el rol social de la administración tributaria y el desafío de construir

EL ROL SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓNTRIBUTARIA Y EL DESAFÍO DE CONSTRUIRCIUDADANÍAPor Berhouet, Lorena Solange

I. SINOPSIS

El presente artículo se refiereal papel de los gobiernos comogeneradores de desarrollo eco-nómico del Estado para el bien-estar de la población, a través dedistintos mecanismos y más es-pecíficamente al rol social quecumple la Administración fiscalcomo ente responsable de obte-ner los recursos genuinos nece-sarios para la consecución de losfines que ese Estado debe perse-guir, cuales son velar por el biencomún y lograr una distribuciónequitativa de la riqueza para laconstrucción de ciudadanía yque sus habitantes trasciendanel papel de meros individuos ydesempeñen el de ciudadanos.

Su contenido incluye el índiceque enumera los capítulos en losque se desarrolla el tema sub-exámine.

Posteriormente, se indica lamisión del gobierno en el des-arrollo económico.

Los indicadores de ese des-arrollo son mencionados en elcapítulo III.

El acápite IV demuestra la re-levancia de “la confianza” comoatributo necesario para la evolu-ción socioeconómica de un Es-tado.

El capítulo V se refiere al rolde los tributos como ingresosgenuinos de ese Estado.

Concretamente, el capítulo VIes el dedicado a la Administra-ción Fiscal y su rol social.

La situación de la Administra-ción Fiscal en nuestro país es tra-tada con mayor énfasis en elcapítulo VII.

El caso de otros países es des-

cripto en el capítulo VIII.El capítulo IX contiene un

tema de fundamental importan-cia para el cumplimiento volun-tario de la ciudadanía respectode los tributos que le son legal-mente exigidos: la conciencia fis-cal.

Las consideraciones finalesson expuestas en el capítulo X.

Por último, los capítulos XI aXIV comprenden ítems talescomo: glosario, abreviaturas y si-glas utilizadas, bibliografía y pá-ginas web consultadas yagradecimientos.

Nos referiremos someramentea algunos temas inherentes a laresponsabilidad social del Go-bierno cuales son la preserva-ción del medio ambiente, lagarantía de funcionamiento delsistema previsional, del acceso ala salud y la educación de la po-blación, la inversión en infraes-tructura, la provisión de ladefensa exterior y la seguridadinterior y la promoción del des-arrollo equitativo a nivel regio-nal, entre otros, para centrarnosen el aspecto referido al rol de laAdministración Fiscal.

II. MISIÓN DEL GOBIERNOEN EL DESARROLLO ECO-NÓMICO

Los deberes principales deun Estado son:

o Velar por el bien común.o Lograr una distribución equi-

tativa de la riqueza.

Para ello se sirve de tres instru-mentos de control cuales son:

• Tributos que constituyen unadetracción de la riqueza de losparticulares en pos del gasto pú-blico o lo que es lo mismo, la re-ducción del gasto privado y sutransferencia al Sector Público.

• Gastos como inducción o fo-mento de determinadas activida-des mediante subsidios y rebajasimpositivas.

• Control para impulsar o des-alentar a los individuos y a las em-presas a realizar ciertasactividades en función de facto-res tales como creación de em-pleo, maximización de recursos oen sentido contrario, evitar otras,por ejemplo, contaminación am-biental.

A fin de llevar a cabo sus debe-res, posee determinadas funcio-nes, a saber:

- Marco jurídico para fijar las re-glas del Mercado y equilibrar lasrelaciones entre empresas, em-pleados, sindicatos y demás acto-res de la economía determinandolos derechos y obligaciones decada uno.

- Asignación que se refiere alaspecto microeconómico de lapolítica definiendo el qué, elcómo, el para qué. Los Gobiernostienen esa facultad cuando fijanlos precios de determinadosbienes o servicios prohibiendo suincremento en atención a las ne-cesidades poblacionales o subsi-diando a los productores oprestadores de los mismos (pro-ductos de primera necesidad –ali-mentos, medicinas-, transporte,energía), mediante exencionesimpositivas, reducciones en alí-cuotas tributarias, otorgamiento

1Documentos previos sin correcciones. Prohibida su reproducción

de subsidios, entre otras medidas. El PremioNobel de Economía de 1970, Paul Samuel-son, graficó ésto en su metáfora referida aun país que sólo produce dos bienes –caño-nes y mantequilla– y debe decidir cuál deellos producirá, en caso de tener que optarentre uno y otro o bien, en qué proporciónproducirá cada uno ante la posibilidad de fa-bricar ambos. Evidentemente de esa deci-sión dependerá el rumbo económico ypolítico de ese Estado.

- Redistribución de la renta que permiteal Estado atender las necesidades poblacio-nales en función de la situación socioeconó-mica de cada sector transfiriendo recursosde unos a otros. Situación verificada, porejemplo, cuando se fija una tarifa superioral consumo de energía en determinadaszonas geográficas o en viviendas presumidasde utilización en determinados períodos es-tacionales (caso del mayor precio de la ener-gía eléctrica doméstica en el Partido deGeneral Pueyrredón de la Pcia. De BuenosAires cuando se verifica el escaso consumoanual, hecho del cual se infiere el uso del in-mueble con fines recreativos) o cuando sesubsidia el precio de ciertos productos o ser-vicios a usuarios determinados en funciónde su situación socioeconómica (caso de ta-rifas reducidas en el transporte a estudian-tes y jubilados que perciben el habermínimo).

- Estabilización macroeconómica entre losdistintos sectores a fin de combatir el des-empleo, el estancamiento económico, el in-cremento de la inflación y simultáneamenteimpulsar el crecimiento.

