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19. EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DEPAZ: ALGUNAS LECCIONES DE AMÉRICA LATINA

CarIo Nasi

La generación de confianza entre Estados y guerrillas constituye un problemacentral en la búsqueda de soluciones negociadas a los conflictos armados. Lassospechas mutuas entre las partes pueden ser obstáculos significativos queimpiden el avance en las negociaciones. En este contexto, llama la atenciónque una reciente crítica al fallido proceso de paz de la administración Pastranacon las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, fue que el go-bierno enfatizó la generación de confianza con los voceros de la guerrilla, des-cuidando la parte más crucial de la negociación: la cuestión del poder! . A partirde una perspectiva realista según la cual que el objetivo central de una guerrillaes conquistar poder, se argumentó que las negociaciones debieron enfocarseen la redistribución de éste.

Comparto la apreciación de que una de las grandes falencias del procesode paz con las FARC se refirió a lo sustantivo de las negociaciones. Hubo unainterminable y poco aterrizada agenda, así como falta de claridad frente a qué eranegociable. Pero a su vez considero que la generación de confianza requiere deuna lectura más cuidadosa, por cuanto ocupa un lugar central en la explicacióntanto de los éxitos como de los fracasos de las negociaciones de paz entre gobier-nos y guerrillas. El siguiente análisis toma en cuenta tanto los dilemas propios dela terminación de las guerras internas, como evidencia testimonial que obtuveproducto de un trabajo de campo", para ilustrar cuán definitiva es la generaciónde confianza para que un proceso de paz llegue a buen término.

Esta crítica la formuló el ex-consejero de paz Rafael Pardo en una conferencia que dio en la Universi-dad de los Andes el 19 de febrero de 2002, con el título "Escenarios para la Paz". En una fechaposterior y como reacción a mi presentación del presente escrito, el Dr. Pardo aclaró que se refería aciertas aproximaciones de moda que enfatizan únicamente la 'química' entre negociadores de distin-tos bandos, lo que constituye una perspectiva sobre la confianza muy distinta a la mia.Durante la investigación para mi tesis de doctorado tuve la oportunidad de realizar 49 entrevistasserni-estructuradas en Colombia, El Salvador, y Guatemala, la mayoría de ellas con individuos queparticiparon directamente en las mesas de negociación, incluyendo altos representantes y negociado-res de los gobiernos, ex-oficiales militares, y ex-comandantes guerrilleros. En algunos de los testimo-nios que incluyo en este trabajo oculto la identidad de la persona por petición del entrevistado.

378LA CRISIS POLÍTICA COLOMBIANA

GENERACIÓN DE CONFIANZAY DILEMASDE LOS PROCESOSDE PAZ

La terminación de guerras internas por la vía negociada conlleva dilemas com,plejos. Desde el punto de vista del Estado, la principal dificultad es saber bajoqué condiciones se puede confiar en grupos guerrilleros que frecuentementehan acudido al engaño. ¿Cómo se puede determinar si las guerrillas tienen unasincera voluntad de paz?

El problema aquí es que con frecuencia los grupos guerrilleros se han senta-do a la mesa de negociaciones de manera puramente táctica, buscando un forta-lecimiento militar y una proyección política, pero sin tener la más mínima intenciónalcanzar la paz y desmovilizarse. y contrario a una tesis bastante difundida enColombia, no es tan cierto que los grupos guerrilleros negocian de buena feúnicamente cuando el Estado los pone de rodillas. En El Salvador, por ejemplo,después que el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, FMLN,fueraduramente golpeado luego de su primera 'ofensiva [mal' de enero de 1981, loscomandantes guerrilleros buscaron una negociación de manera puramente tácti-ca, con el objetivo de disminuir la presión militar. En palabras de la ex-coman-dante del FMLNAna Guadalupe Martínez, en aquella ocasión.

Fue una situación difícil, muchos muertos, mucha gente sobre todo en las ciuda-des, (... ) Entonces posteriormente a ese momento se vive una situación muy críti-ca para nosotros. (... ) Entonces comienza la discusión de cómo ganar tiempo, porqueel plan era reorganizar para volver a lanzarse sobre las ciudades. ¿Cómo ganartiempo? Entonces se empezó hablar de diálogo y el diálogo para ganar tiempo, ytener capacidad de nuevo de reorganizarse y poder intentar de nuevo una ofensiva(entrevista, San Salvador, septiembre de 2000).

Una situación similar se presentó en Colombia durante el proceso de pazdel gobierno de Belisario Betancur, donde el Movimiento 19 de Abril (M-19) yotras guerrillas optaron por diálogos de paz como parte de una estrategia deguerra, luego de sufrir golpes contundentes. Las declaraciones de un ex-co-mandante del M-19 son ilustrativas a este respecto:

Yo creo que el que llega a aceptar un proceso de paz, es porque llega a convencersedigamos íntegramente de que no puede ganar la guerra. (... ) El que crea que puedaganar la guerra, no firma la paz. No hace un proceso de paz serio. Hace un procesode paz, pero para la guerra. y así lo hicimos en el 84 y en el 85, y así lo hizo elgobierno. Ahí la paz era un arma de guerra. ( ... ) sobre todo desde diciembre del 84,cuando el ejército atacó un campamento nuestro en la zona de ... un campamento quese llamaba Yarumales, estuvimos como siete meses más dentro el proceso de paz,pero totalmente decididos que eso era un arma de guerra. Es más: eso terminó enjulio del 85, cuando se declaró formalmente terminada la tregua, y en noviembre fuelo del Palacio de Justica (entrevista, Bogotá, julio de 2000).

379

Nótese que tanto en El Salvador com? en C~l?mbia las ~uerrillas bus~a-ron diálogos de paz en momentos de debilidad Ill1litar,. despu~s de ha~er s~dof ertemente golpeadas por los ejércitos de los respectivos paises, Aun aSI lan~gociación constituyó parte de una estrategia de guerra, porque los gruposrebeldes creyeron en la posibilidad de triunfar en el largo pl~zo: t~do era cues-tión de reagruparse, recuperar fuerzas, mejorar la estrategia, e mtentarlo denuevo. No en vano, una de las mayores críticas que se formula al proces? depaz de la administración Betancur es que sólo sirvió para que las guemllascrecieran militarmente y desdoblaran sus frentes.. .

En Colombia los problemas de confianza han SIdo particularmente pro-nunciados en el caso de las FARC.Durante el proceso d~ ~az de ~etancu~ ,e~terupo rebelde firmó una tregua y formó el partido político Umon Patriótica

g di .(UP), pero nunca abandonó la lucha armada en favo: de los proce nmentosdemocráticos. Los portavoces de la UPabiertamente afirmaban que las FARCnorenunciarían a las armas, por cuanto estas eran la mejor garantía para las trans-formaciones revolucionarias de Colombia (Comisión de Superación de la .Vio-lencia 1992: 118). De ahí que las FARCincurrieran en prácticas de clientehsmoarmado durante las elecciones de 1986. El hecho de que la UP apareciera comoparte de una estrategia de "combinación de todas las formas de lucha" p~rparte de las FARC, llevó a sectores de derecha a e~prender u,na guerra s.ucIacontra ese partido político que culminó con el asesmato de mas de dos Ill11desus miembros entre 1986 y 1995 (Rarnírez, 1990: 37).

