PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZCORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIÓNDEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LASECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLOADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LANUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVASDE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LAMISMA SECRETARÍA, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 21 DEMAYO DE 2002.

EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DELOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA

SUPLETORIEDAD PROCESAL.Diferenciar es conveniente.

�� ��

“Un poder situado por encima de todaresponsabilidad humana debe estar fueradel alcance de todo ser humano.”

Charles Caleb Colton.

I. La Responsabilidad administrativa de losServidores Públicos.

Es un principio general del derecho que todo aquél

que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta

obligación de reparar el daño puede tener distinta

naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar

dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o

penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que

tiene el servicio público, la responsabilidad que tienen

quienes se desempeñan en él es de tal envergadura que

ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a

las tradicionales.

Así, la responsabilidad administrativa de los

servidores públicos surge como consecuencia del actuar

ilícito de un funcionario, diferenciando esa

responsabilidad de las penales y civiles a que también

está sujeto.

Por una parte, la responsabilidad civil del servidor

público se traduce en la obligación de reparar el daño

por parte de su causante frente a la persona

concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en

la que responde frente a la sociedad representada por el

Estado. De manera que un mismo hecho puede dar

lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la

responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se

dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las

instituciones, puesto que las personas jurídicas

públicas actúan mediante voluntades humanas que se

ponen a su servicio.

Aunque hoy existe una tendencia académica que

parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que

el Estado debe ser solidariamente responsable respecto

a los daños y perjuicios ocasionados por sus

funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos

actúen dolosamente.

Por lo tanto, al hablar de responsabilidad

administrativa sólo se hace referencia a la

responsabilidad civil de las personas públicas.1

Conforme a esta idea, se considera que un servidor

público debe responder por sus actos indebidos o

ilícitos, según lo establezcan las leyes.

I.1. AntecedentesPero la responsabilidad de los servidores públicos

ha sido siempre motivo de preocupación en las

sociedades políticas de todos los tiempos y hoy nuestro

país no es la excepción, por lo que he considerado

necesario reseñar brevemente algunos antecedentes.

Se pueden encontrar diversas referencias del

sistema de responsabilidades que ha regulado a la

1 Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10ª edición, Temis, Bogotá, 1998, p.369.

burocracia desde el derecho romano2 y los sistemas

jurídicos que le siguieron en el continente europeo,

hasta en disposiciones del derecho náhuatl, que sería

ocioso reseñar.

Sin embargo, cabe destacar que durante la época

colonial hay una permanente preocupación por esta

cuestión, evidenciada principalmente en las normas

relativas al juicio de residencia, mismo que experimentó

una continua evolución, presentándose con variadas

modalidades. Así, puede decirse que su finalidad

consistía en radicar o arraigar a un funcionario público

que hubiese terminado su cargo, hasta en tanto no se

recibieran y resolvieran por un juez las quejas que,

contra su desempeño, tuvieran los gobernados o el

poder público.

Adicionalmente, en el México independiente se

comenzó a desarrollar un sistema de responsabilidades,

que recogía y rebasaba al juicio de residencia, no

2 Un buen ejemplo de ello es la llamada acción popular, que podía ejercitarse por cualquier ciudadano (civisde populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teoría general. 2ªedición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780.

obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX

fueron conservados algunos vestigios de éste.

I.2. Bases constitucionales.Por otra parte, cabe recordar que no obstante que

las constituciones políticas del siglo XIX hacen

referencia a las responsabilidades de los servidores

públicos de manera no muy sistemática, la constante

preocupación de la sociedad mexicana por establecer

un régimen de responsabilidades era clara y evidente.3

Primeramente, cabe recordar que el constituyente

de 1917 dedicó el título cuarto de la Carta Magna a “las

responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de

la Federación, del Departamento y Territorios

Federales”, mismo que fue abrogado por una ley

publicada en diciembre de 1979, la cual, a su vez, fue

suplida por la de 1982.

En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue

reformado el título cuarto de la Constitución en materia

3 Vid. Barragan, Barragan José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824; (antecedenteinmediato del amparo). Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978.

de responsabilidades de los servidores públicos, al

establecer el actual sistema de responsabilidades en

sus artículos 108 a 114, y la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos,

estableciéndose, con ello, un esquema legislativo que

solamente hasta fechas recientes ha sido

sustancialmente modificado.

Dicho esquema constitucional es el siguiente:

“DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORESPUBLICOS.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a quealude este Título se reputarán como servidores públicosa los representantes de elección popular, a los miembros delPoder Judicial Federal y del Poder Judicial del DistritoFederal, los funcionarios y empleados, y, en general, a todapersona que desempeñe un empleo, cargo o comisión decualquier naturaleza en la Administración Pública Federal oen el Distrito Federal, así como a los servidores del InstitutoFederal Electoral, quienes serán responsables por losactos u omisiones en que incurran en el desempeño desus respectivas funciones.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El Presidente de la República, durante el tiempo de suencargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria ydelitos graves del orden común.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a lasLegislaturas Locales, los Magistrados de los TribunalesSuperiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembrosde los Consejos de las Judicaturas Locales, seránresponsables por violaciones a esta Constitución y a lasleyes federales, así como por el manejo indebido defondos y recursos federales.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las Constituciones de los Estados de la Repúblicaprecisarán, en los mismos términos del primer párrafo deeste artículo y para los efectos de sus responsabilidades, elcarácter de servidores públicos de quienes desempeñenempleo, cargo o comisión en los Estados y en losMunicipios.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas delos Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivascompetencias, expedirán las leyes de responsabilidadesde los servidores públicos y las demás normasconducentes a sancionar a quienes, teniendo estecarácter, incurran en responsabilidad, de conformidadcon las siguientes prevenciones:

I. Se impondrán, mediante juicio político, las sancionesindicadas en el artículo 110 a los servidores públicosseñalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio desus funciones incurran en actos u omisiones que redunden enperjuicio de los intereses públicos fundamentales o de subuen despacho.

No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidorpúblico será perseguida y sancionada en los términosde la legislación penal; y

III. Se aplicarán sanciones administrativas a losservidores públicos por los actos u omisiones queafecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad yeficiencia que deban observar en el desempeño de susempleos, cargos o comisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las sancionesmencionadas se desarrollarán autónomamente. Nopodrán imponerse dos veces por una sola conductasanciones de la misma naturaleza.