Forma parte de la misión de un go-bierno:

o Preservar el medio ambiente generandocondiciones sustentables de desarrollo.

o Asegurar el acceso a la salud a sus ciu-dadanos.

o Garantizar el sistema previsional.o Contribuir a la educación de la ciudada-

nía y velar por el cumplimiento de los nive-les de escolaridad obligatorios.

o Proveer a la defensa exterior y a la se-guridad interior.

o Invertir en infraestructura. o Volcar recursos a la economía nacional

para su progreso. o Propender al desarrollo regional en

todo el territorio nacional por igual.

Generalmente, en toda Sociedad, los gru-pos etarios que se encuentran en los extre-mos de la vida (léase niños y ancianos)suelen ser quienes presentan mayores ne-cesidades asistenciales de todo orden, que-

dando en medio lo que se denomina la “po-blación económicamente activa”. Y es poreso, que el Estado debe garantizar condicio-nes de vida dignas a esos sectores más vul-nerables, valiéndose para ello de losrecursos que genuina y legalmente le co-rresponde percibir.

En palabras de Bertrand Russell, “-La cali-dad de una Nación se mide por el trato quesus autoridades prodigan a sus sectores másvulnerables: los niños y los ancianos-“.

III. INDICADORES DE DESARROLLO ECONÓMICO

El desarrollo económico de un país semide a través del Producto Bruto Interno(P.B.I.) que es la producción de bienes y ser-vicios durante un lapso de tiempo determi-nado (un año), expresado en unidadesmonetarias.

Surge de la siguiente fórmula:

P.B.I.= C+I+G+ (X-M)

Donde:C: ConsumoI: InversiónG: GastoX: ExportacionesM: Importaciones

X-M: Es la diferencia resultante entre Ex-portaciones e Importaciones o lo que se de-nomina la “balanza comercial” o “cuentacorriente del balance de pagos”.

“-Cuando es deficitaria significa que seestá viviendo por encima de las verdaderas

posibilidades-”1

En algunos casos, su resultado positivo esproducto de la caída de importaciones porla devaluación de la moneda local que oca-siona un mayor costo de la moneda extran-jera, como lógica consecuencia, y ladisminución de compras en el mercado ex-terno.

Por eso, todos estos factores deben seranalizados en forma integral para evaluar lasituación económica de un país. Asimismo,habrá que considerar que, muchas veces, laimportación de ciertos bienes provenientesde determinados países obedece a la nece-sidad del intercambio comercial con éstospara la colocación de los productos de ori-gen nacional.

Es decir, quizás haya que comprar jugue-

tes chinos para vender soja en ese mercadoo autopartes a Brasil para exportar hacia allílos autos de fabricación nacional. Actual-mente, los principales mercados para las ex-portaciones argentinas son: Brasil y China.

IV. LA CONFIANZA

En todo sistema social, la confianza es unatributo relevante y un requerimiento fun-cional.

Si ese sistema posee normas conocidas,claras, simples, legítimas y respetadas, susintegrantes sabrán a qué atenerse y actua-rán en consecuencia.

La confianza que esa Sociedad demuestre,genera efectos hacia el interior en cuanto ala dinámica de sus miembros entre sí, las ac-ciones que emprendan y los riesgos queasuman y hacia el exterior, motivando a po-tenciales inversores para la atracción de ca-pitales que contribuyan al desarrollosocioeconómico.

Mayor inversión se traduce en mayor ac-tividad económica, mayor empleo y amplia-ción de la base imponible que generaconsecuentemente, el aumento de recursosfiscales necesarios para el sostenimiento delgasto público.

V. ROL DE LOS TRIBUTOS EN LASOCIEDAD

Planteado un Presupuesto como previsiónde los ingresos y gastos del Estado en un de-terminado lapso de tiempo que habitual-mente es de un año tal como ocurre enArgentina, resulta necesario determinar losgastos que deberán efectuarse durante elperíodo presupuestado y los recursos nece-sarios para afrontar esas erogaciones encuanto a su origen, cuantía y asignación.

El Presupuesto Nacional, de acuerdo a ladefinición brindada en el portal “Sitio delCiudadano” del Ministerio de Economía y Fi-nanzas Públicas, es la “-Ley Anual que san-ciona el Congreso, donde planifica losingresos que recibirá el Gobierno y cómo seaplicarán para satisfacer las necesidades dela población: salud, seguridad, justicia y edu-cación, entre otras.

El presupuesto tiene mucha importanciaporque permite conocer: ¿Cuál es el origendel gasto? ¿En qué se gasta? ¿Quién gasta?

¿Cuál es el origen de los recursos?-”2

Los recursos del Estado tienen su

Documentos previos sin correcciones. Prohibida su reproducción2

1Campanario, Sebastián y Lousteau, Martín (2012); “Otra vuelta a la economía”; Editorial Sudamericana; Buenos Aires, Argentina; pág. 67.2http://www.sitiodelciudadano.mecon.gov.ar

origen en:• Ingresos tributarios.• Recursos de la Seguridad Social.• Rentas de la Propiedad.• Ingresos patrimoniales.

• Transferencias no corrientes. • Ingresos provenientes de operaciones

de crédito público.• Emisión monetaria.

• Varios.

Y pueden graficarse del siguiente modo:Los ingresos tributarios constituyen, en

general, la mayor fuente de recursos genui-nos para el sostenimiento del Estado y desus funciones básicas y elementales cualesson:

o Educación.o Justicia.o Salud.o Seguridad.

o Infraestructura.o Otras de interés público.

De hecho, en Argentina, los ingresos tri-butarios y las contribuciones a la seguridadsocial proyectados para el ejercicio 2014, deacuerdo al Presupuesto sancionado me-diante Ley N° 26.895 (B.O. 22-10-13), cons-tituyen el 88,2 % del total de recursos

presupuestados, correspondiendo a los pri-meros, el 65 % de ese total.

Atento a lo precedentemente expuesto,es posible resumir la relación entre recursosy gastos de la siguiente manera:

LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD:

COMPOSICIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS


APLICACIÓN DE RECURSOS EN EL GASTO PÚBLICO

El carácter de legitimidad de la tributaciónestá dado por cuanto la misma radica en elfin del bien común al que se destina la re-caudación.

