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TESIS DOCTORAL
EL MARCO JURDICO DE LA MODERNIZACIN EN LA GESTIN
PBLICA: EL CASO DE ESPAA.
JULIN TORRADO SANCHO
Licenciado en Filosofa y Letras
Especialidad: Historia Moderna y Contempornea.
DEPARTAMENTO DE HISTORIA DEL DERECHO Y DE LAS INSTITUCIONES
FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA
Directora: Dra. D. REGINA MARA PREZ MARCOS
Codirector: Dr. D. JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR
2014
DEPARTAMENTO DE HISTORIA DEL DERECHO Y DE LAS INSTITUCIONES
FACULTAD DE DERECHO
EL MARCO JURDICO DE LA MODERNIZACIN EN LA GESTIN
PBLICA: EL CASO DE ESPAA.
JULIN TORRADO SANCHO
Licenciado en Filosofa y Letras
Especialidad: Historia Moderna y Contempornea.
Directora: Dra. D. REGINA MARA PREZ MARCOS
Codirector: Dr. D. JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR
Dicho con otras palabras: el Derecho administrativo no debe limitarse a estudiar la forma (legal
o ilegal) que tiene la Administracin de aplicar las normas, sino que debe extender su anlisis a
la propia inaplicacin de tales normas (la llamada inactividad administrativa), que es una de las
formas ms refinadas de ilegalidad.
Alejandro Nieto. La vocacin del Derecho Administrativo en nuestro
tiempo
NDICE
ABREVIATURAS ................................................................................................................................ 13
LISTA DE GRFICOS, TABLAS Y FIGURAS .............................................................................. 17
Introduccin. ......................................................................................................................................... 19
I. Objeto. ...................................................................................................................................... 19
II. Estado actual y rasgos fundamentales del objeto de la investigacin. ..................................... 20
III. Aspectos metodolgicos. .......................................................................................................... 22
IV. Fuentes utilizadas. .................................................................................................................... 24
V. Hiptesis de trabajo. ................................................................................................................. 27
Captulo I. Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa. ............................. 29
I.1 Premisas generales. .................................................................................................................. 29
I.2 Conceptos previos de la investigacin. .................................................................................... 33
I.2.1 Gobierno y Administracin pblica. ................................................................................... 33
I.2.2 Gestin pblica y polticas de gestin pblica. ................................................................... 34
I.2.3 Dimensin jurdica y tcnica de la gestin pblica. ............................................................ 38
I.2.4 Servicio pblico y Servicio administrativo. ........................................................................ 40
I.2.5 Modernizacin administrativa. ............................................................................................ 42
I.2.6 Eficacia y eficiencia en el mbito pblico. .......................................................................... 46
I.3 Relaciones entre los elementos transformadores en la modernizacin y reforma de la gestin
pblica. ..................................................................................................................................... 59
I.3.1 Dialctica entre modernizacin y reforma de la Administracin pblica. .......................... 59
I.3.2 Dialctica entre la gestin y las polticas pblicas. ............................................................. 65
I.3.3 Dialctica entre el marco jurdico y tcnico en la transformacin de la gestin pblica. ... 68
I.4 Dinmica entre el mbito pblico y privado en la evolucin y gestin de los poderes pblicos.
............................................................................................................................................. 70
I.4.1 Aspectos histricos y doctrinales de las relaciones publico-privadas. ................................ 70
I.4.2 Dinmica del Estado en la correlacin entre el mbito pblico y privado. ......................... 77
I.4.3 Perspectivas de la dinmica entre lo pblico y lo privado en la modernizacin
administrativa. ..................................................................................................................... 79
I.5 Premisas poltico-doctrinales en la reforma de la gestin pblica. .......................................... 81
I.5.1 mbito poltico-administrativo de la reforma. .................................................................... 81
I.5.2 mbito doctrinal de la modernizacin de la gestin pblica en el paradigma de la NGP. . 87
Captulo II. Rasgos histricos de la formacin del marco jurdico de la Administracin en el
Estado liberal y democrtico. .............................................................................................................. 97
II.1 Premisas generales. .................................................................................................................. 97
II.2 Orgenes del marco jurdico pblico en el Antiguo Rgimen. ............................................... 100
II.2.1 Fundamentos histricos en la delimitacin del marco jurdico de la Administracin pblica.
.................................................................................................................................... 100
II.2.2 Formacin en la unidad y diversidad del marco jurdico pblico en el Antiguo Rgimen. ....
.................................................................................................................................... 108
II.2.3 Premisas doctrinales del Estado de Derecho en el Estado moderno. ................................ 115
II.3 La formacin del marco jurdico administrativo en el Estado liberal. ................................... 119
ndice
8
II.3.1 Causas de la conformacin jurdico-administrativa en el Estado liberal. ......................... 119
II.3.2 Ejes de la consolidacin del marco jurdico administrativo del Estado liberal. ................ 128
II.3.3 La culminacin del marco jurdico liberal en la fijacin doctrinal del Derecho
administrativo. ................................................................................................................... 138
II.4 La adaptacin de la Administracin pblica a las nuevas formas de organizacin y gestin
ante las transformaciones socio-econmicas. ........................................................................ 143
II.4.1 Influencia de la maduracin del proceso cientfico-industrial en la dinmica tcnica del
sistema administrativo. ...................................................................................................... 143
II.4.2 La ampliacin del sujeto social del Estado y sus efectos en la adaptacin jurdica de la
actividad de la Administracin pblica. ............................................................................ 148
II.5 Origen, consolidacin y crisis del Estado del bienestar. ........................................................ 154
II.5.1 mbito de adaptacin del marco jurdico a la organizacin y actividad administrativa del
Estado social. ..................................................................................................................... 154
II.5.2 La eclosin de las disciplinas tcnicas en la organizacin administrativa como medio de
eficacia en la gestin de los servicios pblicos. ................................................................ 164
II.5.3 Las contradicciones entre el marco jurdico y tcnico en el paradigma de la crisis del
Estado del bienestar. .......................................................................................................... 170
II.6 La revisin del modelo de gestin pblica: reposicin del mbito privado y prdida del
equilibrio entre el marco jurdico y tcnico. .......................................................................... 173
II.6.1 Reposicin del mbito privado: la gestin pblica sujeto de polticas y la actividad
administrativa objeto de instrumentos tcnicos de organizacin y control. ...................... 173
II.6.2 La correccin de los modelos privatistas de gestin y la bsqueda de entornos de
cooperacin entre el mbito pblico y privado. ............................................................... 181
II.6.3 La marginalidad aparente del marco jurdico en la nueva gestin de los servicios pblicos y
sus propuestas de superacin. ............................................................................................ 187
Captulo III. Fundamentos jurdicos de la gestin pblica en la Modernizacin administrativa.
