El Imperativo del Superávit Fiscal€¦ · El Imperativo del Superávit Fiscal ¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal? 3 La experiencia internacional con el déficit fiscal

No. 23Octubre 2002

Serie Propuestas

El Imperativo del Superávit Fiscal


Contenido

1

2 Introducción

3 I. ¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal?

5 II. Situación Fiscal en México

5 II.1 Contabilidad Tradicional

8 II.2 Requerimientos Financieros del Sector Público

10 II.3 Pasivos Contingentes

12 III. Condiciones para la Sostenibilidad de la Deuda Pública

15 IV. Alternativas ante la Situación Fiscal

15 IV.1 Continuar con un Déficit

17 IV.2 Lograr un Superávit Sostenido

19 Propuestas

22 Conclusiones

23 Bibliografía

Visión de Conjunto

El Imperativo del Superávit Fiscal2

Una mirada al pasado permite constatar cómo losdesequilibrios fiscales siempre se traducen enmenores niveles de bienestar social. En los se-tenta, la brecha entre ingreso y gasto público demuchos países en América Latina gestó una crisisde deuda externa, la cual estalló en los ochenta. Lacrisis disminuyó el financiamiento de la inversiónprivada, frenó la acumulación de capital y retardóel crecimiento económico. Además, en las princi-pales economías de la región, la hiperinflaciónredujo el poder adquisitivo de la población y dete-rioró la distribución del ingreso.

En respuesta a las crisis recurrentes, en los veinteaños recientes, México realizó diversas accionespara fortalecer sus finanzas públicas. En un marcode reformas estructurales, el país logró avancesen materia fiscal mediante una menor participacióndel Estado en la actividad económica, el mejora-miento del perfil y los plazos de la deuda públicay la eliminación del financiamiento del déficit fiscalpor parte del Banco de México. La mayor disciplinay la apertura comercial trazaron un camino hacia laestabilidad macroeconómica y fijaron condicionesmás favorables para la acumulación de capital yel crecimiento económico.

No obstante, un análisis de la contabilidad guber-namental muestra un tamaño excesivo del sectorpúblico, una ineficiente asignación de su gasto ypotenciales problemas de sostenibilidad en ladeuda. De ahí que no sea sorpresa encontrar unlimitado margen de maniobra en las finanzas delgobierno frente a las obligaciones sociales y antelos choques económicos adversos. Por ello, la mejoralternativa para incrementar el bienestar social es labúsqueda de un superávit fiscal. Nuestro análisismuestra que el ahorro público coadyuva al creci-

Introducción

miento económico, mejora la distribución del in-greso y fortalece la función social del Estado.

El propósito de este trabajo es llamar la atenciónsobre el imperativo de lograr un superávit fiscalsostenido en México. Este permitirá asegurar elcumplimiento de las obligaciones sociales y finan-cieras de todos los niveles de gobierno.

Si bien las necesidades son ilimitadas y los recursosescasos, el superávit debe y puede lograrse me-diante la reducción y mayor eficiencia del gastopúblico. La evidencia empírica respalda la exis-tencia de significativos beneficios derivados dereducir la participación del Estado en la actividadeconómica. Debe evitarse incrementar los im-puestos, sobre todo, aquellos que deterioran laeficiencia económica y la equidad. Tales medidasfrenarían el crecimiento económico.

Este trabajo se desarrolla en seis partes. En laprimera, se analiza la importancia y los beneficiosdel superávit fiscal; en la segunda, se presentanavances, limitaciones y retos en las finanzas gu-bernamentales de México, en términos de la deudapública tradicional, no tradicional y considerandolos pasivos contingentes del sector público. Elanálisis anterior sirve de referencia para identificaren la tercera sección las condiciones necesariaspara la sostenibilidad de la deuda pública y sueventual disminución.

En la sección cuatro, se analizan las alternativaspara el manejo futuro de las finanzas públicas a laluz de la experiencia y los resultados internaciona-les y, en la cinco, presentamos nuestras propuestaspara el fortalecimiento de las finanzas públicas delpaís. La última parte contiene las principales con-clusiones del trabajo.


¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal?

3

La experiencia internacional con el déficit fiscaldebería ser suficiente para convencer sobre lasventajas de ordenar las finanzas públicas. Lospaíses con déficit fiscal crónico, proveniente deuna fuerte expansión del gasto gubernamental, re-gistraron crisis económicas recurrentes por elexcesivo endeudamiento y por el financiamientomonetario de la brecha entre ingreso y gasto. Así,las políticas públicas que, sin importar el costofiscal, pretendieron hacer del gasto del Estado el“motor” del crecimiento económico, dejaroncomo legado la contracción del producto, la hipe-rinflación y el incremento en la pobreza.

Por lo anterior, la mejor alternativa para un gobiernoque busca el bienestar social es reducir su interven-ción en la actividad productiva y lograr un superávitfiscal. En particular, el ahorro público coadyuva alcrecimiento, mejora la distribución del ingreso,fortalece el papel social del Estado y genera re-cursos excedentes para hacer menos vulnerableal país ante eventos económicos adversos.

El superávit fiscal apoya al crecimiento económicoporque favorece la acumulación de capital. El ahorropúblico incrementa la oferta de fondos prestablesen los mercados financieros y permite al sectorprivado financiar sus actividades productivas y deinversión a una menor tasa de interés. La dismi-nución en los réditos incrementa el número deproyectos de inversión rentables y favorece la in-versión. El resultado a mediano y largo plazos es unamayor generación de empleo e ingreso nacional.

La evidencia ilustra que la política económicaorientada a elevar la tasa de crecimiento del PIBresulta en mayor bienestar social. En un estudiosobre cómo los países pobres en los trópicospueden lograr niveles de vida semejantes a los denaciones desarrolladas en Europa y Norte América,Easterly (2001) revisa una amplia gama de políticaspúblicas orientadas a incrementar el PIB por habi-tante. El análisis concluye que la manera másefectiva para reducir la pobreza en países en desa-rrollo está en elevar la tasa de crecimiento económico

I. ¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal?

mediante políticas orientadas a la estabilidad deprecios y a la eliminación del déficit fiscal.

En particular, para una muestra amplia de países,Easterly presenta evidencia significativa de unarelación directa entre el superávit fiscal y el incre-mento en el ingreso por habitante. De acuerdo consu estudio, entre más positivo es el balance fiscalcomo proporción del PIB, mayor es el incremento enel PIB por habitante, como se aprecia en la gráfica.

Balance Fiscal y Crecimiento Económico • 1960-1994

<-20 <-10 <-5 <0 >0

-1.9

-0.8

0.9

2.73.1

Fuente: Easterly (2001)

Crecimiento PIB por habitante, %

Balance fiscal, % PIB

Además, el superávit fiscal no sólo aumenta losniveles de desarrollo, sino que también mejora ladistribución del ingreso. La acumulación de capital,inducida por el ahorro público, incrementa la can-tidad de capital por trabajador y ello eleva laproductividad laboral. De esta forma, las remune-raciones reales para el factor trabajo son mayores.A su vez, las ganancias en productividad reducen loscostos laborales para las empresas e incrementanlos niveles de producción y empleo, mejorando lascondiciones de vida para la población a largo plazo.

Dollar y Kraay (2000) examinan cómo los pobresse benefician del crecimiento económico; encuen-tran un elevado impacto positivo en sus ingresosderivado de la estabilidad de precios y de la disci-

¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal?


plina fiscal. Mediante la comparación de efectosde crecimiento y distribución del ingreso, su aná-lisis muestra cómo en comparación con otrasvariables y políticas públicas, una baja inflación yun reducido gasto gubernamental favorecen mása la población pobre, tal y como se ilustra en lagráfica.

Efectos Crecimiento y Distribución de VariablesSeleccionadas sobre el Ingreso de la Población Pobre% del PIB por habitante

Comercio exterior

Inflación

Gasto público / PIB

Estado de derecho

Inscripciones a primaria

Democracia

-60 -40 -20 0 20 40 60

Efecto decrecimiento

Efecto dedistribución

Fuente: Dollar y Kraay (2000)

El superávit fiscal fortalece el papel social del Es-tado porque la generación de recursos excedentespermite la especialización del gobierno en la pro-ducción de bienes públicos. A diferencia de losbienes privados, en los públicos los costos de pro-ducción no cambian con la cantidad producida yno es posible excluir de su consumo a ningunapersona. Estas características hacen social y econó-micamente más eficiente la provisión de seguridadpública, la administración de la justicia y la infra-estructura básica por parte del gobierno, en lugarde la iniciativa privada.

Por lo anterior, un gobierno fortalece su funciónsocial cuando actúa en favor de la producción debienes públicos, en lugar de financiar actividadesempresariales como la producción de petróleo,electricidad, gas, y petroquímicos; la administraciónde escuelas, hospitales, instituciones financierasy medios de comunicación; y el fomento de activi-dades “prioritarias” como la agricultura, el turismo,la pequeña y mediana empresa, las artesanías, etc.

