El Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado ... · Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano se erige como una herramienta de política pública estatal dirigida

El Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires“Uno piensa que los días de un árbol son todos iguales. Sobre todo si es un árbol viejo. No. Un día de un viejo árbol es un día del mundo”Haroldo Conti (La balada del álamo Carolina)

Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Alejandro Amor

Adjuntos María América GonzálezJosé PalmiottiClaudio PresmanLidia SayaOscar Zago

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El Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

ÍndiceI. INTRODUCCIÓN. OBJETO DEL INFORME

II. NORMATIVA RELATIVA AL SERVICIO PÚBLICO DE

MANTENIMIENTO DEL ARBOLADO URBANO

III. IMPORTANCIA DEL ARBOLADO EN LAS CIUDADES

IV. LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EN LA ACTUALIDAD

V. LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO Y LAS QUEJAS POR EL SERVICIO

DE MANTENIMIENTO DEL ARBOLADO PÚBLICO. FACULTADES,

ATRIBUCIÓN Y VÍAS ORDINARIAS DE CANALIZACIÓN DE LOS

RECLAMOS

VI. TIPOLOGÍA DE RECLAMOS RECIBIDOS EN LA DEFENSORÍA

VII. RECLAMOS POR RESARCIMIENTO DE DAÑOS. LA MEDIACIÓN

COMO MECANISMO ALTERNATIVO DE RESOLUCIÓN DEL

CONFLICTO

VIII. LA CUESTIÓN DE LA PLANTACIÓN DE EJEMPLARES

IX. CASOS RELEVANTES DE ESTA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA

MATERIA

X. CRITERIO DE PROCURACIÓN GENERAL SOBRE CIERTOS DAÑOS

PROVOCADOS POR EL ARBOLADO URBANO. POSTURA DE LA

DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS

AIRES

XI. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES RELEVANTES

XII. EL ARBOLADO Y EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

XIII. SOBRE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE

MANTENIMIENTO DEL ARBOLADO URBANO EN OTRAS

JURISDICCIONES

XIV. EL ARBOLADO PÚBLICO Y LA CULTURA POPULAR

XV. ESTADÍSTICAS DE RECLAMOS EN LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

XVI. CONCLUSIONES

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Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

I. Introducción. Objeto del informe

El presente informe tiene por objeto exponer de manera integral los aspectos más relevantes que configuran el Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El arbolado de la Ciudad posee características peculiares que exigen un análisis detenido. Por un lado, resulta innegable que los árboles instalados en la vía pública ofrecen múltiples beneficios sanitarios y ambientales que contribuyen a mejorar la calidad de vida en el ámbito urbano. Su instalación tiene un efecto directo sobre la salud de los habitantes y el medio ambiente, conformando a su vez un recurso natural panorámico. Por otro lado y simultáneamente, el arbolado es uno de los elementos que integra el espacio público pero que, más allá de sus beneficios, tiene potencialidad suficiente para generar peligro o daños en bienes y/o personas. Ante ambas circunstancias concurrentes, la correcta prestación del Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano se erige como una herramienta de política pública estatal dirigida a asegurar y potenciar los beneficios del arbolado urbano, desde una perspectiva integral, así como también a eliminar o minimizar sus factores de riesgo. En este trabajo se procura reunir, ordenar y sistematizar la experiencia e información que surge de las distintas actuaciones que tramitan por ante la Dirección de Servicios Públicos de esta Defensoría del Pueblo, tanto para analizar y evaluar el funcionamiento actual del Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano, puntualizar deficiencias y/o disfuncionalidades, propiciar posibles modificaciones a la normativa vigente y plantear mejoras en la prestación de dicho servicio público, teniendo siempre en miras los derechos que les asisten a los vecinos. En lo que sigue, se abordará y desarrollará todo lo relativo a la normativa vigente, a la importancia del arbolado en las ciudades, a la autoridad estatal competente en la prestación del servicio público, a las funciones a su cargo, a las gestiones efectuadas por esta Defensoría del Pueblo, a los principales reclamos de los vecinos, a la responsabilidad patrimonial ante casos de daños, a temáticas relativas a la plantación de ejemplares por particulares y los casos relevantes tramitados por este órgano constitucional, entre otros aspectos de interés.

II. Normativa relativa al Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano

El arbolado urbano posee una regulación local propia y específica que, sin embargo, debe ser conectada e interrelacionada con otras normas jurídicas que le son aplicables, como por ejemplo, la Ley de Comunas y su respectivo decreto reglamentario. Sin perjuicio de ello, en el análisis de las cuestiones atinentes al arbolado urbano no puede prescindirse del marco jurídico constitucional y de los derechos protegidos por las normas fundamentales de nuestro ordenamiento.En efecto, y en primer lugar, debemos resaltar que el artículo 41 de la Constitución Nacional consagró, para todos los habitantes, el derecho a gozar “de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”, imponiéndole a las autoridades públicas un mandato para proveer “a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”. Por su parte, el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) –que goza de jerarquía constitucional (Art. 75 Inc. 22)– al reconocer “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, establece que los Estados Partes a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho deberán adoptar una serie de medidas, entre las cuales se menciona “b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) ha señalado, en la Observación General 3, que: “(...) corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos (...) Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones

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mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”.En lo que respecta a la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la misma alude al medio ambiente en numerosos artículos. El artículo 14 define la protección del ambiente como un derecho colectivo; el artículo 20 garantiza la salud integral reconociendo que está vinculada directamente con el ambiente; el artículo 26 declara el derecho a gozar de un ambiente sano y el derecho de recibir información sobre el impacto que causan o puedan causar sobre el ambiente las actividades públicas o privadas.A su vez, el artículo 27 determina que la Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano, instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental1 promoviendo, entre otras acciones: “1. La preservación y restauración de los procesos ecológicos esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio. 2. La preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora. 3. La protección e incremento de los espacios públicos de acceso libre y gratuito (...) y garantiza su uso común (...) las condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado (...)”.El Servicio Público de Mantenimiento de Arbolado Urbano en la Ciudad, propiamente dicho, se encuentra regulado mediante la Ley 3263/2010 CABA. El artículo 3 º de dicha ley determina obligaciones relativas a la Autoridad de Aplicación; el artículo 8º atribuye a la Autoridad de Aplicación la competencia exclusiva sobre intervenciones en el arbolado público urbano, contemplando dentro de ellas, la poda, los trasplantes, las talas y las extracciones cuando se cumplan los supuestos que la norma prevé. Por último, en cuanto aquí nos interesa, el artículo 17 dispone que “La Autoridad de Aplicación debe expedirse acerca de los reclamos de intervención sobre los árboles en el plazo máximo de noventa (90) días corridos”. La previsión de un plazo especial, que se aparte en tal sentido de lo previsto en el procedimiento administrativo de la Ciudad (aprobado mediante Decreto de necesidad y urgencia 1510/GCABA/97), demuestra la voluntad del legislador de evitar que queden sin respuesta los reclamos de esta índole, debiendo la Administración adoptar ciertas tareas previas a la contestación2 . Cabe considerar, como antecedentes normativos, que la Ordenanza 44779 de 1991 ya declaraba al arbolado como “servicio público y patrimonio natural y cultural de la Ciudad de Buenos Aires” (conf. Art. 3º) y, al igual que la norma vigente, establecía pautas para preservar, conservar, recuperar y mejorar el arbolado.Por otro lado, es necesario resaltar que la Ley Orgánica de Comunas 1777/2005 CABA determinó como competencias exclusivas de las Comunas la planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano (Art. 10 Inc. a)3 y como competencia concurrente la planificación, prestación y control de los servicios (Art. 11 Inc. a). En otros artículos de la norma se ven plasmadas atribuciones de las Comunas relativas a los servicios públicos, entre los que

1 En concierto con la temática abordada, Quiroga Lavié considera que “No parece razonable que la gestión ambiental no pueda serle delegada a las Comunas, pues en la defensa del ambiente es uno de los temas en que mejor se identifica la gente, posibilitando ello su integración social y el establecimiento de vínculos de solidaridad activos” (QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Constitución de la Ciudad de Buenos Aires comentada, Santa Fé, Rubinzal Culzoni, 1996, p. 99) 2 Como es el caso de la evaluación técnica previa (Art. 10) o el dictado de la Orden de Servicio a la empresa contratista en el marco del actual funcionamiento. 3 Artículo 10.- Competencias exclusivas. Las Comunas tienen a su cargo en forma exclusiva:a. La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente. b. La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.c. La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la admi-nistración de su patrimonio.d. La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo. e. En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al de-sarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.