Los problemas de confianza con las FARCse mant~vieron ~u:ante las ne-gociaciones de paz de la administración Barco. El gobierno e~lgI.a un cese alfuego unilateral a las guerrillas que quisieran empr~~~er neg~cI.a~lOnes de pazcomo muestra de buena voluntad, y como precondición para iruciar conversa-ciones. Entre febrero de 1989 y febrero de 1990, las FARCse comprometieronen cuatro oportunidades a un cese al fuego, y en ese mismo lapso sus frentesfueron responsables de 112 acciones armadas, matando a 30 s~ldados y 114civiles y cometiendo 36 secuestros (Ramírez, 1991: 15). De ahí que las FARCfueran'marginadas del proceso de paz de Barco. Posteriorm~~te las FAR~ y elEjército de Liberación Nacional (ELN) tomaron parte en los diálogos tardíos (yfallidos) de la administración Gaviria en Caracas y Tlaxcala. .

La desconfianza volvió a aflorar durante el proceso de paz del gobierno dePastrana, hasta que se rompieron los diálogos. Las FARCexigieron la desmili-tarización de cinco municipios como condición para iniciar diálogos. Así elequipo negociador del gobierno se esmerara por construir lazos de c~arad~-ría con los delegados de la guerrilla, el proceso se derrumbó ante la evidenciaque las FARCusaron la zona de distensión como santuario para cometer todo

380 LA CRISIS POLITICA COLOMBIANA

tipo de delitos, como traficar con drogas, mantener secuestrados, organizarataques, entre otros.

En síntesis, mientras que con Barco y Gaviria la desconfianza impidióiniciar negociaciones, en las administraciones Betancur y Pastrana hubo nego-ciaciones, pero fracasaron dado que las FARC hablaban de paz mientras hacíanla guerra. Más aun: al no haber mayores avances en la agenda de negociacio-nes, el gobierno se fue quedando paulatinamente solo, lo cual debilitó al proce-so de paz. Bajo estas condiciones, así se hubiesen firmado acuerdos definitivosde paz, habrían encontrado inmensas dificultades en su implementación dadala oposición y/o falta de respaldo de amplios sectores políticos, económicos, ymilitares.

Pero el panorama quedaría incompleto si no se incluyeran los dilemas deconfianza desde el punto de vista de las guerrillas. Tal y como lo señala BárbaraWalter (1997), la terminación de guerras internas implica dilemas más comple-jos que la de las guerras internacionales. Cuando una guerra internacional ter-mina por la vía negociada, los ejércitos rivales vuelven a sus respectivos países,quedan separados en virtud de fronteras territoriales, no se desarman, y puedenreforzarse defensivamente para prevenir o contrarrestar cualquier ataque delenemigo. En el caso de las guerras internas, en cambio, no hay fronteras queseparen de manera permanente a los grupos armados rivales: los bandos ene-migos deben aprender a convivir lado a lado. Más aun: por lo general un solobando, en este caso las guerrillas, se desarma totalmente'. Al entregar sus ar-mas y compartir el mismo territorio con sus antiguos enemigos, las guerrillasdesmovilizadas se sienten particularmente vulnerables a sufrir asesinatos detipo retaliatorio, dado el lastre de resentimiento que queda al cabo de guerrasprolongadas.

Los temores de las guerrillas son fundados. En Colombia, luego que lasguerrillas liberales se acogieron a la amnistía del General Gustavo Rojas Pinillaen 1953, muchos de sus antiguos cabecillas fueron asesinados (Sánchez yMeertens, 1983: 47). Y así la UP haya sido concebida como parte de una estra-tegia de "combinación de todas las formas de lucha", su exterminio profundizónotablemente la desconfianza de las FARC en el gobierno, al punto que hoy endía la dejación de las armas por parte de este grupo guerrillero constituye unverdadero nudo gordiano. En cuanto al Ejército Popular de Liberación (EPL),luego de firmar la paz durante la administración Barco, entre 1991 y el 2001sufrió el asesinato de 400 de sus 2,500 miembros (El Tiempo marzo 2, 2001).

3 A diferencia de África, en América Latina no hay antecedentes de fusión de ejércitos regulares congrupos guerrilleros.

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZ..A EN LOS PROCESOS DE PAZ 381

Cabe anotar que en este último caso buena parte de las muertes fueron atribui-das a una facción disidente del mismo grupo y a las FARC, que siguieron enguerra y acusaron de traicionar a la revolución a los miembros del EPL queoptaron por la paz (Comisión de Superación de la Violencia, 1992: 97-98, y121; Alape, 1996: 19).

Un caso bien distinto es el del M-19, donde difícilmente se puede hablar deun exterminio de este grupo. Los procesos de paz salvadoreño y guatemaltecotampoco fueron seguidos de la muerte violenta y sistemática de guerrillerosdesmovilizados, lo cual nos aboca a analizar estos casos para ver bajo quécondiciones la firma de la paz genera condiciones de seguridad para los insur-gentes que entregan las armas.

Hay otro dilema fuera de cómo garantizar la supervivencia de los guerri-lleros desarmados. Las armas constituyen la principal herramienta de presiónque las guerrillas usan para obtener cuotas de poder, y/o para que haya trans-formaciones políticas y económicas. Una vez entregan sus fusiles, los gruposrebeldes saben que difícilmente pueden exigir cambios de envergadura. De ahíque el segundo dilema de confianza para las guerrillas sea: una vez se entreganlas armas ¿cómo saber que el gobierno cumplirá con lo pactado?

Este dilema también es real. En el caso del M-19, la administración Bar-co fue incapaz de cumplir con lo acordado. Así el ejecutivo y la Consejería depaz obraran de buena fe, y el gobierno contara con una mayoría liberal en elCongreso, la administración Barco no pudo pasar las reformas pactadas con elM-19. Varias de estas reformas se lograron impulsar posteriormente, gracias aa afortunada realización de la Asamblea N acional Constituyente de 1991. Peroa desmovilización del M-19 concluyó exitosamente en buena parte porqueeste grupo guerrillero decidió no condicionar su dejación de las armas a larealización de reformas sustantivas como contrapartida. De ahí que en ex-con-sejero de paz Rafael Pardo admitiera que

El M-19 termina haciendo la paz sin acuerdo político. Entonces ahí seloma una decisión también arriesgada del M-19 de terminar, culminar el proce-so, sin acuerdo. Como decía Pizarro, nosotros cumplimos al contado, y a noso-tros nos van a cumplir a crédito (entrevista, Bogotá, julio de 2000).

Un caso similar pero más dramático se presentó en Guatemala. Allí laUnidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) negoció todo tipo de.reformas políticas y socio-económicas durante el proceso de paz que culminó

on el gobierno de Alvaro Arzú. Sin embargo, muchas de las reformas se des-Carrilaron a la hora de la implementación, al punto que algunos estimativoslllencionan que en Guatemala se incumplió con aproximadamente el 85% delos compromisos. El contraste en este terreno lo ofrece El Salvador, que cons-tituye un ejemplo de implementación de prácticamente todas las reformas pac-

382 LA CRlSIS POLfncA COLOMBlANA

tadas entre el gobierno y las guerrillas. De ahí que analistas como Karl (1992)y Spence y Vickers (1994) se refirieran (quizás exageradamente) a este casocomo si fuera una "revolución negociada".