En anteriores números de la Serie Propuestas,hemos mostrado que hay beneficios significativoscuando el Estado se retira de actividades de natu-raleza privada.1

Por otra parte, en contraste con el superávit fiscal,el déficit resulta en presiones para incrementar elendeudamiento y, con ello, la carga tributaria. Acorto plazo el desequilibrio fiscal puede cubrirsemediante deuda pública, pero a largo plazo, el go-bierno siempre debe obtener recursos para pagarsu servicio —intereses y principal—, lo cual implicaincrementar la carga tributaria o bien, reducir fi-nalmente el gasto. El déficit fiscal y la deudatienen efectos negativos sobre el crecimientoeconómico porque elevan las tasas impositivas alo largo del tiempo e inducen, de acuerdo con Barro(2001), menores niveles de consumo, trabajo yproducción.

Si el gobierno puede emitir de forma recurrentedeuda adicional para financiar el servicio de ante-riores pasivos, no necesariamente debe aumentarla carga tributaria o disminuir el gasto público. Noobstante, como el endeudamiento se incremen-taría en razón de la tasa de interés, la única formapor la cual esta política puede ser sostenible escuando la tasa de crecimiento económico es mayora la tasa real de interés y con ello, la deuda comoproporción del PIB es decreciente en el tiempo.

Sin embargo, Ball (1995) argumenta que un con-tinuo refinanciamiento de la deuda pública esriesgoso por la incertidumbre a largo plazo en elcomportamiento de las tasas reales de interés ydel crecimiento económico, además, de existir li-mites a la capacidad de endeudamiento de unpaís. Así, cuando la deuda pública es demasiadogrande, el gobierno puede tener dificultad paracolocar nuevas emisiones, y debe incrementar larecaudación fiscal o hacer un drástico recorte enel gasto. La crisis de la deuda externa en losochenta evidenció esta situación.

1 Véanse propuestas No. 15 “Desregulación de la Actividad Eco-nómica” y No. 21 “Apertura del Sector Eléctrico”.


Situación Fiscal de México

5

En los noventa, luego de recurrentes episodios decrisis, el gobierno federal emprendió un procesode transformación para promover el desarrolloeconómico. Inició así, la privatización de empresaspúblicas, mejoró el perfil de pagos de la deudaexterna y logró avances en materia de disciplinapresupuestal.

No obstante, una revisión de la contabilidad delsector público hace evidente la existencia de pasivose ineficiencias que limitan los recursos disponibles alEstado para cubrir el total de sus obligaciones so-ciales y financieras. En esta sección se analizanlos tres tipos de contabilidad: tradicional, requeri-mientos financieros del sector público (RFSP) ypasivos contingentes.

Debe señalarse que el análisis de la contabilidadpública resulta en extremo complicado porque sibien existen avances en la disponibilidad de infor-mación sobre la mayor parte de los conceptos, enmuchos no existe detalle; además, subsisten pro-blemas de rezago, dispersión, inconsistencia ypresentación parcial de la información.

Por ejemplo, en la estadística de entidades fede-rativas y municipios, es considerable el rezago; lainformación sobre entidades y agencias de controlpresupuestal indirecto en el balance público ocultael tamaño del sector pues sólo se integra de formaagregada su variación neta. La estadística de losRFSP no presenta un desglose de los pasivosgarantizados y no proporciona detalle sobre lasactividades de la banca de desarrollo y la de losfideicomisos y fondos de fomento.

II.1 Contabilidad TradicionalDe acuerdo con la contabilidad tradicional de lasfinanzas públicas, la evolución en el balance eco-nómico del sector público es favorable. Estadenota a primera vista, un importante esfuerzo decontrol sobre las erogaciones durante la décadapasada. Entre 1989 y 2001, como porcentaje delPIB, el gasto público pasó de 30.6% a 22.8% y,el déficit se redujo de 4.6% a 0.7%.

II. Situación Fiscal de México

Superávit Primario* • % del PIB

89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

0

1

2

3

4

5

6

7

8

* La información de 1991 y 1992 excluye ingresos no recurrentesderivados de la privatizaciones

Fuente: BBVA Bancomer con datos de SHCP

Si del balance económico se excluyen los costosfinancieros2, el llamado balance primario del sectorpúblico presenta un superávit. Entre 1990 y 2001en promedio el superávit fue 3.7% del PIB. Sinembargo, las cifras revelan un decreciente esfuerzofiscal, pues mientras el superávit fue 7.2% delPIB en 1990 en 2001 fue 2.6%. Lo anterior muestracómo, dentro de la estructura primaria de gastose ingresos, existen cada vez menos recursos dis-ponibles para atender los costos financieros.

2 Incluye intereses, comisiones y gastos del gobierno federal, sec-tor paraestatal y programas de apoyo a ahorradores y deudores.

El margen de maniobra de las finanzas públicasse ha reducido porque el sector público tiene untamaño excesivo. Si a los gastos del gobierno fe-deral se añaden los de los estados y municipiosno financiados por el gobierno federal, y la bancade desarrollo, las erogaciones del sector públicorepresentan aproximadamente 29% del PIB. Estetamaño se refleja en una compleja estructuraorgánica presentada en el recuadro.

En comparación con economías desarrolladas, elporcentaje mencionado puede parecer pequeño.Sin embargo, la referencia no representa una si-tuación ideal. Por ejemplo, el desarrollo industrialde los Estados Unidos y la Gran Bretaña a principiosdel siglo pasado se dio con un tamaño de gobierno



inferior a 10% del PIB. Las mayores participacionesque actualmente muestran los gobiernos de esos

3 Véase Sánchez (1999).

países son resultado de la expansión del “EstadoBenefactor” entre 1930 y 1980.3

Estructura del Sector Público

Sector PúblicoNo Financiero

Gobierno GeneralLocal

Estados y Distrito FederalEntidades AutónomasAdministración Central

MunicipiosFederal

Entidades AutónomasLegislativoJudicial

Administración CentralSecretarías de EstadoDepartamentos AdministrativosConsejo Judicial

Seguridad SocialIMSSISSSTE

Entidades ParaestatalesFederal

Control DirectoPemexCFELFCCapufeLotería Nacional

Control IndirectoAgencias DescentralizadasEntidades de Participación Mayoritaria

Fondos y FideicomisosFaracFideliqOtros

LocalFinanciero

Banco de MéxicoBancos de Desarrollo

BancomextBanobrasBanjércitoNafinsaBanruralSociedad Hipotecaria Federal

Compañías AseguradorasAgroasemex

Fondos y FideicomisosFiraFopescaFonaturFonhapoFonacotOtros

IPAB

Sector Público Presupuestal



7

Finanzas Públicas • % del total de ingresos

Ingresos presupues.PetrolerosNo petroleros

TributariosOtros

Gasto presupuestalconsolidado

CorrienteServs.personalesOtros gastos deoperación

CapitalNo programable

100.030.469.644.724.9

103.1

60.933.327.6

11.930.4

2001


100.033.166.943.423.5

105.1

60.233.027.1

12.332.6

2000

100.029.970.145.424.7

105.5

60.235.324.9

13.531.9

1999

100.029.870.243.826.5

106.1

60.833.926.9

15.230.1

1998

100.034.066.037.928.0

102.7

55.429.625.8

15.132.1

1997

Además, la participación del gasto corriente en eltotal ha aumentado. En los primeros ocho mesesde 1990 y 2002, el rubro de servicios personales—principalmente nómina de la burocracia— re-presentó 15.1% y 33.3%, respectivamente, delgasto total, y el de erogaciones no programables48.1% y 30.9%, en el mismo orden. De esta forma,aún cuando la disminución en la proporción delgasto no programable podría dar una mayor flexi-bilidad para realizar ajustes en las erogacionespresupuestales totales, la creciente participación delos servicios personales actúa en sentido opuesto.

Por otra parte, las ineficiencias dentro del sectorpúblico son numerosas y con un elevado costofiscal por el excesivo personal, subsidios cruzadosy distorsiones en precios relativos. Al respecto,cabe señalar que entre 2000 y 2001, el gasto pro-gramable de la administración pública paraestatalexcedió en promedio 1.1 veces su ingreso propio,pero en entidades como LFC la razón fue 9 veces.

Lo anterior ofrece una excelente oportunidad pararevisar el gasto público y mantener sólo la pro-porción resultante en un beneficio neto para lasociedad. Fuera de las erogaciones por servicio dela deuda y de los adeudos por ejercicios fiscalesanteriores, el resto de los rubros del gasto puedeevaluarse. Las potenciales ganancias en eficienciay los ahorros fiscales están presentes a lo largode todo el sector público, pero son en especialpromisorias en todas aquellas entidades e insti-tuciones de precaria situación financiera y elevadocosto para los contribuyentes.