Las leyes determinarán los casos y las circunstanciasen los que se deba sancionar penalmente por causa deenriquecimiento ilícito a los servidores públicos quedurante el tiempo de su encargo, o por motivos delmismo, por sí o por interpósita persona, aumentensubstancialmente su patrimonio, adquieran bienes o seconduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencialícita no pudiesen justificar. Las leyes penales

sancionarán con el decomiso y con la privación de lapropiedad de dichos bienes, además de las otras penasque correspondan.

Cualquier ciudadano, bajo su más estrictaresponsabilidad y mediante la presentación deelementos de prueba, podrá formular denuncia ante laCámara de Diputados del Congreso de la Unión respectode las conductas a las que se refiere el presente artículo.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político lossenadores y diputados al Congreso de la Unión, losMinistros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, losConsejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios deDespacho, los Jefes de Departamento Administrativo, losDiputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe deGobierno del Distrito Federal, el Procurador General de laRepública, el Procurador General de Justicia del DistritoFederal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, losMagistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal,los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, elconsejero Presidente, los Consejeros Electorales, y elSecretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, losMagistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generalesy sus equivalentes de los organismos descentralizados,empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades yasociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,Magistrados de los Tribunales Superiores de JusticiaLocales y, en su caso, los miembros de los Consejos de lasJudicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juiciopolítico en los términos de este título por violacionesgraves a esta Constitución y a las leyes federales que deella emanen, así como por el manejo indebido de fondosy recursos federales, pero en este caso la resoluciónserá únicamente declarativa y se comunicará a lasLegislaturas Locales para que, en ejercicio de susatribuciones, procedan como corresponda.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones consistirán en la destitución del servidorpúblico y en su inhabilitación para desempeñarfunciones, empleos, cargos o comisiones de cualquiernaturaleza en el servicio público.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Para la aplicación de las sanciones a que se refiere esteprecepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusaciónrespectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaraciónde la mayoría absoluta del número de los miembrospresentes en sesión de aquella Cámara, después de habersustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia delinculpado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores,erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sancióncorrespondiente mediante resolución de las dos terceraspartes de los miembros presentes en sesión, una vezpracticadas las diligencias correspondientes y con audienciadel acusado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras deDiputados y Senadores son inatacables.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputadosy Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados dela Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de laJudicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefesde Departamento Administrativo, los Diputados a laAsamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno delDistrito Federal, el Procurador General de la República y elProcurador General de Justicia del Distrito Federal, asícomo el Consejero Presidente y los Consejeros Electoralesdel Consejo General del Instituto Federal Electoral, por lacomisión de delitos durante el tiempo de su encargo, laCámara de Diputados declarará por mayoría absoluta desus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar aproceder contra el inculpado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Si la resolución de la Cámara fuese negativa sesuspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello noserá obstáculo para que la imputación por la comisióndel delito continúe su curso cuando el inculpado hayaconcluido el ejercicio de su encargo, pues la misma noprejuzga los fundamentos de la imputación.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujetoquedará a disposición de las autoridades competentes paraque actúen con arreglo a la ley.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrálugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en lostérminos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara deSenadores resolverá con base en la legislación penalaplicable.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Para poder proceder penalmente por delitos federalescontra los Gobernadores de los Estados, DiputadosLocales, Magistrados de los Tribunales Superiores deJusticia de los Estados y, en su caso, los miembros de losConsejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismoprocedimiento establecido en este artículo, pero en estesupuesto, la declaración de procedencia será para elefecto de que se comunique a las Legislaturas Locales,para que en ejercicio de sus atribuciones procedan comocorresponda.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras deDiputados (sic) Senadores son inatacables.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El efecto de la declaración de que ha lugar a procedercontra el inculpado será separarlo de su encargo entanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina ensentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir sufunción. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de undelito cometido durante el ejercicio de su encargo, no seconcederá al reo la gracia del indulto.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)En demandas del orden civil que se entablen contracualquier servidor público no se requerirá declaraciónde procedencia.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lodispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitospor cuya comisión el autor obtenga un beneficioeconómico o cause daños o perjuicios patrimoniales,deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido ycon la necesidad de satisfacer los daños y perjuicioscausados por su conducta ilícita.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantosde los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicioscausados.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de laCámara de Diputados cuando alguno de los servidorespúblicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentreseparado de su encargo.

Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funcionespropias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otrocargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111,se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dichoprecepto.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 113. Las leyes sobre responsabilidadesadministrativas de los servidores públicos,determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar lalegalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficienciaen el desempeño de sus funciones, empleos, cargos ycomisiones; las sanciones aplicables por los actos uomisiones en que incurran, así como los procedimientosy las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,además de las que señalen las leyes, consistirán ensuspensión, destitución e inhabilitación, así como ensanciones económicas, y deberán establecerse deacuerdo con los beneficios económicos obtenidos por elresponsable y con los daños y perjuicios patrimonialescausados por sus actos u omisiones a que se refiere lafracción III del artículo 109, pero que no podrán excederde tres tantos de los beneficios obtenidos o de losdaños y perjuicios causados.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 114. El Procedimiento de juicio político sólo podráiniciarse durante el período en el que el servidor públicodesempeñe su cargo y dentro de un año después. Lassanciones correspondientes se aplicarán en un período nomayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.

La responsabilidad por delitos cometidos durante eltiempo del encargo por cualquier servidor público, seráexigible de acuerdo con los plazos de prescripciónconsignados en la Ley penal, que nunca serán inferioresa tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen entanto el servidor público desempeña alguno de los encargosa que hace referencia el artículo 111.

La ley señalará los casos de prescripción de laresponsabilidad administrativa tomando en cuenta lanaturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a quehace referencia la fracción III del artículo 109. Cuandodichos actos u omisiones fuesen graves los plazos deprescripción no serán inferiores a tres años.” (énfasisañadido)

Como puede observarse, nuestra Constitución

establece un régimen de responsabilidades que busca

tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función

administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos,

principios rectores de la función pública que se

traducen en un derecho subjetivo, en una garantía a

favor de gobernados y servidores públicos, para que

estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los

principios constitucionales de honradez, lealtad,

imparcialidad, y eficiencia en el servicio público.

La existencia de sistemas de control y fiscalización

de la Administración Pública es indispensable para la

eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen

democrático.

