El Principio Precautorio

Sol Ortiz GarcíaPatricia Tovar

Grupo de Discusión sobre Bioseguridad18 de enero 2006

ÍNDICE

Breve reseña histórica del Principio PrecautorioDonde surgeDonde se encuentra

Qué es el Principio PrecautorioComponentes del PPVersión “suave” y “dura”

Disparador del PP: incertidumbreTipos de incertidumbre

El Principio Precautorio y el Análisis de RiesgoMedidas o acciones precautoriasLineamientos para su aplicación

Retos para la aplicación del Principio Precautorio

Historia del Principio Precautorio

En la arena internacional surge en el contexto del la Conferencia Ministerial sobre contaminantes en el Mar del Norte.

Surge a finales de los 70 para contrarrestar un supuesto regulatorio muy extendido en el manejo de recursos que establece proceder con la actividad de desarrollo o la actividad económica mientras no exista una clara evidencia de sus impactos o de que ésta es dañina.

Historia del Principio Precautorio

El PP ha sido adoptado en la legislación de numerosos países como un principio general que guía la política ambiental y el manejo de los recursos naturales.

A nivel internacional en acuerdos multilaterales se ha incorporado en el contexto de la conservación de la biodiversidad y en instrumentos de manejo de pesquerías, pero rara vez en manejo forestal.

En el contexto del comercio internacional el PP es aún controversial y su aplicación difiere de la del contexto ambiental.

Qué es el Principio Precautorio

Existe una enorme dificultad de remediar un daño ambiental, cuando éste es reparable el costo de la restauración o de la rehabilitación es prohibitivo, o más aún en muchos casos el daño puede ser irreversible.

La prevención de un daño ambiental debe ser la “regla de oro para el ambiente” tanto por razones ecológicas como por razones económicas.

Es un principio ampliamente distribuido en las políticas y leyes ambientales, pero aún controversial respecto a su aplicación.

Qué es el Principio PrecautorioEl PP enfatiza la anticipación, la prevención y la mitigación de riesgos inciertos para los que no se dispone con evidencia científica definitiva.

El PP constituye una herramienta para lidiar con la incertidumbre ya que promueve la acción para evitar daños al ambiente (o a la salud) considerables o irreversibles, antes de contar con la certeza científica de dicho daño.

La prevención de un daño ambiental debe ser la “regla de oro para el ambiente” tanto por razones ecológicas como por razones económicas.

Es un principio ampliamente distribuido en las políticas y leyes ambientales, pero aún controversial respecto a su aplicación.

Qué NO es el Principio Precautorio

Aunque relacionado , no se trata del Principio de Acción PreventivaQue es lo que se usa comúnmente en el Análisis de Riesgo para efectos conocidos.

Cuando hay peligros con efectos identificados y con determinada probabilidad de ocurrencia, se sigue el Principio de Acción Preventiva.

Cuando no se conocen plenamente los posibles efectos ni su probabilidad de ocurrencia , se sigue el Principio Precautorio.

No es el Principio de “el que contamina paga”.

Legislación

Tiempo

EQCPPrevención

Precaución

Reactiva

Pro-activa

Versión “débil”

Principio 15 de la Declaración de Río.Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

• Peligro (o amenaza): cómo se identifica qué califica como tal.• Daño grave o irreversible: cómo se establece nivel de gravedad, que pasa con

los dañitos.• Falta de certeza científica absoluta (full): la ciencia no es absoluta, otra

razones si pueden postergar adopción de medidas• En función de los costos: implica análisis de efectividad de costos de las

medidas adoptadas y los beneficios a obtener.• Conforme a sus capacidades: varían y por lo tanto modera la aplicación del PP

Versión “dura”

Declaración de Wingspread.Cuando una actividad represente una amenaza de daño para la salud humana o para el medio ambiente, se deberán tomar medidas precautorias1 aún si algunas relaciones de causa-efecto no han sido plenamente establecidas científicamente. En este contexto el proponente de la actividad, en vez de el público, deberá cargar con el peso de la prueba.

•Daño incluye todos no solo los graves o irreversibles.•Establece la obligación de tomar medidas precautorias.•Revierte el peso de la prueba sobre el proponente y no sobre quienes protegen el ambiente.

1Medidas precautorias: (1) buscan anticipar, mitigar o evitar un daño potencial y (2) no están plenamente justificadas por conocimiento científico disponible.

Componentes del Principio Precautorio

Herramienta para contender con la incertidumbre revirtiendo la práctica común

Elemento de operación del Principio: con daños graves o irreversibles

Elemento de consideración de medidas precautorias en términos de costo- efectividad

Elemento de asignación de la carga de la prueba

“Cuando existe la amenaza de reducción o pérdida significativa de la diversidad biológica, la falta de certeza científica no debe usarse como una razón para posponer medidas para evitar o minimizar dicha amenaza”. CDB Preámbulo.

