El Servicio Profesional de CarreraParlamentario en México.

Avances y retos

Víctor Alarcón Olguín*

Servicio Civil de Carrera y Parlamento eficaz.La necesidad de dicha combinación

¿Qué tipo de congreso queremos y cómo podemos lograrlo? La respuesta aesta pregunta nos remite en términos obvios a pensar en una instancia legisla-tiva que asuma su compromiso con una capacidad de atención y resultados enlos diversos servicios que proporciona, así como permita contribuir a la obten-ción de niveles óptimos de resolución en el proceso de discusión y aprobaciónde las iniciativas de ley presentadas.

Bajo esta consideración inicial, cabe afirmar que sin un parlamento o congre-so estable en sus procesos y reglas (esto es, plenamente institucionalizado),difícilmente se puede pasar a la estrategia de poder desarrollar a su personalcon criterios de eficiencia y oportunidad, además de que se piense en modelosde reclutamiento e incremento paulatino en las capacidades laborales de losprofesionales encargados de dichas encomiendas (OCDE, 1997).

En este sentido, las características del profesional parlamentario no puedenser distintas de las exigencias generales que debemos buscar dentro del ámbitode la administración pública general. De ahí que se hable de complementar unmodelo que hasta ahora parece colocarse en una falsa dicotomía, al menos enla lectura que ha hecho prevaleciente un sistema de excepción para dicho tipode servidor público respecto del resto (Fernández Ruiz, 2003).

* Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad lztapalapa.Departamento de Sociología, México. Email: alar@xanum.uam.mx

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Servicio Profesional de Carrera

A pesar de que México ha sido sujeto de diversos esfuerzos de promover laprofesionalización, así como la fiscalización y rendición de cuentas por parte desus funcionarios, no ha sino hasta con la aprobación de la Ley del ServicioProfesional de Carrera en la Administración Pública Federal el 10 de abril de2003 y de su Reglamento respectivo al año siguiente el 2 de abril de 2004,(mismo que posteriormente experimentó una reforma en el 6 de septiembre de2007) que se puede encontrar un esfuerzo que alienta decididamente un marcocomún que trata de homogeneizar los procesos de institucionalización yprofesionalización de los servidores públicos bajo una estrategia general, lacual no sólo aborda el problema laboral, sino que también procura abordar lasdimensiones ética y social de la evolución del Estado y sus servicios frente alpúblico.

Con base en la Ley y el Reglamento federales respectivos, el Sistema delSPC se compone de siete subsistemas que son:

Planeación de Recursos Humanos. Asumirá en coordinación con lasdependencias, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personalque requiera la APF para el adecuado ejercicio de sus funciones.Ingreso. Regulará los procesos de reclutamiento y selección para que laAPF cuente con personal calificado que tenga los conocimientos,experiencia, habilidades y competencias, así como los requisitosnecesarios para incorporarse al Sistema.

Desarrollo Profesional. Contendrá los procedimientos para ladeterminación de planes de carrera individualizados de los servidorespúblicos, con el fin de identificar claramente las posibles trayectorias dedesarrollo, permitiéndoles ocupar cargos de igual o mayor niveljerárquico y sueldo, si cumplen los requisitos establecidos en la Ley.Capacitación y Certificación de Capacidades. Establecerá los procesosmediante los cuales los servidores públicos de carrera serán inducidos,preparados, actualizados y certificados en sus capacidades paradesempeñar un cargo en la APF.Evaluación del Desempeño. Su propósito es establecer los mecanismosde medición y valoración del desempeño, y la productividad de losservidores públicos de carrera, que serán a su vez los parámetros paraobtener ascensos, promociones, premios y estímulos, así como garantizarla estabilidad laboral.

Separación. Se encargará de atender los casos y supuestos mediantelos cuales un servidor público deja de formar parte del Sistema o sesuspenden temporalmente sus derechos.

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7. Control y Evaluación. Su objetivo es diseñar y operar los procedimientosy medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso, corrección dela operación del Sistema. (Guerrero, 2003, Martinez Puón, 2005)

Dicha construcción permite a su vez generar una descripción muy precisa deque en términos obligatorios, nadie que pretenda ocupar los puestos de rangomedio dentro de la Administración Pública Federal, podrá quedar exento departicipar en concursos de oposición abiertos para poder ingresar al serviciocivil de carrera.