195
III.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 195
III.2 La fuente constitucional en la organizacin poltica de la accin pblica. ............................ 197
III.2.1 La conexin entre los poderes pblicos, el Gobierno y la accin de la Administracin en
el mbito constitucional. .................................................................................................... 197
III.2.2 Principios bsicos de la vinculacin del ordenamiento jurdico-administrativo al
constitucional. .................................................................................................................... 210
III.3 Precedencias del funcionamiento de la Administracin en los principios y disposiciones de la
organizacin del Estado. ........................................................................................................ 214
III.3.1 Principio de la pluralidad competencial en la estructura del Estado. .............................. 214
III.3.2 El mandato constitucional en el ordenamiento funcional y organizativo de la
Administracin. ................................................................................................................. 218
III.3.3 La organizacin territorial y sus vas constituyentes como recurso de la eficacia
administrativa. ................................................................................................................... 224
III.4 Elementos de conexin entre el Estado de Derecho y el funcionamiento administrativo. .... 228
III.4.1 Los principios jurdicos de funcionamiento de las Administraciones Pblicas como va de
legitimidad en la actuacin del Estado. ............................................................................. 228
III.4.2 La segunda divisin de poderes en el seno de la Administracin.................................... 237
III.4.3 Los mrgenes de flexibilidad de los principios del ordenamiento administrativo como
garanta de eficacia del servicio pblico. .......................................................................... 241
III.5 Las polticas pblicas como instrumento de la actuacin del Estado. ................................... 248
III.5.1 Marco conceptual y tcnico del anlisis de las polticas pblicas. .................................. 248
III.5.2 Funcin modernizadora de las polticas pblicas en la actuacin del Estado. ................. 253
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
9
Captulo IV. La actividad de la Administracin en las relaciones entre los fundamentos jurdicos
y tcnicos de la gestin pblica. ......................................................................................................... 257
IV.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 257
IV.2 Premisas jurdicas y tcnicas de la transformacin en la actividad pblica. .......................... 257
IV.2.1 Concurrencia de los principios jurdicos y los mtodos tcnicos en el funcionamiento de
la Administracin. ............................................................................................................. 257
IV.2.2 Condicionantes de eficacia al cumplimiento de los principios formales en la actividad
administrativa. ................................................................................................................... 260
IV.3 Las relaciones entre las garantas jurdicas y la eficacia de la gestin pblica. ..................... 261
IV.3.1 Adecuacin del sistema garantizador a los fines materiales de la Administracin. ........ 261
IV.3.2 Cuestiones sobre la seguridad jurdica como principio garantizador. ............................. 265
IV.4 Elementos contradictorios en los mtodos de control de las actuaciones administrativas. ... 268
IV.4.1 Mtodos de control jurdico: limitaciones, problemas y vas de superacin. .................. 270
IV.4.2 Mtodos de control tcnicos y problemas de conexin con los jurdicos........................ 281
IV.5 Aspectos nuevos de la regulacin y cooperacin pblica y privada en la prestacin de
servicios pblicos. .................................................................................................................. 286
IV.5.1 Ciertos aspectos bsicos de la conjugacin del Derecho privado en la prestacin de los
servicios pblicos. ............................................................................................................. 286
IV.5.2 Instrumentos del ordenamiento pblico en el mbito privado: ordenacin, regulacin,
intervencin y privatizacin. ............................................................................................. 294
IV.5.3 Principios jurdicos de insercin del rgimen y sector privado en los servicios pblicos 302
IV.5.3 Marco regulador delimitador de las relaciones pblico-privadas en la gestin pblica: la
contratacin administrativa. .............................................................................................. 309
IV.6 Nuevos principios rectores en las relaciones de la Administracin y el mbito privado ante la
transformacin de la gestin pblica. ..................................................................................... 320
IV.6.1 Ejes de la interrelacin entre los principios pblicos y la legitimidad privada. ............. 320
IV.6.2 Distorsiones jurdicas en la legislacin de la modernizacin administrativa y necesidad de
nuevos planteamientos. ..................................................................................................... 328
Captulo V. La organizacin pblica: condicionantes formales y funcionales de su
transformacin.................................................................................................................................... 335
V.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 335
V.2 Aparicin de nuevos elementos funcionales en la transformacin del Estado liberal-
democrtico. ........................................................................................................................... 335
V.2.1 Antecedentes y premisas doctrinales de la organizacin en el Estado burocrtico. ......... 336
V.2.2 Premisas jurdicas y tcnicas de la organizacin en la reforma de la gestin pblica. ..... 343
V.2.3 Caracteres subjetivos de la transformacin organizativa .................................................. 350
V.2.4 Aspectos estructurales y programticos en la nueva organizacin pblica. ...................... 355
V.3 La nueva articulacin en la organizacin de las Administraciones Pblicas. ........................ 359
V.3.1 La delimitacin de las funciones polticas y tcnicas en los puestos directivos. ............ 359
V.3.2 La sustentacin jurdica del funcionamiento organizativo en el modelo gerencial.......... 362
V.3.3 El encaje jurdico de la funcin directiva. ......................................................................... 365
V.3.4 mbito objetivo de la organizacin en las relaciones orgnicas y funcionales de la
Administracin. ................................................................................................................. 369
V.3.5 mbito subjetivo de la organizacin en las relaciones entre empleados y Administracin. ..
.................................................................................................................................... 373
V.4 El marco jurdico de la organizacin pblica en la modernizacin administrativa. .............. 383
V.4.1 Encaje de las normas jurdicas de organizacin en las tcnicas de la gestin pblica. .... 384
ndice
10
V.4.2 Adaptacin del marco jurdico de la gestin del personal pblico: provisin, seleccin y
carrera. ............................................................................................................................... 388
V.4.3 La coexistencia normativa ante las nuevas funciones tcnicas de la organizacin. .......... 395
V.4.4 Las normas de control econmico en la organizacin de los servicios pblicos. ............. 400
V.5 Adaptacin de las relaciones jurdicas en la organizacin y gestin de los servicios pblicos. ..
........................................................................................................................................... 409
V.5.1 Condiciones jurdicas de las relaciones entre Administracin y ciudadanos en la
organizacin. ..................................................................................................................... 410
V.5.2 Efectos de la responsabilidad administrativa en la descentralizacin de los servicios
pblicos. ............................................................................................................................ 417
Captulo VI. Las tcnicas de gestin pblica en el sistema administrativo. ................................. 425
VI.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 425
VI.2 Los principios de la gestin pblica y su interrelacin con las bases jurdicas y tcnicas de la
organizacin administrativa. .................................................................................................. 426
VI.2.1 Los principios de orientacin al ciudadano. .................................................................... 426
VI.2.2 Los principios de orientacin a resultados y las tcnicas de descentralizacin en la gestin
pblica. .............................................................................................................................. 433
VI.2.3 Los principios de orientacin a los procesos en la organizacin y la gestin interna como
mtodo de eficiencia. ......................................................................................................... 444
VI.3 Mtodos y modelos de planeamiento, evaluacin y mejora continua de la gestin pblica. . 452
VI.3.1 La planificacin y gestin estratgica como instrumento de implementacin de las
polticas pblicas. .............................................................................................................. 452
VI.3.2 Aspectos clave en la renovacin de los mtodos de evaluacin, seguimiento y control de
la gestin pblica. .............................................................................................................. 458
VI.3.3 Los mtodos de aseguramiento y gestin de la calidad de los servicios pblicos. .......... 468
VI.4 Aplicacin de los principios y mtodos tcnicos en las actuaciones de modernizacin. ....... 479
VI.4.1 Estudio de casos: principales atributos de la muestra. ..................................................... 479
VI.4.2 Criterios de evaluacin de las actuaciones de modernizacin. ........................................ 483
VI.4.3 Impacto de las tcnicas de modernizacin en las actuaciones administrativas. .............. 484
VI.5 Dinmica jurdica del Derecho administrativo en la implantacin de las tcnicas de gestin
pblica. ................................................................................................................................... 488
VI.5.1 Potenciales desarrollos y lmites del rgimen jurdico administrativo. ........................... 488
VI.5.2 mbito de la proteccin jurdico-administrativa en la ejecucin tcnica del Derecho. .. 496
VI.5.3 Aspectos de calidad y mejora en la aplicacin del Derecho a la gestin pblica. ........... 505
Captulo VII. La innovacin tecnolgica y la sociedad de la informacin en la modernizacin
administrativa de la gestin pblica. ................................................................................................ 519
VII.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 519
VII.2 El Estado como sujeto de la sociedad de la informacin. ...................................................... 521
VII.2.1 Caracterizacin de la evolucin de las TIC en la gestin pblica. ................................. 521
VII.2.2 Fundamentos poltico-administrativos de la innovacin tecnolgica en la gestin pblica.
.................................................................................................................................... 526
VII.2.3 Caracteres de la regulacin de las TIC en el marco jurdico administrativo. ................. 535
VII.3 Aplicacin de la innovacin tecnolgica a las Administraciones Pblicas. .......................... 556
VII.3.1 La orientacin al ciudadano: los modelos de gestin aplicados a la prestacin de los
servicios. ............................................................................................................................ 558
VII.3.2 La orientacin resultados: los modelos de control y evaluacin de la gestin. ............. 569
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
11
VII.3.3 La orientacin a los procesos: los modelos de cobertura tecnolgica de los procesos de
gestin. .............................................................................................................................. 573
VII.4 Factores organizativos en la implantacin de las Tecnologas de la Informacin. ................ 580
VII.4.1 Caracteres tcnicos de las TIC en la organizacin pblica. ........................................... 581
VII.4.2 La funcin pblica en las TIC. ....................................................................................... 586
VII.4.3 Las formas de contratacin de las TIC. .......................................................................... 591
VII.5 Especificidad de la gestin pblica ante los nuevos modelos tecnolgicos ........................... 596
VII.5.1 Aspectos diferenciales de la gestin pblica en la regulacin tecnolgica .................... 596
VII.5.2 Los cambios organizativos de la Administracin en el imperativo de la transformacin
tecnolgica. ........................................................................................................................ 601
VII.5.3 El marco jurdico pblico en la modelizacin de los sistemas: restriccin o directriz. . 609
Conclusiones........................................................................................................................................ 614
BIBLIOGRAFA. ............................................................................................................................... 629
ABREVIATURAS
AEVAL: Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios
AGE: Administracin General del Estado
AIE: Agencia Industrial del Estado
ANAO: Australian National Audit Office (Oficina Australiana de Auditora)
APA: The Administrative Procedure Act. (Procedimiento del proceso regulatorio definido por
la OCDE)
ARE: Asamblea de las Regiones de Europa
BCE: Banco Central Europeo
BI: Business Intelligence (Inteligencia de Negocio)
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BOE: Boletn Oficial del Estado
BPM: Business Process Management (Gestin de procesos de negocio)
BPMS: Business Process Management Systems (Sistemas de gestin de procesos de negocio)
BPR: Business Process Reengineering (Reingeniera de procesos de negocio)
BSI: British Standard Institute (Instituto britnico de normalizacin)
CAF: Common Assessment Framework (Marco comn de evaluacin)
CC.AA.: Comunidades Autnomas
CC: Cdigo Civil
CE: Constitucin Espaola de 1978
CEE: Comunidad Econmica Europea
CEN: Comit Europe de Normalisation (Comit europeo de normalizacin)
CENELEC: Comit Europeo de Normalizacin Electrnica
Cfr.: Comprese.
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial
CIABSI: Comisin Interministerial de Adquisicin de bienes y Servicios Informticos
CNMV: Comisin Nacional del Mercado de Valores
COCO: Criteria of Control Board del Canadian Institute of Chratered Accounts
coord.: coordinador/coordinadores.
