EL SISTEMA POLITICO LATINOAMERICANO_*

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA **

INTRODUCCION

América Latina se ha caracterizado por tener continuos cambios de gobierno, la inestabilidad de los mismos, y la tendencia a conservar determinadas pautas de mando político por un lado, frente a la intención frecuentemente fallida de cambio de signo –ideología- en el gobierno por el otro, lo que ha sido la constante noticia y comentario desde la década de los '30 en todos los Estados latinoamericanos.Se ha escrito mucho sobre la problemática latinoamericana, y sobre sus aspectos históricos, especialmente en relación con Estados Unidos, y sobre las políticas que este país ha ido aplicando históricamente en sus sucesivos períodos de gobierno, hacia América Latina. Sin embargo, es mi opinión, que no se ha hecho un estudio profundo sobre el sistema político latinoamericano. Al menos sobre la existencia de un sistema político específico en América Latina que la caracterice desde ese punto de vista.Es cierto que existe una “geografía” llamada América Latina; lo que no necesariamente coincide con la existencia de un sistema político que abarque esa región.Pero lo más peculiar es que, lo que era considerado como la “verdad” en la América Latina de los ´40, los ´50, los ´60, incluso hasta los ´80; luego de la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991 que permitió la expansión planetaria del capitalismo, paso a ser lo errado, lo equivocado, la mentira, y la “verdad” empezó a ser exactamente lo opuesto. Se ha dado un “antes y un después” en América Latina con un corte, que se ubica en 1989.Durante décadas, especialmente luego de la segunda guerra mundial, el intervensionismo del Estado, el proteccionismo, las actitudes nacionalistas y nacionalizantes, el crecimiento de las leyes sociales y laborales, ha sido la verdad y todo lo opuesto considerado como “traición a la patria”. Sólo los sectores liberales que podían acceder al gobierno mediante golpes de Estado, penaban y promovían lo contrario, incluyendo las propuestas y consejos de los diferentes gobierno norteamericanos hacia América Latina. Hoy, y se puede decir, desde el “Consenso de Washington” de 1989, la tendencia es al achicamiento del Estado y su rol, las privatizaciones y la total apertura de las economías, la total desregulación de la economía y de las leyes sociales y laborales. Hoy la gente trabaja más de 12 horas y no es ilegal exigirle que lo haga o echarla y reemplazarla por otra.América Latina, particularmente su sistema político, ha sido estudiada fundamentalmente por norteamericanos o europeos, y muy poco, casi

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nada, por los propios latinoamericanos. Hay un manifiesto desinterés por parte de los latinoamericanos a estudiar su propia región. Es más, no se puede decir que América Latina constituya una región –salvo geográficamente- desde el punto de vista político o económico, más allá de los emprendimientos -hasta ahora siempre fallidos- integrativos. No existe la más mínima coordinación de políticas entre los diferentes Estados de la región. No existe un “Consenso Latinoamericano”, al estilo del Consenso de Washington para resolver las problemáticas de la región, siguiendo pautas y criterios propios.La base de este proyecto, se hizo a partir del estudio hermenéutico de un trabajo realizado por Charles W. Anderson (1). La idea principal ha sido estudiar las características centrales del comportamiento del sistema político latinoamericano, y aportar algunas ideas, en base a criterios propios y lectura de trabajos adicionales, con el propósito de elaborar e implementar algunos nuevos aportes.

CARACTERISTICAS DEL SISTEMA POLITICO LATINOAMERICANO *

Partiré de la base de la concepción de sistema. Considero a éste, como un conjunto de variables que se encuentran interrelacionadas entre sí, internas o externas al sistema, pero que de una manera directa o indirecta inciden en el mismo. La forma de interrelación de las variables será de manera tal, que unas condicionarán a otras, dándose por lo tanto y según las circunstancias, conjuntos de variables características y por ende, variables, cuyo comportamiento depende de las primeras.Esto no implica, por supuesto, la existencia de determinantes, sino de condicionantes en el sistema. La forma que adopte, estará dada por su estructura, o configuración de poder vigente o emergente, que lo caracteriza y particulariza.

Serán consideradas como variables: el orden mundial, dentro del cual América Latina se encuentra inserta, las fuerzas que actúan dentro de cada uno de los Estados, sean éstas, partidos políticos, grupos empresariales nacionales o extranjeros, grupos sindicales, fuerzas armadas, iglesia, u otros grupos de presión o factores de poder internos o externos, que ejerzan su influencia de una manera u otra en cada uno de los Estados y por ende en el sistema latinoamericano.

Por lo tanto, considero sistema a América Latina, y subsistemas a los distintos sistemas políticos que existen en este subcontinente; para el caso, el universo compuesto por el conjunto de Estados estudiados.

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En primera instancia, no se puede hablar de la existencia de un sistema político latinoamericano; al menos de un sistema único y homogéneo, dada la diversidad de subsistemas políticos poco congruentes unos con los otros y poco relacionados entre sí –en realidad están mas bien distanciados históricamente por conflictos-, así como la heterogeneidad e incoherencia interna de los mismos. Como consecuencia de esto último, se observa una inestabilidad, dada principalmente por las sucesivas crisis internas.

Las pautas de comportamiento político, no son constantes en los diversos subsistemas y por ende en el sistema político. Dentro del proceso político latinoamericano la mayoría de los subsistemas, no responde a las reglas preestablecidas del juego, instituidas principalmente en sus constituciones. Hay una desvinculación entre lo propuesto jurídicamente en sus normas fundamentales y lo que sociológicamente se observa en sus realidades.

En América Latina, los procesos constitucionales, son una alternativa entre otros medios de movilización del poder. Uno de los problemas que se presenta en el análisis de la política latinoamericana, es que no se lo puede hacer en términos de sistemas nacionales autocontenidos ya que existen en el juego del poder, no sólo fuerzas políticas intranacionales que actúan en el plano interno, sino también fuerzas políticas extranacionales que actúan en el ámbito interno. Al existir contendientes por el poder nacionales y extranjeros, se plantea un carácter coalicionista en la política.

Hay que tener en cuenta que no cualquier interesado en la política es un contendiente por el poder. Sólo son contendientes por el poder, aquellos que detentan una capacidad de poder. En los términos de Anderson, “contendiente por el poder”, es todo individuo o grupo, que procure ver cumplidas sus demandas, controlando a su vez la asignación de valores para la sociedad, a través de la maquinaria del Estado, o trate de legitimar una fuente de poder determinada ante la sociedad, mediante el ejercicio de una capacidad de poder.

Las demandas estarán dadas por las propias aspiraciones. Los valores, son los que darán una orientación determinada a la política que pretenda aplicar. Toda asignación de valores, responde a una idiosincrasia, una mentalidad, que se deja traslucir generalmente a través de una ideología.

La “capacidad de poder”, es la propiedad de un grupo o individuo que le permite influir en la política. Dicho en otros términos, se trata de un recurso político. Poseer una capacidad de poder, es el costo de admisión al escenario político. Esta capacidad, también se puede no

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poseer, o bien un grupo puede haber sido privado de la misma, por otro más poderoso.

Este juego intrincado en la política latinoamericana, hace que el sistema sea inestable, y por tanto, también impredecible el camino que seguirá. Lo único predecible, es la inestabilidad, y que esta inestabilidad sigue determinados ciclos, en los que en unos momentos se observa una tendencia hacia el statuquismo, y en otros hacia el reformismo.

Los contendientes por el poder, utilizan una gran variedad de recursos para demostrar su capacidad de poder, tanto como para implementar esa capacidad. Entre los recursos, se pueden enumerar:

1) elecciones;

2) revolución, tanto real como típica;

3) golpe de Estado;

4) manifestaciones de todo tipo;

5) violencia.

1) Elecciones.

Las elecciones en América Latina son una medida de poder y no un medio para determinar quién gobierna, dada la diversidad de contendientes por el poder que existen en el sistema político, muchos de los cuales participan sin necesidad de apoyo popular o cualquier otro tipo de apoyo. En consecuencia, los resultados electorales son tentativos, en tanto no se conozcan las reacciones de los demás contendientes por el poder. De acuerdo con las reglas anteriores, un partido que sea considerado por otros contendientes por el poder como amenaza para su posición dentro del sistema político, puede ser "suprimido", aún en forma regular, aunque triunfe constantemente en elecciones.

Asimismo, los partidos cada vez están más fuera de la realidad política. Los políticos luchan por el poder y mantenerse en el gobierno, especialmente luego de la caída el Muro de Berlín en 1989 en que los sectores militares ya no son más importantes para que el sector neoliberal acceda al poder y para que EUA tenga gobiernos confiables para la lucha contra el comunismo.

Los partidos políticos se han transformado en los árbitros de la “democracia” –más electoral que real- y garantes de que los sectores

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liberales obtendrán sus objetivos. Por ende su grado de representación es cada vez menor. La gente tiene más posibilidades de obtener respuesta a sus demandas a través de las organizaciones no gubernamentales (ONG´s) o las organizaciones dela sociedad civil (OSC) que de los partidos políticos o su propio Estado, especialmente en temas vinculados a derechos humanos, desempleo, pobreza, etc..

2) Revolución real y típica

Cuando algunos contendientes por el poder, o algunos tipos de capacidad de poder son eliminados con éxito de la participación política, creándose un nuevo régimen, se trata de una revolución real.

Cuando los revolucionarios no imponen una nueva estructura de poder a través de su acción, la revolución es tentativa, en tanto no se hayan entablado las negociaciones satisfactorias para estructurar las relaciones de poder y ser reconocidos por los otros contendientes. En este caso se trata de una revolución típica.

En América Latina esta etapa, por el momento ha quedado atrás. Lo que ha habido han sido más bien “involuciones” tales como Chile con Pinochet o Argentina con el “menemismo” que ha destruido todo lo que el país logró en materia de leyes laborales, o en el sector productivo e industrial, etc..

3) El golpe de Estado militar

En América Latina, agrega un nuevo contendiente por el poder al círculo interno de las élites políticas, pero su control no es exclusivo ni definitivo.

El golpe de Estado puede darse ahora, pero los militares han perdido mucho poder. La motivación del golpe militar luego de la caída del Muro e Berlín se ha desplazado de la“cruzada anticomunista” hacia alternativas que están más vinculadas con luchas entre facciones o problemas de tipo nacionalista.

Los partidos políticos hoy garantizan a los grupos liberales el acceso al poder y la implementación de sus políticas; siendo que hasta fines de los ´80, sólo eran las fuerzas armadas –salvo excepciones, como Velazco Alvarado en Perú, Torrijos en Panamá u Ovando y Torres en Bolivia- las garantes de esto, junto a su cruzada anticomunista apoyada por EUA.

4) Manifestaciones de todo tipo

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Tradicionalmente la manifestación más contundente en América Latina ha sido la huelga. Posteriormente se agregaron las demostraciones públicas en forma de manifestación, que pueden no tener un gran peso, pero junto con las huelgas, constituye una importante capacidad desestabilizadora del poder de otros contendientes. Otro elemento importante, es la fuga de capitales en la medida en que esto refleja un voto de desconfianza hacia el régimen político.

Hoy la fuga de capitales es una manifestación de las reglas establecidas por el mercado.

5) Violencia

Por lo general está concebida para demostrar una capacidad de poder y no para emplearla directamente con fines políticos Juega un papel muy importante de desestabilización.

No hay que olvidar la violencia desde el Estado, como mecanismo represor, muy utilizado por gobiernos militares, peor también por civiles pseudo-democráticos.

EL PENDULO POLITICO EN EL SISTEMA LATINOAMERICANOTradicionalmente el sistema político latinoamericano osciló entre los defensores del status quo, cuyo criterio está íntimamente vinculado al criterio tradicional de desarrollo de ideología liberal, y los reformadores, cuyas aspiraciones los movilizan al cambio en sus distintas gamas de posibilidades; sea éste en forma paulatina o radical.El factor ideológico jugó un papel preponderante en la política pública latinoamericana.

Sobra la base de estas dos grandes orientaciones que presento, han nacido gran cantidad de partidos y movimientos bajo distintos nombres y cada uno con pautas programáticas llenas de promesas que en la gran mayoría de los casos no se han cumplido o no se pudieron cumplir.

El común denominador ha sido el comportamiento a adoptar respecto del sector externo. Para unos el desarrollo radica en la ayuda externa recibida a través del ingreso de empresas, asesoramiento y créditos e inversiones. Para otros, la política de nacionalizaciones ha sido la base de su conducción. Esto último, se ha terminado a partir de la caída del Muro de Berlín en 1989. Ahora todo se orienta hacia la privatización de las empresas.

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En lo que hace a lo interno, ha habido una oscilación entre el agro y el sector urbano –el sector agrícola también cayó en desgracia por el alto índice de aperturismo en América Latina, la baja de precios en el mercado mundial, los altos subsidios por parte e los gobiernos de EUA y europeos, etc.-. Para unos, es importante el desarrollo del sector urbano y el agro que es el sector tradicional de los países latinoamericanos, se desarrollará en forma espontánea. Para otros, su criterio va desde una compatibilización del desarrollo de ambos sectores, hasta la eliminación —según sus pautas programáticas— del sector moderno industrial, considerándolo como la causa del subdesarrollo.

De todas formas, hay que reconocer, que es importante observar lo que efectivamente han hecho los gobiernos en nombre del cambio, y no lo que inicialmente pretendieron o prometieron hacer.

De acuerdo con estas pautas se puede hablar de tres criterios de base, cuyo funcionamiento se ha dado en América Latina desde la década de los '30 hasta la de los '60. Los considerandos elaborados para la presentación de estos tres criterios son en función de tipos ideales. A partir de los mismos, surge una gran gama de alternativas que siempre observan un comportamiento más o menos ajustado a alguno de estos tres tipos ideales.

INTEGRACION DE LAS ECONOMIAS AL MUNDO Y EL DESARROLLOAntes de mencionar los criterios básicos y desarrollar sus características, quisiera agregar algo sobre el desarrollo económico y la “integración” de las economías latinoamericanas a la economía mundial.El predicamento constante de los sectores liberales, ha sido que las economías latinoamericanas debían “integrarse” a la economía mundial, fundamentalmente abriéndose y haciéndose competitivas, y no manteniéndose aisladas mediante un intervencionismo estatal cerrado y protector, con un Estado empresario e ineficiente.

En la década de los ´50 y en los ´60, el gran debate en América Latina han sido los modelos de desarrollo, particularmente lo que se denominaba el “despegue” de las economías. El gran tema era qué producía el despegue de las economías.

Se hablaba de la necesidad de apuntar al sector siderúrgico y desarrollar el sector metalmecánica, compuesto por:

1) herramientas en general;

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2) maquinarias herramientas;

3) motores impulsores de esas maquinarias herramientas; y

4) equipo de transporte.

En la región, había tres países que tenían bastante desarrollado estos sectores: Argentina, Brasil y México. Cuando se creó el Pacto Andino a partir del Acuerdo de Cartagena en 1969 uno de los objetivos centrales fue el desarrollar el sector metal-mecánica.

Esto significaba que estaban “integrados” a la economía mundial. Al menos, porque producían lo que era el eje de desarrollo en el contexto mundial. Y, si bien no proveían, al menos se autoabastecían de esos productos.

Hoy, las economías latinoamericanas están “abiertas”, pero ya no producen aquello que genera desarrollo y que es eje de los procesos industriales a nivel mundial: el sector de la microelectrónica, la informática, la telefonía, la telemática, la robótica. Se reduce a importar esos productos, fundamentalmente de los mercados asiáticos. Las economías latinoamericanas han quedado “desintegradas” de los procesos productivos imperantes en el mundo; más allá de que están integradas a la economía global, pero de manera semi-colonial.

CRITERIOS DE DESARROLLO IMPERANTESVolviendo a los criterios de desarrollo dominantes en la historia de América Latina, se puede decir que son:a) convencional;

b) reformista; y

c) revolucionario

El primero de ellos es el que se encuentra vinculado al criterio tradicional de desarrollo –el liberal o neoliberal-, y los dos siguientes, son los que se encuentran dentro de lo que se pueden denominar políticas reformadoras, ya sea en forma paulatina, como radicalizada.

CARACTERISTICAS HISTORICAS DE LAS ECONOMIAS LATINOAMERICANASEl predominio de estos criterios, tiene que ver con las características históricas de las economías latinoamericanas.Con la revolución industrial, la gran mayoría de las personas que trabajaban en el ampo se dirigieron a la ciudad a buscar mejores

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horizontes, bajando mucho el nivel de la producción agrícola y ganadera, por lo que, para poder abastecerse, debieron importar estos productos de países periféricos que los produjeran.

Estos países son los que tenían un clima similar y que desarrollaron lo que se conoce como “economía de zona templada”.

Argentina, Uruguay, Paraguay y sur de Brasil, desarrollaron economías de zona templada, produciendo granos y carnes, transformándose en un complemento de las economías europeas, especialmente Gran Bretaña. El crecimiento de estas economías estaba vinculado al crecimiento de las economías industriales. Pero cada crisis en estas economías, repercutía en las economías periféricas.

Brasil y Colombia, Centroamérica y Caribe, desarrollaron lo que se conoce como “economías de zona tropical”. El tipo de producción de estos países era azúcar, café, cacao, yuca, yute, caucho, etc., y en realidad competían con las colonias europeas en Africa para poder exportar sus productos a Europa.

En cambio Chile, Bolivia, Perú y México, se transformaron en enclaves mineros. No es que exportaran sus productos mineros –oro, plata, salitre, guano- sino que los países europeos instalaban sus empresas mineras, salitreras o guaneras y explotaban y exportaban el producto. La guerra el pacífico en el siglo XIX entre Chile, Perú y Bolivia tuvo que ver con esto y con los intereses británicos.A partir de fines del siglo XIX, Colombia y Venezuela ingresana este grupo con el tema del petróleo.

En todos estos países -de economía de zona de templada, de zona tropical o enclaves mineros-, las inversiones, los asentamientos humanos y el desarrollo se dio en las zonas de interés para los sectores productivos y para los europeos que invertían y producían o exportaban, y no se repartió en todo el territorio. Por ello es que América Latina –entre otros motivos se encuentra poblada en concentraciones regionales con grandes espacios geográficos cuasi vacíos-.

De esta manera, se desarrollo un sector “moderno” de la economía, que coincide con el sector urbano fundamentalmente, salvo la zona de la “Pampa Húmeda” en Argentina donde hay importantísimas inversiones para la producción y exportación agrícolo-ganadera; y un sector “tradicional”, que coincide con las regiones menos pobladas y menos desarrolladas, donde no hay casi inversiones ni industria. En l

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gran mayoría de los casos corresponde al sector agrícola, salvo el caso de la Pampa Húmeda Argentina por los motivos apuntados.

El desarrollo de la política y de los partidos políticos en América Latina, así como de los criterios de desarrollo, gira alrededor de estos dos sectores.

PARAMETROS DE LOS CRITERIOS DOMINANTES *

Los parámetros a tener en cuenta serían los siguientes, a efectos de conocer los lineamientos fundamentales del comportamiento de estos criterios:a) según el criterio convencionalPrivilegia al sector moderno como eje del desarrollo.Algunos ejemplos están dados por los gobiernos militares en América Latina -salvo las excepciones arriba indicadas de Velazco Alvarado en Perú, Torrijos en Panamá y Ovando y Torres en Bolivia-. Dictaduras civiles, como la dinastía Somoza en Nicaragua, Stroessner en Paraguay, o algunos gobiernos del PRI mexicano, tales como Díaz Ordaz, por ejemplo. En la actualidad, la mayoría de los gobiernos “civiles” sigue el criterio convencional.Admite únicamente partidos políticos de clase media urbanos, que no den cabida a la organización de masas y a la movilización.

Su política se orienta fundamentalmente hacia el sector urbano, dejando de lado el desarrollo del sector rural, o considerándolo en forma muy superficial.

En el caso de gobiernos militares, su empeño está en “restaurar” el orden –orden liberal en lo económico, además de los criterios políticos anti-comunistas- y la tranquilidad y en suprimir a todas aquellas fuerzas que se opongan a un progreso ordenado, según las pautas convencionales. A su vez, este tipo de gobiernos impide la actividad de los contendientes del régimen depuesto.

Por lo general, para el establecimiento y mantenimiento del orden convencional, se hace uso del poder coercitivo, en sus diversas manifestaciones. Eliminación de sindicatos, control o eliminación de la actividad política, prohibición de la huelga, represión, etc..

En los casos en que la supervivencia de un gobierno convencional corra peligro, éste puede adoptar posiciones reformistas con el propósito de mantener el equilibrio del régimen, pero solo a ese efecto

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–gatopardismo-. En el caso de gobiernos militares, significa hacer obras públicas o reformas legislativas radicales.

Algunos gobiernos conservadores o moderadamente reformistas, protegen y dan aliento a empresas extranjeras, aunque adopten en algunos casos medidas fiscales y reglamentaciones tendientes a incorporar sus actividades a la economía nacional (liberalismo con controles). En algunos casos, se establecen empresas del Estado para "competir" con las extranjeras y aplacar las aspiraciones nacionalistas que puedan surgir de determinados sectores o grupos de presión.

El aumento de las exportaciones agrícolas es un medio para moderar las demandas por una radical reforma agraria, procurando de ese modo proteger las grandes unidades agrícolas.

RESPUESTAS DEL CRITERIO “CONVENCIONAL” A LAS VARIABLES

Visión del ProcesoCriterio

Convencional

Variables Intervinientes

Condiciones Límite del Sistema

Demandas desde

el Interior

del Criterio

Demandas desde el

Exterior del Criterio

Comunidad Moderna

Aplicación de tecnología. Patrones de producción e intercambio comercial

racionalizado.

Comunidad TradicionalAgricultura

de subsistencia. Ausencia

de las capacidade

s que requiere la actividad

productiva o comercial moderna.

Aspiraciones

Valores yCreencias

Conservación del orden

establecido, procurando apoyo sólo entre los

contendientes del sector moderno.

Las considera Las rechaza

La considera indispensable

para el desarrollo.

La considera en forma marginal.

Desarrollo de la comunidad a través del

sector moderno.

Contendientes

Pertenecientes al Criterio

Los contendientes pertenecientes

al sector moderno.

Las aceptaLos reconoce como los más importantes.

Permite concretar las aspiraciones.

Contendientes Externos al

Criterio

Los considera sólo en

aquellos casos e que pueden hacer peligrar la estabilidad del sistema.

Las considera únicamente si pertenecen a contendientes influyentes.

Los considera en forma

insuficiente.

No las atiende, salvo en

aquellos casos que sea

necesario para la estabilidad del sistema.

Inversión Extranjera

Los estimula en paridad de condiciones

con la empresa nacional.

Las acepta en caso de

que se acoplen a proyectos

de

La considera como medio

para promover el crecimiento.

Procura brindarle

seguridades en cuanto a la estabilidad y

redituabilidad.

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desarrollo nacional

Empresa Nacional

La apoya favoreciendo

su crecimiento.

Las satisface en cuanto redunde

en beneficio

del sistema.

La considera como medio

para promover el crecimiento.

Las estimula en cuanto

sean compatibles

con las metas del criterio.

Reforma Social

Debilita las posibilidades de desarrollo.

Las considera sólo cuando protege la estabilidad del sistema

Utiliza la legislación

laboral, seguridad

social, vivienda popular, reforma

agraria, como alternativa

para proteger la estabilidad del sistema.

La contempla como paliativo

en casos de inestabilidad del sistema.

Debate Ideológico

Lo excluye si adopta

posiciones incompatibles

con la integridad del

sistema.

Las atiende únicamente cuando la coalición

gobernante debe llegar a acuerdos con

los contendientes influyentes.

Lo acepta en cuanto

provenga de sectores

influyentes.

Procura suprimirlo

Las atiende en cuanto no

modifiquen la esencia del

modelo.

Intervención Militar

Las acepta sólo cuando

protegen al sistema

convencional contra

formulaciones ajenas.

Ampliación de las

Condiciones Límite

Las amplia cuando

contribuyen a superar la

polarización de los

contendientes.

Adopta posiciones reformistas

cuando permiten

seguir controlando al sistema con miras a la

salud y vitalidad del

sector moderno.

Adopta medidas de

carácter social con el propósito de proteger la estabilidad del sistema.

b) según el criterio reformista

Consideran que hay que establecer un equilibrio entre el sector moderno y el tradicional, pero que el sector moderno es el verdadero “motor” del desarrollo, por lo que hay que invertir en él y luego ir trasvasando progresivamente hasta alcanzar el equilibrio deseado.

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Los que pertenecen a este criterio, se encuentran organizados en movimientos o en partidos de masas.

Su política se orienta tanto al sector urbano como rural, tratando que el primero sirva al desarrollo del segundo.

Procura una modificación estructural del sistema político-económico, evitando la violencia política. El cambio progresivo y con participación de todos los sectores, aunque con controles.

Existe un acentuado centralismo del papel público del gobierno en el esfuerzo de desarrollo. Su orientación está dada dentro de un socialismo pragmático (libre empresa y socialismo). Su actividad se centra principalmente hacia una reforma social profunda.

RESPUESTAS DEL CRITERIO “REFORMISTA” A LAS VARIABLES

Visión del

ProcesoCriterio

Reformista

Variables Interviniente

s

Condiciones Límite del Sistema

Demandas desde el

Interior del Criterio

Demandas desde el

Exterior del Criterio

Comunidad Moderna

Aplicación de

tecnología. Patrones de producción

e intercambio comercial

racionalizado.

Comunidad TradicionalAgricultura

de subsistencia. Ausencia de

las capacidades que requiere la actividad productiva o

comercial moderna.

Aspiraciones

Valores y Creencias

Procura compatibilizar a los sectores

moderno y tradicional en sus metas de

desarrollo.

Considera la necesidad de

modificaciones estructurales del sistema

político-económico sin

violencia política.

Las satisface en cuanto

potencias al sector

moderno para tender

demandas manifiestas.

Lo considera como el

sector que tiene los

medios para viabilizar el

desarrollo del sector

tradicional.

Lo considera como el sector

cuyas demandas deben ser

principalmente satisfechas.

Lograr el desarrollo del sector

tradicional a través del

sector moderno.

Contendientes

Pertenecientes al Criterio

El sector público adopta

un criterio centralizador en el esfuerzo de desarrollo (socialismo

pragmático). A medida que se vuelven más

fuertes, intentan

prolongar más su estancia en

el poder, aliándose con contendientes originariamente desplazados

(élites económicas,

Las satisface. No las excluye

No los elimina como

contendientes.

Acceden al poder a través de un sector

esclarecido de la

intelectualidad.

Satisfacer las demandas del sector

tradicional a través del desarrollo del sector moderno.

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militares, contendientes extranjeros) y

ganando la oposición de

aquellos contendientes democráticos

que originalmente apoyaron al

régimen.

Contendientes Externos al

Criterio

Considera que el criterio

convencional es demasiado rígido; excluye

demandas manifiestas en

el proceso político o sólo las satisface

en forma insuficiente.

Deben ser transformada

s hacia actividades

más adecuadas a una sociedad

que se va modernizando

.

Procura transformar al terrateniente en productor efectivo, al

inversionista en industrial y

empresario comercial y a los militares

en profesionales.

Las contempla en cuanto

redundan en beneficio del

desarrollo del sector

tradicional.

Inversión Extranjera

Debe adoptar cursos de acción de

mayor responsabilida

d social.

La acepta en cuanto se acoplan a

proyectos de desarrollo nacional.

La considera útil en cuanto complemento

para el desarrollo del

sector.

Asegura su estabilidad y redituabilidad en cuanto favorece al

desarrollo de los sectores moderno y tradicional según los valores y

creencias del criterio.

Empresa Nacional

La considera como el principal

objetivo de desarrollo

(nacionalismo económico).

Las satisface prioritariamente

.

A través de su desarrollo se

logrará el objetivo de

desarrollo del sector

tradicional.

Es el principal motor de

desarrollo del sector.

Las favorece en cuanto

fortalece al criterio.

Reforma Social

El porblema fundamental es la pobreza de la mayor parte de la población. Existe un marcado contraste

entre el nivel de vida del

sector moderno y el

resto de la sociedad.

Moviliza las nuevas

demandas que gravitarán sobre

el proceso político,

planteadas por sectores

anteriormente no

considerados. El instrumento es

el mismo partido y las instituciones

afiliadas, como los sindicatos obreros y las

ligas campesinas.

A través del sistema de tributación progresiva, legislación laboral de

avanzada y medidas de seguridad

social.

Procura mitigar las grandes

desigualdades de riqueza

y oportunidad que percibe dentro de la

nación.

Debate Ideológico

Frente a los antiguos

contendientes,

Al carecer de una doctrina se manifiesta en

No las rechaza en

cuanto aporte

Procura compatibilizar las diferentes

Procura compatibilizar las diferentes

Procura acrecentar la estabilidad

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el criterio actúa como

una alternativa ante el

comunismo; ante la

izquierda, representa la

imagen de vigoroso

oponente de la explotación

conservadora.

constante ejercicio ecléctico.

componentes comunes al

criterio.

percepciones globales del

sistema, tratando de utilizar los

recursos de poder de un contendiente en el proceso político, para moderar el curso de los

otros.

percepciones globales del

sistema, tratando de utilizar los

recursos de poder de un contendiente en el proceso político, para moderar el curso de los

otros.

política y crear

consenso, considerando

y reconciliando

todo el espectro de

intereses manifiestos

en le proceso político.

Intervención Militar

Se muestra reacio al

empleo de los poderes

coercitivos del Estado como medio para

preservar las condiciones límite del modelo de desarrollo.

Ampliación de las

Condiciones Límite

Acepta las reglas del

sistema clásico de que no

debe excluir de la lucha política a ningún

contendiente que haya

demostrado una capacidad

de poder.

Trata de satisfacerlas

en cuanto redunda en beneficio de la estabilidad

y permanencia del criterio.

Nutre y fomenta el

potencial de desarrollo del

sector moderno

procurando vincularlo con las demandas y necesidades

manifiestas en la

sociedad.

  No elimina a los anteriores contendientes por el poder, sino que trata de canalizar sus funciones hacia el nuevo esfuerzo de desarrollo que está encarando.

Este tipo de gobierno, es reacio al empleo del poder coercitivo por parte del Estado. Lo utiliza en casos que sea necesario para mantener el equilibrio.

En general, más que reformistas, la mayoría de estos gobiernos ha sido de corte “desarrollista”.

Reformista auténtico ha sido Jacobo Arbenz en Guatemala que cayó por un golpe de Estado apoyado por Estados Unidos, en 1954. Velazco Alvarado, con su “Revolución Peruana” al estilo “cholo” puede ser calificado de reformista auténtico.

Ha habido dos tipos de desarrollismo en América Latina:

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1) Aquellos que apostaron al ingreso el capital extranjero permitiendo que fuera a los sectores más dinámicos de la economía de interés de los inversores, como Arturo Frondizi en Argentina con los contratos petroleros, Juscelino Kubitschek en Brasil, Belaúnde Terry en Perú.

2) Los que apostaron a la venida de las empresas multinacionales para motorizar el desarrollo en la región. El dictador militar Juan Carlos Onganía (1966-1969) en Argentina fue uno de ellos. En realidad, las multinacionales trajeron capital operativo para asentarse, pero no para invertir. Se “conectaron” al circuito crediticio nacional en las mismas o mejores condiciones que las empresas nacionales y produjeron para el mercado interno y no para la exportación; por lo que exigieron que se establecieran barreras proteccionistas a la importación de los productos hechos por ellas.

c) según el criterio revolucionario

Consideran que el sector moderno vivió a “expensas” del sector tradicional, por lo que hay que recuperar lo que le pertenece a este sector, quitándoselo –mediante expropiaciones y reformas agrarias- al sector moderno.

La revolución auténtica es un cambio de “estructuras”. El golpe de Estado, de por sí, no constituye una revolución –como mal le han llamado la mayoría de los gobiernos militares que han hecho golpes-.

Revoluciones han sido la mexicana en 1910 que fue “diluida” por el PRI a posteriori. La realizada por el APRA en Perú en la primera época o por MNR en Bolivia en los ´50. Desde ya, la revolución cubana que ha sido un total cambio de las estructuras.

En algunos casos se trata de movimientos, aunque en la mayoría de los casos son grupos que acceden al poder a través de un golpe de Estado.

Su ideología es radical y orientan sus políticas especialmente hacia el sector rural y los sectores más rezagados o marginados del ámbito urbano.

Procuran una transformación radical del sistema político clásico. La forma es mediante la eliminación de los antiguos contendientes por el poder y de las capacidades de poder.

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Los contendientes por el poder que se procura eliminar principalmente, son las fuerzas extranjeras que actúan en el plano interno, tales como empresas o grupos asesores o consultores; y en el plano interno, a la denominada burguesía, principalmente la terrateniente ociosa.

La experiencia latinoamericana demuestra la gran dificultad que ha habido, para la eliminación de antiguos contendientes por el poder. En Cuba, se han reemplazado ciertos contendientes por otros -Estados Unidos por URSS-. En el caso de la revolución mexicana, los inversionistas nacionalizados, fueron readmitidos.