El principio de legalidad en el caso de laRepública Argentina reconoce su origen enla Constitución de la Confederación Argen-tina de 1853 la cual establece en su artículo17 que: “-Sólo el Congreso impone las con-tribuciones que se expresan en el artículo4°-“. En dicho artículo se dispone que: “-ElGobierno federal provee los gastos de la Na-ción con los fondos del Tesoro nacional for-mado del producto de derechos deimportación y exportación, del de la venta olocación de tierras de propiedad nacional,de la renta de Correos, de las demás contri-buciones que equitativa y proporcional-mente a la población imponga el CongresoGeneral y de los empréstitos y operacionesde crédito que decrete el mismo Congresopara urgencias de la Nación, o para empre-sas de utilidad nacional-“.

VI. ROL DE LA ADMINISTRACIÓNFISCAL

La Administración Fiscal es la encargadade gestionar todo lo referido a los tributoscomprendiendo entre sus funciones primor-diales las de:

• Aplicación.• Control.• Percepción.• Fiscalización.

Las mismas les son delegadas por el PoderLegislativo a través de las normas respecti-

vas, que en el caso de nuestro país es la LeyN° 11.683 denominada “Ley de Procedi-miento Tributario”.

En Argentina, la Administración Federalde Ingresos Públicos (A.F.I.P.) ejerce esasfunciones respecto de:

i. Tributos nacionales.ii. Recursos de la Seguridad Social.iii. Actividades relacionadas con el Comer-

cio Exterior.

Desempeñando sus acciones operativasen tres ámbitos respectivamente:

i. Dirección General Impositiva (D.G.I.).ii. Dirección General de los Recursos de la

Seguridad Social (D.G.R.S.S.).iii. Dirección General de Aduanas (D.G.A.).

Entre sus valores deben destacarse los si-guientes:

- Legalidad.- Integridad.- Vocación de Servicio.- Profesionalidad.- Proactividad.- Responsabilidad Social.

Siendo éste último, el que nos ocupa.

Es por ello que el rol de la AdministraciónTributaria resulta intrínsecamente relacio-nado con el que asuma el Gobierno en rela-ción con su responsabilidad social parafavorecer el desarrollo económico de la Na-ción.

Durante el XXII Encuentro de Administra-dores Tributarios se planteó el tema del Pre-supuesto Público como reflejo de laspolíticas de Estado.

Toda asignación estipulada por el Presu-puesto aprobado para un cierto ejercicio ge-nera efectos en la economía nacional ya quevuelca recursos que serán utilizados para ge-nerar empleo, demanda agregada, inver-sión, ahorro y consumo.

Conforme el Presupuesto Público es la he-rramienta que define la política económicay social de un Estado en cuanto a la deter-minación del origen de los recursos y asig-nación del gasto, partimos del análisis deuno de sus principales componentes cualesson los ingresos tributarios y en particular,su Organismo Administrador.

Según la opinión de José Antonio Martí-nez Álvarez, Director General del I.E.F., “-lapolítica fiscal desempeña un papel impor-tante en su función redistributiva a través dela aplicación de un sistema impositivo pro-gresivo, del desarrollo de una política detransferencia de rentas y de la ejecución delgasto público social a los fines de la conse-cución de las metas de crecimiento plante-

adas por el Estado-”3.

Es por ese motivo que la política de des-arrollo social hacia la que tienda el Gobiernoserá siempre básica a fin de determinar loslineamientos que seguirá esa Administra-ción Tributaria para el cumplimiento de susfunciones.

Por otra parte, dentro de lo que podemos


3 Martínez Álvarez, José A. (2013); “Política económica en la España democrática: Especial referencia a la política fiscal y presupuestaria en la Unión Europea”; disponible enhttp://www.ief.es/documentos/noticias/ConferenciaRoma


entender como responsabilidad social tam-bién es posible incluir la publicidad y difu-sión que ese Ente haga de sus acciones ylogros, su participación en la educación tri-butaria de la población, el desarrollo de laconciencia fiscal y la respuesta brindada asus administrados ante situaciones críticas.

Su eficiencia y eficacia en las metas plan-teadas para el cumplimiento de objetivosnecesarios a los fines de la obtención de re-cursos propuestos hacen a la responsabili-dad social de ese Organismo.

VII. SITUACIÓN EN NUESTRO PAÍS

En nuestro país, actualmente, la Adminis-tración Fiscal ejerce un rol proactivo y desingular relevancia con relación a la Socie-dad y el papel que desempeña respecto deella en cuanto a sus funciones mencionadas“ut supra”.

Hoy por hoy, el Organismo desarrollacampañas de acercamiento a la sociedad através de la creación de conciencia fiscal, di-fusión de actividades, instalación de puestosen lugares públicos a fin de facilitar a la po-blación el acceso a la información que le esatinente en cuanto a su situación fiscal, pre-visional y aduanera en sus distintos roles(contribuyente, empleador, empleado,usuario de servicios aduaneros, etc.) y uti-liza las herramientas tecnológicas necesa-rias para detectar manifestaciones decapacidad contributiva no declaradas, de-terminar hechos imponibles y sujetos res-ponsables y prevenir desvíos en elcomportamiento fiscal partiendo de la baseque en Argentina rige el procedimiento deautodeterminación de la obligación tributa-ria por parte del sujeto pasivo, pero tam-bién el uso de las Tic’s facilita al ciudadanoel cumplimiento de sus obligaciones y la exi-gibilidad de sus derechos, en el marco delPlan Nacional de Gobierno Electrónicopuesto en marcha mediante la aprobacióndel Dec. N° 378/05 (B.O. 28-04-05).