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cabe mencionar el 16 inciso n4 , el 26 inciso h5 y el 35 6.Por último, el Decreto 166/GCABA/13, reglamentario de la citada Ley 1777 en lo concerniente al Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano, transfirió a las Comunas las misiones, funciones y responsabilidades emergentes de la Ley 3263 CABA, que anteriormente concentraba el Ministerio de Ambiente y Espacio Público del GCBA.

III. Importancia del arbolado en las ciudades

Los árboles hacen a la calidad de vida en una metrópolis. El Arbolado Público de alineación constituye uno de los factores más importantes en el medio urbano, permitiendo establecer un equilibrio entre las construcciones del hombre y la naturaleza. Los árboles representan un recurso natural panorámico y, por ende, se considera que producen estados fisiológicos más distendidos para los ciudadanos, resultando un factor determinante en el plano estético. Su presencia permite el uso y goce pleno del medio ambiente. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta, aproximadamente, con 372.000 ejemplares (representando 1.700 por km cuadrado y un árbol cada 7 personas). La especie predominante es el Fresno Americano, que representa el 39% del total de árboles (contando con 141.820 ejemplares).Los árboles poseen las propiedades de: aumentar la infiltración de agua en el suelo, disminuir significativamente la temperatura y la radiación solar durante el verano, remover el dióxido de carbono del aire y aportar oxígeno, reducir los niveles de ruido y aminorar la contaminación atmosférica mediante la absorción de gases tóxicos y la retención de partículas en suspensión, aliviando el calentamiento global y mitigando el cambio climático. Se ha sostenido que “si no fuera por el arbolado urbano no seríamos conscientes del paso de las estaciones, y la supervivencia de la escasa fauna de la ciudad sería casi imposible”7. En esa línea, se ha destacado que: “En nuestra atmósfera, tanto el precioso 21% de oxígeno como el contenido actual de dióxido de carbono, estimado en 400 ppm, está regulado de forma preferente por los árboles de la Tierra”8.

IV. La prestación del servicio público en la actualidad

Actualmente las 15 Comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aire llevan a cabo la prestación del Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano. Como se dijera más arriba, la competencia para intervenir en esta materia les fue transferida en el año 2013 mediante el Decreto 166/GCABA/13 (en cumplimiento a lo normado en el Art. 10 Incs. a y e, Art. 11 Incs. a y c, y Art. 26 de la Ley de Comunas 1777 CABA). Previo a la transferencia, el servicio era prestado por la entonces Dirección General de Arbolado, en la órbita del Ministerio de Ambiente y Espacio Público.Con el dictado del mencionado decreto, se inició un proceso de incipiente desconcentración, puesto que en rigor no podría hablarse de descentralización, dado que, si bien a las Comunas se les transfirieron algunas funciones administrativas y/o técnicas, el Poder Ejecutivo local (GCBA) conservó ciertas competencias y atribuciones (como, por ejemplo, la administración de los contratos vigentes), siendo la autoridad que llamó oportunamente a la Licitación Pública 27/SIGAF/2014 para la Contratación del Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Público Urbano a través de la Secretaría de Gestión Comunal y Atención Ciudadana. De ello se deduce que cada una de las Comunas no cuenta con la capacidad de administrarse a sí misma en relación a la prestación de este servicio público (dato típico de la descentralización).

4 Es atribución y obligación de la Junta Comunal “Requerir asesoramiento de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo así como de organismos técnicos, de carácter público, para la ejecución de proyectos de obras y servicios públicos”. 5 Consagra la atribución de la Comuna de ejercer el poder de policía dentro de su ámbito jurisidiccional y de atender a la prestación de los servicios. 6 Reconoce que el Consejo Consultivo Comunal tiene entre sus funciones las de “a) Participar del proceso de elaboración del programa de acción anual y anteproyecto de presupuesto de la Comuna y definir prioridades presupuestarias y de obras y servicios públicos. b) Efectuar el seguimiento, evaluar la gestión Comunal y supervisar el cumplimiento de la correcta prestación de los servicios públicos brindados por el Poder Ejecutivo en la Comuna”. 7 Manual del árbol en la ciudad, Ecologistas en acción, Madrid, 2015, p. 3. 8 http://www.eldiario.es/andalucia/enabierto/arbol-aliado-natural-cambio-climatico_6_403219675.html

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Por su parte, el Decreto 126/GCABA/15 adjudicó la contratación del servicio público a las empresas URBASER ARGENTINA S.A. - SEOB S.A. - U.T.E. (en Comunas 1, 8, 9, 11 y 15), MANTELECTRIC I.C.I.S.A. (en Comunas 2, 12, 13 y 14), ECOLOGÍA URBANA S.R.L. (en Comunas 3, 4 y 5) y CASA MACCHI S.A. (en Comunas 6, 7 y 10)9.

V. La Defensoría del Pueblo y las quejas por el servicio de mantenimiento del arbolado público. Facultades, atribuciones y vías ordinarias de canalización de los reclamos

La Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es un órgano constitucional, autónomo y autárquico, que no recibe instrucciones de ninguna autoridad pública, cuya misión principal es la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos y garantías e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad y las leyes, frente a los actos, hechos u omisiones de la Administración, de prestadores de servicios públicos y de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local (Art.137 CCABA).En ese marco, la Ley 3 CABA dispone que “El Defensor o Defensora del Pueblo puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición del interesado, cualquier investigación conducente al esclarecimiento o rectificación de los actos, hechos u omisiones de la administración, de prestadores de servicios públicos o de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local que impliquen el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio o negligente de sus funciones y que sean susceptibles de afectar derechos y garantías e intereses individuales, difusos o colectivos”. Consecuentemente, resulta claro que la Defensoría del Pueblo tiene el deber de recibir y darle trámite a los reclamos, quejas, denuncias, consultas e inquietudes de los vecinos respecto de los diversos problemas o inconvenientes que surgen en la prestación del Servicio Público de Mantenimiento de Arbolado Urbano, pudiendo incluso impulsar investigaciones o actuaciones de oficio. Los reclamos recibidos, así como los problemas detectados, se canalizan mediante requerimientos cursados a las Comunas correspondientes (por nota, oficio, correo electrónico o incluso por comunicación telefónica, según la urgencia o gravedad del asunto y/o el objeto de la denuncia). En términos generales, se obtienen respuestas satisfactorias, tanto para encauzar el reclamo como para lograr su solución efectiva. No obstante lo cual, suelen registrarse demoras entre la solicitud de una intervención y la contestación de la misma y, en algunos casos, las respuestas oficiales suelen ser insuficientes o inespecíficas, al no expresarse con claridad y precisión la acción que adoptará la autoridad ante la problemática planteada. Debemos apuntar, por otro lado, que el grado de resolución efectiva de los reclamos que se acercan a esta Defensoría tienen diferentes resultados de acuerdo a la Comuna interviniente. Ello obedece, por un lado, a que la Autoridad de Aplicación de la Ley de Arbolado Urbano está dividida en 15 organismos, distribuidos en razón del territorio en cada Comuna (tal como lo expresáramos más arriba conforme las Leyes 3263, 1777 y el Decreto 166/GCABA/13). Por otro lado, es sabido que las Comunas tienen realidades disímiles, infraestructuras distintas y niveles de requerimientos vecinales de diferente magnitud. En materia de arbolado, la densidad de árboles difiere en el territorio de cada Comuna. En efecto, a modo de ejemplo, la Comuna 10 cuenta con 2.725 ejemplares arbóreos por kilómetro cuadrado, mientras que la Comuna 1 tiene 831 árboles por kilómetro cuadrado. En relación a este punto, se considera que las Comunas con mayor cantidad de árboles de alineación son la 9, la 12 y la 11; mientras que aquellas con menor cantidad son las Comunas 1, 2 y 3; tal situación se evidencia en el porcentaje de reclamos que recibe esta Defensoría clasificado por Comuna, según se expone en el punto XIV del presente

9 Al respecto, el Dr. Barraza entiende que “(...) Usualmente se confunde desconcentración con descentralización (...) estos términos no son sinónimos como se pretende” (Barraza, Javier Indalecio, Recursos administrativos, La Ley, 2010, p.149). El autor sostiene que la descentralización se vincula, además de la personalidad jurídica propia del Ente, con la posibilidad de administrar su propio patrimonio. Cabe aclarar que nos referimos específicamente a la competencia de las Comunas en la materia Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano, no así a su naturaleza jurídica.

