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EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL Y SUS TECNOLOGÍAS
ASOCIADAS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
PATRICIA DELGADO RODRIGUEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
PROGRAMA DE GESTION PÚBLICA
SANTA FÉ DE BOGOTÁ, D.C.
1999
ii
EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL Y SUS TECNOLOGÍAS
ASOCIADAS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
PATRICIA DELGADO RODRÍGUEZ
Ensayo para optar al título de Especialista en Gestión Pública
Tutor Jaime Quiceno
Administrador Público
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
PROGRAMA DE GESTION PÚBLICA
SANTA FÉ DE BOGOTÁ, D.C.
1999
iii
ABSTRACT
La implementación y uso de Sistemas de Información Gerenciales y sus tecnologías
asociadas en la implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud
contribuyen al desarrollo de éste. El presente trabajo muestra a partir de un análisis
técnico la viabilidad de diseñar y poner en marcha este tipo de sistemas de
información como apoyo al desarrollo municipal. Se contextualiza a nivel normativo
la política de diseño de sistemas de información a nivel territorial, se analizan los
factores críticos de éxito para la implementación del sistema de información a nivel
territorial y se presenta a manera de ejemplo un Sistema de Información Gerencial
para la priorización en la asignación de recursos.
iv
CONTENIDO
Pág
INTRODUCCIÓN________________________________________________________ 1
1. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL Y SUS TECNOLOGÍAS ASOCIADAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA __________________________ 4
2. CONTEXTUALIZACIÓN A NIVEL NORMATIVO DE LA POLÍTICA DE DISEÑO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN A NIVEL TERRITORIAL ________ 12
2.1. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD____________________________________________________ 15
3. FACTORES CRÍTICOS DE ÉXITO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. ____________________________________________________ 20
3.1. LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN A NIVEL TERRITORIAL.____________________ 21
4. SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL PARA LA PRIORIZACIÓN DE ENTIDADES TERRITORIALES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD __________________________ 26
4.1 DEFINICIÓN DE LAS VARIABLES DEL SISTEMA.______________________ 28
4.2 DEFINICIÓN DE LOS MÓDULOS DEL SISTEMA._______________________ 29
4.3 CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DEL SISTEMA. _______________________ 31
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES________________________________ 32
BIBLIOGRAFIA ________________________________________________________ 36
v
LISTA DE ANEXOS
Pág
Anexo 1. Metodología de los Seis Pasos 39 Para la implantación de sistemas de información
Anexo 2. La malla de información de Swanborough 41 Anexo 3. Modelo para la priorización de recursos en los Municipios colombianos 43
vi
LISTA DE TABLAS
Pág
Tabla 1. Factores, categorías y parámetros del Modelo de priorización 28
Tabla 2. Variables del SIG de priorización 30
1
INTRODUCCIÓN La Ley 100 de 1993 dió un marco más amplio a la Seguridad Social en Colombia.
En esta reforma se incluyen nuevos actores, se definen nuevas responsabilidades lo
que conlleva al reordenamiento institucional tanto en los procesos como en el
sistema de información y su tecnología asociada, al reestablecimiento de políticas,
estrategias y líneas de acción para su actualización y modernización de acuerdo a
los nuevos requerimientos.
Para dar cumplimiento a estas responsabilidades, las entidades territoriales deben
realizar funciones de asesoría, asistencia técnica, supervisión, seguimiento y
evaluación del desarrollo del Sistema y para algunos aspectos, ejercer vigilancia y
control.
El éxito del montaje de Sistemas de Información y su tecnología asociada a nivel
territorial está enmarcado en la dinámica propia de las entidades territoriales. Se
hace necesario establecer lineamientos que permitan un acercamiento "a la medida"
de las instituciones o actores integrantes del Sistema General de Seguridad Social,
enmarcados dentro del ámbito normativo del "negocio" que permita que el Sistema
2
de Información cumpla su objetivo cuando las instituciones gerencien la información
que producen y se apropien de ella.
Adicionalmente, el desarrollo tecnológico asociado al manejo de información
contribuye al desarrollo del Sistema General de Seguridad Social en Salud
apoyados indudablemente por el proceso de descentralización municipal y la
conversión de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas en
Empresas Sociales del Estado. Esto se verá reflejado en la capacidad de la
administración pública municipal para asumir efectivamente su rol de dirección y
gerencia del sector salud y garantizar la salud como un servicio público y un derecho
fundamental de sus habitantes.
En materia de Sistemas de Información y en especial en lo que se relaciona con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud la implementación del Sistema
Básico de Información a nivel territorial y a nivel institucional ha sido lento. Existen
diversos factores que deben considerarse al momento de implantar nuevos
desarrollos tecnológicos relacionados con los Sistemas de Información en donde no
todas las instituciones están en capacidad de asumir el reto.
El sistema de información del Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene
como objetivo el proveer de la información necesaria para la Dirección,
Financiación, Administración, Prestación de Servicios y la Vigilancia y Control del
3
mismo. La toma de decisiones en el Sistema deberá estar acompañada de
herramientas que permitan el registro, procesamiento, almacenamiento y
recuperación de la información en forma ágil, veraz, oportuna y con criterios de
calidad y cobertura.
El objetivo del presente documento es analizar, desde el punto de vista técnico, la
viabilidad de diseñar y poner en marcha los Sistemas de Información Gerencial en
Salud y sus tecnologías asociadas como apoyo a la implementación del Sistema
General de Seguridad Social a nivel territorial.
Para dar cumplimiento a este objetivo se contextualizar a nivel normativo la Política
de Diseño de Sistemas de Información a nivel Territorial., se analizarán los factores
críticos de éxito para la implementación del Sistema de Información del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y en forma particular de los Sistemas de
Información Gerencial y se presentará, a manera a manera ejemplo del uso de SIG
en apoyo a la toma de decisiones, el Sistema de Información Gerencial para la
priorización de Municipios en la implementación del SGSSS.