En general, los movimientos latinoamericanos, cualquiera sea su expresión, tienden en forma creciente hacia un nacionalismo. Por otra parte, se basan fundamentalmente en modelos y técnicas extralatinoamericanos, dada la falta de éstos en la tradición de nuestro subcontinente.

 

RESPUESTAS DEL CRITERIO “REVOLUCIONARIO” A LAS VARIABLES

Visión del ProcesoCriterio

Revolucionario

Variables Intervinient

es

Condiciones Límite del Sistema

Demandas desde el

Interior del Criterio

Demandas desde el

Exterior del Criterio

Comunidad Moderna

Aplicación de tecnología. Patrones de producción e intercambio comercial

racionalizado.

Comunidad TradicionalAgricultura de subsistencia.

Ausencia de las capacidades

que requiere la actividad

productiva o comercial moderna.

Aspiraciones

Valores y Creencias

El objetivo revolucionario es modificar radicalmente la estructura

de poder eliminando antiguos

contendientes o capacidades

de poder y creando un

nuevo régimen de

participación política.

Las satisface en la medida

de las posibilidades del criterio.

Las elimina.

Procura utilizar sus

componentes tratando de

eliminar a los contendientes

del sector.

Es el sector beneficiario del cambio, pero

debe ser concientizado acerca de sus

responsabilidades según los

valores y creencias del

criterio.

Crear un nuevo orden

en el que serán

eliminados los contendientes

del sector moderno

reformulando su estructura, mientras los

miembros del sector

tradicional serán llevados

al nuevo rol activo de

dinamizadores del cambio

Contendientes

Pertenecientes al Criterio

Acepta como contendientes a aquellos que posibilitan el

cambio radical.

Les da respuesta

gradualmente y a medida

que el modelo se va

Aquellos miembros de la

contraélite e intelectuales

esclarecidos que optan por un

Aquellos miembros del

sector, concientizados

acerca de la necesidad y

Favorece el acceso a la

titularidad del derecho de

propiedad y el control de los

17

implementando.

cambio radical del sistema.

beneficios del cambio,

accediendo al poder en

algunos casos en forma

directa y en otros brindando

apoyo a sectores

esclarecidos.

factores de la producción; el mayor goce de derechos

civiles y políticos y la eliminación de antiguos

contendientes pertenecientes a todos los sectores que

no se adapten al criterio.

Contendientes Externos al Criterio

El sistema social

circunscripto al sector

moderno es el problema a superar, el

obstáculo al desarrollo, no

es el más dinámico sino el que detiene el crecimiento y el progreso.

Las elimina.

Considera que no sirve para

generar productividad

sino para explotar la

productividad del resto de la

sociedad.

Procura eliminarlas a mdida que el criterio se va consolidando (pragmatismo revolucionario

).

Inversión Extranjera

No la considera fuente de capital y técnica

empresariales sino una de

las principales causas del

subdesarrollo, instrumentos

del imperialismo económico envilece la

política y mina los recursos de la fuerza

de trabajo de los países

recipiendarios en aras de las ganancias de las empresas extranjeras.

Las elimina.

Utiliza sus bienes de capital y

tecnología eliminando a los contendientes.

Considera que utiliza la

productividad del campesino y el trabajador en su propio

beneficio.

Las desconoce,

aún en el caso de que

continúa la inversión

extranjera, prevalece la

modalidad del criterio.

Empresa Nacional

Se desenvuelve en un marco

en el cual predomina el manejo por parte del Estado.

Las atiende en la medida que

no obstaculicen el desarrollo del

criterio.

La utiliza para compensar el

vacío producido por la inversión

extranjera procurando aumentar la capacidad productiva

subutilizada por el gobierno

prerevolucionario.

Será desarrollado en función de los recursos que

aporte el sector moderno.

Las favorece por ser el principal

instrumento para el

desempeño del criterio.

Reforma Tiene como Procura Aporta los Es el principal Procura lograr

18

Social

punto de partida la

expropiación de la

propiedad considerada

como ilegítima.

satisfacerlas a través de la

reforma agraria, la

participación en las

utilidades para los

trabajadores industriales y

agrícolas tratando de

solucionar los aspectos de

vivienda, salud pública, desempleo,

industrialización y

educación.

recursos necesarios para implementar la reforma social.

beneficiario, esperándose

como contrapartida

su comportamiento activo para el desarrollo del

modelo.

una total transformació

n de la sociedad a través de la elevación de los sectores

anteriormente desplazados.

Debate Ideológico

Lo excluye si adopta

posiciones incompatibles

con la integridad del

criterio.

Las considera al provenir de contendientes

del criterio.

Lo considera en cuanto significa

clarificar la implementación de los objetivos

del criterio.

Procura crear conciencia

revolucionaria en un sector que desea la

solución de los problemas,

peor no pasar por los

sacrificios que implica la

revolución.

Procura eliminar la

inercia provocada por

el apego a patrones

tradicionales provenientes del antiguo régimen,

inculcando una

conciencia revolucionaria

.

Intervención Militar

Elimina al ejército del

régimen anterior

reemplazándolo por el ejército

revolucionario.

Ampliación de las

Condiciones Límite

A medida que la revolución aumenta su confianza y madurez,

puede encontrar posible y

conveniente el acomodo de intereses y demandas

antes rechazados,

por otra parte en el caso de que el Estado sea inviable

individualmente procurará

respaldo desde afuera.

Se aceptarán en el caso de que el criterio

esté suficientemen

te consolidado, o en el caso de

que sea inevitable satisfacer

requerimientos de socios extranjeros.

Procurará substituir la

parte del sector que ha

desertado por no estar de

acuerdo con el criterio o por considerarse

perjudicado por el proceso; ya

sea mediante un programa educativo

intensivo, o con asistencia

técnica extranjera.

Procura afirmar el modelo

19

UNIVERSO DE ANALISIS *

La forma de intervenir y de alternarse los distintos criterios. Llamará la atención del lector, al hecho de que el análisis se haya centrado fundamentalmente en los aspectos económicos y de desarrollo, más que en una serie de variables políticas.Es necesario destacar este aspecto, ya que no ha sido ex profeso el que se destacaran los criterios de desarrollo. Uno de los supuestos básicos que predominó durante todo el gran período, es que la política ha constituido un obstáculo al cambio. Se trata de gobiernos que implementaron sus políticas de desarrollo fundamentalmente en forma pragmática. Por lo tanto, una vez que cada uno de estos regímenes encontró desde su punto de vista "ideológico" y mediante un análisis económico, la "solución" de los problemas, se dedico a superar todos aquellos impedimentos políticos para la implementación de las recomendaciones orientadas hacia el desarrollo.

Otro aspecto de relevancia, es que en todos los casos, aún en los que hubo un predominio del criterio reformista, las políticas de desarrollo estuvieron ligadas a la inversión externa, como una de las variables principales para su logro. Si bien existieron comportamientos nacionalistas, la "imposibilidad", más que la mentalidad obligaron a una estrecha ligazón con las posibilidades de inversión pública o privada externa.

Por último, y como supuesto importante, se puede decir que en todo el período hubo un predominio del criterio convencional, en el que se alternó con poco éxito, pese al logro de importantes reformas, el criterio reformista. Esto se verá a continuación, al observar la forma en que se han ido distribuyendo o alternando los criterios.

CASOS DE ESTUDIO

I. PREDOMINIO DEL CRITERIO CONVENCIONAL

a) dominio del criterio convencional con gobiernos civiles

Ecuador ha sido el único país en el que el criterio convencional ha sido llevado a cabo principalmente por gobiernos civiles. Pese a que se dieron golpes militares, estos han sido de transición, para dar curso a elecciones. En este país, no se puede hablar de partidos políticos, sino más bien de movimientos ad hoc de orientación personalista

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manejados por caudillos o personalidades representativas de determinados sectores.

Las políticas de desarrollo estuvieron orientadas fundamentalmente hacia el sector urbano. Si bien la mayoría de las presidencias analizadas fueron desempeñadas por un gobierno de corte populista, no se dio durante todo el período una estrategia de desarrollo reformista. La principal característica de la política ecuatoriana ha sido su constante tendencia a utilizar la ayuda extranjera en todos sus aspectos. Asistencia técnica, ayuda económica y servicios.

b) Alternación del criterio convencional con gobiernos civiles y militares.

Colombia ha sido uno de los países en que se dio esta característica.

A diferencia del Ecuador, la agitación en pro de un cambio más rápido a través de criterios reformistas, generó situaciones problemáticas al rígido equilibrio de poder existente, conduciendo a la intervención política militar.

Mientras en Ecuador, la mayoría del esfuerzo estuvo orientado a crear condiciones favorables a la inversión externa, en Colombia se estableció un sistema de controles variables en materia de política cambiaria, según las circunstancias. A su vez, Ecuador ha contado con un sector moderno de la economía, totalmente rudimentario, motivo por el que se vio obligado a recurrir constantemente a la inversión externa. Por el contrario, Colombia manejó su política pública, hacia el perfeccionamiento de un sector moderno en desarrollo

Las principales causas de estancamiento de la política pública Colombiana, se encuentran especialmente en el período de recesión mundial que sobrevino en la década de los 50', agravado con una crisis en la balanza de pagos.

Tanto Ecuador como Colombia dieron continuidad a programas preexistentes en el campo social, pero que se encontraban en un alto grado de avance para la iniciación del per(odo post-bélico en el caso de este último país.

Si bien en el período que se inicia en la década de los 30', Colombia a los efectos de superar la crisis de la depresión adoptó una política de liberalización; en el periodo postbélico y a todo lo largo, se tornó más conservadora.

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Perú es otro de los países que entran dentro de la clasificación de este sub-ítem

Al igual que en el caso Colombiano, hubo dificultades en encontrar una ubicación dentro del sistema político, para los movimientos reformistas. En el caso peruano se procuraron encontrar puntos de coincidencias en diversos períodos pero con poco éxito, llevando a situaciones de golpe de Estado.

De la misma manera que en Ecuador, durante todo el período predominó el criterio convencional, pero a diferencia de éste, el sector moderno peruano observó una más cercana similitud con el grado de desarrollo Colombiano.

Las políticas de cambio han sido prácticamente irrestrictas tal como fue el caso ecuatoriano

c) Dominio del criterio convencional con gobiernos militares

Si bien el caso de Nicaragua se encuentra encuadrado dentro de este sub-ítem, preferimos denominarlo según la terminología de Jaguaribe como de "Socíetas-Scéleris".

Los tipos similares se dan en la mayoría de los países de América Central, con excepción de Costa Rica. Se trata de países con una dimensión geográfica reducida, un importante sector tradicional con casi inexistencia de sector moderno. Tienen un alto grado de marginalidad en una sociedad desigualitaria con un alto índice de coerción.

La élite dirigente, responde principalmente más a pautas de tipo oligárquico que de-élite de gobierno, y la sub-élite conforma el grupo de respaldo de las políticas implementadas por el régimen.

En Nicaragua se ha dado una total interdependencia de los sectores publico y privado. Pero -a característica de este fenóe;meno se encuentra en que el sector privado nacional es pertenencia de la familia gobernante y un grupo de allegados al régimen.

El criterio reformista no ha sido una opción viable durante el periodo postbélico en este país, así como durante la década de los 30'. Se fomentó a la empresa extranjera, implementándose muy limitadas restricciones en materia de política cambiaria y de comercio.

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Principalmente, y según las características de los gobiernos convencionales, su política de desarrollo se orientó especialmente al desarrollo de obras públicas.

A El Salvador, lo califico como criterio convencional con predominio de gobiernos militares, ya que aunque reúne muchas de las características de la Socíetas-Scéleris, no fue gobernado por una familia como fue el caso de Nicaragua.

En este país, se destacó el predominio del sector privado en el aumento de la producción, mientras que el sector público se orientó al desarrollo de ciertas empresas industriales básicas y a la construcción de obras públicas, lo que ha llevado a la mayoría de sus gobiernos a demostrar una actitud de cruzada para "inspirar la sociedad en el esfuerzo de desarrollo".

Si bien no surgieron movimientos reformistas, hubo en ciertos períodos una determinada asimilación de ideas reformadoras por parte de los gobiernos militares.

II. ALTERNANCIA DE CRITERIOS CONVENCIONALES Y REFORMISTAS.

En el grupo de países restantes en nuestro análisis, se han dado con mayor o menor posibilidad, gobiernos de tipo reformista. En algunos casos, la alternación entre gobiernos de tipo convencional y de tendencia reformista, ha sido sin discontinuidad. Esto es, que los gobiernos subsiguientes no han deshecho lo que realizaron los anteriores; ni lo han dejado en una situación de estancamiento, sino que lo han continuado según los cánones de su criterio.

En otros casos, esta alternación ha sido con discontinuidades de corte radical. Vale decir, que los gobiernos con tendencia reformadora, han cambiado las políticas seguidas por los anteriores, o han adoptado comportamientos con tendencia arrasadura en el cambio. Mientras que los de tipo convencional revirtieron el proceso, anulando las reformas o adoptando comportamientos reaccionarios.

a) Alternación de criterios convencionales y reformistas sin discontinuidad radical.

El caso de Honduras, se podría clasificar entre los de transición, dado que hubo un predominio del criterio convencional con algunos intentos de afirmación del criterio reformista. La principal causa se encuentra en que el criterio convencional ha sido de corte moderado.

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El paso de un criterio convencional a una tendencia reformista, ha sido en forma gradual a lo largo de todo el periodo y en forma totalmente pragmática.

Costa Rica a diferencia de Honduras, tuvo una sucesión alternante de gobiernos convencionales y reformistas en cada periodo electoral. Al igual que este último país, el criterio convencional ha sido de corte moderado y el reformismo de inspiración pragmática, y también moderado.

b) Alternación de criterios convencionales y reformistas con discontinuidad radical

Tanto en Honduras como en Costa Rica, los movimientos reformistas pudieron formar gobiernos, logrando una legitimidad como contendientes por el poder reconocidos por otras fuerzas dentro del sistema político, adoptando por su parte un comportamiento recíproco.

El comportamiento de los tres países restantes, integrantes de este sub-ítem ha sido distinto al de los dos analizados anteriormente.

Tanto en Venezuela, como en Guatemala y Bolivia, los movimientos reformistas pudieron constituir gobiernos durante todo el periodo, pero no fueron absorbidos como en Honduras y Costa Rica, por el proceso político en marcha. Hubo una constante ruptura en la continuidad de ambos criterios, y las élites establecidas no aceptaron a los nuevos movimientos como participantes o contendientes legítimos, del mismo modo que en los momentos en que estos últimos ocuparon el gobierno desecharon lo realizado por los convencionales.

En Venezuela, el establecimiento del régimen reformista fue para adoptar cambios arrasadoramente innovadores, llegándose a una interrupción radical mediante un golpe de Estado que revirtió totalmente el proceso, para acceder nuevamente al gobierno, el movimiento reformista.

En Guatemala se dio un proceso inverso. A partir de un gobierno convencional, surgen gobiernos reformistas, uno de ellos moderado y otro de tendencia izquierdista, para revertirse el proceso y retornar a gobiernos de corte convencional.

En el caso de Bolivia, se arranca de dos gobiernos con características de transformación arrasadura, para pasar al criterio convencional y continuar una sucesión de gobiernos reformadores y convencionales hasta el final del per lodo.

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De los países analizados, es el único que estableció un régimen revolucionario en el sentido de la palabra. Se llegó a eliminar a ciertos contendientes.

Las bases del cambio revolucionario estuvieron dadas por la redistribución de latifundios y la nacionalización de las propiedades mineras solamente.

Sin embargo, significaron un hecho importante desde el punto de vista que el 96% de las exportaciones bolivianas se deben a los productos mineros, aunque un mínimo porcentaje fue destinado para el desarrollo del país.

La nacionalización, pese a constituir un hecho revolucionario, poco contribuyó al proceso, principalmente por la ineficiencia burocrática del gobierno.

El que la venta del producto se llevara a cabo por el Banco Minero y la compra de los equipos a través del Banco Central, ambos con una administración excesivamente burocrática e ineficiente, obligó, a principios de la revolución, a muchos pequeños productores a cerrar La Corporación Minera Boliviana (COMIBOL) debió satisfacer una cantidad de demandas excesivas en el sector laboral, para la capacidad con que contaba. La productividad disminuyó, aumentando el ausentismo y los paros laborales. La calidad de los minerales bajó en las zonas en explotación existentes, ya que las vetas más ricas hablan sido extraídas con anterioridad al hecho de la nacionalización. Además, los costos de producción eran muy altos debido a la dependencia del transporte y a la ineficiencia de la fuerza trabajadora. Por añadidura, en la década de los 50' sobrevino una baja mundial en los precios del estaño.

En lo que hace a la reforma agraria, el propósito fue eliminar los latifundios subexplotados. Sin embargo, la redistribución de la tierra fue más una medida de legalización de la ocupación de las tierras "invadidas" en el momento de la revolución.

La administración de la reforma fue muy irregular" y la productividad agrícola disminuyó sustancialmente. Esto significó un importante gesto en divisas debido a la necesidad de importar alimentos. La principal causa pudo deberse a que se redistribuyeron algunos predios que operaban eficientemente aunque eran la minoría, y por su lado, la mayoría de las parcelas de la subdivisión eran demasiado pequeñas para explotarlas eficientemente.

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El problema no era ya el latifundismo, sino el minifundismo; habiendo logrado con esto el gobierno, favorecer la agricultura de subsistencia más que una economía de cambio nacional.

El nuevo propietario no fue educado, ni equipado adecuadamente, y tampoco recibió capital ni los servicios de comercialización necesarios.

Es destacable que se realizaran ingentes esfuerzos en el sentido antes descripto; pero la magnitud de la reforma, superó a las posibilidades del gobierno en materia de recursos.

Los problemas inflacionarios provenientes desde la guerra del Chaco; la fuga de capitales y las presiones sindicales, distorsionaron totalmente la economía, debiendo recurrirse a programas de estabilización mediante asistencia técnica y financiera externa; especialmente norteamericana pública y privada y del Fondo Monetario Internacional (FMI).

La excepción dentro de esta situación, la constituyó la producción petrolera llevada a cabo por YPF boliviana, que en el periodo revolucionario aumentó cinco veces. Sin embargo, el MNR promulgó un código petrolero en 1956, estimulando la inversión extranjera.

Debe tenerse en cuenta de todas formas, que una de las principales trabas de la revolución boliviana, fue que se llevó a cabo en un país con escasa integración nacional, bajo nivel de desarrollo de la infraestructura y poco potencial productivo.

MARGO GENERATRIZ *

CARACTERISTICAS DE ORIGEN DE LOS CRITERIOS EN AMERICA LATINA

El pensamiento del esquema convencional. Es de predominio europeo, basado en el monopolio de una pequeña élite con poder político y político-económico y con un elevado status social desde la época de la independencia.

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Los europeos, especialmente Gran Bretaña, con la revolución industrial, necesitaban gran cantidad de materia prima, mano de obra barata o esclava, rutas marítimas para obtener la materia prima y los esclavos y para enviar sus productos manufacturados a los mercados, que debían estar “abiertos” a la importación de sus productos. Por ende, el liberalismo era la ideología necesaria a imponer para que todo esto se diera.

Al defender sus intereses, la élite defiende el status-quo, o permite cambios de escasa importancia y de tipo más bien político.

En las cuestiones económicas, proponen reformas relativamente moderadas.

En ningún caso se plantea una reestructuración de la sociedad, o su reorganización, ya que el esquema convencional considera que toda evolución será en forma paulatina y espontánea (Positivismo de Comte, que junto con Proudon promovieron el liberalismo).

Dentro de este esquema se encuentran gobiernos de base autocrático o partidos cuya orientación está encuadrada en el carácter liberal o conservador de la política de desarrollo.

El pensamiento del esquema reformador en América Latina, tiene como influencia intelectual en lo externo, al socialismo europeo y el marxismo; el pensamiento liberal de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos; las reformas económicas y sociales de F. D. Roosevelt (New Deal); la influencia del partido laborista británico. En lo interno latinoamericano, la noción de unificación de Bolívar; la influencia de los “apristas” y su insistencia en el desarrollo de una cultura india o indoamericana; la revolución mexicana y las reformas uruguayas; desde la segunda guerra mundial, las ideas de Raúl Prebisch y de la CEPAL.

La Revolución MexicanaFue iniciada en 1910 por Francisco Madero contra el presidente Porfirio Díaz.

Sus objetivos económico-sociales están dados por un desarrollo económico a través de la reforma agraria, procurando un total cambio de estructuras que destruya las barreras de clases existentes. Limitación de la influencia del capital extranjero y de la influencia de la iglesia.

La revolución está dirigida principalmente a la promoción de los indios.

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Fue una revolución pragmática, sin connotaciones de carácter ideológico.

La base institucional de la revolución, fue dada por la Constitución de 1917. Es un documento híbrido, que conserva los ideales del liberalismo, colocando los intereses de la sociedad y del Estado por encima del individuo.

Limita la extensión de las propiedades agrícolas, estableciendo el dominio de la nación sobre el subsuelo, y el compromiso de realización de la reforma agraria. La propiedad debe tener una función social.

La actitud anticlerical, está basada en que la iglesia era una de las principales propietarias de tierras.

El Estado protege, promueve y regula el movimiento laboral. Se nacionalizaron las tierras de cultivo, los ferrocarriles y el petróleo, pero especialmente por motivos sociales y políticos, más que económicos.

Progresivamente se fue moderando la actitud ante la inversión extranjera, aceptándosela nuevamente.

La Reforma Uruguaya (El Batllismo)

Nació con José Batlle y Ordóñez en el primer cuarto del siglo XX. Este se desempeñó durante dos períodos (1903-07 y 1911-15).

Su movimiento era pragmático, no ideológico y de carácter urbano. Se trata de un sistema con características de socialismo estatal.

Se estableció un sistema social integral, contemplando jornadas de trabajo, salario mínimo y seguro de vida. Se fomentó la actividad de los sindicatos.

Estableció una política de nacionalizaciones (ferrocarriles, energía, fábricas de conservas de carne y Banco de la República). Tomó medidas de promoción y estimuló a la industria. Adoptó medidas en el sector agrario, estableciendo un servicio de crédito rural.

En la actualidad el batllismo –con Jorge Batlle, sobrino nieto de José Batlle y Ordóñez e hijo de Luis Batlle Berres que fue presidente en la década de los ´40- está en la centroderecha y la izquierda está representada por el Frente Amplio con el socialista Tabaré Vázquez que, en las últimas elecciones presidenciales de 1999 obligó a una segunda vuelta que fue ganada por el batllismo debido al apoyo del partido blanco.

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El Aprismo

Fue creado por Víctor Raúl Haya de la Torre, apareciendo el partido en 1914. El Aprismo surge con un movimiento estudiantil de la Universidad de San Marcos (Lima), que procuraba la reforma de la enseñanza y la instauración de escuelas nocturnas para elevar el nivel del adulto.

Su base ideológica, recogió la esencia de hispanoamérica, y tomó elementos del socialismo democrático. Su tesis es que hispanoamérica es distinta, y debe dejar de imitar a las instituciones foráneas.

Establece un programa para hispanoamérica, cuyas bases principales son las siguientes:

- Asimilación de la población india;

- oposición al imperialismo;

- unificación de las naciones de hispanoamérica;

- planificación de la economía (incluyendo la nacionalización del suelo y de las empresas);

- un régimen democrático de gobierno.

El Aprismo insistió en la necesidad de integrar al indio a la sociedad, ya que de otro modo no podrá desarrollarse el potencial económico y político de América Latina. Esta idea parte de la base del reconocimiento de la existencia de dos culturas en conflicto, una europea y otra indígena, lo que crea inestabilidad. Cuando ambas culturas se integren en una sola, podrá lograrse la estabilidad.

Para lograr la integración, el Aprismo propone distintos medios:

- educación gratuita, controlada por el Estado, incluyendo la enseñanza técnica;

- reforma agraria, con creación de grandes cooperativas; vigilancia del gobierno en la compra y venta del suelo; programas para aumentar la productividad; difusión de la información técnica;

- leyes para mejorar la situación del trabajador: legislación sobre salarios, jornada laboral, pensiones de retiro, bolsa de trabajo, organización de sindicatos.

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Respecto de su política antiimperialista, considera que el capital extranjero, aliándose con las élites nacionales, controla las economías hispanoamericanas. No rechaza al capital extranjero, pero si establece un sistema de control estricto. Parte de la base, que la división de América Latina, se debe a residuos del período colonial, que perpetúa el feudalismo económico.

Dentro del campo de las nacionalizaciones, la doctrina aprista se ha hecho más moderada, propugnando una economía mixta.

En hispanoamérica, se han creado partidos de base aprista: En Cuba, el Partido Revolucionario Cubano; en Venezuela, Acción Democrática; en Costa Rica, Liberación Nacional; en Paraguay, el Partido Febrerista; en Haití, el Mouvement Ouvrier et Paysan; en Puerto Rico, el Partido Popular Democrático.

El Aprismo ha sido, el movimiento de más repercusión en América Latina, ya que ha extendido su influencia a casi la totalidad del subcontinente. Han habido otros movimientos de carácter pragmático, con base doctrinaria, como el peronismo en la Argentina y el Varguismo en Brasil, que no generaron tal influencia o la creación de partidos similares en otros países latinoamericanos.

La Democracia CristianaHa sido el movimiento político latinoamericano, cayo crecimiento en poder e influencia fue más rápido.

El primer partido cristiano-demócrata se fundó en Uruguay en 1910, apareciendo luego partidos similares en todas las naciones de hispanoamérica, menos en Cuba, Haití, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

En Venezuela se creó el COPEI en 1958, pasando a ser el segundo en importancia del país.

En 1964, con la elección de Eduardo Freí Montalva, accedió al gobierno el partido cristiano-demócrata en Chile.

La ideología del movimiento, tiene una gran influencia europea, especialmente a través de Jacques Maritain, portavoz del tomismo liberal. Eduardo Frei Montalva fue el principal portavoz del movimiento demócrata cristiano en hispanoamérica. La ideología de la democracia cristiana, se fundó en la ética cristiana, siguiendo las pautas de la encíclica Rerum Novarum (León Xlll - 1891), donde se declara que

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los trabajadores tienen derecho a organizarse, y el patrón tiene la obligación de pagar el justo salario.

La democracia cristiana hispanoamericana, es de carácter reformista y de centro-izquierda –nada que ver con la democracia cristiana que asume el gobierno en Chile en la etapa post pinochetista, ni con las políticas del hijo de Frei-.

Los dirigentes, se comprometen a llevar a cabo la revolución social en forma evolutiva –característica del reformismo-. Una sociedad con justicia social y cristiana para todos. Eduardo Frei Montalva sostenía, que no existirá la democracia, hasta que no se incorporen a la sociedad a todos los sectores que se encuentran marginados. Rechazó tanto al capitalismo como al comunismo. Propugnó una sociedad comunitaria, caracterizada por la participación de los trabajadores en la administración y propiedades de la empresa y la intervención del gobierno para evitar la concentración económica. Patrocinó una economía mixta, el control de las inversiones extranjeras, la reforma agraria y la reforma de gobierno. Consideró importante la cooperación con Estados Unidos, pero en condiciones distintas a las históricas, ya que hispanoamérica debería tener mayor participación en los asuntos internacionales. Para el logro de este último objetivo, se necesitaría una más estrecha cooperación intralatinoamericana.

El esquema revolucionario en América LatinaNo ha tenido éxito hasta el presente desde el punto de vista de su implementación, salvo en el caso cubano.

Dos son los principales problemas que se presentan.

1) En primer lugar, se basa en la necesidad de satisfacción de demandas provenientes de sectores marginados, pero los dirigentes o grupos que acceden al poder, llegan al mismo sin una base doctrinal o ideológica definida. En última instancia, pueden adoptar una ideología concreta durante el desarrollo del proceso, y al no existir ningún modelo latinoamericano ajustable, toman elementos del marxismo -salvo el caso de la Revolución mexicana- sin que ello implique que sean partidarios del comunismo -salvo el caso de la Cuba castrista-.

El desarrollo del criterio revolucionario es más bien de base pragmática.

2) Por el otro lado, la búsqueda de un cambio total de la estructura socio-económica, va contra el tipo de desarrollo encarado tradicionalmente.

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El sistema social que se encuentra circunscripto por el sector moderno, es considerado como un obstáculo para el desarrollo y los miembros del mismo, son los causantes del subdesarrollo, ya que explotan la productividad del resto de la nación.

El hecho de pretender desarrollar a los sectores marginados, prescindiendo de todos aquellos elementos que hasta el momento, de una manera u otra pudieron favorecer el desarrollo, aunque sea de un sector mínimo de la nación, hace que se carezca de las herramientas necesarias para llevar a cabo la "revolución".

Las alternativas, entonces, son o revertir el proceso, permitiendo el reingreso de todos aquellos contendientes originalmente eliminados, o buscar apoyo en quienes puedan permitir el desarrollo de la pretendida revolución, pese al costo que ello signifique.

En el primer caso, se encuentran encuadradas la revolución mexicana, que progresivamente fue revirtiendo el proceso y readmitiendo a gran cantidad de empresas e inversionistas originalmente nacionalizados; como también la revolución boliviana de 1952, con el MNR de Víctor Paz Estenssoro, cuyo objetivo fundamental fue contra el sistema de tenencia de la tierra y de la industria minera, pero que se vio imposibilitada de implementar los objetivos deseados, claudicando. El segundo caso, es el de la revolución cubana, que surgió a partir de una insurrección contra Fulgencio Batista, pero viéndose imposibilitado Castro de implementar sus objetivos de diversificación industrial y de logro de una verdadera autonomía, pasó a ser satélite de otra potencia, con el desacuerdo del Che Guevara.

Las Estrategias de Desarrollo

Como comenté más arriba, se dieron en América Latina tres criterios de base: el convencional, el reformista y el revolucionario.

Parto de la base de que una estrategia de desarrollo, es una manera de delimitar, satisfacer y optar entre demandas encontradas y recursos escasos para satisfacerlas.

En un sistema político, todos los sectores generan demandas. El asalariado en función del costo de la vida; el empresarial en función de los costos de producción, solicitando créditos, financiación, mejoras arancelarias; el sector agrario, por políticas de fomento al agro y una mayor promoción de las exportaciones; etc..

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A su vez, existen otros sectores que no tienen que ver con lo nacional, pero que tienen una directa incidencia en el quehacer de la política y economía de un país, tales como los inversores extranjeros o las empresas que deciden radicarse. Estos también provocan demandas al sistema y la satisfacción de las mismas hace que se encuentren conformes y permanezcan, o por el contrario, que decidan retirar sus inversiones, y sus producciones trasladarlas a un país que otorgue mayores facilidades.

El desarrollo de la política pública de un país, en lo que hace al balance de demandas, versus los recursos de que dispone para satisfacerlas, es un constante buscar un equilibrio, debiendo, por un lado, satisfacer o acceder a fuertes presiones, y por el otro lado controlar la manifestación de las mismas. De la forma en que se incline la política, hacia la satisfacción de unas u otras, dependerá la orientación adoptada y también el estilo de un régimen dado.

Las demandas, pueden o no estar ligadas a una capacidad de poder, dependiendo de ello, en gran medida, la estabilidad del gobernante. Un sector con demandas, pero sin capacidades de poder, puede ser fácilmente controlado y postergada su satisfacción. Pero determinados sectores nacionales o extranjeros que actúan en forma directa o indirecta dentro de un Estado, y que son portadores de importantes capacidades de poder, pueden ejercer suficientes presiones para ver satisfechas sus demandas, e incluso llegar a provocar golpes de Estado.

Toda demanda que no encaja en la estrategia del régimen imperante y que proviene de un sector carente de una capacidad de poder, es excluida, y por lo general el medio utilizado es el coercitivo.

Habría que aclarar que el peso específico de una capacidad de poder, depende del tipo de estrategia que impere. En un régimen convencional, las masas deberán demostrar una muy importante capacidad de poder; en cambio en un régimen de corte reformista es más probable que sus demandas sean satisfechas sin necesidad de importantes presiones. Ello es así como resultante de que los gobiernos de corte reformista, especialmente si son populistas, tienen como base el apoyo de las masas.

Como se puede observar, aunque no en una forma tan simple, la resultante de este proceso, conforma orientación de una política, y la manera en que es implementada esta orientación, da un estilo determinado que puede oscilar entre lo democrático y lo autocrático.

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LOS PERIODOS HISTORICOS CONSIDERADOSEl análisis se centró en tres períodos clave:

a) La crisis o depresión de los años ´30;

b) el periodo de post-guerra a partir del 45; y

c) la Alianza para el Progreso que se inicia a partir de los '60.

La crisis del ´30 se tuvo en cuenta por las características mundiales y por el hecho de que significó el inicio de un proceso sustitutivo de importaciones en América Latina, aunque no planificado, sino provocado por las circunstancias. El análisis de la etapa de la segunda post guerra, también por el acontecimiento mundial, porque se dio un cambio total en las características del funcionamiento del sistema político, económico y estratégico-militar a nivel mundial, a la vez que América Latina encara una segunda etapa sustitutiva de importaciones generada por la guerra, que, al igual que en la etapa anterior no obedece a planificaciones, sino a las circunstancias. Por último, la Alianza para el Progreso es una estrategia por parte del gobierno norteamericano -mejor dicho una “contraestrategia”- para apagar el reformismo creciente en América Latina, particularmente alimentado por la revolución cubana.