Recapitulando, la solución negociada de los conflictos armados internosconlleva los siguientes dilemas.

Para los gobiernos:

• ¿Cómo saber que las guerrillas no están engañando mediante un uso mera-mente táctico de la negociación dentro de una estrategia de guerra?¿Cómo confiar que al cabo de las negociaciones las guerrillas efectiva.mente se desmovilizan y hacen entrega de su material bélico?

•

Para las guerrillas:

• ¿Cómo saber que no los van a matar luego de desarmarse y convivir con elenemigo, dada su vulnerabilidad, y el resentimiento y deudas pendientesal cabo de la guerra?¿Cómo confiar que luego de la entrega de armas se van a implementar lasreformas acordadas con el gobierno?

•

Puede agregarse un dilema común tanto para los gobiernos como las guerrillas:

• ¿Cómo confiar en que habrá una mediación imparcial sin que se perjudi-quen los intereses de cualquiera de las dos partes?

Estas preguntas han dado a lugar a distintas respuestas históricas. En lassiguientes páginas me referiré a cómo se manejaron exitosamente los dilemasde confianza en los procesos de paz de Colombia de 1990/91 haciendo espe-cial referencia al M-19, de El Salvador en 1992 con el FML ,y de Guatemala en1996 con la URNG.

ESTRATEGIAS DE GENERACIÓN DE CONFIANZA Y PROCESOS DE PAZ: LAEVIDENCIA HISTÓRICA

Existe una diferencia fundamental entre confianza y fe. Cuando se tiene fe, sepuede prescindir de la evidencia: por eso los creyentes tienen fe en Dios, así nopuedan verlo, tocarlo, u oírlo. La confianza, por el contrario, en parte dependede la evidencia, de la posibilidad de verificar. La verificación permite incre-mentar o disminuir los niveles de confianza: uno confía más en el otro en lamedida en que pueda comprobar, así sea periódicamente, que el otro no está

383EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA E LOS PROCESOS DE PAZ

engañando. En los tres países se observa cómo distintos mecanismos de verifi-cación ayudaron a generar confianza entre las partes. Veamos los casos.

Colombia

La administración de Barco puso como pre-condición para negociar la paz ungesto de sincera voluntad por parte de las guerrillas, consistente en una decla-ratoria unilateral de cese al fuego. Esto introdujo el problema de cómo verifi-car que las guerrillas mantuvieran su palabra, cumpliendo con el cese al fuego.El problema era complejo dada la multiplicidad de factores de violencia en elpaís, y la consecuente fragilidad de cualquier declaratoria unilateral de cese alfuego. Había un riesgo doble: tanto que las guerrillas que se acogieran al pro-ceso fueran acusadas de actos violentos cometidos por otros actores, como quetales grupos rebeldes se ampararan en la violencia generalizada para seguircon los ataques ocultando su responsabilidad.

De ahí que el gobierno creara las zonas de distensión. Estas eran áreasrelativamente pequeñas donde debían concentrarse las fuerzas guerrilleras quese acogieran al proceso de paz, perrnitiéndole al ejército colombiano verificarel cumplimiento con el cese al fuego mediante un perímetro de seguridad. Deesta manera el gobierno pudo constatar que el M-19, EPL, la Corriente de Reno-vación Socialista (CRS), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT),el Movimiento Armado Quintín Lame (pero no las FARC) cumplieron con sucompromiso de mantener el cese al fuego, generando la necesaria confianzapara dar inicio al proceso de paz.

Pero generar confianza es un proceso complejo, que requiere de muchasacciones a lo largo de los diálogos de paz. El M-19, el grupo pionero en firmaracuerdos de paz, tuvo una serie de iniciativas a este respecto. Durante las ne-gociaciones el M-19 emprendió una ofensiva política hablando con empresa-rios, representantes de la iglesia, de los partidos políticos, y de los medios decomunicación, y a raíz de estos contactos el grupo rebelde emitió múltiplesdeclaraciones reafirmando su voluntad de paz (entrevista con un ex-coman-dante guerrillero, Bogotá, julio de 2000).

Quizás más significativo que eso fueron los intercambios del M-19 con lasfuerzas armadas. Durante la realización de las Mesas de Análisis y Concertación,un grupo de militares retirados encabezados por el general Alvaro ValenciaTovar sostuvo contactos con la comandancia del M-19, sirviendo luego comoenlace entre la cúpula del grupo rebelde y los militares en servicio activo. Pos-teriormente hubo algunas conversaciones entre la dirigencia del M-19 y altosoficiales en servicio activo. Como producto de estos diálogos se generó unentendimiento entre las partes, al despejarse una serie de sospechas y descon-

384 LA CRISIS POLÍTICA COLOMBIAN"

fianzas .mutua~. P~r ejemplo, según un ex-comandante guerrillero, un generalcolombiano afirmó que las fuerzas armadas confiarían en la voluntad de padel M-19 en la medida en que ésta organización no re-editara la experiencia dZlas FARC-UP. Es decir, el M-19 no debía convertirse en el brazo político de leque era entonces la Coordinadora General Guerrillera (entrevista con un e ocomandante guerrillero, Bogotá, julio de 2000). x-. De ahí que la e~trategia del M-19 se definiera por oposición a la experien_

cia de la UP. A partir de una conferencia general que el M-19 realizó en SantDomingo (Cauca), el grupo rebelde llegó a un consenso interno que el puntOfinal del proceso de paz era la dejación de las armas y reincorporación a la vidocivil. Desde ese entonces, el M-19 enfatizó la transparencia, despejando cual,quier duda sobre su compromiso de abandonar la lucha armada. Para los diri-gentes del M-19 el exterminio de la UP tuvo que ver con el hecho que estaorganización no mandara mensajes claros (entrevista con dos ex-comandantesguerrilleros, Bogotá, julio de 2000). Mediante un rechazo sin ambigüedades lavía revolucionaria y optando por el camino democrático, el M-19 buscó evitaruna guerra sucia en su contra.

Como muestra de su nuevo compromiso democrático Carlos Pizarro in-cluso estuvo tres meses intentando convencer (sin éxito) a la dirigencia de lasFARC para que se acogiera al proceso de paz. Probablemente estos contactosayudaron a generar una actitud más tolerante por parte de la dirigencia de lasFARC hacia la opción del M-19, previniendo agresiones bajo el argumento de"traición a la revolución".

La política de transparencia fue exitosa, en el sentido que produjo sufi-ciente confianza en el estamento militar. A este respecto, un general retiradoque siguió de cerca el proceso de paz con el M-19 afirmó en una entrevista:

El M-19 fue sincero. Con el M-19 había confianza de que se iba a desmovilizar. Deque eran sinceros en el proceso de paz. Eso garantiza de que no haya una represa-lia. Si uno ve sinceridad de que decidieron dejar las armas, abandonar la luchaarmada, reintegrarse sinceramente al proceso de paz, realmente no hay quien ... esdecir no faltará aquel que conduzca alguna acción por heridas, pero como unapolítica no existe ... es decir con el M-19 no hubo ningún problema (entrevista,Bogotá, julio de 2000).