I.3. Naturaleza de la responsabilidad.Esta garantía a favor de los gobernados se

establece en distintos ámbitos de responsabilidad. Así,

pueden distinguirse los siguientes:

1. Política o constitucional.

2. Penal.

3. Civil.

4. Laboral; y

5. Administrativa.

Así ha sido interpretado por el Poder Judicial de la

Federación en las tesis siguientes:

RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES

PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO

CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De

acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al

114 de la Constitución Federal, el sistema de

responsabilidades de los servidores públicos se

conforma por cuatro vertientes: A).- La

responsabilidad política para ciertas categorías de

servidores públicos de alto rango, por la comisión

de actos u omisiones que redunden en perjuicio de

los intereses públicos fundamentales o de su buen

despacho; B).- La responsabilidad penal para los

servidores públicos que incurran en delito; C).- La

responsabilidad administrativa para los que falten a

la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y

eficiencia en la función pública, y D).- La

responsabilidad civil para los servidores públicos

que con su actuación ilícita causen daños

patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa

en un principio de autonomía, conforme al cual

para cada tipo de responsabilidad se instituyen

órganos, procedimientos, supuestos y sanciones

propias, aunque algunas de éstas coincidan desde

el punto de vista material, como ocurre tratándose

de las sanciones económicas aplicables tanto a la

responsabilidad política, a la administrativa o

penal, así como la inhabilitación prevista para las

dos primeras, de modo que un servidor público

puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por

lo mismo, susceptible de ser sancionado en

diferentes vías y con distintas sanciones.

Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca y

otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once

votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria:

Adriana Campuzano de Ortiz.4

“SERVIDOR PÚBLICO, LA RESPONSABILIDAD

DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE

APLICACIÓN (ADMINISTRATIVA, LABORAL,

POLÍTICA, PENAL, CIVIL). El vínculo existente entre

el servidor público y el Estado, acorde al sistema

constitucional y legal que lo rige, involucra una

diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones,

entre los que destacan ámbitos legales de

naturaleza distinta, como son el laboral, en su

carácter de trabajador, dado que efectúa una

especial prestación de servicios de forma

subordinada, el administrativo, en cuanto a que el

desarrollo de su labor implica el de una función

pública, ocasionalmente el político cuando así está

previsto acorde a la investidura, y además el penal

y el civil, pues como ente (persona), sujeto de

derechos y obligaciones debe responder de las

conductas que le son atribuibles, de manera que al

servidor público le pueda resultar responsabilidad

4 Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Abrilde 1996, Tesis: P. LX/96, Página 128.

desde el punto de vista administrativo, penal, civil e

inclusive político en los supuestos que establece la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, o la Constitución Local

correspondiente y así mismo la laboral, y por lo

tanto, no se incurre en la imposición de una doble

sanción cuando éstas, aunque tienen su origen en

una misma conducta, sin embargo tienen su

fundamento y sustento en legislación de distinta

materia (administrativa, laboral, penal, etc.).

Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la

Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999.

Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano

González. Secretario: José Manuel de la Fuente

Pérez.5

Esta diversidad de aspectos jurídicos en las

relaciones que los servidores públicos desarrollan en lo

fáctico, implica necesariamente la distinción de los

actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para

determinar la aplicación del procedimiento que

5 Tesis IV.1º.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajodel Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de1999, página 799.

corresponda y, por consecuencia, la legislación que

resulta aplicable al hecho concreto.

De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando

menos, una apretada explicación de algunos de los más

importantes aspectos que a cada ámbito de

responsabilidad corresponden.

I.3.1. Responsabilidad penalExiste responsabilidad penal cuando el servidor

público incurra en actos u omisiones tipificados como

delitos por la legislación federal o local, por lo que

únicamente las conductas que estén tipificadas como

delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta

naturaleza.

Excepción a lo anterior lo constituye el caso del

Presidente de la República, quien, durante el tiempo

que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición

a la patria y por delitos graves del orden común (Tal

como aparece en la tesis que pueden ustedes apreciar

en pantalla).

JUICIO POLÍTICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SÓLO

EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE

DE LA REPÚBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER

LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE

LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El título

cuarto de la Constitución Federal excluyó al

presidente de la República de responsabilidad

oficial y de la procedencia del juicio político en su

contra, porque sólo puede ser acusado por traición

a la patria y delitos graves del orden común, de

conformidad con lo dispuesto por sus artículos 108

y 110. Este sistema de responsabilidad no puede

ser emulado por las Constituciones Locales para

asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley

Fundamental los señala expresamente como

sujetos de responsabilidad política, de conformidad

con los artículos 109, fracción I y 110, párrafo

segundo, lo que debe ser establecido y regulado

por las leyes de responsabilidad federal y de cada

Estado, además de que no puede existir analogía

entre el presidente de la República y los

gobernadores de las entidades federativas que

sustente una forma de regulación similar por las

Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el

carácter de representante del Estado mexicano, por

lo que aparece inadecuado, en el ámbito de las

relaciones internas e internacionales, que pueda

ser sujeto de juicio político, situación que no

ocurre con los depositarios del Poder Ejecutivo de

los Estados, por no tener esa calidad.

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús

Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho.6

La acusación, en este caso (presidente), se hará

ante la Cámara de Senadores, la que resolverá al

respecto.

Ante la comisión de delitos por parte de cualquier

otro servidor público, se actuará conforme dispongan el

Código Penal o la ley que tipifique el acto u omisión.

Aunque, en algunos casos,7 se requiera previamente

que la Cámara de diputados, por mayoría de sus

miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el

inculpado.

6 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, página: 628.7 Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, secretariosde Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal,Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.

Si la resolución de la Cámara es negativa, se

suspenderá todo procedimiento; pero ello no será

obstáculo para que la imputación por la comisión del

delito reanude su curso cuando el inculpado haya

concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga

los fundamentos de la acusación. Sin embargo, si la

Cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado

deberá quedar a disposición del órgano competente

para que se actúe conforme a derecho.

Por su parte, para proceder penalmente por delitos

federales contra los gobernadores de los Estados,

diputados locales y magistrados de los tribunales

superiores de justicia de las entidades federativas, se

seguirá el procedimiento establecido para los

funcionarios federales, pero la declaración de

procedencia se hará para el efecto de que se comunique

a la legislatura local a fin de que esta, en el ejercicio de

su competencia, actúe como corresponda.

Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de

diputados y senadores en materia de responsabilidades,

no admiten recurso alguno.

La responsabilidad por delitos cometidos durante

su encargo por cualquier servidor público, será exigible

según los plazos de prescripción establecidos en la

legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres

años. Los plazos de prescripción se interrumpen cuando

el servidor público desempeñe algún cargo con fuero

constitucional en los términos del artículo 111 de la Ley

Suprema.