COSO: Committe Of Sponsoring Organizations Of The Treadwary Commission
CPP: Colaboracin Pblico-Privada
CRM: Customer Relationship Management (Gestor de las Relaciones con los Clientes)
CSF: Critical Succesfull Factor (Factor Crtico de xito)
CSI: Consejo Superior de Informtica
CTTI: Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informaci de la Generalitat de
Catalunya
DAFO: Tcnica de Anlisis empresarial de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades
DAP: Disposicin Adicional Primera
Dir.: Director
DM: Data Mining (Minera de datos)
DOCE: Diario Oficial de la Unin Europea
DW: Data Warehousing (Almacenamiento de Datos)
EBEP: Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
ECHR: Convencin Europea de Derechos Humanos
ECJ: Corte de Justicia de la UE
ed.: edicin
edit.: editor
edits.: editores
EDP: Electronic Data Processing (centros de procesamientos de datos)
Abreviaturas
14
EFQM: European Foundation for Quality Management (Fundacin europea para la gestin de
la calidad)
EGPA: European Group for Public Administration (Grupo europeo para la Administracin
pblica)
EIPA: Institute of Public Administration (Instituto europeo de Administracin pblica)
ENI: Esquema Nacional de Interoperabilidad
ETSI: European Telecommunications Standards Institute (Instituto europeo para la
normalizacin de las telecomunicaciones)
EVAM: Modelo espaol de gestin de calidad
GA: Gobierno Abierto (Open Government)
GLD: Government Linked Data (Grupo de Trabajo de OGD de WWC
Ibid.: El mismo lugar.
ICB: International Competence Baseline
ICM: Informtica Comunidad de Madrid
IDA: Intercambio de Datos entre Administraciones (Programa de la UE)
IEC: Comisin Electrotcnica Internacional
IEFT: Internet Engineering Task Force (Grupo de Trabajo de Ingeniera de Internet)
INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica
INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions (Organizacin Internacional
de Instituciones supremas de auditoria)
IPMA: International Project Management Association (Asociacin internacional de gestin de
proyectos)
IPSG: Innovating Public Services Group (Grupo de innovacin de servicios pblicos)
ISO: International Standard Organization (Asociacin internacional de normalizacin)
ISOC: Internet Society (Sociedad de Internet)
ISSAI: International Standards of Supreme Audit Institutions (Normalizacin Internacional de
Instituciones supremas de auditoria)
IVAP: Instituto Vasco de Administracin Pblica
JCA: Jurisdiccin Contenciosa Administrativa
KPI: Key Performance Indicator (Indicador clave de rendimiento)
LAECSP: Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos
LAEMSP: Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios
pblicos.
LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local
LCAP: Ley de Contratos de la Administracin Pblica, de 1995
LCSP: Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico
LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa
LMRFP: Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la funcin pblica
LOACE: Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado
LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado
LOFAGE: Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.
LOPJ: Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
LOTC: Ley 62/1978, Orgnica del Tribunal Constitucional
LPA: Ley, de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo
LREEA: Ley, de 26 de diciembre de 1958, de Rgimen de Entidades Estatales Autnomas
LRJAE: Ley, de 26 de julio de 1957 sobre Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
LRJAP: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
15
MAP: Ministerio de las Administraciones Pblicas
MRP: Material Resource Planning (Tcnica del SCM)
n.: Nmero
NEI: Nueva Economa Institucional
NGP: Nueva Gestin Pblica
OAMI: Oficina de Armonizacin de Marcas del Mercado Interior
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OD: Open Data (Informacin Abierta)
ODS: Operational Data Store (Almacenamiento de Datos Operacionales)
OGD: Open Government Data (Informacin de Gobierno Abierta)
OLAP: On-Line Analytical Processing (Procesamiento Analtico en Lnea, aplicado al BI)
OLSR: Optimized Link State Routing (Protocolo de optimizacin de grandes redes mviles
inalmbricas. Adoptado por IEFT)
OMB: Office and Management and Budget
OMC: Organizacin Mundial del Comercio
ONTSI: Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Informacin
Op.Cit.: Obra Citada
p.: Pgina o pginas
PI: Propiedad Intelectual
PMBoK: Project Management Body of Knowledege (Cuerpo de conocimiento de gestin de
proyecto)
PMI: Project Manager Institute (Instituto de direccin de proyecto)
PPBS: Planning, Programming, and Budgeting System. (Presupuesto por programas)
PPP: Public private partnerships (cooperaciones pblico privadas)
RC: Reglamento del Congreso de los Diputados
RD: Real Decreto
RDF: Resource Description Framework (Marco de normas de interoperabilidad)
RDL: Real Decreto Legislativo
RIA: Regulatory Impact Analysis. Tcnicas de anlisis de impacto normativo definidas por la
OCDE
RO: Real Orden
RS: Reglamento del Senado
s.: Siguientes pginas
SC: Sociedad del Conocimiento
SCM: Supply Chain Management (Sistema inspirador del ERP)
SEPI: Sociedad Estatal de Participaciones Industriales
SGM: Segunda Guerra Mundial
SI: Sociedad de la Informacin
SOA: Service-Oriented Architecture (Arquitectura orientada a servicios)
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
t.: tomo
TIC: Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
TJCE: Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
TJE: Tribunal de Justicia Europeo
TPI: Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas
TQM: Total Quality Management (Gestin de Calidad Total)
TRLCAP: Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas
TRLGP: Real Decreto Legislativo 2/2007 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General presupuestaria
Abreviaturas
16
TUE: Tratado de la Unin Europea
UE: Unin Europea
UNED: Universidad Nacional de Educacin a Distancia
URBIS: Urban Information Systems Project
v.: Volumen
Vid.: Vase
VV.AA: Varios Autores
WWC: World Web Consortiun (Consorcio mundial de la Web)
XML: Extensible Markup Language (lenguaje de marcas extensible. Desarrollado por WWC
permite almacenar los datos y generar otros lenguajes para estructurar documentos en
Internet)
LISTA DE GRFICOS, TABLAS Y FIGURAS
GRFICOS
Grfico 4.1: Estimacin segn fallo y materia de Recursos contenciosos ante los Tribunales
Superiores de Justicia. Ao 2006.
Grfico 6.1: Volumen de licitaciones por tipos de Administracin
Grfico 6.2: Volumen de licitaciones por objeto de contratacin
Grfico 6.3: Volumen de licitaciones por ao
Grfico 6.4: Impacto del objeto de contratacin por ao
Grfico 6.5: Volumen de licitaciones por tipo de contratacin
Grfico 6.6: Volumen de licitaciones por perfil de requerimientos
Grfico 6.7: Criterios de clasificacin de licitaciones
Grfico 6.8 Grados de aplicacin de criterios de clasificacin de licitaciones
Grfico 6.9: Grados de utilizacin del criterio de gestin por procesos
Grfico 6.10: Grados de utilizacin del criterio de orientacin al ciudadano
Grfico 6.11: Grados de utilizacin del criterio de Planeamiento estratgico
Grfico 6.12: Grados de utilizacin del criterio de descentralizacin
Grfico 6.13: Grados de utilizacin del criterio de evaluacin y control
Grfico 6.14: Grados de utilizacin del criterio de Calidad
Grfico 6.14: Grados de utilizacin del criterio de Calidad
Grfico 6.15: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.C.
Grfico 6.16: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.A.
Grfico 6.17: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.L.
Grfico 6.18: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.A.- A.L.
Grfico 7.1. : Grfico de correlacin entre produccin normativa y capacidad econmica en las
CC.AA.
Grfico 7.2: Utilizacin de la Redes Sociales en la Administracin General del Estado
(Nmero de RR.SS. adscritas a organismos y programas por cada Ministerio).
Grfico 7.3: Utilizacin de la Redes Sociales en la Administracin General del Estado (% de
utilizacin de RR.SS. adscritas a organismos y programas por cada Ministerio).
Grfico 7.4: Porcentaje de procesos informatizados dentro de las organizaciones.
Grfico 7.5: Porcentaje de coberturas TIC dentro de las organizaciones
Grfico 7.6: Evolucin de las formas de contratacin de los gastos informticos de la
Administracin del Estado
Lista de Grficos Tablas y Figuras
18
TABLAS
Tabla 4.1: Propuestas de mejora del rgimen de recursos administrativos.
Tabla 4.2: Propuestas de mejora del rgimen jurisdiccional contencioso.
Tabla 4.3: Propuestas de mejora de los controles preventivos basados en funciones de
asesoramiento.
Tabla 6.1: Descripcin de tipos de Administracin
Tabla 6.2: Descripcin de objetos de contratacin
Tabla 6.3: Descripcin de tipos de contratacin
Tabla 6.4: Descripcin de perfil de requerimientos
Tabla 6.5: Descripcin de criterios contenidos en las licitaciones
Tabla 6.6: Definicin de grados de utilizacin de los criterios en las licitaciones
Tabla 7.1: Cuadro comparado de Polticas-TIC-Administracin.
Tabla 7.2: Tabla de cobertura jurdica de las TIC en la AGE.