Quizás la generación de confianza se facilitó también por un entendimien-to implícito entre los militares, el M-19, y los otros grupos rebeldes que dejaronlas armas, que bajo las condiciones colombianas era imposible exigir cualquiercambio .e.n el ejército. Como el país seguía en guerra, las guerrillas que sedesmovilizaron no estaban en posición de exigir una reforma de las fuerzasarmadas, ni nada que implicara reducir su presupuesto o personal. Al no invo-

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 385

lucrar costos institucionales para el ejército, en el proceso de paz de 1990 nohubo un temor de que las fuerzas militares se debilitaran mediante reformas, yque las guerrillas simplemente se aprovecharan de esta situación. . .

En todo caso el M-19 no quedó totalmente exento de ataques retahatonosluego de su reincorporación a la vida civil. Su máximo dirigente.Carlos Piz~o,fue asesinado en la campaña presidencial de 1990, y se menciona adema s lamuerte violenta de una veintena de desmovilizados (Bejarano, 1990: 114 y118). Pero ésta es una experiencia bien distinta de la de la up e incluso la delEPL, y sería errado hablar de una guerra sucia en contra de los desmovilizadosdel M-19.

En materia de generación de confianza no puede dejar de mencionarse elimportante rol de la Consejería de Paz. De un lado la Consejería de Paz resta-bleció buenas relaciones entre el ejecutivo y las fuerzas militares, luego quedichas relaciones alcanzaran su punto más crítico durante la administraciónBetancur. El gobierno de Barco hizo esfuerzos para mejorar las relaciones cí-vico-militares. El involucramiento temprano de las fuerzas armadas en el dise-ño de la Iniciativa Para la Paz de 1988 aseguró que la estrategia de negociacióndel ejecutivo contara con el aval de las fuerzas militares (entrevista con el ex-consejero de paz Rafael Pardo, Bogotá, julio de 2000). Y las frecuentes con-sultas de la Consejería de Paz con el alto mando militar durante los diálogos depaz generaron confianza en el equipo negociador del gobierno, previniendoque las fuerzas armadas pusieran obstáculos durante el proceso (entrevista conel ex-consejero de paz Carlos Eduardo Jaramillo, Bogotá, julio de 2000).

La Consejería de Paz tuvo la virtud de no solo generar confianza por partede los militares, si no también por parte de la guerrilla gracias a su seriedad yprofesionalismo. En palabras del ex-dirigente del M-19 Antonio Navarro, elentonces Consejero de Paz

(Rafael) Pardo tenía la virtud de ser de pocas palabras y de cumplir lo que decía. Yfue ganándose la confianza como interlocutor. Entonces era una relación de respe-to, donde no había concesiones fáciles (entrevista, Bogotá, julio de 2000).

En suma, por un lado el gobierno llegó a confiar en la voluntad de paz delM-19 gracias a las zonas de distensión, perímetros de seguridad, gestos desinceridad de la guerrilla, y cumplimiento con el cese al fuego. Así mismo, elM-19 llegó a confiar en las fuerzas armadas gracias a contactos personales conaltos oficiales, donde se llegó a un entendimiento sobre el tipo de conductasaceptables. Los contactos entre Carlos Pizarro y las FARC probablemente tam-bién contuvieron el riesgo de ataques en razón de una supuesta "traición a larevolución". Y tanto los militares como el M-19 confiaron en la labor de la

386 LA RISIS POLÍTICA COLOMBIANA

Consejería de Paz, que fue un engranaje esencial de las negociaciones". Nadade esto garantizó que el M-19 quedara exento de riesgos de seguridad luego dedesmovilizarse, pero la política de transparencia ayudó a reducirlos a un nivelaceptable.

Donde cojeó el proceso de paz de 1990 fue en la confianza de que a cam_bio de entregar sus armas, la guerrilla obtendría transformaciones políticas decarácter nacional. Como el ejecutivo no pudo pasar las reformas, las negocia_ciones sobrevivieron en virtud que el M-19 renunció a condicionar sudesmovilización a la realización de cambios sustantivos, y gracias a la poste-rior convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que introdu,jo perspectivas de cambio. El éxito del M-19 en esa instancia al obtener 28%del voto y 19 de los 71 constituyentes (Villamizar, 1997: 193) fue un estímuloimportante para la ulterior reincorporación a la vida civil de los grupos arma-dos EPL, Movimiento Armado Quintín Lame, CRS, y PRT.

Nótese sin embargo el restringido margen de maniobra de las guerrillas enmateria de obtener transformaciones sustantivas. Una cosa es aceptardesmovilizarse y dejar las armas a cambio de reformas concretas. Otra muydistinta es hacerlo para participar en elecciones para una Asamblea NacionalConstituyente. En este ultimo caso la incertidumbre es grande, por cuanto ungrupo rebelde se somete al voto popular sin saber de antemano cuántos repre-sentantes va a obtener. En el peor de los casos, las elecciones pueden servirpara marginar por completo a un grupo rebelde desmovilizado (especialmentesi es impopular). En el mejor de los casos, las guerrillas constituirán una frac-ción importante de un cuerpo colegiado, pero las reformas deseadas depende-rán de lograr acuerdos (y/o formar coaliciones mayoritarias) con otras fuerzaspolíticas. Justamente porque el proceso es democrático, nada garantiza que loscambios deseados por los grupos desmovilizados sean aprobados.

El Salvador

A diferencia de Colombia, en El Salvador no hubo cese al fuego ni otrosgestos unilaterales de buena voluntad por parte del FMLN durante las negocia-ciones. A pesar de repetidas solicitudes del gobierno, el FMLN fue siemprereacio a declarar una tregua por considerar que ella debilitaría su posición en la

4 Nótese el importante rol de la confianza personal en este caso, aunque hubo mecanismos formales deverificación por parte del gobierno. Aunque se puede mantener una distinción entre los dos tipos deconfianza (personal y 'objetiva', esta última derivada de mecanismos de verificación), no cabe dudaque a nivel informal la dirigencia del M-19 verificó paso a paso las acciones del gobierno en lo querespecta al cumplimiento de los compromisos adquiridos.

EL PROBLEMA DE LA CONAANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 387

mesa de negociaciones (entrevista con ex-funcionario del gobierno, San Sal-vador, septiembre de 2000). La guerrilla estaba convencida que podría obtenerconcesiones políticas de importancia sólo en la medida en que mantuviera unafuerte presión militar. Algunas veces el FMLN permitió que el personal de UNICEF

entrara a territorios bajo su control, a fin de llevar a cabo campañas de vacuna-ción (entrevista con Guadalupe Martínez, San Salvador, septiembre de 2000).Sin embargo, más que un gesto de voluntad de negociar, esto parece ser unatáctica de guerra, en la que el FMLN procuró ganar apoyo mediante demostra-ciones de que le importaba el bienestar de las comunidades en zonas rurales.por su parte, el gobierno Salvadoreño tampoco dio muestras de querer nego-ciar seriamente.

Desde los primeros intentos de negociación durante la administración JoséNapoleón Duarte, hasta el proceso de paz exitoso del gobierno de AlfredoCristiani, se negoció todo el tiempo en medio de la guerra, lo cual causó mu-has tensiones. Ataques y asesinatos de parte y parte hicieron que tanto elobierno como el FMLN suspendieron los diálogos en varias oportunidades,

con el argumento que era imposible negociar con una contraparte que eviden-mente carecía de voluntad de paz.