De esta manera, lo que se discutirá en las páginas siguientes se abocará haciael establecimiento de algunos elementos comparativos que faciliten comprenderuna dimensión poco explorada en la construcción de los parlamentos contempo-ráneos, como lo es el asunto de tratar los procesos de profesionalización de losservidores públicos que laboran en dichas instancias, así como observar la coin-cidencia o no de los criterios estatutarios existentes al interior de las cámaraslegislativas en sus respectivos ordenamientos sobre la materia.

Fundamentos del servicio civil de carrera parlamentario

Como bien se ha señalado, la condición de quienes laboran en dichos espaciosse encuentra marcada por ciertos elementos de excepcionalidad, en tanto notodas sus condiciones están enmarcadas en el mismo marco laboral que losservidores de la administración pública federal o los pertenecientes a los órga-nos autónomos descentralizados o desconcentrados (Fernández Ruiz, 2003;Haro Belchez, 2000).

Derivado de esta situación, un error típico sería tener una visión de coyuntu-ra y sólo centrada en el actor, y no una donde también se considere el desarrollogeneral de la institución. El diseño del servicio civil de carrera parlamentariodebe estar en clara vinculación con una planeación que nos permita ubicardónde se espera estar en un plazo determinado dentro de cada una de las áreasespecíficas de atención a los usuarios (tanto internos como externos). Sin duda,la exigencia de estatutos que definan no sólo las condiciones de trabajo, sinoque incluyan a este conjunto de objetivos, no puede estar disociada de la copar-ticipación de los servidores públicos en la construcción y desahogo de la agen-da cotidiana del trabajo parlamentario.

La demanda de una mayor profesionalización de los servicios y del personalque labora dentro del Poder Legislativo mexicano, es un proceso que ha venidoevolucionando a la par de las exigencias por una democratización de los espa-

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cios públicos. Esta exigencia implica romper con las inercias de corte burocráti-co-gremialista y con los modelos de contratación colectivista genéricos, parapasar a un modelo que permita un diagnóstico individualizado de perfiles depuesto con el fin de optimizar la formación y movilidad del servidor público, tal ycomo ocurre en otras latitudes del orbe, por cuanto la estructura del servicio civilse vuelve un sistema de alcance general para el desarrollo de las institucionesdel Estado (Uvalle, 2000).

Ello implica promover mecanismos de reclutamiento y educación permanen-te que facilite aspirar y competir en condiciones abiertas por nuevas posiciones,independientemente que el servidor público deba estar protegido en su caso,por una estructura de derechos laborales que impida por otra parte, la presenciade una dinámica de discrecionalidad política en los procesos de evaluación ypromoción que lo haga vulnerable frente a los altos funcionarios (Pardo, 2000).

El Poder Legislativo mexicano ha definido su marco de relaciones con supersonal administrativo y técnico mediante una diferenciación entre puestos debase y de confianza. Esto es, refleja con claridad lo que muchos expertos defi-nen como la contradicción existente entre un modelo cerrado (proteccionista yreducido a unos cuantos derechos) y uno de tipo abierto (que permite designa-ciones y beneficios rápidos, pero que hace al trabajador no susceptible de per-manecer por largos periodos de tiempo) (Martínez Marín, 1999).

En el primero de los casos, la presencia de estructuras sindicales regulabuena parte de los mecanismos de contratación y movilidad del personal, mien-tras que el segundo esquema, basado en el modelo de servicio civil, controla alpersonal adscrito en forma directa a las responsabilidades consideradas deconfianza o de complejidad técnica por parte de las instancias directivas de lascámaras, mismas que eventualmente podrán entrar dentro del espacio de ladefinitividad y movilidad escalafonarias.

Esto nos revela de entrada un modelo en tensión y contraposición, por cuan-to ya existe una diferenciación salarial y de perfiles profesionales que afectan aldesarrollo mismo de la productividad y las capacidades de articulación de lostrabajos regulares dentro de la institución. En este aspecto, la posibilidad deencontrar lógicas de acuerdo tendientes a colocar como prioridad el desarrolloorganizacional de la institución legislativa, topa de entrada con la reticenciasindical que surge desde abajo y con el deseo discrecional proveniente desdearriba.