Tabla 7.3: Tabla de programas estratgicos en TIC de la AGE y la UE
Tabla 7.4: Tabla de normas administrativas de tcnicas de interoperabilidad.
Tabla 7.5: Tabla de cobertura jurdica de las TIC las Comunidades Autnomas.
Tabla 7.6: Tabla de normas de AE en las CC.AA.
Tabla 7.7: Tabla de indicadores econmicos y produccin jurdica por CC.AA.
Tabla 7.8: Tabla de cobertura jurdica de las TIC en el conjunto de las Administraciones.
Tabla 7.9: Cuadro de productos ERP
Tabla 7.10: Estndares, mtodos, tcnicas y productos de representacin, modelizacin y
ejecucin de procesos en plataformas TIC.
Tabla 7.11: Estndares de gestin y organizacin en las TIC.
FIGURAS
Figura 5.1.: Representacin conceptual de situacin del Estado Liberal en la relacin entre
los tipos de formalizacin procedimental y las polticas pblicas.
Figura 7.1: Modelo de retroalimentacin entre innovacin TIC y modernizacin
administrativa.
Figura 7.2: Rasgos de comportamiento institucional ante la adopcin de las TIC.
Introduccin.
I. Objeto.
La presente investigacin trata de estudiar el modo en que las relaciones entre los mbitos
jurdico y tcnico contribuyen a establecer con eficacia los procesos de modernizacin y reforma a que
asisten las Administraciones pblicas en determinados Estados democrticos avanzados. Ser su objeto
especfico el anlisis detallado del caso de Espaa.
Como se tratar de mostrar, pertenecen al mbito jurdico las leyes que establecen el marco
poltico en el que se formulan las normas y las formas de organizacin del Estado. Propio del mbito
tcnico se consideran la organizacin y estructura del personal, as como los procedimientos tcnicos
que regulan la actividad y prestan los servicios pblicos de la Administracin.
Para ello se han estudiado los siguientes aspectos del objeto tratado: Los fundamentos jurdicos
que establecen los fines constituyentes y los medios polticos de los que se dota el Estado, que vinculan
su actividad, organizacin y funcionamiento; el marco jurdico bsico en el que se ejerce la gestin del
Estado, caracterizado por una legilacin bsica y su ordenacin reglamentaria; la incidencia en el
sistema administrativo de los medios tcnicos, organizativos, funcionales y operativos que permiten la
ejecucin de las polticas y de la gestin pblica; las relaciones flexibles entre los mbitos jurdico y
tcnico en las que se desarrollan las polticas y se producen los servicios pblicos; las restricciones,
condicionantes y dificultades existentes en el mbito jurdico para la implementacin de polticas de
gestin pblica que sirvan a nuevas formulaciones, y su examen crtico; los efectos del encaje jurdico y
tcnico en la gestin, y la ampliacin del valor de los servicios pblicos que supone la innovacin
tecnolgica.
Entre todos los campos citados, esta investigacin pretende llevar a cabo un contraste continuo
con el eje jurdico, del que se parte en su vertiente doctrinal, positiva, formal y material, debido a que en
su evolucin se esclarecen gran parte de los fenmenos de la modernizacin. Algunos de ellos no se
pueden considerar suficientemente investigados, aunque suponen reas esenciales de transformacin y
mejora de la actividad pblica, dado el papel fundamental que en la Administracin ocupa el mbito
jurdico y su marco regulador. Se consideran para ello de forma exclusiva los sistemas liberal-
democrticos de los Estados del mbito occidental: Europa continental, (entre otros, Francia, Italia,
Alemania, Portugal, Blgica y Grecia) y el Espacio geopoltico anglosajn, (destacndose el Reino
Unido, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda).
Introduccin
20
Se quiere por ltimo sealar, con el fin de orientar el alcance de su contenido, el enfoque que
caracteriza este trabajo. De acuerdo con la aproximacin que realiza el profesor Fuentetaja Pastor,
codirector de esta tesis doctoral, a la suya propia, y utilizando sus trminos, se trata de una investigacin
que intenta aportar un conocimiento general a la problemtica del desarrollo del marco jurdico en la
actividad de la Administracin, renunciando para ello a su especializacin en cualquiera de sus
mltiples aspectos concretos. Sin embargo, a diferencia de la calificacin de descriptiva que da a su
propia obra, sta corresponde ms bien, segn la distincin del profesor Garca de Enterra, a las tesis
tticas, es decir, aquellas encaminadas a la demostracin terica o fctica de una hiptesis. En este
sentido, se renuncia expresamente a cualquier intento irrealizable de sistematizacin del conocimiento
de tan extensa rea, y se sirve de la va ttica para seleccionar aquellos aspectos que, sin duda entre
otros, pueden, sin embargo, trazar un subconjunto de puntos que interesa aclarar. Por supuesto que se
entiende que no existe demostracin posible fuera del campo de las disciplinas formales, como puede
ser el pensamiento matemtico, de modo alguno dentro de las ciencias sociales, como ni siquiera en las
ciencias naturales, por consiguiente, se trata nicamente de mostrar a travs de las reflexiones tericas y
las pruebas fcticas recogidas empricamente, una aproximacin a la prueba de esa hiptesis formulada
al final de esta introduccin.
II. Estado actual y rasgos fundamentales del objeto de la investigacin.
La investigacin que se presenta nace de las inquietudes acumuladas en aos de relacin con el
sector pblico por mis actividades profesionales de consultora desde el sector privado. A lo largo de los
mismos, la implantacin de la tecnologa y la Administracin electrnica se va abriendo camino en
medio de importantes cuestiones organizativas, funcionales, procedimentales y estratgicas que afectan
a la gestin pblica. As, sucesivos estudios, trabajos de campo, definicin y diseo de diferentes
soluciones, en las que participo activamente, me acercan al conocimiento emprico de los desafos a los
que asiste la Modernizacin de las Administraciones en Espaa desde numerosas y diversas
organizaciones e instituciones. Todos ellos me permiten constatar que las Administraciones pblicas
(del Estado, autonmicas y locales), organismos, empresas y agencias pblicas dependientes de ellas,
en sus diferentes formas de organizacin y objetos de actividad, conforman una unidad en la diversidad
de sus fines y medios de actuacin. En la observacin de ese proceso va tormando forma en los ltimos
aos, como cuestin que considero fundamental en el negocio pblico, el papel garante y director del
marco jurdico. Su afectacin a las transformaciones tcnicas y organizativas de la gestin pblica, ms
all de las cuestiones prcticas y cotidianas surgidas en las actuaciones de cambio, introduce una visin
profunda sobre este fenmeno por las repercusiones en la sociedad del funcionamiento real de la
Administracin y el Estado. Cuestiones que finalmente me planteo, slo se pueden abordar con una
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
21
investigacin formulada desde directrices cientficas trazadas con amplitud, objetividad e
independencia, en una perspectiva histrica.
El acercamiento al fenmeno de la Modernizacin del Estado liberal-democrtico, en la faceta de
las relaciones existentes entre ste y la Administracin pblica definida como su instrumento principal
de actuacin, conforma uno de los procesos histricos ms significativos de la Historia Contempornea
y, sin embargo, pendiente de anlisis e interpretacin. En la actualidad, la Modernizacin del Estado
como objeto de estudio, cuenta con un gran despliegue cientfico y doctrinal realizado desde mltiples
ngulos y disciplinas de conocimiento. Parece oportuno abordarlo ahora desde aproximaciones
transversales que traten de esclarecer cmo el Estado acta para transformarse resolviendo sus
necesidades ante los cambios del entorno poltico y social en el que gravita, que partan de la
delimitacin del amplsimo entorno conceptual en el que se desenvuelven las diferentes investigaciones,
lo que, como paso previo, requiere a su vez la delimitacin del sujeto analizado, seleccionar ciertas
fuentes multidisciplinares de argumentacin doctrinal y confrontarlas con su aplicacin prctica.
Partiendo del enfoque que se pretende establecer en esta investigacin, a la esfera jurdica le
corresponde una doble misin. Por un lado fijar las bases del Estado de Derecho que se superpone a
todas las normas y estructuras de las que se dota la sociedad. Por otro, la accin pblica, que bajo
principios democrticos se desarrolla, en su virtud, dentro de un sistema normado en el que concurren
las fuerzas polticas que dirigen la accin del Estado a travs de las leyes y los procedimientos de
seguimiento y control poltico. Se considera de especial relevancia como parte integrante del Estado la
organizacin territorial, en la que emergen entre sus administraciones diferentes formas no slo de
reparto competencial, si no de reas de soberana compartida.
Siguiendo con esta divisin, el mbito tcnico tiene por objeto la organizacin, los medios y las
formas de las administraciones pblicas que albergan la ejecucin de las polticas y la gestin, en las que
se ejercen las competencias concretadas en el ordenamiento jurdico, hasta el nivel que cada cultura
administrativa considera necesario normar en Derecho1.