Una serie de factores objetivos fueron cruciales para impulsar las negocia-iones en El Salvador. Las alternativas militares se debilitaron notablementeuando en un máximo esfuerzo por tomarse el poder por las armas, el FMLN

lanzó su "ofensiva final" de 1989, y fracasó. A esto le siguió una contra-ofen-siva brutal del ejército, que a pesar de causar más de mil muertes, fue incapazde derrotar a los insurgentes (McClintock, 1998; Montgomery, 1995; Munck,1993). Por el mismo período Nicaragua dejó de funcionar como retaguardiaestratégica del FMLN, gracias a un acuerdo entre Daniel Ortega y Washingtonsegún el cual Estados Unidos dejaría de apoyar a los "contras", a cambio que elgobierno sandinista realizara elecciones libres, y dejara de proveer armas, re-fugio, y apoyo al FML . Y cuando el batallón Atlacatl del ejército salvadoreñoasesinó a seis padres jesuitas de la Universidad Centroamericana que estabanmediando en el conflicto, el congreso norteamericano decidió recortar la ayu-da militar a El Salvador (Karl, 1992; McClintock, 1998; Montgomery, 1995).

Con ello, los costos de seguir la guerra aumentaron significativamentepara los dos bandos en conflicto, fortaleciéndose la opción negociada. Aún así,la desconfianza entre las partes pudo haber prolongado la guerra indefinida-mente. A mediano plazo las partes hubieran podido encontrar fuentes alternasde abastecimiento para proseguir el conflicto. ¿Cómo se generó entonces lasuficiente confianza para sacar adelante los acuerdos de paz?

Luego de la ofensiva de 1989 se produjo una afortunada coincidencia.Tanto el gobierno del presidente Cristiani como el FMLN solicitaron cada uno

388 LA CRlSIS POLÍTICA COLOMBIAN"

por su cuenta la mediación de Naciones Unidas (Eguizabal, 1995). El efectoneto de esto fue aumentar los costos de .engañar para las dos partes. Alvaro deSoto, e~~~legado perso.nal d~l ~ecretano general de Naciones Unidas, quedóen posicion de denunciar pubhcamente a cualquiera de los dos bandosh t . . 1 1" , POr. acer r~tas o Jugar SUCIO, o cua atectana el prestigio, respaldo, y credibilidadinternacional de la parte responsable. En este sentido el ex-presidente salvadreño Alfredo Cristiani manifestó en una reciente entrevista que 0-

(... ) nadie se iba a poder burlar del proceso sin llevarse un golpe políticterrible a nivel mundial. Porque el Secretario General (de Naciones Uni~das) hubiera denunciado, y automáticamente todo el mundo se vuelca encontra del que se porte mal en el proceso. (... ) Nunca se sintió que el FMLN

no estuviera en serio en el proceso después de que entró el secretario gene-ral (entrevista, San Salvador, septiembre de 2000).

Inicialmente algunos mandos del FMLN temían que Naciones Unidas fueraun simple instrumento de poder de Estados Unidos. No obstante, elprofesionalismo como mediador, y la probada independencia frente a las pre-siones norteamericanas de Alvaro de Soto, paulatinamente generaron la con-fianza necesaria en el grupo rebelde (entrevista con Salvador Samayoa,ex-negociador del FMLN, San Salvador, septiembre de 2000).

Las negociaciones se prolongaron por más de dos años, y a fuerza de re-uniones se produjo bastante camaradería entre los negociadores del gobierno ylos del FMLN. No obstante, como lo afirmara la ex-negociadora por el FMLN

Ana Guadalupe Martínez, esta confianza personal no se traducía necesaria-mente en mayor confianza entre las partes, ni en avances en las negociaciones(entrevista, San Salvador, septiembre de 2000). De ahí que lo definitivo en elproceso de paz salvadoreño fueran factores objetivos y no subjetivos en lageneración de confianza.

La única muestra que dio el FMLN de tener voluntad de paz, fue aceptar lamediación de Naciones Unidas, sentarse a la mesa de negociación, asistir atodas las sesiones, y trabajar muy seriamente en las propuestas de reforma, demanera que a pesar de algunos bloqueos, era evidente el avance en las negocia-ciones (entrevista con Salvador Samayoa, ex-negociador del FMLN, San Salva-dor, septiembre de 2000).

y el FMLN amarró su desmovilización al cumplimiento de los acuerdos depaz, que involucraban varias reformas políticas. Los acuerdos de paz salvado-reños fueron una obra de ingeniería social: implicaban una serie de transaccio-nes simultáneas, donde el FMLN se desmovilizó y entregó las armas por fases,a cambio de una serie de medidas que debía tomar el gobierno también porfases, todo esto supervisado por Naciones Unidas mediante su misión ONUSAL·

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 389

Con ello, hasta el final las dos partes en conflicto mantuvieron un poder deveto sobre el proceso de paz, en el sentido que cualquiera podía decir: "si lacontraparte no cumple con 'x', yo no cumplo con 'y'" (entrevista con AnaGuadalupe Martínez, San Salvador, septiembre de 2000).

Igualmente fueron los acuerdos de paz los que generaron la suficiente con-fianza en el FMLN de que sus miembros no serían asesinados luego dedesmovilizarse. Los acuerdos conllevaron una depuración de las fuerzas arma-das por una comisión ad-hoc, un desmantelamiento de las unidades militarescontrainsurgentes y de las agencias de seguridad responsables de violacionesde derechos humanos, acabaron con la corrupta policía que fue remplazada poruna nueva Policía Nacional Civil (a la que pudieron ingresar guerrillerosdesmovilizados) (Karl, 1992; Benítez, 1992). Estos cambios, implementadoscon el apoyo de Naciones Unidas y la comunidad internacional, dieron lugar aun ambiente de seguridad que permitió la reincorporación del FMLN a la vidacivil sin mayores traumatismos.

Claro está que la presencia de una misión de Derechos Humanos de Na~ciones Unidas a partir de 1991 había ya abonado un terreno de confianza, pre-viniendo ataques de parte y parte (Benítez, 1992: 87). Un lunar en el casosalvadoreño fue que no se desmantelaron algunos escuadrones de la muerteque operaron durante la guerra, y que cometieron algunos atentados luego defirmada la paz (Human Rights Watch Americas, 1994). En todo caso se tratóde un proceso exitoso, donde no hubo asesinatos sistemáticos de guerrillerosdesmovilizados.

Finalmente, cabe anotar un aspecto más con respecto a las relaciones cívi-co-militares. Los acuerdos de paz redujeron sustancialmente el poder de losmilitares salvadoreños, que históricamente había sido muy fuerte. En parte, losmilitares aceptaron estos cambios al perder apoyo de Estados Unidos. Luegodel asesinato de los jesuitas se redujo la ayuda militar norteamericana, de laque dependía en buena parte el ejército salvadoreño. Pero los militares igualpudieron oponerse a ciertas reformas y boicotear el proceso de paz, pero no lohicieron.