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informe. Por último, habrá que agregar que cada Comuna adopta su propia modalidad para tramitar y dar respuesta a los reclamos que se le cursan desde esta Defensoría del Pueblo.Pese a ello, es dable señalar que, a diferencia del primer año de gestión comunal del servicio, pareciera que las Comunas han adquirido mayor solidez en sus mecanismos de acción. Así, por ejemplo, durante el pasado año 2014 las Comunas ejecutaron por primera vez sus Planes de Poda en sus respectivas jurisdicciones.

VI. Tipología de reclamos recibidos en la Defensoría

Las quejas vecinales más recurrentes y numerosas pueden agruparse de la siguiente manera: En primer lugar, los pedidos de poda que responden a diversas y variadas razones (afecciones alérgicas, ocultamiento de luminarias e inseguridad, falta de aseo y obstrucción de desagües pluviales e invasión del espacio aéreo de propiedad privada, peligrosidad en la caída de ramas en la vía pública). En segundo lugar, aparecen los reclamos en los que se solicita el corte profundo de raíces de árboles (ya sea porque se encuentran comprometidos bienes de los particulares quienes deben sobrellevar el avance de las raíces bajo su propiedad; o bien por la destrucción de aceras, hecho que configura una situación de riesgo cierto para la integridad física de los eventuales transeúntes). Por último, los pedidos de extracción de ejemplares arbóreos (estos se circunscriben a casos extremos donde los árboles se encuentran en un inminente riesgo de caída poniendo en peligro a los transeúntes o bien los árboles se encuentran en malas condiciones fitosanitarias)10 .Más allá de estos tipos de reclamos, también se pueden identificar otros que, a trazo grueso, involucran derechos de interés colectivo (en tanto trasuntan una preocupación por el entorno ambiental), como por ejemplo, aquellos donde la ejecución defectuosa de los trabajos realizados por las empresas contratistas resultan dañinas para las especies arbóreas o aquellos donde se ejecutan intervenciones irrespetuosas del momento fenológico de las especies en abierta falta u omisión de los principios rectores que rige en materia de mantenimiento de arbolado urbano, como las denuncias de podas defectuosas en la Plaza Almagro, en la Plaza Leandro N. Alem, entre otras o, de talas ilegítimas, como el caso de aquella ejecutada en la Plazoleta Eduardo Olivera vinculada –aparentemente– con la visibilidad de un cartel publicitario.En lo referente al aspecto cuantitativo de los reclamos, el mismo será tratado en el punto XV del presente informe.

VII. Reclamos por resarcimiento de daños. La mediación como mecanismo alternativo de resolución del conflicto

Con cierta frecuencia se registran denuncias en las cuales los vecinos reclaman una reparación económica o resarcimiento ante los daños generados por los árboles de la Ciudad. Por ejemplo, aquellos daños causados por el crecimiento excesivo de las raíces hacia el interior de las propiedades frentistas (provocando levantamiento de baldosas internas y/o rajaduras en paredes) o por el impacto de las caídas de las ramas o ejemplares arbóreos sobre las propiedades o sobre automotores estacionados en la vía pública.Ahora bien, en una importante cantidad de casos, los perjuicios causados suelen ser una consecuencia directa del defectuoso mantenimiento. Ello permite deducir que una correcta prestación del servicio público –oportuna, planificada, eficiente y periódicamente controlada–

10 En el marco de la literatura y la cultura occidental en general –y latinoamericana en particular– se asocia el buen estado del ejemplar arbóreo con la vida (Como el caso del cantautor cubano Silvio Rodríguez en la canción “Hoy no quiero estar lejos de la casa y del árbol” o en la frase en que confiesa desear “cantar como un árbol con mi sombra hacia ti”). De tal modo, y desde una interpretación contraria, se asimila el defectuoso estado del árbol con la muerte, como es el caso de la novela “Amberes” del escritor chileno Roberto Bolaño, donde el narrador afirma: “Ayer soñé que vivía en el interior de un árbol hueco, al poco rato el árbol empezaba a girar como un carrusel y yo sentía que las paredes se comprimían (...)” (Amberes p. 81). En ese marco, se puede citar la obra de Borges, quien dentro de la infinidad de cosas que vio en el Aleph (aquel punto donde se ven todos los puntos) se encontraba “un círculo de tierra seca en una vereda, donde antes hubo un árbol” (El Aleph, p.133).

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lograría reducir considerablemente la generación de daños.También se han recibido denuncias de daños provocados a los bienes por las empresas contratistas del servicio público, en oportunidad de efectuar tareas de mantenimiento arbóreo. A modo de ejemplo, se pueden citar aquellos casos en que las ramas cortadas por motivo de poda, impactaron en automóviles particulares estacionados en la vía pública. Cabe señalar que en estos casos la responsabilidad recae, en principio, sobre la misma empresa contratista que ejecutó el servicio público, pues así está contemplado en las cláusulas de los pliegos de Bases y Condiciones Particulares para la Contratación del Servicio de Mantenimiento Integral del Arbolado Público Urbano relativas a la Responsabilidad Civil (en el pliego vigente aprobado por Resolución 27-SECGCYAC/15 en el Art. 2.3.9.7; así como en el pliego anterior aprobado mediante Decreto 525/10 en el Art. 34). Sin embargo, a nuestro juicio, ello no exime de responsabilidad al GCBA dado que el Estado de la Ciudad resulta ser el principal obligado en la prestación y organización de un servicio público, independientemente que lo brinde per se o por intermedio de un privado. Es preciso señalar que la Defensoría del Pueblo carece de facultades para fijar o determinar indemnizaciones o reparaciones por daños causados, pues ello es una materia eminentemente jurisdiccional. Ahora bien, teniendo en cuenta que –por diferentes razones– los vecinos no suelen acudir a la justicia para canalizar estos problemas, la Defensoría ofrece la posibilidad de articular una mediación –entre los vecinos afectados y el GCBA– en el ámbito del Consejo de Mediación, Conciliación y Arbitraje dependiente de esta Defensoría del Pueblo, como un método alternativo de resolución al conflicto. Resaltamos que desde el año 2008, la Defensoría del Pueblo firmó un convenio con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para celebrar mediaciones por daños y perjuicios hasta un monto de $ 50.000 (pesos cincuenta mil), según Disposiciones 216/08 y 23/13. Las mediaciones resultan ser un ámbito propicio para que los vecinos puedan ser escuchados por las autoridades respectivas en sus reclamos de índole patrimonial y obtener alguna forma de reparación económica. Se trata de un servicio gratuito, que no requiere patrocinio letrado (en la mayoría de los casos los vecinos son asistidos por los letrados de la Dirección de Servicios Públicos de la Defensoría), cuya tramitación, entre la interposición del reclamo y la celebración de un acuerdo, oscila entre los 15 y 25 días. Es importante destacar que dichas mediaciones no solo se realizan por reclamos de índole patrimonial sino que muchas veces se aprovechan las facilidades y bondades que ofrece el sistema para darle cauce y solución a otros problemas relacionados con la prestación del servicio público (como por ejemplo, corte de raíces, podas, extracción de árboles, reparación de veredas, etc.). En las audiencias comparecen representantes de las Juntas Comunales, como así también, de otras reparticiones involucradas del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en su caso, los representantes de las empresas tercerizadas. En líneas generales, los funcionarios se comprometen a realizar las tareas relativas al arbolado público urbano dentro de un plazo promedio de 30 días (mientras algunas Comunas se comprometen a intervenir dentro de 20 días hábiles e incluso 10 días hábiles en situaciones particulares, otras Comunas se toman un plazo de 45 o 50 días hábiles para intervenir); y aquellas relativas a la reparación de las veredas, dentro de los 45 días hábiles, computados desde la fecha de la intervención sobre el ejemplar arbóreo. El cumplimiento de los acuerdos, salvo determinadas excepciones, suele ser satisfactorio.