Disparador del PP: La incertidumbre

Tanto en el manejo de los recursos naturales como en la conservación de la biodiversidad persiste la incertidumbre.

Hay incertidumbre en el uso y aplicación de nuevas tecnologías; i.e. la liberación al ambiente de OGM.

Se identifican dos tipos de incertidumbre.

Epistémica: derivada de falta de datos, datos incompletos o inadecuados; ligada a falta de investigación, errores de muestreo, sesgos en las mediciones.

Ontológica: derivada de la naturaleza intrínseca del sistema; ligada a la complejidad del sistema, su escala, la estocasticidad, su dinámica.

Lo que sabemos

Lo que sabemos que no sabemos

Lo que no sabemos que no sabemos

FALTA DE EVIDENCIAFALTA DE EVIDENCIA ≠ ≠ EVIDENCIA DE FALTAEVIDENCIA DE FALTAIncertidumbre: situación en la que no estamos absolutamente segurosIncertidumbre: situación en la que no estamos absolutamente seguros

IncertidumbreIncertidumbre

Causas de la IncertidumbreCausas de la Incertidumbre

•InformaciónInformaciónFalta de información o datos, información no disponibleFalta de información o datos, información no disponibleInformación contradictoria, sesgada, errónea o incompletaInformación contradictoria, sesgada, errónea o incompleta

•ComunicaciónComunicaciónComunicación deficiente: conceptos o terminología ambiguaComunicación deficiente: conceptos o terminología ambigua

•Fuentes de errorFuentes de errorerrores asociados a distintos parámetroserrores asociados a distintos parámetroserrores de muestreo (falta de representatividad), errores de muestreo (falta de representatividad), errores de medición, errores de cálculo. errores de medición, errores de cálculo.

Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000

Causas de la IncertidumbreCausas de la Incertidumbre

•Naturaleza del SistemaNaturaleza del SistemaVariabilidad intrínseca: procesos caóticos, aleatorios o estocásticosVariabilidad intrínseca: procesos caóticos, aleatorios o estocásticosSituaciones nuevas: falta de familiaridad, supuestos inapropiadosSituaciones nuevas: falta de familiaridad, supuestos inapropiados

La incertidumbre en el contexto de la biodiversidad es endémica y La incertidumbre en el contexto de la biodiversidad es endémica y persistente.persistente.

Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000

Manejo de la incertidumbre depende de su origen: Manejo de la incertidumbre depende de su origen: generar información, monitoreo, mitigación, mejorar comunicación, generar información, monitoreo, mitigación, mejorar comunicación, instrumentos de medición, comunicar incertidumbres.instrumentos de medición, comunicar incertidumbres.

Análisis de RiesgoAnálisis de Riesgo

Parte de la premisa de que “no existe el riesgo cero”

Proporcionar la información más completa posible a quienes manejan el riesgo, a los tomadores de decisiones y a quienes elaboran regulaciones, para que la decisión tomada y las medidas propuestas y llevadas a cabo sean las adecuadas y continuación se comuniquen a todos los actores involucrados.

ObjetivoObjetivo

El análisis de riesgo ambientalEl análisis de riesgo ambiental.—.— es una técnica es una técnica aplicada en muchas áreas diferentes con el aplicada en muchas áreas diferentes con el propósito de prevenir y minimizar efectos adversos propósito de prevenir y minimizar efectos adversos al medio ambiente.al medio ambiente.

Efectos adversos al medio ambiente.— Efectos adversos al medio ambiente.— Cambios que se consideran indeseables porque Cambios que se consideran indeseables porque alteran características estructurales o funcionales alteran características estructurales o funcionales de los ecosistemas o sus componentes. Una de los ecosistemas o sus componentes. Una evaluación de adversidad puede considerar el tipo, evaluación de adversidad puede considerar el tipo, la intensidad y la escala de los efectos así como el la intensidad y la escala de los efectos así como el potencial de recuperación. potencial de recuperación.

Análisis de Riesgo AmbientalAnálisis de Riesgo Ambiental

InclusivoInclusivo.— debe considerar información de todas las .— debe considerar información de todas las fuentes disponibles;fuentes disponibles;

SistemáticoSistemático.— debe llevarse a cabo siguiendo .— debe llevarse a cabo siguiendo lineamientos o pasos que ocurren en etapas secuenciales lineamientos o pasos que ocurren en etapas secuenciales lógicas; lógicas;

IterativoIterativo.— se reexaminan conclusiones y supuestos en .— se reexaminan conclusiones y supuestos en función de la nueva información con la que se cuente para función de la nueva información con la que se cuente para retroalimentar el análisis; retroalimentar el análisis;

Fundamentos científicosFundamentos científicos.— es decir debe basarse en el .— es decir debe basarse en el método científico, tanto para generar información como para método científico, tanto para generar información como para poner a prueba hipótesis que permitan su revisión.poner a prueba hipótesis que permitan su revisión.