4
1. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL Y SUS TECNOLOGÍAS
ASOCIADAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los gobiernos a nivel mundial están ante el reto de transformarse y con la necesidad
de modernizar sus prácticas administrativas y sus sistemas gerenciales. El tema
central de la transformación gubernamental es desarrollar la gerencia de la
información para asegurarse que los sistemas de información cumplen la tarea para
la cual fueron diseñados aunque todavía exista una brecha entre los sistemas de
información que necesita el gobierno o el sector público y lo que se está ofreciendo
el mercado.
El servicio público es una máquina compleja, lenta para producir resultados, lenta
para alcanzar cambios. Por tanto es necesario que los que toman decisiones tengan
a su disposición sistemas de información que cumplan sus expectativas y
herramientas que le permitan evaluar sistemas de información mediante su
definición, búsqueda y operación1.
1 Kahn Michael & Russell Swanborough. Information Management, IT and Goverment Transformation: Innovate approaches in the new South Africa. January 1999. Information Systems for Public Sector Management Paper No 8.
5
La administración pública utiliza la tecnología de información y comunicación como
instrumentos internos para su organización, sus operaciones, transacciones, para el
desarrollo e implementación de políticas, para el monitoreo y fines disciplinarios,
para proveer de información a políticos, ciudadanos, grupos de la sociedad,
organizaciones, etc. También direcciona esta tecnología como un objeto de
regulación y elaboración de políticas.
Para entender el significado de los Sistemas de Información y sus tecnologías
asociadas en el desarrollo tecnológico de la administración pública es necesario que
éstas sean consideradas en el contexto de una variedad de cambios e innovaciones
que toman lugar en la administración pública. Los desarrollos tecnológicos están
relacionados a los cambios organizacionales y de política de la administración
pública. La combinación de la informatización y el cambio administrativo llevan a la
administración pública dentro de lo que se ha denominado la era de
postmodernización.2
Cats-Baril & Thompson Ronald3 cuestionan la utilización de los sistemas de
información y las tecnologías asociadas diseñadas en el sector privado para ser
aplicada en el sector público Si bien es cierto que los proyectos que se realizan el
2 . Frissen,Paul. The Virtual State. Postmodernization, Informatization and Public Administration. The Governance of Cyberspsace Conference. UK. 1995. 3 Cats-Baril & Thompson Ronald. Managing Information Tecnhology Projects in the Public Sector Public Administration Review. November/December 1995 Vol.55, No 6.
6
sector privado puede dar lineamientos para el sector público, el adoptarlos a
ciegas en el sector público puede llevar al fracaso total. Algunas características o
criterios del Sector Público que deben ser considerados al momento de adoptar
tecnologías de información podrían referirse así:
• Dadas las grandes interdependencias con otros actores, fuera de las fronteras de
la organización, la necesidad de metas del proyecto claras, liderazgo y
responsabilidades específicas se incrementa.
• Dado el volumen de administradores de alto nivel y las restricciones impuestas
por los formalismos, la necesidad de convencer a los funcionarios públicos de
los cambios organizacionales es más grande y la dificultad para implementar
este cambio se incrementa.
• Dada la naturaleza incremental de las decisiones gubernamentales, los criterios
para justificar innovaciones tecnológicas son más rigurosos.
• Dado que los directores de Sistemas de Información tienden a tener menos
autoridad que su contraparte en el sector privado, una selección cuidadosa del
líder del proyecto, con conocimiento técnico y político es esencial.
Adicionalmente existen deficiencias en el manejo de proyectos de Sistemas de
Información y sus tecnologías asociadas como son la falta de evaluación del riesgo
7
existente entre el momento en que el proyecto es financiado y cuando comienza a
implementarse, la falta de evaluación del costo/beneficio de la implementación del
sistema, si este es exitoso, la falta de reconocimiento que diferentes proyectos
requieren enfoques gerenciales diferentes y fallas al considerar el riesgo agregado
por la implementación de un portafolio de proyectos sobre el elaborado por un grupo
experto en tecnología de información.
Todo lo anterior lleva a sobrecostos, demora en la implementación y fallas en la
implantación de los sistemas y lo que es más grave la insatisfacción de los usuarios.
De esta forma se pierde la credibilidad en el apoyo y confiabilidad de los Sistemas
de Información y su tecnología asociada
El desarrollo y utilización de nuevas tecnologías de información direccionarán el
futuro de la Administración Pública y de la forma de gobernabilidad. Ya se habla del
Estado Virtual4 que se basa en el aumento de la capacidad de los equipos,
aumento de las conexiones mediante el desarrollo de telecomunicaciones lo que
hace que las barreras de espacio y tiempo hallan perdido su significado, la
integración y acoplamiento de voz, imágenes y datos., la realidad virtual la cual
integra media y sistemas para crear una realidad tridimensional y los dispositivos de
4 Frissen,Paul. The Virtual State. Postmodernization, Informatization and Public Administration. The Governance of Cyberspsace Conference. UK. 1995.
8
seguimiento con los cuales es creada nueva información a partir de procesos
existentes.
Estos desarrollos apoyarán la descentralización y disminuirán la visión de
tecnologías de gran escala para desarrollar debido a que a nivel local unidades
pequeñas, inteligentes y flexibles representan la organización del futuro cercano.
Esta tendencia hace que todo tipo de operaciones de gran escala sean factibles
como resultado de la agregación. Adicionalmente este argumento da validez al
gobierno local partiendo del supuesto que esta mejor equipado para recolectar
información de sus asuntos locales y proveer servicios locales en una escala más
pequeña, con más rapidez y mayor confiabilidad. El incremento de las conexiones
electrónicas entre organizaciones ha llevado a la horizontalización donde el control
central es facilitado por el incremento en el uso de verificaciones automatizadas.