Es posible citar como ejemplo la imple-mentación del procedimiento de fiscaliza-ción electrónica establecido por la R.G.(A.F.I.P.) N° 3416/12 (B.O. 20-12-12) quepermitió al Fisco el inicio de 732.000 fiscali-zaciones durante 2013, incrementando, deese modo, en un 80% el total de acciones decontrol durante el primer año de entrada envigencia de la norma, recaudando una cifrasuperior a 10.000 millones de pesos y facili-

tando su accionar por no requerir la visitadel inspector al domicilio del contribuyentey, a su vez, a este último, por otorgarle laposibilidad de respuesta a través de la websin necesidad de traslado a una dependen-cia.

El nuevo modelo impulsado por el Orga-nismo se orienta a la explotación centrali-zada de la información aduanera, impositivay de Seguridad Social, la obtenida a travésde agentes de información públicos y priva-dos a los fines de un control fiscal ex ante ysimultáneo reduciendo así, el control expost mayormente utilizado hasta ahora.Ejemplo del control ex ante es el efectuadoante la solicitud presentada para la adquisi-ción de divisas o para la tramitación de in-clusión en el Registro Fiscal de Operadoresde Granos- R.F.O.G.- (R.G. (A.F.I.P.) N° 2300(B.O. 06-09-07).

En otro sentido, también forma parte delrol social asumido por la Administración, surespuesta ante situaciones de emergencia ofuerza mayor que afectan a la poblacióndonde podemos citar a modo de ejemplo eldictado de las R.G. (A.F.I.P.) N° 3148 (B.O.07-07-11), N° 3475 (B.O. 05-04-13) y N°3520 (B.O. 12-08-13), las cuales permitierondiferir el plazo para el cumplimiento de lasobligaciones fiscales a los sujetos afectadospor la erupción del volcán Copahue, la inun-dación en la Ciudad de La Plata y la explo-sión de un edificio en la Ciudad de Rosario,respectivamente.

En el ámbito internacional, pero tambiénentrelazado con la responsabilidad del Or-ganismo ante sus administrados y la ciuda-danía en general, es destacable laimplementación de medidas tendientes a lacooperación con otros países a fin de evitarel fraude por prácticas fiscales nocivas, el in-tercambio de información con otros Esta-dos, la firma de tratados para evitar la dobleimposición y “la doble no imposición” quegenera, aunque gran parte de la poblaciónlo desconozca, reducción de ingresos parael país, necesarios para el fin social de esteúltimo. Menos ingresos tributarios sonmenos hospitales, menos escuelas, menorinversión pública, menor provisión de de-fensa exterior y seguridad interior y porende, la pauperización de los derechosesenciales (vida digna, salud, alimentación,etc.). (El resaltado es propio).

El ingreso de nuestro país en el G20 con-

tribuyó a una firme decisión por parte de laAdministración de avanzar en ese sentido,ampliando la red de tratados internaciona-les, renegociando los existentes en los casosen los que, como consecuencia de algunascláusulas, eran utilizados abusivamente(Convenios para evitar la Doble ImposiciónInternacional con España, Chile y Austria)para evadir el pago de impuestos patrimo-niales, y celebrando nuevos (Acuerdos deIntercambio de Información Tributaria conBermuda y Uruguay, entre otros).

Remarca el Administrador Federal, en suobra “La Administración Tributaria Frente alContribuyente Global” (2013), que el Orga-nismo ha desarrollado el concepto de “con-tribuyente global” que permite conocer lafiscalidad integral de los contribuyentes ygrupos económicos concentrados, tanto anivel local como internacional, en relación alos distintos tributos, derechos aduaneros yrecursos de la seguridad social que impac-tan en la actividad de aquél.

El esfuerzo mancomunado en la luchacontra las prácticas fiscales nocivas y el res-guardo de la recaudación, permitirá políti-cas públicas que apunten a la inclusiónsocial de todos los ciudadanos.

VIII. SITUACIÓN EN OTROS PAÍSES

En este ítem se describe la visión de lasadministraciones fiscales de distintos paísesde Europa y América en cuanto a su com-portamiento respecto de la ciudadanía y seincluyó el caso de Barbados que a pesar deser un pequeño Estado de reciente creaciónha definido los parámetros a los que aspiracomo modelo de Sociedad y las caracterís-ticas de su Organismo tributario.

a. ESPAÑA:

De acuerdo a la definición brindada por laAgencia Tributaria española, el concepto demoral/ética tributaria es el conjunto de va-lores en materia tributaria compartidos porla Administración fiscal y los contribuyentes.

Para ello, se basa en tres pilares:

- Ética de la Administración Tributaria.- Ética de los contribuyentes.- Ética profesional de los funcionarios pú-

blicos.

1) La Administración como responsable


institucional de una aplicación efectiva delsistema tributario cuya misión es recaudarimpuestos asumiendo dos funciones pri-mordiales:

o Servicios de información y asistenciapara el cumplimiento voluntario.

o Prevención y lucha contra el fraude fis-cal.

2) Los contribuyentes como obligados alcumplimiento del deber de contribuir al sos-tén de los gastos públicos.

3) Y los funcionarios públicos en su com-portamiento individual como profesionalesde la Administración Fiscal.

Acciones llevadas a cabo por la Adminis-tración Fiscal:

- Diseña estrategias de cumplimiento desu objetivo cual es el de RECAUDAR IM-PUESTOS.

- Tutela los derechos de los contribuyen-tes y analiza la conflictividad.

- Comunica a la Sociedad.- Informa a la Sociedad y a los expertos

mediante estadísticas e informes. - Se interesa en conocer la opinión de la

Sociedad.- Crea conciencia fiscal.

Para ello efectúa las siguientes tareas:

- Fomenta la relación cooperativa.- Controla y lucha contra el fraude.

b. FRANCIA:

La Administración francesa ha desarro-llado un esquema de promoción de valoreséticos a fin de estimular el civismo fiscal.