A partir de la formalización de los estatutos del servicio civil de carrera den-tro de los espacios parlamentarios en México (aprobados en los años 2000 parala Cámara de Diputados y en el 2002 para la Cámara de Senadores, respectiva-mente), podemos encontrar un lento proceso de extensión de dicho tipo de re-glamentación para las entidades federativas (Arocha Dagdug, et.al . 2000; yMartínez Puón, 2005).

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Si bien se registran 17 estados que mencionan con mayor o menor precisiónlas condiciones laborales y de reclutamiento del personal adscrito a los trabajoslegislativos, hasta ahora esto se define dentro del marco de leyes que abordanal servicio civil o a las características de los servidores públicos en su conjunto,aunque existen ya entidades que lo hacen dentro de las leyes orgánicas o losreglamentos interiores (Nava Gomar, 2004: 73). Sin un carácter exhaustivo, porel momento uno podría afirmar que sólo se pueden identificar a los estados deJalisco, Guanajuato, Campeche y Veracruz, como aquellos en donde se dispo-ne de un estatuto, ley o reglamento expreso de la materia, similar al existentedentro de las cámaras federales.

Apoyándonos en la clasificación realizada por autores diversos, se puedehacer una clara ubicación de los campos y niveles que son susceptibles de serdefinidos como personal de confianza y los que serían materia del servicio civilde carrera parlamentario. En este sentido, las funciones de apoyo deben serdistinguidas de los puestos de responsabilidad directiva. A saber, cabe definiren los primeros a los centros de estudios o institutos de investigación, quienesrealizan tareas de asesoría y apoyo general a las comisiones y los legisladoresen general; adicionalmente, se pueden enumerar a los servicios de biblioteca,archivo y acopio de información. Mientras que en los segundos, estarían lospuestos directivos de las diversas dependencias (Nava Gomar, 2004).

Todo lo anteriormente señalado, estaría englobado dentro de las atribucio-nes que le deben ser asignadas a los congresos que trabajan bajo el formato deoficialías mayores o en forma más reciente, a las que han evolucionado hacia elesquema de una secretaría de servicios parlamentarios o administrativos, laque en ambos casos deben contar con la aprobación de los legisladores, sea através de sus órganos de dirección política, o a través del pleno de las respecti-vas cámaras, con lo que se deberá contar con el voto de la mayoría simple ocalificada de los legisladores.

Los estatutos del servicio civil de carrera en el Congreso Mexicano

En esta sección se tratarán de situar las características sumarias de modelos deservicio civil impulsados dentro de las cámaras legislativas federales en México.

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La Cámara de Diputados

Definición del SCC en la Ley Orgánica del Congreso General

En primera instancia, el artículo 20 de la Ley Orgánica del Congreso General,define que es atribución de la Mesa Directiva elaborar los anteproyectos rela-cionados con el estatuto que normen el desarrollo del servicio de carrera parla-mentario, para de ahí canalizarlo a la Conferencia para la Dirección y Progra-mación de los Trabajos Legislativos. Por otra parte, en su artículo 34 indica quela Junta de Coordinación Política es la que posee atribuciones de redacción ypropuesta para el estatuto en la parte relativa a la administración y finanzas. Asu vez, el artículo 38 indica que la Conferencia tiene la capacidad de integrar elproyecto de estatuto que será presentado ante el pleno de la cámara para suaprobación respectiva.

A su vez artículo 47, define la existencia de una Secretaria General, la cualtendrá entre sus responsabilidades la presencia de una Unidad de Capacitacióny Formación Permanente, la cual atenderá a las áreas administrativa, financiera(que forman una secretaría en la materia) y de servicios parlamentarios (queintegra un segundo gran bloque de organización funcional), así como los delárea de comunicación social y los centros de investigación.

De manera particular, en los artículos 55 a 57 de ese mismo ordenamiento,se hace referencia expresa al estatuto del servicio civil de la cámara, cuya fun-ción debe abarcar una clara tipificación de las tareas dadas a cada una de lasáreas dependientes de la Secretaría General, así como de los niveles de remu-neración y escalafón, los cuales deberán ser supervisados conforme a las eva-luaciones y mecanismos de ingreso a cargo de la mencionada Unidad de Capa-citación y Formación Permanente. También se indica que todo el personal per-teneciente al servicio civil de carrera será considerado bajo el régimen laboralde trabajador de confianza.