VIII. La cuestión de la plantación de ejemplares

La Ley 3263 CABA determina que es obligación de la Autoridad de Aplicación las tareas de conservación, debiendo adoptar las medidas que juzgue convenientes y necesarias en salvaguarda de las plantaciones existentes, y la realización de campañas dirigidas a crear conductas conservacionistas con la finalidad de destacar la importancia del árbol en el ecosistema urbano y sus consecuencias sobre la salud física y psíquica de la comunidad (Art. 3).Dentro de tales tareas se encuadra la plantación de árboles por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En tal sentido, el artículo 8º determina que: “Las intervenciones sobre el arbolado público urbano existente así como la plantación de nuevos ejemplares, son tareas de competencia exclusiva de la Autoridad de Aplicación”. Consecuentemente, el artículo 9º prohíbe la intervención de los particulares sobre el arbolado

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para no dañarlos, podarlos, extraerlos o modificar la plantera, así como tampoco “plantar árboles, a excepción de los trabajos instruidos o autorizados por la Autoridad de Aplicación”. De la normativa citada se desprende que la voluntad del legislador ha sido la de proteger el arbolado urbano, atribuyéndole competencias a la Autoridad de Aplicación para las tareas de intervención y plantación, por lo tanto, se le asignan los elementos necesarios a fin de conservar el arbolado existente e incrementarlo, y fijar con exclusividad las especies a plantar.Actualmente esta Defensoría recibe reclamos de vecinos que solicitan la reposición de ejemplares extraídos.

IX. Casos relevantes de esta Defensoría del Pueblo en la materia

Tala ilegítima de ejemplares arbóreos en la Plazoleta Eduardo Olivera

Esta Defensoría del Pueblo inició una actuación de oficio a fin de recabar información acerca de la tala ilegítima de los ejemplares arbóreos emplazados en la Plazoleta Eduardo Olivera, delimitada por avenidas Del Libertador y Luis M. Campos y la calle Virrey del Pino, vinculada aparentemente con la visibilidad de un cartel publicitario de la empresa Coca Cola-Argentina.Atento a ello, se cursaron oficios a la Junta Comunal de la Comuna 13, solicitando se informe: a) Si se labraron actas de infracción al detectar la comisión de faltas vinculadas con la tala ilegítima; b) si está prevista la reposición de los 6 ejemplares arbóreos talados, c) si se evaluará la posibilidad de utilizar el cartel publicitario vinculado con la falta, como medio para promocionar y difundir el cuidado, respeto y conciencia sobre el derecho de raigambre constitucional a un medio ambiente sano y; d) si está previsto solicitar a la empresa, cuyo cartel publicitario posee mayor visibilidad como consecuencia de la tala de los ejemplares arbóreos, que tome medidas activas que impliquen un compromiso con el medio ambiente, como por ejemplo, plantar nuevos ejemplares arbóreos o promocionar y difundir derechos vinculados al goce de un ambiente sano.A su vez, se le requirió a la Dirección General de Ordenamiento del Espacio Público que brinde información relativa al permiso para la instalación y utilización del cartel publicitario.No obstante ello, a la fecha no se recibió respuesta por parte de las autoridades requeridas.

Reclamos por la defectuosa prestación del Servicio Público de Mantenimiento Integral de Arbolado Público en barrios de urbanización informal

Durante el corriente año (2015), se tramitaron reclamos relativos a pedidos de intervención sobre ejemplares arbóreos situados en barrios de urbanización informal (principalmente en la Villa 31, Villa 15 y Villa 21-24- NHT Zavaleta) que, por encontrarse en estado crítico, configuraban un factor generador de riesgo para los habitantes. Se requirió a distintas reparticiones la intervención sobre las diferentes problemáticas, con un bajo índice de solución. Se registra que la prestación del Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado en tales zonas es deficiente. A su vez, esta Defensoría realizó pedidos de informe sobre la existencia de registros de árboles emplazados en villas y sobre la cantidad de intervenciones realizadas en tales zonas.

Irregularidades en la prestación del Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado en la Plaza Leandro N. Alem. Resolución 405/14En la presentación de los vecinos se denunció que en la Plaza Leandro N. Alem se efectuó una poda injustificada e irrespetuosa del momento fenológico de las especies.Oportunamente se recomendó al Presidente de la Junta Comunal de la Comuna 12, arbitre los medios necesarios para que se proceda a: a) ejercer la fiscalización y control de la prestación del Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado, informando qué medidas sancionatorias se aplican cuando se registra que las empresas contratistas realizan las intervenciones de forma defectuosa; b) indicar si han sido supervisadas las tareas de poda sobre las especies arbóreas ubicadas en la Plaza Leandro N. Alem, delimitada por las calles Larsen, General José Gervasio Artigas, Cochrane y Zamudio de esta ciudad; y en caso afirmativo remitir la documentación relativa a la misma; c) mencionar el acto administrativo mediante el cual se dispuso la poda sobre

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las especies arbóreas ubicadas en la Plaza Leandro N. Alem; indicando la motivación del mismo.En la Resolución se sostuvo: “La poda de los árboles con propósitos definidos, es una práctica que se remonta a los orígenes de la historia, y por lo tanto su correcto ejercicio resulta fundamental para el desarrollo del hombre en sociedad y para el goce pleno del derecho a un medio ambiente sano”.A su vez, esta Defensoría consideró que: “(...) es obligación del Estado velar por los recursos naturales, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, garantizando el goce de un ambiente sano y saludable”.

Ejecución de podas cuando se encuentran vehículos estacionados en la vía pública. Resolución 527/14

Se recomendó al señor Presidente de la Junta Comunal de la Comuna 14 arbitre los medios necesarios para que se proceda a la poda de dos ejemplares arbóreos ubicados en la calle Clay 2922 de esta ciudad y, a la poda y corte profundo de raíces del ejemplar arbóreo ubicado en Nicaragua 5805 de esta ciudad. Tales tareas, si bien estaban programadas, no se ejecutaban debido a la presencia de vehículos estacionados debajo de los ejemplares y de una alegada falta de colaboración de los vecinos. Para tal fin, se recomendó a la repartición que coordine con la Dirección General de Tránsito las medidas que correspondan a fin de hacer efectiva la poda programada.Se consideró, tras realizar una valoración de la normativa aplicable, que: “la ejecución de las tareas no depende de la colaboración de los vecinos sino del efectivo ejercicio del poder de policía” y que “el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con las herramientas necesarias para cortar el tránsito de forma transitoria en las arterias en las cuales se programe la ejecución de la poda”.En esa línea, se expresó: “la supuesta falta de colaboración de los vecinos no configura un argumento que permita eximir a las Juntas Comunales de la obligación legal de prestar el servicio público de mantenimiento del arbolado urbano”.Por último, se mencionó que el mantenimiento del arbolado urbano configura un servicio público, por lo cual su prestación es de carácter obligatorio.