Para ésto clasifica las acciones a llevar acabo en internas y externas.

- Internas: hacia la Administración Tribu-taria propiamente dicha.

- Externas: hacia la población en general.

Su legislación incluye medidas éticas acumplir por el contribuyente y por la Admi-nistración, impulsando a partir de la décadadel 70 del siglo pasado la idea de transparen-cia de la administración pública y la genera-ción de nuevos derechos de losadministrados. Un claro ejemplo de ello es laCarta del contribuyente de 2005, mediantela cual se establecen dos obligaciones:

• Contribuyentes responsables respetuo-

sos de sus deberes de ciudadanos.• Una Administración responsable privi-

legiando la simplicidad, el respeto y la igual-dad.

c. MÉXICO

En este país, la Administración Fiscal esejercida por el Servicio de AdministraciónTributaria (S.A.T.), el cual es un órgano des-centralizado de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público de México, que tiene la res-ponsabilidad de aplicar la legislación fiscal yaduanera, con el fin de que las personas fí-sicas y morales (equivalente a personas ju-rídicas o de existencia ideal en Argentina),contribuyan proporcional y equitativamenteal gasto público, de fiscalizar a los contribu-yentes para que cumplan con las disposicio-nes tributarias y aduaneras, de facilitar eincentivar el cumplimiento voluntario y degenerar y proporcionar la información ne-cesaria para el diseño y la evaluación de lapolítica tributaria.

A fin de mantener congruencia con la po-lítica hacendaria, económica y social delpaís.

d. BARBADOS

La misión de su Administración tributariaconsiste en:

- Prestar un excelente servicio al público.- Velar por el mantenimiento de la con-

fianza pública en la integridad del sistematributario.

- Informar al público sobre sus derechosy obligaciones.

- Fomentar un alto grado de cumpli-miento voluntario de conformidad con la leyde impuestos y regulaciones.

- Hacer cumplir de manera justa y sin per-juicio el debido pago de impuestos.

Puntos Convergentes:

En todas las Administraciones antes cita-das pueden observarse objetivos comunes:

- Confianza.- Congruencia.- Cooperación.- Ética.- Igualdad.- Lucha contra el fraude.- Promoción del cumplimiento voluntario.- Responsabilidad.- Respeto.

Que resultan coincidentes con los plante-ados por la nuestra.

IX. LA CONCIENCIA FISCAL

En su definición financiera, los tributosconstituyen una detracción de parte de la ri-queza de los particulares, exigida por el Es-tado para la satisfacción de las necesidadescolectivas que no se compensa con benefi-cios o ventajas individualmente medibles.

“-Los recursos para financiar todos losgastos del Sector Público proceden en úl-

tima instancia, del sector privado-” 4 .

El orden tributario desde el punto de vistaético da origen a la denominada “moral fis-cal” o ética tributaria”.

Musgrave ha indicado en su obra “Ha-cienda Pública, Teórica y Aplicada” (1984),los requisitos para una buena estructura tri-butaria:

1) Recaudación adecuada.2) Distribución equitativa de la carga tri-

butaria.3) Consideración del problema de la inci-

dencia.4) Impuestos que minimicen su interfe-

rencia con las decisiones económicas.5) Estructura tributaria que facilite el cre-

cimiento y la estabilización.6) Administración justa y sistema fiscal

comprensible para el contribuyente.7) Costos de administración y cumpli-

miento lo más reducidos que sea posible.Relación costo- beneficio.

El Profesor Klaus Tipke de la Universidadde Colonia, Alemania, define la ética fiscaldel siguiente modo: "-La ética fiscal es la te-oría que estudia la moralidad de las actua-ciones en materia financiera y tributariadesarrolladas por los poderes públicos -le-gislativo, ejecutivo y judicial- y por el ciuda-

dano-"5.

Los autores Soler, Frölich y Andrade6 , re-

conocen que la doctrina moderna añade,para la determinación de la “justa imposi-ción”, una función social de solidaridad. Deesta manera “-... la función del impuesto noes sólo conmutativa, sino además, según ex-presiones de Grizzioti, una función social desolidaridad, por la cual unos disfrutan losbienes públicos y pueden no pagar el im-puesto, mientras que otros lo satisfacen en

4 Rodríguez, Héctor C. (2012); “Democracia, Gobernabilidad y Gestión para los Ciudadanos”; ponencia presentada en el XXII Encuentro de Administradores Fiscales, celebradoen Iguazú- Misiones- Argentina en Noviembre de 2012.

5 TIPKE, Klaus (2002); “Moral Tributaria del Estado y de los Contribuyentes” traducción y notas a cargo de Herrera Molina; Pedro Manuel; Editorial Marcial Pons; Madrid; España. 6 SOLER, Osvaldo H.; FRÖLICH, J. Ricardo; ANDRADE, Jorge A (1993); “Derecho Tributario (Teoría General); Libro Nº 8; Editorial La Ley; Buenos Aires; Argentina.


medida proporcional o progresiva por símismos o por los sujetos exentos, contribu-yéndose, así, a conciliar el interés públicocon el interés privado o el sacrificio momen-táneo del privado con su interés perma-nente del ciudadano y con el interés

público-”.7

La solidaridad se transforma en el único yexclusivo fundamento de la imposición. Deacuerdo con esta corriente, los individuosmás capacitados deben acudir en ayuda delos más débiles, exigiéndoseles un mayoresfuerzo.

Los requisitos necesarios para lograr unaconducta fiscal ética en la ciudadanía son:

o Educación tributaria desde los primerosniveles escolares.

o Promoción de conductas éticas porparte de los distintos niveles del Estado.

o Concientización de la población en ge-neral de la necesidad de los tributos y su fi-nalidad.

o Transparencia en la difusión de aplica-ción de recursos.

o Generación de percepción de riesgo enel evasor.

o Formación de cuadros de fiscalizacióncon amplio conocimiento en materia tribu-taria de los hechos a verificar y de los obje-tivos perseguidos.

o Inversión en herramientas tecnológicaspor parte de las Administraciones Fiscales.

o Leyes tributarias y penales claras y a lavez estrictas en su cumplimiento.

o Incremento en el intercambio de infor-mación con otros Estados y armonización depolíticas fiscales éticas tendientes a evitarque empresas multinacionales adopten con-ductas éticas en algunos países y no éticasen otros con legislaciones más laxas.