Para ello hay que darle crédito al presidente Cristiani quien manejó demanera prudente y adecuada sus relaciones con el alto mando militar. Cristianiincluyó a un delegado militar, el General Mauricio Vargas, en la mesa de nego-ciaciones, y conformó ocho mesas de trabajo con una serie de oficiales de lasdistintas ramas del ejército, quienes debatieron de manera permanente las re-formas que fueron negociadas. Al ser involucrados en las negociaciones quelos afectaban directamente, los militares sintieron que sus opiniones eran teni-

UNIVERSIDAD JAVERIANA.FACULTAD DE CIENCIA POLlTiCA y

RELACIONES INTE ACI0NALE3CENTRO o CIO

390 LA CRISIS POLÍTICA COLOMBIANA

das en cuenta, lo que redujo su oposición a las negociaciones de paz (entrevistacon Alfredo Cristiani, San Salvador, septiembre de 2000).

Paralelamente hubo estímulos económicos (side payments) en la forma deentrega de tierras a varios altos oficiales del ejército para que aceptaran loscostos de la paz (entrevista con un ex-coronel salvadoreño, San Salvador, sep-tiembre de 2000). Y la amnistía general decretada por el gobierno de Cristianigarantizó que los militares acusados por violaciones de derechos humanos nofueran a parar a la cárcel. Aunque una Comisión de la Verdad ayudó a aclararresponsabilidades por las mayores atrocidades cometidas durante el conflicto,era demasiado pedir que además de perder prerrogativas, los militares (y gue-rrilleros) se sometieran al de por sí debilitado aparato de justicia.

Finalmente, otro factor que ayudó a reducir la resistencia de los militares,fue que los acuerdos con el FMLN se incorporaron a la constitución medianteprocedimientos regulares que tuvieron curso en el Congreso. De esta manerael ejército no tuvo que aceptar directamente las demandas del FMLN, si no unasnormas constitucionales aprobadas por el Congreso, siguiendo todos los pro-cedimientos legales (entrevista con alto oficial del gobierno salvadoreño, SanSalvador, septiembre de 2000).

En síntesis, aunque no hubo gestos de paz por parte de los actores en con-flicto, la generación de confianza en El Salvador se dió gracias a la mediacióny supervisión de Naciones Unidas, y unos acuerdos de paz diseñados de talforma que ninguna de las partes pudiera engañar a la otra impunemente. Losacuerdos de Chapultepec también sirvieron para dar garantías de seguridad alos desmovilizados del FMLN. Un adecuado manejo de las relaciones cívico-militares, la participación de las fuerzas armadas en la mesa de negociación, yel otorgamiento de garantías judiciales (a soldados y guerrilleros) y beneficioseconómicos a altos oficiales del ejército, permitieron llevar a buen términoeste proceso de paz.

Guatemala

Al igual que El Salvador, en Guatemala la guerrilla URNG negoció todo eltiempo en medio del conflicto, intensificando sus ataques antes de cada rondade negociaciones con el objeto de obtener mayores dividendos. Y a semejanzadel vecino país, esta estrategia causó traumatismo s en las negociaciones, porcuanto los niveles de desconfianza del gobierno y los militares fueron muyaltos. La URNG prácticamente no dio muestras de sincera voluntad de paz en eltranscurso de las negociaciones.

El ejército guatemalteco además tenía pocos incentivos para buscar unasalida negociada. A comienzos de los 80 los militares emprendieron una earn-

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 391

paña de tierra arrasada contra la URNG, que alcanzó su ápice durante.el gobier-no del general Ríos Montt (Schirrner, 1998a; Stoll, 1993). Al considerar quehabían derrotado a la URNG, los militares guatemaltecos eran reacios a hacercualquier tipo de concesiones. Paralelamente las fuerzas armadas guatemaltecaseran más inmunes a las presiones internacionales. Cuando la administraciónCarter decidió suspender la ayuda militar norteamericana debido a violacionesmasivas de derechos humanos, el ejército guatemalteco diversificó sus provee-dores, comprando armas a países como Yugoslavia, Checoslovaquia, Israel, yCorea del Sur (entrevista, alto oficial del ejército guatemalteco, Ciudad de Gua-temala, 1998).

Por su parte, la URNG carecía de motivos para confiar en el ejército.Durante la guerra el ejército guatemalteco fue particularmente brutal, come-tiendo toda clase de atrocidades en contra de cualquier persona u organizaciónsospechosa de tener vínculos con la URNG. La contrainsurgencia guatemaltecaconstituye el caso más sangriento de toda América Latina, y según algunosmiembros de la URNG, la política del ejército era no mantener prisioneros vivos(entrevista con excomandante de la URNG, Ciudad de Guatamala, 1998). Estasituación explica el por qué las negociaciones fueron particularmente comple-jas en Guatemala, dilatándose por nueve largos años.

La salida negociada fue emergiendo muy lentamente, dada la confluenciade varios factores. Para empezar, una serie de ofensivas del ejército entre 1987y 1991 destinadas a acabar con cualquier reducto guerrillero, no alcanzaron sucometido (Jonas, 2000: 37-40). La URNG incluso empezó a recobrar algo defuerza a comienzos de los noventa, demostrando ser un problema enquistado.Además, desde fines de los ochenta los militares empezaron a adquirir unamentalidad un poco más abierta frente a las negociaciones, gracias a un esfuer-zo del General Gramajo por contener la corrupción y elevar el nivel educativode los oficiales' (entrevista con ex-general guatemalteco, Ciudad de Guatema-la, 1998).

Por otros lado, el fin de la guerra fría le restó vigencia a las cruzadas anti-comunistas (por el desplome del comunismo a nivel global), y el ejemplo desalidas negociadas exitosas en Colombia, Nicaragua, y El Salvador impulsó aGuatemala a seguir el ejemplo. Finalmente, con la era de la democracia y elneoliberalismo económico, el gobierno guatemalteco empezó a ser más vulne-rable frente a las presiones internacionales. La comunidad internacional ame-nazó con imponer sanciones políticas y económicas cuando el presidente JorgeElías Serrano dio un auto-golpe en 1993, lo que ayudó a galvanizar una coali-

5 Gramajo introdujo incentivos para que buena parte de los oficiales del ejército se educaran y obtuvie-ran un título universitario.

392

ción opositora de empresarios, militares, sindicatos y sociedad civil que pdujo la renuncia del presidente (McCleary, 1997: 135). Y partir de 1995 ro,

. d .d d fi , unasene e enti a es inancieras y paises donantes condicionaron su apoyo,. G al 1 lusi , eco,norruco a uatem a, a a conc USlOnexitosa de los acuerdos de paz (10

2000: 46). nas,

Los problemas de confianza siguieron siendo un obstáculo significativpesar que varios incenti vos se fueron sumando para encontrar una salida neo, aciada. En particular la URNG acusaba al ejército de inflexibilidad, y temía so-

'11 d bili d ' . qUepor ser una guern a e 1 ita a, coma el nesgo de acabar desmovilizándosbi eacam 10 de nada al cabo de una guerra de más de treinta años.Dado que la desconfianza significaba pocos avances y muchos tropiezo

en la mesa de negociaciones, el camino se fue allanando gracias a dos factores~Por un lado, desde la administración Serrano, e incluyendo los gobiernos desus sucesores, Ramiro de León Carpio y Alvaro Arzú, el ejecutivo gradual-mente empoderó a oficiales del ejército con una disposición favorable frente alas negociaciones, nombrándolos en posiciones de mando (McCleary, 1997;Arnson, 1997; Illesacas, 1997; Armon et. al., 1998).