Asimismo, cabe señalar que cuando se presente

una nueva denuncia contra un servidor público de los

mencionados en los artículos 110 y 111

constitucionales, se deberán acumular hasta agotar la

instrucción de los diversos procedimientos, de los que

se formularán en un solo documento las conclusiones

que comprenderán el resultado de todos ellos.

I.3.2. Responsabilidad civilPor otra parte, la responsabilidad civil se da por

causar daños y perjuicios, que puedan ser

cuantificables en dinero.

En efecto, cuando se trata de demandas que se

entablen contra cualquier servidor público por

cuestiones que causen daños y perjuicios, se estará en

presencia de una responsabilidad civil. Dicha demanda

no requerirá declaración de procedencia o desafuero y

se regirá por los principios del derecho común.

El sistema de regulación de este tipo de

responsabilidad se encuentra contenido, esencialmente

en los artículos del Código Civil Federal que a

continuación aparecen:

C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas.

TÍTULO TERCERO. Del domicilio.

Artículo 31. Se reputa domicilio legal:

VI. De los servidores públicos, el lugar donde

desempeñan sus funciones por más de seis meses;

C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones.

PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general.

TÍTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones.

CAPÍTULO V. De las obligaciones que nacen de los

actos ilícitos.

Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de

mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias

peligrosas por sí mismos, por la velocidad que

desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,

por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o

por otras causas análogas, está obligada a responder

del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no

ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa

o negligencia inexcusable de la víctima.

Artículo 1916. Por daño moral se entiende la

afectación que una persona sufre en sus sentimientos,

afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida

privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la

consideración que de sí misma tienen los demás. Se

presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o

menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad

física o psíquica de las personas.

Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un

daño moral, el responsable del mismo tendrá la

obligación de repararlo mediante una indemnización en

dinero, con independencia de que se haya causado

daño material, tanto en responsabilidad contractual

como extracontractual. Igual obligación de reparar el

daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad

objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado

y sus servidores públicos, conforme a los artículos

1927 y 1928, todos ellos del presente código.

La acción de reparación no es transmisible a

terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los

herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la

acción en vida.

El monto de la indemnización lo determinará el

Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el

grado de responsabilidad, la situación económica del

responsable, y la de la víctima, así como las demás

circunstancias del caso.

Cuando el daño moral haya afectado a la víctima

en su decoro, honor, reputación o consideración, el

Juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al

responsable, la publicación de un extracto de la

sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y

alcance de la misma, a través de los medios

informativos que considere convenientes. En los casos

en que el daño derive de un acto que haya tenido

difusión en los medios informativos, el Juez ordenará

que los mismos den publicidad al extracto de la

sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido

la difusión original.

Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder

del pago de los daños y perjuicios causados por sus

servidores públicos con motivo del ejercicio de las

atribuciones que les estén encomendadas. Esta

responsabilidad será solidaria tratándose de actos

ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en

los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del

Estado cuando el servidor público directamente

responsable no tenga bienes o los que tenga no sean

suficientes para responder de los daños y perjuicios

causados por sus servidores públicos.

Artículo 1928. El que paga los daños y perjuicios

causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y

operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere

pagado.

Este tipo de responsabilidad se ha venido

incrementando en cantidad y complejidad, debido,

principalmente, a los fenómenos inéditos y nuevos retos

que nuestra modernidad afronta.

Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido una

transformación que ha venido a romper con muchos de

los paradigmas que le han sustentado durante siglos, el

primero de ellos, considero, la diferenciación del

contrato de trabajo como un contrato no civil y, los más

recientes, los retos que la biotecnología le plantea.

La defensa de la persona humana, las nuevas

aristas que derivan de la responsabilidad profesional,

las nuevas tecnologías, el cambio de concepción en la

defensa de los derechos de las víctimas y los nuevos

derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional

como el derecho a la intimidad, entre tantas otras

cosas, han transformado la óptica de la rama más

tradicional del derecho privado.

I.3.3. Responsabilidad política ó constitucional.Ahora bien, se estará en presencia de

responsabilidad política cuando, en el desempeño de

sus funciones, los servidores públicos incurran en actos

u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses

públicos fundamentales o de su adecuado despacho.

Las sanciones se impondrán mediante juicio político y

consistirán en la destitución o inhabilitación para

desempeñar función pública de cualquier índole.

Para aplicar sanciones mediante juicio político, la

Cámara de diputados procederá a la acusación

respectiva ante la de senadores, previa decisión de la

mayoría absoluta del número de los miembros

presentes en sesión de aquella Cámara, después de

haber substanciado el procedimiento respectivo y

escuchado al inculpado.

Conociendo de la acusación, la Cámara de

senadores se erigirá en jurado de sentencia, aplicará la

sanción procedente mediante resolución de las dos

terceras partes de los miembros presentes, una vez

practicadas las diligencias correspondientes y

otorgándole audiencia al acusado.

Además, cabe señalar que las declaraciones y

resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores

no admiten ningún medio de defensa y que sólo durante

el desempeño de su encargo y hasta un año después,

podrá iniciarse el procedimiento de juicio político contra

algún servidor público. Las sanciones que deriven del

mismo se deberán aplicar en un período máximo de un

año a partir de iniciado el procedimiento

correspondiente.

Cabe hacer notar que los gobernadores de los

Estados responden no solo por violaciones a los

principios contenidos en los ordenamientos locales, sino

que son sujetos de responsabilidad en los términos de

la Constitución Federal, como lo ilustra la

jurisprudencia que a continuación aparece:

JUICIO POLÍTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO

DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD

OFICIAL, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA

CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIÓN

CON LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo

dispuesto por los artículos 109 y 110 de la

Constitución Federal, los gobernadores de los

Estados son sujetos de juicio político, en el ámbito

local, por actos u omisiones que redunden en

perjuicio de los intereses públicos fundamentales o

de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas

Estatales corresponde emitir las normas tendientes

a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad

oficial. Por su parte, el artículo 135 de la

Constitución del Estado de Morelos, remite a los

postulados del título cuarto de la Carta Magna

Federal, que comprende a los preceptos señalados

en primer término, con lo cual reproduce su

contenido y alcance en cuanto al señalamiento de

la responsabilidad de los servidores públicos

estatales, reconociendo al citado funcionario como

servidor público que puede ser sometido al

procedimiento para resolver sobre su

responsabilidad política, lo que se corrobora con lo

dispuesto en ese sentido por el artículo 6o. de la

Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos de la entidad. No es óbice a lo anterior

que los artículos 134 y 137 de la referida

Constitución Local dispongan que al depositario

del Ejecutivo Estatal sólo se le podrá exigir

responsabilidad por violación a ese ordenamiento,

ataques a la libertad electoral y delitos graves del

orden común, excluyéndolo de la relación de

servidores públicos que pueden ser sometidos a

juicio político, porque de las exposiciones de

motivos de la iniciativa y decreto de reformas de

tales numerales, cuando introdujeron el sistema de

responsabilidades de los servidores públicos

estatales, se aprecia que su intención fue ajustar

esa normatividad a lo dispuesto en los artículos

109 y 110 de la Constitución Federal, siendo

además que los primeros resultan incongruentes

con la remisión hecha por el artículo 135, la cual

debe prevalecer, con apoyo en lo que dispone el

artículo 41 de la Carta Magna Federal, que expresa

la obligación de las entidades federativas de

ajustarse a las prevenciones consagradas en esta

Norma Suprema.8

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús

Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho.

I.3.4. Responsabilidad laboralRespecto a la responsabilidad laboral,

consideramos que se incurre en ésta, por el

incumplimiento de las obligaciones derivadas de la

relación patrón trabajador, es decir de las derivadas de

la prestación de servicios personales de forma

subordinada. Por lo que no podrá demandarse ninguna

acción en la vía laboral cuando se trate de

8 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,

responsabilidad administrativa. Así ha sido definido en

la tesis siguiente:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO

PUEDE PLANTEARSE UN PROBLEMA DE

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN LABORAL PARA

DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA

INDEMNIZACIÓN DE LEY CUANDO LA

DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE

UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS,

YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE

LA VÍA LABORAL. De lo dispuesto por los

artículos 1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y

70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de

los Servidores Públicos, deriva que la resolución

por la que se impone a un servidor público la

suspensión o destitución del empleo como sanción

por la comisión de faltas y responsabilidades

administrativas, es materialmente de naturaleza

administrativa y sólo es impugnable ante la propia

autoridad que la impone a través del recurso de

revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal

de la Federación, ante el que también puede

combatirse la resolución que recaiga al recurso de

febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, página: 515.

revocación, en el entendido de que de obtenerse la

nulidad de la sanción en resolución que cause

ejecutoria, se tiene que restituir al servidor público

en el goce de todos los derechos de que hubiere

sido privado con la ejecución de la sanción

anulada. Por tanto, tratándose del despido, cese o

suspensión de un trabajador burocrático derivado

de una falta o responsabilidad administrativa, no

puede plantearse el problema de prescripción de la

acción laboral para demandar la reinstalación, o

bien, la indemnización de ley por despido o

suspensión injustificada ante el Tribunal Federal de

Conciliación y Arbitraje, en virtud de que esta vía

no procede respecto de un acto que no tiene

naturaleza laboral sino administrativa, como lo es

el cese o suspensión como sanción administrativa

y, además, porque la ley burocrática resulta

inaplicable.

Contradicción de tesis 2/98. Entre las sustentadas

por el Quinto y el Séptimo Tribunales Colegiados

en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de

diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano

Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela Ferrer Mac

Gregor Poisot.9

La diferenciación de la falta, en este caso, es

imprescindible para determinar el ordenamiento que

debe ser aplicado, la competencia y la vía correcta para

ejercitar derechos, así como los criterios para la

aplicación de sanciones y los recursos. Cabe mencionar

que se ha establecido en jurisprudencia firme un sólo

caso de excepción respecto a la naturaleza de la

relación de trabajo que tiene que ver no con la falta,

sino con lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B

del artículo 123 constitucional que, en su parte

conducente, señala:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo

digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán

la creación de empleos y la organización social

para el trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las

bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el

trabajo, las cuales regirán:

9 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Página: 298.

B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno

del Distrito Federal y sus trabajadores:

XIII. Los militares, marinos, personal del

servicio exterior, agentes del Ministerio Público y

los miembros de las instituciones policiales, se

regirán por sus propias leyes.

El Estado proporcionará a los miembros en

el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las

prestaciones a que se refiere el inciso f) de la

fracción XI de este apartado, en términos similares

y a través del organismo encargado de la seguridad

social de los componentes de dichas instituciones.

Los miembros de las instituciones policiales

de los Municipios, entidades federativas, del

Distrito Federal, así como de la Federación, podrán

ser removidos de su cargo si no cumplen con los

requisitos que las leyes vigentes en el momento de

la remoción señalen para permanecer en dichas

instituciones, sin que proceda su reinstalación o

restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de

defensa para combatir la remoción y, en su caso,

sólo procederá la indemnización. La remoción de

los demás servidores públicos a que se refiere la

presente fracción, se regirá por lo que dispongan

los preceptos legales aplicables.

Como se observa, la propia Constitución ha hecho

una excepción al régimen general establecido en el

artículo 123, apartado B, que genera una diferenciación

entre el común de los Trabajadores al Servicio del

Estado y los militares, marinos y cuerpos de seguridad

pública que se mencionan en dicha fracción. Lo anterior

se corrobora con la lectura de la jurisprudencia

siguiente:

POLICIAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL

SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE

MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION

JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.

La relación Estado-empleado fue, en principio de

naturaleza administrativa, pero en derecho positivo

mexicano, en beneficio y protección de los

empleados, ha transformado la naturaleza de dicha

relación equiparándola a una de carácter laboral y

ha considerado al Estado como un patrón sui

generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general

se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los

militares, los marinos, los cuerpos de seguridad

pública y el personal del servicio exterior, para los

cuales la relación sigue siendo de orden

administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si

los miembros de la policía municipal o judicial del

Estado de México, constituyen un cuerpo de

seguridad pública, están excluidos por la fracción

XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los

artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116,

fracción V, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, de la determinación

jurídica que considera la relación del servicio

asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a

un patrón, de donde se concluye que la relación

que guardan con el gobierno del Estado o del

Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige

por las normas también administrativas de la ley y

reglamentos que les correspondan y que, por lo

tanto, las determinaciones que dichas entidades

tomen en torno a ésta no constituyen actos de

particulares, sino de una autoridad, que en el caso

particular referente a la orden de baja del servicio,

hace procedente el juicio de amparo ante el juez de

Distrito.

Contradicción de tesis 11/94. Entre las sustentadas

por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados

del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995.

Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V.

Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez

Villalba.10

I.3.5. Responsabilidad administrativa.Por su parte, los actos u omisiones de los

servidores públicos que vayan en demérito de la

legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia

en el desempeño de sus cargos, empleos o comisiones,

darán lugar a responsabilidad administrativa, la cual,

como hemos venido señalando en cada uno de los

ámbitos de responsabilidad hasta ahora explicados, es

independiente respecto de cualquier otro tipo de

responsabilidad. Así ha sido establecido por la tesis de

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, publicada en el Semanario Judicial de la

10 Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: II,Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Página: 43

Federación y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, página

132, que pueden ustedes leer en la pantalla:

“RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, ESINDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia deque cierta conducta no haya configurado un delito,no es obstáculo para que pueda ser estimadaindebida desde el punto de vista civil oadministrativo, y para que, por consiguiente, seexija el resarcimiento del daño ocasionado con ella,sin que quepa argüir en contrario que la absolucióndecretada por el Juez de la causa penal alcanza a laexigencia de índole administrativa formulada por lasautoridades fiscales al través de las resoluciones cuyanulidad se demande. Ciertamente la reparación deldaño, como resultado de la comisión de un delito y dela comprobación de la responsabilidad de aquel a quiense condena al respecto, forma parte de la pena, por loque si el Juez de la causa absuelve del delito,necesariamente tendrá que absolver también de talreparación, sin prejuzgar desde luego acerca de sidicha reparación es o no exigible separadamente porlas vías civil o administrativa, en relación con las cualesno se haya ejercitado acción alguna ante dicho Juez.No hay, pues, que confundir la responsabilidadproveniente de delito, que puede acarrear laconsiguiente obligación de reparar el daño comoconsecuencia de la sentencia pronunciada por elJuez Penal que haya conocido del caso, con laresponsabilidad derivada de un ilícito civil, quepuede válidamente exigirse sin vinculación con aquella.Así lo establecen los artículos 47 y 48 de la LeyOrgánica de la Contaduría de la Federación, queestatuyen, respectivamente, que "Lasresponsabilidades que se constituyan a losfuncionarios, empleados y agentes de la Federacióncon manejo de fondos, valores o bienes... tendrán porobjeto indemnizar al fisco por los daños y perjuicios quele ocasionen los mismos como resultado de lasirregularidades que cometan en su actuación...", y quedichas responsabilidades "se constituirán y exigiránadministrativamente, con independencia de las decarácter penal en que también se incurriere y de las

determinaciones que llegaren a dictar las autoridadesjudiciales acerca de los hechos que la originen... ".

Amparo en revisión 1055/61. Carlos Bejarano y García.5 de octubre de 1961. Mayoría de cuatro votos.Ponente: Felipe Tena Ramírez.

Las sanciones administrativas previstas para este

tipo de infracciones son la suspensión o la destitución

del puesto, la inhabilitación para desempeñar un

empleo, cargo o comisión en el servicio público, la

amonestación pública o privada de los servidores

públicos y sanciones económicas.

Los medios de defensa contra las resoluciones

administrativas que se dicten contra el servidor público

que resulte responsable por la comisión de alguna de

las conductas establecidas en la ley que dan lugar a

responsabilidad administrativa, son optativos entre

interponer el recurso de revocación o impugnar ante el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

dicha resolución.

Como han podido observar, diferenciar la

naturaleza de la infracción es fundamental para

determinar proceso, autoridad, sanción, ley aplicable y

muchos otros detalles que tienen que ver con la

responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera

entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal, que

esta muy vinculado precisamente al hecho de

diferenciar.

II. La supletoriedad procesal.

II.1. GeneralidadesInicialmente, cabe recordar que, como ustedes

saben, anteriormente era en la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos que se

encontraba regulado todo lo relativo a la

responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de

marzo fue publicada la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, que entró en vigor al día siguiente de su

publicación.

Dicha Ley, derogó lo relativo a las

responsabilidades administrativas que se encontraban

establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de

los Servidores Públicos, y pretende reglamentar, de

acuerdo al texto de su artículo 1, el Título Cuarto de

nuestra Carta Magna.

Habrán de preguntarse ¿porqué hago este

comentario respecto a la expedición de la ley? Pues

precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran

parte lo que quiero señalar respecto a la supletoriedad

procesal y a la innovación que hace respecto del sistema

establecido en la antigua ley. Pero antes quisiera hacer

algunos breves comentarios generales respecto a la

supletoriedad.

II.1.2 Porqué la supletoriedad.La supletoriedad procesal se refiere a la carencia de

alguna disposición que regule cierto hecho o

procedimiento en un cuerpo normativo. Es una cuestión

de aplicación para dar debida coherencia al sistema

jurídico. “Las referencias a leyes supletorias son la

determinación de las fuentes a las cuales una ley

acudirá para deducir sus principios y subsanar sus

omisiones”11.

Para precisar la importancia de la supletoriedad

procesal en la legislación aplicable, se hace necesario

hacer un poco de historia.

11 Gónzalez Oropeza, Manuel. “Ley Supletoria”. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM- Porrúa, México, 2001.

En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios

públicos se establecía la supletoriedad de Código

Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como se

adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento

contenido en éste, resultaba muy largo y complejo y

toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue

siendo, el correcto desempeño del servicio público y

evitar la corrupción, pues el cumplimiento de este

objetivo se entorpecía.

En consecuencia, con la expedición de la Ley

Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

(31 de diciembre de 1982) se modificó el régimen

supletorio incorporando, en su artículo 45 al Código

Federal de Procedimientos Penales como ordenamiento

supletorio en todas las cuestiones relativas a

procedimiento y apreciación de pruebas, señalando,

además que, en lo conducente, serían aplicables las

normas del Código Penal.

La expedición de la nueva Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos (artículo 47), modificó el ordenamiento

supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa ley

lo será el Código Federal de Procedimientos Civiles.

La supletoriedad, es necesaria, entonces, para

llenar los vacíos de la ley en materia de procedimiento y

apreciación de pruebas.

II.2. La interpretación de la Corte.