Rehabilitación de plantera cementada y reposición del ejemplar arbóreo extraído de forma ilegítima. Resolución 513/14

Se recomendó a la Presidenta de la Junta Comunal de la Comuna 1 arbitre los medios necesarios para que se proceda a rehabilitar la plantera tapada con cemento y reponer el ejemplar arbóreo sito en la calle Chile 356 de esta ciudad. En la Resolución se sostuvo: “La reposición de los ejemplares extraídos reviste fundamental importancia en el equilibrio del medio ambiente. Las nuevas plantaciones deben efectuarse de manera sistemática y regular, equilibrando sus edades y atendiendo a la cantidad de ejemplares retirados y a la proporción de árboles por habitantes”.

X. Criterio de Procuración General sobre ciertos daños provocados por el arbolado urbano. Postura de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En el marco de las actuaciones tramitadas, se observó que la Procuración General de la Ciudad ha rechazado, en reiteradas oportunidades11, las pretensiones resarcitorias de quienes reclamaban por daños a los bienes en aquellos casos donde los árboles generadores de tales daños no habían sido originariamente plantados por el Gobierno de la Ciudad y, por lo tanto, no representarían un bien de dominio público. Bajo este criterio, la propiedad del árbol estaría determinada por quien procedió a su implantado, por ende, si el árbol instalado en la vía pública

11 Es el caso, por nombrar algunos, de los dictámenes: PV-2012-02186234-DGEMPP, PG-85734, IF-2014-11617343 DGEMPP.

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fue plantado por un particular, la responsabilidad correspondería a un tercero por el cual la Administración no debe responder, según el factor de atribución objetivo de responsabilidad civil. Este criterio fue objetado por esta Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación 5137/12, partiendo de la base que todos los árboles urbanos son propiedad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, independientemente de la plantación de cada ejemplar. El dominio sobre los árboles no está determinado por sus respectivas plantaciones individuales, sino por el hecho de estar emplazados en los bienes del dominio público (veredas, plazas, parques, etc.). En ese sentido, aunque parezca evidente e innecesario aclararlo, el arbolado público urbano nunca podría ser de propiedad privada. Al efecto, la propiedad del árbol no tiene relación con la plantación de los mismos, se trata de dos hechos inconexos que no conservan vínculo alguno.A su vez, el artículo 2 de la Ley 3263 entiende por arbolado público urbano a las especies arbóreas que “(...) conforman el arbolado de alineación y de los espacios verdes así como los implantados en bienes del dominio público del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (lo resaltado es propio).Cabe considerar que, pese a que en la actualidad se encuentra prohibida la plantación de árboles por parte de los particulares, las regulaciones previas en la materia permitían a los propietarios frentistas plantar árboles, motivo por el cual hoy en día existen árboles plantados legítimamente por los vecinos de la Ciudad a la luz de aquella legislación12.En tal sentido, el doctrinario Miguel Marienhoff considera que “también integrarán el dominio público los ´accesorios´ de inmuebles dominiales p. ej., flores de una plaza, árboles de una avenida o camino, árboles de un parque público (...)”13. A su vez, el autor agrega: “Los árboles que bordean las calles, avenidas, caminos o carreteras revisten calidad de bienes dominiales, porque de diversos modos, contribuyen a facilitar y a hacer efectivo el uso de la calle, camino, avenida o carretera. Hay una relación ´permanente´ directa e inmediata, entre el árbol y el destino de la calle (...)”14 (Lo resaltado es propio). En esa línea el autor cita a Proudhon en cuanto expone que “Los árboles, que en general pueden considerarse como el más bello ornamento del globo, son principalmente de interés en los bordes de los caminos, sirven de guía en los tiempos de nieve y de inundación, fijan agradablemente la vista del viajero a quien le traen la idea de una avenida de placer; proporcionan fresco en momentos de fatiga, y le brindan al transeúnte la ayuda de su sombra y de su abrigo (...)” 15.En ese sentido, en el fallo A.G.M.H. C/GCBA s/Daños y Perjuicios, el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT) de la Ciudad Nº 17 consideró que “El arbolado ubicado en las aceras integran el dominio público de la demandada de conformidad con la interpretación armónica de los arts. 2339, 2340 inc. 7º, 2344, 2328 y 2520 del Código Civil”.Por otro lado, el riesgo de la cosa no es el único factor de atribución de responsabilidad estatal, configurando la falta de servicio aquel factor de atribución de mayor valoración desde el paradigmático fallo Vadell de nuestro máximo Tribunal, cuyo criterio fue posteriormente positivado en la Ley nacional de Responsabilidad del Estado 26944. Al respecto, el Dr. Javier Barraza consideró: “El caso Vadell reviste particular importancia porque recepciona la idea objetiva de la falta de servicio y se aplica directamente el art. 1112 del Código Civil. También se desecha, en cuanto a este tipo de responsabilidad, la aplicación del art. 1113 del referido cuerpo normativo.”16

XI. Criterios jurisprudenciales relevantes

De los pronunciamientos de la Justicia de la Ciudad en materia de arbolado urbano, se pueden extraer los siguientes criterios jurisprudenciales:• Los árboles urbanos representan cosas riesgosas capaces de producir daños y cuya peligrosidad resulta previsible, sobre todo en condiciones atmosféricas adversas17.

12 Tal circunstancia se puede registrar en el Art. 16 de la Ley 1556/04, o en el Art. 13 de la Ordenanza 44779/DC/90. 13 MARIENHOFF, Miguel S, Tratado de derecho administrativo, Tomo V, Buenos Aires, Abeledo Perrot, p. 89 y 90. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 BARRAZA, Javier I., Manual de Derecho Administrativo, 1º ed., Buenos Aires, La Ley, 2005, p. 618. 17 La Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, consideró, en relación al daño causado por un árbol, que: “Se trata de un daño típico de la peligrosidad propia

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• El cuidado y conservación del arbolado urbano, o sea, la correcta prestación del servicio público de mantenimiento, resulta fundamental para evitar que los árboles provoquen daños y para garantizar la seguridad de las personas18.• Según la Corte Suprema de Justicia de la Nación “el uso y goce de los bienes del dominio público por parte de los particulares importa para el Estado –considerado ‘lato sensu’– la obligación de colocar sus bienes en condiciones de ser utilizados sin riesgos”19.• Las Comunas son las autoridades que, con exclusividad, se encuentran a cargo del cuidado y la conservación de las especies vegetales emplazadas en el medio urbano. Por ello, el Estado debe responder por los daños causados por ejemplares arbóreos, no solo por ser el titular dominial de la cosa generadora del daño (factor de atribución objetivo de la responsabilidad civil), sino también por la falta de prestación del servicio público de mantenimiento del arbolado (falta de servicio - omisión de cuidado)20 21.

XII. El arbolado y el derecho de acceso a la información

El acceso a la información constituye un derecho humano de los habitantes de la Ciudad, quienes son auténticos soberanos del poder delegado a los representantes políticos. De tal manera que la publicidad de los actos de gobierno es un presupuesto fundamental para la existencia y desarrollo del sistema republicano, constituyendo un componente esencial del estado de derecho. Desde la perspectiva ambiental, la propia Constitución Nacional les impone a las autoridades públicas el deber de asegurar el derecho a la información y a la educación ambiental (Art. 41 CN). Ahora bien, en lo atinente a la información que brinda el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires respecto a la prestación del servicio público del arbolado urbano, esta Defensoría emitió un pronunciamiento mediante la Resolución 1222/13, oportunidad en la cual se recomendó al Ministerio de Ambiente y Espacio Público del GCBA que proceda a instrumentar un sistema informático e interactivo de acceso libre, gratuito y público, tal como lo dispone el artículo 4º inciso g) de la Ley 3263 CABA, en el marco del Plan Maestro de Arbolado Público Urbano. En dicha resolución se consideró que “(...) el derecho a la información implica, además de un derecho subjetivo, un principio rector del derecho ambiental; el cual no puede ser desatendido por las autoridades”. Como primera respuesta a lo recomendado, la Gerencia Operativa de Planificación y Servicios de la Dirección General de Arbolado manifestó: “La Unidad de Sistemas de Información Geográfica, dependiente de Sistemas de Información ha procedido a geo referenciar los