Crisis o Depresión de los Años ´30

Durante el periodo de la depresión, se puede dividir a los países estudiados en tres bloques. Aquellos que liberalizaron su política como respuesta a la depresión; los que tuvieron una continuidad de su política durante este periodo y los que adoptaron una política de restricciones y conservadurismo como respuesta a la depresión.

a) Entre los primeros se encuentran clasificados Colombia, Venezuela y Bolivia. En este período, en estos países, hubo un creciente consentimiento a la organización y a la oposición políticas. Promulgación de legislación laboral y de bienestar social, que fueron ejecutadas en forma moderada. Fomento de la organización de la fuerza de trabajo. Políticas de nacionalismo económico, incluyendo controles de cambio y políticas arancelarias y crediticias, a efectos de estimular la productividad interna.

b) En el segundo bloque de países se encuentran clasificados Costa Rica, Ecuador y Perú. En términos generales no se observó ningún cambio en sus políticas.

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c)En el tercer grupo se encuentran Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala. Se caracterizan por la supresión de la oposición política. Prácticas fiscales y económicas ortodoxas. Oposición a la organización de la fuerza de trabajo y a la reforma social. El papel del Estado se restringió en los asuntos económicos y sociales. Fomento y respaldo a las industrias de exportación existentes, pero un muy escaso esfuerzo por crear nuevas fuentes de producción nacional.

Período de Post-Guerra a Partir del 45

El efecto que tuvo la segunda guerra mundial en las orientaciones políticas de la mayoría de los países estudiados fue escaso. En los que hubo un cambio de orientación, éste fue poco importante. Por lo general, la mayoría de los regímenes existentes durante el período de la depresión, continuaron durante el periodo bélico.

En lo que hace a sus políticas económicas, hubo importantes modificaciones. En primer lugar, la guerra significó necesidad de alimentos y de materias primas estratégicas orientadas a la industria de la guerra, para los países que se encontraban en la contienda, lo que significó un aumento significativo en las exportaciones y en los precios de las materias primas. En segundo lugar, la búsqueda de apoyo por parte de Estados Unidos, para crear un área de seguridad en el sistema interamericano, significó ayuda por parte del país del norte en infraestructura y créditos. Se debe tener en cuenta que el comercio internacional era la base principal de las economías latinoamericanas, y aún lo sigue siendo.

La iniciación de la guerra y especialmente el ingreso a la guerra por parte de Estados Unidos, representó el comienzo de un programa de estrecha "colaboración" interamericana a efectos de garantizar el suministro de materias primas y alimentos a los aliados.

Estos programas no representaron un cambio en la filosofía política de los gobiernos, pero si un cambio en la participación del Estado latinoamericano en las actividades de desarrollo económico especialmente, así como en la reforma social.

La mayoría de las naciones adoptó medidas de control sobre precios y salarios y procuraron controlar las importaciones a fin de evitar un rápido aumento de precios y asegurarse el suministro de productos esenciales. En los hechos, este intento fue fallido, ya que a lo largo de todo el período post-bélico, por un lado, procuraron establecer condiciones ideales para el ingreso de empresas e inversión externa, y por el otro, se realizaron gran cantidad de importaciones. Esto puede

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explicarse, si se tiene en cuenta que toda empresa extranjera que se establecía en un país, procuraba el máximo de protección a su producción, de forma tal que no se importaran aquellos productos que ellas producían para el consumo interno, sin ser exportados, salvo minerales u otros productos estratégicos. Asimismo, sobreviene en el período inmediato a la post-guerra, una etapa sustitutiva de importaciones, que implicó la "importación" de gran cantidad de insumos y de tecnología, necesarios para llevar adelante este proceso. Sin embargo, el grueso de la producción sustitutiva durante todo el período fue en bienes de consumo, lo que privó a estos países de crear una verdadera base para el desarrollo industrial futuro.

Entre Estados Unidos y América Latina, se realizaron convenios de compra y programas de estabilización de precios. En lo que hace a las compras, se establecieron convenios de adquisición de la producción total de estaño y caucho de Bolivia, de los minerales y algodón peruanos y del caucho nicaragüense, hondureño, salvadoreño y guatemalteco.

En países como Colombia y El Salvador, se otorgaron poderes, para que las asociaciones de productores de café, desempeñaran funciones de regulación y para celebrar acuerdos de cuotas.

Se fomentó la industria interna y la producción de alimentos con la asistencia de Estados Unidos. Se establecieron institutos de desarrollo y organismos de fomento en toda el área andina.

Otro sector que fue estimulado fue el de servicios públicos, especialmente mediante programas agrícolas, de salud y educación. También se incrementó el apoyo al desarrollo de infraestructura, especialmente para la construcción de carreteras.

Se inició una política de asistencia técnica por parte de Estados Unidos, especialmente para impulsar la industrialización, producción de petróleo, pesquerías, lana, cacao, e investigación agrícola.

Las economías de la mayoría de los Estados latinoamericanos experimentaron cambios importantes. En primer lugar, debido a que las industrias de los Estados europeos y norteamericanas, estaban especialmente orientadas hacia la guerra, lo que hizo que las manufacturas que producían y que tradicionalmente adquirían los Estados latinoamericanos, no pudieran ser importadas, además de algunas restricciones a la importación realizadas especialmente en períodos de crisis inflacionaria.

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Esto significó un fomento a la industria latinoamericana, incrementándose especialmente la producción de alimentos.

En definitiva, la política pública, respondió a situaciones coyunturales. En momentos de crisis, adoptó soluciones proteccionistas, especialmente a través de controles de cambio variables, mientras que en momentos de auge, o como resultante de esas crisis, se produjo una "automática" promoción de la industria, pero especialmente para el consumo. Finalizando la década de los 50' es cuando se inicia una etapa de desarrollo de bienes de consumo duradero, pero no se implementó una política para el desarrollo global de la industria de base, que hubiera sido la verdadera promotora de la industrialización latinoamericana.

Las causas de este comportamiento se deben fundamentalmente a que América Latina tradicionalmente ha importado desde el período de su independencia todas las ideas para el desarrollo y la estructura de poder, de Europa y Estados Unidos.

Mientras en Europa, a una necesidad de cambio en la orientación económica, se observan cambios en el sistema político, debido a que los ideólogos van adaptando o elaborando sus ideas, a las nuevas circunstancias o necesidades; en América Latina se da un proceso inverso. A cambios ideológicos en Europa, se producen cambios en el sistema político o en la filosofía de quienes manejan la política tradicionalmente, provocando cambios a través de la estructura de poder en el desarrollo de las economías de sus países.

No consideramos improcedente, el que los cambios provengan del sistema político o del régimen que gobierna un país, sino el hecho de adoptar cambios de orden ideológico que respondan a circunstancias o necesidades que en muchos casos nada tienen que ver con los acontecimientos que vive América Latina.

Alianza para el Progreso a Partir de los '60

La Alianza para el Progreso abarca el tercer período histórico. Este es el más reformista de los tres, y donde se observa una mayor inclinación del papel del Estado hacia la reforma social y el desarrollo agrario.

En la década de los ´50 se da un reformismo creciente y efervescente en América Latina. No sólo se buscan parámetros de desarrollo sino también de calidad de vida para la población. En 1959 se da la revolución cubana que, al principio hizo pensar al gobierno norteamericano que el malestar creciente en la isla con el gobierno de

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Fulgencio Batista se había terminado. Sin embargo, Castro había iniciado una auténtica revolución.

El proceso de reformismo creciente en la región, no respondió a ningún patrón o plan conjunto. Ni siquiera se coordinaron las posturas ni las políticas. Al asumir Kennedy se plantearon dos posturas dentro del gobierno: los duros e intervensionistas, cuya posición siempre ha sido poner orden a partir de intervenciones armadas o apoyando golpes de Estado, y los moderados o reformistas, que propusieron desarrollar una “contraestrategia” reformista: la Alianza para el Progreso.

Un paquete de corte reformista orientado al sector agrícola latinoamericano, la problemática social y el analfabetismo. Venía financiado por el propio Estado norteamericano. De esta manera conjuraba cualquier brote de carácter reformista o revolucionario que se le pudiera escapar de las manos. Los latinoamericanos lo adoptaron, salvo Cuba que en la Conferencia de Punta el Este de 1961, con su representante, el entonces Ministro de Industria Che Guevara, planteó que la propuesta norteamericana de 3 mil millones de dólares para financiar la Alianza era una burla, que se necesitaban, por lo menos 10 mil millones de dólares.

Todo sirvió para evitar que los gobiernos de la región pusieran el peligro el “control hegemónico” de EUA en América Latina. En la Primera Conferencia de Presidentes Americanos que se celebró en Punta del Este en 1967, a la que asistieron gobierno militares y civiles, democracias y dictaduras civiles y el presidente norteamericano Johnson, se hizo una evaluación de los resultados hasta el momento de la Alianza y el presidente Eduardo Frei Montalva en su discurso dijo que de cada dólar de Alianza que ingresaba a América Latina, salían 3 dólares de la región. América Latina, con su ahorro, estaba financiando el desarrollo de Estados Unidos y sus empresas. Por qué subordinar nuestro desarrollo mediante préstamos y créditos extranjeros y no utilizar el ahorro latinoamericano para invertirlo en el desarrollo de la región, maximizándolo a través de la integración (1).

La situación de dependencia de la asistencia técnica y financiera extranjera existente hasta el momento, no implicó ningún ajuste considerable a las políticas públicas latinoamericanas, con la llegada de una nueva corriente de inversiones por parte del sector público norteamericano a través de la Alianza para el Progreso. Incluso, el desarrollo de la mayoría de los proyectos que se llevaron a cabo durante el período de la Alianza, eran nada más que la prosecución o finalización de proyectos iniciados por gobiernos en períodos anteriores. La implementación de estos programas, que en la mayoría de los casos eran continuidad de los anteriores, fue lo que le puso el

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sello de "reformistas" a determinados gobiernos, sin que su verdadera actitud haya sido tal.

MARCO METODOLOGICO  *

El trabajo ha sido orientado hacia la construcción de un modelo metodológico que, a partir de la variable política interna, contribuya al estudio del comportamiento de los diversos regímenes latinoamericanos.

No hay estudios de tipologías políticas en América Latina. En realidad se utiliza la terminología desarrollada en Europa. Un conservador europeo es distinto que uno latinoamericano. Un liberal colombiano se acerca a los liberales en EUA que son de centro-izquierda y no a los liberales en Argentina que son el equivalente a los conservadores en EUA.

Su aplicación empírica la he circunscripto al período que corre desde la Depresión del 29-30 hasta la implementación de los postulados de la Alianza para el progreso en 1961. No obstante, considero que esta mecánica de análisis puede servir para otros períodos históricos, brindando un esquema que actúe como ordenador de la multiplicidad de datos que surgen de cada tipo de comportamiento político, y facilitando por tanto, la clasificación de los mismos, según las posturas que han adoptado ante la necesidad de generalizar los efectos del desarrollo a toda la comunidad nacional.

A estos fines, aún reconociendo que América Latina tiene una heterogeneidad estructural característica que no permite con propiedad referirse a sectores estancos, a simples efectos operacionales, he esquematizado el problema refiriéndome a un dualismo estructural evidenciado por dos sectores definidos: el tradicional y el moderno.

A partir de la caracterización de Gino Germani, interpretaré como:

1)sector tradicional, a aquel en el que se mantiene como principio rector el respeto a la costumbre. De acuerdo con ello, priman los lazos afectivos, transmitiéndose la tradición y los roles de padres a hijos sin ningún tipo de cuestionamiento por parte de éstos últimos. En lo económico, el caso puro se representa a través de un sistema de economía de subsistencia y una industria de tipo

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artesanal. Por lo tanto, no existe la búsqueda de la productividad, completando el cuadro la falta de un espíritu de competencia. En suma, la aceptación pasiva de pautas tradicionales reconocidas en virtud de la costumbre y las respuestas automáticas que generan, terminan conformando una actitud prescriptiva. Definida así, en virtud de la internalización a priori de respuestas para cada situación, aún antes de que estas se produzcan.

Por el contrario, 2) el sector moderno es aquel en el que se ha producido una institucionalización del cambio, valorizándose la fundamentación en principios racionales. Por ende se localizan en él la aplicación de métodos científicos y tecnológicos de producción, jerarquizándose la calidad personal en el desempeño de tareas en razón del principio de funcionalidad. Se busca el máximo de eficiencia y productividad, ampliándose los mercados y creándose sistemas industriales complejos. En el aspecto social encontramos una actitud de averiguación y cuestionamiento previa a la toma de decisiones, y un fuerte espíritu de competencia que permite movimientos sociales ascendentes. Esta actitud deliberativa a partir de criterios racionales genera la coexistencia de una gran variedad de valores a menudo contrapuestos en un mismo momento histórico. En general, para el caso latinoamericano se puede localizar este tipo de comportamiento en las áreas urbanizadas industriales, por oposición a las zonas rurales premodernas si bien, como ya dijera anteriormente, este esquema racional admite cortes intra-sectoriales con la inserción de componentes externos.

A partir de esta realidad y siguiendo el enfoque del profesor norteamericano Charles W. Anderson (1), el modelo metodológico analizará tres estrategias para enfocar el desarrollo e integración da la comunidad nacional: la convencional, la reformista y la revolucionaria.

Estrategia Convencional

La estrategia convencional, sigue una línea clásica, inyectando todo tipo de medidas económicas y políticas en el sector que ya ha iniciado su proceso de modernización, puesto que considera que sus efectos

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benéficos se expandirán espontáneamente al resto de la sociedad logrando integrarla y desarrollarla como un conjunto.

Estrategia Reformista

Considera que el criterio convencional margina demasiadas demandas evidentes en el proceso de desarrollo nacional, si atiende únicamente las del sector moderno. Por ello, a efectos de procurar condiciones de paridad entre ambos sectores, atiende prioritariamente las demandas del sector tradicional, si bien sigue teniendo en cuenta las del moderno, procurando integrarlas en un plan nacional que active los instrumentos y potencial de éste último como recurso de cambio. El sector moderno es el “motor” de la economía, por lo que hay que seguir invirtiendo en éste, pero trasvasando progresivamente hacia el tradicional, hasta lograr un equilibrio.

Estrategia Revolucionaria

La tercera estrategia de desarrollo es la más radical. Considera que el sector moderno existente no puede integrarse de ninguna forma en un proceso que pretenda el desarrollo e integración nacional dado que el efecto típico de su existencia ha sido siempre la explotación y paralización del sector tradicional. Ha vivido a expensas del sector tradicional. Por tanto, propone la retención de los activos provenientes del mismo, pero conjuntamente la eliminación definitiva de sus titulares primitivos.

En suma, el modelo metodológico parte de tres estrategias para el desarrollo. Estas implican una variedad de posturas, tanto en aspectos ideológicos, políticos económicos, sociales, de ubicación en el marco internacional, etc., las que a su vez indican un estilo y dentro de éste una orientación determinada dentro de un comportamiento político dado. Por otra parte, de la continuidad que pueda observarse en un período histórico en la aplicación de determinada estrategia, también surgirá la comprobación de dos características que, a priori, le atribuyo al sistema político latinoamericano: su inestabilidad, y por ende la tentatividad con que operan los gobiernos a efectos de lograr mantener su equilibrio político.

Hoy hay estabilidad relativa, pero continua la tentatividad; y, por sobre todo, es el sector convencional el que controla todo, aunque se ha desindustrializado y desintegrado de la economía real del mundo, toda vez que destruyó su aparato productivo y no ha generado las pautas educativas, científico-tecnológicas ni operacionales del nuevo eje de industrialización por el que pasa el mundo y América Latina ha quedado desplazada.

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Llevar a cabo el análisis de América latina, obviamente no resulta fácil. La definición de tan variados aspectos ha ocasionado múltiples dificultades en cuanto al marco bibliográfico. La más notable ha sido la variedad de información y su enrolamiento dentro de la teoría neoliberal o dentro de la de la dependencia, las que de por sí reflejan posturas dicotómicas contrapuestas. Debido a esto y a fin de evitar realizar la definición de las variables y subcategorías como juicios de valor he optado por la definición más académica a los fines de mantener nuestro objetivo inicial, vale decir: la creación de un modelo de análisis político.

En ciertos casos, cuando una misma subcategoría debe reflejar diferentes estadios de desarrollo o materialización según el país de que se trate, he optado por tratarlas en general —siempre a efectos operacionales— reflejando solamente la actitud positiva o no del gobierno de que se trate a partir del grado de evolución que haya alcanzado. Si bien este modelo no es inclusivo de todas las variables posibles de enfoque del comportamiento político, entiendo que sí brinda lo esencial de la perspectiva con que dichos regímenes enfrentan la cuestión del dualismo.

En síntesis, la aplicación del presente modelo metodológico indicará la opción que un gobierno determinado hace entre diversos criterios para enfocar el desarrollo, así como las respuestas que dentro de esta orientación brinda a diversas cuestiones. A tal fin, entenderé el fenómeno de la modernización como, no sólo el aumento del producto real por habitante y los cambios consiguientes en los aspectos científicos, tecnológicos sino también aquellos que se refieren a aspectos demográficos y culturales produciendo modificaciones en el comportamiento y organización social y política.

A partir de la elección mencionada, reflejada en la Variable "Sistema de Valores", (programa a ser desarrollado por el gobierno), en las variables subsiguientes se analizan las medidas concretas que adoptaron en determinados planos para llegar finalmente a lo efectivamente logrado en términos de desarrollo, configurando en consecuencia un estilo y una orientación determinada. Esto último está condicionado por dos variables "Permisividad de la Elite local al funcionamiento del Criterio" y "Permisividad Internacional al funcionamiento del criterio", que determinan, en última instancia, el radio de acción que poseerá cada régimen según el criterio que adopte. Estas pueden determinar el éxito o el fracaso de una política orientada en función del sistema de valores elegido. Ya sea que este criterio se revela como peligroso para la potencia hegemónica -en los términos de Jagaribe->, en su zona de primacía absoluta, en la cual

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está inserta América Latina; o sea que es atentatoria de la situación de privilegio político, económico y social de la élite local, en cuanto ésta puede aliarse con otros grupos de poder y hasta buscar apoyos extranjeros a fin de derrocar o paralizar al régimen imperante a fin de obtener la conservación del status quo.

PARADIGMA DE RELACIONAMIENTO INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA*

Luis DALLANEGRA PEDRAZA **

La vinculación internacional de América Latina debe ser analizada a la luz de su relacionamiento e inserción en el contexto mundial. En el caso de México, Centroamérica y el Caribe Español, desde su independencia, y en el de América del Sur, especialmente desde la segunda guerra mundial, su vínculo dominante ha sido con Estados Unidos.El paradigma de relacionamiento histórico de América Latina con EUA se ha basado en dos variables centrales, establecidas por los intereses globales de EUA: Desarrollo y Seguridad. Este paradigma ha funcionado especialmente desde fines de la segunda guerra mundial hasta mediados de los '80, que es la etapa en que se desarrolló la “guerra fría”.

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Con posterioridad, especialmente a partir de la Cumbre de Reykjavik entre Reagan y Gorbachov en 1985, el gobierno norteamericano estableció un nuevo paradigma de relacionamiento, vinculado al nuevo status internacional vigente, en el que la seguridad ya no es el elemento esencial en el sistema de relaciones global. Por ello, ahora el paradigma de relacionamiento es "democracia y desarrollo". La "democracia", desde el punto de vista de EUA, debe ser "controlada".

Para explicarnos el funcionamiento del “modelo de relacionamiento”, debemos establecer ciertos “códigos básicos” o definiciones conceptuales.

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Partimos de aquellos que tienen capacidad de establecer reglas –régimen- del juego. Los denominamos “repartidores supremos” y “reparten” potencia –podés- e “impotencia” –no podés-.

En un proceso de "polarización", aquellos que alcanzan el nivel de actores polares, son los que se transformarán en supremos repartidores de "potencia" e "impotencia". Esto visto en términos políticos, ya que en términos jurídicos se habla de derechos y obligaciones. Como las connotaciones son diferentes, prefiero tratar la temática desde la perspectiva de la política internacional.

Ejemplos de supremos repartidores en el siglo XIX, son las grandes potencias europeas. Desde 1945 hasta los '80, EUA y la URSS. También los países de la Comunidad Económica Europea (CEE); así como las empresas multinacionales y los actores transnacionales. En la actualidad, EUA, Japón, Alemania unificada –la “Tríada”-, la banca privada transnacionalizada, son supremos repartidores.

Los repartidores establecen “principios supremos de reparto” o reglas del juego, generando un “orden de reparto” (1).

Los repartidores supremos establecen principios y normas de reparto en los diferentes ámbitos de aplicación: económico-financiero, estratégico-militar, político. Es más, tienen capacidad de cooptar –controlar- los organismos internacionales que son creados por la comunidad internacional, sea captando la mayoría de los votos a través de presiones, concesiones, etc., o mediante el sistema de “voto ponderado” –FMI por ejemplo-.

Los "reguladores" son aquellos que se encargan que las reglas establecidas por los repartidores se cumplan. En materia monetaria el FMI o el Banco Mundial. En materia de comercio el GATT hoy la OMC; en materia estratégico-militar OTAN, Pacto de Varsovia –hoy desaparecido-, TIAR/OEA, etc.. No cabe duda que países como Argentina o los latinoamericanos en general, son miembros del FMI, o el GATT/OMC, o el TIAR/OEA, pero no tienen la capacidad de "repartir", ni siquiera de modificar las reglas establecidas y, a su vez, deben subordinarse a los reguladores, ya que tampoco pueden "polarizar".

La forma en que el FMI obliga comportamientos en América Latina es un muy buen ejemplo. Se trata de un regulador, pero se asemeja a un repartidor por la forma en que opera. Sin embargo esto lo puede hacer para obligar a países latinoamericanos o africanos a modelos de estabilidad y pago de deudas, pero no para rescatar en situaciones de crisis global, como “Efecto Tequila”, o la “crisis asiática” con repercusiones en Rusia y Brasil.

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ETAPA POST SEGUNDA GUERRA MUNDIAL HASTA REYKJAVIK (1985)En el contexto latinoamericano, tomamos como actores relevantes en el manejo de los sistemas políticos, o como factores de poder o como grupos de presión significativos a:1) las Fuerzas Armadas –desde los ´30 en adelante, particularmente de la 2da post-guerra mundial, han sido un factor de poder en América Latina-.Han controlado la seguridad; en los momentos en que EUA o determinados grupos de las elites internas lo creyeron necesario, gobernaron anulando a los partidos políticos; definieron las hipótesis de conflicto, previamente entrenadas por EUA en el problema del conflicto Este-Oeste en sus escuelas, a la vez que aquellas hipótesis de conflicto que tienen que ver con problemas de carácter limítrofe y hace a la “presunta” defensa soberana de los países latinoamericanos. Digo “presunta” defensa soberana, porque mientras se peleaban con los vecinos generando una imagen de defensa nacional y gastando mucho dinero y presupuesto nacional en armamento, permitían que las empresas multinacionales ingresaran a nuestros países e hicieran lo que quisieran con nuestras economías en aras de una economía más abierta e integrada a la economía mundial. Por último, mediante sus golpes de Estado –salvo excepciones como las de Velazco Alvarado en Perú, Ovando y Torres en Bolivia, Torrijos en Panamá que han hecho golpes de Estado de izquierda- apoyaron a los grupos de poder económicos neoliberales a cambio e los beneficios que estos les otorgaban.2) Los partidos políticos. No ha sido un sector con mucho poder en América Latina, salvo aquellos que llevaron a cabo políticas funcionales a los intereses de la elite dominante y bien vistos por Estados Unidos y los grupos económicos y financieros internacionales. Han estado condicionados por la ideología imperante, encuadrada en el conflicto Este-Oeste, y el rol de las fuerzas armadas apoyado por Estados Unidos a través del Pentágono, la CIA e incluso las escuelas militares como West Point y las de contrainsurgencia en Panamá –comando Sur-, Puerto Rico, Miami, etc., a la vez que por aquellos grupos económicos, empresas o banca que se vieran afectados o perjudicados por medidas de corte nacionalista. Gran parte del tiempo han estado interdictos por los grupos golpistas.

3) no cómo actores, pero sí como situaciones relevantes que marcan una forma del funcionamiento del sistema político latinoamericano, los conflictos, cuyas hipótesis, primariamente son dictadas por EUA –basado en el concepto de guerra fría- y en el contexto regional por las fuerzas armadas. Debemos hablar de tres tipos de conflicto en el marco hemisférico:

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a)Conflictos de carácter colonial: generados, especialmente, por Gran Bretaña y aún no resueltos.

Los casos típicos son: para Guatemala, Belice, que hoy es un Estado independiente, por lo que debería dejar de existir ese Estado independiente para que Guatemala recupere el territorio reclamado. Venezuela, la Guayana Esequibo. Territorio que hoy está bajo la soberanía de Guyana, independizada –o descolonizada- por Gran Bretaña. Ahora Venezuela se tiene que ver con Guyana y no con gran Bretaña y eso también dificulta las negociaciones al tratarse de un Estado pequeño al que se le restaría una porción importante de territorio –reclamado por Venezuela-. Argentina, las Islas Malvinas. Luego de la guerra de 1982 el proceso de negociación se ha dificultado más por el hecho de la creencia de que el vencedor es el que se queda con el territorio tomado. No obstante ello, Argentina es la que en mejor posición está en el proceso de negociación en relación con Guatemala (debería desaparecer el Belice independiente) y Venezuela (negociar con un Estado más pequeño lo que inclina la balanza de la comunidad internacional hacia el más débil).

b) Conflictos limítrofes: generados a partir de la independencia, como resultado del trazado apurado de las fronteras.

Se han ido resolviendo en algunos casos, pero aún perduran, luego de casi dos siglo de independencia. Mantiene divididos a los estados latinoamericanos en luchas intestinas y de reclamo -supuestamente- soberano, mientras su soberanía es efectivamente tomada, cooptada o los Estados son neo-colonizados por las empresas multinacionales, transnacionales, banca privada, compra de tierras por parte de extranjeros, especialmente norteamericanos, o manipulados ideológica, económica y políticamente por otros Estados, como Estados Unidos durante la guerra fría o actualmente con diversas políticas económicas y militares. Esta ha sido una de las principales razones para mantener divididos a los estados latinoamericanos y que no funcionen procesos como los integrativos, que no tengan una coordinación de sus políticas exteriores, etc.. Los de afuera, agradecidos: “divide et impera”.

c) Conflictos de carácter hegemónico: generados por el manejo hemisférico que ha hecho Estados Unidos del conflicto Este-Oeste y, actualmente, debido a los problemas de lucha contra el narcotráfico y su metodología de

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“certificar/descertificar” a los Estados, sus presiones por ley de patentes demandadas por las empresas al gobierno norteamericano, su lucha contra el terrorismo, etc..

Los conflictos de carácter hegemónico se han manifestado, particularmente durante la etapa e la guerra fría, a través de un intervensionismo directo o indirecto, sea mediante Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores con el objeto de intervenir un Estado o avalar ex-post-facto una intervención unilateral de Estados Unidos, debido a algún motivo que podía atentar a los intereses económicos o de seguridad de este país; o mediante otras metodologías. Actualmente se manifiesta en presiones del gobierno norteamericano por temas que tienen que ver con sus intereses económicos o de seguridad actualizados. Antes la lucha contra el comunismo, o las nacionalizaciones que algunos Estados latinoamericanos hacían de empresas cuya casa matriz tenía sede en Estados Unidos; ahora la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo, o los problemas de leyes de patentes, endeudamiento, etc..

4) Los grupos económicos. Estos han sido un factor de poder, pero debieron tener el apoyo de las fuerzas armadas para llevar adelante sus objetivos. En América Latina, en el siglo XIX, en general, vencieron los sectores favorables a un aperturismo y comercialistas, frente a los defensores de una industria, aunque incipiente, protegida. Estos sectores aperturistas estaban ligados por intereses e ideológicamente con Europa, especialmente Gran Bretaña. Estos grupos dominaron los países mediante el fraude electoral y con gran apoyo internacional.

Cuando los sistemas políticos establecieron sistemas electorales donde el fraude no era factible o no funcionaba adecuadamente, entonces los grupos neoliberales no pudieron acceder al gobierno mediante elecciones, por lo que debieron hacer uso de la fuerza mediante golpes de Estado.

Los grupos económicos al acceder al gobierno mediante golpes de Estado –hubo excepciones, como los casos de Velazco Alvarado en Perú, Ovando y Torres en Bolivia, Torrijos en Panamá que han hecho golpes de Estado de izquierda-, les otorgaron a las fuerzas armadas ventajas, como mejores presupuestos e incluso mejores salarios o puestos en sectores de la administración pública a cambio de la seguridad y la represión. Ha sido la única manera de poder llevar a cabo estas políticas neoliberales. Los golpes de Estado se hicieron con el justificativo de la lucha contra el comunismo o de la ineficiencia y la corrupción de ciertos gobiernos; no obstante ello, los golpistas una vez

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instalados en el gobierno inmediatamente nombraban ministros de economía que implementaban políticas neoliberales.

Se ha dado una división de tareas. Los militares se ocupaban de los aspectos de seguridad y represión y los grupos económicos del manejo de lo económico-financiero-comercial.

El marco internacional, tanto en materia de seguridad, como de desarrollo económico neoliberal ha sido propicio, acompañado por un permanente divisionismo latinoamericano: “divide et impera”. La idea era mantener siempre dividida a América Latina para evitar que se conforme un grupo regional con capacidad de negociación internacional fuerte. Las elites internas funcionales a estos criterios contribuyeron a ello y utilizaron a los procesos integrativos en beneficio del comercio y los inversores y empresas transnacionales.

Las fuerzas armadas hablaron de la defensa de la soberanía, pero favorecieron, merced a los grupos económicos neoliberales a que las economías fueran controladas por actores transnacionales o por EUA, de la misma manera que la imposición ideológica por parte de este país en toso aquellos temas de su interés económico y de seguridad.

ETAPA REYKJAVIK (1985) EN ADELANTELuego del acuerdo entre Reagan y Gorbachov en la cumbre de Reykjavik en 1985, el gobierno norteamericano modificó el “paradigma de relacionamiento hemisférico” de “seguridad y desarrollo” a “democracia y desarrollo”.Reagan y Gorbachov habían llegado a acuerdos sustantivos sobre el desarme –esta vez basado en el concepto “START” o eliminación de los stocks en vez del concepto “SALT” que se fundamenta en la disminución de la producción pero el mantenimiento de los stocks-, y sobre la finalización de los conflictos localizados en la periferia que tuvieran que ver con el conflicto Este-Oeste.A partir de ahí, se generó una acelerada disminución de los conflictos internacionales y un comienzo real de procesos de negociación para llegar a acuerdos de paz en áreas, anteriormente inimaginables, como Medio Oriente por ejemplo, donde Israel inició negociaciones con la OLP. Se terminó con el apartheid en Sudáfrica y se inició el camino para un gobierno negro, el de Nelson Mandela; Cuba se retiró de Angola; se inició el proceso que derivó en la caída del Muro de Berlín (1989) y en la unificación de las “dos Alemanias” –idea en esa época totalmente inimaginable que no entraba en las hipótesis más descabelladas-, etc..La URSS, con Gorbachov recién asumido, inició en 1985 un nuevo relacionamiento internacional que se denominó “Perestroika”, a la vez que una mayor transparencia y apertura en el ámbito interno que se

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denominó “Glassnost”. Todo esto se escapó de las manos del gobierno y derivó en la desintegración de la URSS y en el fin del bipolarismo.

Reagan salió, al tiempo, a decir que habían “ganado” la guerra fría. En realidad, seguramente la URSS la perdió, pero no porque la ganó EUA. Quedó en pie el que tuvo más resistencia en su economía para llevar adelante la tan salvaje carrera armamentista y este fue EUA, que tuvo, merced a la política del gobierno de Nixon de declaración de inconvertibilidad del dólar en oro y el inicio del “patrón dólar”, al mundo occidental como “colchón” de sus ciclos económicos; colchón con el que no contó la URSS.

El fin del bipolarismo marcó cambios significativos en el contexto mundial. Se han cambiado los roles de algunos actores, desaparecieron otros –v. gr. URSS- y aparecieron nuevos, que antes no existían como tales o eran muy débiles como para poder tener incidencia en el sistema político, incluso “mal vistos” no sólo por el sistema, sino por la gente en general, como aquellos que en los ´50 los ´60 o los ´70 defendían los derechos humanos o el medio ambiente.

En materia económica, el liberalismo continúa, esta vez mucho más expandido y sin que hayan, al menos en el corto o mediano plazo, alternativas en pugna que pretendan frenarlo o reemplazarlo, como en los últimos cincuenta años lo fue el comunismo y el socialismo.