Una de las aplicaciones de la realidad virtual está en la planeación de pueblos y
ciudades. Simular y crear realidades podrían, a gran escala, ser la base de políticas
y de su implementación. Las organizaciones físicas y sus configuraciones podrían
ser reemplazadas por el ciberespacio de conexiones electrónicas y comunicaciones.
La principal pregunta para la administración política y pública es si la estructura y
procesos existentes en la administración pública están adecuados para trabajar con
la realidad del ciberespacio.
9
Dentro de los desarrollos políticos administrativos de la administración pública
basados en nuevos desarrollos tecnológicos de sistemas de información y sus
tecnologías asociadas se relacionan con las políticas de dirección y de gobierno que
ocurren en diferentes ámbitos políticos. Entre los posibles desarrollos se podría citar:
a) desregulación: haciendo menos reglamentación intervencionista, creando
agencias independientes, b) privatización, c) gobierno a distancia, disminuyendo
políticas intervencionistas y regulando y aceptando la autodirección y autoregulación
en diversos ambientes políticos, co-produciendo políticas, con la creación de redes
de actores tanto de la sociedad como del gobierno para producir políticas,
informatizando, es decir usando la Tecnología de la Información para organizar y
reorganizar la administración pública in los campos de diseño de servicios, e)
elaboración de políticas y debates y deliberación políticas. Estos desarrollos
comparten características relacionadas con su alcance en ambientes de
autodirección los cuales tienen mas validez dentro de la autonomía de los gobiernos,
el objeto en donde los puntos de dirección disminuyen, el nivel de dirección, la
participación y la perspectiva.
Adicionalmente, Tapscoot5 caracteriza al gobierno interconectado en red mediante
una serie de cambios entre los que se citan: a) servicio al cliente y empowerment de
5 Tapscott,Don. La Economía Digital. McGraw Hill, 1997.
10
la comunidad, b)servicios integrados de recursos, c)prestación electrónica de
servicios, d)respuesta rápida y simplificada, e) controles y aprobaciones implicitas,
f) transferencia electónica de fondos, g) estudio flexible de la información,
h)soluciones integradas en red e I) democracia participativa en tiempo real. La
concepción futurista de un gobierno que supere las barreras de tiempo, distancia,
acceso, que brinden servicios de mejor calidad en una forma rápida, efectiva en
costos y conveniente a las necesidades de los ciudadanos.
¿Pero sería más recomendable el manejo de la información con sistemas
centralizados o descentralizados?.
Según lo planteado por Heeks 6, un acercamiento centralizado puede tener
beneficios pero requiere de ciertas restricciones para llevarlas a cabo. Sus
beneficios estan en el poder compartir recursos, evitar duplicidades, se alcanzarían
economías de escala Dentro de sus restricciones están en las técnicas, las de
percepción, las políticas, y las culturales. Como desventajas están el alto consumo de
tiempo, la inflexibilidad, el incremento en la dependencia y la vulnerabilidad.
Un acercamiento descentralizado lleva a democratizar el uso de tecnologías de
información en la organización pero es frecuentemente un fracaso. Dentro de sus
11
ventajas está el acercamiento a las necesidades locales, alto uso de sistemas
computarizados, desarrollo de sistemas más rápidos, costos menores, las
restricciones son de tipo técnico, de recursos y políticas y sus desventajas son las
barreras para compartir datos, para compartir oros recursos incluidos el talento
humano y la dificultad para alcanzar economías a escala.
Un acercamiento intermedio podría ser la solución, donde la planeación del sistema
de información se tenga participación de usuarios y unidades locales en la
formulación de la estrategia, en donde se establezcan el uso de datos genéricos
para compartir información, el diseño de sistemas de información en donde se tenga
en cuenta la información que se debe manejar y su responsabilidad en el nivel local y
cual a nivel central, en donde la adquisición de tecnología de información se
estandarice y se pueda planear el tipo de tecnología que deba y pueda ser utilizada
a nivel local y a nivel central teniendo en cuenta las restricciones que se dan
principalmente con las actividades de soporte técnico y donde la capacitación se
realice mediante la autocapacitación, utilizando herramientas que competan a la
utilización de hipermedia.
6 Heeks, Richard. Centralised vs Descentralised Management of Public Information Systems: A Core-Periphery Solution. Information Systems for Public Sector Management Paper No 7. January 1999.
12
2. CONTEXTUALIZACIÓN A NIVEL NORMATIVO DE LA POLÍTICA DE DISEÑO
DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN A NIVEL TERRITORIAL
Dentro de las premisas establecidas en las políticas de tecnología informática para
el sector público,7 se considera la información como recurso estratégico del Estado
y de sus entidades cuyo manejo debe tener como objetivos el bienestar social, y el
servicio a la comunidad y al ciudadano, donde la tecnología informática contribuya
a la modernización institucional mediante la optimización de procesos y funciones
y a la integración organizacional.
La ley 60 de 1993, al definir las competencias de la nación, los departamentos y los
municipios bajo los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y
subsidiariedad, en concordancia con el proceso de descentralización, estableció
que los Sectores Salud y Educación deberían alcanzar una capacidad técnica y
administrativa para dirigir y prestar eficientemente los estos servicios. La
descentralización se evidencia en la autonomía territorial para definir las políticas en
salud, administrar el recurso humano, científico técnico y físico y en la asignación del
recurso financiero.
13
El logro de esta capacidad esta condicionado al cumplimiento de los requisitos
señalados en el artículos 14 de esta Ley para departamentos y distritos y en artículo
16 para municipios entre los cuales se cita el "organizar y poner en funcionamiento
un sistema de información"8.
De tal forma las entidades territoriales deberán elaborar sus planes de salud
basados en su propia realidad; estos planes deberán estar inmersos en los Planes
de Desarrollo de su respectivo nivel territorial, es decir Municipal. Las acciones de
Planeación necesitan como recurso un conjunto de informaciones propias del
municipio ajustadas al contexto departamental y nacional.