de los ejemplares del reino vegetal en días de condiciones atmosféricas adversas y cuyo cuidado, cuando los árboles están ubicados en plazas, aceras o paseos, se halla a cargo de la Ciudad, responsable legal en los términos del art. 512, Código Civil” (CACyT Sala I, 4 de abril de 2003, Klas, León c/ GCBA). 18 En el fallo Zerial (Zerial, Gustavo Eduardo y otro c/M.C.B.A. S/ daños y `perjuicios – CNCIV .SALA K 22/03/2004) con idéntico criterio que en el caso Rodríguez (Rodríguez, Jorge Enrique c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/daños y perjuicios La Sala “L” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil), se destaca que “(...) la Comuna, es responsable del accidente acaecido por la caída de un árbol sobre un automóvil estacionado, en razón de que le incumbe el cuidado y conservación de los espacios vegetales que se hallan en la vía pública, como así también su oportuno corte o extracción cuando pueden ofrecer algún peligro”. 19 CSJN, Fallos 315:2834 y 317:144, entre otros. 20 En el caso Marles, se considera que “es responsable la municipalidad por los daños derivados por la caída de un árbol (...) pues al estar el mismo emplazado en la vía pública representa un accesorio del domino público, y es aquella quien debe tomar las precauciones que resulten necesarias para salvaguardar la integridad de las personas y cosas que po-drían resultar dañadas por bienes que pertenecen o son accesorios del dominio público”. (Marles, Benito c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el CNAC sala H 5/9/2000) Por su parte, en el fallo Alba, se sostiene tal concepto referente a la naturaleza jurídica del arbolado urbano al afirmar que: “El arbolado ubicado en las aceras integran el dominio público de la demandada de conformidad con la interpretación armónica de los arts. 2339, 2340 inc 7, 2344, 2328 y 2520 Cod. Civl. que la falta de poda que hace al mantenimiento del arbolado público da cuenta que es el estado de la cosa involucrada lo que la convierte en apta para provocar un perjuicio a los transeúntes”. (Cámara Nac. De Apelaciones en lo Civil, Sala K, en Alba, Rosa Nélida c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios 28/12/2009). Con el mismo criterio y acudiendo al pronunciamiento de la CSJN en el fallo Vadell, se sostuvo en los autos caratulados A.G.M.H. C/GCBA s/Daños y Perjuicios que “la responsabilidad exracontractual del Estado por su actividad ilegítima reposa en la idea objetiva de ´falta de servicio´ contenida en el art. 1112 Código Civil, según el cual ´quien contra la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución”. 21 Cabe aclarar que en el nuevo Código Civil y Comercial la regulación de los bienes de dominio público se encuentra en el artículo 235.

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datos correspondientes al arbolado urbano viario y de espacios verdes, empleando símbolos diferenciales y posibilitando acceder a las características más importantes para cada ejemplar mediante el despliegue de una tabla vinculada a cada ícono. Esta información geo referenciada (...) aún no se encuentra accesible al uso público, y no depende de esta área su liberación al mismo” (Act. 2853/13).No obstante ello, es dable señalar que a raíz de la recomendación cursada, el GCBA dispuso difundir cierta información sobre la cantidad de árboles urbanos y sus características en sus páginas web oficiales22 , hasta la implementación definitiva del mapa informático e interactivo de acceso libre, gratuito y público disponible en la página oficial Mapa Interactivo de Buenos Aires v3.0, dentro de los Mapas Temáticos, en la sección Urbanismo, categoría Arbolado. Allí se puede acceder a la información de cada árbol de la Ciudad según la numeración catastral de la calle. También se puede conocer la especie a la cual pertenece cada ejemplar (identificada cada una con un color distinto), la altura, el diámetro, el tipo de follaje, la familia y el género. Sin embargo, todavía no se cumple con la totalidad de lo recomendado, ya que resta incorporar: a) la fotografía actualizada de cada ejemplar, b) la posibilidad de peticionar la intervención sobre el ejemplar seleccionado, c) la distinción de los canteros vacíos con la información relativa a la reposición del ejemplar, d) la representación de la especie en la población arbórea de la Ciudad, y e) el Registro de Árboles Históricos y Notables.Por otro lado, en el marco de la citada actuación, se remitió un oficio a la entonces Dirección General de Arbolado, requiriendo que, atento lo publicado en el periódico La Nación, con fecha 29 de agosto de 2013, en el cual se afirma que: “Plantarán 70.000 nuevos árboles en los próximos diez años en la Capital”, y que tal plantación es dentro del marco del Plan Maestro, previéndose la plantación de 7.000 por año, correspondiendo 500 ejemplares por Comuna, se nos informe:

a) Mediante qué acto administrativo o norma jurídica se habría dispuesto la plantación de los 70.000 ejemplares arbóreos b) Cómo serían distribuidas las plantaciones por Comuna (Teniendo en cuenta que en caso de ser 500 por Comuna, y siendo 15 las Comunas existentes, el saldo total de plantación anual sería de 7.500 árboles, en contraposición con los 7.000 estimados por año). c) Cantidad de árboles de alineación existentes por Comuna. d) Proporción de árboles por habitantes clasificados por Comunas. e) Proporción de árboles por hectáreas. f) Cantidad de ejemplares arbóreos emplazados en cada espacio verde en particular.

A la fecha no se ha recibido respuesta.Por su parte, mediante la Resolución 115/15 se recomendó a los Presidentes de las Juntas Comunales de las Comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:

que hagan pública, a través del portal web oficial del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también de todos los medios comunicacionales que disponen, la siguiente información relativa al Plan de Poda del año 2015: a) cuántos ejemplares se programa podar durante el período habilitado para tal intervención; b) calles sobre las cuales se efectuará la poda, señalando la fecha aproximada de intervención; c) qué tipo de poda de todas las previstas se ejecutará en cada árbol; d) empresa contratista que intervendrá; e) criterio utilizado para seleccionar los árboles a podar; f) si la lista de árboles a podar puede ser modificada a fin de incluir nuevos ejemplares.

En la recomendación se consideró que: (...) la poda invernal grafica el momento del año en el cual encuentran solución las denuncias particulares de los vecinos que ven afectados sus derechos por daños causados por las ramas de los árboles. En ese sentido, representa la temporada en que el Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano se hace presente y visible en las calles de la ciudad (...) el conocimiento sobre el Plan de Poda 2015 adquiere una relevancia significativa, configurando una herramienta fundamental para los vecinos (...) La información sobre el trazado de la poda permitiría a los vecinos conocer con certeza la fecha en que las empresas prestatarias del servicio público intervendrían sobre los árboles situados frente a sus respectivas propiedades.

22 http://www.buenosaires.gob.ar/areas/med_ambiente/Arbolado/index.php?tipo=car&marca=listo&Especies=*&NOMBRE_COMUN=Gomero&Tipo=*&Alturas=*&DIAMETRO=*&calle=gual&Paridad=*&alt1=&alt2= http://data.buenosaires.gob.ar/dataset/censo-arbolado (Ultimo acceso 30/4/15)

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El acceso a la información acerca de las características del arbolado urbano, como de la prestación del servicio público de mantenimiento de los mismos, posee un grado significativo de relevancia en la sociedad, resultando representativo del derecho de toda persona a una buena administración 23.En esa línea, el derecho a la información ambiental atraviesa nuestro ordenamiento jurídico, encontrándose contemplado y regulado por normas jurídicas de diferentes jerarquías que se integran y complementan recíprocamente, reconocido principalmente en la “Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” proclamada en 1992, el cual reafirma en su principio 10 que “(...) toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas (...)”.