Características del Estatuto de la Organización Técnica y Administrativay del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados

Dicho instrumento se encuentra dividido en las secciones que tratan las disposi-ciones generales, la organización de las diversas estructuras dependientes dela Secretaría General de la Cámara, de la controlaría interna y de manera másespecífica, en su título tercero define las bases del servicio civil de carrera (arts.70a 140) en su capítulo primero, mientras que en el segundo se tocan las condicio-nes de funcionamiento de la Unidad de Capacitación y Formación Permanente

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(arts. 141 a 152) Además, toca al Secretario General de la Cámara presidir elConsejo Directivo, el cual tendrá como tarea permanente, dar seguimiento ycumplimiento a las acciones aprobadas y en asociación con el estatuto, paraque sean desarrolladas justamente a través de la Unidad. (Artículo 143). Laestructura del Consejo Directivo será la siguiente:

El Secretario General de la Cámara, como Presidente;

Los Secretarios de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administra-tivos y Financieros, como Vicepresidentes;

Tres Vocales (designados por la Conferencia para la Dirección y Pro-gramación de los Trabajos Legislativos); y

El Coordinador de la Unidad, corno Secretario Técnico.

En términos generales, el estatuto permite definir los siguientes rubros,conforme a lo señalado en su artículo 71:

El reclutamiento, la selección y el ingreso a los cuerpos;

El programa de capacitación que comprende la formación, actualiza-ción y especialización;

Los sistemas de evaluación;

Los sistemas de promoción y ascenso;

El nombramiento en el rango y nivel del Servicio; y

La adscripción a los cargos y puestos.

Estos a su vez se reconocen en su tabulador (art.76) que permiten ubicar lasposibilidades existentes en términos de la trayectoria de ascenso, movilidad yrecompensas de los propios servidores parlamentarios.

NÚMERO RANGO NIVEL

1 Alta Dirección 1-2-3

2 Dirección 1-2-3

3 Ejecutivo 1-2-3

4 Técnico Especializado 1-2-3

5 Asistente 1-2-3

6 Analista 1-2-3-4-5

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Por su parte, entre las responsabilidades que se le confieren a la Unidad deCapacitación y Formación Permanente, destacan las señaladas en el articulo98, mismas que se refieren a que se deben cuidar el desarrollo de los servidoresy de la propia Cámara con base en un programa institucional que contemple:

Las trayectorias de promoción y ascenso con base en los perfiles de losrangos y niveles del Servicio, así como de los puestos;Las modalidades de la capacitación que comprende la formación, ac-tualización y especialización;Los planes y programas de estudio;Los mecanismos de evaluación del aprovechamiento de los programasy su seguimiento;

Los lineamientos para la convalidación de estudios y cursos;La metodología para la evaluación del desempeño; y

g) Lo demás que estime el Consejo Directivo.

Al mismo tiempo, el Estatuto establece un conjunto de garantías generales yrecursos (Arts. 135 a 140) para que el servidor pueda apelar a los dictámenesde evaluación no satisfactoria, no concesión de ascenso, sanciones, o aquellosque impliquen la separación del propio servicio, además de tener tipificadoscon precisión cuales son sus derechos y obligaciones respectivas en eldesempeño de sus tareas (Artículos 121 y 122).

Al margen de dichas acciones, el Estatuto asume que el debido cumplimientode las tareas desarrolladas por todas las dependencias sujetas al mismo, debe-rán estar supervisadas en todo momento a través de la acción de la ContraloríaInterna de la Cámara.