De tal forma los sistemas de información que se diseñen deberan regirse por los
siguientes principios:
• Flexibilidad respecto a la capacidad de identificar problemas y recursos
relevantes a nivel territorial.
• Especificidad y capacidad de discriminar la información de tal forma que
sea útil inicialmente para quien la genera y en forma agregada para quien
la solicite.
7 Presidencia de la República, DNP, COLCIENCIAS, DANE. Políticas de Tecnología Informática para el Sector Público Colombiano, 1996.
14
• Un sistema de información gerencial que provea los insumos necesarios
para la toma de decisiones.
• Participación de la comunidad y de los profesionales en el diseño de los
requerimientos de información y en su uso .
• Gradualidad en el diseño y en la implementación del sistema.
Los datos que se necesitan para el montaje del Sistema de Información no deberán
ser muchos, solamente los necesarios. Estos datos deberan tener ciertas
características como son la orientación a problemas, que sean procesables
(cuantificables), comparables, influyentes, confiables y territorializados o plotables,
es decir que puedan ser plasmados en un punto geográfico determinado.
Los Sistemas de Información Gerencial, en forma particular, no solamente deben
permitir el monitoreo de las entradas y salidas institucionales sino que debe permitir
evaluar el impacto de las polìticas en la sociedad.
La implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud a nivel
territorial requiere un gran esfuerzo por parte del estado lo que hace necesario
racionalizar los recursos para lo cual los Sistemas de Información Gerencial
8 Ley 60 de 1993.
15
permitirán, sobre bases objetivas y uniformes, la definición de la prioridad que
puede tener un determinado nivel territorial en la asignación de recursos o diseño de
políticas.
2.1. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
El sistema de información del Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene
como objetivo el proveer de la información necesaria para la Dirección,
Financiación, Administración, Prestación de Servicios y la Vigilancia y Control del
mismo. La toma de decisiones en el Sistema deberá estar acompañada de
herramientas que permitan el registro, procesamiento, almacenamiento y
recuperación de la información en forma ágil, veraz, oportuna y con criterios de
calidad y cobertura.
En materia de Sistemas de Información y en especial en lo que se relaciona con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud la implementación del Sistema
Básico de Información a nivel territorial y a nivel institucional ha sido lento. Existen
diversos factores que deben considerarse al momento de implantar nuevos
desarrollos tecnológicos relacionados con los Sistemas de Información en donde no
todas las instituciones están en capacidad de asumir el reto.
16
Dentro de las Políticas y Estrategias para el Sistema de Información del SGSSS el
Sistema de Información debe contribuir al desarrollo y consolidación del Sistema
mediante la integración de esfuerzos, procesos e información de los diferentes
actores en un sistema que permita tener la información a su disposición y apoye su
gestión y armonice la interacción entre ellos.
Las políticas específicas en materia de información, sistemas de información y
tecnología de información buscan la unificación o la estandarización de parámetros
de comunicación y accesibilidad, en una oferta de información por cada uno de los
actores, mediante la utilización de sistemas abiertos, y la democratización de la
información dentro de los parámetros de confidencialidad, reserva estadística y
secreto profesional como fundamento para mejorar la calidad y eficiencia de los
servicios que ofrece el Sistema.9
En materia de reglamentación, el Ministerio de Salud en la Resolución 5165 del 2 de
Agosto de 1994 definió el Sistema de Información dentro de los lineamientos
metodológicos básicos para la elaboración y seguimiento de los planes sectoriales y
de descentralización de la salud en los Departamentos y Municipios; los
9 Políticas y Estrategias para el Sistema de Información del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1997.
17
lineamientos de política de información propiamente del Sistema Integral de
Información en Salud SIIS queda plasmada en la Resolución 2542 de 1999.
Adicionalmente se han definido el conjunto requerimientos mínimos para algunos
procesos como el de Aseguramiento, el de Prestación de Servicios y Salud Pública.
Existen otros procesos que necesitan ser apoyados para que las políticas públicas
del sector salud sean integrales y abarquen todo el espectro de la Seguridad Social,
aún cuando desde 1997 están establecidas las Políticas y Estrategias del Sistema
de Información del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El éxito del montaje de Sistemas de Información que de apoyo efectivo a la
implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud a nivel territorial
está enmarcado en la dinámica propia de las entidades territoriales en donde se
hace necesario establecer un conjunto de criterios mínimos de recursos para su
funcionalidad, mediante modelos y herramientas que permitan establecer sistemas
"a la medida", adecuados a las instituciones (municipios o instituciones de salud),
enmarcados dentro del ámbito normativo del "negocio" Esto permitirá que el
Sistema de Información alcance su objetivo y que las instituciones adquieran una
cultura de manejo de la información.
En la administración pública y en especial a nivel municipal hay ausencia de
tecnología de información. Adicionalmente no existe la información de tipo gerencial
18
plasmada en indicadores, estadísticas y conocimiento debido a que no existe una
gestión que se base en la planeación y en el control y seguimiento de las acciones y
la administración e igualmente no existe el impulso para el manejo y la utilización de
la información10. Otros factores se asocian como son la falta de estandarización de
datos entre las diferentes entidades gubernamentales lo que no permite una
comunicación efectiva y eficaz, la falta de credibilidad del dato por parte de su
generador oficial, la falta de disponibilidad del dato cuando éste es solicitado por las
diferentes instituciones y el desconocimiento de quien, cuando y como se produce un
dato y con que fin. Esto conlleva a la duplicidad de acciones, a la sobre generación
de los datos y a la toma de decisiones basadas en los datos que mejor se adecuen.