XIII. Sobre la prestación del Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano en otras jurisdicciones

No todas las jurisdicciones presentan un esquema similar al adoptado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en lo referente a la prestación del servicio público. Incluso, la misma ciudad, no presenta un criterio uniforme y constante a través del tiempo. En ese sentido, existieron períodos en que se autorizaron ciertas intervenciones por parte de los vecinos, entre ellas, la plantación de árboles con indicaciones taxativas sobre las especies a plantar en relación a la extensión de las veredas 24. A diferencia de lo normado en el ámbito local, la Municipalidad de Vicente López regula el servicio público mediante la Ordenanza 7194/90, permitiendo a los particulares ejecutar la poda, corte de raíces o extracciones de ejemplares arbóreos, cumplidos ciertos requisitos y bajo autorización de la Administración. La norma en cuestión presenta ciertos matices objetables, como por ejemplo, la designación del frentista como “custodio directo de los árboles que se dispongan frente a su domicilio” o responsable ante cualquier anomalía vinculada con el arbolado (Art. 20). Ciertos aspectos han merecido cuestionamientos del Defensor del Pueblo de Vicente López25. A su vez, la Municipalidad de Coronel Rosales posee una gestión que, en coincidencia con Vicente López, prevé la autorización a particulares para que realicen podas por sí o a través de empresas incluidas en un registro especial26.En el caso de Neuquén, se da la singular situación en la cual se proyecta una modificación normativa que contemple un Registro Único de Podadores habilitados, quienes son capacitados por la Municipalidad y por la Facultad de Agronomía de la UNCo, a través de un curso de poda del arbolado urbano27. Tal modelo se encuentra en funcionamiento en la Municipalidad de General Pueyrredón28.En materia de capacitación, se puede agregar la valiosa experiencia de San Juan, donde se brinda la capacitación gratuita titulada “Labores en el arbolado público”, destinada a quienes cumplan funciones en las áreas relacionadas al arbolado público, profesionales, estudiantes de carreras afines y público en general29 .Se puede citar también el funcionamiento del servicio público en el municipio de Olavarría en el cual los vecinos pueden inscribirse para que en el curso del año le planten un ejemplar arbóreo en el frente de su propiedad en el marco del Plan Regulador de Arbolado Público30. En este caso, si bien recae en la Autoridad de Aplicación la exclusividad de las intervenciones, se advierte una mayor participación ciudadana.

23 Considerado un Derecho Humano en el ordenamiento comunitario europeo desde su consagración en el Art. 41 de la “Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea” del 7 de diciembre de 2000. 24 Es el caso de la Resolución 29/ GCABA/ SMAYPU/ 02, que autorizó a los propietarios frentistas a plantar árboles en las planteras vacías. 25 En la Resolución 524 se recomienda que toda extracción y/o corte de raíz en el que se encuentre comprometida la Seguridad Pública se realice a cargo y costa del Municipio y que previo al otorgamiento de autorización de extracción de arbolado público urbano se realice un celosísimo e irrestricto control del motivo que lo fundamenta. 26http://www.lanueva.com/sociedad-impresa/418364/autorizaciones-para-la-poda-particular.html (Ultimo acceso 21/4/15)27http://www.lmneuquen.com.ar/noticias/2015/8/12/comenzo-el-curso-para-capacitar-en-poda-de-arbo-les_260791 28 http://www.mardelplata.gob.ar/Contenido/arbolado 29 http://www.tiempodesanjuan.com/sanjuan/2015/7/10/capacitan-municipales-para-cuidar-arbolado-95700.html 30http://www.elpopular.com.ar/eimpresa/208880/inscripcion-en-el-plan-de-arbolado-publico (Último acceso 30/4/15).

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Lo expuesto representa la existencia de casos atípicos y excepcionales, siendo el criterio predominante en la mayoría de las jurisdicciones tanto a nivel nacional como internacional, el de exclusividad en la prestación del servicio público por parte de la Autoridad de Aplicación.

XIV. El arbolado público y la cultura popular

Uno de los máximos símbolos de la gestión pública del arbolado urbano en la cultura popular lo representa El sketch del arbolito, el cual, pese al tiempo transcurrido desde su emisión, no ha perdido actualidad. La citada sección humorística tuvo lugar en el programa televisivo La tuerca (emitido entre 1965 y 1974). El sketch, ideado por Juan Carlos Mesa, reflejaba sarcásticamente los obstáculos que la Administración Pública le interponía a un ciudadano (interpretado por el comediante Joe Rigoli) ante su legítimo deseo de plantar un árbol en la vereda del frente de su casa, y representaba, de forma metafórica, una crítica a la burocracia (en sentido peyorativo) e ineficiencia estatal ante el desarrollo de cualquier tipo de petición de los administrados. En la emisión se veía la forma en que la Administración Pública le rechazaba al protagonista el permiso para la plantación, requiriéndole, en cada programa, la presentación de nueva documentación. Desde la emisión del programa hasta el día de hoy, se ha hecho popular la frase “es peor que el trámite del arbolito” ante un procedimiento administrativo engorroso y complejo.

XV. Estadísticas de reclamos en la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

• Año 2013 Porcentaje de reclamos de arbolado por Comuna

Comunas Porcentaje de reclamos

Comuna 1 4,74%

Comuna 2 0,39%

Comuna 3 1,97%

Comuna 4 8,69%

Comuna 5 3,16%

Comuna 6 4,34%

Comuna 7 7,90%

Comuna 8 3,55%

Comuna 9 7,50%

Comuna 10 11,46%

Comuna 11 14,62%

Comuna 12 9,88%

Comuna 13 5,13%

Comuna 14 4,34%

Comuna 15 12,25%

0

3

6

9

12

15

Comunas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

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• Año 2014 Porcentaje de reclamos de arbolado por Comuna


Comuna 1 3,40%

Comuna 2 0,68%

Comuna 3 0,68%

Comuna 4 5,44%

Comuna 5 6,12%

Comuna 6 2,00%

Comuna 7 14,28%

Comuna 8 2,72%

Comuna 9 11,56%

Comuna 10 10,20%

Comuna 11 21,76%

Comuna 12 7,48%

Comuna 13 2,04%

Comuna 14 2,04%

Comuna 15 9,52%

• Año 2015 (Datos hasta mayo inclusive) Porcentaje de reclamos de arbolado por Comuna