X. CONSIDERACIONES FINALES

El Estado existe por un contrato estipu-lado entre él, la ley y la Ciudadanía, ademásde los cuerpos de administración de darleyes y de ejecutarlas. Es lo que Rousseauexpresó de forma tan contundente en suobra “El Contrato Social” de 1762: “-Haysólo un contrato en el Estado y es el de laasociación; y éste excluye todos los demás-“.

El Gobierno, a través de la administraciónejercida, define el curso económico, político

y social de un Estado que es la Nación jurí-dicamente organizada.

En toda sociedad es recomendable que elGobierno actúe como catalizador entre losdistintos sectores sociales basándose enprincipios como solidaridad, justa imposi-ción, redistribución, entre otros, propi-ciando la obtención de recursos parasatisfacción de necesidades básicas tendien-tes al bien común.

La política que ese Gobierno asuma encuanto a los ingresos a recaudar, el estable-cimiento de gravámenes más o menos pro-gresivos o regresivos, los sujetos designadoscomo contribuyentes y/o responsables, laaplicación de leyes con mayor o menor se-veridad, y la aplicación que se haga de esosfondos en cuanto a destino y destinatarios,determinará la orientación de ese Estado.

La percepción que los gobernados poseande sus autoridades es un tema de singularrelevancia para favorecer el cumplimientopor parte de éstos de sus obligaciones tri-butarias.

Esa percepción es generada por la difu-sión de los actos de gobierno, la publicidady la construcción de la conciencia fiscal através de programas de educación tributa-ria.

Resulta imprescindible, entonces, conca-tenar la ética a la creación de normas tribu-tarias.

Ciudadanía y Gobierno son dos actoressociales que forman parte del Estado y almismo tiempo, el Gobierno o quienes for-man parte de él están porque la Ciudadaníales dio ese Mandato, el de representarla yadministrar la Hacienda Pública.

Son dos actores sociales diferentes y a lavez son lo mismo y partes de lo mismo. Pa-radoja mal entendida, si las hay, pensar queGobierno y Ciudadanía son conceptos total-mente distintos y escindidos uno de otrocuando, en verdad, están completamenteentrelazados y amalgamados. Resulta erró-neo pensar que el primero está por encimadel segundo.

La Ciudadanía está compuesta por distin-

tos factores entre los que pueden contarseel empresariado y las asociaciones profesio-nales que pueden contribuir a generar pro-yectos para el desarrollo.

En nuestro país, durante la última semanade enero de 2014 se conformó un foro deentidades empresarias a fin de elaborar unaagenda común para acercar propuestas a laclase política.

En Brasil, el Gobierno hace tiempo que hacomprendido ésto y ha conformado orga-nismos con representación de los industria-les.

Los diferentes actores sociales deben asu-mir, cada uno, su responsabilidad y comoopinan algunos especialistas: “-El gran des-

afío es hacer un esfuerzo en común...”8 .

Es responsabilidad social del Gobiernoasistir a los sectores más vulnerables de laSociedad pero también es su responsabili-dad educar a la población para que los ciu-dadanos ejerzan su rol de ciudadanos apleno y generar las condiciones necesariaspara propender al empleo y para ello es de-seable una intrínseca relación con el sectorprivado para que sea éste el motor de laeconomía.

Concluye Fernando Lenardón en la introduc-ción de su obra “Economía Social. Responsabi-lidad Social. Balance Social. Tres bases para eldiagnóstico. Un desarrollo integral” (2013) que“-No se trata de establecer una economía parapobres, de un parche, sino de una verdaderaalternativa para fomentar el trabajo digno y laconstrucción de una sociedad de todos y para

todos-“9.

El rol del Estado debe ser el de propiciarlas condiciones jurídicas, políticas y socio-económicas para lograr pleno empleo y con-tribuir al desarrollo de la poblaciónindependientemente de la cuantía de sugasto público, el cual si es bien utilizado ypermite brindar servicios de calidad, generaefectos positivos en la economía y en la per-cepción de los administrados.

Opinión en la que coinciden muchos eco-nomistas de distinto signo político quienes,en algún caso, sostienen que: “-…el pro-blema no es de exceso de gasto público,

7 Citado por MOSCHETTI, Francisco (1980) en “El Principio de capacidad contributiva”; Instituto de Estudios Fiscales; Madrid; España; pág. 134 transcripto por SOLER, Osvaldo

H.; FRÖLICH, J. Ricardo; ANDRADE, Jorge A (1993); “Derecho Tributario (Teoría General); Libro Nº 8; Editorial La Ley; Buenos Aires; Argentina; pág. 758 BERTAZZA, Humberto J. (2014); “El recargo al dólar suma asimetrías al sistema tributario”; artículo publicado en el Suplemento Economía de La Nación; edición impresa del

02-02-14; Buenos Aires; Argentina; pág. 5.9 LENARDÓN, Fernando (2013); “Economía Social. Responsabilidad Social. Balance Social. Tres bases para el diagnóstico. Un desarrollo integral”; Editorial Osmar D. Buyatti;

Buenos Aires; Argentina; pág. 24..


sino de su calidad-.”10

Entonces, llegamos a la conclusión que unEstado debe ser:

- Equitativo.- Justo.- Solidario.- Legal.- Confiable.- Competitivo en relación a otros Estados

en cuanto a favorecer la atracción de capi-tales genuinos.