Si bien los ingresos tributarios se han mantenidoprácticamente constantes desde 1990 y hasta2001 (en promedio 10.5% del PIB), la carga tribu-taria del país no es baja. Si a los impuestosreconocidos se añaden las contribuciones a la se-guridad social, vivienda y pensiones, los impuestosde los estados y municipios y los derechos co-brados por todo el sector público, como lo hacenmuchos países, la carga tributaria sería aproxima-damente 20% del PIB.

Lo anterior no elimina el beneficio de emprenderacciones para aumentar la eficiencia en la recauda-ción fiscal. La administración tributaria es compleja(existen tasas diferenciadas del impuesto al valoragregado (IVA) y gran variedad de regímenes delimpuesto sobre la renta (ISR), ambos con nume-rosas exenciones); la evasión es elevada (sólo60% del consumo paga IVA y de los contribuyentesregistrados sólo 30% cubren el ISR)4; la depen-dencia de los gobiernos estatales y municipalesde los ingresos federales condiciona una baja re-caudación local; y, como se aprecia en el cuadroanterior, la participación de los ingresos petrolerosen el total es alta, situación que hace vulnerable alas finanzas públicas ante caídas súbitas en el pre-cio del energético.

PIB vs. Gasto Público • Variación % anual

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

PIB

Gasto

92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01


4 BBVA Bancomer con datos de Dalsgaard (2000).



Por otra parte, la limitada capacidad del gobiernopara generar recursos excedentes es un factorde inestabilidad porque desecha la posibilidad deuna política contracíclica. La gráfica anterior muestrauna alta correlación positiva del gasto público, lacual para el caso de México ha acentuado las caídasen la actividad productiva durante momentos dedesaceleración o recesión económicas.

La recurrente brecha entre los ingresos y egresospúblicos del país ha sido financiada con deuda enlos mercados financieros. Desde los noventa, lareestructuración de la deuda externa y los avancesen materia de estabilidad macroeconómica y deapertura comercial, han permitido un mayor creci-miento económico y generado un superávit primariosuficiente para cubrir su servicio. El saldo comoproporción del PIB pasó de 60.3% en 1989 a24.1% en 2001.

México: Balance del Sector Público* • % del PIB

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

-20

-15

-10

-5

0

5

* Definición tradicional base caja que excluye pasivos contingentesy diferidos así como ingresos no recurrentes por privatizaciones

Fuente: BBVA Bancomer con datos de IIF

Deuda Pública Total Neta (Tradicional) • % del PIB

89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

20

25

30

35

40

45

50

55

60


En la definición tradicional la deuda incluye las obli-gaciones financieras del gobierno federal, lasentidades no financieras bajo control presupues-tal directo e indirecto y la banca de desarrollo. Ensentido amplio, la Ley General de Deuda Públicadefine como deuda pública la constituida por lasobligaciones de pasivo, directas o contingentesderivadas de financiamiento a cargo del EjecutivoFederal y sus dependencias, el Departamento delDistrito Federal, los organismos descentralizados,las empresas de participación estatal mayoritaria,las instituciones que presten el servicio públicode banca y crédito, seguros y fianzas, así comopor fideicomisos donde el fideicomitente sea elgobierno federal o alguna de las entidades antesmencionadas.

II.2 Requerimientos Financieros del SectorPúblico

Si se adicionan al balance tradicional las obligacio-nes garantizadas del gobierno federal — Pidiregas(proyectos de inversión con impacto y registro di-ferido en el gasto), IPAB (protección al ahorrobancario), Farac (apoyo para el rescate de auto-pistas concesionadas), programa de apoyo adeudores, requerimientos de la banca de desa-rrollo y de los fondos de fomento—, así como lasadecuaciones presupuestarias, se obtiene el re-gistro contable de los RFSP.

En términos generales, las causas por las cualesel gobierno ha sumado nuevas obligaciones son:el involucramiento en actividades de naturalezaprivada, y una regulación inadecuada de los mer-cados y las deficiencias en el control del gastopúblico. Por ejemplo, el mal diseño de los contratosentre el sector público y los concesionarios parala construcción de carreteras, trasladó el riesgode mercado, de naturaleza privada, al gobierno ypor tanto, a los contribuyentes mediante el res-cate carretero.

Por otra parte, criterios no comerciales para elotorgamiento de créditos y la prestación de serviciosy subsidios gubernamentales en fideicomisos,fondos de fomento y en la banca de desarrollo,han resultado en una elevada cartera vencida. Así,de no recuperarse las garantías de esta cartera,la misma será un pasivo público. Esta situación



9

es preocupante, puesto que la experiencia en laadministración de garantías no es exitosa; éstano siempre se realiza al menor costo posible. Porejemplo, a pesar de contar con la garantía delgobierno federal, los pasivos del IPAB no estánreconocidos como deuda pública; esto incrementasu costo fiscal y financiero.

Como se aprecia en el cuadro adjunto, la posiciónfiscal del país pierde solidez una vez consideradoslos pasivos garantizados por el gobierno federal.Si bien el déficit tradicional como proporción delPIB fue 0.01% en promedio durante los últimosdoce años, los RFSP fueron 2.9%, incluyendo in-gresos extraordinarios por concepto de eventosno recurrentes como los provenientes de privati-zaciones. Lo anterior refleja una creciente demandade recursos por parte de los pasivos garantizadosy la elevada dificultad del gobierno para reducirsu verdadero déficit fiscal.

Requerimientos Financieros del Sector Público(RFSP) • % del PIB

199019911992199319941995199619971998199920002001Promedio

-4.34-1.80-0.91-2.46-3.93-3.96-5.57-5.61-6.33-6.29-3.67-3.80-2.99

RFSP*

* Incluye balance tradicional y obligaciones garantizadas: Pidiregas,IPAB, Programa de Apoyo a Deudores, requerimientos de labanca de desarrollo, Fideicomisos y fondos de fomento

** Ingresos extraordinariosNota: Ingresos extraordinarios refiere ingresos que se obtienen de una

sola vez y los que muestran alta volatilidad en el tiempo cuandose pueden identificar. Por ejemplo: ingresos por privatizaciones yrecuperaciones de fideicomisos


-3.641.752.66-1.99-2.97-3.03-4.75-4.54-5.95-5.90-3.27-3.09-2.91

Con**

-3.32-0.890.570.19-0.72-0.94-0.81-1.79-1.63-1.52-1.50-1.44-1.07

Balance TradicionalSuperávit + / Déficit -

-2.622.664.140.660.24-0.010.01-0.72-1.25-1.13-1.10-0.730.01

Con** Sin**Sin**

El análisis del saldo de los RFSP advierte sobre lanecesidad de fortalecer las finanzas públicas, puessi bien esta deuda consolidada —pasivos garanti-zados más deuda tradicional, interna y externa—no presentó cambios en los últimos tres años,ello se debe principalmente a reducciones en ladeuda externa desde 1996, mientras la deuda in-terna y los pasivos garantizados presentaronincrementos en su participación. Si se mantiene unatendencia hacia el menor superávit primario, existeel riesgo de que las bajas en la deuda externa nocompensen el incremento de los otros pasivos.

Saldo de los RFSP por Rubro • % del PIB

Sector presupuestario y banca dedesarrolloIPABPIDIREGASFideicomisos y fondos de fomentoPrograma de apoyo a deudoresSaldo histórico de RFSP

22.7

11.82.82.61.0

40.8

2001


23.1

11.32.62.51.0

40.6

2000

Al 31 de diciembre de 2001, el saldo de los RFSPrepresentó un pasivo por 2,423.4 miles de millonesde pesos, equivalente a 40.8% del PIB. Los com-ponentes del saldo de los RFSP se presentan enel cuadro anexo.

Deuda Consolidada • % del PIB

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02 e

0

10

20

30

40

50

Externa

Interna

Pasivos garantizados




Si bien los Pidiregas constituyen, en teoría, pro-yectos autofinanciables a largo plazo, en la prácticaconllevan importantes gastos financieros durantela ejecución de los proyectos. Su registro en lascuentas de orden presenta una importancia cre-ciente. Por ejemplo en 2002, los requerimientosfinancieros bajo esta modalidad triplican los re-cursos requeridos por el IPAB.

Las obras financiadas bajo este esquema siemprepresentan el riesgo potencial de no generar losrecursos suficientes para el pago de sus gastos, loscuales bajo la contingencia, serían cubiertos por elsector público. La creciente importancia de losPidiregas en la inversión pública, como se ilustra enla gráfica adjunta, hace necesario monitorear su im-pacto sobre las erogaciones públicas a corto plazo.

5 Incluye enfermedades y maternidad, gastos médicos para pen-sionados, invalidez y vida, riesgos de trabajo, guarderías yprestaciones sociales, y seguro de salud para la familia.