En materia de telecomunicaciones como una de los sectores tecnológicos
asociados al desarrollo e implementación de los Sistemas de Información y como
sector que permite la conexión entre los diferentes actores, a pesar de estar
Colombia dentro de los 5 pimeros países de latinoamerica con más alta densidad
telefónica, esta se concentra en las ciudades más grandes; a nivel rural y en los
municipios medianos y pequeños la cobertura es muy poca. El Plan de Desarrollo
vigente pretende que todos los ciudadanos tengan acceso a las comunicaciones con
un cubrimiento adecuado que abarque el territorio nacional. Adicionalmente dentro
de las estrategias se utilizará la telefonía rural en los municipios con mayores
10 Maldonado, Alberto. Análisis del Comportamiento de la Inversión Municipal. Santa Fe de Bogotá, 1993.
19
necesidades básicas insatisfechas. Se buscará igualmente propiciar el desarrollo
de la infraestructura colombiana de la información en apoyo a los gobiernos
departamentales y municipales en el desempeño de sus funciones. La infraestructura
de información brindará a las comunidades la autonomía y las herramientas
necesarias para que asuma la orientación de sus propios procesos económicos,
sociales y políticos, fortaleciendo la competitividad regional. 11
11 Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo - Bases 1998-2002. Cambio para Construir la Paz
20
3. FACTORES CRÍTICOS DE ÉXITO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL
SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD.
Debido a que los sistemas de Información y sus tecnologías asociadas dar soporte
a los procesos propios de las Direcciones Territoriales de Salud es necesario que el
diseño del mismo este apoyado en procesos de reingeniería y no lo contrario, es
decir adecuar los procesos de la institución a la forma como operan algunos
aplicativos computacionales. En el proceso de certificación en Salud el diseño del
Sistema Básico de Información establece el acercamiento para que la Dirección
Local o Departamental de Salud proyecten los recursos necesarios. Esto
determinará la viabilidad del proyecto desde el punto de vista técnico y económico.
Para el establecimiento de los requerimientos del Sistema de Información existen
varios enfoques o acercamientos que van desde recomendaciones básicas hasta la
elaboración de complejos planes estratégicos para la implementación de Sistemas
de Información. Es importante aclarar que los niveles territoriales deben adaptar las
metodologías y dimensionarlas a su realidad y darle el alcance pertinente. A manera
de ejemplo en el Anexo 1 se presenta un enfoque de seis pasos para la
implementación de sistemas de información.
21
Otro elemento importante en diseño del sistema de información es el
establecimiento de los requerimientos de información que se hace a nivel de los
procesos de la organización, los cuales pueden afectarse desde el punto de vista de
quien este estableciendo tales necesidades. Al igual que en el diseño de factibilidad
del sistema de información también existen diversos enfoques o metodologías para
hacer el diseño de requerimientos. A manera de ejemplo, la malla de información de
Swanborough puede ser usada como metodología para establecer los
requerimientos de información dentro de una organización, en los niveles operativos,
tácticos, estratégicos y de alto nivel gerencial. Anexo 2.
3.1. LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL ESTABLECIMIENTO DEL
SISTEMA DE INFORMACIÓN A NIVEL TERRITORIAL.
La planeación estratégica se define como un proceso de dirección que consiste en
desarrollar y mantener un ajuste estratégico entre los objetivos y recursos de la
organización y sus oportunidades cambiantes de mercadeo.
La planeación estratégica ofrece una metodología para que sean identificados los
factores críticos de éxito para el diseño e implementación del Sistema de
Información a nivel territorial.
22
Los factores críticos de éxito son los elementos considerados como los más
importantes para el logro de los objetivos generales y específicos de los sistemas de
información. Además de los requerimientos de información establecidos, es
necesario contar con recurso humano capacitado, equipos de procesamiento de
datos, soporte lógico, instalaciones físicas, servicios y suministros; dimensionar y
presupuestar los costos del montaje del sistema de información y establecer un
conjunto de alternativas permitiran que su implementación sea exitosa. De esto
depende que la puesta en marcha del sistema de información a nivel municipal
quede considerado como uno de los proyectos del Plan de Desarrrollo Municipal y
se le asignen los recursos necesarios.
El diseño del plan estratégico de sistemas de información para las entidades
territoriales deberá considerar el estudio y preparación de los siguientes puntos:
1. Conocer la Dirección Territorial. • Misión • Visión • Objetivos institucionales
2. Establecer relaciones de entorno. • Relaciones Interinstitucionales • Relaciones Inter-territoriales • Relaciones Intrainstitucionales 3. Conocer la estructura organizacional de la Dirección Territorial.
• Nivel de jerarquía
23
• Procesos de comunicación y toma de decisiones
4. Definición de objetivos informáticos • Oportunidades informáticas • Estudio del ambiente informático existente • Definir las aplicaciones objetivo.
5. Elección de estrategias informáticas
• De las aplicaciones • De las tecnologías • De la organización
6. Elaboración del Plan Estratégico y establecimiento de alternativas de implementación.
• Recurso Humano • Recursos Físicos (hardware) • Recursos lógicos, procesamiento de datos (software) • Telecomunicaciones • Recursos materiales (suministros)
Un Sistema de Información Gerencial se define como un sistema de información12
que provee datos que permiten el monitoreo y control de las funciones, recursos y
otras responsabilidades de la organización.13
El Sistema de Información Gerencial monitorea las salidas del sistema y por medio
de la comparación entre entradas y salidas establece los mecanismos de control
para los procesos. Por tanto el sistema de monitoreo y control estará compuesto de
cuatro elementos: 1) el proceso, 2) un mecanismo de monitoreo, 3) un mecanismo
12 Un sistema de información es el conjunto integrado de funciones y recursos que apoyan la recolección, procesamiento, y generación de la información requerida para la toma de decisiones en las organizaciones.
24
de comparación y 4) un mecanismo de control. Las salidas del Sistema de
Información Gerencial serán un conjunto de reportes tanto de tipo texto como gráfico
que permita la visualización del comportamiento de indicadores de desempeño que
identifiquen los factores críticos de éxito de la organización.