El hecho de que la URSS haya desaparecido y con esta superpotencia una alternativa ideológica, favoreció la rápida expansión del capitalismo de mercado norteamericano, a la vez que permitió que otras economías, que estaban fuera del juego mundial, debido a la división del mundo en dos bloques ideológicos, ingresaran con sus propias alternativas y oportunidades. Hablo de las economías asiáticas, particularmente China con alrededor de 400 millones de personas económicamente activas –prácticamente el total de la población de América Latina-, pero con un costo salarial y social muy por debajo al del mundo occidental.

Mano de obra barata y productos a precios tan bajos que resulta casi imposible competir con ellos, fueron el detonante e inicio de una gran crisis económica.

La economía global, de un ciclo inflacionario iniciado en la etapa de la segunda postguerra, basado principalmente en el modelo económico Keynesiano, y que duró hasta fines de los ´80, pasó a un ciclo recesivo lo que, con la aplicación de modelos de convertibilidad ajustados al patrón dólar, disminuyeron la espiral inflacionaria y en algunos casos hiper-inflacionaria a niveles cercanos a cero. Este hecho ocurrió

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generalizadamente a escala mundial. No hubo ningún “milagro” económico, como algunos gobiernos pretenden auto-atribuirse. La economía mundial cambió su ciclo, esta es la realidad y los nuevos gobiernos latinoamericanos, ajustándose al “Consenso de Washington” de 1989 dieron lugar a la nueva economía y al nuevo rol y tipo de Estado. Todo esto acompañado e un fenómeno que comenzó a crecer como bola de nieve en los ´70, que es la “transnacionalización” del sistema mundial.

Con posterioridad, se generaron crisis financieras localizadas, pero con alcance global, debido a maniobras monetarias: como la del “tequila” en México a fines de 1994, o la asiática, que tuvo varias escalas, Tailandia en julio de 1997, Malasia en agosto de 1997, Singapur y Hong Kong en octubre de 1997 y Japón en diciembre de ese año. Esto repercutió en Rusia y en Brasil.

CONTEXTO LATINOAMERICANO POST REYKJAVIK

Las fuerzas armadas latinoamericanas perdieron importancia como “actores políticos” –pasaron de ser un factor de poder a un grupo de presión-, ya que el conflicto Este-Oeste había dejado de existir con la finalización del sistema bipolar; además resultaban peligrosas para los intereses de EUA y de los grandes grupos económicos transnacionales –empresas y banca- debido a que podían tener conductas nacionalistas o de otro orden –“carapintadas” por ejemplo en Argentina o Venezuela- y escaparse de las manos y el control en el hemisferio o generar situaciones de inestabilidad o “inseguridad jurídica” para el capital de inversión. Por ello, la democracia -controlada o tutelada- era el mejor camino.

Se inició una nueva gran “ola” democrática en América Latina, esta vez no como salida de una etapa de gobiernos militares en el típico corsi e ricorsi de los sistemas políticos latinoamericanos, sino como una nueva forma de controlar políticamente a la región.

Los partidos políticos, entusiasmados con volver al ruedo electoral y tener posibilidades de gobernar, estuvieron dispuestos-y así lo hicieron- a firmar “acuerdos” de no juzgamiento de lo actuado, en aras de la “pacificación nacional”, con los militares salientes, en ciertos casos derrotados, como en la Argentina, en otros sin derrota, como Brasil y en el caso de Chile, con una gran fortaleza, incluso por el modelo económico aplicado por Pinochet.

En algunos casos, los gobiernos civiles de las “transiciones” políticas a la “democracia”, promulgaron leyes de “punto final” a los efectos de evitar juicios a las juntas militares y sus miembros a la vez que

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cortar toda posibilidad de denuncia en el futuro. En casos de juzgamientos, se promulgó una ley de “obediencia debida” para limitar los juicios a las cúpulas y evitar que el resto de los miembros de las fuerzas pudieran ser juzgados. En otros casos resolvieron las cosas con leyes de amnistía o con indultos. Todo esto, agregado a leyes de “autoamnistía” promulgadas por los propios militares antes de salir del gobierno, para evitar su juzgamiento posterior.

En intentos posteriores de juzgamientos, como el del caso Pinochet detenido en Gran Bretaña (1998/99/ hasta febrero del 2000), a pedido del Juez Baltasar Garzón de España, por pedido de familiares de ciudadanos españoles torturados y muertos en Chile durante la etapa de la dictadura de Pinochet, los gobiernos “civiles” –Argentina con Carlos Menem y Chile con Eduardo Frei hijo- esgrimieron el principio de la “soberanía jurisdiccional” –soberanía que no ha sido esgrimida por ningún gobierno cuando las empresas transnacionales, banca o Estados extrarregionales, como EUA, tomaron decisiones sobre la economía de los países latinoamericanos, sus recursos naturales, sus empresas, su ideología, etc.- para evitar su juzgamiento. Principio que no puede ser esgrimido para casos de “crímenes de lesa humanidad”. La situación planteada por el sistema judicial español –fallida por decisión del Ministro del Interior de Gran Bretaña, Jack Straw- se debe a la falta de una Corte Penal Internacional, cuya vigencia es negada por EUA así como por China, Siria, Francia, India, que no creen conveniente la vigencia de este tribunal porque podría ser utilizado en su contra (2).

En el terreno económico, estos gobiernos que asumían por elecciones –para que haya democracia se deben reunir muchos más requisitos que las meras elecciones- debían comenzar a ajustarse a nuevas pautas establecidas en un consenso, en el que no fue consultada América Latina, el Consenso de Washington de 1989_(3).

El objeto central es hacer que América Latina comience a adaptar su sistema político, económico y militar a las nuevas características mundiales: achicar el Estado y disminuir el gasto público, disminuir el presupuesto militar y aumentarlo en salud y educación –más allá de las supuestas  recomendaciones del “consenso” se han privatizado más que aumentado el gasto, en ciertas circunstancias el gasto fue a la construcción de escuelas, no a mejorar la educación-, privatizar las empresas del Estado, abrir el mercado, modificar e independizar el sistema judicial, etc..

Ahora, en vez de gobiernos militares que permitan la apertura de la economía a los sectores liberales, son los propios gobiernos civiles que, mediante el voto “legitiman” las políticas neoliberales.

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Lo más significativo del caso, es que los países latinoamericanos, en vez de lograr un consenso regional para fortalecer su capacidad de desempeño y negociación y alcanzar objetivos propios de desarrollo y de resolución de sus propios problemas desde su propia perspectiva, giran, de manera desintegrada, alrededor de un consenso impuesto por EUA y gerenciado por el BM, el FMI -que se ha transformado en una “calificadora de riesgo internacional”, toda vez que perdió la capacidad para prevenir crisis u operar de manera eficiente en el rescate de aquellos Estados que tienen problemas monetarios- y, en el orden hemisférico, por el BID.

De esta manera, se observa que las fuerzas armadas perdieron capacidad de poder, aunque en algunos casos conservan una buena porción, pero particularmente para no ser juzgadas por lo actuado durante su intervención de facto en el gobierno. El caso Chile con Pinochet es un caso paradigmático.

En Chile las fuerzas armadas siguen siendo un factor de poder importante. Controlan la parte judicial (no se puede luchar por los derechos humanos ni juzgar a Pinochet; se verá qué puede hacer el nuevo presidente Lagos al respecto) los aspectos políticos (senadores vitalicios), un porcentaje importante de los ingresos por exportación de cobre para compra de armamentos o presupuesto militar; mientras que el gobierno -civil- sólo maneja el comercio exterior (salvo el tema del cobre) y aspectos que no tienen que ver con la seguridad en la política exterior.

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En Argentina el tema con las fuerzas armadas no es tan complejo como en Chile pero, más allá que las leyes de punto final y obediencia debida de 1986 y 1987, han sido derogadas por el propio Parlamento Argentino en 1998, aunque esto no implica que se puedan juzgar los casos anteriores a su derogación.

En Uruguay tampoco es factible el juzgamiento de los militares.

En general, las fuerzas armadas, constituyen hoy, un grupo de presión más que un factor de poder (4). Los partidos políticos son los que se turnan en el gobierno, pero se han transformado en “gestores” más que en actores de la vida política. Son gestores de los intereses privados y “privatizantes” justificando la ideología

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imperante –el neoliberalismo- y actuando de espaldas al pueblo, en gran medida porque le mienten y en parte porque viven de espaldas con la realidad. Hoy una ONG o una Organización de la Sociedad Civil (OSV) satisface más plenamente las necesidades o demandas de la población, sea que se trate de la mujer en su condición de tal con los problemas que su condición o status implique, o las personas que demandan justicia por problemas de derechos humanos o de pobreza, de desempleo, etc., que el Estado o los partidos políticos.

Los conflictos en América Latina continúan. Particularmente los territoriales, aunque en algunos se van alcanzando ciertas soluciones que, de todas formas vuelven a detonarse con el tiempo, como entre Perú y Ecuador en la línea de frontera acordada en 1942 con la garantía (?) de Argentina –que terminó siendo acusada de vender armas a Ecuador en el conflicto que se armó- Brasil, Chile y Estados Unidos; o entre Nicaragua y Honduras o Nicaragua y Colombia, los problemas argentino-chilenos, etc.. También continúan los coloniales. Los conflictos que durante la guerra fría eran de carácter hegemónico ahora han sido reemplazados por el problema del narcotráfico, la guerrilla y el terrorismo.

Los sectores económicos liberales continúan, a los que habría que agregar a los actores transnacionales que aumentan en la búsqueda del reparto. Estos son un factor de poder, junto a la banca, fondos de pensión y de seguro, que deciden hoy hacia dónde va la inversión, que mayoritariamente se mueve en el circuito especulativo más que en el productivo.

Ahora son los gobiernos “civiles” los que prestan total apoyo a los sectores neoliberales, tanto empresarios como banca, especialmente a partir del ajuste de las variables macroeconómicas y la seguridad jurídica.

LA FORMA DE LOS REGIMENES Y SUS ORIENTACIONES *

En cuanto a la forma y el estilo

Es importante destacar, que independientemente del contenido de la política que aplique un régimen, éste puede adoptar diferentes formas.

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Si la política implica la relación entre uno o unos gobernantes y los gobernados, la forma en que se da la relación entre estos indica el estilo Esto significa también que se darán distintas alternativas en cuanto a estilos, tanto desde el punto de vista de su formación, como del modo en que se establece la relación entre gobernantes y gobernados.Desde el punto de vista de la formación, se encontrará con "grupos" organizados Y estructurados, dando lugar a partidos, o con "grupos" no organizados o insuficientemente estructurados, u organizados en forma ad-hoc, a partir de un caudillo o líder, dando lugar a movimientos.

Desde el punto de vista del modo en que se establece la relación gobernante-gobernados, se debe tener en cuenta las variables: grado de jerarquización-grado de coerción. Si la estructura es altamente jerarquizada y coercitiva, uno se acerca a una autocracia; por el contrario, si la estructura adopta una forma de pirámide, aún con un mínimo grado de participación de su base, y con un bajo grado de coerción, uno se acerca a un sistema representacional o democrático.

Independientemente de las formas antes descriptas, cuando el régimen vigente adopta una forma con características de autocracia, pero en realidad, tiene un alto grado de jerarquización con un grado bajo de coerción; y por otra parte, no admite a los partidos políticos actuantes hasta ese momento, procurando eliminar a los que coincidan ideológicamente con el régimen anterior, favoreciendo en forma paulatina la participación del resto, aunque en forma "controlada", para un futuro; esta forma de comportamiento del régimen se la denominará "no partidocrática". Desde el punto de vista de su orientación, puede tender sea al logro de una mayor autonomía en el manejo de la política y la economía, sea a mantener o profundizar el estado de dependencia. Esto implicará una polarización en cuanto a su orientación. Por lo que la denominaré no partidocracia polarizada.

Se trata por lo general de regímenes militares, surgidos de un golpe de Estado y cuyo período de transición en el poder es prolongado. Pueden adoptar políticos reformistas o modernizantes, sin hacer uso del poder coercitivo o utilizándolo en casos de necesidad de mantener la estabilidad del régimen.

En cuanto a la orientación

Cada uno de los estilos indicados anteriormente, puede adoptar una orientación distinta. El estilo solamente indica la forma en que la política es implementada. La forma en que se establece la relación

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gobernante-gobernados, e incluso el grado de legalidad del gobierno, aunque éste pueda en todos los casos ser legítimo.

La orientación tiene que ver con el tipo de política perseguida por un régimen, ya sea éste el de libre empresa o de centralización por parte del Estado; orientado al desarrollo de obras públicas e infraestructura, o a la modernización tecnológica; de mantenimiento de las condiciones existentes o progresista.

A su vez, no se puede hablar de una única orientación dentro de los regímenes latinoamericanos, ya que se trata de tipologías clásicas pero que en su definición no se ajustan unitariamente al comportamiento de América Latina. De modo tal que se observarán tipos principales y a su vez subtipos de orientación, que permitirán explicar su verdadero comportamiento en los ámbitos político, económico y social.

Sería imposible hacer un estudio exhaustivo de cada una de las orientaciones, ya que cada una de ellas demandaría un trabajo en particular. Simplemente anotaré sus rasgos fundamentales y las razones principales de su origen en América Latina.

LiberalesEl orden político-económico establecido en los modelos iniciales y que parten del siglo pasado, ha sido de corte liberal.Las principales razones se encuentran primero en que las ideas son tomadas de Europa, la que sigue un proyecto librecambista; especialmente Inglaterra. Además, luego de las independencias poIíticas de los Estados Latinoamericanos de su madre patria España, pasan a una situación de neocolonialismo de corte económico bajo la esfera librecambista británica.El proceso se traduce en la producción de manufacturas por parte de esta última, mientras que los países de nuestro subcontinente mantienen sus mercados abiertos a la adquisición de esos productos, vendiendo materias primas y alimentos como contrapartida.

Paradójicamente y a los efectos de conservar el criterio librecambista en nuestro subcontinente, fue necesario un fuerte "intervencionismo" por parte del Estado, con el propósito de asegurar el funcionamiento del sistema. El intervencionismo no se dio a lugar en lo económico, sino dentro del sistema político para encaminarlo dentro de a concepción liberal.

El Estado del siglo XIX se ocupó principalmente de la eliminación de las barreras que pudieran oponerse al comercio; el perfeccionamiento de un sistema legal acorde y la eliminación de toda restricción que fuera

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un obstáculo para la actividad económica moderna; la construcción de sistemas de transporte y comunicaciones, especialmente en estos últimos casos, orientados hacia la exportación.

La economía librecambista latinoamericana, estuvo principalmente orientada hacia afuera, y hasta la Segunda Guerra Mundial, especialmente hacia Gran Bretaña. Prácticamente no existió un intercambio interlatinoamericano. Esto llevó primero a una falta de interconexión a nivel subcontinente y además, dadas las economías netamente exportadoras de materias primas versas la importación de manufacturas británicas y de otro origen europeo, hizo que la industrialización incipiente latinoamericana se viera desprotegida, sino casi anulada. Asimismo, tampoco existió una interconexión a nivel nacional, sino era para la salida de los productos primarios a través de las ciudades puerto, hacia el exterior.

Los partidos liberales en el poder, coherentemente con su filosofía, dictaron políticas librecambistas en vez de proteccionistas, en un período en el que el Estado nacional latinoamericano se encontraba en plena formación.

Durante el periodo en que han dominado, realizaron redistribuciones de las tierras, especialmente aquellas de propiedad de la iglesia, entregándolas a particulares y estableciendo una diferenciación y separación de los papeles del Estado y la Iglesia.

El Estado nacional latinoamericano fue instaurado en un periodo en el que la mayoría de los grupos o sectores influyentes no consideraban a la nación como centro de relaciones socio-económicas. Existía un divorcio entre Estado y sociedad. Habia una estrecha vinculación con el exterior, observándose al interior como un fenómeno aislado de sus intereses de desarrollo.

Los rasgos fundamentales de comportamiento de los partidos liberales en los aspectos económicos, políticos y sociales, son los siguientes:

Actúan dentro de un sistema de no intervención del Estado en la economía y en la vida ciudadana, llevando a cabo una economía de libre empresa. Para Europa, esto se da en un sistema económico autocontenido y autosuficiente, a diferencia de América Latina, que adopta esta orientación dentro de su situación de dependencia. A su vez existió una interrelación entre el Estado y la sociedad en los países europeos, mientras que como apuntamos anteriormente, el Estado latinoamericano actuó aisladamente del sistema social.

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Tratan de hacer frente a las reivindicaciones sociales y económicas, resolviendo el problema de su financiación, por lo general, mediante un sistema de impuestos progresivos. En lo social, actúan en defensa de las garantías individuales y los derechos constitucionales, adoptando programas de reforma social. En este último aspecto, los programas son contemplados en el sector moderno de la sociedad.

ConservadoresLos gobiernos conservadores, contrariamente a los liberales, buscaron mantener y reinstaurar la relación entre Iglesia y Estado en el medio económico, según los cánones prevalecientes en el período pre-independentista.La formación de latifundios, originada en el siglo pasado, se convirtió en sistemas económicos y políticos autosuficientes, que dio lugar a la formación de grupos políticos liderados por caudillos.La relación entre el Estado y estos sectores era prácticamente bajo el consentimiento y según los intereses de los propietarios latifundistas o hacendados, considerándose estos últimos, ajenos a toda influencia del Estado.

Los grupos sociales incluidos en las haciendas o latifundios, respondían a su patrón, desconociendo —ya que carecían de una visión amplia— al Estado nacional.

Pero, por otro lado, no existió una interconexión entre los grupos de hacendados y latifundistas, que les permitiera tomar el poder a través de la formación de una clase gobernante, si bien eran líderes o caudillos de sus grupos particulares, pero no lo eran del pueblo en su totalidad, ni habían surgido de él a través de su apoyo

Dentro del sistema económico, las producciones del sistema latifundista, no se llevan a cabo para el consumo nacional, sino para la exportación. Estos grupos miran principalmente hacia el exterior, pensando en sus socios de ultramar, o hacia el interior, pensando en sus haciendas, pero no en la nación como un todo.

Gozando de un sistema de libre convertibilidad, sus ganancias en la mayoría de los casos son depositadas en el exterior, en vez de invertirlas en el país.

Todos los productos que consumen son adquiridos en el exterior, e incluso, la educación de sus hijos se lleva a cabo en el extranjero, lo que les crea una mentalidad más cosmopolita que nacional.

La incapacidad de gobierno directo, fue suplida por la delegación mediante la realización de alianzas, a efectos de acceder al gobierno.

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Encontrándose libres de la responsabilidad de destinar los recursos públicos a fines públicos, hallaron una forma de riqueza en el Estado, modelándolo como un medio en el que podían desempeñar sus papeles de mantenimiento de relaciones y de emulación del sistema europeo.

Los rasgos fundamentales están dados principalmente por el mantenimiento de las condiciones existentes y una oposición al cambio brusco en el orden social, económico, jurídico, religioso, político o cultural.

Se identifican con el orden establecido y procuran el mantenimiento del mismo defendiendo los patrones de moralidad heredados y de las instituciones.

No consideran adecuado la modificación de las condiciones sociales. Se oponen totalmente a los planes reformadores y a la izquierda aunque ésta sea moderada. En los casos en que el proceso tiende a acelerarse bruscamente, su actitud procura el mantenimiento o la restauración del orden en sus casos.

Observan un total escepticismo en cuanto a la eficacia de un gobierno popular, teniendo como rasgo particular el que los partidos agrarios son de un matiz conservador.

Actúan en defensa de la propiedad privada, aunque contrariamente a los liberales son latifundistas. Su comportamiento en el ámbito rural llega a políticas de colonización o de parcelación de la tierra, pero no admiten la reforma agraria.

La influencia del sistema internacional en el ámbito latinoamericano. Las riquezas de los países latinoamericanos se volvieron importantes y necesarias para el desarrollo industrial creciente de los países europeos y Estados Unidos, creando a su vez expectativas en el subcontinente sobre las posibilidades de favorecer el desarrollo y la modernización. El guano, los nitratos, el petróleo, el plátano, cacao, café, azúcar y otros productos, fueron vistos con interés y con codicia por los inversores extranjeros, haciendo pensar a los conductores latinoamericanos en la posibilidad de un rápido desarrollo.

Bajo estas perspectivas, se fundó un sistema basado en la eliminación de restricciones para la transacción económica, en la especialización internacional de las funciones y la producción sobre la base de la ventaja comparativa; un sistema de precios regulado por un mercado monetario libre, acompañado de un flujo irrestricto de capital entre países.

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Los países desarrollados "arriesgarían" sus recursos y aplicarían sus conocimientos técnicos en el mundo subdesarrollado, a cambio de una ganancia traducida en utilidades. Como contrapartida,; estos últimos permitirían que se utilicen sus recursos inexplotados, aumentando su productividad, iniciando un proceso generador de riquezas y de modernización.

Las funciones del Estado en este caso serían las de proteger la propiedad privada y el mercado libre. De esta forma, el Estado nacional latinoamericano podría encajar y formar parte del sistema económico internacional.

La forma de apertura y garantías para este nuevo proceso, fueron dadas por el otorgamiento de concesiones, utilizando todos los recursos disponibles para atraer inversionistas y empresarios extranjeros. Concesión de tierras; cesión de derechos sobre el subsuelo; exención de impuestos y tarifas; garantías estatales al capital invertido; inversiones complementarias en infraestructura por parte del gobierno; protección contra sindicatos y posibles insurrecciones; garantías de estabilidad política a efectos de evitar "vaivenes molestos" al inversionista créditos en paridad de condiciones con la empresa nacional, etc.

ModernizantesPor estos medios se fue gestando la modernización en América Latina, que no sólo implicó la industrialización en el sector de bienes de consumo, sino también la urbanización en condiciones similares a las dadas en las naciones más avanzadas, con una diferencia de una o dos décadas con posterioridad a que se desarrollara en estos últimos paísesLos gobiernos latinoamericanos con este proceso, adoptaron un compromiso y una responsabilidad en su papel económico público, el cual era que el Estado debía responder por el cumplimiento de las demandas realizadas por inversionistas y empresarios. El incumplimiento en este sentido, traducido en una falta de protección a la propiedad, en momentos de agitación política; expropiación sin compensación justa; incumplimiento arbitrario de la deuda externa; llevaría a medidas tales como suspensión de créditos; retiro de inversiones; o coaliciones con otros sectores, de forma tal que llevara las cosas a situaciones incluso de golpe de Estado.La representación ha sido por lo general a nivel sectorial, más que a nivel de Estado o nación. Las legislaturas o congresos respondieron más a las demandas de sectores o grupos determinados que a la nación misma, ya que la mayoría de las demandas provenían principalmente de sectores ajenos al Estado nacional, además de

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darse en la mayoría de los casos un bajo coeficiente de participación de las masas de la población.

Los partidos políticos o grupos de interés, han sido por lo general de carácter rudimentario, no estableciéndose por ende un franco enfrentamiento entre "representantes del pueblo" y sectores de la vida económica con intereses dentro del país. Este desequilibrio llevó por lógica consecuencia a un predominio de facciones por sobre la totalidad de la vida nacional.

La política internacional latinoamericana —que más que esto fue una suma de distintas políticas, engarzadas con un punto de referencia extralatinoamericano— estuvo vinculada al patrón de relaciones económicas internacionales.

Los rasgos fundamentales de los gobiernos modernizantes están dados por el pensamiento de que el progreso económico es la base de la sociedad moderna. El paso de la sociedad tradicional hacia una comunidad moderna se procura a través de la adquisición de las características comunes con las sociedades más desarrolladas. La forma de incluir a la sociedad tradicional dentro del proceso de modernización, es mediante un crecimiento económico orientado hacia el incremento de la producción y el consumo.

El esfuerzo de desarrollo y en el ámbito social, es llevado a cabo en el sector moderno de la sociedad. No realizan reformas sociales en forma directa tanto a los miembros del sector moderno, como a los del sector tradicional que conforman, como consecuencia de su traslado a las ciudades, un grupo marginal dentro de las mismas. Su concepción es que la modernización misma en el ámbito económico provocará efectos favorables en el ámbito social.

Los gobiernos modernizantes se dan generalmente con una autoridad jerarquizada y el partido de gobierno es el principal instrumento de cambio en los casos de existir una democracia parlamentaria. En los casos de autocracias modernizantes o de no-partidocracias polarizadas con comportamientos modernizantes, la autoridad es jerárquica y el sistema es unitario. En estos últimos casos, existe una gran tendencia al uso del poder coercitivo por parte del Estado.

Estos gobiernos dependen en gran medida de la inversión externa, ya que tienen poca capacidad para generar el ahorro y la inversión productiva internamente.

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La transiciónDesde la post-guerra comienza a acentuarse el proceso de modernización económica, el que permite un crecimiento progresivo de la industria, especialmente en el ramo de las manufacturas, la construcción, minería, comercio y otros servicios.Esto facilitó la presencia en el poder a sectores modernos que no conciliaban fácilmente con los grupos convencionales.En la década de los 50' surge también un período de deterioro en el sector agrario tradicional. Se inicia un proceso acelerado de migración del campo a la ciudad, que al no tener una urbanización acorde con el crecimiento de la población da lugar a la formación de barrios marginales en los cinturones de las ciudades principales.

El crecimiento de las ciudades, genera nuevos tipos de demandas, acentuando el crecimiento de actividades no tradicionales, como la construcción, el comercio en pequeña y gran escala, etc. La demanda de servicios por parte de estos secta. res incorporados se contrapone al esquema de austeridad del criterio convencional, generando el crecimiento y por ende la inversión en servicios.

De la política tradicional agro-exportadora y de restricciones al consumo, de las ciases medias, se pasa gradualmente a comportamientos desarrollistas ligados al sector industrial en crecimiento y a la inversión extranjera.

El sector industrial, por su parte, se favorece con la expansión del consumo, debido al crecimiento de la población urbana, pero juega el doble papel de apoyo a las posiciones reformadoras, ya que implican una expansión en actividades como la construcción de viviendas y obras públicas; como de alianza con sectores convencionales, ya que le permiten la producción de insumos para la exportación.

El nacimiento de un nacionalismo latinoamericanoFrente a este proceso global, se fue gestando otro, contestatario del principio de vinculación de las funciones político-económicas del Estado nacional latinoamericano, con la economía internacional.Ya desde la década de los 40', el desarrollo político-económico de América Latina, estuvo dado por un constante conflicto entre movimientos reformadores y los defensores del sistema tradicional en el papel económico del Estado.De sectores tales como grupos estudiantiles; intelectuales; activistas políticos; empresarios menores; grupos de las clases medias; surgieron los gestores de criterios reformistas en la búsqueda por encontrar en el funcionamiento político-económico del Estado, un orden social dentro del cual desempeñar un papel y lograr un status. El reformismo procura una reorientación de las políticas, y en lo fundamental amplia

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el régimen de Participación social. Esta modificación afecta tanto al régimen de poder, como al político.

La tendencia reformista se presenta en dos variantes principales en América Latina; por un lado con una concepción progresista y por el otro radical.

En el primer caso, la reforma es propuesta por una intelectualidad perteneciente a las clases gobernantes, pero representa a las capas inferiores y exige la extensión de algunos derechos detentados por las capas gobernantes a las capas inferiores. Neutraliza toda resistencia militar mediante el mantenimiento de las Fuerzas Armadas fuera de la política.

Las reformas radicales son propuestas por una intelectualidad aceptada por el círculo gobernante, pero que proviene de la nueva clase en ascenso representándola. Esta clase exige igualdad de derechos con la gobernante. Por lo general actúa conjuntamente con las Fuerzas Armadas, o en su caso es desarrollado directamente por los militares que acceden al poder.

El problema fundamenta' para el reformista no es el criterio convencional en Sr, sino el hecho de que éste lleva a cabo un proceso de cambio demasiado rígido, dejando de lado una cantidad importante de demandas o satisfaciéndolas insuficientemente.

No pretende eliminar al sector moderno, sino establecer una vinculación entre éste y la situación de estancamiento del sector tradicional a efectos de lograr un equilibrio en el desarrollo y la distribución.

Sus metas fundamentales están dadas por la promoción y aceleración del desarrollo económico con una orientación nacionalista del proceso. Una ampliación de la medida de la participación socioeconómica de las masas rurales a través de la reforma agraria y de las masas urbanas a través de una combinación de mejoramiento del nivel de ocupación con medidas de bienestar.

Dentro del reformismo dirigido por las Fuerzas Armadas, el nacionalismo se combina con una actitud moralista y anticomunista.

Características del procesoLas presiones y demandas de estos nuevos sectores, hicieron que el proceso se volcara, de un sistema estable y con continuidad como tal —ya que contaba con un conjunto de reglas del juego internas, adaptadas al sistema internacional, que permitían conocer el derrotero

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que se estaba siguiendo— a uno inestable con constantes vaivenes entre grupos reformadores y convencionales, quitándole continuidad y llevándolo a una situación de impredecibilidad en cuanto al fin al que se iba a arribar.De todas formas, en la totalidad del período en estudio, el principal punto de referencia ha sido el del grupo convencional, con discontinuidades periódicas dadas por los grupos reformadores de distinto corte y extracción. Esto se debió principalmente a que en su mayoría los grupos reformadores han tenido un comportamiento de tipo populista redistribucionista de bienes, sin una reproducción de estos en forma constante y progresiva, a efectos de crear un circuito de retroalimentación; amén de adoptar comportamientos inadecuados con su capacidad de desempeño político Consideramos que el sistema latinoamericano desde la independencia, ha sido conformado de manera tal, que su estructura responde a la satisfacción de determinados sectores de la sociedad, quedando otros, marginados o insatisfechos en función de sus demandas. De esta manera, la capacidad de satisfacción de demandas por parte del sistema, estuvo acorde con aquellas, que por partir de grupos o sectores pertenecientes al sistema político, o ligados al criterio gobernante, fueron tomadas en cuenta. Los criterios que quisieron instaurar un comportamiento reformador o revolucionario. Se encontraron con un mayor espectro de sectores demandantes, ya que incorporaron a grupos anteriormente marginados; pero hicieron uso de la misma estructura para su satisfacción. Por lo tanto, se observa que las demandas aumentaron, pero la estructura no modificó su dimensión; o mejor dicho fue modificada de forma, pero no "estructuralmente" derivando esto en una escasez de medios para implementar exitosamente el proceso.El reformismo pretendió en algunos casos revolucionar el sistema, sin hacer una verdadera revolución, ya que durante su proceso, en el que adoptó comportamientos extremos, convivió con otros contendientes por el poder no eliminados, pertenecientes a los grupos convencionales, que al sentirse agraviados y reteniendo una capacidad de mango político, llevaron a cabo presiones suficientes, llegando incluso hasta el logro de golpes de Estado.

Si las ideas e ideologías de los grupos convencionales, fueron importadas; también lo fueron las de los grupos reformadores que adoptaron modelos también europeos y norteamericanos, que iban desde criterios marxistas, pasando por el fascismo y el New Deal norteamericano.

Si bien muchos de los principios reformadores tuvieron inspiración marxista, los fines perseguidos no fueron necesariamente comunistas.

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Tomaron elementos de modelos de la vida internacional, a falta de modelos propios y de una concepción planificadora.

Sus aspiraciones fueron de orden progresista y especialmente se movieron a partir de una total disconformidad con el criterio de distribución de los beneficios de la modernización entre los diversos sectores de la nación.

La mayoría de las reformas latinoamericanas quisieron vestirse de revolución a través de comportamientos radicales, sin respetar tiempos ni períodos, ni lograr medios alternativos suficientes que reemplacen la antigua inversión, o mercados de exportación de sus productos, acompañado de políticas de desarrollo basadas en la distribución, sin el sustento previo de una producción estable.

Muchas de las empresas nacionalizadas no pudieron ser manejadas por falta de experiencia o en otros casos, se retiraron inversionistas pero no se consiguió reemplazo ni en el ámbito interno, ni del exterior, que se adhiriera a las nuevas reglas del juego.

América Latina procuró adoptar políticas propias, en un marco en el que aún continuaba vinculada al sistema internacional de relaciones económicas.

La falta de elementos propios fue una de las principales desventajas del criterio reformador, junto a la baja permisividad tanto de las elites internas como internacionales.

PopulismoSe trata de un movimiento político que se caracteriza por el atractivo directo que ejerce sobre las masas urbanas, un dirigente. Esta atracción es más de carácter personal (carismática) que a través de la mediación orgánica de un partido.El dirigente crea expectativas en cuanto a un rápido mejoramiento de la situación de las masas, procurando a cambio el poder suficiente para llevar a cabo reformas socio-económicas, promover el desarrollo nacional frenando la influencia abusiva de grupos extranjeros, y emprender programas de bienestar e importantes medidas redistributivas.Las principales debilidades de la tendencia populista en América Latina son:

1) Incapacidad para definir con coherencia el objetivo,

las condiciones básicas y las limitaciones que se le pueden presentar como contendiente.

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El populismo latinoamericano se caracterizó por su vaguedad y ambigüedad, no logrando nunca una articulación básica de su filosofía política y de sus metas socioeconómicas. Se mostró en favor del desarrollo económico, nacionalista y predominantemente industrial, orientado hacia la redistribución social de la riqueza y de las oportunidades. Pero nunca delimitó claramente los limites entre los sectores que se reservarían a la iniciativa del Estado y los que seguirían abiertos a la iniciativa privada.