Bajo la vigencia de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos (en

materia de responsabilidades administrativas, porque

cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a las

demás materias de su regulación) se suscitaron

diversas contradicciones de criterios respecto al

ordenamiento que debería considerarse supletorio en

tratándose de responsabilidades administrativas, dando

lugar al establecimiento de las jurisprudencias

siguientes:

RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS. EL CÓDIGO FEDERAL DE

PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL

CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES

SUPLETORIAMENTE A TODOS LOS

PROCEDIMIENTOS QUE ESTABLECE LA LEY

FEDERAL RELATIVA. De la interpretación literal de

lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos, se

advierte que los citados ordenamientos penales

son aplicables supletoriamente "En todas las

cuestiones relativas al procedimiento no previstas

en esta ley, así como en la apreciación de las

pruebas ...", por lo que dicha expresión debe

entenderse en términos generales, esto es, al no

referirse a un título o capítulo de aquélla en

concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace

alusión a cualquier procedimiento que se

establezca en este ordenamiento jurídico, como lo

es el de responsabilidad administrativa, ya que si la

ley no distingue, tampoco, en aras de la

interpretación de la norma, puede hacerse

diferenciación alguna, en donde no existe, en

cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si

se toma en consideración que esta interpretación

es congruente con la naturaleza jurídica

sancionadora de la ley de la materia y con los

principios generales que con ésta se relacionan,

pues si las normas de derecho común que la rigen,

son las relativas al orden penal, se justifica

plenamente que ante la ausencia de un cuadro

normativo general respecto de situaciones jurídicas

que exigen su imperiosa regulación, como son las

cuestiones relativas a alguno de los

procedimientos que en la ley citada se establecen,

así como en la apreciación de pruebas, por

seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de

manera supletoria las disposiciones de los

ordenamientos penales señalados.

Contradicción de tesis 47/2001-SS. Entre las

sustentadas por el Décimo Tercer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de

octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I.

Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita

García Galicia. 12

12 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo:XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Página: 279

RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO

PÚBLICO, POLICÍAS JUDICIALES Y PERITOS DE

LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS

PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL

FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE

A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE

DICHA PROCURADURÍA. En los artículos del 50 al

55 de la citada ley orgánica se regula un específico

sistema de responsabilidades, complementario del

sistema general previsto en la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos,

mediante el cual se establecen obligaciones a

cargo de los agentes del Ministerio Público Federal,

de los policías judiciales y de los peritos de la

Procuraduría General de la República, a fin de

salvaguardar la legalidad, eficiencia,

profesionalismo y honradez en el desempeño de su

función, así como las sanciones aplicables por los

actos u omisiones en que incurran y los

procedimientos y las autoridades para aplicarlas,

ello en atención a la especial naturaleza de las

funciones desempeñadas por esos servidores

públicos, que constituye una reglamentación de lo

dispuesto en el título IV de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente

de su artículo 113. De esta manera, para colmar el

vacío legislativo que se advierta en las normas que

integran aquel contexto normativo, deberá estarse

a lo dispuesto en el artículo 45 del último

ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el

Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo

conducente, a lo señalado en el Código Penal

Federal, normas supletorias en materia de

responsabilidades administrativas de los

servidores públicos de la Federación, en virtud de

que si la finalidad de los procedimientos previstos

en la señalada ley orgánica es determinar la

responsabilidad administrativa de los referidos

funcionarios, para lo cual es necesario conocer la

verdad real de los actos u omisiones que se les

atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con

el sistema previsto por el referido código procesal

penal que, alejado de las formalidades y

solemnidades que rigen en otras materias,

pretende por encima de las actitudes procesales de

las partes, indagar sobre la realidad de los eventos

materia de examen.

Contradicción de tesis 50/2001-SS. Entre las

sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa y el Décimo

Segundo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de

noviembre de 2001. Cinco votos. Ponente:

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto

Díaz Díaz.13

Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación estableció la

supletoriedad absoluta del Código Federal de

Procedimientos Penales, debido a que la ley no hacía

distinción alguna respecto de esta materia aludiendo al

criterio de distinción de la naturaleza de la

responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que

en aquél entonces, si no mal recuerdo, presidía el Señor

Ministro Ortíz Mayagoitia con quien hoy tengo el honor

de compartir este foro, no atendieron, como

correspondía dada la naturaleza del asunto

(contradicción de tesis), a otro criterio que no fuera la

legalidad.

13 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:

En consecuencia, establecieron que para todos los

procesos regulados por esa ley, fueran de la naturaleza

que fueran, debía tenerse como ordenamiento

supletorio al Código Federal de Procedimientos Penales.

II.3. Diferencias en la regulación.Ahora bien, cabe hacer notar que los

procedimientos que se contemplan en ambos códigos

federales, contienen distintos elementos, más o menos

formales y solemnes, lo cual genera diferencias

importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y

demás cuestiones relacionadas estrechamente con el

procedimiento.

Vale la pena distinguir, mediante su análisis los

procedimientos que se establecen en cada Código, por lo

que, brevemente, en la medida que el tiempo lo

permita, (en caso contrario señalar que pueden

apreciarse en pantalla los elementos de distinción)

procederemos a dicho análisis solamente en algunos

aspectos de muestra, como la valoración de las

pruebas, términos y procedimiento.

CÓDIGO FEDERAL DE CÓDIGO FEDERAL DE

XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Página: 278

PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES1.Admite como pruebas lasseñaladas en el art. 20, fracción Vconstitucional, siempre y cuandosea conducente a la verdad y novaya en contra del derecho, a juiciodel juez o tribunal.

2. Cuando la autoridad judicial loestime necesario podrá por algúnotro medio de prueba establecer laautenticidad del acto.

3. En la prueba confesional, esnecesario que sea mayor de 18años, y que sea realizada ante elMinisterio Público, o autoridadjudicial de la causa, en cualquiertiempo hasta antes de dictarsentencia.

4. En la inspección ocular solopodrán acudir a la hora, día y lugarseñalado las personas autorizadaspara ello, acompañadas de peritos,para la reconstrucción de loshechos, apreciar declaraciones.

5. En la documental, se atenderá ala presentada por las partes hasta undía antes de la audiencia de vista.

6. Se podrá solicitar la copia de

1.La autoridad judicial puedevalerse de cualquier persona (parteo tercero) y de cualquier cosa odocumento, sin más limitacionesque las previstas en la Ley, y quetengan relación con los actoscontrovertidos.

2. Se limita a las partes en laaportación de pruebas.

3. El actor debe probar los hechosde su acción, y el reo los de suexcepción.

4. Las partes pueden ofrecer laspruebas reconocidas por la ley, ylas autoridades judiciales puedeninvocar hechos notorios, noobstante no hayan sido ofrecidoscomo pruebas por las partes.

5. Se reconoce como pruebas laconfesional, pericial, testimonial,presuncional, documental pública yprivada, inspección judicial,fotográfica y elementos aportadospor la ciencia.

6. La Inspección ocular se da de

constancias que obren en entidadesfederativas.