Principios básicos del ARAPrincipios básicos del ARA

Identificación del peligroAgente Efecto

Evaluación de la exposición Población Exposición

Evaluación dosis respuestaDosis Respuesta

Caracterización del riesgo

Evaluación del riesgo

Riesgo = PELIGRO x PROBABILIDAD DE OCURRENCIA

Peligro = posibles efectos negativos de un evento o agente

Manejo del riesgo

Es la aplicación sistemática de políticas, prácticas y recursos para la evaluación y el control de riesgos.

Definir medidas de bioseguridad que eviten, controlen o minimicen posibles efectos adversos para el medio ambiente y la salud humana.

Es dentro de esta etapa del análisis de riesgo donde se invoca al Principio Precautorio.

Problemas relacionados con la comunicación del riesgo en términos de probabilidades (Covello, et al, 1987)

Problemas en el mensaje: Deficiencias en la comprensión científica, datos, modelos, métodos resulta en sobreestimar incertidumbres y riesgos.Análisis de riesgo muy técnicos comúnmente son incomprensibles para el público en general.

Problemas de las fuentes de informaciónFalta de confianza en las autoridades responsablesDesacuerdos entre expertos científicos

Comunicación del riesgo

Mensaje

Emisor Receptor

Percepción del riesgo

Dialogo

Problemas del medio de comunicaciónMedios selectivos y sesgados reportan con énfasis en el drama el conflicto y los desacuerdos.Presentación prematura de información científicaSobre-simplificaciones, distorsiones, inexactitud en la interpretación de la información técnica

Problemas del receptorPercepciones equivocas del nivel de riesgoCreencias y opiniones resistentes al cambioDeseo y demanda de certidumbre científica

Comunicación del riesgo

La aplicación de un planteamiento basado en el Principio Precautorio debeempezar con una evaluación científica, lo más completa posible y, si fuera viable,identificando en cada fase el grado de incertidumbre científica y su fuente.

El recurso al principio de precaución presupone que se han identificado los efectospotencialmente peligrosos derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, yque la evaluación científica no permite determinar el riesgo con la certeza suficiente.

Los responsables de la decisión deben ser conscientes del grado de incertidumbreinherente al resultado de la evaluación de la información científica disponible. Juzgar cuál es el nivel de riesgo «aceptable» para la sociedad es una responsabilidad eminentemente política.

Frente a un riesgo inaceptable, una situación de incertidumbre científica o la inquietud de la población, los políticos están obligados a encontrar respuestas, por lo que deben tener en cuenta todos estos factores.

El Principio Precautorio y el El Principio Precautorio y el Análisis de RiesgoAnálisis de Riesgo

El procedimiento de toma de decisión debe ser transparente, y en él deberán participar todas las partes interesadas lo antes posible y en la medida en que sea razonablemente viable.

En algunos casos, la respuesta correcta asociada a un enfoque de Precaución podrá ser la decisión de no actuar, o al menos de no adoptar una medida jurídica obligatoria.

En caso de optar por la acción, existe una amplia gama de iniciativas posible, que van desde una medida jurídicamente vinculante prohibitiva, hasta un proyecto de investigación o una recomendación.

Determinar la estrategia precautoria requiere sopesar los costos y beneficios de los riesgos para la conservación de estrategias alternativas. No siempre el enfoque proteccionista será el mejor.

Medidas o acciones precautorias

En caso de que se considere necesaria la acción, las medidas basadas en el Principio de Precaución deberán ser, entre otros aspectos:

Proporcionales al nivel de protección elegido,

No discriminatorias en su aplicación,

Coherentes con medidas similares ya adoptadas,

Basadas en el examen de los posibles beneficios y los costos de la acción o de la falta de acción (y pueden incluir un análisis económico costo/beneficio cuando sea conveniente y viable),

Sujetas a revisión, a la luz de los nuevos datos científicos, y

Capaces de designar a quién incumbe aportar las pruebas científicas necesarias para una evaluación del riesgo más completa.

Lineamientos para la aplicación

(Fuente Comisión Europea (2000).

Retos para la aplicación del Principio Precautorio

Involucrar en el Análisis de Riesgo aspectos sociales, económicos, culturales; además de los científicos.

Potencial para el mal uso y abuso del Principio Precautorio contribuye a su desprestigio.

Falta de aceptación del PP como herramienta para el manejo de la biodiversidad en distintos sectores (incluido el ambiental).

Falta de coherencia en su aplicación a nivel nacional e internacional y en función del escenario.

Falta de impacto del PP en el proceso de toma de decisiones, se requiere traducirlo en obligaciones específicas y medidas operativas.

El costo de medidas precautorias puede recaer en los usuarios de los RN más pobres.

Se requiere determinar cuáles enfoques o herramientas de manejo o gestión so consideradas precautorias.