Por tanto los Sistemas de Información Gerencial deberan ayudar a los gerentes a
determinar los factores a los cuales deberá concentrar su atención, a identificar los
factores importantes que deben ser monitoreados adecuadamente por los sistemas
de información de la organización, permitirán definir en forma clara la cantidad de
información que debe ser recolectada y reducirá los costos por la administración
innecesaria de la misma, reconoce que algunos factores en su diseño dependen de
quien esté solicitando y siseñando los informes y puede convertirse en un vehiculo de
comunicación para la gerencia, facilitando la integración en torno a los factores
críticos de éxito y garantizando la sinergía en busca de las metas establecidas.
Para que el sistema de información gerencial alcance su objetivo éste debe apoyar
el desarrollo de la capacidad gerencial de las instituciones de salud,
específicamente de las Direcciones Locales de Salud y de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud quienes tiene bajo su responsabilidad la
operatividad del SGSSS. Por tanto los factores críticos de éxito deben estar
13 Heeks, Richard. Public Sector Management Information Systems. Institute for Development Policy
25
relacionados con el liderazgo, la planificación y gerencia estratégica, la gerencia de
recursos humanos, la gerencia de procesos, la información gerencial y el ambiente
externo14.
Así, es necesario contar con un conocimiento claro y preciso de las funciones
asignadas en la normatividad a las Direcciones Locales de Salud y a las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los procesos tanto del "negocio"
como los de apoyo, y establecer los indicadores de resultado de la gestión municipal
en salud que permitan retroinformar el direccionamiento de sus políticas sirviendo
como apoyo a la toma de decisiones.
and Management. 1998. 14 Marco de Calidad de Malcom Baldrige, en documento del Programa Sistemas Municipales de Salud. Ministerio de Salud 1998.
26
4. SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL PARA LA PRIORIZACIÓN DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
A manera de ejemplo del uso de Sistemas de Información de tipo gerencial en la
administración pública se diseño un SIG de apoyo a la toma de decisiones en la
selección de entes territoriales en donde se prioriza la asignación de recursos.
El objetivo del SIG es proveer una herramienta de desarrollo gerencial que permita
priorizar las entidades territoriales llámense departamentos, municipios, distritos o si
se requiere barrios o veredas para la asignación de recursos en salud en forma
focalizada que permita optimizar los recursos en forma racionalizada.
El SIG tiene como fundamento el Modelo de Priorización de Recursos15, el cual
considera factores, categorías y parámetros que permiten calificar las necesidades
en salud y la posibilidad de éxito de políticas en salud a nivel municipal. Tabla 1.
15 BARRAGÁN, MERY. Modelo de priorización de municipios colombianos en la implementación el Sistema General de Seguridad Social en Salud. ESAP. Ensayo de Grado. ESAP, 1999.
27
Para el diseño de la herramienta se estableció un modelo entidad-relación en
donde, basándose en la selección de los criterios establecidos en el Modelo de
priorización, se implementa una Base de Datos con las variables necesarias: Esta
Base de Datos permite el almacenamiento, recuperación procesamiento y emisión
de reportes, de acuerdo a los requerimientos de información de nivel gerencial.
Tabla 1. Factores, categorías y parámetros del modelo de priorización
FACTORES CATEGORIAS PARAMETROS Perfil Situaciòn de Salud Factores Condicionantes Población pobre asegurada
Necesidades en Salud
Estructura de Salud Accesibilidad geográfica
Voluntad Política Gasto en salud (%) Categoría Municipio Capacidad Municipal Ingreso percápita en salud Certificación Autonomía
administrativa Asunción de competencias Presencia de grupos armados Condiciones
favorables del entorno
Población dispersa
Probabilidad de Éxito
Existencia de DLS Con DLS El modelo responde en una forma ágil y oportuna sobre la selección de los
municipios más necesitados y con mayor posibilidad de éxito de la cooperación que
les brinda el Estado, a nivel departamental y a nivel nacional.
Igualmente el modelo permite plantear escenarios para preveer el desarrollo de un
municipio o un departamento mediante la modificación de valores de algunas
variables.
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4.1 DEFINICIÓN DE LAS VARIABLES DEL SISTEMA.
Las variables del sistema se establecieron según las variables del Modelo de
priorización. Los valores de cada una de éstas se obtuvieron de las bases de datos
existentes en diferentes instituciones como el Departamento de Planeación
Nacional, DANE, Ministerio de Salud y otras instituciones quienes son oficialmente
los generadores de estos datos. Las variables del sistema son presentadas en la
Tabla 2.
A cada una de las variables se le asigna una calificación de acuerdo al tipo de
variable. Las variables continuas se calificaron según su dispersión; para esto se
calcula el rango y el valor de la desviación estándar. La metodología establece
valores máximos y mínimos de acuerdo a la relevancia de la variable para la
calificación final y la dispersión dá una categorización de la variable. Los valores
asignados en el modelo de priorización se referencian en el Anexo 3.
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Tabla 2. Variables del SIG de prioización.
PARAMETROS VARIABLE
Perfil Carga de la enfermedad Factores Condicionantes Población total
Población en cabecera municipal Existencia de etnias Población con NBI Población NBI
Población pobre asegurada
Población pobre
Accesibilidad geográfica Distancia a la capital Gasto en salud Presupuesto en Salud/Presupuesto Total *
100 Categoría Municipio Categoria municipio Ingreso percápita en salud Ingreso del municipio para Salud / Nro de
habitantes Certificación Certificado en salud Asunción de competencias
Con asunción de bienes y recursos. Fondo Local de Salud funcionando
Presencia de grupos armados
Presencia de grupos armados
Población dispersa Densidad poblacional Con DLS Conformada la Dirección Local de Salud
4.2 DEFINICIÓN DE LOS MÓDULOS DEL SISTEMA.
El aplicativo computacional consta de los siguientes módulos:
1. Definición de variables
2. Reportes para la gerencia.
3. Escenarios
4. Importación y Exportación de Datos.
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5. Administración del Sistema.