Pese a las inclinaciones populistas por la planificación estatal y la intervención del Estado en la economía, ubicó a este último en su carácter de inversor, como subsidiario del sector privado

2) Una incapacidad para llevar su política económica a la práctica.

No existió con respecto a los proyectos populistas una elaboración presupuestaria clara y realista, debido precisamente a la ambigüedad de su política económica.

Una variable hostilidad interna e internacional los ha rodeado. Siempre fueron impotentes frente a las élites económicas de sus países, pese a que si bien sus lemas tuvieron un tinte socialista, fueron una forma de capitalismo privado, tanto en las realidades del poder como en las intenciones de los dirigentes, aunque orientado hacia un reformismo radical.

Se agrega una mala administración en el nivel de empresas públicas, especialmente en los sectores básicos y de infraestructura y un exceso de mano de obra improductiva bajo la situación de ocupación disfrazada.

3) Incapacidad política para atraer a suficientes sectores de la élite y la subélite,

o bien para hacerles frente y someterlas.

En su origen el populismo fue una respuesta reformista por medios políticos, a las insuficientes condiciones de crecimiento espontáneo revelados por los mercados latinoamericanos. Orientado hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de las masas, fue asimismo una victoria política de estas últimas. Esto no fue en el sentido de eliminar el poder económico y político de- las viejas clases gobernantes, sino en el de imponerles por el camino electoral y por otros medios, la atención de las exigencias de las masas y la ampliación de su participación en los sistemas político y económico.

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El reformismo populista en su fase ascendente, provocó una expansión del sistema económico y la aceleración de la industrialización. Esto favoreció una relación dialéctica entre el crecimiento de la economía y la creciente participación de las masas. Cuando los efectos deformadores de la excesiva inflación entre otros factores, quebraron la compatibilidad mínima entre el ascenso de la economía y la creciente participación, hubo que sacrificar algunos sectores para mantener la continuidad del proceso.

Los sectores de la élite y la subélite, gratificados por el populismo, condescendieron a aceptar sus beneficios, mientras el proceso se encontraba en su avance positivo. A medida que se iniciaron las dificultades provocadas por la inflación interna y las deudas externas a corto plazo, estos sectores se fueron volcando hacia la oposición.

La burguesía industrial, resultado del desarrollo populista en la etapa sustitutiva de importaciones, tuvo la oportunidad de establecer relaciones con las grandes empresas internacionales. En la medida en que se enfrentó con la crisis optó por convertirse en socia menor de las supercorporaciones, eludiendo los riesgos de una socialización.

Por su parte, los gobiernos populistas, no impusieron a las empresas nacionales sino un débil control, del mismo modo que a las empresas extranjeras; limitándose a la nacionalización de algunos servicios públicos y a la creación de monopolios estatales para ciertas industrias orientadas a la infraestructura.

Esta tendencia de subordinar la política económica a la política social, les costó el alejamiento de las principales élites dentro del proceso, debilitándolos

Comportamientos alternativos del reformismo y el populismoEl éxito del reformismo y el populismo, está dado principalmente por el logro de un cambio para el primero y de las metas distribucionistas para el segundo.Por el contrario, el fracaso de sus metas, los lleva a situaciones de claudicación o radicalización.La claudicación para el populismo, se da en el caso de que al no poder redistribuir los bienes entre las masas, adopta una actitud conservadora. Para el reformismo por su lado, al ver impedidas sus posibilidades de reforma, no atina a adoptar una posición que lo mantenga en el poder, ya sea mediante la convocatoria al pueblo, o me. diente mecanismos de alianza con otros sectores de la vida política y económica nacional.

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La alternativa de la radicalización, lleva a adoptar un comportamiento reformista al populismo, y al reformismo, lo transforma en radical. Cabe destacar que los mecanismos de radicalización, sin un apoyo suficiente de otros contendientes por el poder, o sin el poder necesario para contenerlos, provoca la ruptura y por lo general el consiguiente golpe de Estado.

Variantes políticas dentro de las orientacionesHasta el presente, consideramos que dentro de la oscilación del péndulo latinoamericano en su tendencia por adoptar políticas convencionales por un lado y reformadoras por el otro, éstas se han visto configuradas por el análisis presentado anteriormente. Sin embargo, estas orientaciones, adoptan ciertas configuraciones, que muestran la real intención del régimen gobernante, o la situación a la que se va a regresar luego de una experiencia, especialmente en los casos de gobiernos que han adoptado un comportamiento reformados.

Statuquistas

Por lo general esta tendencia surge con posterioridad a una alternativa reformadora o populista. Su comportamiento puede ser gradualista o manifestarse en forma drástica. Se trata de una tendencia restauradora del orden convencional a partir de la consideración de que el anterior régimen reformista dio lugar a abusos en la participación de las masas.Si la actitud "statuquisante" es de carácter gradualista, la anulación de las conquistas logradas por los reformista o populistas, queda congelada, adoptándose simplemente una orientación conservadora y dejando que el tiempo se encargue de anular esas conquistas mediante la mera pérdida de su vigencia.En el caso de una manifestación drástica, el statuquismo se hace reaccionario, anulando todas las conquistas y volviendo al proceso a su anterior estado de cosas.

Por lo general se anula la participación de los partidos políticos en la vida pública, o en el caso en que se permita su participación, no representan una alternativa distinta dentro del proceso, ya que será meramente formal. La participación de las masas será nula, o marginal.

Progresistas

En realidad se trata de una orientación liberal, que adopta comportamientos reformistas. Su tendencia está orientada hacia el cambio del proceso, pero siguiendo los lineamientos básicos de los liberales en cuanto al sistema económico.

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Su diferencia con el prosperitario está dada porque éste adopta un comportamiento redistribucionista con connotaciones populistas, mientras que el progresista procura el cambio en lo económico y lo social a través de un proceso de industrialización.Dentro del comportamiento progresista, se da una creciente participación de las masas y una participación real de los partidos políticos.

Puede darse el caso que partidos conservadores adopten actitudes progresistas. En estos casos, no existe una participación de las masas en el proceso político ni una real actuación de los partidos políticos. El progreso se realizará principalmente en el ámbito económico más que en el social y con una total abertura a la inversión externa.

Reaccionario

Tampoco en este caso se trata de una orientación, sino más bien de una respuesta a una alternativa reformista, revolucionaria o progresista dentro del proceso; adoptando el comportamiento indicado en el statuquista.Existen casos de gobiernos reaccionarios que no son contestatarios de orientaciones reformadores anteriores, sino que su comportamiento se debe simplemente al manejo de la política y economía de un país por un grupo oligárquico dominante, como en el caso de Nicaragua.

Prosperitario

Se establece una semejanza con el sistema imperante en España en el período colonial, en el que extraía riquezas de sus colonias, pero en vez de invertirlo en la industrialización productiva, lo utilizó en la adquisición de productos en el exterior, en muchos casos bienes suntuarios.Tiene un trasfondo populista, pero es más bien de corte liberal, aperturista a la inversión externa. Realiza gran cantidad de obras públicas, pero desarrolla en forma escasa la industria.Su comportamiento respecto de las masas es de carácter plebiscitario, ya que por lo general no sube al poder mediante elecciones, sino a través de un golpe de Estado. Sin embargo, pese a que procura el apoyo de las masas, desarrolla muy pocos programas de alcance social y hace uso del poder coercitivo.

Su política económica es más bien de carácter liberal, con apoyo en la inversión externa, especialmente para la explotación de recursos naturales.

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Desarrollistas

Se trata de una nueva alternativa de carácter liberal con trasfondo reformista, pero el progreso se lleva a través del empresariado, procurando importantes inversiones para la industrialización.Dado que en América Latina no existe una capacidad para generar ahorro interno a efecto de generar inversiones productivas; el desarrollismo actúa a través de la inversión extranjera, otorgando concesiones y recibiendo créditos.

Oligárquico

No se trata de una orientación, ni de una élite determinada, sino de un comportamiento según determinadas pautas tomadas de los sistemas políticos tradicionales de carácter convencional.Se puede presentar en dos alternativas principales. Por un lado, un régimen que actúa en connivencia con un sector de la élite ligada a la tierra, con mentalidad conservadora. Su comportamiento por lo general es statuquista o reaccionario. Por el otro lado, puede tratarse de un régimen con base populista, pero que celebra alianzas con un sector de la oligarquía terrateniente, a efectos de lograr un alto grado de permisividad en el manejo de sus políticas; lo que limita la posibilidad de la participación de las masas.

Transformador

Se trata de un comportamiento dentro del cual pueden caber orientaciones.Tiene una gran similitud con el reformismo pero es más radicalizado. El propósito del régimen es modificar la estructura total, tanto en lo económico y lo social.Esta transformación puede ser radicalizada, si atiende a las consideraciones arriba expuestas. Pero surgen casos en que et régimen, dadas las circunstancias tanto internas como externas, se ve en la necesidad de realizar transformaciones arrasadoras, aún cuando su criterio está más cercano a lo convencional. Las causas internas pueden deberse a que las presiones de las masas sean muy importantes, y en lo internacional que otros países se encuentren realizando importantes reformas en lo económico y social y su "ejemplo" sirva como elemento de presión para que se adopte esta iniciativa.

El éxito de estas transformaciones depende principalmente de la capacidad que tenga el régimen de contener a las élites, como contendientes dentro del proceso.

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Elementos para el análisisA los efectos del manejo de los números que se presentan en las planillas como porcentaje, hago la aclaración de que los mismos fueron tomados del espectro dado por el cuadro. En los casos en que la totalidad de los porcentajes suma cien, se debe a que las variables han actuado dentro de las subcategorías expuestas como alternativas excluyentes; de modo tal que el régimen que adoptó una actitud o comportamiento no lo hizo en los restantes. Se dan casos en que la suma total es mayor que cien. Esto se debe a que el régimen adoptó comportamientos incluidos en más de una de las variables expuestas dentro de las subcategorías, dado que las mismas pueden ser complementarias. Por lo tanto, cada porcentaje expresado por variable, es sobre cien. Cuando la suma total no llega a cien, se debe a que no he encontrado datos suficientes, quedando espacios en blanco en el cuadro.En términos globales, se puede decir que en materia de logros de los objetivos de desarrollo del universo de países que se han seleccionado, los alcances han sido muy pocos. Sólo un 23% de la totalidad de gobiernos analizados han tenido logros efectivos, mientras que el 77% restante tuvo interés en innovar pero sin logros reales o ha realizado escasas innovaciones.Haciendo un análisis por país, del 23% de logros reales, un 46% le corresponden a los gobiernos venezolanos, un 15,4% a Perú, un 15,4% a El Salvador y el resto de países se reparten 23,2%, habiendo algunos en los que no se registraron logros.

En lo que al tipo de régimen hace, no. existe exclusividad en materia de logros. Algunos regímenes tienen éxito en determinados países, ya sea porque tienen recursos suficientes para implementar su criterio de desarrollo, o porque hubo un alto grado de permisividad o ambos elementos en forma conjunta. Entre los factores que jugaron un papel preponderante en los países con logros estén:

1) el que se haya llevado a cabo un proceso de industrialización especialmente orientado al desarrollo general, acompañado con la realización de infraestructura necesaria para que este crecimiento industrial sea efectivo;

2) que pudieran realizar un control efectivo, aunque éste fuera moderado, a la inversión externa. Esto no significa que la rechazaran definitivamente, sino que pudieron orientarla en un alto grado hacia aquellos sectores de mayor interés para el desarrollo por parte del sector gobernante;

3) en algunos casos, la existencia de una participación real de los partidos políticos en la escena. Esto significaría que

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contribuyeron a conformar una oposición real. Sin embargo, esto último no se puede tomar como una constante general, ya que El Salvador, prácticamente careció de partidos políticos, habiendo anotado logros importantes. Tal vez en estos casos, quienes pudieron jugar un papel importante, son algunos sectores de la élite.

La falta de estas mismas causas, se apuntan para la falta de logros reales por parte del resto de los regímenes analizados.

Dentro del grupo que obtuvo logros reales, se apuntan en primer lugar aquellos que adoptaron un comportamiento reformista, con un 31%; luego los prosperitarios o con un comportamiento prosperitario, con un 30,5%: a continuación los progresistas o con una actitud progresista con un 23%; y por último se encuentran los modernizantes o los que adoptaron una actitud modernizante, con un 15,5%.

Sin embargo, en el 23% de los casos, los reformistas o con una actitud reformista no alcanzaron muchos logros, o tuvieron interés en efectuar innovaciones pero sin logros reales. Lo mismo ocurre para el 10% de los que tuvieron un comportamiento modernizante; el 8% de los prosperitarios; y el 17% de los que adoptaron un comportamiento progresista. Esto pudo deberse a que su inclinación fue más de carácter convencional que verdaderamente reformadora, progresista o modernizante; o por el otro lado, debido a un bajo coeficiente de permisividad a una incapacidad en el manejo de las masas y de los grupos opositoras vinculados a las mismas; o a una baja viabilidad por deficiencias en la estructura económica y escasez de recursos naturales.

En ningún caso obtuvieron logros los gobiernos con un comportamiento populista o transformador radicalizado, quienes comparten un 10% de los casos; así como los conservadores y statuquistas, que comparten el 32%.

Participación políticaEn materia de participación política de las masas durante el período Y en términos generales, solo un 31,1% ha tenido una participación creciente o un alto grado de integración dentro del proceso; mientras que un 29,3% tuvo una participación marginal, quedando el resto sin participación.Los países con más alto grado de participación han sido: Ecuador, Bolivia, Colombia y Guatemala. Mientras que El Salvador y Nicaragua ostentan la mayor cifra de marginalidad del proceso político.

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Respecto de la intervención militar, ocupan también el primer lugar El Salvador y Nicaragua; habiéndose anotado el más alto índice de golpes militares en Guatemala, Honduras y El Salvador.

El más alto grado de participación de los partidos en la vida política, corresponde a Venezuela, Colombia, Bolivia y Costa Rica.

En lo que hace a regímenes en relación con la participación política de las masas, el mayor porcentaje da participación creciente, corresponde a aquellos con una orientación reformista, y en segundo lugar los populistas y modernizantes dentro de un sistema liberal. Por el otro, se encuentran los statuquistas, reaccionarios, prosperitarios Y los que no obstante la orientación, actuaron dentro de un criterio convencional.

Uso del poder coercitivoSe ha dado en forma equilibrada, tanto el uso como la reticencia al empleo del poder coercitivo, correspondiendo un porcentaje mayor el primer caso.Entre los países que hicieron un mayor uso del poder coercitivo, se encuentran Nicaragua, El Salvador y Guatemala.Respecto de los regímenes, todos aquellos que se encuentran dentro del criterio convencional no obstante sus orientaciones, los statuquistas, reaccionarios prosperitarios Y conservadores. Los que han manifestado una reticencia al uso del poder coercitivo, se encuentran los reformistas Y los que adoptan una actitud progresista. La orientación populista se anota dentro de un relativo equilibrio en ambos casos.

Orientación del desarrolloPrincipalmente el desarrollo ha sido orientado hacia el medio urbano o alternativamente hacia el medio urbano y el rural, con predominio del primero.Ecuador, pese a que enunció políticas de desarrollo del medio rural, desempeñó la totalidad de sus actividades desarrollistas en el medio urbano. Colombia le sigue en este orden, aunque en menor medida. El resto de los países se han comportado dentro de las opciones alternativas.Nicaragua es un caso particular dentro del análisis que he realizado, Ya que la mayoría de las tierras son propiedad de la familia gobernante de modo tal que su orientación alternativa no corresponde a un comportamiento reformista, sino al interés de desarrollo de sus propiedades a través de aportes del sector publico que ellos mismos manejan.

Visto desde el punto de vista de los regímenes adoptaron un comportamiento esencialmente urbano, los populistas, los que

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tuvieron una inclinación modernizante y los prosperitarios. El reformismo, se inscribió tanto en el sector rural, como en el alternativo; acompañándolo en este último caso los que tuvieron una actitud progresista, modernizante y los statuquistas. Estos últimos corresponden principalmente a Nicaragua y en consecuencia están dentro de las observaciones hechas para este país.

Reforma socialSólo en un 34% de los casos, se llevó a cabo la reforma social o se lo hizo en forma moderada. En el resto, se siguió un criterio convencional, o simplemente se desarrollaron programas preexistentes sin realizar innovaciones.Entre los países que favorecieron principalmente la reforma social o la desarrollaron en forma moderada, se encuentran Costa Rica, Venezuela y Bolivia. Honduras y Guatemala, lo hicieron en menor medida, y el resto de países optó por un comportamiento convencional, o por continuar programas preexistentes.No la consideraron apropiada los regímenes de tipo prosperitario, éstos según el tipo de estilo dentro del que actuaron; y los statuquistas. Los populistas, progresistas y modernizantes, apoyaron programas preexistentes sin innovar o actuaron dentro de un comportamiento convencional; incluyéndose en este último caso también a los prosperitarios; mientras que apoyaron la reforma social o la desarrollaron moderadamente los reformistas Y en menor medida los prosperitarios.

Reforma agrariaEn general se favoreció la reforma agraria (en los términos amplios establecidos en la introducción metodológica), o se la implementó en forma moderada, en un 42% de los casos analizados mientras que en el resto, no se la consideró, o se favoreció la agricultura sin hacer la reforma. Se apunta un mínimo de casos en que un régimen eliminó reformas realizadas anteriormente.Analizado por países, encontramos que Venezuela, Ecuador y Guatemala, la favorecieron o la desarrollaron en forma moderada El resto favoreció la agricultura, o no Ia tuvo en consideración. Bolivia depende de los períodos alternantes en que se haya encontrado, optó por favorecerla o desarrollarla en forma moderada, o no considerarla; en términos más o menos equilibrados. Venezuela es el único país que anotó la eliminación de reformas realizadas con anterioridad.Los modernizantes, según el estilo dentro del que se desempeñaron, no consideraron a la reforma, o favorecieron a la agricultura y en algunos casos implementaron una reforma agraria moderada. Los statuquistas se inscribieron entre los que no la consideran o favorecen la agricultura. La orientación prosperitario se orientó hacia la agricultura, sin hacer la reforma, y se trata del único caso que eliminó

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una reforma llevada a cabo por un gobierno anterior, en Venezuela. Los que tuvieron un comportamiento progresista tuvieron una mayor tendencia a considerar a la agricultura que a realizar la reforma; mientras que populistas V reformistas la implementaron o la llevaron a cabo moderadamente.

Política económicaEsta se subdivide en dependiente y orientada a la autonomía.En términos globales y para el primer caso, correspondió el más alto porcentaje a la aplicación de las siguientes medidas: continuidad de asesoría y asistencia técnica extranjera, seguida de la expansión de materias primas exportables y apertura a las importaciones sin restricciones quedando en último lugar la libre transferencia de ganancias y capital de las empresas extranjeras que operaron en los países en estudio.En lo que hace a la orientación hacia la autonomía, el mas alto índice estuvo dado por la selección de medidas correspondientes a mi definición de nacionalismo económico {dada en introducción metodológica), junto con el acento en el aumento de la productividad y la diversificación de las exportaciones y el proteccionismo moderado. Hubo un índice muy bajo de nacionalización de empresas extranjeras.

Tomando los cómputos por país el comportamiento dependiente dentro del ítem continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera, le correspondió el más alto índice a Ecuador y Nicaragua, en paridad de condiciones. En la libre transferencia de ganancias y capital, ocupa el primer lugar Honduras y le sigue Nicaragua. Para expansión de materias primas exportables, Ecuador, Nicaragua y en último término Bolivia. Apertura a las importaciones sin restricciones, Honduras, seguido de Perú. Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias, Honduras ocupa nuevamente el primer lugar, dependiendo esto del régimen que haya estado de turno, siguiéndolo Colombia.

Respecto de la orientación autonomizante, el mayor porcentaje en nacionalismo económico lo ocupan Costa Rica y Venezuela, prácticamente en paridad de condiciones, siguiéndolos Bolivia. El acento en el aumento de la productividad y la diversificación de las exportaciones predominó como medida de desarrollo en Costa Rica, al igual que la aplicación de un proteccionismo moderado. Para el caso de sólo importaciones esenciales, el mayor índice lo tuvieron El Salvador y Guatemala, obteniendo este último un alto porcentaje en nacionalización de empresas extranjeras.

Los regímenes inscriptos principalmente dentro de una orientación dependiente son los que adoptaron un comportamiento populista,

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modernizante, statuquista y prosperitario. En los casos del segundo y el último, especialmente porque toda modernización o realización de obras implica grandes erogaciones que difícilmente pueden ser satisfechas mediante el ahorro interno. El populismo que actuó especialmente en Ecuador, se dedicó principalmente a la realización de obras en el sector moderno por ello puede estar encuadrado dentro de la explicación dada para los casos anteriores. La orientación statuquista generalmente actúa adscripta a la inversión y asesoría técnica extranjera.

Los regímenes que adoptaron una orientación progresista o reformadora, adoptaron un comportamiento autonomizante, aunque en una baja medida para el progresismo que se incluye dentro de los dependientes. Sin embargo, si analizamos a ambas orientaciones desde el punto de vista de los logros, este comportamiento autonomizante, fue más bien una intención que la verdadera implementación de medidas.

El statuquismo se encuentra dentro de todas las variables del subgrupo dependiente. Los populistas, actuaron principalmente dentro de la continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera y la expansión de la producción de materias primas exportables. El comportamiento modernizante actuó en forma similar al populismo para este caso, pero dio apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias. Los prosperitarios actuaron según los países importando sin restricciones, o estableciendo controles variables según las circunstancias; siempre dentro del marco de la asesoría y la asistencia técnica extranjera.

Dentro de este grupo, los progresistas son los únicos que desarrollaron la expansión de materias primas exportables, acompañándolo con un acento en el aumento de la productividad y en la diversificación de las exportaciones, aunque dentro de un marco de asesoría y asistencia técnica extranjera.

El reformismo actuó dentro de todas las variables que implican el comportamiento autonomizante, con la salvedad que hiciéramos anteriormente respecto de los logros.

Orientación de la inversiónEl mayor porcentaje dentro del análisis a la totalidad de los países, lo encontramos en la inversión orientada a la realización de obras públicas e infraestructura, especialmente en el sector moderno de la sociedad. Hubo un porcentaje un poco más bajo en las orientaciones hacia la industrialización. En la mayoría de las oportunidades esta actividad estuvo orientada hacia el desarrollo, realizándose muy pocas

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obras suntuarias, correspondiendo estas últimas a gobiernos con una tendencia prosperitario.Observándolo por país, Costa Rica, Venezuela, Bolivia y Honduras son los que se han preocupado por favorecer el desarrollo. Bolivia, Colombia y Perú, centraron sus esfuerzas especialmente en el sector moderno, pero éste último junto a Venezuela también lo hicieron en el sector tradicional, en mayor medida que el resto. El Salvador y Guatemala son los países que más han realizado obras públicas e infraestructura, siguiéndolos Venezuela y luego Nicaragua. Este último país, especialmente en función de las necesidades de las propiedades y latifundios de la familia gobernante. Venezuela y Costa Rica son los que ostentan el más alto índice de industrialización.

Sector prioritario para el desarrolloLas variables dentro de este subgrupo, al igual que en política económica, no son excluyentes, sino complementarias. Principalmente y con un altísimo porcentaje, corresponde al sector público (84,4%), el desempeño de las actividades hacia el desarrollo. En un 34,4%, de los casos éste fue encarado por el sector privado, generalmente como un complemento de la actividad pública; correspondiendo a empresas mixtas con control del gobierno, el resto.Analizándolo por países se encuentran los mismos indicadores, observándose que Perú, Nicaragua, El Salvador, Honduras y Costa Rica llevan el mayor porcentaje de intervención del sector público en el desarrollo. Salvo en Ecuador, en el resto de países hubo actividad por parte del sector privado, especialmente en El Salvador, Honduras, Costa Rica y Guatemala. Las empresas mixtas con control del gobierno, actuaron sólo en Ecuador, Colombia, Nicaragua, Venezuela y Bolivia, correspondiendo el mayor porcentaje a Venezuela.El caso de Nicaragua es particular, ya que la familia gobernante es propietaria de la mayoría de las empresas privadas del país; por lo que una empresa mixta con control del gobierno, es una empresa de propiedad de la familia gobernante y controlada por ella, y a la que se le aportan capitales públicos.

Inversión extranjera. El predominio en términos globales está dado por el estimulo brindando seguridades a la empresa extranjera; probablemente a la inviabilidad de las medidas de desarrollo, si se recurre exclusivamente a los recursos nacionales. A esta variable le correspondió el 36,2% da los casos anotados; mientras que en un 24% se la controla o hay un control moderado.

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El mayor estímulo corresponde a Ecuador, siguiéndolo Nicaragua y Guatemala. Por el contrario, Bolivia es la que ha procurado en la mayoría de los casos un control total o en forma moderada.

Los comportamientos populistas, statuquisantes y prosperitarios se encuentran entre los que la estimulan brindándole seguridades. Los progresistas según el país dentro del que actuaron, le brindaron seguridades o la estimularon controlándola; mientras que los modernizantes, oscilaron entre un estímulo brindándole seguridades y un control moderado. Los comportamientos reformistas, según los países dentro de los que actuaron y el estilo, la estimularon controlándola, o la controlaron. De todas formas, esta actitud debe ser analizada a la luz de los logros, a los efectos de tener un panorama realista.

Instrumentos para al desarrolloEl principal instrumento V en un 58,6% de los casos, ha sido la inversión y los créditos extranjeros. Un 5,2% correspondió a la inversión nacional V subsidiariamente a la inversión extranjera.Los índices por país, ubican a Ecuador en primer lugar, en materia de inversión y créditos extranjeros para el logro del desarrollo, siguiéndole El Salvador, Nicaragua y Colombia.Por otra parte en Nicaragua, se ha registrado un alto índice de búsqueda del predominio económico por parte del sector gobernante.

Cabe destacar que en la totalidad de los países e indistintamente de los estilos y orientaciones, la mayoría de los gobiernos crearon o modificaron, instituciones y dependencias administrativas, constituciones, leyes, decretos, etc., como "principio de ejecución" de los objetivos programáticos que establecieron al asumir. Sin embargo, este comportamiento fundamentalmente programático y juridicista, en la mayoría de los casos no se correspondió con la realidad. De todas formas, este ha sido un "instrumento para el desarrollo' encarado en forma profusa dentro de los distintos criterios y a los efectos de modificar o revertir el estado de cosas.

Planificación del desarrolloEn el 63,8% de los casos, la actividad se ha dado en forma pragmática, mientras que en un 31% se llevó a cabo una planificación, aplicándola.Los países que registraron un mayor índice de comportamiento pragmático en sus regímenes, han sido Ecuador, Nicaragua, Venezuela, Bolivia, Guatemala y El Salvador; mientras que según los gobiernos de turno, se anotó un porcentaje considerable de planificación y aplicación de las políticas, en Honduras y Costa Rica.Los regímenes que anotaron en mayor medida un comportamiento orientado hacia la planificación y la aplicación de esos planes han sido

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los progresistas y prosperitarios, aunque los primeros, según los países y la forma en que establecieron su orientación, en muchos casos no hicieron aplicación de sus planes. El comportamiento pragmático correspondió a la mayoría, entre los que se encuentran principalmente los populistas, statuquistas, modernizantes y reformistas. Estos últimos en algunos casos, planificaron y aplicaron y en otros no hicieron aplicación de sus planes, pero su principal adscripción está dentro del pragmatismo.

Permisividad al funcionamiento del criterioTanto a nivel local como en la permisividad internacional, se ha anotado un alto índice de permisividad, o ésta ha sido moderada.En el análisis de la permisividad local al funcionamiento del criterio, los países con mayor índice han sido Nicaragua, El Salvador y Guatemala, que por otra parte tuvieron los gobiernos más fuertes. En el resto, la tendencia fue alta o moderada en general. Esto se debe principalmente al bajo índice de relaciones entre los distintos regímenes en cada país: dependiendo su radio de acción —en los términos en que lo he definido en la introducción metodológica (permisividad de la elite local al funcionamiento del criterio)— de la reacción de las elites ante la aplicación de los distintos criterios.Respecto de la permisividad internacional, Nicaragua, cuyo régimen fuera impuesto por Estados Unidos, obtuvo el mas alto porcentaje; y Ecuador y Guatemala en segundo lugar. En el resto y en términos generales, también la tendencia fue alta o moderada.

En términos comparativos, se da un mayor índice o éste es más elástico para el caso de la permisividad internacional, y en lo que hace a los intentos por iniciar nuevos "rumbos" en función de los diferentes criterios; pero esto está sujeto a que no se altere el equilibrio del sistema dentro de sus condiciones límites en el ámbito occidental.

EL CONSENSO DE WASHINGTON DE 1989  Elaboración en base al Documento del Banco Mundial Luis DALLANEGRA PEDRAZA (*)

Uno de los elementos de régimen, donde se encuentran las pautas establecidas por EUA y los organismos económicos internacionales cooptados por este país es el Consenso (?) de Washington de 1989, donde se plantean 10 instrumentos de política para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde predominan los más "aptos", en una

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especie de "darwinismo social", donde la vida social se concibe gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a una selección natural de la supervivencia del más apto y a la eliminación del más débil.

El denominado "consenso" en realidad, fue un documento adoptado a partir de una reunión realizada en Washington en 1989, entre académicos y economistas norteamericanos, funcionarios de gobierno de ese país y funcionarios del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. No fue un consenso de la "comunidad internacional" en un debate amplio sobre las necesidades y las opciones del mundo hacia el Siglo XXI.

Los Diez Puntos del Consenso:

1) establecer una disciplina fiscal;

2) priorizar el gasto público en educación y salud;

3) llevar a cabo una reforma tributaria;

4) establecer tasas de interés positivas determinadas por el mercado;

5) lograr tipos de cambio competitivos;

6) desarrollar políticas comerciales liberales;

7) una mayor apertura a la inversión extranjera;

8) privatizar las empresas públicas;

9) llevar a cabo una profunda desregulación; y

10) garantizar la protección de la propiedad privada(1).

Se confiaba que con el Consenso y como consecuencia de la globalización, iban a aumentar las tasas de crecimiento económico y que iba a disminuir significativamente le pobreza y la inseguridad. Que el flujo de capital y el crecimiento de las exportaciones promovería el desarrollo de sectores con un uso intensivo de la mano de obra.

Eso no ocurrió. La disminución del índice de pobreza, en realidad fue reflejo de la disminución de la tasa de inflación acompañada por un breve crecimiento del PBI y no como consecuencia redistributiva de la riqueza financiera y comercial.

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En muchos países aumentó el desempleo formal o el empleo informal, o ambos, como por ejemplo, en Argentina o en Nicaragua.

El crecimiento de las exportaciones estuvo centrado en sectores de uso intensivo de los recursos naturales y la brecha salarial entre mano de obra calificada y no calificada, creció (2).

La inseguridad económica para los pobres y la clase media, vinculada a la inseguridad laboral y a la volatilidad de los ingresos, tendió a crecer.

En un documento titulado "La Larga Marcha" resultante de una reunión en Montevideo en 1997, sobre el desarrollo en América Latina y el Caribe, se concluyó que era necesario emprender reformas adicionales. Invertir en recursos humanos, promover o crear mercados financieros eficientes y sólidos, mejorar el entorno legal y normativo (en especial del mercado laboral y mejoramiento de las regulaciones que afectan la inversión privada en infraestructura y servicios sociales), mejoramiento de la calidad del sector público (incluyendo el sector judicial) y consolidación de la estabilidad macroeconómica a través del fortalecimiento fiscal. Esto implicaría importantes reformas institucionales.

Se propuso impulsar el diálogo entre personas responsables de la formulación de políticas, la sociedad civil y la comunidad académica en América Latina y el Caribe, acerca de la mejor manera de diseñar y reformar las instituciones para satisfacer las nuevas demandas de la sociedad.

No obstante, esto no ha ocurrido.

Por un lado hay sectores académicos pseudointelectuales, justificadores de las políticas gubernamentales o de la ideología ambiental, pero no preocupados por trabajar en pos de un mejoramiento institucional en beneficio social. Por otra parte, los sectores políticos están más preocupados por el poder y el ejercicio constante de un "electoralismo", por lo que evitan todo debate.

En el Consenso de Washington se definió el concepto de instituciones, a los efectos de comprender el significado de cambio institucional. Se entendió como "las normas que configuran el comportamiento de organismos e individuos dentro de una sociedad" (3). Sean de carácter formal como constituciones, leyes, reglamentos, contratos o informales, como los valores.

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En el marco de las reformas institucionales planteadas por el Consenso, se consideró que ha aumentado la demanda por parte del sector privado, que ahora compite en un mercado globalizado y que ha advertido que sus utilidades o competitividad se ven afectadas por la calidad y eficiencia de la prestación de servicios financieros y públicos, la calidad de la educación y la eficacia del sistema judicial.    

1) La idea es la reforma en estos sectores para mejorar la competitividad en el sector privado, lo que a su vez, el Consenso presume que redundaría en un crecimiento a largo plazo.

Uno se pregunta ¿cómo controlar la calidad educativa con la eficiencia económica en países donde la educación siempre ha sido una carga o un gasto y no una inversión?