Pertenece al mbito tcnico el personal de la Administracin bajo la direccin de cargos, cuya
designacin y responsabilidad depende de la estructura poltica que culmina el Gobierno. El personal
1 Manuel BALLB recuerda que la doctrina tradicional considera al Estado como un poder de voluntad no sujeto a normas,
como una entidad independiente del Derecho, contraponindose a la funcin jurisdiccional la funcin administrativa es una
actividad libre respecto al Derecho cuyos fines son libres, aunque actan dentro de los lmites del Derecho. Frente a esta
nocin, Ballb subraya, que siendo independientes, el Estado y el Derecho, no contraen una relacin contingente, como
indica la doctrina tradicional, ni de identidad, como sostiene la Teora del Derecho y Estado de Kelsen, ni siquiera
dialctica que correlaciona seres distintos, pues hay Derecho sin Estado. Sin embargo La entidad del Estado se halla (sic)
constituida si no solamente, s en plano no inferior a los dems elementos por la nota jurdica. Vid. BALLB, Manuel.
Derecho administrativo en Nueva Enciclopedia Juridica. Tomo I, (dir. Carlos E. Mascareas). Barcelona, Francisco Seix,
1950. p. 56-57.
Introduccin
22
directivo y tcnico ejecuta las polticas, programas, proyectos y actividades que desarrollan las
Administraciones pblicas, para lo que se sirven de procedimientos basados directamente o no en
normas jurdicas, segn la eleccin que el propio sistema poltico o las instituciones adoptan, pero en
todos los casos, fundamentados en el Estado de Derecho, al que la Administracin se circunscribe como
sujeto o garante2.
En otro orden, los procesos de modernizacin y reforma de las Administraciones pblicas se
considera que suceden en la historia reciente como respuesta a la necesidad de evolucin y adaptacin a
nuevas realidades dentro del mbito tcnico de la Administracin, con el que cada Estado da respuesta a
sus propias realidades o adapta pautas y logros de otros entornos polticos homogneos sean o no
distantes al propio. Estas transformaciones dan lugar a un acerbo comn que, por su propia naturaleza
subjetiva y especificidad cultural, se materializan en una gran diversidad de formas.
En general, en esta investigacin se parte de que los cambios reseados se reconocen por medio
de una serie de polticas que operan sobre la propia Administracin pblica, que dan lugar a un
conjunto de nuevas tcnicas y reas de actuacin exentas de la funcin jurdica para normar la
organizacin y los procedimientos de la Administracin. Sin embargo, como se tratar de mostrar, no
pueden ni deben prescindir de ella sin comprometer la consolidacin del avance modernizador ni
conculcar ciertos fines esenciales de la gestin pblica3.
III. Aspectos metodolgicos.
La investigacin que aqu se presenta ha requerido la utilizacin de una metodologa especfica
cuyos ejes bsicos son: la interdisciplinariedad que del propio objeto de la investigacin se precisa para
abordarlo en todas las dimensiones; el mtodo histrico en la fundamentacin de sus anlisis y
conclusiones parciales, no slo en los antecedentes especficos de los fenmenos, doctrinas y hechos
pertinentes al hilo de la investigacin, si no en la objetivacin de las mltiples reas de la realidad social
que la ciencia histrica interrelaciona para obtener una interpretacin y esclarecimiento efectivo y
completo de los hechos.
2 Cerrando la anterior argumentacin, la conclusin de Ballb sobre la funcin del Derecho en el Estado y la
Administracin, que lo acompaa necesariamente, es determinante. El Estado se define por el Derecho, no porque su
esencia se confunda e identifique con l, sino porque los dems elementos que integran la realidad estatal, se refieren a la
fijacin del orden jurdico, a su mantenimiento o a su modificacin; porque tienen precisamente carcter estatal en virtud y
en la medida de su referencia a lo jurdico; porque el Estado es, en suma, la comunidad jurdica por excelencia, pues no hay
Estado sin Derecho, an cuando hay Derecho sin Estado [] Es por ello que el Estado no tiene, si no que es un
ordenamiento jurdico. (Ibid. p. 57). 3 Vid. BARZELAY, Michael. (2000), La nueva gestin pblica. Un acercamiento a la investigacin y al debate. Mxico,
FCE, 2003. p.15-16.
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
23
La citada interdisciplinariedad ha obligado a utilizar los diferentes planos del conocimiento que
afectan a la Administracin, la Gestin Pblica y el fenmeno de la Modernizacin que respecto a
ambas aqu se trata. Se ha recurrido por ello, tanto a aquellos campos afines por su aplicacin al
conocimiento social, como a aquellos que tambin lo abordan bajo premisas de las ciencias, paradigmas
y reas del conocimiento que se utilizan en la dotacin, prestacin y gestin material de la actividad
administrativa. Entre las disciplinas cientficas consideradas dentro de la investigacin se destaca como
eje vertebrador el Derecho pblico, en su produccin doctrinal y legislativa; las ciencias de la
Administracin y Organizacin; la Economa y disciplinas de Gestin; la Sociologa terica y poltica;
la Politologa; la Ingeniera organizacional y tecnolgica, as como otras disciplinas contempladas bajo
su clasificacin o intermedias a ellas. Por ltimo, pero de forma destacada, aquellas materias que
constituyen la inspiracin metodolgica de esta investigacin, como son la Historia jurdica, poltica,
econmica y la Ciencia histrica de las doctrinas polticas, econmicas y sociales. Su ahondamiento en
las diferentes materias concretas y empricas de actualidad ha tratado de no apartarse de la vocacin
epistemolgica de esta investigacin, no tanto para establecer conclusiones cerradas y determinantes, si
no por el contrario, para abrir lneas de trabajo en diferentes dimensiones tericas y reas de
conocimiento.
Con carcter previo se realiza una introduccin a los conceptos generales de la modernizacin y
la evolucin histrica de la Administracin. Ambos sirven a la aclaracin del marco conceptual del
objeto de la investigacin, en un caso definiendo o caracterizando sus categoras fundamentales, en el
otro, esclareciendo su gnesis y evolucin. Debido a la especial relevancia del marco jurdico propio de
la Administracin se utiliza el mtodo comparado para la constatacin de las influencias y relaciones
entre los Estados liberal-democrticos, que permitan perfilar los conceptos comunes de las materias
seleccionadas de la funcin administrativa: fundamentos jurdicos, constitucionales y de la actividad y la
organizacin de la Administracin. En cada uno de ellos, la investigacin se detendr en el sistema
continental y destacar, a lo largo de la misma, el caso de Espaa. En dicho caso se tratar de descender
empricamente, dada la riqueza de su carcter original dentro de las tradiciones administrativas
occidentales, junto al dinamismo que representa su reciente reposicin del sistema liberal-democrtico y
su singular pluralidad administrativa, de cuya aportacin al modelo general se tratarn de inducir las
principales conclusiones de esta Tesis.
En la exposicin de las citadas materias de la funcin administrativa seleccionadas en esta
investigacin, como tcnica epistemolgica transversal para el esclarecimiento de las premisas y la
hiptesis de trabajo de la investigacin, se articula el examen de los marcos jurdico y tcnico en
conexin con los mbitos pblico y privado. Se utilizan, asimismo, dentro de la exposicin, un conjunto
de grficos y tablas, que muestran con mtodos cuantitativos y cualitativos, determinadas observaciones
Introduccin
24
que tratan de explicar o fundamentar la investigacin. Su utilizacin se centra en los captulos VI y VII,
que se adentran con una mayor profusin de mtodos empricos en los elementos tcnicos de la Gestin
pblica y muestran algunas de las aportaciones originales de esta investigacin. Eventualmente, tambin
son utilizadas figuras que permiten ilustrar grficamente determinados conceptos que admiten su
representacin descriptiva y analtica.
IV. Fuentes utilizadas.
Los intereses de la investigacin, en los que el mbito jurdico participa como el eje de mltiples
reas de conocimiento, han obligado a manejar una amplia bibliografa y fuentes documentales
seleccionadas de autores de la ciencia espaola, que en las diferentes disciplinas en presencia, ms
incisivamente han penetrado en el fenmeno de la Modernizacin administrativa dentro del mbito de
las relaciones entre el marco jurdico y la reforma de la gestin pblica. Se incluye a aquellos autores
internacionales que se han considerado relevantes, primero por su originalidad e influencia y en segundo
trmino por la recepcin de su obra en Espaa a travs de sus investigadores y formulaciones prcticas
de la modernizacin, fenmeno en s global y, como otros histricamente reconocidos, localizado en su
gnesis y extensin4.
Considero tambin a aquellos autores que, por su especialidad en la amplitud de los intereses de
la investigacin, han desarrollado trabajos e investigaciones innovadoras sin ser necesariamente
autoridades cientficas consagradas. No he prescindido en ese sentido de la labor de destacar a algunos
investigadores a travs de sus trabajos avalados acadmicamente y en algunos casos no publicados,
aunque si disponibles para la lectura y consulta investigadora, como es el caso de ciertas tesis doctorales
y otros trabajos de investigacin y posgrado considerados en su fuente original. Por ltimo, aunque de
especial importancia entre el material seleccionado, figuran las fuentes documentales recogidas, como
informes producidos por la Administracin u otras entidades que con ella se relacionan, especialmente
organizaciones internacionales y profesionales.
a) Fuentes normativas.