7. Si el documento se encuentrafuera de jurisdicción de podrásolicitar copia de la documental víaexhorto.

8. Análisis de correspondencia yseñalar si es propia del dueño.

9. Deben estar en idioma español.

10. Derecho de nombrar peritos enel proceso, mismos que deberán sertitulados en el arte o ciencia.

11. Facultad de la autoridad judicialde señalar peritos distintos a efectode aclarar los hechos.

12. Presentación y ratificación deldictamen pericial.

13. Medidas de apremio porincumplimiento del peritonombrado.

14. La testimonial será a petición departe.

15. Preguntas al testigorelacionadas a los hechos, y se

oficio o a petición de parte, a lacual podrán acudir las partes paraprecisar hechos.

7. En la inspección ocular no serequiere de conocimientos técnicosespeciales, lo que resulta imprecisala inspección.

8. Distingue entre la documentalpública y la privada.

9. Deben estar en idioma español.

10. Petición de documentales queobren en entidad federativa.

11. Solicitud de cotejo de firmas.

12. Objeción de documentales 3días antes de su notificación.13. Ofrecimiento de fotografías odescubrimientos aportados por laciencia.

14. El perito debe ser titulado en elarte o ciencia.

15. Nombramiento de perito paraprobar posturas.

16. Términos para formular,adicionar y objetar preguntas.

objetarán por la autoridad judicialúnicamente las impertinentes.

16. No obligación de declarar aparientes o con vínculos deamistad.

17. Examinar testigosseparadamente.

18. Apercibimiento de incurrir enfalsedad de declaraciones yconducirse con la verdad

19. Aclaración de testimonio,ratificación y firma del mismo.

20. Existe la confrontación depersonas y de dichos a efecto dereconocer al autor y su acto.

21. Existencia de careos depersonas para obtener la verdad delos hechos.

22. En cuanto a la valoración depruebas se atenderá a lo siguiente:

a)La confesional debe reunirrequisitos

b) Documental pública, inspecciónocular y careos forma prueba plena.

c) Las demás pruebas forman meros

17. Pago de daños y perjuicios porincumplimiento del perito.

18. Recusación pericial yhonorarios.

19. Un honorario alto del peritohace incosteable la prueba.

20. Obligación de declarar lostestigos que tengan conocimientodel acto.

21. Limitación de 5 testigos porhecho o acto.

22. Medida de apremio a lostestigos que una vez citados adeclarar no asistan.

23. Los gastos y perjuicios quederiven de los testigos por ladeclaración correrán a cargo delsolicitante, lo que hace inconsteableen algunos casos dicha prueba.

24. Los funcionarios públicos noestán obligados a declarar, salvoque la autoridad considere que esindispensable.

25. Término de 15 días para rendirprueba.

25. Preguntas verbales, claras,

indicios y se atenderán según lascircunstancias.

23. Las autoridades judiciales estánobligadas a la motivación de susrazonamientos en cuanto a lavaloración de pruebas.

directas y precisas al testigo.

27. Datos del testigo, explicacionesy razón de su testimonio.

28. Obligación de valorar la pruebay su justificación.

29. Presunciones forma pruebaplena.

30. Se deja a la autoridad judicialamplia libertad de valoración depruebas y fijación de reglas.

a)Confesional forma prueba plenasi cumple con requisitos.

b) Hechos propios de las partes,documentos públicos, inspecciónocular y presunciones formanprueba plena.

c) La confesional ficta, la existenciade precedentes, medios de pruebaópticos, electrónicos otecnológicos, pericial, testimonial,fotografías y descubrimientos de laciencia, quedan al arbitrio deljuzgador.31. Se dejan al arbitrio del juzgadorla mayoría de las pruebas.

Del cuadro expuesto, claramente se puede apreciar

que, por una parte, el procedimiento penal es más

inquisitorio y a la autoridad le es dable investigar de

oficio, allegándose de todos los medios de prueba para

resolver.

Por el contrario, el procedimiento civil es un

procedimiento dispositivo, donde las partes establecen

las reglas, entre otras, la interposición o no de recursos

y, estando en tránsito el pleito, lo pueden dar por

terminado en cualquier momento.

En este procedimiento dispositivo, el juez es

prácticamente un rector, un espectador del proceso y

un tercero objetivo que no tiene interés en que el caso

se resuelva de una u otra manera; es una litis formal

sobre la base de excepciones y defensas, por lo que, en

todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza de la

infracción.

Por tanto, no puede equipararse un procedimiento

penal con un procedimiento civil, y señalar que las

ventajas o inconveniencias de uno u otro sean

determinantes en la resolución de los asuntos, pues

como señalábamos al inicio de esta ponencia: la

responsabilidad administrativa es la responsabilidad

civil de las personas en su actuación pública.

Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la

supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del

Código Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza la

defensa del servidor público y, por otra parte, entorpece

la aplicación de procedimientos y sanciones para efectos

de prevenir actos corruptos y sus respectivas

correcciones. Sin embargo, lo anterior es aparente,

puesto que, si bien es cierto existen diferencias entre

ambos procedimientos que los hacen tener

características diversas, ello no significa que alguno de

los códigos en cuestión tenga más ventajas o

inconveniencias respecto del otro, ya que su naturaleza

es distinta.

Así las cosas, pareciera ser que el Congreso de la

Unión consideró conveniente, al expedir la nueva ley,

establecer la supletoriedad del Código Federal de

Procedimientos Civiles para los procedimientos de

responsabilidad administrativa. Y, al respecto,

consideramos que la intención del legislador no es

privilegiar a un Código por sobre otro, ni señalar

ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la

aplicación de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos

querido decir durante esta charla; esto es, que en

muchos sentidos la diferenciación de la naturaleza de la

responsabilidad no es sólo es conveniente, sino

necesaria.

III. A modo de conclusión.

Actualmente, las sentencias de los jueces

adquieren mayor importancia y es precisamente en ese

sentido que considero que la expedición de la nueva ley,

y en particular el establecimiento del Código de

Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio,

responden a la interpretación del Poder Judicial de la

Federación que, como ya lo señalamos, estableció en

pocas palabras que “donde la ley no distingue no

tenemos porqué distinguir”.

La complejidad de nuestra vida moderna exige de la

legislación mayor especificidad y mejores respuestas a

los retos que enfrentamos. Las leyes deben atender

reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que

deben atender reclamos jurídicos y prácticos. Demos

entender, todos, que muchas veces, diferenciar es

conveniente.

Muchas Gracias.