6 Véase IMSS (2002)

México: Evolución DemográficaPirámide poblacional, % del total

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

0-9

10-19

20-29

30-39

40-49

50-59

60-69

70-79

80-89

90 o más

-6 -4 -2 0 2 4 6

Hombres MujeresHombres Mujeres

2002 2020

Fuente: Conapo

Los pasivos contingentes no cuentan con una ga-rantía expresa del gobierno federal. Ellos representanuna amenaza para la estabilidad de las finanzaspúblicas a mediano y largo plazos porque no dispo-nen de reservas suficientes para su financiamiento.Por ejemplo, en 1997, en materia de seguridadsocial, el gobierno federal recibió un pasivo ac-tuarial del IMSS por los conceptos de reservaspara seguros5 y pensiones para todos los trabaja-dores sujetos al apartado “A” del artículo 123Constitucional, incluyendo a los del Instituto.

Para los próximos 50 años, el IMSS estima re-querimientos financieros para la atención médicade todos sus asegurados equivalentes a 8.5% delPIB de 20016. La tendencia demográfica de enve-jecimiento de la población, como lo compruebala gráfica anexa, implicará un mayor número rela-tivo de gente en la tercera edad y gastos deatención médica más elevados por persona. Además,la transición epidemiológica, junto con el aumentoen la esperanza de vida, permiten prever un in-cremento en los costos médicos como resultadode la atención puesta en un mayor número decasos de enfermedades degenerativas, otrascomo el sida, y por la extensión del período decobertura de los seguros.

Pidiregas • % de la inversión pública

96 97 98 99 '00 '01 '02

2.0

6.8

24.327.7

29.5 29.1

49.5


II.3 Pasivos ContingentesEl gobierno federal también destina recursos paracubrir pasivos no previstos originalmente. Las obli-gaciones incluyen los costos de la transición alnuevo sistema de pensiones en el IMSS (InstitutoMexicano del Seguro Social) y los desequilibriosactuariales del sistema de pensiones del ISSSTE(Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado). Otras fuentes potencialesde pasivos contingentes son la cartera vencidade los institutos de vivienda y el endeudamientode los estados y municipios.



11

Saldo Ampliado de RFSP por Tipo de Pasivo 2001

TradicionalDeuda pública externa netaDeuda pública interna netaGarantizadosIPABPIDIREGASFondos y fideicomisos1

Apoyo a deudoresContingentesIMSS*ISSSTE*Infonavit*Deuda estados y municipiosTotal

* Para IMSS e ISSSTE la estimación propia es en base a un horizontede 50 años y para Infonavit se considera el valor de su carteravencida en 2001

1 Incluye FaracNota: El PIB empleado en 2001 es de 5,771,857 millones de pesosFuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP

Millonesde pesos

% del PIB

700,723690,977

697,697166,821152,89557,948

1,668,0672,142,712

40,77566,274

6,384,888

12.112.0

12.12.92.61.0

28.937.10.71.1

110.6

7 Véase BBVA Bancomer (2000).

Además, el IMSS estima 5.2% del PIB de 2001como pasivo laboral por cuenta sólo de sus traba-jadores y pensionados. No obstante, las presionessobre el presupuesto público ya están presentesporque las reservas del Instituto, que asciendena 20 mil millones de pesos, sólo cubren 6.7% delos requerimientos.

A mediano y largo plazos, la situación se agravarápor la alta proporción de jubilados a empleadosactivos. Por ejemplo, en 2002 la razón fue 29.0%.En veinte años será 75.6%, si continua la mismatendencia en el número de jubilados del institutosegún edad, antigüedad y mortalidad esperada.Así, los costos de atención por jubilado, como pro-porción de los ingresos del instituto, se incrementaránde 10.8% en 2002 a 40.3% en 2020.

La actual situación del IMSS representa una seriaamenaza para la estabilidad de las finanzas públicas.En conjunto para pensiones y gastos médicos deltotal de asegurados, estimamos requerimientosfinancieros en el Instituto por 28.9% del PIB de2001 en los próximos 50 años.

La condición financiera del ISSSTE es más grave.En adición a los gastos médicos incrementalesderivados del efecto demográfico, su sistema depensiones padece importantes desequilibrios ac-tuariales. Estos son similares a los del IMSS ensu antiguo sistema de reparto, lo que representaun creciente costo fiscal, pues las aportacionesde los trabajadores son insuficientes para cubrirlos beneficios establecidos en la legislación. Porejemplo, un trabajador con 3 salarios mínimos quecotiza 30 años en el ISSSTE recibe 100% de susalario mínimo, en tanto que en el IMSS obtendría68.5%. En la ausencia de un cambio estructuralen el Instituto, estimamos requerimientos finan-cieros para los próximos 50 años de 37.1% delPIB de 2001.

La cartera vencida de los institutos de viviendatambién representa un potencial incremento enla deuda pública. Sin embargo, su efecto sobre elendeudamiento y la carga tributaria es incierto por-

que los subsidios otorgados por el gobierno noson explícitos. Por ejemplo, la información sobreel costo fiscal del financiamiento a la vivienda deinterés social no es clara.

Si bien, en caso de una contingencia, la deuda delos estados y municipios no debería ser absorbidapor la Federación, sí constituye un potencial riesgode rescate financiero por la vulnerabilidad en lasfinanzas públicas de los gobiernos locales. Lo an-terior se debe a un marco normativo laxo en materiade endeudamiento y gasto público, y a los fuertesincentivos dentro del sistema de participacionesfederales para no incrementar la carga tributarialocal y sí depender de la recaudación federal.7

Si, como ilustra el cuadro adjunto, se agregan a ladeuda tradicional los pasivos garantizados y lospasivos contingentes, el saldo ampliado de losRFSP es 110.6% del PIB. Por lo anterior, es ne-cesario evaluar si las finanzas públicas presentanlas condiciones adecuadas para su financiamiento.Este tema se analiza en la siguiente sección.

Condiciones para la Sostenibilidad de la Deuda Pública


En el próximo medio siglo, las finanzas públicas deMéxico enfrentarán cuantiosos pasivos. Por elloes necesario evaluar si, manteniendo el esfuerzofiscal realizado hasta ahora, se podrá continuarfinanciando o no a las obligaciones públicas.

Para evaluar la sostenibilidad de la deuda pública enlos próximos años, debe considerarse la dismi-nución en los ingresos no recurrentes del gobiernofederal por los avances en el programa de privati-zación; la resolución a los problemas financierosdel IMSS y del sistema de pensiones del ISSSTE;y las posibles complicaciones en la deuda estataly municipal.

Para poner en perspectiva las presiones financierasde los pasivos no tradicionales sobre el presupuestode cada año, calculamos su costo como la anualidadfija requerida al gobierno para solventar estas obli-gaciones. En el siguiente cuadro, se presenta elcosto anual por cada tipo de pasivo como porcen-taje del PIB de 2001. Los resultados destacancómo el gobierno, debe destinar, en promedio,un monto anual equivalente a 1% del PIB paracubrir en conjunto los pasivos del IPAB y los Pidi-regas. Por otra parte, tiene que emplear recursosequivalentes a 4.2% del PIB para solventar lossistemas de seguridad social en el país.

III. Condiciones para la Sostenibilidad de la Deuda Pública

Para evaluar la sostenibilidad de la deuda pública,tomamos el superávit primario, como proporcióndel PIB, como indicador del esfuerzo fiscal , puesesta medición contable excluye los costos finan-cieros y considera así, en conjunto, los ingresos ygastos bajo control del gobierno. La relación entreel superávit primario requerido para reducir o man-tener constante el saldo de la deuda pública estádada por una fórmula simple, expuesta en el re-cuadro anexo, la cual se deriva a partir de la relaciónen el tiempo entre los usos y las fuentes del fi-nanciamiento gubernamental.

Cómo proporción del PIB, la fórmula define la varia-ción en la deuda pública entre dos períodos igual alsaldo de la deuda en el período anterior —afectadopor la diferencia entre las tasas reales de interés yde crecimiento económico, como razón del cambioen el tamaño de la economía— menos el superávitprimario. De esta manera, si se suponen tasas realde interés y de crecimiento económico constantes,se puede encontrar el monto del superávit primariorequerido para mantener el saldo de la deuda cons-tante o bien eliminarlo durante un plazo determinado.

Para una deuda de 40% del PIB y bajo un escenarioconservador en el cual, la economía crece a unatasa anual de 3.5% y la tasa real de interés es6.0%, el superávit primario requerido para mante-ner constante la proporción de deuda a PIB es1.0%; y para reducirla a cero en 50 años, 1.4%,tal como se muestra en la gráfica adjunta.