Por otro, a partir de 1994 algunos de estos oficiales empezaron a organizaruna serie de reuniones en el exterior entre el alto mando militar y los máximoscomandantes de la URNG. Este fue un proceso secreto y paralelo a la mesa denegociaciones, que tuvo el único propósito de generar confianza para dinamizarlos diálogos de paz. Hubo por lo menos media docena de estas reuniones, quepoco a poco rompieron con las barreras de suspicacia mutua entre el ejército ylas guerrillas. En una entrevista, un alto oficial retirado del ejército guatemal-teco mencionó que al comienzo estas reuniones lograron una desmitificaciónrecíproca entre el alto mando de las fuerzas armadas y los máximos comandan-tes de la URNG; al final, la camaradería era tal, que intercambiaron números decelular y beepers para prevenir cualquier malentendido en el terreno que echa-ra a pique las negociaciones (entrevista, Ciudad de Guatemala, 1998).

Aún así, los rezagos de desconfianza hicieron que la URNG procediera muylentamente por temor a que los asesinaran una vez desarmados. Según testimo-nio de un ex-comandante guerrillero la URNG fue paso a paso, tanteando pri-mero si el ejército les permitía volver a Guatemala y reconectarse con susfamilias; luego, si les dejaban trabajar y vivir en paz sin sufrir retaliaciones; Yfinalmente, si les dejaban formar un partido político y realizar proselitismolibremente. Los temores de los desmovilizados se fueron despejando en lamedida en que comprobaron que podían asumir una vida normal (entrevista,Ciudad de Guatemala, 1998).

Ahora bien, en cuanto a la confianza que el gobierno cumpliera con loScompromisos adquiridos, la URNG se empecinó en lograr una versión mejorad-

PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 393

los acuerdos salvadoreños. Una de las críticas más fuertes al proceso de pazsalvadoreño era que este se limitó a reformas ~e caráct~r político, d~jando de

do la parte económica. En Guatemala se trato de suphr esta falencia, pero ella li . fsultado fue decepcionante. Ello se exp ica por vanos actores.re Para empezar, a lo largo de nueve años las partes firrnaron once acuerdosarciales de paz, conteniendo aproximadamente 400 compromisos distintos

P ferentes a todo tipo de temas políticos, económicos, y sociales (Zelaya et. al.,~99: 1). La complejidad y ambigüedad de muchos de los compromisos antici-aba dificultades, por cuanto se señalaron las metas deseadas, pero no los me-

~os y recursos para alcanzarlas (o se confió ingenuamente que la "comunidadinternacional" proveería los recursos).

Además, cuando la URNG se desmovilizó en 1996, no se había realizadoun referendo para incorporar lo pactado entre el gobierno y las guerrillas a laconstitución. Cuando finalmente se llevó a cabo el referendo en 1999, fue re-chazado mayoritariamente, lo cual dejó a los acuerdos de paz en el limbo(Arnson, 1999b; Jonas, 2000: 89). Posteriormente ganó las elecciones el presi-dente Portillo del partido FRG, abiertamente opuesto a los acuerdos de pazentre Arzú y la URNG, quien bloqueó e incluso deshizo varias medidas acorda-das con la guerrilla. Como la URNG no amarró su desarme y desmovilización ala implementación de reformas políticas y económicas, apenas una fracción delos acuerdos se puso en práctica, y de manera defectuosa.

El gobierno de Arzú y la URNG fueron en parte responsables del pocorespaldo e incluso oposición frente a los acuerdos de paz. Gobierno y guerri-llas eran poco respresentativos del espectro político guatemalteco, y con sumanejo excluyente de las negociaciones generaron la indiferencia (cuando nohostilidad) de varios sectores que fueron marginados de la mesa de negocia-ción (Holiday, 2000: 78-80; esta apreciación me fue ratificada en varias entre-vistas con representantes de distintos grupos políticos). Más aún: con el secuestrode la señora OIga de Novella" por parte de la URNG en una fase avanzada delproceso de paz, la guerrilla perdió parte del precario respaldo que tenía, des-gastando aún más el maltrecho proceso de paz.

Otro factor que explica el precario resultado fue el rol de Naciones Unidas,que fue mucho más modesto y problemático que en El Salvador. Durante elgobierno de Serrano, la ONU estuvo de observadora de los diálogos de paz, y conLeón Carpio las partes en conflicto promovieron su rol a "moderadora", pero nopasó de ahí (Nikken, 1999: 76; Arnson, 1997: 260). Contrasta esto con la media-ción fuerte, activa y formal asumida por Alvaro de Soto en el caso salvadoreño.

6 Señora de una familia pudiente guaternalteca.

394 LA CRlSIS POLÍTICA COLOMBIA~NA

De manera similar, en la implementación de los acuerdos de paz partic' _1 M· ., d N . IpOa lS~O~_ e aciones Unidas para Guatemala, MINUGUA.Pero MINUGUAfueuna rrusion estructuralmente débil comparada con ONUSAL.Contaba ap

1. enas

con a rrutad del presupuesto y del personal de la del país vecino, mientrasdeb~acolaborar con l~ imple~entación de acuerdos mucho más complejos (~~~trevista con alt~ oficial de ~mugua, Ciudad de Guatamala, 1998). Más aÚn'MINUGUAopero en un ambiente particularmente difícil, donde fuerzas de d .recha hostigaron contantemente a la misión al considerarla como aliado ta'ct'e-

.. ICOde la URNG(entrevista con alto oficial de MINUGUA,Ciudad de Guatamal19~8). Finalmente, como MINUGUAdebía ayudar en la reforma de varias inst~~tuciones estatales guatemaltecas, para aminorar la hostilidad en su contralograr colaboración, la misión prácticamente renunció a sus labores de controrverificación, y denuncia por incumplimientos. '

Todo esto en parte explica la defectuosa implementación de los acuerdos.Por ejemplo, al igual que en El Salvador, los acuerdos de paz guatemaltecosimplicaban una desmilitarización del Estado, incluyendo una reducción delpresupuesto y personal de las fuerzas armadas, así como el cierre de variasbases militares. Sin embargo, una investigación de Schirmer (1998b: 21-25)reveló que luego de la paz no se recortó el número de tropas dado que semanejaron estimativos ficticios e inflados del personal, mientras que el presu-puesto militar aumentó, y algunas bases militares que habían sido cerradas sereabrieron. Otro acuerdo referente al desmantelamiento de las Patrullas Civilesse cumplió solo parcialmente. En lo económico tampoco hubo mayores trans-formaciones redistributivas por cuanto los acuerdos de paz guatemaltecos enúltimas avalaron el modelo neoliberal, mientras que los sectores pudientes seopusieron duramente al aumento de impuestos, que habría servido para incre-mentar la inversión social.