La síntesis de lo expuesto puede grafi-carse en el “Esquema de Acción entre losActores Sociales de un Estado” que integrael presente y en el que se exponen las múl-tiples relaciones entre los distintos factores.

En el aspecto referido a la política fiscal yel accionar de su Organismo administradorconviene señalar que cierto es que la pre-sión tributaria en Argentina es muy alta, quecada vez son más los ciudadanos alcanzadospor gravámenes en función de distintas ma-nifestaciones de capacidad contributiva porcausas como la inflación, la falta de actuali-zación de escalas, mínimos imponibles ydemás, que cada vez es mayor el porcentajede ingreso que el contribuyente debe desti-nar al pago de los tributos que le son legal-mente exigidos, pero es también cierto queel incremento en la recaudación reconocesu origen en las mejoras en el accionar de laAdministración Fiscal, consecuencia de unafuerte inversión en herramientas tecnológi-cas que posibilitan el empleo de sofisticadasbases de datos que permiten conocer la realcapacidad contributiva de los ciudadanos,de la cooperación con otros Estados a fin deevitar las prácticas fiscales nocivas a nivel in-ternacional, la concepción de “contribu-yente global” explicada en el capítulo VII(Situación en nuestro país), las tareas deprevención (fiscalizaciones ex ante), la am-pliación de la difusión y publicidad de las ac-ciones desarrolladas y la crecientegeneración de percepción de riesgo en elevasor.

Y es cierto, además, que quienes nos des-empeñamos en la Administración Tributariaargentina en este momento, asistimos, qui-zás, a los años de mayor avance de la Insti-tución en materia técnica y tecnológica yprobablemente la tarea para los próximosaños sea lograr que el ciudadano comúntenga una visión distinta de la Administra-ción y de su propio rol social y comprenda

que los impuestos son el recurso necesariopara el sostenimiento del gasto público, quecuando se habla de gasto público, se hablade gasto social brindado por el Estado, deinversión pública o social y no sólo del man-tenimiento de estructuras burocráticas sinodel servicio que se le brinda (educación,salud, justicia, defensa exterior, seguridadinterior, infraestructura).

Que comprenda que el gasto público estácuando su hijo asiste a la Universidad pú-blica, cuando recibe medicamentos inclui-dos en el Programa Médico Obligatorio(P.M.O.) como en el caso de los insulinode-pendientes, cuando acude a la justicia,cuando requiere el auxilio de las fuerzas deseguridad, cuando transita una ruta nacio-nal, etc.

Caso contrario, se genera una hipótesisde incoherencia social cual es: “-Yo quieroque el Estado me brinde salud, educación ydemás; el Estado tiene la obligación de velarpor mi seguridad, proveerme infraestruc-tura, entre otras, pero no quiero contribuir.No quiero pagar impuestos, no quiero queme descuenten aportes jubilatorios…-“ y en-tonces, cabe preguntar “-¿Cómo pensás quese financia el Estado para reparar la ruta porla que transitás? ¿Con qué se forma el fondocon el cual se te pagará la jubilación en elfuturo?-“.

Quienes piensan en forma abstracta, quelos subsidios (al transporte, a los serviciospúblicos, etc.) deberían eliminarse, peropretenden, en forma personal, continuarpagando tarifas subsidiadas por esos servi-cios, no comprenden la función del subsidioy además corresponde preguntarles: “-¿Aquiénes deberían quitarles los subsidios?-“.

Muy cierto es que los servicios brindadospor el Estado distan mucho de lo que debe-rían ser si consideramos el nivel de la pre-sión tributaria actual, que de acuerdo a lasúltimas estadísticas ronda el 40 % con rela-ción al P.B.I., pero también es verdad que sino empezamos por entender la interrela-ción entre los deberes de la ciudadanía y losderechos que le corresponden y que es lí-cito y lógico que exija a las autoridades gu-bernamentales, estamos errados.

La Administración Fiscal debe maximizaresfuerzos en cuanto a sus propias funcionesya mencionadas: aplicación, control, per-cepción, fiscalización; a través de la cons-tante capacitación y evaluación de susfuncionarios en cuanto a su capacidad, ho-nestidad e idoneidad, entre otras como fun-ciones desarrolladas hacia su interior.

Hacia el exterior, debe promover la con-ciencia fiscal en la ciudadanía y la difusiónde sus actos y generar percepción de riesgoque logre hacer más atractivo cumplir conlas leyes que evadir o eludir impuestos.

Ahora bien, también debe velar por la le-galidad de las normas administradas, perono es su función el establecimiento de nor-mas, función que le compete al Poder Legis-lativo.

La Administración Fiscal debe ejercer susfunciones resguardando los principios deigualdad, generalidad, legalidad, progresivi-dad y no confiscatoriedad, pero no hace asus facultades la sanción de normas legales.

La pata de la mesa que hay que lijar, lus-trar y atornillar con firmeza es la de la con-ciencia fiscal de la población.

El Dr. Héctor Rodríguez menciona en suartículo “Democracia, Gobernabilidad yGestión para los Ciudadanos” “ut supra”, alhablar de las democracias electorales, que“-cada logro y es bueno que lo sea, repre-senta un nuevo piso, desde el cual saldrán

nuevas demandas-”11 . También esa aseve-

ración es aplicable a los logros de la Admi-nistración Tributaria. Cada objetivocumplido genera la fijación de otro más am-bicioso y es positivo que así sea.

La ciudadanía se construye todos los díaspromoviendo la educación de la poblacióny el desarrollo de su RESPONSABILIDAD SO-CIAL.

Un ejemplo muy particular, en cuanto a larelación entre Administración Fiscal y parti-cipación de la Ciudadanía en el control, severificó a principios de 2014 en el caso deuna conocida empresa intermediaria en lareserva de servicios turísticos (pasajes aé-reos, plazas hoteleras, alquiler de autos enel Exterior, etc.).