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2) El rápido crecimiento de flujos inestables de capital requiere de reformas institucionales (de por sí esta forma de operar el capital constituye una reforma al Estado, más allá de las que se realicen administrativamente) que pueden contribuir a mitigar los riesgos que conlleva esta tendencia.

Hay una creciente conciencia de la necesidad de contar con instituciones financieras nuevas o más eficientes (nacionales e internacionales) para disminuir la vulnerabilidad (4).

Durante la década de los ´90 el volumen de intercambio comercial creció 3 veces más que la producción mundial y la inversión extranjera directa 2 veces más que la producción interna de estos países (5).

También crece la expansión de subsidiarias de empresas que ubican sus plantas de montaje y oficinas y venden sus productos en todo el mundo.

El poder se concentra en países que producen y detentan el monopolio de la información, de los servicios, de la estética y de las ideas, de la investigación científica y tecnológica, de las patentes, de las comunicaciones de masas. Luego vienen los países cuya producción es industrial. Al final están los países que están condenados a consumir sin producir.

Las fábricas, que en la era industrial indicaban progreso, hoy indican una situación intermedia entre el mundo industrializado y la periferia (6).

De la misma manera crece la apropiación de activos públicos por parte del sector privado nacional y transnacional, generando más desempleo como consecuencia; la fusión de bancos, la fusión de empresas.

En materia de privatizaciones en América Latina, las empresas privadas transnacionales impusieron el "régimen" y no los gobiernos, sino no podían vender las empresas públicas. De monopolios empresarios estatales se pasó a monopolios privados.

Toda esta situación abrió nuevas oportunidades, pero generó nuevos riesgos a la vez que nuevos desafíos que no se están llevando a cabo, particularmente la resolución del problema del desempleo y la pobreza, sobre los que se plantean paliativos, pero no verdaderas soluciones.

La mayoría de los países periféricos decidieron abrir sus economías al comercio, las inversiones y los flujos financieros, para aprovechar las

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oportunidades de una creciente globalización; sin embargo lo han hecho, en la generalidad de los casos, sin contar con un marco institucional adecuado (7), que además de ser ineficiente, decidieron exponerlo en "crudo", en aras de cumplir con los requisitos de la liberalización demandados por la ideología ambiental.

ESTABILIDAD DE LA ECONOMIA GLOBAL

Las economías asiáticas, que hasta 1997 y durante décadas se habían desempeñado bien, siguiendo políticas macroeconómicas sólidas, a diferencia de México que derivó en el efecto tequila en 1994, cayeron en una crisis financiera y monetaria, sufriendo graves recesiones, desempleo e inestabilidad social, debido a que las inadecuadas instituciones de gobierno, corporativo y financiero, crearon incentivos perversos que llevaron al sector privado de esos países a abusar de su acceso a enormes flujos de capital de corto plazo, incurriendo en masivos riesgos financieros y monetarios que hicieron que sus economías y ellos mismos se volvieran altamente vulnerables a los cambios en las percepciones de los inversionistas (8).

La estabilidad institucional y financiera, no asegura bienestar social.

En realidad, la preocupación central es evitar los riesgos de pérdidas y quebrantos. Se considera que resuelto esos problemas, se "derramará" bienestar sobre la población en general.

Esta crisis muestra fehacientemente que las instituciones nacionales e internacionales no son capaces de manejar el nuevo mercado financiero mundial (9).

DEMANDAS GENERADAS POR LA DEMOCRATIZACION

Si se le puede llamar "democratización" al "electoralismo" existente (10).

La finalización del bipolarismo renovó la atención mundial en temas tales como: acceso a la justicia para los pobres, protección de los derechos humanos básicos y la creación o consolidación de instituciones democráticas en general. Esto genera una demanda de profundas reformas al interior de las instituciones estatales y desde ya de las internacionales, como la ONU, que es controlada por el CS pero nada tiene que hacer el órgano democrático por excelencia que es la Asamblea General.

Las llamadas democracias muestran que la atención por los derechos humanos es aún conflictiva. Muchos gobiernos "pactaron" con las

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fuerzas armadas, salidas de compromiso de no revisión de lo actuado ni juzgamiento de actos de gobierno en aras de la "pacificación". Chile con Pinochet. Otros generaron mecanismos de "indulto" como Menem en Argentina.

DESAFIOS TECNICOS Y POLITICOS AL CAMBIO INSTITUCIONAL

FACTORES QUE AFECTAN SU IMPLEMENTACION

Los principales cambios que se han hecho tienen que ver con la protección de los derechos de la propiedad, riesgos de la expropiación privada y los contratos (11); en lo demás, salvo algunos programas que no han funcionado sobre reconversión laboral, no hay cambios, salvo para desregular.

EJEMPLOS DE DESAFIOS TECNICO-POLITICOS QUE SE PRESENTAN A LOS CAMBIOS

La creciente deficiencia y baja calidad en los sistemas de educación pública, queda transparentado en el bajo desempeño de los estudiantes en las pruebas de evaluación en el nivel secundario, o en los exámenes de ingreso a la universidad, así como por los crecientes coeficientes de repetición y de deserción.

En general hay diferentes factores que intervienen en esto. Por un lado las élites de la región envían a sus hijos a instituciones privadas e incluso a estudiar al exterior (EUA o Europa), por lo que no muestran interés en la reforma, la actualización y el mejoramiento de las condiciones de la educación pública que termina políticamente siendo considerada una carga, más que una inversión (12). Por otra parte, los jóvenes hoy, programan una videocasetera o manejan una computadora desde los 4 años, pero se pretende educarlos con los viejos criterios pedagógicos y didácticos.

Hay que agregar el descuido que existe por los sectores relegados en los interiores de los países, que requieren de grandes esfuerzos de maestros, alumnos y padres, pero que no son redituables para los sectores políticos locales o nacionales.

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Las reformas educativas que se plantean se hacen a espaldas de todo debate y concepto de proyecto de país, aunque su retraso en la puesta en marcha se lo atribuye a las asociaciones de profesores que tienden a frenar estas reformas. No hay procesos participativos ni incentivos a los sectores docentes para llevar a cabo las reformas, ya que son los Ministerios de Economía los que toman las decisiones y no los de Educación. Por otra parte, la educación no da rédito político de corto plazo por lo que no hay interés en los sectores de gobierno.

El sector judicial tiene problemas similares en cuanto a la reforma. Es muy difícil desvincularlos de los gobiernos de turno. Han sido controlados por gobiernos militares o por dictaduras civiles y la costumbre continúa con las democracias electoralistas.

Las reformas judiciales son aún muy escasas y de poco alcance. La cantidad de casos acumulados, la incapacidad para intervenir en hechos de corrupción por falta de medios o de investigadores, los bozales puestos por "pactos" entre civiles y militares en aras de presuntas pacificaciones, entorpecen toda reforma.

En general, las instituciones de la administración pública están muy ligadas a las instituciones políticas, lo que hace difícil su independencia. Es prácticamente imposible establecer un sistema eficiente basado en la meritocracia, cuando todos los gobiernos de turno tienen acceso y control sobre los funcionarios.

Hay países que según el BM son modelo de eficiencia y transformación en la administración pública, como Chile. Sin embargo, un país en el que no se puede juzgar a Pinochet, que a su vez logró modificar la constitución para obtener un cargo de Senador vitalicio; un país en el que las fuerzas armadas tienen el control de un porcentaje de los ingresos por exportación de cobre para compra de armamento, independientemente del presupuesto nacional para fuerzas armadas; donde el poder judicial es controlado por las fuerzas armadas ya que los temas de derechos humanos no pueden ser revisados; no puede ser considerado un país modelo porque alivió a la administración pública de un gasto y una regulación en los aspectos que interesan a empresas y banca.

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA CUMBRE DE SANTIAGO

La denominada Segunda Cumbre de las Américas de 18 de abril de 1998, que corresponde a la Cuarta Reunión de Presidentes Americanos (tercera en la que se exige el requisito de democracia para asistir) adoptó lo que se llamó el Consenso de Santiago, estableciendo metas

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ambiciosas sobre educación, reformas al sector financiero, judicial y público (13).

Sobre lo social, salvo desde el punto de vista del mercado, nada se ha hecho.

HACIA UN CONSENSO LATINOAMERICANO

PROPUESTAS PARA EL CAMBIO

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA *

  INTRODUCCIONLos países de América Latina han estado, históricamente, en una misma región geográfica, pero totalmente desarticulados entre sí. Todo intento de encontrar formas de cooperación regional, integración, coordinación de políticas, ha fracasado sistemáticamente.

En general, se ha debido a la discontinuidad de los procesos políticos por causa de los constantes golpes de Estado, generando un constante “ir y venir” de las políticas gubernamentales.

Esto forma parte de la historia de la región. En el siglo XIX América Latina también se mantuvo fragmentada. Los intentos de integración llevados a cabo por Simón Bolívar en 1826 y otros gobiernos latinoamericanos a posteriori, fracasaron, ya que los distintos gobiernos miraban con mayor asiduidad e interés hacia Europa -su política, su ideología, su cultura- que al resto de los países de la región.

No cabe duda que hay una cultura muy arraigada en América Latina, en sus pueblos y gobiernos, que la mantiene en un constante estado de fragmentación: “mi proyecto no tiene que ver con el resto de la región”, o “mi enemigo es mi vecino”.

Así se han manejado los países latinoamericanos históricamente. Los conflictos territoriales entre países vecinos han sido el factor dominante en las relaciones regionales, con mucho mayor peso para la defensa de la “soberanía” que el avasallamiento de gobiernos extrarregionales, empresas multinacionales o banca que controlan sus ideologías y/o economías.

La idea de integrarse para fortalecer la capacidad de desempeño frente a un desafío externo, parece no existir en América Latina. Es más importante la lucha entre vecinos por problemas de límites que

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los problemas de subdesarrollo, dependencia, pobreza, desempleo, deuda externa, etc..

La integración, en los años que van desde los ´60, ha sido un fracaso como instrumento de maximización de capacidad negociadora en el contexto internacional, o de facilitar el desarrollo de objetivos en el marco regional. También ha sido un fracaso como mero instrumento para agilizar el comercio, ya que son las empresas transnacionales que operan en los países de la región, las que controlan el proceso, obligando a los gobiernos –o siendo favorecidas por gobiernos funcionales a estos intereses y no a los de sus naciones- a ser gestores de sus intereses, más que actores. El Mercosur es un excelente ejemplo. Pero también cabrían como ejemplo ALALC hoy ALADI, el Pacto Andino, hoy Comunidad Andina, el MCCA, etc..

Es hora de que los gobiernos de la región dejen de “mirar hacia arriba” expectantes de que EUA o los grandes inversores internacionales les solucionarán sus problemas, y busquen en la unión regional un proyecto de desarrollo, de resolución de sus problemas y de inserción internacional.

América Latina es una región rica en recursos naturales, minerales y alimenticios, de tierra y de mar, estratégicos y no estratégicos. Tiene mejores condiciones naturales que los países asiáticos, e incluso que los europeos. No obstante, tanto asiáticos como europeos encontraron formas de desarrollo, debido a la existencia de una élite conductora de los intereses de esos países.

Esto es lo que no hay en América Latina. Los gobiernos latinoamericanos están más interesados en recibir la complacencia de los líderes de los países dominantes o de las grandes corporaciones, que en el desarrollo de sus pueblos. Buscan imitar las economías asiáticas con mano de obra barata, en vez de desarrollar los recursos naturales y humanos que hay en América Latina.

América Latina, desde la caída del Muro de Berlín, gira alrededor de un “consenso” que no le pertenece, el Consenso de Washington de 1989, que le impuso pautas neoliberales de debilitamiento del Estado. Los gobiernos le han escondido al pueblo que giran alrededor de un consenso que no es latinoamericano, mientras le hacen creer que defienden la soberanía porque “conflictúan” con los vecinos en temas territoriales limítrofes. En última instancia reclaman la “soberanía jurisdiccional” para “no” juzgar dictadores como Pinochet –Chile y Argentina con Menem han expresado esto- mientras se olvidan de la soberanía cuando desindustrializan a sus países.

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Sería importante que se lleguen a acuerdos básicos en América Latina para alcanzar ciertos objetivos de desarrollo e inserción internacional. Esto, desde ya, requiere de un pueblo maduro –del que América Latina aún está lejos- que elija otro tipo de gobiernos para la región.

UN CONSENSO LATINOAMERICANO

¿ES FACTIBLE EN LAS CONDICIONES ACTUALES?

Desde 1989 los gobiernos de América Latina se ajustaron a un “consenso” impuesto por Estados Unidos, conjuntamente con el FMI y el BM, denominado “Consenso de Washington”. Su política, su economía, justicia, seguridad, educación, funcionamiento del Estado, finanzas, debió acordarse a las pautas establecidas por ese consenso, so pena de no beneficiarse con inversiones o ventajas que, de todas maneras, jamás llegaron a la región, salvo para comprar activos que se encontraban en manos del Estado, sin que, por ello, la deuda externa se achicara.

Lo que sí se consiguió, lo que consiguió Estados Unidos por supuesto, es una América Latina disciplinada y desunida.

América Latina, por su parte, carece de un consenso elemental para tratar sus propias problemáticas o posibilidades de desarrollo e inserción internacional, desde una perspectiva propia.

Los países latinoamericanos, generan procesos conjuntos, como ALADI, Pacto Andino, MERCOSUR, etc., pero no para actuar conjuntamente. Decidieron acudir a la Cuarta Reunión de Presidentes Americanos (Abril de 1998) sin establecer previamente una agenda conjunta, sólo a esperar que el gobierno norteamericano trajera el "fast track" (vía de decisiones rápida) que permitiera el ingreso de Chile y Argentina al TLC/NAFTA. El MERCOSUR no llevó una posición conjunta, ni siquiera una voz conjunta. El Grupo de Río “perdió su agenda” y prioriza temas que son de interés norteamericano, dejando de lado o quitándole prioridad a otros que serian mucho más urgentes para la sociedad latinoamericana, como pobreza, desempleo o los conflictos centenarios, limítrofes o coloniales que tienen.

Con esto, los latinoamericanos demostraron, una vez más, que su política, es ver qué es lo que pueda darles Estados Unidos, en vez de tener un proyecto propio de desarrollo, producción, comercio e inserción internacional y, por sobre todas las cosas, qué puede hacer y ser América Latina, como región, en el actual y futuro contexto mundial.

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En los más de 40 años de historia integracionista que tiene América Latina –o en su historia desde el siglo XIX-, no se ha alcanzado un mínimo nivel de coordinación de políticas, en ningún nivel: industria, comercio, defensa, relaciones exteriores, solución de la problemática social; etc..

Hoy es un área de negocios importante, disputada por la Unión Europea (UE), Estados Unidos y las empresas transnacionales, que son quienes, además, le imponen reglas a la región, y los gobiernos se subordinan a ellas, temerosos de perder las ventajas que dicen recibirán los países de la región, si no las cumplen; independientemente de las consecuencias y el costo que tengan para América Latina y sus pueblos, crecientemente empobrecidos y sin trabajo.

Argentina reclama desde hace más de una centuria y media la soberanía sobre Malvinas, pero la región, salvo observar desde lejos, nada hace; lo mismo pasa con los reclamos venezolanos sobre la Guayana Esequibo que no recibe ni siquiera el apoyo de Argentina que vive una situación similar. Guatemala está en posición peor, al haberle dado Gran Bretaña la autodeterminación a Belice, que ahora es reconocido como un país independiente, incluso por Argentina.

Colombia es vista por Estados Unidos como un “narco-Estado” y los gobiernos latinoamericanos están a la expectativa para ver qué hará Estados Unidos con Colombia, ya que no tienen una posición al respecto. En Estados Unidos hay un debate intenso -desde sus propios intereses y perspectiva- respecto de qué hacer con Colombia, pero los latinoamericanos no debaten los problemas de su propia región.

Todas las declaraciones de los gobiernos latinoamericanos respecto del caso Colombia, las hacen bajo supuestas consultas o demandas del gobierno norteamericano sobre si invadir o no, si enviar tropas o no, o de qué manera se lucharía contra el narcotráfico en ese país.

América Latina -sus gobiernos- carece de agenda propia. Carece de rumbo propio. No tiene vocación de región.

Los gobiernos, desde hace 10 años se disputan el cumplir al pie de la letra con la ideología neoliberal implementada en el Consenso de Washington de 1989, aún con el costo que le han hecho pagar al pueblo en aumento de la pobreza, la indigencia y el desempleo, a la vez que quitándoles la posibilidad de tener educación y salud públicas, y con el aumento que ha significado en la deuda externa, bajo el lema de que todo está legitimado por la democracia. Una supuesta “democracia electorera”. Democracia que sale de las urnas, pero

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no de la participación del pueblo, del respeto de los derechos humanos o del trabajador; de la posibilidad de educación para todos, vivienda digna, salud, libertad de expresión y de prensa, etc..

El Estado ha desaparecido para las funciones más elementales, pero cada vez es más costoso en su gasto público. Los impuestos son cobrados pero no vuelven al pueblo de ninguna manera; se siguen eligiendo nuevos gobernantes, cuando no re-eligiendo, pero el objeto del proceso es “más de lo mismo”.

Las inversiones no vienen a América Latina, salvo para comprar sus activos desnacionalizando su industria y generando desempleo; el ahorro es bajo, la corrupción aumenta, la deuda en los últimos 10 años se ha duplicado, la pobreza y la indigencia crecen, el desempleo y el subempleo crecieron a cifras inigualables históricamente, hay Estados en descomposición, como Colombia -sin perjuicio de que la descomposición continúe para otros Estados-, o algunos que aparecen como “inviables” más allá de su riqueza, como Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Bolivia, etc.; pero América Latina no tiene un “consenso” latinoamericano para tratar sus temas y problemas más elementales.

Los Consensos que había alcanzado, como el “Consenso de Viña del Mar” de 1969 para que el gobierno norteamericano modificara sus políticas proteccionistas frente al Hemisferio, duró apenas un año. Cuando el gobierno norteamericano declaró la inconvertibilidad del dólar en oro (1971) y elevó los aranceles en un 10 por ciento a la importación de productos, América Latina en vez de usar el Consenso, adoptó la política del “mendizaje” fragmentado.

Lo mismo ocurrió con el Consenso de Cartagena para el tratamiento de la deuda externa de 1985, cuyo objeto central no era crear un Club de Deudores -lo que no hubiera venido mal frente al Club de Acreedores vigente-, sino el establecimiento de estrategias de negociación conjuntas; no obstante, al año se abandonó el Consenso y cada país comenzó a negociar por la vía bilateral, bajo el pretexto de que las economías y las deudas eran diferentes.

El Grupo de Cairns, creado en 1986 previo a la reunión de la Ronda Uruguay, para oponerse a las protecciones agrícolas, y conformado por Canadá, Argentina, Australia, Nueva Zelanda, Brasil, Chile, Colombia, Fiji, Tailandia y Uruguay, tiene una posición debilitada e ingenua. Busca obtener la desgravación y la baja de subsidios, tanto europeos como norteamericanos que, en conjunto, invierten anualmente más de 350 mil millones de dólares en subsidios agrícolas, mientras que los miembros del Grupo decidieron cumplir con los mandatos de la Ronda

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Uruguay y reducir sus aranceles, desprotegiendo su sector agrícola en aras de un supuesto aumento de competitividad. Es más, se ha “asociado” (?) con EUA, como si fuera parte de este Grupo, para presionar a la UE a que baje sus subsidios y aranceles agrícolas.

Mercosur, se ha transformado en un ámbito de conflicto por diferencias comerciales entre grupos transnacionales, más que de integración, orientado a la maximización de la capacidad de desempeño en un contexto internacional en cambio dinámico, o de favorecer el desarrollo regional como lo hizo en los últimos 40 años la hoy UE.

El Mercosur, en vez de ser un proceso hacia la integración de la región, es el ámbito de la disputa entre Argentina y Brasil, como lo fue, no hace mucho, la Cuenca del Plata en el área de la infraestructura.

Lo que abunda en América Latina es el conflicto y la inquina. Los conflictos decimonónicos, como los territoriales, mantienen ocupados a los gobiernos bajo la supuesta defensa de la soberanía frente a la posible usurpación del vecino, pero “venden” al país, sus tierras sus empresas, bajo el concepto de privatización, favoreciendo la creación de monopolios privados altamente ineficientes y costosos para los pueblos que cada vez están más lejos de recibir beneficios elementales, en salud, educación, trabajo digno.

Grupos como el de Río -conocido comúnmente como el Grupo de los 8 o G8-, creado en 1986 en Río de Janeiro como resultado de la convergencia del Grupo de Contadora y el de Apoyo a Contadora, cuyo objetivo era la solución del conflicto en Nicaragua, se planteó la posibilidad de ocuparse no sólo de la resolución de los conflictos sino también de lograr objetivos conjuntos en materia de integración regional, a la vez que alcanzar un desarrollo conjunto y discutir, en el más alto nivel político, lo que pasa en el mundo y cómo actuar frente a esas situaciones que se presentan -que había sido uno de los ejes de Simón Bolívar en su convocatoria al Congreso de Panamá en 1826-; hoy se reúne y es incapaz de tratar, o al menos de tener en su agenda las problemáticas que está viviendo la región. Entre sus temas de agenda están, prioritariamente, los que le interesa a Estados Unidos en primer lugar.

Pareciera que la vocación de la región es mantenerse en una constante disputa y fragmentada. Los de afuera eternamente agradecidos, ya que no tienen que asumir el costo de “divide et impera” para controlar a la región.

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Todo continúa normalmente. La democracia en los países latinoamericanos es más el resultado de un proceso electoral periódico que de un ejercicio participativo. Si uno observa las plataformas de los partidos o asiste a los debates (?) de los políticos, se encuentra con que están totalmente ausentes de lo que le pasa a la región o a sus propios países. Pareciera que hablaran de otros países que nada tienen que ver con América Latina. América Latina transita por el camino de “más de lo mismo”. Los que están en el gobierno se preocupan por la reelección o por hablar de las “maravillas” (?) que han hecho y los que no están en el gobierno están preocupados por asumir el poder. ¿El pueblo? No existe.

Pareciera que los políticos latinoamericanos carecen de una vocación de autonomía, sea ésta nacional o regional. Actúan de manera tal que buscan el beneplácito de las élites dominantes de los países poderosos, en vez de unirse a las élites de los países que se encuentran en estado de dominación como los nuestros, a los efectos de buscar estrategias conjuntas para modificar el status quo.

América Latina, contrariamente a los planteos hechos por los sectores neoliberales, ha quedado “desintegrada” de la economía mundial, toda vez que está dentro de los parámetros ideológicos –argumento de los neoliberales para decir que está “integrada”-, pero fuera de los nuevos esquemas productivos que han pasado de privilegiar al sector metalmecánica –uno de los ejes para el despegue y el desarrollo de los ´40 en adelante- en el que había alcanzado algún nivel de desarrollo –Argentina, Brasil y México habían alcanzado niveles importantes- hacia la industria microelectrónica y el sector servicios, en el que se encuentran totalmente atrasados o ni siquiera han ingresado.

Ni siquiera en materia educativa está preparando a su pueblo para los grandes cambios que se gestan, o para resolver en el mediano y largo plazo los problemas de desempleo, reconvirtiendo a su mano de obra. Tampoco tiene una política científica que se oriente hacia las nuevas tendencias. Tanto educadores como investigadores científicos constituyen un gasto que deberá ser postergado, mientras se privilegia a los sectores rentísticos.

ELEMENTOS PARA UN CONSENSO

En un principio, bastaría con alcanzar ciertos acuerdos mínimos sin que impliquen compromisos, que más adelante se pueden ir consolidando.

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Habría que comenzar por limar asperezas en aquellos temas que son históricamente conflictivos entre los Estados latinoamericanos.

De manera similar al Tratado Antártico de 1959 que congeló durante 30 años -sujeto a revisión-, toda reeclamación soberana, los países latinoamericanos podrían alcanzar un consenso mediante el que se acuerde congelar todos los conflictos territoriales entre ellos -sin perjuicio de las reclamaciones en situación colonial- por 30 años para priorizar los acuerdos entre ellos y la integración, dando un status especial a Bolivia y Paraguay por su condición de mediterraneidad. Esto permitiría dedicarse a los temas que son realmente prioritarios y dejar para más adelante la resolución de los conflictos territoriales, sin que esto frene los objetivos de desarrollo o integración, en un contexto mundial que avanza, mientras que América Latina se estanca por peleas intestinas.

Seguir avanzando con un consenso sobre un proyecto de desarrollo económico y social. La CEPAL había planteado en la década de los ´50 y ´60 un proyecto para el desarrollo, que no fue seguido, por la inestabilidad de los procesos políticos debido a los constantes golpes de Estado. Este consenso debe contemplar las nuevas pautas de desarrollo –microelectrónica, informática, industria de alimentos en general, servicios-, que en aquellas décadas se asentaba sobre el sector siderúrgico y metal-mecánico. Además debe contemplar temáticas tales como desempleo y pobreza y mecanismos para encontrarles solución en el corto plazo y modificar la tendencia en el mediano y largo plazo.

Esto derivaría en un nuevo consenso orientado al fortalecimiento y consolidación de las democracias. Claro está que habría que unificar criterios respecto de qué se entiende por democracia, más allá del proceso meramente electoral. Esta debería contemplar un alto índice de participación del pueblo, garantizar la educación, la salud, los derechos humanos, la opinión pública y la libertad de expresión, el acceso a una vivienda digna y a un trabajo digno. Sin estos elementos, no se trata de democracia sino de un mero proceso electoral en el que los que manejan el poder cambian de turno.

Además, la democracia debe ser conducida por los pueblos latinoamericanos y no“controlada” por actores extraños, sean empresas multinacionales, organismos internacionales como el FMI que impone reglas económicas sin contemplar la situación económica o social o las problemáticas de desarrollo de los países; o Estados como EUA que a través de medidas como “certificar o descertificar” a los países por su contribución a la lucha contra el

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narcotráfico, condicionamientos sobre los derechos humanos, u otros mecanismos, limita  y condiciona los procesos políticos.

Sería importante alcanzar un consenso en temas vinculados a las finanzas. Para comenzar, habría que recuperar las pautas para el establecimiento de una estrategia conjunta en el tratamiento de la deuda externa, al estilo del Consenso de Cartagena de 1985. No es concebible que haya un club de acreedores y los deudores se mantengan divididos y disciplinados. Debe pagarse, pero el objetivo central no es satisfacer plenamente al acreedor a costa de las naciones, sino compatibilizar “pagos” con desarrollo.

Conjuntamente, establecer controles sobre los depósitos bancarios a los efectos de conocer la proveniencia de las inversiones, para evitar el “lavado de dinero” tanto del narcotráfico, como de la corrupción.

El grueso del Producto Bruto Regional gira alrededor del sector agrícola, que durante la Ronda Uruguay del GATT alcanzó niveles de desgravación importantes bajo el criterio de hacer un agro más competitivo. No obstante, EUA y la UE gastan en conjunto más de 350 mil millones de dólares en subsidios agrícolas perjudicando a las economías latinoamericanas. El mantener posturas ingenuas que defienden la ideología imperante, mientras los poderosos protegen a sus sectores productivos, es un absurdo. Los gobiernos latinoamericanos deberían adoptar políticas protectivas de sus sectores productivos en la misma medida en que lo hacen los países industrializados y en defensa de las políticas que estos aplican perjudicando a la región.

Los paises latinoamericanos se concentran en sus "megalópolis" a "espaldas" del resto del territorio nacional, dejando de lado a su población y su riqueza natural. América Latina está conformada por concentraciones urbanas y grandes espacios vacíos o semivacíos, olvidados y abandonados, incluso a las políticas nacionales.

Además del sector agrícola, no debe olvidarse la pesca. El mar, tanto en el Atlántico, como en el Pacífico tiene riquezas que son explotadas por extranjeros más que por latinoamericanos. Sería mucho más importante para el desarrollo regional un Mercosur pesquero, que seguir favoreciendo a la industria automotriz transnacional que mantiene divididos a todos en beneficio propio.

La seguridad regional es una deuda histórica que tienen los gobiernos latinoamericanos. Las fuerzas armadas han operado como sectores golpistas o represivos, vinculados a la problemática de

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seguridad del bloque occidental en el conflicto Este-Oeste durante toda la etapa de la guerra fría. La defensa nacional estuvo vinculada a los conflictos con los países vecinos en una región que se caracterizó por golpes de Estado retrógrados y un permanente estado de fragmentación. El mecanismo de defensa que imperó ha sido el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR-1947), que fue más un instrumento para el intervensionismo de EUA en la región que para la defensa de América Latina. La región se debe un sistema de defensa conjunto para tratar de manera eficiente y sin intervencionismos externos, los problemas latinoamericanos. Debería iniciarse por el establecimiento de mecanismos de confianza mutua para pasar a desarrollar sistemas de defensa conjuntos.

Recuperar al Grupo de Río (G8) para tratar, en el más alto nivel político, temas de agenda e interés regional, independientemente de intereses o presiones de otros actores o potencias. Los gobiernos de la región deben comprometerse a priorizar los temas y problemas propios, desde una perspectiva latinoamericana.

Crear un tribunal con competencia regional, en el que se juzguen casos, cuyo origen sea un país latinoamericano, evitando de esta manera que otros Estados intervengan imponiendo su jurisdicción. Un Tribunal Penal Latinoamericano evitaría situaciones como la que se vive con Pinochet; por otra parte, no haría a la región dependiente del capricho político norteamericano o de otros países, tales como China, que no ratifican por conveniencia propia el Tribunal Penal Internacional.

Si América Latina no converge en pautas mínimas hacia un comportamiento regional conjunto, quedará perdida en una fragmentación sólo aprovechada por los países poderosos y los actores transnacionales, como históricamente lo han venido haciendo.

Para que los gobiernos cambien, es el pueblo el que tiene que cambiar y evitar seguir siendo engañado con discursos. El futuro de América Latina no pasa por la rentabilidad o el bajo costo laboral, sino por el desarrollo.

VARIABLES UTILIZADAS (Parte I) *

Las variables utilizadas por el modelo metodológico son las siguientes:

I. SISTEMA DE VALORES

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a) Persigue la restauración del orden

b) Actitud de cruzada contra el comunismo

c) Conservación del orden establecido

d) Procura compatibilizar a los sectores moderno y tradicional

e) Considera al sector moderno como un obstáculo para el desarrollo

II. PARTICIPACION POLITICAA. PARTICIPACION POLITICA DE LAS MASAS

a) Sin participación b) Con participación política marginal c) Con participación político creciente B. INTERVENCION MILITAR EN LA POLITICA

d) Sin intervención militare) Con intervención militarf) Golpe militarC. PARTIDOS POLITICOS

g) Los partidos políticos representan alternativas diferentes a h expectativas nacionales.h) Los partidos políticos no representan alternativas diferentes a las expectativas nacionalesIII. CONTENDIENTES POR EL PODERa) Continuidad de lar existentes en el régimen anteriorb) Eliminación de algunos de los existentes en el régimen anteriore) Admita nuevos contendientes.d) No admite nuevos contendientesIV. PODER COERCITIVOa) Reticencia a/ empleo del poder coercitivo b) So hace uro del mismoV. ORIENTACION DEL DESARROLLOa) Orientación del desarrollo hacia el medio ruralb) Orientación del desarrollo hacia el medio urbanoc) Alternativamente hacia uno y otro medioVI. REFORMA SOCIALa) No la considera apropiadab) Apoya programas preexistentes sin innovarc) Prevalece el criterio convencional aún vislumbrándose objetivos de reforma sociald) Reforma social moderadae) Reforma social ampliaVII. REFORMA AGRARIAa) No la considerab) La eliminac) Favorece la agricultura sin hacer la reformad) La desarrolla en forma moderad.

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e) Favorece la reformaVIII. POLITICA ECONOMICAA. POLITICA ECONOMICA DEPENDIENTE

a) Continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera.b) Libre transferencia de ganancias y capitalc) Expansión de la producción de materias primas exportablesd) Apertura a las importacionese) Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstanciasB. POLITICA ECONOMICA ORIENTADA A LA AUTONOMIA

f) Nacionalismo económicog) Acento en el aumento de la productividad y la diversificación de las exportacionesh) Proteccionismo moderadoi) Solo importaciones esencialesj) Nacionalización de empresas extranjerasIX. ORIENTACION DE LA INVERSIONa) Orientación de la inversión para el desarrollob) En obras suntuariasc) En el sector modernod) Hacia el sector tradicionale) En obras públicas e infraestructuraf) Hacia la industrializaciónX. SECTOR PRIORITARIO PARA DINAMIZAR EL DESARROLLOa) Sector privadob) Sector públicoc) Empresa mixta con control de gobiernoXI. INVERSION EXTRANJERAa) La estimula brindándole seguridadesb) La estimula controlándolac) La controlad) La controla débilmenteXII. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLOa) Creación de instituciones y legislaciónb) Búsqueda del predominio económico por el sector gobernantec) Inversión nacional V subsidiariamente inversión extranjerad) Principalmente a través de la inversión y créditos extranjerosXIII. PLANIFICACION DEL DESARROLLOa) Planifica y aplicab) Planifica pero no aplicac) No se planifica, la acción se da en forma pragmáticaXIV. PERMISIVIDAD DE LA ELITE LOCAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIOa) Permisibilidad altab) Permisibilidad moderada

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c) Permisibilidad bajaXV. PERMISIVIDAD INTERNACIONAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIOa) Permisibilidad altab) Permisividad moderadac) Permisividad bajaXVI. LOGRO DE OBJETIVOS DE DESARROLLOa) Sin grandes innovacionesb) Con interés en innovar pero sin logros realesc) Con innovaciones importantesDEFINICIONES DE LAS VARIABLES

I. SISTEMA DE VALORESEsta variable tiene por fin indicar cuál fue la principal idea rectora que adoptó un régimen para orientar su gobierno. A efectos operacionales esta selección axiológica no ha podido ser exhaustiva, pero he rescatado aquellos valores que me parecen los mas frecuentes dentro de las exposiciones programáticas de diversos gobiernos latinoamericanos.