Evolución en Deuda de 40% del PIB conSuperávit Primario de 1.4% del PIB* • % del PIB

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

01 06 11 16 21 26 31 36 41 46 51Años

* Asume tasa de crecimiento económico de 3.5% y tasa real deinterés de 6.0%


Flujo Anual de RFSP Implícitos por Tipo de Pasivo*

DevengadosIPABPidiregasFondos y fideicomisosApoyo a deudoresContingentesIMSSISSSTEInfonavitDeuda estados y mun.

* Asume una tasa real de interés de 6.0% y un PIB en 2001 de5,771,857 millones de pesos

1 Millones de pesosFuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer

Anualidadimplícita1

Saldo20011

% PIBPlazo

50,72012,03311,0874,210

105,829135,943

2,9624,815

697,697166,821152,89557,948

1,668,0672,142,712

40,77566,274

0.880.210.190.07

1.832.360.050.08

30303030

50503030



13

En la práctica, el gobierno registra como costofinanciero sólo la fracción referida a los pagos delservicio de la deuda tradicional, subestimando elverdadero costo de la deuda. Sin embargo, nuestroejercicio, al basarse en el saldo ampliado de losRFSP, da como resultado un superávit primariosuficiente para pagar no sólo la duda tradicionalsino, además, ahorrar para hacer frente a la deudadevengada no pagada, condición indispensablepara abatir a largo plazo los débitos totales.

Evolución en Deuda de 110% del PIB conSuperávit Primario de 3.8% del PIB* • % del PIB

0

20

40

60

80

100

120

01 06 11 16 21 26 31 36 41 46 50Años

* Asume tasa de crecimiento económico de 3.5% y tasa real deinterés de 6.0%


8 6.6% es el producto de 110% del saldo ampliado de RFSP a PIBa una tasa real de 6.0%. El superávit económico es igual a 3.8%de superávit primario menos 2.8% de costo financiero pagado.

Entre 1990 y 2001, el superávit primario promedioen México fue 3.7% del PIB. De mantenerse esteesfuerzo fiscal constante, no habría problemaspara solventar una deuda de 40% del PIB, bajolos supuestos mencionados, pues el superávit re-gistrado supera en forma amplia al superávitrequerido para, por ejemplo, eliminar la deuda en50 años.

Sin embargo, considerando el saldo ampliado delos RFSP, el esfuerzo fiscal debe ser mayor. Unejercicio similar bajo los supuestos anteriores con-duce a un superávit primario constante de 2.7%del PIB para conservar la deuda a PIB sin cambioy de 3.8% para eliminarla en un horizonte de 50años.

Un ejemplo sencillo revela cómo, en la situaciónactual, los requerimientos del superávit primarioimplican un superávit en el balance económico.Por ejemplo, para 2003, el servicio de la deudatradicional se estima en 2.8% del PIB; entonces,los supuestos macroeconómicos de nuestro ejer-cicio resultan en un costo financiero devengadono pagado de 3.8% del PIB (6.6 - 2.8% del PIB),cuyo provisionamiento debería conducir a un su-perávit en el balance económico de 1% del PIB.8

Por lo tanto, se requiere un superávit en el balanceeconómico del sector público de manera sostenida.Ello debería buscarse, en primer lugar, restringiendola actividad del Estado a la producción de bienes“públicos”, reduciendo el gasto gubernamentaly mejorando su eficiencia. Esto debe antecedercualquier intento por incrementar las tasas impo-sitivas, sobretodo si implican distorsiones contrael uso del capital y la mano de obra que frenarían elcrecimiento económico y pondrían en entredichola evolución decreciente de la deuda pública comoproporción del PIB. En todo caso, debería incre-mentarse la eficiencia en la recaudación fiscal,reduciendo la evasión y homologando los impuestosindirectos como el IVA.

Finalmente, debe recordarse que los requerimientosanteriores de sostenibilidad de la deuda dependende dos elementos importantes. En primer lugar,el superávit primario requerido debe ser constante.En México, no es claro como puede lograrse estacondición, debido a la tendencia descendente enel superávit primario y a la ausencia de un marcojurídico y presupuestal con metas multi-anuales,las cuales permitirían garantizar una estricta dis-ciplina fiscal por parte de futuras administraciones.Además, las finanzas del país carecen de meca-nismos automáticos para realizar ajustes en laserogaciones públicas a largo plazo y lograr así unsuperávit primario constante.

En segundo lugar, el diferencial de tasas reales deinterés y de crecimiento económico, por el cual seafecta a la deuda pública en el tiempo, se suponeestable. Es decir, la estabilidad macroeconómica



Evolución de la Deuda Pública

Como proporción del PIB, el cambio en la deuda pública entre dos períodos de tiempo es igual alsaldo de la deuda en el período inmediato anterior —afectado por la diferencia entre las tasas realesde interés y de crecimiento económico, como razón del cambio en el tamaño de la economía—menos el superávit primario. Lo anterior se expresa con la fórmula:

∆d = (r - g) d(t-1) - s(1+g)

En donde:∆d = Cambio en la deuda pública como proporción del PIB entre dos períodos de tiempod(t-1) = Saldo de la deuda pública como proporción del PIB en el período de tiempo t-1r = Tasa real de interés en un período de tiempo tg = Tasa potencial de crecimiento real del PIB en un período de tiempo ts = Superávit primario como proporción del PIB en un período de tiempo t

Bajo esta relación se puede observar lo siguiente:• La diferencia entre la tasa real de interés y la del crecimiento económico influye en la evolución

del saldo de la deuda.• La deuda es creciente en el tiempo si r > g• La deuda es decreciente en el tiempo si r < g

• Es más importante la diferencia entre la tasa real de interés y la de crecimiento económico que elnivel de las mismas.

• El endeudamiento público es acrecentado o disminuido por el monto del superávit primario.

y financiera juega un papel central en la sosteni-bilidad de la deuda mediante su influencia en lastrayectorias de crecimiento económico y de tasasreales de interés. Sin embargo, el rezago en lasreformas estructurales para elevar el crecimientoeconómico y los reducidos márgenes de maniobra

en las finanzas públicas, incrementan la incerti-dumbre sobre la estabilidad en la diferencia detasas referida. Además, de no transformarse larelación entre ingresos y gastos públicos, la pro-ciclicidad del gasto público continuará actuandocomo un factor adicional de inestabilidad.


Alternativas ante la Situación Fiscal

15

El examen de las cuentas públicas por tipo decontabilidad y el análisis de la sostenibilidad de ladeuda, muestran que es cada vez más difícil para elsector público cumplir con sus obligaciones socia-les y financieras. Sin una política fiscal anticíclica,el país es vulnerable ante choques económicosadversos. Por lo anterior, el futuro desarrollo eco-nómico depende de dos alternativas en el manejode las finanzas públicas: continuar con el déficitfiscal o lograr un superávit sostenido.

IV.1 Continuar con un DéficitLa evolución descendente del superávit primarioadvierte menores márgenes de maniobra pararealizar ajustes adicionales dentro de la presenteestructura de ingresos y gastos públicos. No obs-tante, tales ajustes se requieren para asegurarleal Estado los recursos suficientes para financiar suspasivos e impulsar sus objetivos sociales mediantela provisión de bienes públicos.

Continuar con el desequilibrio fiscal significa optarpor una economía ineficiente pues: el déficit presio-na por mayores impuestos sobre los contribuyentes,lo cual favorece el ocio sobre el trabajo y el con-sumo sobre el ahorro y la inversión, y distorsionamediante impuestos diferenciados y subsidioscruzados la asignación eficiente de recursos entreregiones y actividades productivas.

El déficit resta competitividad al sector productivomediante insumos y productos de precio elevadoy baja calidad al mantenerse como fuentes de re-cursos fiscales los monopolios públicos en laprovisión de bienes de naturaleza privada; y reduceel bienestar social al convertir a los ciudadanosen clientes cautivos de entidades públicas sin in-centivos para la eficiencia y la atención de calidad.

A largo plazo, el déficit fiscal representa unaapuesta por un menor desarrollo económico. Im-plica menores recursos en infraestructura básicapara transportar, comunicar y dotar de serviciosde educación y salud a las comunidades; además

IV. Alternativas ante la Situación Fiscal

la dependencia de esta estrategia sobre el endeuda-miento público, conlleva un alto riesgo de inestabilidadeconómica por el comportamiento incierto de lastasas reales de interés y de crecimiento del PIB.

Experiencia InternacionalLos efectos negativos de la debilidad fiscal en elbienestar social son avalados por la experiencia.Brasil, un país con una larga historia de inestabilidady de intervención económica del Estado, es uncaso donde el excesivo gasto y endeudamientopúblicos llevaron al balance del sector públicocomo proporción del PIB de un déficit de 6.8%en 1978 a 83.1% en 1989, en tanto en el mismoperíodo, la inflación pasó de 38.8% a 1,386%.