En suma, en el caso guatemalteco se logró construir confianza gracias agestos del gobierno que indicaban una voluntad de llegar a acuerdos, a la par-ticipación de Naciones Unidas, y especialmente a contactos informales y se-cretos entre altos oficiales militares y los comandantes de la URNG.Sobre todoestos dos últimos factores ayudaron a generar confianza en el gobierno de quela URNGse desmovilizaría, y en la guerrilla de que no sufriría un aniquilamien-to luego de desmovilizarse. La URNGtambién confió en que con los gestos delejecutivo y la presencia de Naciones Unidas había suficientes garantías paraque se pusieran en práctica los acuerdos de paz, los cuales finalmente se desca-rrilaron en la etapa de implementación por las razones arriba aducidas.

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 395

CONCLUSIONES

Las experiencias reseñadas revelan la importancia de la generación de con-fianza en los procesos de paz entre gobiernos y guerrillas, dado que la termina-ción de guerras internas por medio de negociaciones implica dilemas complejos.LoScasos de Colombia, El Salvador, y Guatemala ofrecen ejemplos concretossobre cómo se han enfrentado tales dilemas, y proporcionado soluciones deacuerdo con las respectivas circunstancias históricas. Algunas conclusionescomparativas que se pueden derivar de los distintos casos son las siguientes:

a. Es falso que las guerrillas negocian con miras a alcanzar la paz únicamen-te cuando están derrotadas. Hay ejemplos de procesos de paz exitosos conguerrillas fuertes (El Salvador), y relativamente débiles (Colombia y Gua-temala). También hay casos de uso meramente táctico de la negociaciónpor parte de guerrillas militarmente golpeadas, que buscaron simplementeuna pausa para fortalecerse y seguir en guerra (el FMLNen 1981, o el M-19en 1984/85). Esto indica que lo más crucial para llegar a la paz no es tantola fortaleza o debilidad militar de los grupos rebeldes en cuestión, si no lageneración de confianza entre las partes, que es un problema muy distinto.Por supuesto, la situación militar influye: si cualquiera de los bandos enconflicto tiene expectativas de obtener una victoria militar (así sea en ellargo plazo), difícilmente abordará las negociaciones como algo distinto auna táctica de guerra. Pero basta con que haya el convencimiento de queno se puede ganar (lo cual es muy distinto a sufrir una derrota militar),para que una guerrilla contemple negociar seriamente. Esto constituye unacondición necesaria pero no suficiente para la conclusión exitosa de acuer-dos de paz: debe haber además avances reales en las negociaciones, yresolverse los dilemas de confianza.

b. Los ejemplos también muestran que las guerrillas pueden negociar de buenafe, en medio de una tregua, y dando múltiples muestras de sinceridad (elM-19 en Colombia), o de mala fe, en medio de la guerra, y manteniendosiempre una incertidumbre sobre si se desarmarán y desmovilizarán al fi-nal de un proceso de paz (el FMLNen El Salvador, y la URNGen Guatema-la). En ambos casos las negociaciones pueden culminar exitosamente en lamedida en que se pacten acuerdos, y se hallen mecanismos para generarconfianza entre las partes. En las instancias en que los adversarios hannegociado exitosamente en medio del conflicto, los diálogos de paz se hanrealizado en terceros países, separándose la mesa de negociaciones delteatro de la guerra, y se ha contado con una mediación internacional.

396 LA CRlSIS POLITICA COLOMB¡"'N",

c. En la generación de confianza pueden enfatizarse tanto factores subjetiv(contactos personales entre militares retirados y el M-19, reuniones sec Ostas entre altos o~ci~les del ejército gua.temal~:co y los comandantes der~~URNG), como objetivos (las zonas de distensión en Colombia, o el dise-d d .. ltá noe acuer os con transacciones simu taneas y d~nde las dos partes retienenpoder de veto sobre el proceso de paz hasta el final, como en El Salvador)Aunque ambos tipos de factores pueden ser funcionales para llevar a bue .término un proceso de paz, los factores objetivos producen mayores certe~zas de que se va a cumplir con lo pactado. De ahí que probablemente nosea una coincidencia que en las negociaciones con guerrillas débiles (Co-lombia y Guatemala) los factores subjetivos de confianza tuvieran un rolprominente, mientras que en la negociación con un grupo rebelde fuerte(el FMLN de El Salvador) fueran más decisivos los factores objetivos deconfianza. Si las partes en conflicto se aproximan a un equilibrio de poderquerrán mayores garantías de que se cumpla con lo pactado, y para ello nobasta con la camaradería entre los negociadores, o con los compromisosde palabra entre representantes de los dos bandos.

d. En Colombia las negociaciones de paz concluyeron exitosamente sin me-diación internacional. En este caso, Estado y guerrillas fueron simultánea-mente árbitro y parte en el proceso de paz, lo que implicaba riesgos. De nohaber obrado las dos partes de buena fe, además de haber aceptado reglasdel juego claras, las negociaciones habrían sucumbido fácilmente en me-dio de recriminaciones mutuas.En Guatemala y El Salvador en cambio, Naciones Unidas tuvo un rol im-portante, aunque fue mucho más proactivo en el último país que en elprimero. Naciones Unidas participó tanto en la etapa de negociación delos acuerdos de paz, como en su implementación. Durante las negociacio-nes y en calidad de mediadora o moderadora, Naciones Unidas generóconfianza entre las partes al incrementar los costos de engañar, además deresolver algunos impasses de los diálogos mediante sugerencias, propues-tas, y persuasión. En la etapa de implementación de los acuerdos de paz,las misiones de Naciones Unidas ONUSAL y MINUGUA supervisaron quelos acuerdos de paz se pusieran en práctica, y proporcionaron asistenciatécnica en la realización de transformaciones institucionales en El Salva-dor y Guatemala. Sin embargo, como lo demuestra el caso de MINUGUA,cuando una misión de Naciones Unidas no cuenta con suficientes recursoshumanos y materiales, y además tiene que operar en un ambiente hostil, Ycuando los acuerdos son excesivamente ambiguos y complejos, la imple-mentación de lo pactado puede resultar bastante defectuosa.

EL PROBLEMA DE LA CONFIANZA EN LOS PROCESOS DE PAZ 397

e. Finalmente, nótense la asimetría de cargas, y los dilemas de justicia de losacuerdos de paz. Asimetría, en el sentido que con frecuencia se pretendeque el Estado asuma todo tipo de compromisos, mientras que la únicacontrapartida que ofrecen las guerrillas es desmovilizarse. Frente a esto,los grupos rebeldes suelen desconocer el limitado margen de maniobraque tienen los Estados para cambiar políticas y transformar la realidad,especialmente en esta era de la globalización. De ahí que las guerrillashagan demandas desmedidas y tengan aspiraciones poco realistas en ma-teria de lo que el Estado puede lograr en términos de equidad, justicia, ybienestar. Quizás accediendo a cargos públicos (por la vía democrática,claro) se den cuenta que el problema no es tanto de los atributos persona-les de los funcionarios (el que sean o no incompetentes o corruptos, aun-que eso marca una diferencia importante), como de las reglas del juego yel restringido margen de maniobra para producir cambios.y en cuanto a los dilemas de justicia, la paz tiene un precio. En un mundoideal, todos los que son responsables de cometer atrocidades en las gue-rras irían a la cárcel. En el mundo real, parar una guerra por la vía negocia-da implica tolerar una dosis importante de impunidad. Eso es muy difícilde aceptar, aunque necesario e inevitable.