Las fuentes legislativas utilizadas corresponden a dos apartados. El primero de ellos diferencia
las fuentes histricas y las actuales, el segundo lo hace por su mbito, fundamentalmente en la
legislacin espaola, cuyo caso se analiza en detalle, y otras fuentes relevantes de las dos grandes
tradiciones jurdicas, angloamericana y continental. Esta ltima, por afinidad con el caso de Espaa, se
4 Reducindonos a la edad moderna y contempornea, entre otros: el mercantilismo y la expansin europea, las
revoluciones liberales (polticas y econmicas), las revoluciones industriales y los grandes movimientos culturales y
artsticos, todos ellos dan buena cuenta del origen y difusin de los ms significativos fenmenos histricos, especialmente
en el mbito de Europa occidental y su entorno, en el que Espaa se inserta plenamente como miembro y actor relevante.
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
25
puede considerar la principal en esta investigacin, quedando la primera como elemento comparado o,
en ciertos casos, de ascendencia doctrinal poltica y administrativa. Por otra parte se ven textos de
Derecho Internacional, cuya especializacin en los Tratados se centra fundamentalmente en las fuentes
de la Unin Europea.
Histricamente recurro para Espaa desde la Instruccin de 1725 de Felipe V a las normas
jurisdiccionales del siglo XIX, consideradas clave para la aparicin del marco jurdico administrativo, y
de la organizacin poltica del Estado en su marco constitucional. Tambin se mencionan normas
preconstitucionales que permiten situar los antecedentes del actual sistema administrativo.
Posteriormente, los referentes al marco jurdico pblico actual dentro del bloque de constitucionalidad,
que por supuesto preside la Constitucin espaola de 1978, las fuentes legislativas de mbito estatal y
una seleccin de la legislacin de las Comunidades Autnomas relacionadas con la organizacin y el
rgimen jurdico administrativo.
En el contexto histrico internacional reviso la legislacin francesa, que transcurre desde la Ley
de organizacin del poder judicial de 1790 a la Constitucin de 1791. En el apartado actual se establece
un marco comparado de Constituciones europeas. En la organizacin administrativa, la reciente
evolucin de las legislaciones italiana y francesa. Asimismo, dentro de diferentes mbitos de la
investigacin, se mencionan aquellos textos en materia de Administrative Law britnicos y
norteamericanos, que destacan por su influencia y carcter innovador. Son de especial inters y
aplicacin por ltimo, aquellas Directivas, Reglamentos y Resoluciones de las instituciones de la UE
que inciden en el mbito de la gestin pblica y la adecuacin del rgimen jurdico administrativo en el
caso de Espaa, formando parte de su reforma y modernizacin.
b) Fuentes doctrinales.
El trmino doctrinal se emplea en sus dos sentidos, en primer lugar jurisprudencial o positivo, en
segundo trmino cientfico o interpretativo. Respecto al primero se utiliza en determinados mbitos y
argumentaciones de la investigacin jurisprudencial del Tribunal Supremo, Tribunales Superiores de
Justicia, Tribunal Constitucional y otros internacionales de nuestro mbito, como el Tribunal de Justicia
de la Unin Europea. En la doctrina jurdica cientfica aquellos autores acadmicos considerados
autoridad en la formacin del Derecho Pblico constitucional y administrativo en el mbito continental
y espaol, destacando en los primeros aquellos que son objeto de amplia recepcin en nuestro Derecho.
Considero en este bloque tambin las doctrinas polticas, sociales y del pensamiento clsico,
moderno y contemporneo, que inciden en la conformacin y evolucin de la Administracin pblica.
Para su seleccin se han considerado aquellos autores que por su recepcin en el mbito de Espaa o por
su repercusin en el pensamiento europeo occidental, se han querido destacar. Se recogen aquellos
Introduccin
26
textos e investigaciones que exponen una fundamentacin terica de materias con fuerte repercusin en
los procesos de formacin o renovacin del Derecho pblico y Administrativo.
c) Fuentes bibliogrficas:
Fuentes sobre el conocimiento de la Administracin tambin considero a todas las disciplinas
cientficas aplicadas a su mbito. En el contexto internacional recurro a las corrientes que mayor
recepcin han tenido en Espaa, generalmente coincidentes con su peso cientfico global, donde
destacan los autores anglosajones y norteamericanos por su determinante participacin en la
interpretacin de los fenmenos polticos y econmicos que forman el sustrato de las reformas en la
gestin pblica y la modernizacin administrativa.
En este mbito destaco la investigacin politolgica, administrativista, de sociologa institucional
y gestin empresarial, por su repercusin en la aplicacin de estas disciplinas a la organizacin y gestin
del sector pblico. Tambin destaco los autores de los paradigmas tecnolgicos y los procesos sociales
conectados, que encuentran en los Estados Unidos el principal foco de la revolucin cientfico tcnica.
En todas las reas citadas doy preferencia al peso de su recepcin en Espaa a travs de aquellos autores
que han asimilado estas corrientes de forma creadora, adaptativa y con altas dosis de originalidad en la
aplicacin a nuestra Administracin pblica y su entorno poltico.
Las obras histrico-jurdicas contextualizan el enfoque de esta investigacin a travs de
historiadores que desarrollan la investigacin especializada en los mbitos poltico, econmico y
jurdico. Generalmente analizan e interpretan aquellas fuentes primarias y secundarias en las que centran
su investigacin. Permiten obtener una visin concreta y articulada de los procesos histricos y
doctrinales en los que se fundamenta el objeto de esta investigacin.
d) Fuentes documentales:
Las fuentes documentales abordan los informes, declaraciones, convenios, estudios y fuentes
estadsticas que proceden de aquellas instituciones pblicas y privadas que han intervenido como
autoridad o referentes en los procesos de la modernizacin administrativa. Entre los organismos
pblicos los documentos producidos por las Administraciones pblicas en Espaa y la UE, destacndose
aquellos de la Administracin General del Estado (AGE) y la Comisin Europea. Entre las
organizaciones internacionales recibe un tratamiento especial la OCDE y se recogen tambin
documentos creados en aquellos organismos que han dirigido las reformas de las polticas econmicas y
administrativas, como el FMI, el Banco Mundial, Organismos de las NN.UU. y el BID, entre otros. Se
considera tambin parte de su difusin la funcin editorial de divulgacin cientfico-tcnica de
dirigentes y especialistas que han colaborado con estos organismos.
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
27
Abundan asimismo las organizaciones privadas y pblico-privadas que han desempeado un
papel director en diferentes sectores de regulacin y autorregulacin, mbitos profesionales y cientfico-
tcnicos, donde se produce una gran interdisciplinariedad que converge directa o indirectamente en las
transformaciones de las polticas y la gestin pblica. Se recogen de ellas diferentes fuentes como actas,
convenios y declaraciones.
V. Hiptesis de trabajo.
Esta investigacin analiza las consecuencias de la afectacin del marco jurdico partiendo de la
hiptesis de que su desplazamiento o indeterminacin en la gestin pblica, con independencia de los
objetivos polticos que se planteen en la transformacin y evolucin del Estado, irrumpe en los
principios del Estado de Derecho, poniendo en riesgo la funcin esencial y el carcter sustancial que en
la forma liberal-democrtica justifica su existencia. Ante ello, el estado en la Modernizacin
administrativa de las relaciones entre las dimensiones jurdica y tcnica y la dinmica del mbito
pblico y privado invitan a reforzar interna y externamente el papel del marco jurdico-administrativo,
es decir, tanto en su transformacin interna para integrar las necesidades de la gestin pblica, como en
su papel director en el servicio de los intereses generales.
Se trata de establecer que en las formas de actuar de la Administracin existen relaciones entre el
abandono del marco jurdico vigente y la invasin de un nuevo marco tcnico que guarda vnculos con
la aparicin del mbito privado en el seno de los poderes pblicos. El conjunto de relaciones conforman
un modus operandi de los procesos de modernizacin administrativa por los que se ejecutan las
reformas en la gestin pblica de los Estados liberal-democrticos, de los que en el contexto continental
forma parte el Estado espaol, al que se adscribe su organizacin poltica y su tradicin jurdica de
Derecho pblico. Esta investigacin se adentra en las conexiones y contradicciones que recibe la
perspectiva jurdica respecto al resto de disciplinas que abordan la gestin pblica dentro del fenmeno
de la modernizacin administrativa, que cronolgicamente se sita en el entorno de las dos ltimas
dcadas del siglo XX y primera dcada del siglo XXI.
Captulo I. Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa.
I.1 Premisas generales.
Las premisas de esta investigacin tratan de recoger el mximo de los entornos que constituyen
la Administracin pblica, que comnmente considerados suponen el brazo instrumental del sistema
poltico. De dicho sistema se podra afirmar que se ha visto sujeto a procesos de evolucin y cambio
que han operado en el mbito socio-econmico. No obstante se renuncia expresamente a cualquier
abstraccin de estos procesos de cambio ms all de la realidad concreta en la que se han producido
en la historia conocida de los Estados liberal-democrticos de tradicin occidental. Se formulan en este
sentido argumentaciones, generalizaciones, hiptesis, paradigmas o teoras que afectan al Estado
contemporneo y son de aplicacin al Estado actual en dicho mbito.