Aquí, quedó demostrado el “control poroposición” en el que colaboraron los clien-tes (ciudadanos) que denunciaron a la pres-tadora ante la Administración Tributaria poromitir la emisión de comprobantes respal-datorios de los servicios comercializados yde las percepciones efectuadas a los presta-tarios de acuerdo a las normas vigentes(R.G. (A.F.I.P.) N° 3450/13 y 3550/13) nece-sarios para el cómputo del pago a cuentadel Impuesto a las Ganancias por parte deestos últimos.

Es decir, que, al margen de los indiciosque el Fisco tuviese previamente respectode la operatoria de la empresa, el accionarde los ciudadanos en resguardo de sus pro-pios intereses colaboró con el control por

10 FERRER, Aldo (2014); “Los controles son instrumentos legítimos, pero cuantos menos haya mejor”; artículo publicado en Entrevista del Suplemento Enfoques de La Nación;edición impresa del 23-02-14; Buenos Aires; Argentina;

11 Rodríguez, Héctor C. (2012); “Democracia, Gobernabilidad y Gestión para los Ciudadanos”; ponencia presentada en el XXII Encuentro de Administradores Fiscales, celebradoen Iguazú- Misiones- Argentina en Noviembre de 2012.


parte de la Autoridad fiscal.Un mecanismo similar fue utilizado hace

varios años con los sorteos denominadosoportunamente LOTERIVA o IVA y VUELTAmediante premios económicos a quienescolaborasen remitiendo los comprobantesfiscales de sus compras a la Administraciónen sobres que luego eran elegidos al azarpermitiendo al Organismo, además, selec-cionar contribuyentes para su fiscalización.

En jurisdicciones provinciales como el par-tido de Junín- Provincia de Buenos Aires, enalgún momento, se realizó un experimentopromovido por investigadores del CIPPEC(Centro de Implementación de Políticas Pú-blicas para la Equidad y el Crecimiento) con-sistente en enviar intimaciones de pago a losmorosos consignando en ellas, las obras pú-blicas que podrían haberse llevado a cabode haber existido un menor nivel de eva-sión, apelando, aquí, a la conciencia del des-tinatario.

Otra experiencia interesante desarrolladaconsistió en el envío de misivas informativasa los contribuyentes “renuentes” respectodel cumplimiento de otros indicando porejemplo que dos tercios de las personas es-taban al día con sus obligaciones fiscales.Evidentemente esta prueba se basó en la hi-pótesis de que se tiende a cumplir con nor-mas sociales cuando el resto lo hace.

Al margen de estos instrumentos que laAdministración puede utilizar en pos de susobjetivos y con la participación ciudadana,es parte de la educación fiscal a la población

lograr que comprenda su rol como usuarioy beneficiario último de los recursos fiscalesy que entienda que cuando solicita el com-probante por el bien adquirido o el servicioabonado recibe su contraprestación por elimpuesto ingresado por eseproveedor/prestador en el bien o servicioque el Estado puede brindarle en función dela recaudación que le permite hacerlo.

Al ser humano, por naturaleza, le disgustapagar impuestos. En Argentina y en los paí-ses más desarrollados, por igual. Entonces,el cumplimiento voluntario, necesaria-mente, se obtiene y se mejora, en términosporcentuales, mediante educación, promo-ción de la conciencia fiscal y generación depercepción de riesgo.

La visión que la ciudadanía tenga respectodel destino de los recursos o lo que pode-mos denominar “gasto público” excede lafunción del Organismo fiscal y compete aotras áreas del Poder Ejecutivo y Legislativo.

Nuestro rol de funcionarios, es propiciarel cumplimiento voluntario de la ley, preve-nir, detectar y corregir los desvíos cuando asícorresponde.

Ahora bien, tal como indica el Dr. RicardoEchegaray en su artículo “Estrategias paraMejorar el Cumplimiento Voluntario y elCobro de los Tributos” (2010), ese cumpli-miento voluntario se potencia en determi-nado clima fiscal generado no sólo por lasacciones del Fisco sino de diversos factoresdel clima político y económico del país.

Es de esa manera que se forma la visión

compartida entre ciudadanos y Gobiernoacerca de un modelo de Sociedad basado enla justicia social, la primacía del Estado dederecho y la Solidaridad a fin de permitir elestablecimiento de consensos sobre la ca-nalización del gasto público entre distintossectores, generaciones y territorios; la re-caudación impositiva; la financiación de losservicios sociales; la seguridad; las políticasde inclusión y protección social y la genera-ción de empleo.

XI. GLOSARIO, ABREVIATURAS YSIGLAS UTILIZADAS

A.F.I.P.: Administración Federal de Ingre-sos Públicos

B.O.: Boletín OficialD.G.I.: Dirección General ImpositivaD.G.R.S.S.: Dirección General de los Recur-

sos de la Seguridad Social.D.G.A.: Dirección General de Aduanas.I.E.F.: Instituto de Estudios Fiscales.P.B.I.: Producto Bruto Interno.R.F.O.G.: Registro Fiscal de Operadores de

Granos.R.G.: Resolución General.S.A.T.: Servicio de Administración Tributa-

ria. TIC’S: Tecnologías de Información y Co-

municación.


XII. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

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http://www.senado.gov.ar

http://www.sitiodelciudadano.mecon.gov.ar

XIV. AGRADECIMIENTOS

A la Asociación Mutual Federal de Empleados de las Administraciones Fiscales Públicas y sus autoridades por la labor que vienen desar-

rollando desde 1.990.

Al Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Argentinas y sus autoridades por la promoción de la excelencia.

A ambos, por el fomento del desarrollo académico, cultural, educativo y humano de los funcionarios públicos.

A la Dirección Regional Mar del Plata y sus autoridades por ser anfitriones de este evento.

A la Biblioteca del Honorable Congreso de la Nación que siempre brinda la información que uno requiere con excelente disposición.

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el rol social de la administración tributaria y el desafío de construir