Hecha esta salvedad, y dado que el presente modelo fue elaborado para su aplicación al caso latinoamericano, he elegido las dos primeras categorías a fin de constatar la existencia de dos características básicas del sistema que determinan conductas típicas de los regímenes políticos, a saber: su inestabilidad política y su inserción dentro de un contexto de defensa de los valores del sistema democrático occidental.

Las otras subcategorías conciben tres posturas básicas frente a la necesidad de desarrollo que presenta América Latina, siendo elaboradas en base a la explicación que de las mismas realiza el norteamericano Charles Anderson . Partiendo del dualismo estructural latinoamericano se conciben diversas estrategias para obtener el desarrollo de una estructura económico-social nacional determinada, según cual sea, el sector —tradicional o moderno— que se priorise como dinamizador del cambio.

Bajo esta perspectiva, resulta evidente que en la actualidad y de acuerdo al contexto que ofrece Latinoamérica, no es dable referirse con propiedad a un dualismo puro que implique una división dicotómica entre sectores estancos. En realidad, coexisten dentro de ellos formas de comportamiento y de producción pertenecientes a uno u otro, y aún más, existen sectores intermedios que no pueden ubicarse dentro de ninguno de los dos. Esta situación ha sido la que ha llevado- a algunos autores a referirse a la "heterogeneidad estructural"

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latinoamericana (1). No obstante lo expuesto, a fin de ofrecer una simplificación del problema a tratar, realizaré el análisis dentro de los términos del dualismo ya apuntado.

En relación con esta dualidad, consideraré —siguiendo la mentada orientación de Charles Anderson— tres modos de enfrentar el desarrollo e integración nacional. Básicamente, los tres implican la satisfacción de unas demandas en detrimento de otras, dada la multiplicidad de las mismas y la escasez de recursos destinables a tal fin, pero, procurando en lo esencial mantener un consenso mínimo que asegure la estabilidad de un régimen dado, salvo casos extremos en que como apoyatura al mismo se decida recurrir solamente a medios coercitivos.

Tales: los criterios de desarrollo convencional, reformista y revolucionario.

No obstante, dado que el análisis empírico en base al modelo propuesto abarcará solamente a: Ecuador, Colombia, Perú, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Venezuela, Guatemala y Bolivia, he considerado solamente los criterios reformistas y convencional, realizando a mero título comparativo la explicación del criterio revolucionario.

En suma, bajo la presente variable, analizaré las presentes subcategorías

a) Persigue la restauración del orden

Esta subcategoría reflejará la continua declaración por parte de los gobiernos más disimiles —movimentistas, autocráticos, partidocráticos— de la necesidad de reordenar el proceso nacional.

A nuestro criterio, dicha declaración implica que para el régimen bajo estudio, el orden ha sido subvertido por el gobierno anterior. Pero también, la frecuencia con que los gobiernos consideren que tal hecho ha sucedido —vale decir, la subversión del orden— asumiendo como responsabilidad propia la restauración del mismo aún cuando ésta no se realice en idéntico sentido, implicaré que no existen canales uniformes de legitimación de poder y de solución de conflictos.

Bajo esta perspectiva, la continuidad con que tal hecho se registre unida a otros factores tales como el uso reiterado del poder coercitivo, la proscripción de partidos políticos o el exilio de sus líderes, etc., vendré a indicar el cumplimiento de una de las que consideramos

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características básicas del sistema latinoamericano, a saber: su inestabilidad política.

b) Actitud de cruzada contra el comunismo

La presente subcategoría expresara la actitud reivindicatoria de os valores occidentales ante posturas izquierdistas y particularmente ante las comunistas.

Si bien la misma es característica de las distintas fuerzas armadas latinoamericanas, quienes consideran que a troves de dicha defensa se protege la unidad del campo occidental bajo el liderazgo natural e irremplazable de Estados Unidos, también puede formar parte del comportamiento de gobiernos civiles, quienes a través de esta postura aguardan obtener la adhesión de la clase dominante y de la potencia hegemónica y, correlativamente, su apoyo económico y político.

A priori, es dable aguardar este tipo de comportamiento de parte de gobiernos convencionales. Por definición, estos defienden al sector moderno oponiéndose a la formación y creciente capacidad de poder de grupos de ideas comunistas, dado que dichos grupos abogan por cambios en la estructura socioeconómica que precisamente perjudicarán en primer término a los miembros de dicho sector.

Ahora bien, si a esta actitud, que en principio les asegura la adhesión política de aquellos grupos que están en una situación de privilegio —sea en razón de su herencia de poder económico y político, o bien por mérito y cualidades de su desempeño de funciones jerarquizadas dentro de las actividades del sector moderno— logran sumar su apoyo económico a efectos de obtener la modernización nacional, se encontrarán dentro de orientaciones prosperitarias, progresistas o modernizantes. De lo contrario. podrán mantenerse en una orientación conservadora o statuquista. Salvo que persistan en su intento de modernización y para efectivizarlo, recurran exclusivamente al aporte del sector público o a créditos extranjeros.

c) Conservación del orden establacido

Siguiendo el paradigma de Charles Anderson, consideraré que un gobierno adopta una idea rectora de su gestión al criterio convencional, cuando en lo esencial promueve al sector moderno —delimitado por la aplicación de los principios de una economía comercial— dado que considera que este tiene la suficiente influencia sobre el resto de la estructura económico social como para producir espontáneamente cambios correlativos en ésta.

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De acuerdo a ello, prioriza la atención de las demandas que provienen de los miembros de dicho sector, y si considera a las de los contendientes externos al mismo será porque estos han alcanzado una capacidad de poder tal que pueden llegar a atentar contra su propia estabilidad.

Por definición, no acepta la forma social. No obstante, puede considerar viable la aplicación de algunas medidas sociales si a través de éstas puede conjurar crecientes peligros representados por demandas externas al mismo.

Dentro del presente criterio, se admite la intervención militar como un medio de protección de su funcionamiento, sobre todo cuando éste fuera amenazado por demandas externas.

En el aspecto financiero en líneas generales, puede presuponerse una actitud abierta hacia todo tipo de recursos, no efectuándose particulares distinciones entre inversiones nacionales o extranjeras.

Hasta aquí, las principales características de un modelo puro de gobierno convencional. No obstante en determinadas circunstancias histórico-políticas éste puede flexibilizarse admitiendo demandas externas al mismo, principalmente, cuando de ello dependa su propia continuidad en el ejercicio del poder.

Por ello, es factible presuponer que en un análisis empírico de gobiernos convencionales, estos admitirán posteriores subdivisiones. A título de ejemplo mencionamos aquellas que resulten por la priorización de diversas metas, tales como: el mantenimiento de un statu que, o por el contrario, la orientación hacia la modernización; o bien, la admisión de demandas externas —actuación de las masas, reforma social, etc.— u, opuestamente, el mantenimiento de la estructura dentro de su esquema tradicional. No obstante, en todos los casos se mantendrá subyacente como principio ordenador e! criterio convencional cuyo postulado básico indica la atención privilegiada de las demandas que provengan de aquella parte de la estructura socio-económica nacional que ya haya iniciado su proceso de modernización.

d) Procura compatibilizar a los sectores moderno y tradicional.

En la presente subcategoría reflejaré la forma de comportamiento de un gobierno reformista. Este se identificará por perseguir el desarrollo de la comunidad política definida por los límites jurisdiccionales del Estado incorporando a todos los sectores que hasta ese momento solo habían sido afectados marginalmente por la economía política moderna.

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Dada la heterogeneidad estructural ya apuntada, priorizará la atención de las demandas del sector tradicional redefiniendo para ello el potencial de desarrollo del sector moderno. Este comportamiento implica en lo básico, el reconocimiento de las demandas externas al criterio -en este caso, las correspondientes al sector moderno-, siempre que la atención de las mismas resulte compatible con el mantenimiento del mismo, y por ende, con el desarrollo del sector tradicional.

Si bien en un principio asumen la conducción directa de esta compatibilización, es dable que, a medida que se sientan más afirmados en el poder, pasen a admitir como colaboradores incluso a miembros que en un primer momento resultaron perjudicados por sus medidas, y por ende, fueron opositores a su gestión. Es en este punto cuando la aplicación del criterio puede perder su fuerza, por lo que correlativamente, muchos antiguos adherentes se convierten en opositores del gobierno reformista. En suma, como resultan un punto de transición entre gobiernos convencionales y revolucionarios, reciben demandas del sector moderno y del tradicional, de la izquierda y de la derecha, constituyendo esta, característica su principal fuente de debilidad. En este sentido, es dable suponer que, pese a los enunciados programáticos, siempre actúen tentativamente, procurando no llegar a situaciones límite que afecten su estabilidad. Por esto mismo, procurarán marginar todo tipo de participación política de las fuerzas armadas.

Esta forma de operar tentativamente y admitir demandas externas cuando la fuerza de sus titulares pueda hacer peligrar la estabilidad del régimen, es lo que más los acerca a gobiernos convencionales, mientras que, por el contrario, su apertura a cambios sociales estructurales y su mayor control de la inversión extranjera los alejan de aquellos para acercarlos a los gobiernos revolucionarios.

e) Considera al sector moderno como un obstáculo para el desarrollo.

Por último, y al solo efecto comparativo de los dos criterios anteriores que definen respectivamente a los gobiernos convencionales y reformistas, consideraré bajo la presente subcategoría los principios básicos que orientan a los gobiernos revolucionarios.

Estos tienen como principal idea rectora el convencimiento de que para obtener el desarrollo de la comunidad nacional, lo prioritario es eliminar al sector moderno dado que le atribuyen características paralizantes y explotadoras sobre el sector tradicional. Por tanto, lo primero que excluyen son sus demandas, mientras que se adueñan de

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los capitales fijos de sus miembros a efectos de instrumentar a través de ellos un cambio total de la estructura, descontando por otra parte, un apoyo masivo de la sociedad. En idéntico contexto, consideran a la inversión extranjera, rechazándola en cuanto consideran que ésta no es fuente de capital y técnicas beneficiosas sino que su fin último es la explotación de la sociedad en la cual se insertan.

De acuerdo a estos postulados, los gobiernos revolucionarios suelen adoptar una serie de medidas radicales que en general tienden a eliminar aquellas instituciones y medios creados por gobiernos convencionales y utilizados por los reformistas. De allí que se implementen reformas estructurales tales como la agraria —generalmente sin compensación- confiscación de la propiedad, participación obrera en la gestión y utilidades empresarias, enajenación de la inversión extranjera, etc.

No obstante lo expuesto, dichas medidas no se establecen a priori, dentro de las condiciones I imites del funcionamiento del criterio y a partir de conceptos ideológicos Por el contrario, van radicalizándose en forma pragmática a partir de criterios reformistas a medida que reciben apoyo de contendientes por el poder hasta ese momento, inexistentes (campesinos, obreros de empresas extranjeras, sectores intelectuales, etc.).

La contradicción básica reside en que, una vez conformado el contexto ideológico e implementadas las medidas resultantes, a medida que se afirman en el poder deben flexibilizar sus postulados. De alí; que, si bien dicha flexibilización es necesaria para su acción concreta, ésta los lleva a acomodar intereses y demandas originalmente rechazadas e incluso a reemplazar la alianza con unos contendientes externos por la de otros, todo lo cual, al condicionar su comportamiento termina impidiendo la cristalización estricta de sus principios.

II PARTICIPACION POLITICA

Esta variable se refiere a la actitud de los individuos o grupos con respecto a la toma de decisiones en el proceso político. El hecho de participar, comprende, desde aquél que actúa dentro de la legalidad vigente, o sea que concurre a elecciones y acepta sus resultados, participa de los cuerpos políticos o, en grado menor, evidencia su compromiso con su sindicalización o con su participación en asociaciones urbanas (he tomado en cuenta estas actitudes dado que han demostrado ser las principales fuentes de experiencia política activa, es decir, aquellas a través de las cuales se está procesando la politización de las masas); o bien, por el contrario, aquel que se orienta contra el orden establecido, mediante acciones armadas,

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levantamientos populares, huelgas, manifestaciones estudiantiles, irrupción militar, etc..

De acuerdo a ello he seleccionado un numero limitado de subcategorías que pueden reflejar la existencia de un proceso democrático normal (participación política de las masas, acción de los partidos políticos etc.) o por el contrario, la irrupción de fuerzas admitidas dentro del sistema político pero que no corresponden a una fase de democracia representativa (intervención militar en el proceso político) y, por último, la existencia de canales institucionalizados de participación política (elemento paradigmático de este último aspecto, lo es la existencia o no de partidos políticos que reflejen diferentes alternativas para las expectativas nacionales).

Al hacer una selección como la antes expuesta, de alguna forma dejamos abierta la posibilidad de que queden reflejados diversos ciclos dentro del proceso político latinoamericano. Al respecto, puede resultar esclarecedor el esquema de cambio político realizado por Gino Germani, quien identifica ciclos de autocracia, crisis de sucesión, intentos abortivos de régimen democrático y nuevas autocracias (2).

De esta forma, a través del correcto uso operacional de estas variables se encontrarán reflejados los diferentes estadios en el paso de una sociedad tradicional a una de participación (3) que por regla general se va perfilando en función de la generalización de efectos integradores a sectores cada vez más amplios de la población.

De acuerdo a lo expuesto he reflejado las siguientes subcategorías:

A. Participación política de las masasEsta subcategoría estará orientada a reflejar el proceso de integración de las masas en el sistema político nacional en función de un cúmulo de intereses que los incorporan e interesan en la problemática nacional.Para ello partimos del esquema de participación que brinda Gino Germani, destacando dos fases: la de movilización y la de integración (4).En la primera fase se trata de un proceso psico-sociológico a través del cual individuos o grupos de ellos que hasta ese momento habían permanecido en un estado de pasividad y adscriptividad -en cuanto cumplimiento de roles y respuesta a situaciones de una forma automática en virtud de principios internalizados que han sido adoptados sin cuestionamientos en razón de la costumbre- pasan a efectuar una acción electiva, en la que se destaca la racionalización y la institucionalización del cambio por lo que cada nueva actitud es deliberadamente asumida. La segunda fase implica el fin de un

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proceso más complejo, vale decir el de la incorporación de esos individuos o grupos, a la comunidad nacional con conciencia de pertenecer a ella y por tanto con la firme convicción de que deben ser sujetos activos en la misma. De allí que en esta segunda fase encontramos situaciones tales como afiliación y participación en partidos políticos, sindicatos, sufragio, etc., vale decir, una participación activa a través de canales institucionalizados por el sistema político imperante y reconocidos por todos los otros individuos o grupos ya incorporados.

De acuerdo a esta sucinta explicación, debiéramos efectuar una subdivisión de la subcategoría bajo estudio de la siguiente forma:

a) Sin participación política de los masas -premovilizados

b) Con participación política marginal de los masas -movilizados-

c) Con participación política creciente de las masas -integrados-

B. Intervención de los militares en la políticaHe seleccionado esta subcategoría dentro de la Variable participación política debido a que la misma reflejará los momentos en los que el proceso de evolución hacia un proceso democrático se detiene para recurrir a otras vías, que si bien son admitidas dentro del sistema político latinoamericano como normales, no lo son así en sistemas de cultura política madura.De un análisis histórico, surge clara la conclusión de que su intervención es políticamente decisiva y persistente en el tiempo, lo cual sugiere que es un fenómeno político característico y perdurable. Es así como deben ser considerados como un factor de poder dado que en América Latina, en numerosas oportunidades, se recurre a las fuerzas armadas en el proceso de cambio de sistema político.Una razón mas lleva a considerar la intervención de los militares en la política como definición caracterizadora del comportamiento político del sistema latinoamericano: lar sintetizadas por S. E. Finer en los siguientes presupuestos:1) una notable superioridad en la organización evidenciada en las siguientes características: comando centralizado, jerarquía, disciplina, intercomunicación fluida y espíritu de cuerpo que origina a su vez aislamiento y autosuficiencia:2) una condición simbólica en la cual intervienen elementos sumamente emocionales; y3) posesión de las armas más mortales y en número muy superior que cualquier otra organización del Estado (5).

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De acuerdo a lo expuesto, sólo en los casos en que exista una cultura política desarrollada, de modo que la primacía de las instituciones civiles sea reconocida por todos los miembros de la comunidad nacional —incluidas las fuerzas armadas— se observará una abstención continuada por parte de los militares, lo cual en el análisis de una secuencia de regímenes políticos de un país dado, podrá llevarnos a concluir que estamos en presencia de un país de cultura política madura, en el cual prima un complejo de procedimientos y órganos que el consenso general de la sociedad reconoce como capaces de imponer deberes y responsabilidades, donde existen dos o más partidos políticos fuertes, los métodos seguidos para la transmisión del poder son ordenados y el asiento de la autoridad suprema esta claramente establecido.

Por el contrario, en aquellos países en que pueda observarse que el comportamiento político de los sindicatos puede poner en peligro el equilibrio del sistema la baja representatividad de los partidos políticos, la irregularidad del proceso de transmisión del poder y una controversia constante con respecto a la definición del asiento de la autoridad suprema, es dable aguardar una intervención militar mas fluida.

De acuerdo a lo expuesto por Charles Anderson (6) el sistema político latinoamericano está caracterizado por su inestabilidad. Por ello, cada vez que un individuo o un grupo de poder asuma la autoridad, estará sujeto a la aprobación tacita o explícita del resto de los factores de poder desplazados. En consecuencia, cuando el desacuerdo entre los contendientes establecidos debilita al sistema imperante, de modo que éste resulta amenazado por la inclusión de algún nuevo contendiente por el poder que pueda hacer peligrar la subsistencia de las reglas del juego político tal como están establecidas, se recurre a la intervención militar para dejar intacta la estructura de poder.

En este sentido las fuerzas armadas abandonan la ideología 'profesionalista' -absolutamente prescindente de la política partidaria, según Samuel Huntington (7)- para asumir mediante la demostración (no necesariamente la acción de una capacidad para la violencia armada), una participación política que puede materializarse, ya sea en el ejercicio directo del poder, ya sea en el control directo o indirecto del gobierno civil.

No obstante, es importante destacar que, aún cuando llegara a constituirse un gobierno militar, éste también ejercerá el poder tentativamente, estando sujeto a control por parte de los contendientes desplazados. Así, de su capacidad para mantener la

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coalición de acuerdos y objetivos que en un principio lo llevaron al poder, dependerá su permanencia en el mismo.

En suma, esta subcategoría la he subdividido en diferentes opciones esquematizadas, a simples efectos operacionales, a saber:

d) Sin intervención militar.

e) Con intervención militar: En este caso trataré todos aquellos regímenes en los cuales los militares como factor de poder, condicionan fuertemente el proceso político, si no lo dirigen directamente.

f) Golpe militar:

Esta subcategoría indicara que el régimen, sea civil o militar, es desplazado o suplantado por otro mediante la intervención de las fuerzas armadas. He considerado incluidas en las presentes subcategorías, diversas formas de golpe, tales como aquellas producidas por amenaza de revuelta, o negativa a defender el gobierno contra sus enemigos, o contra el desorden civil, empleo de la violencia, tanto para apoderarse de la persona que ocupa la máxima autoridad como el amotinamiento de las fuerzas armadas y el control de las fuerzas políticas civiles.

Lo importante de la misma es que, de la frecuencia con que se produzcan casos de cambio de régimen a través de golpes militares, surgirá la comprobación de la inestabilidad típica del sistema político latinoamericano, lo que a su vez, es consecuencia de la imperfección del procedimiento de transmisión del poder dada la baja cultura de estos países.

Por esto, a lo largo de un análisis del desenvolvimiento de diversos regímenes, en un país dado es dable suponer como constante un comportamiento tentativo de cada uno de ellos. De tal forma, en el ejercicio del poder, ellos tienen en cuenta a todos los contendientes desplazados —incluidas las fuerzas armadas— y operan cautelosamente, en la toma de sus decisiones, procurando no despertar suspicacias o resquemores que puedan llevar a la ruptura del de por sí frágil equilibrio político.

Siguiendo esta línea de pensamiento es dable suponer que serán los regímenes autocráticos o bien los del extremo transformador, quienes, al forzar las condiciones limites del sistema más frecuentemente deben soportar este acto de fuerza, y ello es así precisamente porque, al estar en uno de los extremos, su capacidad de negociación, su

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habilidad para componer nuevos acuerdos que satisfagan a la mayoría de los contendientes, se reduce notablemente.

D. PARTIDOS POLITICOSBajo esta subcategoría consideraré dos posibilidades antinómicas, la de que estos representen alternativas diferentes para las expectativas nacionales, de modo que todos los sectores puedan encontrarse representados de acuerdo al nivel político del momento bajo estudio -es decir, que no haya partidos políticos suprimidos o proscripto-; o bien, que los mismos no representen diferentes alternativas debido a las mencionadas supresiones.De acuerdo a ello, consideraré:g) Los partidos políticos representan alternativas diferentes a las expectativas nacionales.Para considerar que la presente subcategoría ha tenido cumplimiento deberían registrarse elecciones limpias, posibilidad de que todos los sufragantes concurran a las urnas con la seguridad de que no serán sometidos a sanciones o represalias en función del voto emitido, etc., y además, la posibilidad de una elección que abarque a todo el espectro de alternativas políticas, a saber: que los partidos o movimientos, una vez creados, tengan también la posibilidad de actuar continuadamente en política, que no haya trabas a la formación de coaliciones políticas ni se apliquen condiciones previas insalvables, que exista libertad de expresión, etc.Esto implica que si los electores, aún teniendo la posibilidad de concurrir a elecciones encontraran representados solamente un tipo de intereses con exclusión de los suyos -máxime si estos últimos comparten los intereses de la mayoría- carecerían de alternativas políticas propias, y por lo tanto, la perfección de sistema democrático resultaría quebrada. En tales circunstancias sea cual fuere el número de partidos políticos la representación de las expectativas nacionales esta viciada y, aun cuando los contendientes reconocidos parezcan aceptar los procedimientos y normas de la democracia, el proceso estará fallado, porque no son únicamente éstos los que describen al sistema como un todo.No obstante, dada la dificultad intrínseca que existe para llevar a cabo una valoración de este tipo, en razón de que en muchos casos se corre el riesgo de realizar juicios subjetivos por carecer de los instrumentos de análisis que permitan aprehender las distintas variables del sentimiento colectivo, -y por tanto, el riesgo que existe a perderr objetividad en la valoración de la existencia o no de alternativas para las expectativas nacionales- a fines operacionales, se considerará que, cuando no se tengan informaciones acerca de partidos políticos proscriptos, se habrá cumplido el sentido de la presente subcategoría.h) Los partidos políticos no representan alternativas diferentes poro las expectativas nacionales

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Bajo esta subcategoría analizaré aquellos casos en los que, la existencia del normal proceso electoral no es garantía del juego de diferentes alternativas para las expectativas nacionales.

Frecuentemente en estos países, ciertos partidos políticos son proscriptos, ya sea declarándolos fuera de la ley o enviando al exilio a sus representantes. La última alternativa corresponde a los movimientos populares que suelen conformarse alrededor de líderes que garantizan su funcionamiento y que, en consecuencia, en ausencia de éstos pierden su fuerza por no tener en si una eficiente estructura partidaria.

Una vez más en estos casos se comprobará que, en América Latina, los procesos democráticos aparecen como una "alternativa" a otros medios de movilizar el poder. De esta forma, cuando haya proscripción quedarán vacantes políticamente, grupos sociales que puedan ser utilizados por otros contendientes para reforzar su propia capacidad de poder y modificar de tacto resultados electorales.

III - CONTENDIENTES POR EL PODER

Esta variable se refiere a los sujetos que contienden por ser incluidos en la estructura de poder.

Según la definición de Charles Anderson (8) para ser considerado contendiente por el poder deberá acreditarse la posesión de un recurso que les permita acceder al juego político o influir en él —capacidad de poder— de modo de lograr, no sólo la satisfacción de las propias necesidades y aspiraciones, sino también, el control del cumplimiento de las de otros sectores de la sociedad a través del aparato gubernamental.

Según esta definición, y de acuerdo a la conformación del sistema político latinoamericano, contendientes por el poder no sólo lo serían los partidos políticos sino también todos aquellos otros que puedan demostrar una capacidad de poder; de allí que también debieran incluirse en el presente tratamiento a las fuerzas armadas, sindicatos, grupos económicos, etc.. Pero, en nuestro modelo metodológico, y a efectos de que de las respuestas a las diversas variables, surja claramente un estilo y orientación en el comportamiento político de los diversos regímenes latinoamericanos, he acotado el significado de la presente, circunscribiéndolo a la actitud gubernamental con respecto a los otros partidos o movimientos políticos desplazados, y con respecto a los líderes o dirigentes en que se apoyan,

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De allí que hayamos considerado cuatro formas de comportamiento por parte de los regímenes hacia los otros contendientes desplazados, las que a su vez pueden presentarse, o no, bajo diversas combinaciones, a saber:

a) Continuidad de los existentes en el régimen anterior

La presente subcategoría vendría a indicar que, pese al cambio de autoridades el sistema político permanece intacto, no eliminándose a ninguno de los contendientes ya establecidos,

Pese a lo que de ordinario podría suponerse, —dada la ligazón que suele atribuirse entre América Latina y fenómenos tales como la violencia, la represión y la inestabilidad política resultante— el sistema político latinoamericano se ha caracterizado, según lo confirmaría un breve análisis histórico (9), por no eliminar definitivamente a ninguno de los contendientes anteriores, por lo que coexisten resabios de todas las formas de autoridad que se registraron en su evolución política.

En este sentido, numerosos autores como Samuel Huntington, G. Almond, S. N. Einsenstadt, A. F. K. Organski, coinciden en señalar la imposibilidad de efectuar un desarrollo político armónico en la medida en que se acumulan diversas etapas del mismo, sin concluir plenamente el desarrollo de ninguna (10). De alí;, la importancia de la presente subcategoría, en cuanto ésta indicaría que no existen canales de legitimación idénticos para todos los contendientes de modo que si alguno de ellos, no cumpliera con los requisitos establecidos por dichos canales, sería eliminado. Por el contrario, éstos pueden hacer sentir su peso —capacidad de poder— a través de diferentes canales y en base a esto, el régimen imperante les permite continuar actuando en el sistema político.

b) Eliminación de algunos de los existentes en el régimen anterior.

Esta subcategoría representa por el contrario aquellos casos en los que contendientes que ya hab(an demostrado su capacidad de poder son desplazados por los que asumen el poder. Generalmente es dable suponer que se tratará de aquellos contendientes que, o bien representan un peligro importante para el gobierno bajo estudio, o bien de aquellos otros que una vez admitidos en el sistema no han sabido mantenerse en él, fracasando en su intento de formar coaliciones o alianzas que los fortalecieran o porque han formulado declaraciones que por implicar un cambio profundo de la estructura ya dada origine fuertes reacciones alertando en contra suya a los otros contendientes.

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c) Admite nuevos contendientes

Con esta subcategoría reflejaré aquellos casos en que nuevos contendientes son admitidos en el sistema político. Dada la ampliación de las condiciones limites del mismo que tal hecho presupone, previamente dichos contendientes deberán haber cubierto pautas tales como: una demostración de poder que convierta en imposible su desconocimiento o en su defecto, su alianza a un contendiente ya establecido que legitime su ingreso al sistema; y por otra parte, un programa tal que no altere las condiciones ya dadas.

Por ello, esta postura aperturista hacia nuevos contendientes es dable aguardarla en un caso paradigmático, bajo gobiernos partidocráticos o en su reemplazo, bajo gobiernos reformistas o revolucionarios que de por si, hayan llegado a una ampliación de las condiciones límite del sistema.

d) No admite nuevos contendientes

Esta subcategoría por regla general será aplicada en el caso de que nuevos contendientes por el poder que representan sectores cuyas demandas son desconocidas por el criterio gobernante, pretendan acceder a las estructura política. En estos casos, asociaré el cumplimiento de la presente con la Variable "Uso del poder coercitivo" y la de "Participación Política", para deducir comportamientos de estilo convencional, que tienden a excluir todas aquellas demandas que no provienen de los sectores ya priorizados por el criterio.

Un comportamiento como el descripto, viene a confirmar el concepto convencional que considera a la estructura de poder como un derecho adquirido, al que no pueden alterar nuevas inclusiones.

Por otra parte, la expulsión o no-admisión de un nuevo contendiente, genera reacciones por parte del mismo, que provocan desgaste en el sistema ya dado, de modo que se acentúa la inestabilidad característica del mismo, —destacándose el uso de canales extrademocráticos para obtener la admisión en la estructura de poder-.

IV - PODER COERCITIVO

Un breve repaso de la historia latinoamericana indica inmediatamente que existe una notoria indefinición entre lo legítimo y lo ilegítimo. De tal forma, los contendientes son admitidos en la estructura de poder a partir de la demostración a través de diversos canales —no necesariamente los democráticos— de su fuerza política. En idéntico

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sentido —y a éste precisamente me referiré en la presente variable— debido a esa falta de delimitación, los regímenes que se desempeñan en el contexto latinoamericano no se han mantenido en el poder o han aplicado determinadas estrategias de desarrollo avalados por una elección democrática, con el derecho de mando que da la mayoría, sino que, por el contrario, para, hacerlo han debido recurrir a medidas de fuerza. Como categorizadora del comportamiento de un determinado régimen, la presente variable indicará claramente la necesidad que ha tenido de recurrir a dichas medidas y por ende el grado de permisividad con que pudo aplicar su criterio de gobierno, así como el consenso con el que contó al hacerlo.

Cuando me refiramos a poder coercitivo, la conceptualización estará indicando, no sólo el uso gubernamental de la presión real, sino también el de la psicológica a fin de obtener un resultado predeterminado, anular la expresión de determinadas demandas o condicionar fuertemente la manifestación de las mismas,

Por lo expuesto, he considerado dos actitudes contrapuestas que tienden a reflejar dos modos de comportamiento, reconociendo desde ya el peligro de estas esquematizaciones, pero recurriendo a ella a simples efectos operacionales; por lo que, al contestar las diferentes variables, me atendré al tono general que predominó bajo un régimen dado, pese a que éste pueda admitir excepciones. A saber:

a) Reticencia al empleo del poder coercitivo

En estos casos, el régimen apelará a otros medios para disuadir a los oponentes o convencer a los prescindentes a fin de neutralizar o incorporar a la propia alternativa a dichos sectores. Tales: discusiones en el foro parlamentario, reuniones entre patrones y la fuerza de trabajo organizada y funcionarios gubernamentales, libre expresión de demandas a través de diversos medios de comunicación, etc.

De acuerdo a lo expuesto, es dable presuponer que serán aquellos regímenes de estilo partidocrático los que más frecuentemente observarán este tipo de comportamiento. También puede aguardarse una actitud similar de los gobiernos que posean una orientación reformista o convencional progresista, en cuanto éstos consigan representar los intereses de los sectores que hasta ese momento eran marginales y, pese a ello, no quebranten las condiciones límite del sistema.

b) Se hace uso del mismo

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Esta subcategoría, por el contrario, reflejará los casos en los que los gobiernos bajo estudio recurran por regla general a la presión real o sicológica a fin de obtener la adhesión o por lo menos la pasividad de aquellos sectores cuyas demandas se consideran marginales dentro del espectro de problemas a solucionar.

Dado lo expuesto es dable aguardar este tipo de comportamiento en aquellos regímenes que sustentan criterios extremos, sea en un estilo autocrático o por el contrario con orientaciones reformistas, en estos casos en razón precisamente de su tajante definición va de suyo la paralela reacción de aquellos sectores que se sienten desplazados o perjudicados por el criterio gubernamental aplicado generan dos riesgos para la estabilidad política del régimen bajo estudio, ante lo cual, éste recurrirá a la fuerza como medio para reprimir todas las alteraciones del orden establecido por ellos.

En este sentido, resultará interesante relacionar la presente subcategoría con las que corresponden a 'Participación Política' (de las masas, de las fuerzas armadas, de los partidos políticos opositores), 'Sistema de Valores' 'Contendientes por el Poder' y 'Reforma Social', a través de cuya interrelación posiblemente se extraerán elementos suficientes como para deducir una primera aproximación del estilo y la orientación política que ha seguido un régimen determinado.