4.2.1 Módulo de variables. En este módulo se ingresan los valores o pesos
porcentuales de cada factor, categoría, parámetros y variables dentro del Modelo de
Priorización. Este módulo tiene restricciones de acceso puesto que la modificación
de la calificación implicaría un cambio del instrumento de evaluación. Las
modificaciones de tipo simulativo se podrán realizar en el módulo de escenarios.
4.2.2 Módulo de informes para la gerencia. Cuenta con reportes de tipo texto y
gráfico que permiten observar el resultado de la priorización de los municipios a nivel
nacional, departamental y municipal.
4.2.3 Módulo de escenarios . Este módulo permitirá la modificación de los pesos
porcentuales del modelo para establecer mediante simulación de escenarios las
alternativas de priorización de los municipios. Este módulo no hace ninguna
modificación sobre la calificación del sistema. Las modificaciones solo se usarán
para el momento de la simulación.
4.2.4 Módulo de importación y exportación de Datos. Este módulo permite el
ingreso o almacenamiento automático de las variables del Sistema. Se restringe el
manejo de éste Módulo al administrador del Sistema.
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4.2.5 Módulo de administración del Sistema. En este módulo se hace el
mantenimiento a las tablas básicas que son utilizadas en el Sistema, a los usuarios
del sistema y copias de respaldo. Solo puede ser modificado por el administrador
del Sistema.
4.3 CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DEL SISTEMA.
El Sistema está desarrollado para computadores tipo PC bajo Windows 95/98, en
ambiente monousuario y multiusuario.
La Base de Datos en que fue desarrollada es Access 7.0, Por tanto necesita tener
licencia de uso del este aplicativo en cada equipo donde vaya a ser instalado.
La documentación del sistema se compone de dos (2) manuales:
1. Manual del usuario: donde se describe el objetivo y alcance del sistema, como
instalar el software en ambiente monousuario y multiusuario, y se describen
algunos problemas que pueden presentarse y su solución.
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2. Manual de mantenimiento: Se describe el modelo entidad-relación, los
elementos de la Base de Datos como tablas, formularios, informes, consultas y
demás objetos con sus propiedades, para que se usan y cuando. Igualmente se
describen los procedimientos a seguir para actualizar, vaciar, consolidar o volver
a cargar la información de las tablas de datos.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Las nuevas formas de gobierno se condicionan al desarrollo y uso de los sistemas
de información y sus tecnologías asociadas, las cuales avanzan en forma
vertiginosa. Varias preguntas podrían derivarse a nivel de la administracin pública,
relacionadas desde la formación académica hasta la modificación de los procesos,
la gerencia y el establecimiento de políticas que permitan adaptar y adoptar estas
tecnologías
.
1) ¿Que tan preparados están quienes hacen administración pública para usar
estas tecnologías?.
2) ¿Que tan preparados están los procesos de la administración pública para
adaptar estas tecnologías?
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3) ¿Qué infraestructura deberá tener la administración pública para implementar
estas tecnologías?.
4) ¿Qué recursos financiarán el uso estas tecnologías?
5) ¿Está evaluado el costo/beneficio de la utilización de estas tecnologías?
La Política de Diseño de Sistemas de Información a nivel Territorial se estableció
desde 1997 pero su desarrollo se ha limitado en gran parte al desconocimiento de
las entidades territoriales y de los diferentes actores de su nuevo papel dentro del
SGSS. Se adiciona a esto la falta de recursos tanto humanos como tecnológicos,
financieros y de datos que están retrasando la implementación del SGSSS y no
permiten tener ni a nivel local, ni a nivel nacional datos actualizados y estandarizados
que permitan basar la toma de decisiones.
Dentro de los factores críticos de éxito para la implementación del Sistema de
Información del Sistema General de Seguridad Social en Salud está principalmente
el llegar a que el recurso humano se capacite en lo referente a como gerenciar y que
utilice los sistemas de información y sus tecnologías asociadas como herramientas
tecnológicas que le permitirán direccionar su trabajo. Es necesario resaltar que los
sistemas de información deben adaptarse a las necesidades organizacionales
planteadas dentro de un marco normativo y no adaptar la organización a la forma
como el sistema de información opera. Adicionalmente los fracasos del montaje de
sistemas de información comerciales, adaptados según la norma son causados por
34
el desconocimiento de la norma y de los procedimientos y por tanto de la no
operatividad de las instituciones de acuerdo al marco legal. Todo esto lleva a pensar
que si no se hace una preparación adecuada de los recursos necesarios para que
los sistemas de información y sus tecnologías asociadas cumplan su misión, en vez
de ser una solución podrían convertirse en un verdadero "elefante blanco".
Los sistemas de información gerencial podrán ser diseñados de forma tal que
apoyen la toma de decisiones a nivel institucional. Para esto será necesario
establecer dentro de los procesos de evaluación de la gestión el tipo de indicadores
necesarios, la frecuencia de uso, la forma de presentación y establecer la forma
como las instituciones direccionan sus políticas de acuerdo a estos indicadores.
Adicionalmente se hace necesario estandarizar la generación de los datos y la forma
como estos serán socializados.
Lo anteriormente planteado muestra como los sistemas de información y sus
tecnologías asociadas juegan un papel importante en la nueva forma de hacer
Estado, y de cómo existe una necesidad inminente de que la administración pública
reoriente tanto desde el punto de vista académico como del práctico su quehacer.
Es necesario formar gerentes para el futuro pero también es necesario que los
municipios colombianos cuenten con la infraestructura tecnológica mínima para que
el proceso de descentralización y de la implementación efectiva del Sistema General
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de Seguridad Social en salud estén acompañados de una modernización
tecnológica efectiva del Estado.
36
BIBLIOGRAFIA
1. BARRAGÁN, MERY. Modelo de priorización de municipios colombianos en la
implementación del sistema general de seguridad social en salud. ESAP. Ensayo
de Grado. ESAP, 1999.
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1995 Vol.55, No 6.