La Administracin pblica ha efectuado un largo recorrido como objeto de un campo de estudio
independiente de los diferentes fenmenos propios que son susceptibles de transformacin y mejora. En
esta materia las fuentes han sido en el pasado y se encuentran an en el presente tan dispersas como las
disciplinas que se relacionan con la Administracin5. Ante estas premisas epistemolgicas se opta por ir
integrando las diferentes fuentes en la comprensin especfica del sujeto de la modernizacin
administrativa, la gestin pblica, que ha venido ocupando en sentido estricto el periodo en que el
Estado liberal-democrtico se ha enfrentado a la profunda renovacin y reforma de su estructura
organizativa y funcionamiento como consecuencia de procesos de evolucin y cambio acelerado,
especialmente en la segunda mitad del siglo XX. En la investigacin de estos fenmenos se pueden
destacar varios aspectos:
a) La singularidad del enfoque de su estudio en funcin de la cultura administrativa, doctrinal y
prctica, en los diferentes mbitos estatales. En el entorno occidental, ya desde el siglo XIX destacan la
tradicin norteamericana, la britnica, y la continental, y dentro de sta ltima, la latina, la germana y la
escandinava con todos sus matices y variantes6.
5 Vid. GIANNINI. Identificazione delle discipline dirette alio studio degli aspetti non giuridici dell'azione
amministrativa. sep. de L'Organizzazione tecnica della Pubblica Amministrazione, 1954, n. 3. 6. Con motivo del XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, donde por vez primera tras la SGM se citan
representaciones de pases de todo el mundo, Jordana Pozas, en la memoria encomendada por la Revista de Administracin
Pblica, incluye las siguientes notas que se reproducen por su inters ilustrativo acerca de las posiciones doctrinales de ese
momento por estas corrientes: La mayor extensin geogrfica de las delegaciones concurrentes a los congresos y
asambleas internacionales de Ciencias administrativas, antes apuntada, es causa de otro fenmeno que se ha observado en
Wiesbaden quiz con mayor relieve que en las reuniones anteriores: el de las diferentes u opuestas instituciones, sentido de
la evolucin, conceptos y terminologa de diversas culturas o grupos de pases respecto de las mismas cuestiones y
problemas administrativos. Si anteriormente se haba puesto de manifiesto la enorme distancia que, dentro de la misma
Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa
30
b) La primaca del enfoque jurdico en la concepcin administrativa por su formacin en el
Derecho administrativo que a partir de la definicin poltica del rgimen constitucional abarca todas las
funciones del Estado, o la visin pragmtica-tcnico-privatista en los Estados de influencia
anglosajona7.
c) La creciente aparicin de tcnicas en la medida que los Estados van abordando competencias
de servicio pblico que aproximan a las diferentes culturas en el sentido contrario a sus tradiciones
jurdico-polticas. En un caso ante la necesidad de deslindar el mbito pblico del privado Estados de
influencia anglosajona o norteamericana - en el otro, el continental, ante la complejidad de tcnicas que
debe adoptar la gestin pblica en el ejercicio de competencias materiales de ejecucin directa y no
meramente formales o materiales de ejecucin indirecta.
Ante este ltimo caso se plantean enfoques globales que delimitan mbitos de conocimiento
dentro de una perspectiva extrajurdica de los que sirven de muestra los formulados por Carlos Rami:
En primer lugar el mbito socio-tcnico, que se refiere a la estructura, los recursos humanos, los
procesos administrativos y la prestacin de los servicios pblicos, quedaran dentro de este mbito el
entorno y los objetivos de las organizaciones, cuyo tratamiento reside en el anlisis de las polticas
pblicas; en segundo lugar el mbito poltico-cultural, que aborda los aspectos sociales respecto a la
creacin de organizaciones informales y conflictos culturales en la formacin de mitos, valores e
cultura occidental, separa a Inglaterra y al Continente, a los pases germnicos y a los latinos, etc., ahora el mismo hecho se
encuentra agudizado cuando investigan o discuten el mismo tema los expertos y profesores venidos de Europa Occidental o
de Amrica con los que responden a las concepciones polticas y sociales predominantes en las repblicas socialistas o
soviticas o que proceden de las nuevas naciones independientes de frica, de Indonesia o de Asia. Como prcticamente se
ha experimentado en la discusin del primero de los temas del Congreso de Wiesbaden, hay ocasiones en que resulta casi
imposible ponerse de acuerdo sobre el significado o equivalencia de los trminos y la caracterizacin de instituciones La
idea misma de conciliar todas las culturas incluidas las no liberal-democrticas en un mismo objetivo de caracterizar per se
el objeto de la Administracin resulta de una perspectiva y ambicin tan encomiable como de difcil aplicacin. Dentro de
las tradiciones liberales, que a duras penas Espaa, inmersa en el sistema autoritario que ideolgicamente rechaza y
pragmticamente deja hacer, bajo el impulso de la precursora nueva escuela administrativa, encontramos la siguiente
apreciacin en la recepcin del fenmenos de las instituciones autnomas p.344: Fue general la coincidencia en resaltar la
tendencia de nuestro siglo a la multiplicacin de instituciones autnomas, y se sealaron las causas del indicado fenmeno
y las formas variadsimas que reviste segn los pases, desde el pragmatismo ingls hasta la utilizacin sistemtica 'en
Alemania Occidental del tipo de corporacin de Derecho pblico, o en Suecia d la autonoma funcional de las diversas
oficinas, dejando a los Departamentos ministeriales tan slo las funciones de planificacin y de control.. (Resaltado en
negrita mo). (JORDANA DE POZAS, Luis. El XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas en Revista de Administracn Pblica, n. 31, 1960. p. 341-342). 7 Veamos, por su inters, las siguientes notas por parte de Garrido Falla en pleno despliegue del de la escuela de
Administracin:Fue el ilustre cientfico y poltico norteamericano W. WILSON, en un famoso artculo publicado en 1887,
quien sent las bases tericas para un estudio cientfico de la Administracin pblica, como terreno aparte de la poltica,
desde los peculiares puntos de vista que caracterizan la tpica doctrina americana. La necesidad de esta ciencia est, para
WILSON, en la existencia de las tcnicas propias que han de manejarse para conseguir una Administracin eficaz: debe
acabarse con el prejuicio de los llamados administradores-natos, puesto que la Administracin es algo que debe
aprenderse. (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. La Administracin Pblica como objeto de ciencias jurdicas y no
jurdicas en Revista de Administracin Pblica, n. 23, 1957. p.51). Cfr. WILSON, W. "The Study of Public
Administration", en Political Science Quarterly, v. 2, 1887. p. 197 a 222.
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
31
ideologas; en tercer lugar el mbito de control y mejora, que introduce el diagnstico a travs de la
informacin y la dinmica de cambio organizativo mediante estrategias y tcnicas de cambio8.
Centrndonos en el mbito socio-tcnico, por referirse al rea de actuacin troncal de la gestin
pblica, puede apreciarse que se encuentra inmerso en el sistema poltico. Tambin el sistema jurdico
que lo conforma reclama ser parte sustancial de la Administracin, no slo como un elemento a
considerar o a veces un mal necesario que para determinados propsitos de transformacin o
modernizacin queda desplazado por procedimientos tcnicos y organizativos, sino como elemento
esencial de dicha transformacin del Estado tambin en la esfera estratgica y operativa. Hasta tal punto
que se podra afirmar que sin el factor jurdico pblico, su regulacin administrativa y el control de la
legalidad, cualquier transposicin de procedimientos o tcnicas que afecten tanto a los procesos de toma
de decisiones, como de produccin de resultados o de soporte organizativo en las iniciativas de
transformacin sobre la Administracin pblica, resultan una anomala o un error conceptual9.
Los cambios en la Administracin responden a una necesidad real y contrastada de acometer
medidas de adaptacin, evolucin, transformacin y reforma que acompaan, entre otras, a la necesidad
de redefinir sus instrumentos e incluso las funciones de estos instrumentos dentro del propio Estado10.
De aqu se deduce, por ejemplo, la necesidad de basar el Derecho administrativo en los principios
8 Cfr. RAMI, Carles. Teora de la organizacin y Administraci Pblica. Madrid, Tecnos, 1999, p. 17-20. Desarrollando
estos conceptos vase BARCELAY, Michael. "La importancia de la Gestin del Cambio en la Administracin Pblica" en
Administracin Inteligente (Coord.Antonio Diaz Mndez y Eloy Cullar.). Madrid, MAP, 2005. p. 167-178. 9 En referencia a la descripcin del sistema poltico que, siguiendo a Subirats, se utilizaba en el Estado liberal El sistema
precisa de unas funciones, leyes, normas de rango inferior, administracin de justicia, etc., que son ejercidas por
determinadas instituciones, Parlamento, Gobierno, Poder Judicial aade, Este modelo actualmente no corresponde a la
realidad (quiz nunca ha correspondido a ella). No puede abordarse el estudio del Estado democrtico contemporneo [...]
con un instrumental analtico que poda resultar descriptivo del Estado gendarme. En su opinin no existe tanto la
comnmente aludida crisis en el Estado actual de las instituciones de perfil jurdico y constitucional, como una
inadecuacin entre la creciente complejidad de la realidad poltica y los esquemas de anlisis al uso. Este interesante
argumento desvela la incorreccin de tratar de representar un modelo (al Estado) sin poder explicar con l toda su
complejidad real porque se utiliza en su anlisis slo un nivel de relaciones del sistema objeto (de tipo jurdico-
institucional). Sirve pues para invalidar cualquier otro intento de hacerlo seleccionando otro u otros niveles diferentes si son
tomados tambin de forma aislada, a menos que, partiendo del conocimiento de las relaciones entre ellos delimiten su
contexto o reciban su influencia. (Vid. SUBIRATS, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin.