La Cámara de Senadores

Definición del SCC en la Ley Orgánica del Congreso General

La atribución especifica para determinar y supervisar las reglas del estatuto delservicio civil de carrera, corresponden a la Mesa Directiva de la cámara, conbase al artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso. De manera puntual, en losartículos 114 y 115 se hace mención expresa de las condiciones generales enque debe operar el servicio civil de carrera dentro de dicha cámara legislativa,por cuanto abarca a los espacios administrativos y de servicios parlamentarios.Por otra parte define, al igual que la cámara de Diputados, la creación de una

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instancia de supervisión y evaluación, el Centro de Capacitación y FormaciónPermanente (CECAFP), cuyo titular será designado por la Mesa Directiva. Eneste caso, corresponde a la Comisión de Estudios Legislativos realizar el ante-proyecto respectivo del Estatuto para su presentación y aprobación por partedel pleno. Al igual que lo regulado en la Cámara de Diputados, los trabajadoresadscritos al servicio civil senatorial son considerados como de confianza.

Características del Estatuto del Servicio de Carrerade la Cámara de Senadores

A diferencia del estatuto de la cámara de diputados, las materias abordadas enel documento regulatorio de la materia en la cámara de senadores se dirigeexpresamente a los procesos de construcción de la carrera del servidor públicoparlamentario. En primera instancia, en su artículo tres define que sus temas decompetencia serán:

Ingreso

Ocupación de vacantes

Titularidad

Formación, profesionalización y especialización

Evaluación

Promoción y ascensos

Remuneraciones y estímulos

Derechos y obligaciones del personal de carrera

Separación, sanciones y medidas disciplinarias

Recursos e inconformidades

Una diferencia específica con la Cámara Baja, es que no se constituye unórgano especial para que vigile el seguimiento del Estatuto, sino que se vinculadirectamente a la Mesa Directiva de la Cámara para que mantenga dicharesponsabilidad en asociación con el Centro de Capacitación y FormaciónPermanente, del cual nombrará a su titular y con el cual acordará la elaboraciónde lineamientos específicos para cada una de las áreas de cobertura del estatuto(artículos 3 y 4).

De manera particular, cabe decir que a la fecha se tienen aprobadoslineamientos para los sistemas de ingreso: evaluación; de movilidad; de remu-

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neraciones y estímulos; de promociones y ascensos; de separación, medidasdisciplinarias y sanciones, así como finalmente, del programa de capacitación yformación permanente del servicio civil de carrera (todos ellos aprobados el 17de mayo de 2005 por la Mesa Directiva del Senado).

Esta característica ofrece al presidente de la mesa directiva una capacidadsustantiva en el proceso de construcción del servicio civil senatorial, dadas lasfacultades expresas que el propio estatuto le confiere (artículo 10):

Dirigir las tareas del Servicio Civil;

Vigilar la integración y adecuado funcionamiento del CECAFP;

Proponer a la Mesa Directiva, el nombramiento del Titular del CECAFP;

Expedir el nombramiento, y en su caso, el oficio de remoción de losServidores Públicos de Carrera;

V. Las demás que se deriven de la ley, del reglamento y del presenteEstatuto.

Por otra parte, el estatuto contempla la presencia de una Unidad de Resoluciónde Controversias, misma que permite procesar todo lo relativo a las acciones deinconformidad y recursos. Asimismo, el Estatuto dedica una amplia sección a losderechos y obligaciones de los servidores de carrera, además de que permiteestablecer los criterios generales en materia de evaluación, desempeño yremuneraciones.

En este aspecto, el estatuto define condiciones de cobertura similares a lasprevalecientes en la cámara de Diputados, aunque cabe señalar que sus nive-les de tipificación son más desarrollados y que han sido complementados conlos lineamientos respectivos para cada una de las materias contenidas en elpropio documento.

Perspectivas y retos del servicio civil parlamentario en México

Uno de los desafíos presentes en la parte operativa del servicio civil parlamen-tario, es generar la interconexión entre las diversas instancias de gestión y aten-ción al público mediante consejos directivos (como el que se posee en la Cáma-ra de Diputados) o consultivos, además de la presencia de contralorías de ges-tión. Adicionalmente cabe asumir la presencia de unidades de evaluación ocentros de formación permanente que permiten establecer los lineamientos ne-

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cesarios para desarrollar las actividades de actualización y calificación de losservidores de carrera.

El diseño de una administración inteligente construida mediante redes debeintentar la promoción de modelos de intervención conjunta que permitan ir eva-luando no sólo el desempeño individual de los servidores, sino que también nospermitan ubicar los problemas en materia de recursos materiales y capacidadestécnicas; así como de manera central, en el rubro de las relaciones humanas y eldesempeño ético de los funcionarios (Parrado Díez, 2002).