3. FRISSEN,PAUL. The virtual state. Postmodernization, informatization and public
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4. HEEKS, R. MUNDY D. SALAZAR ANGEL. Why health care information systems
succeed or fail. Information systems for public sector management Paper No 9.
June 1999.
5. HEEKS, RICHARD, Public sector management information systems. September
1998. Information systems for public sector management Paper No 5.
6. HEEKS, RICHARD. Centralised vs descentralised management of public
information systems: A core-periphery solution. Information systems for public
sector management Paper No 7. January 1999.
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7. KAHN MICHAEL & RUSSELL SWANBOROUGH. Information management, IT
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January 1999. Information systems for public sector management Paper No 8.
8. MALDONADO, ALBERTO. Análisis del comportamiento de la inversión
municipal. Santa Fe de Bogotá, 1993.
9. Ministerio de Salud. El componente salud en el programa de gobierno municipal.
1997
10. Ministerio de Salud. Organización de los sistemas territoriales de seguridad
social en salud en Colombia. 1995.
11. Ministerio de Salud. Resolución 2542 de Junio 2 de 1998.
12. Ministerio de Salud. Sistema de Seguridad Social. Ley Básica. 1996.
13. Ministerio de Salud. Políticas y estrategias para el sistema de información del
sistema general de seguridad social en salud. 1997.
14. Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación. Plan
Nacional de Desarrollo - Bases 1998-2002. Cambio para construir la Paz
15. TASCA R, ET AL. Sistemas de Informacao em Saúde para distritos sanitarios.
En Distrito Sanitario Hucitec Abrasco, 1994.
38
ANEXO 116. METODOLOGÍA DE LOS SEIS PASOS PARA LA IMPLANTACION DE SISTEMAS DE INFORMACION
Esta metodología pretende en forma rápida presentar los factores relevantes que
deben ser considerados al momento de realizar un proyecto de Sistemas de
Información así:
Paso 1. Evaluar si el sistema que se propone esta acorde con la misión y los
objetivos de la organización.
Paso 2. Evaluar los beneficios que el sistema traerá a la organización.
Paso 3. Evaluar los riesgos inherentes del proyecto evaluando tres aspectos:
tamaño del proyecto, experiencia con la tecnología a utilizar y estructura del
proyecto.
Paso 4. Cruce los beneficios esperados del sistema con su propio nivel de
dificultad o riesgo.
16 CATS-BARIL & THOMPSON RONALD. Managing Information Tecnhology Projects in the Public Sector. Public Administration Review. November/December 1995 Vol.55, No 6.
39
Paso 5. Asumiendo que la evaluación de costo/beneficio sea adecuada
decida como gerenciar el proyecto para maximizar la probabilidad de éxito,
considerando cuatro herramientas genéricas: herramientas de integración
externa, herramientas de integración interna, herramientas de planeación
formal y mecanismos de evaluación y control. Adicionalmente elija el tipo de
líder apropiado para el proyecto.
Paso 6. Decida si la organización cuenta con las destrezas necesarias y si el
ambiente es apropiado para desarrollar el proyecto. La decisión final puede
variar entre que la organización desarrolle el sistema o que se contrate un
outsourcing.
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ANEXO 217. LA MALLA DE INFORMACIÓN DE SWANBOROUGH.
Consta de una matriz vertical la cual está relacionada con los requerimientos de
información relacionadas con el tiempo Este puede ser de tipo descriptivo (no tiene
tiempo), Operativo (futuro a corto plazo), de revisión (eventos pasados), y sinóptica
(futuro a largo plazo). En el eje horizontal cubre los cuatro factores del negocio como
son el recurso humano, el recurso financiero, la infraestructura y tecnología a ser
usada y los materiales.
TIEMPO Recurso Humano
Recursos Financieros
Infraestructura y tecnología
Materiales
Sinóptica (futuro a largo plazo)
De revisión (Eventos pasados)
Operativa (Futuro a corto plazo)
Descriptiva (no se especifica tiempo)
Don
de
Cuando Quién Con qué Cómo Que
17 KAHN MICHAEL & RUSSELL SWANBOROUGH. Information management, IT and goverment transformation: Innovatite approac hes in the new South Africa. January 1999. Information systems for public sector management Paper No 8.
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Esta malla puede ser aplicada a nivel de proceso o a nivel de estructura, y para
cada una de las diferentes instancias institucionales.
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ANEXO 3. MODELO DE PRIORIZACION PARA LA ASIGNACION DE RECURSOS
FACTORES CATEGORIAS PARAMETROS VARIABLES
Grupo 1 50 Grupo 2 30
Perfil Epidemiológico 60
Grupo 3 20
Tamaño de la Población 20 Población en cabecera municipal 20 Etnia 10
Situación de
Salud
60
Factores Condicionantes
40
NBI 50
Poblacion Pobre Asegurada 60 Población Pobre Entre 0 y 60
Necesidades en
Salud
60
Estructura de Salud
40
Accesibilidad Geográfica 40 Distancia a la capital Entre 0 y 40
Voluntad Política 25 Gasto en Salud (100%) 100 Presupuesto en salud/ presupuesto Total *100 Entre 0 y 100
Categoría Municipio 40 Categoría de municipio Capacidad Municipal
25
Ingreso Percápita en salud 60 Ingreso del municipio para Salud / Nro. de habitantes Entre 0 y 60
Sin certificacion 0 Certificación 40
Certificado en salud 40
Sin asunción de bienes y recursos 0
Autonomía Administrativa
25
Asunción de Competencias
60 Con asunción de bienes y recursos 60
Sin presencia de Grupos armados 50 Presencia de Grupos Armados
50 Con presencia de Grupos armados 0
Densidad Poblacional alta 50
Condiciones Favorables
Del Entorno
10
Población Dispersa
50 Densidad Poblacional baja 0
Sin DLS 0
Posibilidad de
Exito
40
Existencia de DLS
15 DLS 100 Con DLS 100