A pesar de los avances registrados por Brasil tras lacrisis de los ochenta (la privatización de empresaspúblicas, inflación decreciente, tipo de cambioflexible y la Ley de Responsabilidad Fiscal), laspresiones no se eliminaron. El país enfrenta aúnproblemas fiscales y de deuda pública por el avanceincompleto en las reformas fiscal, laboral y deapertura comercial; asimismo la utilización de losingresos no recurrentes para el financiamiento delgasto corriente, aseguró un entorno complicado.

Cómo se ilustra en el cuadro anexo, Brasil vió in-crementar el saldo de la deuda neta del sectorpúblico como proporción del PIB de 34.4% en1997 a 53.3% en 2001 y el servicio de su deudaexterna como proporción de las exportaciones al-canzó 91% en 2002. El elevado endeudamiento—en su mayor parte en moneda extranjera— pro-vocó en la primera parte de 2002 un alza en lastasas de interés y deterioró las perspectivas decrecimiento económico.

En la segunda mitad de 2002, los mercados fi-nancieros internacionales pusieron de nuevacuenta en duda la sostenibilidad de la deuda públi-ca. El riesgo país de Brasil, medido por la diferenciade tasas de interés entre los bonos brasileños y losdel Tesoro de Estados Unidos, se incrementó.



Brasil: Apertura Externa y Posición Fiscal • % PIB

Export. + import.Cuenta corrienteDeuda pública neta

ExternaInterna

Balance públicoCosto financiero**

22.6-4.6

53.3*10.542.7-5.322.1

2001

* Alcanza 79.7% con esqueletos fiscales, fondos de ahorro y vivienday requerimientos de algunas entidades públicas financieras

** % de los ingresos gubernamentales totalesFuente: BBVA Bancomer con datos de Banco Central do Brasil e IBGE

18.7-4.249.49.8

39.7-4.528.1

2000

18.3-4.849.210.438.8-10.044.2

1999

13.8-4.2

41.7 6.2 35.5

-8.827.2

1998

14.0-3.834.44.3

30.1-6.117.2

1997

Argentina es otro caso donde el desequilibrio fiscalha sido un problema recurrente. Derivado de unmodelo de desarrollo basado en una economíacerrada y un sector público de gran tamaño, elpaís padeció durante décadas una elevada inflacióny un crecimiento económico bajo y errático, comose aprecia en la gráfica adjunta. En los ochenta, elfinanciamiento del crónico déficit fiscal se apoyóde manera creciente en la deuda externa, la cual,como indica la segunda gráfica, pasó como propor-ción del PIB de 13.9% en 1980 a 82.2% en 1989.

El Gobierno Central, limitado por una baja recauda-ción fiscal y por una mayor dificultad para accedera los mercados internacionales de crédito, recurrióal Banco Central para el financiamiento del déficitmediante la emisión monetaria. La inflación, la cualhabía subido gradualmente a lo largo de las tresdécadas anteriores, creció de forma exponencial,alcanzando una tasa anual de 4,923.3% en diciem-bre de 1989.

Argentina: Producto Interno Bruto • Variación % anual

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 01e

-8

-4

0

4

8

12

e


Argentina: Deuda Externa Total • % del PIB

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

e


La pérdida de credibilidad en la política económicahizo necesaria la aplicación de un drástico programade estabilización —Plan de Convertibilidad— aprincipios de los noventa y la realización de reformasestructurales para incrementar la participación delsector privado en la economía y reducir el tamañodel Estado. Sin embargo, persistió un problemamás serio: la indisciplina fiscal.

La reforma fiscal no corrigió la debilidad estructuralde las finanzas públicas en términos de una redu-cida base de recaudación, elevado gasto corrientey un régimen de coparticipación de impuestos conlas provincias que les permitió endeudarse sincontrol, como se ve en la siguiente gráfica. Deesta manera, el déficit fiscal y la imposibilidad deun financiamiento monetario por la caja de con-versión, ocasionaron otra vez un creciente déficitdel Gobierno Central, cómo lo muestra la gráficarespectiva.

Argentina: Endeudamiento y Gasto Público delas Provincias • % del PIB

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 '00

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0

2

4

6

8

10

12

14

Gasto público

Servicio deuda

Fuente: Mecon, Argentina



17

En la primera parte de los noventa, los ingresos porprivatizaciones sólo ocultaron los requerimientosfinancieros del gobierno y la incongruencia entreel régimen cambiario y la indisciplina fiscal. Enconsecuencia, para fines de la década se interrum-pieron los flujos de capital al país y a partir de1999 hubo una severa contracción económica. Elfinanciamiento de la deuda se hizo insostenible yel gobierno incurrió en la suspensión de pagos endiciembre de 2001.

IV.2 Lograr un Superávit SostenidoLa evidencia es contundente en torno a los efectosnegativos del desequilibrio en las cuentas públicassobre el bienestar social. Por ello, la mejor opciónpara asegurar mayores niveles de desarrollo econó-mico a largo plazo, consiste en lograr un superávitfiscal sostenido.

Es mediante el ahorro y la supervisión, y no delgasto y la producción, como un gobierno puedefortalecer su papel en la economía e incrementarlos niveles de vida de la población. El superávitfiscal elimina presiones sobre las tasas de inflacióny de interés, contribuye de manera transparentey sin distorsiones al crecimiento de los salariosen términos reales y favorece la expansión de lainversión y del empleo. No es, por tanto, sorpren-dente que muchas naciones, luego de experimentarcrisis recurrentes, se hayan orientado a mejorarsus posiciones fiscales.

Experiencia InternacionalEn América Latina, uno de los primeros países enabandonar la política de sustitución de importacio-nes y de intervención del Estado en la economíafue Chile. Para 1979, su política comercial ya habíaeliminado todas las restricciones cuantitativas alas importaciones; México, comenzó su aperturacomercial hasta 1985.

En política fiscal, Chile realizó en 1975 una ampliareforma tributaria, en 1980 una importante reformaa la seguridad social y en 1984 otras reformas im-positivas. En México, en contraste, los principalesavances se realizaron hasta 1980 y 1985 y a la fechano se ha concretado una reforma fiscal integral. Afin de achicar el tamaño del sector público y reducirde forma permanente el gasto, entre 1974 y 1979, elgobierno chileno privatizó la mayor parte de lasempresas públicas y permitió la participación de lainiciativa privada en áreas tradicionalmente consi-deradas como parte del sector público: telecomu-nicaciones, seguridad social, servicios de salud, etc.

Durante los noventa, una segunda ola de reformasllevó a la diversificación de las exportaciones, lafirma de tratados de libre comercio y la adopciónde una política monetaria guiada por metas deinflación descendentes por parte del Banco Central.La disciplina en las finanzas públicas y las reformasestructurales han permitido un superávit fiscal sos-tenido, favoreciendo el crecimiento del ahorrointerno, el descenso de tasas de inflación y eldesempleo, una expansión sostenida en las ex-portaciones y significativas entradas de capital.En la década pasada, el crecimiento económicopromedio de Chile fue 6.4% vs. 3.5% registrado enlos ochenta, cómo constata la segunda gráfica.

Argentina: Balance Fiscal del Gobierno Central% del PIB

91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

-4

-3

-2

-1

0

1

2

Fuente: Mecon, Argentina

Chile: Balance del Gobierno Central • % del PIB

80s 90s 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

-2

-1

0

1

2

3

Fuente: BBVA Bancomer con datos de BHIF



Chile: Producto Interno Bruto • Variación % anual

80s 90s 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

Fuente: BBVA Bancomer con datos de BHIF

9 Véase Servicio de Estudios BBVA (2000)

En resumen, la política fiscal de Chile se ha caracte-rizado por contribuir a la estabilidad macroeconómicay al bienestar de la población mediante la generaciónde recursos excedentes. El superávit ha permitidoreducir el endeudamiento público —la deuda ex-terna como proporción del PIB pasó de unpromedio de 78.8% en los ochenta a 42.9% enlos noventa—, y mediante el impulso al crecimientoeconómico, ha disminuido la pobreza de 45% dela población en 1988 a 23.0% en 1998, según lascifras oficiales.9

Por otra parte, las economías industrializadas enla OCDE han emprendido también importantestransformaciones en sus estructuras fiscales a finde mejorar la posición de sus finanzas públicas.Hasta los ochenta, estos países registraron altasrazones de deuda sobre PIB con motivo de la ex-pansión del gasto público en servicios de seguridadsocial y, en otros casos, en defensa.

Cómo la gráfica adjunta destaca, los ajustes fis-cales en la OCDE han tomado principalmente laforma de recortes en el gasto público, en especialen el corriente como sueldos, salarios y transfe-rencias y de menores pagos de intereses en elcaso de países con superávit fiscal. Además, enEstados Unidos y el Reino Unido el fin de la GuerraFría permitió reducir los gastos en defensa.