Siguiendo a Michel Crozier, una organización capaz de retroalimentarse (perosin dejar de interactuar y reaccionar respecto de su entorno), puede superar elde3gaste y el anquilosamiento que también trae consigo la inamovilidad delservidor público, así como también lidiar con una estructura que debe contendercon múltiples actores que demandan con mayor frecuencia sus servicios, y paralos cuales paradójicamente no hay una correspondiente condición de ajuste entérminos de disposición de nuevas plazas y / o recursos materiales. En esteaspecto, las decisiones acerca de las prioridades de atención se tornan un pro-blema sintomático dentro de dichas estructuras.

De esta manera, la presencia de un modelo que permita ir ajustando la diná-mica de incentivos con el espíritu de cuerpo es una de las maneras más suge-rentes para superar las llamadas crisis de la inteligencia colectiva, en tanto seasume como responsabilidad común, la preservación de aspectos importantescomo el estatus y el servicio que se presta a la nación (Crozier, 1996).

La detección y discusión temprana de tales problemas nos facilitarían impe-dir que dichas situaciones tengan que ser abordadas en niveles decisorios su-periores, en donde la lógica de negociación se trasforma para colocarse dentrode una dimensión estrictamente política y de medición de fuerzas, lo cual seencuentra totalmente alejado de una expectativa de solución operacional, dadoque se termina dando la razón a la parte que tiene más apoyo partidario y nonecesariamente a la que planteó el problema en sus precisos términos de ac-ción.

Ciertamente, nos encontramos en una etapa relativamente temprana paraexpresar una valoración puntual acerca de los avances logrados por el servicioprofesional de carrera legislativo en el ámbito federal. Sin embargo, resultaclaro que la velocidad y los mecanismos de implementación requieren de unamayor fiscalización a efecto de alentar procesos de reclutamiento más competi-tivos, sobre todo en el ámbito de los funcionarios que desarrollen las tareas deasesoría, información, investigación y procesamiento técnico de las iniciativasen el marco de las comisiones. Adicionalmente, habrá que esperar que la apro-bación de los respectivos reglamentos internos de las cámaras puedan aportarelementos adicionales para perfeccionar los estatutos ya existentes.

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Las cámaras legislativas en México adolecen todavía de elementos en sudiseño institucional que no les haga depender en demasía de su composiciónpolítico-partidaria para poder alcanzar acuerdos y decisiones que permitan avan-zar en su funcionamiento más allá de los periodos legislativos.

En este aspecto, los pasos dados para abrir un sistema que trascienda loscambios de cada tres o seis años implica un esfuerzo importante y del cual sedebe convencer a los propios parlamentarios para que avancen hacia esa direc-ción, a efecto de superar las típicas situaciones de voluntarismo contenidas enlas acciones que caracterizan a una u otra legislatura.

De esta manera, el servicio civil puede pasar de ser una mera instancia deapoyo para convertirse en un factor que permita a los propios parlamentariostener mayores elementos de control y fiscalización no sólo de cara a las demásinstancias de poder, sino también consigo mismo. Con ello, se puede cambiar elfundamento de lo que acertadamente se ha llamado el modelo de legitimidadfuncional de las cámaras (Mora Donato, 2006).

El servicio civil de carrera permite una acumulación de saber que reduce losniveles de improvisación y desmemoria en el adecuado ejercicio de la legisla-ción. Un Poder Legislativo que permita la reducción de incertidumbre no puedeseguir siendo un producto accidental derivado de la negociación política, sinomás bien debe erigirse como un garante que fundamenta su acción a partir deun concepto de complementación y cooperación natural con los otros poderesde la Unión.

A pesar de la presencia de impedimentos funcionales que todavía hacenlejana su plena aceptación, es importante destacar que el servicio civil parla-mentario ya posee un marco de referencia que le permitirá ir construyendo losniveles de evaluación y desempeño que deberán ser requeridos por un paíscada más plural y participativo. Este sin duda, será el mayor desafío que sedeberá enfrentar en el corto plazo para abrir nuevos cauces a la consolidacióninstitucional y democrática en México.

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