Comuna 1 4,44%

Comuna 2 2,22%

Comuna 3 2,22%

Comuna 4 3,33%

Comuna 5 10,00%

Comuna 6 3,33%

Comuna 7 12,22%

Comuna 8 5,55%

Comuna 9 5,55%

Comuna 10 17,77%

Comuna 11 13,33%

Comuna 12 11,11%

Comuna 13 2,22%

Comuna 14 3,33%

Comuna 15 3,33%

0

5

10

15

20

Comunas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

0

5

10

15

20

25

Comunas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

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XVI. Conclusiones

De lo expuesto se concluye que estamos viviendo una etapa de transición en la gestión, organización y prestación del Servicio Público de Arbolado Urbano de la Ciudad, que deja de ser centralizado para ser prestado de modo descentralizado, lo cual genera cierta desproporción en la forma de gestionar los reclamos y en el criterio utilizado para realizar determinadas intervenciones. En tal sentido, un reclamo de idénticas características podría ser resuelto (o desatendido) de modo distinto en dos o más Comunas diferentes de la Ciudad generando una situación de desigualdad e iniquidad en la prestación del servicio público (situación que vulneraría uno de los 5 caracteres fundamentales de los servicios públicos, la igualdad, junto a la generalidad, regularidad, continuidad y obligatoriedad). A modo de ejemplo, un pedido de extracción de un árbol por estado de putrefacción podría ser admitido en una Comuna y rechazado en otra. Sin embargo, se podría alegar que las intervenciones en el arbolado son una actividad reglada, en la cual la Administración debe responder acorde a los criterios ya previstos por el legislador, no pudiendo escaparse de tal obrar, siendo un mero ejecutor de la norma. No obstante, la discrecionalidad se podría vislumbrar en lo concerniente a la inspección previa obligatoria del artículo 10 de la Ley 3263. La norma determina el tratamiento que se le va a dar a la problemática y la consecuente orden de servicio que se remitirá a la empresa contratista. En este sentido, podrían tener lugar criterios contradictorios de los inspectores técnicos dependientes de las Comunas. Así como se descentralizó la prestación del servicio público en 15 autoridades, también se descentralizó el criterio de evaluación en 15 inspectores. Por otro lado, con la prestación actual se busca generar mayor cercanía entre los vecinos y las autoridades, partiendo de la premisa que las autoridades comunales conocen con mayor precisión los problemas de los ciudadanos, al residir en las mismas zonas en las cuales se originan las denuncias. No obstante, resultaría apresurado determinar si tal cercanía, en relación al Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano, se ha logrado materializar hasta el momento. Por su parte, cabe reiterar que esta Defensoría considera que la correcta prestación del servicio público y la intervención oportuna ante las denuncias de los vecinos evitarían considerablemente el acaecimiento de numerosos daños en la vía pública.En tal sentido, es necesario que la Administración le dé curso de forma efectiva a las denuncias particulares, evitando que los requerimientos se conviertan para el vecino en un padecimiento asimilable al trámite del arbolito. Se tiene que tener en cuenta que la normativa vigente exige que las Comunas den respuesta en un plazo de 90 días corridos (Art. 17 de la Ley 3263). Por otro lado, resulta fundamental fortalecer, a través de todos los medios posibles, la participación ciudadana en la prestación del Servicio Público de Mantenimiento del Arbolado Urbano. A tal fin, se considera la necesidad de implementar políticas públicas dirigidas a garantizar el derecho humano de acceso a una información adecuada, por parte de todos los ciudadanos, a todas las características relativas a la prestación del servicio público (incluyendo la cantidad de árboles de la Ciudad, las especies, su georeferencia, los planes de poda ejecutados y a ejecutarse, las empresas contratistas que prestan el servicio, los planes de plantación, el criterio de selección de las especies) entre otras medidas que hagan efectivo un real conocimiento de los ciudadanos, y en efecto una posibilidad de control de los actos de gobierno.Por su parte, sería relevante evaluar con seriedad y responsabilidad sobre la necesidad de una reforma normativa que incluya formas de participación ciudadana, como por ejemplo, la selección de árboles a plantar por el vecino frentista o la proporción de los mismos, u otras actividades que impliquen un acercamiento entre el vecino y las autoridades públicas. Para tal fin, las Comunas podrían brindar la experiencia en este corto, pero intenso, plazo en el cual comenzaron con la prestación del servicio público. A su vez, sería recomendable que se tenga en cuenta la participación de organizaciones no gubernamentales que tengan como objetivo el cuidado y preservación del medio ambiente en general, y el cuidado del arbolado urbano, en particular. Siguiendo esa línea, en una eventual reforma se podría redefinir el concepto de arbolado urbano, reemplazándolo por uno más abarcativo, como aquel plasmado en los antecedentes normativos locales o en la legislación comparada, que no deje lugar a dudas que el arbolado urbano es un bien de dominio público. En la normativa derogada –a diferencia de la regulación actual–

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se consideraba arbolado a las especies “instaladas en lugares del área urbana y que están destinadas al uso público” (Art. 2 de la derogada Ley 1556). En el caso de la Provincia de Buenos Aires, se considera arbolado a “especies arbóreas y arbustivas instaladas en lugares del área urbana o rural, municipales y provinciales sitas en el ejido del Municipio y que están destinadas al uso público, sin tener en cuenta quién y cuándo las hubiesen implantado”31 (lo resaltado es propio)32 . Por su parte, la Ley 9004 de la Provincia de Santa Fe entiende por arbolado público a “las especies arbóreas leñosas u ornamentales plantadas en lugares destinados al uso público”. En el caso de la Provincia de Mendoza, la Ley 7874 considera arbolado público “a las especies arbóreas, autóctonas o no, plantadas por el hombre o parte de la forestación natural de una determinada región o zona, y que vegetan en los predios de dominio público de la trama urbana (...)” (Art. 7). A su vez, le otorga al arbolado urbano el carácter de “servicio público prioritario” (Art. 3), de forma similar en que lo hacía la derogada Ordenanza 44779/CD/90 en su artículo 3. Por otro lado, se advierte que existe un vacío legal en cuanto al modo de proceder ante la presencia de especies arbóreas no permitidas o no aptas para el ámbito urbano. La Ley 3263 no prevé tal situación y, por lo tanto, no se encuentra definida como una causal de extracción. Actualmente en la Ciudad existen especies que por sus características y dimensiones no son aptas para su instalación en la vía pública, y su presencia genera daños imposibles de evitar, ni siquiera con un correcto mantenimiento. Si bien la extracción sería procedente bajo el supuesto c) del artículo 15 (causal que permite la tarea cuando sea necesario garantizar la seguridad de las personas y/o bienes), sería conveniente receptar esta situación que tiene características propias y particulares.En otro sentido, se ha evidenciado la forma en que la intermitencia en las gestiones del mantenimiento arbóreo impactan de forma rotunda en la calidad de vida de los ciudadanos. La Ciudad ha vivido épocas en las cuales se permitió la plantación de especies no aptas para el ámbito urbano, con dimensiones desproporcionadas en relación a las veredas, las cuales todavía persisten y conviven con nuevas especies33 . Muchas de aquellas especies no aptas han sido removidas generando, a fin de cuentas, una duplicación del gasto público (plantación y posterior extracción) 34. Por otro lado, también se ha advertido que existieron épocas en que se han utilizado árboles como tutores de otros árboles, provocando en muchos casos el crecimiento de ambos árboles dentro de una misma plantera35 . Desde el inicio histórico en la gestión del arbolado urbano a cargo de Carlos Thays, entonces Director de Paseos de la Ciudad de Buenos Aires (entre 1891 y 1913), en la cual se estima que se plantaron 150.000 árboles, se han transitado múltiples gestiones con criterios diferentes, pasando por épocas en que se evidenció la ausencia de planificación alguna relativa al servicio público. Cabe señalar que en los primeros tiempos del nacimiento del Estado argentino, no existían siquiera árboles en la Ciudad, como lo demuestra John Ponsonby, el embajador británico en Argentina en el año 1826 (en pleno conflicto bélico con Brasil), quien renegando de su destino se queja despectivamente, en referencia a Buenos Aires, manifestando que se “(...) colgaría de un árbol si esta tierra miserable tuviera árboles apropiados”36 . Más allá de las apreciaciones jurídicas, técnicas e históricas, cabe valorar que los árboles de la Ciudad son, principalmente, un recurso fundamental que permite el desarrollo de la vida en la Ciudad y colaboran con el cuidado y sustentabilidad del medio ambiente.En suma, consideramos necesario que el Estado de la Ciudad adopte una planificación uniforme y constante en la prestación de este servicio público, procurando un manejo sustentable del arbolado, priorizando la reposición inmediata de los ejemplares arbóreos removidos y la plantación de nuevas especies, sobre todo en las Comunas que presentan déficit. Por otra parte, resulta fundamental la implementación de políticas públicas dirigidas a garantizar el acceso a la información pública y al estímulo de una mayor participación ciudadana.

31 Ley 12276 artículo 1. 32 La definición recepta la construcción doctrinaria que expone que los árboles son bienes de dominio público por acce-sión, por lo cual no tiene importancia quién, ni cuándo se plantó, sino que el único hecho relevante para determinar su propiedad es el estar instalado en un bien de dominio público, que es el bien principal; en este caso, las veredas. 33 Se estima que existen 100 especies distintas dentro de la población arbórea. 34 Tal es el caso de las especies álamos y paraísos. 35 Tal situación fue recurrente con los sauces llorones, los cuales en reiteradas ocasiones al ser utilizados como tutores (hoy en día no se utilizan árboles como tutores) rebrotaron, desarrollándose de forma desmedida. 36 Carta Ponsonby a Dudley 4-12-26 F. O. 6/13.

Informe elaborado por la Dirección de Servicios Públicos de la Subsecretaría de Derechos Políticos y Ciudadanos de la Defensoría

del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Dr. Facundo Joel Roitman

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El Servicio Público de Mantenimiento Integral del Arbolado ... · Mantenimiento Integral del Arbolado Urbano se erige como una herramienta de política pública estatal dirigida