Ingresos y Gastos Fiscales de Países de la OCDE*% del PIB

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

33

34

35

36

37

38

39

40

41

Ingresos

Gastos

* No incluye a MéxicoFuente: BBVA Bancomer con datos de OCDE

10 Véase FMI (2001)

En relación a los ingresos públicos, estos paíseshan optado por reducir los gravámenes fiscales alos individuos y empresas. El objetivo ha sido elimi-nar distorsiones sobre las decisiones de consumoe inversión de los agentes económicos y fomentarel crecimiento económico.

En adición, se han suprimido las exenciones fis-cales para incrementar la base de contribuyentesy compensar al gobierno por los menores ingresosa corto plazo, derivados de la disminución de lastasas impositivas. Los impuestos indirectos, comoel relativo al valor agregado, se han convertido enla principal fuente de ingresos fiscales dentro deestos países gracias a su transparencia y facilidadde recaudación.

Muchos países de la OCDE también han realizadoreformas orientadas a fortalecer sus estructurasfiscales. Entre las medidas más comunes se cuen-tan el establecimiento de techos al endeudamiento,la fijación de objetivos para el balance del sectorpúblico, la formulación de reglas sobre la aplicacióndel gasto y una mayor transparencia en la admi-nistración de las cuentas gubernamentales.

Otras naciones han reconsiderado el papel eco-nómico del Estado y dejado a los mercados laprovisión de los bienes de naturaleza privada. Paracrear competencia, los subsidios, en su caso, seotorgan a la demanda.10


Propuestas

19

El país requiere una política fiscal de largo plazoque permita dar continuidad a la estabilidad ma-croeconómica y hacer sostenible el servicio delsaldo ampliado de requerimientos financieros delsector público. Para fortalecer las finanzas públicasdel país se propone:

• Promulgar una Ley para el Superávit Fiscal

Se debe dar un carácter permanente a la disciplinafiscal. Se propone una Ley para el Superávit Fiscalque obligue a cada administración presidencialdurante su mandato, a tener en promedio, unsuperávit en su balance económico. Este debelograrse principalmente reduciendo el gasto pú-blico y no incrementando la carga tributaria.

Con base en un superávit primario, en razón de lastasas reales de interés y de crecimiento econó-mico, el Congreso deberá fijar metas multi-anualespara la reducción de la deuda pública como pro-porción del PIB. Además, se propone que elSenado apruebe el Presupuesto de Egresos de laFederación.

La Ley para el Superávit Fiscal fortalecerá la cre-dibilidad en la disciplina fiscal. Evitará así que elsector público pueda ser un factor de inestabilidadeconómica a largo plazo. El carácter multi-anualen las metas de reducción de deuda pública ofre-cerá certidumbre sobre su sostenibilidad.

La reducción del gasto público garantizará los efec-tos permanentes del esfuerzo fiscal en beneficiodel crecimiento económico. La aprobación del Pre-supuesto en el Senado permitirá aislarlo de laspresiones electorales a las que está expuesta laCamará de Diputados a mitad de cada mandatopresidencial

• Establecer un Fondo de Estabilización paraCasos de Contingencia Económica

La política fiscal debe ofrecer un margen de manio-bra para actuar en situaciones de crisis o emergenciaeconómica. Se propone que el superávit fiscal en las

Propuestas

finanzas públicas se destine a constituir un fondo derecursos para la estabilización en casos de con-tingencia económica. Al final de cada año, de nopresentarse un contratiempo, la mitad de los recur-sos en el fondo deberá destinarse a la amortizaciónde deuda pública y el resto permanecer en el fondo.El Congreso, en coordinación con el Poder Ejecu-tivo, será el responsable de declarar una situaciónde crisis o emergencia económica y con ello deliberar los recursos del fondo para aplicación.

La propuesta permite a la política fiscal actuar, bajoreglas claras, de manera contracíclica en apoyode la actividad económica. Los recursos del fondoeliminan presiones de corto plazo sobre variablesfinancieras como tasas de interés, tipo de cambioe inflación y, a mediano plazo, sobre el saldo de ladeuda pública. En la ausencia de contingencias, elfondo brinda la oportunidad de reducir de manerapermanente el endeudamiento público y generacondiciones para una mayor inversión privada ycrecimiento económico en beneficio de la población.

• Incrementar la Eficiencia en el SistemaTributario

El Estado debe incrementar la eficiencia en la recau-dación fiscal. Se propone una estructura impositivaen la cual la carga tributaria se apoye principal-mente en la participación de impuestos indirectos.No deben existir exenciones en el pago del IVA,éste debe aplicarse a la misma tasa generalizadapara todos los bienes y servicios finales y al tér-mino de cada ejercicio fiscal, debe realizarse unatransferencia directa al ingreso de las personasde escasos recursos.

Un menor gravamen directo a los ingresos de laspersonas alienta el esfuerzo laboral, el ahorro y lainversión. El crecimiento del PIB y del ingresonacional debe ser la fuente de una mayor recauda-ción por concepto de IVA. Este impuesto permiteeliminar la evasión fiscal y los costos de fiscalizaciónpara el Estado, liberando así recursos que puedenser devueltos a la sociedad en la forma de bienespúblicos.

Propuestas


• Restringir la Actividad Económica del Esta-do a la Provisión de Bienes Públicos

La participación del Estado en la actividad econó-mica debe centrarse sólo en la provisión de bienespúblicos. Estos se definen como aquellos dondeno es posible excluir de su consumo a personaalguna y en los cuales los costos de producciónno cambian con la cantidad producida. Algunosejemplos son: la impartición de justicia, la seguridadpública y la defensa nacional.

Se propone fortalecer la especialización del gobier-no en la producción de bienes públicos, continuandocon el proceso de privatización de empresas pú-blicas; consolidando la desregulación económicay abriendo nuevos y mayores espacios a la parti-cipación de la iniciativa privada en sectores comogas natural, infraestructura carretera, energía eléc-trica, petroquímica, etc. Además, la Constitucióndebe reformarse para prohibir al Estado su participa-ción en nuevos “rescates” de empresas o industrias.

Una clara definición del papel del Estado en la activi-dad económica permitirá reducir su tamaño excesivoy hacer su gasto más eficiente. Se fortalecerá elEstado de Derecho y la protección a los derechosde propiedad privada: con ello, se facilitará el ca-mino hacia el superávit fiscal y el crecimientoeconómico. Se eliminarán distorsiones en la eco-nomía al impedir la creación de nuevas “empresaspúblicas” o “industrias protegidas”.

• Reducir y Eficientar el Gasto Público

El sector público no debe gastar más de lo quetiene. Se debe reducir el gasto público eliminandotoda erogación que no pueda ser fiscalizada o estarligada a un indicador de desempeño; se debenestablecer límites más estrictos al gasto electoralasí como a otros de tipo discrecional; se debenreducir los gastos corrientes, en especial los deservicios personales y, alinear su expansión futuracon el crecimiento del PIB. Las transferencias ysubsidios del sector público, no deben dirigirse a laoferta sino a la demanda mediante el uso de vales.

En la seguridad social deben incrementarse lascuotas de los asegurados; el sistema de pensionesdel ISSSTE y de las entidades federativas y muni-cipios debe transitar inmediatamente hacia unesquema de cuentas individuales y capitalizablescomo en el SAR y para las personas en períodode transición, las pensiones deben quedar vincu-ladas a los incrementos en la inflación esperada.

Estas medidas deben acompañarse de una reformalaboral que impida la contratación de menores deedad dentro del gobierno, disminuya los costos demovilidad del factor trabajo en los sectores públicoy privado, estimule el incremento en el empleo y enespecial, la participación de la mujer y de los gruposde la tercera edad en la actividad económica.

La reducción del gasto público dará un carácterpermanente a la disciplina fiscal. El descartar lossubsidios a la oferta elimina presiones para la exis-tencia de un creciente gasto en servicios personalesy en prestaciones sociales. Al subsidiar la demanda,se reducen los problemas de baja calidad en laprestación de los bienes y servicios, pues los con-sumidores tienen posibilidad de formar mercadosy los proveedores incentivos para competir.

Un sistema de pensiones capitalizable en todoslos niveles de gobierno, permitirá garantizar unapensión financiera y fiscalmente viable para todoslos trabajadores del Estado. La reforma laboral ro-bustecerá la seguridad social en el país al incrementarel tamaño de la fuerza de trabajo activa y el nú-mero de asegurados con posibilidad de realizaraportaciones para financiar los servicios.

• Unificar la Contabilidad de las Cuentas Pú-blicas y Mejorar la Claridad de la InformaciónFiscal

Se debe contar con información oportuna y trans-parente acerca del manejo de los recursos públicos.En adición, todos los pasivos del sector públicodeben contar con un instrumento o reservas quepermitan su financiamiento a largo plazo. Se pro-


Propuestas

21

pone adoptar la contabilidad internacional en lamedición del balance del sector público e incor-porar dentro del concepto de deuda pública tanto alos pasivos garantizados como a los contingentes.