Madrid, INAP, 1989. p. 20). 10 En los albores del renacimiento administrativista en Espaa se produce la eclosin de la ciencia de la Administracin
como una nueva formulacin de sta omnicomprensiva y no jurdica ni estrictamente poltica, de la que se hace eco el
Garrido Falla, que reconociendo sus funciones cientficas recoge las dudas de su incipiente rumbo Si es cierto que
comienza a estarse de acuerdo sobre la necesidad de una ciencia de la Administracin, no lo es menos que las discrepancias
acerca de cul deba ser su contenido son todava notables (70). En el fondo, es posible que los diferentes puntos de vista
sean reconducibles a dos posturas irreductibles entre s, como basadas, una, en la concepcin anglosajona de la
Administracin Pblica, y otra, en la antigua ciencia europea de la Polica. No obstante, para no sacrificar otros matices a
un esquema tan excesivamente simplificado, estudiaremos, a continuacin las siguientes posturas metodolgicas: 1.a, la
ciencia de la Administracin como ciencia poltica; 2.a, la ciencia de la Administracin referida al estudio del contenido de
la funcin administrativa, y especialmente de lo relativo a su manejo tcnico; 3.a, la ciencia de la Administracin en cuanto
dirigida al estudio de los hechos administrativos. (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. La Administracin Pblica
Op. Cit. p.47).
Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa
32
constitucionales del Estado liberal democrtico, de acuerdo con la formulacin que el legislador aprecie
para definir y regular cada servicio que presta.
A partir de esta pauta es el propio Derecho pblico, desde el bloque de constitucionalidad hasta
el despliegue de su legislacin positiva, el que tambin queda sujeto a anlisis crtico, ya sea en su
interpretacin, adaptacin o reforma. En cualquier caso, en virtud de la premisa anterior de su necesidad
de funcionamiento y actuacin, como sustrato transversal de todos los mbitos organizativos y
funcionales de la Administracin pblica11.
Otro aspecto de gran relevancia es la delimitacin del objeto de la modernizacin a un tipo de
Estado que llega a nuestros das con una slida tradicin histrica y poltica, en referencia a los Estados
liberal-democrticos. En ciertos aspectos de su evolucin hacia la nueva gestin pblica, o con ms
exactitud y amplitud, nuevas formas de gestin pblica, la Ciencia de la Administracin se ha situado en
la posibilidad de considerar a la Administracin pblica como entidad propia y abstracta, con
independencia del sistema socio-poltico en el que se soporta o al que sirve12. La realidad se muestra
tozuda ante cualquier intento de generalizacin comparatista que prescinda del sustrato poltico de la
Administracin, de modo que no es posible aplicar categoras comunes con diferentes claves segn la
definicin institucional de los poderes pblicos conformados jurdicamente de acuerdo a las diferentes
concepciones polticas, sociales y culturales existentes13. Esta conexin entre rganos polticos y
rganos administrativos del Estado posee una relacin prctica ineludible que slo puede basarse
formalmente en la previa definicin jurdica fundada en el bloque de constitucionalidad, de cuyo
incumplimiento tambin slo puede derivarse la quiebra del Estado de Derecho y con l de la capacidad
misma de funcionamiento de los poderes pblicos y sus instituciones administrativas, al menos en el
orden de los Estados liberal-democrticos que se estn abordando.
11 Esta direccin de los estudios administrativos conduce necesariamente a que la Administracin sea considerada como
un gran aparato orgnico cuyos nicos problemas son precisamente los relativos y son stos los que planteara cualquier
gran ingenio mecnico a su montaje y manejo tcnico. Supuesto esto, incluso resulta preferible prescindir de la expresin
ciencia de la Administracin y hablar de tcnica de la Administracin La moderna autodenominada Ciencia de la
Administracin constituye desde la ptica del estudio del contenido de la funcin administrativa una disciplina
descriptiva de la amalgama de tcnicas que aplicadas a la Administracin poseen en sus respectivas reas de conocimiento
la verdadera capacidad analtica e instrumental o prctica. Se entiende en la presente investigacin que esta elaboracin
sinttica, por ende, no es menor en la produccin de un valioso campo de formulaciones tericas y orientadoras del
conocimiento administrativo por lo que son recurrentemente utilizadas y cobran una gran importancia en los pases de
regulacin administrativa no jurdica como sucede en los estados anglosajones que se proyecta en el influjo comparatista y
sus aplicaciones prcticas. (Vid. Ibid. p. 52). 12 Ejemplo paradigmtico son las fallidas pretensiones del Consenso de Washington. Vid. WILLIAMSON, John. "What
Washington Means by Policy Reform" en Latin American Adjustment: How Much Has Happened? (ed. John Williamson).
Washington, Institute for International Economics, 1990. 13 Vid. JORDANA DE POZAS, Luis. El XI Congreso Op.cit. p. 341-342.
El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica
33
I.2 Conceptos previos de la investigacin.
I.2.1 Gobierno y Administracin pblica.
Principalmente a efectos de esclarecer el uso que se hace de ambos trminos, es necesario
establecer su distincin. Queda muy alejada por lo tanto cualquier intencin de obtener una definicin
exhaustiva, ni comparada, ni especfica de ellos, cuestin que se dilucida de forma prctica en las
diferentes aplicaciones y perspectivas en que se emplean. De forma preliminar cabe decir que el
Gobierno es el rgano al que corresponde dirigir la poltica del Estado, mientras que la Administracin
pblica es el instrumento a travs del cual se aplica sta junto con el resto de las tareas ordinarias que
constituyen las competencias de aquel y su poder ejecutivo. En el mismo sentido estricto, al Gobierno le
corresponde un rgano de naturaleza constitucional, es decir, su regulacin queda directamente recogida
en el propio texto de la Constitucin. Mientras, la Administracin est formada por un conjunto de
rganos que en su conjunto tienen encomendada la gestin pblica y ejercen las competencias que
constitucionalmente tiene encomendadas para las diferentes Administraciones pblicas que as se
consagran. En la Constitucin Espaola, 1978 (CE) al menos tres: autonmica, local y central o general
del Estado.
En sentido amplio la distincin entre Gobierno y Administracin pblica contiene mltiples
nexos, y en su concrecin prctica presenta elementos ms difusos que obligan a enriquecer sus
significados segn el aspecto de la realidad que se contemple. As considerado, el Gobierno se erige
como director de la poltica del Estado no slo a travs de su composicin y funcionamiento como
rgano colegiado, si no por medio de la direccin efectiva por sus miembros de los departamentos en los
que se divide la Administracin. Adems, no existe una frontera ntida entre las funciones de direccin
poltica y de la aplicacin de las mismas a travs de disposiciones y actos que las ejecuten. Para ello se
prevn las fuentes normativas reglamentarias que dicta el Gobierno y desarrollan los niveles intermedios
de direccin de la gestin administrativa, los cuales responden directamente ante los miembros del
Gobierno que delegan las diferentes competencias administrativas.
Por otro lado, desde la propia legalidad constitucional de los Estados, los gobiernos en cada
mbito son heterogneos, en la medida que aquella dispone diferentes grados de autonoma poltica.
Asimismo, se articulan en coordinacin jurdicamente establecida en el ejercicio de sus respectivas
competencias dentro de los mbitos territoriales, formales y materiales que tienen asignados, pero cada
uno hacindolo tambin bajo los principios de representatividad, legalidad constitucional y
responsabilidad ante sus rganos electos de representacin con atribuciones legislativas y de control
poltico.
Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa
34
Al conjunto de entidades administrativas con autonoma gubernamental constitucionalmente
reconocida se las denomina Administraciones pblicas, que bajo criterios de homogeneidad basados en
su procedencia comn de la legalidad constitucional del Estado, son genricamente considerados en esta
investigacin como Administracin pblica.
Junto a los principios de relacin y disociacin entre Gobierno y Administracin cabe subrayar
de acuerdo con el antecedente el principio de unidad entre ambos. De tal forma que aunque no son
objeto de este epgrafe, el resto de poderes del Estado, Legislativo y Judicial, que forman rganos
constitucionales del mismo rango que el propio Gobierno, tanto en su forma funcional como territorial,
gestionan sus mbitos de competencias en el seno de sus correspondientes Administraciones pblicas.
En este sentido se puede considerar que la Administracin pblica es de forma transversal la que
acumula toda la capacidad de aplicacin y ejecucin de las competencias que poseen los poderes del
Estado, constituyendo as el principio de su unidad ms all del equilibrio que para la soberana requiere
la divisin de dichos poderes.
I.2.2 Gestin pblica y polticas de gestin pblica.
La