El reconocimiento legal y explícito como deudapública de los pasivos garantizados y contingentesdel gobierno, permitirá establecer metas fiscalescon una visión de largo plazo. Ello facilitará tambiénla previsión legal de los recursos necesarios paracubrir los pasivos y estimulará una mayor profundi-dad en los mercados financieros del país medianteel desarrollo de nuevos instrumentos. La consoli-dación de pasivos del sector público reducirá loscostos del financiamiento sobre la deuda pública.Por ejemplo, el IPAB podría reducir su costo fiscalal consolidarse como deuda pública a una menortasa de interés.

Una contabilidad clara y en sincronía con los es-tándares internacionales facilitará el escrutinio yentendimiento de las finanzas públicas por partedel público en general. También, fortalecerá la dis-ciplina que ejercen los mercados financierosinternacionales en la conducción responsable dela política fiscal doméstica.

• Prohibir la Promulgación de Leyes que Ca-rezcan de Financiamiento Fiscal Garantizado

El marco legal no debe ser fuente de inestabilidadfiscal y por tanto debe revisarse a fin de eliminardistorsiones en precios relativos e ineficienciasen los gastos e ingresos públicos. Se propone quelos Poderes Legislativo y Ejecutivo evalúen elimpacto fiscal implícito en el inventario de leyespromulgadas y reformen o deroguen todas lasleyes no fiscalmente sostenibles. Toda iniciativade ley con un posible impacto sobre los gastos

públicos debe contar con un financiamiento fiscalgarantizado antes de poder convertirse en Ley.

La sostenibilidad fiscal implícita en las leyes ase-gurará un marco legal congruente con la disciplinaen las finanzas públicas y contribuirá a redefinir elpapel y el tamaño del Estado. De esta manera, sila promulgación de una ley implica mayor gastopúblico, el Congreso deberá rechazarla o bienaplicar medidas orientadas a eliminar el desequi-librio fiscal, como reducir otros rubros de gasto.

• Aplicar el Federalismo Fiscal en Términosde Obligaciones y Rendición de Cuentas

Las entidades federativas y municipios deben sercorresponsables con el gobierno federal en elesfuerzo de disciplina presupuestal. Las legisla-turas locales, en coordinación con el Congresode la Unión, deben promulgar leyes para el supe-rávit fiscal que faciliten el manejo disciplinado ytransparente de las finanzas públicas en las enti-dades federativas y municipios. Las legislaturaslocales deben establecer techos estrictos al en-deudamiento y gastos públicos y ser responsablesde una transparente rendición de cuentas porparte de los poderes ejecutivos estatales y munici-pales. Además, se propone fortalecer las facultadesde los estados y municipios para incrementar susrecursos mediante la recaudación local.

La disciplina presupuestal y una mayor transparen-cia y recaudación fiscal en las entidades federativasy municipios, permitirá mejorar la calidad crediticiade los gobiernos locales, disminuirá los riesgosde un eventual rescate por parte del gobierno fe-deral y aliviará las presiones sobre el balance fiscalen todos los niveles de gobierno en beneficio di-recto del país.


El manejo de las finanzas públicas guarda una re-lación estrecha con la estabilidad financiera y elcrecimiento económico de cualquier país. La ex-periencia internacional ofrece evidencia amplia ysuficiente sobre los efectos negativos del déficitfiscal sobre el bienestar social.

A largo plazo, la mejor manera en que un gobiernopuede elevar los niveles de vida de su poblaciónes impulsando el desarrollo económico. En estesentido, un gobierno comprometido con un su-perávit fiscal sostenido logra fortalecer su funciónsocial y papel en la economía.

El superávit elimina presiones sobre las tasas deinterés, el tipo de cambio, el nivel general de preciose incrementa el ahorro nacional, la acumulaciónde capital, la inversión y el crecimiento económico.Además, no existe mejor forma mediante la cualun gobierno pueda mejorar la distribución del in-greso entre los factores productivos.

En México, el tamaño excesivo del sector públicoy un gasto gubernamental con numerosas ineficien-cias, constituyen elementos que hacen vulnerablesa las finanzas públicas del país ante choques eco-nómicos adversos, aún sin considerar las presionesen el presupuesto derivadas de los pasivos ga-rantizados y contingentes del gobierno federal.

Conclusiones

Por lo anterior, es imperativo que el sector públi-co logre un sostenido superávit en su balanceeconómico que permita abatir el saldo ampliadode los RFSP. El Superávit debe lograrse mediantela reducción y eficiencia del gasto del sector pú-blico. Ello debe anteceder cualquier intento porincrementar la pesada carga tributaria por contri-buyente cumplido en el sistema, pues este tipode medidas sólo crea incentivos en contra del cre-cimiento económico a largo plazo.

Fuera de las erogaciones por servicio de la deuda yde los adeudos por ejercicios fiscales anteriores,el resto de los rubros del gasto puede evaluarse.Existe pues una excelente oportunidad para revisarel gasto público y mantener sólo la proporción queresulte en un beneficio neto para la sociedad.

Los ahorros fiscales y las ganancias en eficienciason en especial promisorias en las entidades einstituciones de precaria situación financiera y ele-vado costo para los contribuyentes. Además,habría beneficios significativos de restringir la ac-tividad del Estado a la producción de bienespúblicos, incrementar la eficiencia en la recaudaciónfiscal y de ampliar los espacios de participación ala inversión privada.

El Imperativo del Superávit Fiscal 23

Ball, Laurence y N. Gregory Mankiw, “What DoBudget Deficits Do?, Symposium Proceedings:Budget Deficits and Debt en www.kc.frb.org/PUBLICAT/SYMPOS/1995.

BBVA Bancomer, “Los Ingresos Estatales y Mu-nicipales”, Serie Propuestas No. 7, Febrero 2000

Barro, Robert J., “Reflections on Ricardian Equi-valence”, National Bureau of Economic Research,Working Paper No. 5502, March 1996.

Bergoeig, Raphael, “A Decade Lost and Found:Mexico and Chile in the 1980s”, National Bureauof Economic Research, Working Paper No. 8520,October 2001.

Dalsgaard, Thomas, “The Tax System in Mexico:A Need for Strengthening the Revenue RaisingCapacity”, OECD, ECO/WKP (2000) 6, 2000

Dollar, David and Aart Kraay, “Growth is Good forthe Poor”, Development Research Group, TheWorld Bank, en www.worldbank.org/research/growth, 2000.

Bibliografía

Easterly, William, The Elusive Quest for Growth:Economists’ Adventures and Misadventures inthe Tropics, MIT Press, Cambridge, Mass., 2001.

Edwards, Sebastian, “Debt Relief and Fiscal Sus-tainability”, National Bureau of Economic Research,Working Paper No. 8939, May 2002.

Elmendorf, Douglas W. y N. Gregory Mankiw,“Government Debt”, Federal Reserve Board,January 1998.

FMI, “Fiscal Improvement in Advanced Economies:How Long Will It Last?”, World Economic Outlook,Chapter III, May 2001.

IMSS, “Informe Sobre la Situación Financiera ylos Riesgos del Instituto Mexicano del SeguroSocial” Agosto, 2002.

Sánchez, Manuel, “Lugares Comunes y las FinanzasPúblicas”. Razones y Proporciones, Reforma, 29de Octubre de 1999

Servicio de Estudios BBVA, Latinwatch, “EspecialChile”, Octubre 2000.


Estudios Económicos

Economista PrincipalManuel Sánchez González

Estudios Macroeconómicos y PolíticosFernando González CantúDavid AylettEduardo Torres Villanueva

Sistema Financiero y BancarioNathaniel KarpFco. Javier Morales E.Jorge Chirino CamposJavier Amador Díaz

Estudios Sectoriales y RegionalesEduardo Miguel Angel Millán LozanoAlma G. Martínez Morales

Economía Internacional y Propuestas a AutoridadesCarlos A. Herrera GómezOctavio R. Gutiérrez Engelmann

Información y Apoyo a NegociosEligio San Juan ReyesClaudia Torres GómezLeonardo Beltrán Rodríguez

CoordinadorFernando Tamayo Noguera

Fax (5255) 5621-32975621-5823

Tel. (5255) 5621-3660

5621-63105621-47485621-2493

5621-77185621-55675621-62755621-4154

5621-41435621-6243

5621-24865621-3095

5621-42105621-62355621-7694

5621-5994

[email protected]

[email protected]@[email protected]

[email protected]@[email protected]@bbva.bancomer.com

[email protected]@bbva.bancomer.com

[email protected]@bbva.bancomer.com

[email protected]@[email protected]

[email protected]

Puede consultar este documento en:http://www.bancomer.com/economica

Documents

El Imperativo del Superávit Fiscal€¦ · El Imperativo del Superávit Fiscal ¿Por qué se Requiere el Superávit Fiscal? 3 La experiencia internacional con el déficit fiscal