V- ORIENTACION DEL DESARROLLO

Dado que el presente modelo metodológico se ha ordenado a partir de las diferentes estrategias para el desarrollo por las que puede optar un gobierno dado, según que priorize al sector moderno, o por el contrario lo haga con el sector tradicional o, por último, que actúe eclécticamente favoreciendo alternativamente a uno y otro, la presente variable considerará la orientación de la acción del gobierno según se dirija primordialmente hacia el medio urbano o hacia el medio rural. En cuanto a estos han sido asociados con el sector moderno y el tradicional respectivamente.

La modernidad ha sido definida desde múltiples aspectos, sociológicos, económicos, científicos y técnicos, políticos; pero en este sentido seguiré a Richard A. Easterlin (11), entendiendo por este fenómeno el conjunto de los aspectos mencionados, sin volcarnos a ninguna particularización que tienda a acotar este fenómeno. En cuanto a la asociación con los medios rural y urbano, para ello me remito al juicio de J. Graciarena cuando dice: "Como la mayoría de las sociedades subdesarrolladas, las sociedades latinoamericanas han quedado tajantemente divididas en dos partes: la primera, subdesarrollada y marginal, y la segunda, urbana, industrial y en rápido proceso de

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desarrollo. La diferencia de niveles de vida y de ingreso entre ambas partes es casi abismal" (12).

No obstante, no dejamos de reconocer, una vez más, que una división tan tajante, sólo tiene validez a efectos de racionalizar la problemática estructural latinoamericana. En efecto, esta caracterización dicotómica medio urbano-medio rural, asociada a la de sector moderno sector tradicional, admite distinciones según los países de que se trate porque los porcentajes que cada uno de los sectores, representan en las respectivas estructuras nacionales, así como las diferencias en el grado de desarrollo de uno y otro, variarán grandemente de uno a otro país. Asimismo, dentro de un mismo sector, e incluso en sus relaciones intersectoriales, el desarrollo —como concepto subjetivo— admitirá grados de priorización diversos. De esta forma, se observará que no todos los miembros de un mismo sector —pese a la conceptualización que hecha del mismo— se comportarán de idéntica forma, advirtiéndose dentro de éstos en algunos casos, resabios de comportamientos primitivos —en el caso del sector moderno— o viceversa, algunos rasgos de modernidad en miembros del sector tradicional.

En suma, dado que en Latinoamérica suele ser el medio rural —con las salvedades ya explicitadas de las diferencias de comportamiento según los países de que se trate. Vr. gr. Medio rural argentino medio rural brasileño— el que ha mantenido por más tiempo condiciones de marginalidad, con su consecuencia en lo económico, social y cultural, que se evidencia en métodos tradicionales de producción y en una actitud pasiva ante acontecimientos que perciben como ajenos a su vivencia cotidiana Y personal dado su aislamiento o incomunicación, lo consideraré como el ligado al sector tradicional, y, por oposición, al medio urbano con el sector moderno.

Por ello, dado lo expuesto precedentemente he considerado la apertura de la presente Variable en las siguientes subcategorías:

a) Orientación del desarrollo hacia el medio rural

En cuanto esta significa una priorización absoluta del desarrollo de dicho medio, su aplicabilidad a casos de regímenes latinoamericanos es poco frecuente. Sobre todo si se entiende que ella deberá considerar, en los casos en que así se requiera, la modificación del régimen de tenencia de la tierra y complementariamente medidas tales como incorporación de tecnología y capitales a formas de producción tradicionales, racionalización de los mecanismos de comercialización, obras de infraestructura que conecten al medio rural con el urbano, etc.

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b) Orientación del desarrollo hacia el medio urbano

El poder de atracción que tienen las grandes concentraciones urbanas con sus efectos expansivos de modernización en pautas sociales, de producción y de comercialización es un elemento constante en las geografías político-económicas latinoamericanas. Aquellos regímenes que confíen precisamente en estos efectos expansivos se inclinarán precisamente hacia la priorización del desarrollo de dicho sector. De tal forma, los esfuerzos que tal hecho conlleva, se concentrarán precisamente en los centros urbanos, con ventajas comparativas para la comunicación y el consumo de estas poblaciones, por la reducción relativa de los precios de productos que provienen da zonas deprimidas por el encarecimiento de los derivados urbanos hacia las mismas. Este fenómeno de dominación de la periferia nacional por el centro interno ya ha sido planteado en esos términos por estudiosos de la heterogeneidad estructural de Amerita Latina (13).

No obstante, esta presunta onda expansiva benéfica se detiene si no se equilibra en algo el desarrollo del sector rural. Al respecto, se han analizado dos aspectos negativos:

1) la incorporación creciente al área urbana de sectores populares termina generando desocupación o subempleo; y

2) se produce el fenómeno de burocratización para paliar la desocupación, con lo cual se distorsiona la estructura económica, sobredimensionándose al sector terciario (14).

En suma, este tipo de comportamiento es dable aguardarlo en aquel tipo de regímenes que responden al paradigma del criterio convencional, dado que los que persigan una orientación modernizadora terminarán inclinándose por una acción alternativa entre ambos medios que pasamos a analizar.

c) Alternativamente hacia uno y otro medio

Ciertamente esta categoría por su eclecticidad será aplicable a mayor número de casos.

La orientación alternativa hacia uno y otro medio de la acción gubernamental, puede estar originada en múltiples causas. A título de ejemplo, se puede mencionar desde aquellas que parten de una ordenación en función de intereses personales —y que por tanto no tiene en cuenta el medio en el que se localiza la misma— o por el contrario aquellos gobiernos reformistas o convencionales

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modernizantes que pretenden en su acción llevar a toda la estructura nacional a un estado de mayor desarrollo general.

Por ello, en este caso se contemplará que las obras de infraestructura, los planes masivos de salud pública o alfabetización, la incentivación a la inversión y producción, serán orientadas por el régimen bajo estudio alternativamente hacia uno y otro medio por considerar que la priorización de uno solo de ellos no permitiría obtener los resultados perseguidos.

VI - REFORMA SOCIAL

Esta variable estará orientada a reflejar el comportamiento de un régimen dado con respecto a las demandas de los distintos sectores de la estructura social.

Si consideramos que en una sociedad en proceso de modernización —como son las de los países latinoamericanos— la denominada por J. Graciarena "revolución de las aspiraciones" que implica una demanda de mayores niveles de vida en todos los grupos de la población" generalmente se anticipa al desarrollo requerido para satisfacerla, creando por ello frustraciones y tensiones en los sectores marginales. Ante esta situación los gobiernos pueden optar por el desconocimiento o represión de las mismas, negando la necesidad de una reforma social —caso de gobiernos statuquistas o conservadores—, o por el contrario, a su reconocimiento —caso de gobiernos modernizantes, reformistas radicalizados—. A su vez, los sectores perjudicados por el criterio adoptado, —sea por la pérdida de privilegios considerados como derecho adquirido, sea porque el gobierno bajo estudio continúe negando las demandas de sectores marginales en la estructura social—, pueden llegar a aliarse con otros contendientes externos o internos a fin de aumentar su capacidad de poder y poder presionar sobre el gobierno actuante, con lo que pueden llegar a afectar la estabilidad del sistema.

La interpretación de la presente variable puede resultar enriquecedora si la interrelacionamos con las Variables II de participación política, III Contendientes por el Poder, IV Poder Coercitivo y Xlll Permisividad de la Elite Local al funcionamiento del criterio.

Sin pretender ser taxativos, he seleccionado las siguientes subcategorías por considerarlas relevantes en la Variable bajo estudio, a saber:

a) No la considera apropiada

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Como su denominación lo indica, esta subcategoría reflejará aquellos criterios gubernamentales en los cuáles la reforma social no es tenida en cuenta o bien en su caso extremo es suprimida, en el caso de que gobiernos anteriores hubieran comenzado a implementarla para no distraer recursos públicos en obras o actividades que favorezcan a los grupos tradicionalmente marginados. Por el contrario, dichos recursos se destinarán al sector moderno, y a la industrialización por los efectos expansivos de modernización que suelen atribuírsele.

De realizarse obras, éstas, si no son de tipo suntuario, son aquellas de infraestructura que, en lo inmediato, no tienen efectos modificadores sobre la estructura social.

b) Apoya programas preexistentes sin innovar

Esta subcategoría reflejará aquellos casos en los que el régimen actuante se limita a continuar programas que ya habrán sido iniciados por gobiernos anteriores.

Ahora bien, aquí lo determinante es la continuidad, de modo que puede tratarse del seguimiento de una política de neto corte social, que priorize al sector tradicional, como también una política convencional que se mantiene un poco ajena a los requerimientos de los sectores marginales, manteniendo sólo aquellos programas anteriores que ya habían comenzado a ser implementados por gobiernos anteriores.

c) Prevalece el criterio convencional aún vislumbrándose objetivos

En una gradación que va de menor a mayor, en este punto se observarán aquellos casos en los cuales se tratan de obtener cambios que provoquen algún tipo de movilización social, pero, sin llegar a afectar las condiciones limites del sistema, es decir, manteniendo sin cambios la esencia de la estructura social.

De tal modo, si bien el grueso de la acción gubernamental seguirá orientada hacia el sector moderno, urbanizado e industrial, también se admitirá la integración de ciertos sectores marginales (sectores populares urbanos, sectores rurales recientemente urbanizados, grupos sin organización laboral o con una mínima capacidad de consumo, etc.) a través de medidas tales como reformas agrarias que no impliquen modificación del régimen de tenencia de la tierra, nuevos sistemas tributarios, libertad de organización sindical, etc.

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En suma, este tipo de comportamiento que implica una cierta apertura a los cambios sociales pero manteniéndose dentro del marco convencional, será dable aguardarlo en aquellos regímenes, prosperitarios, progresistas o modernizantes —según la intensidad del cambio propuesto— que recurren a este tipo de apertura ante la existencia de demandas cada vez más intensas de sectores marginales a fin de evitar la polarización de los contendientes externos al criterio, asegurando la estabilidad de su régimen.

d) Reforma social moderada

He seleccionado esta subcategoría como punto de transición entre dos criterios, el convencional Y el reformista. El primero admitirá la reforma social, mientras no modifique la esencia de la estructura social tal como ya estaba conformada en el país a estudiar, V el segundo, por el contrario, considerará que es necesario hacerla a fin de equilibrar las desigualdades evidentes entre el sector moderno y el tradicional, aunque posteriormente no la implemente en toda su amplitud debido a carencia de recursos o a la fuerte oposición de sectores convencionales.

Por tanto, esta subcategoría reflejará cambios importantes, en el régimen de tenencia de la tierra que impliquen la redistribución de tierras no utilizadas y el establecimiento de un sistema de tributación diferencial junto con medidas conexas tales como: reglamentación permisiva del funcionamiento de sindicatos, y protección laboral, planes masivos de educación o de salud pública, etc., sin que pose a ello se modifique de un modo radical la estructura social.

De modo que en la presente, podrán confluir desde gobiernos reformistas que han debido moderar la implementación de sus objetivos ideales hasta gobiernos convencionales modernizantes que no avanzan más en la implementación de medidas de corte social porque hacerlo implicaría —por definición— desviarse de las condiciones prescriptas por el criterio.

e) Reforma social amplia

En la gama de alternativas gubernamentales para el enfoque de la reforma social, la presente subcategoría refleja su más alto grado.

De esta forma, concluimos un esquema que partió de una actitud absolutamente prescindente, si no obstruccionista, llegando a la alternativa presente, que refleja una total apertura a cambios que puedan llegar a modificar la estructura social tal como la encuentra conformada el régimen bajo estudio al iniciar su gobierno.

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De allí que sea considerada como factible la aplicación de medidas que, a partir de la redistribución de ingresos —en cuanto ésta implica un cambio de la estructura tradicional al efectuarse modificaciones sobre la capacidad de consumo-ahorro inversión de los diversos sectores sociales— y la redistribución de la tierra con la modificación general del régimen de tenencia de la tierra, aplique todas aquellas otras medidas que puedan implicar la apertura de la estructura social tradicional hacia la movilización ascendente con miras a la posterior integración de sectores desplazados o marginales. No obstante lo expuesto, en ciertos casos será posible observar que pese a los ambiciosos programas de gobiernos reformistas, al querer implementar éstos, sus propuestas deben ser acotadas sea por la falta de recursos, sea porque no consiguen controlar los efectos que la aplicación de dichas medidas produce en diferentes sectores, por lo que son desbordados por los mismos, produciéndose la disminución del consenso con que contaron al comenzar su gestión. Por ello, puede resultar ilustrativo a los efectos de calificar la orientación general de un gobierno dado, su interrelación con la Variable "Logro de los Objetivos de Desarrollo" y la de "Participación política de las masas".

VlI. REFORMA AGRARIA

Dado que el presente modelo metodológico está destinado al análisis de América Latina, he dedicado una variable especial al estudio del criterio gubernamental en cuanto a la reforma agraria en razón de que en estos países uno de los problemas que más controvertidas opiniones origina, es precisamente el del aumento de la productividad en general y de la agrícola en particular.

La relevancia de esta cuestión surge de interrelacionar la denominada por análisis cepalinos "crisis agrícola" con la evolución de los porcentajes de urbanización en constante aumento. La continua disminución de los índices de productividad en términos relativos, sumado a las condiciones de marginalidad en que van quedando los miembros del sector rural, lleva a contemplar muy particularmente la actitud de los gobiernos con respecto a esta cuestión dado que de ella podrá deducirse la importancia que le atribuyan, o no, a la integración de la estructura nacional.

De acuerdo a lo expuesto, esta variable pretende reflejar el comportamiento de diversos gobiernos con respecto a la reforma agraria, según que estos —de acuerdo con el criterio que adopten para su mandato— propongan o no, cambios tales que sirvan para modificar la situación descripta.

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Ahora bien, con respecto a la definición de reforma agraria, si bien para Naciones Unidas, reforma agraria, es sinónimo de reparto o distribución de tierra (15), existen conceptualizaciones más amplias que además de la distribución de latifundios entre campesinos o trabajadores con expropiación de los antiguos terratenientes y cambio —o no— de la dimensión de las unidades de cultivo, sino por el agregado que ya se realizara en 1951 ante el Consejo Económico y Social y la Organización para la Agricultura y la Alimentación, el que incorpora otras consideraciones tales como: las de oportunidad de adquirir la propiedad de la tierra o mejorar las condiciones de arrendamiento, reformar las rentas y contribuciones exorbitante y facilitar la obtención de suministros agrícolas que posibiliten el aumento de la producción y la comercialización y elaboración con sus componentes de almacenamiento y elaboración de productos agrícolas (16).

De acuerdo a ello, en la presente variable y en las subcategorías que la misma incluye iré considerando en un orden de menor a mayor, las posibilidades de comportamiento que tiene un régimen dado no sólo en cuanto a la modificación del sistema de tenencia de la tierra, sino a medidas complementarias que en una gradación menor contribuyen a modificar las condiciones de desenvolvimiento del sector rural. Tales: incentivos para la diversificación agrícola por sus efectos expansivos evidenciados en un aumento de la producción y por ende de las posibilidades laborales; recursos para la aplicación de moderna tecnología; implementación de eficientes sistemas de mercadeo; créditos y cooperativas rurales que brinden infraestructura financiera; y por último, infraestructura económica que contribuya al acercamiento de las reglones rurales hacia el Centro interno. Coadyuvando lo anterior, medidas tendientes a la alfabetización masiva y capacitación técnica de los campesinos a fin de favorecer el proceso de modernización agrícola.

De modo que, de acuerdo al criterio que adopte un determinado gobierno para su mandato podrá inferirse una determinada actitud con respecto a la reforma agraria, en cuanto ésta —de implementarse exitosamente— puede tener efectos integradores con respecto al sector tradicional, pero también, puede afectar la situación de privilegio de otros sectores sociales.

De acuerdo a ello, he considerado las siguientes subcategorías:

a) No la considera

Esta subcategoría reflejará aquellos casos en tos que el gobierno adopta una actitud prescindente con respecto a la problemática del

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sector rural en general, y de su productividad en particular. Por definición es dable aguardar este tipo de comportamiento en aquellos regímenes que responden al paradigma del criterio convencional, en cuanto éste prioriza al sector moderno -en América Latina habitualmente liggado al medio urbano considerando que espontáneamente sus efectos modernizadores se trasladaran al resto de la sociedad, vale decir, al sector rural— y por ende marginan de la reforma agraria dado que la misma ocasionaría cambios en el orden que, precisamente, pretenden mantener. (Si bien se admiten excepciones: caso Gualberto Villarroel en Bolivia).

b) La elimina

Esta subcategoría incluye un comportamiento más extremo, puesto que representa una actitud francamente negativa con respecto a lo hecho por gobiernos anteriores.

No obstante, en principio, se puede suponer que su aplicación no será muy frecuente dado que para que así fuera se requeriría que previamente hubiera sido implementada una reforma agraria con modificación del régimen de tenencia de la tierra que implique redistribución de la misma y reformas tan amplias no han sido hasta el momento características en América Latina.

Salvado lo anterior, en los casos en que se produzcan este tipo de comportamiento, será factible que corresponda a gobiernos convencionales contestarlos de actitudes reformistas de regímenes anteriores o bien a aquellos otros que, sin corresponder a argumentos tan extremos, deciden eliminarla por no distraer recursos que consideran prioritarios para la consecución de otros objetivos.

c) Favorece la agricultura sin hacer la reforma

He seleccionado esta subcategoría como punto de transición entre aquellos comportamientos de tipo restrictivo con respecto a la reforma agraria y aquellos otros que, por el contrario, consideran posible y hasta necesario efectuarla.

De modo tal que la presente abarcará medidas tales como reformas al impuesto a la renta o a las contribuciones exorbitantes, proteccionismo moderado para posibilitar el incremento de la producción interna contra la libre importación de alimentos, suministros de insumos, asistencia técnica y fiscal, créditos agrícolas y por último la creación de un correcto sistema de mercadeo. Estas medidas están destinadas a aumentar la productividad agrícola sin que se pueda considerar que con ellas se ha logrado el cumplimiento del concepto restrictivo de la

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Variable, vale decir: modificaciones en el régimen de tenencia de la -tierra o cambios substanciales en su correlato más significativo, el sistema de arrendamiento.

d) La desarrolla en forma moderada

La presente subcategoría puede incluir todos los objetivos definidos al tratar la Variable "Reforma Agraria", pero estos no obtienen su exacta implementación sea por falta de recursos, sea porque en la práctica el régimen reconoce la traba de ciertas condiciones límites más allá de las cuales no puede pasar sin peligro para la estabilidad de su gobierno. Caso de gobiernos convencionales con orientaciones prosperitarios, progresistas o modernizantes.

Básicamente esta postura será definida por la exclusión de la consideración de la redistribución de la tierra.

En otros casos, la implementación moderada de medidas de reforma agraria puede deberse a inconvenientes o problemas no previstos que obstaculizan la correcta aplicación de las mismas. V. gr. Ia conducta de los mismos campesinos beneficiados que suelen desbordar al gobierno ocupando ilícitamente tierras y dando origen, en el lugar de los latifundios o minifundios. Caso de gobiernos reformistas que fracasan en la implementación total de la misma, siendo desbordados por sectores marginales o por los propios terratenientes perjudicados.

e) Favorece la reforma

Esta subcategoría representa el extremo opuesto de aquella que indicaba un total rechazo de la reforma agraria. Por ello, en la misma se contemplarán aquellos casos en los que la constante es que se promueve una modificación del sistema de tenencia de la tierra que implique redistribución de la misma, pudiendo ser mediante expropiación de sus propietarios o no, y con el adecuado redimensionamiento de las unidades económicas de cultivo, en función de las características propias del terreno determinadas por su ubicación geográfica, latitud, condiciones requeridas para cultivos determinados tipos de suelo, etc.

Asimismo, se aplicarán otras medidas complementarias tales como incentivos para la radicación rural, inversión Y créditos para el agro, programas de colonización y extensión agrícola, incorporación de modernos métodos de producción, fertilizantes y productos químicos y como base a todo este cambio, una política de construcción de obras públicas que sirva de apoyatura para dinamizar el proceso de transformación explicitado.

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VARIABLES UTILIZADAS (Parte II) *

 

Vlll. POLITICA ECONOMICA

Dado que la política económica, tal como ha sido definida no es más que la continuación de la Política en el piano de la asignación de recursos y la distribución social de los frutos del proceso, lógicamente a un cambio de tono general de esta última, según el criterio que adopte un gobierno determinado, sea convencional, reformista o revolucionario, corresponderá un cambio correlativo de las medidas económicas que implemente.

En líneas generales, he podido establecer un esquema dicotómico que, como todos ellos, ofrece la ventaja de facilitar la racionalización del estudio de dichos comportamientos económicos, pero a la vez, el peligro de que estas esquematizaciones impidan retratar fielmente la realidad. Asimismo, debiéramos haber considerado que la gama de políticas económicas posibles es mucho más amplia que el simple modelo dicotómico abarcando desde el liberalismo puro hasta economías planificadas. No obstante, a efectos operacionales, he simplificado la gama de políticas y dentro de éstas las medidas que se consideran relevantes;' y aún más, he seleccionado como perteneciente a una determinada política a medidas que en algunos casos pueden pertenecer indistintamente a cualquiera de las dos, pero siempre a efectos de la operatividad del presente modelo he optado por seleccionar dentro de cada esquema las que surgen como más relevantes de un determinado tipo de política económica.

Hecha la salvedad precedente, se pueden establecer dos políticas opuestas. La una implica una política favorable a la inserción sin mayor" obstáculos en la dinámica propia del mundo occidental, mientras que la otra por el contrario apunta a un desarrollo que signifique un alejamiento del clásico modo de inserción en la economía liberal y una búsqueda del logro de la autonomía.

A. POLITICA ECONOMICA DEPENDIENTE

Esta política económica que en la actualidad es denominada neoliberal, está apoyada en los principios de la escuela clásica inglesa.

De acuerdo a esto, con las modificaciones que hoy conforman la teoría neoliberal, por regla general debe favorecerse: una apertura al

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comercio internacional, en la convicción de que el sistema económico internacional está regido por "leyes naturales" que aseguran respuestas y ajustes automáticos de la oferta y la demanda así como de los precios y salarios y un ajuste del sistema económico nacional al principio de la división internacional del trabajo (17).

Por ello, como categorizadoras de la presente política económica he seleccionado las siguientes subcategorías:

a) Continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera

Esta subcategoría tenderá a expresar la permanencia de una situación de dependencia en lo relativo al papel que desde el siglo XVIII cumplen las otrora colonias latinoamericanas, vale decir, el de productores de materias primas e importadores de productos elaborados o, actualmente, de los conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para elaborarlos.

Por ello, la subcategoría expresará la aceptación por parte del régimen bajo estudio de dos niveles de ingerencia extranjera en el proceso económico: la que proviene del asesoramiento y directivas que puedan brindar tanto organismos internacionales como países desarrollados para implementar diversos planes de desarrollo, como la que se origina a través de las enseñanzas del personal científico y técnico extranjero (know-how) que tienden a la aplicación de conocimientos importados (patentes y licencias) relegando el desarrollo científico y tecnológico, por considerar que en términos relativos resulta menos costoso importarlo que producirlo en el país.

b) Libre transferencia de ganancias y capital

Mediante la presente se significara que, en virtud del principio liberal del equilibrio natural en una economía de mercado competidor, la inversión extranjera debe admitirse en un pie de paridad con respecto a la inversión nacional para el desarrollo. Esto, lógicamente lleva a los gobiernos que participan de este criterio a brindarles a dichas inversión. todo tipo de seguridades y garantías a fin de interesarlas en sus respectivos países de allí que aseguren la remesa de servicios financieros, utilidades, regalías y otras rentas a las metrópolis extranjeras. Esto no obstante las fuertes críticas que origina por parte de aquellos economistas que no croen en la justicia de la aplicación de los principios de la teoría liberal dada la inexistencia de condiciones similares entre los países desarrollados y los de la Periferia, entre los que está inserta América Latina; y la acentuación del problema a medida que se produce la reinversión de utilidades en los mismos.

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c) Expansión de la producción de materias primas exportables

Un sucinto análisis histórico indica que desde la época de la colonia los países latinoamericanos han cumplido la función de exportadores de materias primas e importadores de productos elaborados. Simultáneamente se desarrollaron industrias de tipo artesanal hasta que se produjo el gran cambio en la producción latinoamericana a raíz de la crisis del 29 la que dio origen al proceso de substitución de importaciones. No obstante, esta producción industrial no llegó a desplazar del primer lugar al sector primario en la balanza comercial, volcándose hacia el mercado interno, por lo que puede considerarse que en este sentido sigue manteniéndose el esquema tradicional, con una base primario exportadora que condiciona el dinamismo del foco industrial al constreñir el poder de compra de los componentes importados que necesita el mismo, para no detener su evolución (18).

La debilidad de este tipo de economías tiene su expresión en el deterioro de los términos del intercambio a favor de los países industrializados, pese a lo enunciado por la teoría liberal de la ventaja comparativa o de los costos comparados.

Por otra parte, el mantenimiento de una estructura productiva como la expuesta lleva inevitablemente a deformaciones en todo el sistema económico. En este sentido se ha observado que, cuando la estructura económica tradicional tiene una base primario exportadora, además del sobredimensionamiento del sector primario se produce un crecimiento anormal del sector servicios públicos y privados (sector terciario), influyendo esto considerablemente en el grado de modernización que podrá alcanzar la estructura total del país, dada la escasa importancia del sector secundario (19).

Por ello, se consideró que, aún cuando este tipo de medidas destinadas a fomentar la expansión de la producción de materias primas puede formar parte indistintamente de políticas económicas orientadas hacia la autonomía, tanto como de aquellas que mantienen un esquema tradicional de producción en el presente estudio, a fines operacionales, se considera que esta subcategoría expresa la identificación con los principios de la teoría liberal en cuanto priorizan esta expansión, como fuente de recursos en virtud del principio de la división internacional del trabajo y el del equilibrio natural del intercambio en una economía de mercado competidor, sin llegar a generar modificaciones que impliquen una tendencia a la renovación total del esquema productivo.

d) Apertura a las importaciones

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Con esta subcategoría se significará que por regla general el gobierno de que se trate no aplica ningún tipo de control o medidas proteccionistas de su producción nacional con respecto a las importaciones, aun si ésta fuera incipiente, estuviera afectada por coyunturas desfavorables en el plano nacional o internacional.

De tal forma se considera que leyes justas gobiernan las relaciones comerciales internacionales en un mecanismo de mercado competitivo, produciendo en el mismo regulaciones por ajustes automáticos —tanto de los suministros de artículos y servicios a las demandas como de sus precios a los costos de producción—. Asimismo, se tiene la convicción que el libre comercio internacional es prerrequisito insoslayable para la correcta aplicación de la división internacional del trabajo de modo que cada país desarrolle plenamente aquellos recursos para los que está mejor dotado, especializándose en producir para todos los países reunidos de modo que pueda alcanzar una mayor eficiencia y al correlacionar los costos de diversas producciones nacionales pueda observarse el beneficio del conjunto.

En principio, es dable aguardar una interrelación dinámica entre la actitud que adopten los gobiernos latinoamericanos y la respuesta de los países industrializados. Al respecto resultará interesante comprobar la correlación que suele observarse entre la subcategoría bajo estudio y la de "permisividad internacional al funcionamiento del criterio", si se entiende a esta última como el reflejo de la política de la potencia hegemónica.

En suma la presente subcategoría representará aquellos casos en los cuales el gobierno no sólo admitirá la importación de materias primas y bienes necesarios para el proceso productivo, dado que estos aún no son provistos por la industria nacional, sino todo otro tipo de bienes, aún aquellos que por ser de tipo suntuario, y estar destinados al consumo de las ciases privilegiadas van en desmedro del equilibrio de la balanza comercial, sin ofrecer ninguna compensación a cambio.

Sobre la base de la clasificación realizada por Aníbal Pinto (20), la que divide la historia económica latinoamericana en tres fases, a saber: la etapa de crecimiento hacia afuera -característica de la fase primario exportadora cuyo exponente básico fueron los "enclaves"—, la etapa de crecimiento hacia adentro —o de la substitución fácil-, y la etapa actual, también de crecimiento hacia adentro, pero con una sustitución de importaciones de bienes de consumo duradero, se comprenderá que según el estado en que se encuentre la evolución de la sustitución de importaciones el Estado estará condicionado a una total apertura o podrá acceder a controles variables, esto independientemente que una postura netamente liberal produzca por definición una apertura total,

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no obstante haberse accedido ya a otras etapas de la evolución económica.

De allí que, complementariamente a la subcategoría bajo estudio, hayamos considerado la de "Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias" y la de "Proteccionismo moderado".

e) Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias

Esta subcategoría por el contrario a la inmediatamente precedente, reflejará aquellos casos en que, debido a motivos coyunturales negativos para el país bajo estudio —fundamentalmente, dado que nuestro modelo se orienta al estudio de países latinoamericanos y estos se caracterizan por ser exportadores de materias primas e importadores de manufacturas, me refiero a la caída de los precios internacionales de sus productos básicos de exportación— pueden establecer diversas medidas proteccionistas, evitando el ingreso masivo e indiscriminado de bienes de consumos; si bien, superada dicha coyuntura pueden retornar a su anterior postura librecambista dada la ideología general que orienta a su gobierno.

En esta tesitura, los gobiernos pueden recurrir a determinadas medidas de política aduanera que gravan fuertemente la importación de ciertas mercaderías suntuarias o de producción nacional, mientras que se admite el ingreso, prácticamente sin recargos de aquellas insustituibles para el proceso de desarrollo económico nacional como medio de fomentar la productividad interna y la diversificación de las exportaciones. Otros instrumentos suelen ser los controles de cambios y el establecimiento de cupos de importación y exportación.  

B. POLITICA ECONOMICA ORIENTADA A LA AUTONOMIAEn la selección de una variable opuesta a la de "política económica dependiente", he pretendido darles un lugar propio a los autores contestarlos de los principios de la teoría liberal.Mientras los autores que apoyan la teoría de la escuela clásica inglesa consideran que los problemas que enfrenta América Latina son las corrientes dentro de un proceso de crecimiento, por lo que defienden una suerte de "vía capitalista de desarrollo", tomando como paradigma la evolución de las naciones industrializadas —anterior y superior al nivel de desarrollo actual de los países latinoamericanos— y considerando que su funcionamiento en lo esencial está desprovisto de desequilibrio V crisis, por lo que adhieren al patrón de desarrollo dependiente como vía capitalista "natural" en América Latina; los

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contestatarios, que apoyan la "teoría de la dependencia", señalan que el problema i no proviene del estado adolescente de las economías latinoamericanas sino que, por el contrario, éste es consecuencia de la expansión del capitalismo y de las modalidades que el mismo ha asumido en la región. De allí que considere que son las relaciones de dominación-subordinación con respecto a la potencia hegemónica y a los países industrializados en general, las que definen el radio de acción dentro del cual los regímenes latinoamericanos deberán implementar una política económica dada, con el predominio por definición de los intereses de dichas potencias. En función de ello, defienden la tesitura de un rompimiento de dicha relación de subordinación.Por ello, la política económica a tratar bajo la presente variable tenderá a reflejar aquellas medidas económicas que algunos gobiernos adoptan como respuesta a este supuesto "determinismo económico" y en rechazo de los enfoques basados en la armonía de intereses y la igualdad de todas las naciones.

En general, he seleccionado aquellas medidas que de algún modo se contraponen a las que conforman el modelo de política económica dependiente, no obstante que, en algunos casos, también podrá observarse un comportamiento "heterodoxo", vale decir, que en algunos aspectos se regirán por pautas de un modelo, y en otros, del otro. Este hecho es consecuencia de su situación de países periféricos, por lo que no pueden obrar con total autonomía sino que intentan llevar adelante una política que les asegure una mínima adhesión de los Países del Centro, salvo en aquellos casos de gobiernos reformistas radicalizados o revolucionarios. Por otra parte, aún en el caso de que consiguieran aplicar como un todo su programa económico, su misma condición de países en vías de desarrollo puede impedirles obtener los resultados positivos anhelados sin recurrir a otras potencias, por lo que terminarán pasando de un estado de inserción subordinada a otro.

En razón de lo expuesto precedentemente, he seleccionado las siguientes subcategorías como caracterizadoras del modelo de política económica orientada a la autonomía:

f) Nacionalismo económico

La conceptualización de la subcategoría presente, si bien proporciona la orientación general de políticas económicas orientadas al logro de la autonomía, debe ser comprendida en términos relativos. Con esto, quiero significar que, al particularizar las medidas económicas que lleva implícita su definición, surgen áreas de yuxtaposición, o zonas "grises" en las que una misma medida económica puede formar parte indistintamente tanto de la política económica independiente, como de

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la que se ajusta a los principios de la teoría neoliberal. La diferencia estriba en que, en el caso de que estas medidas se apliquen dentro del contexto general de una política económica orientada por los principios de la teoría liberal, pasada la coyuntura negativa que le dio origen, se retorna a un comportamiento neoliberal, librecambista y exportador de materias primas. Por el contrario, en la subcategoría que estamos tratando, este comportamiento responde a una convicción de tipo ideológico, y por ello, se mantiene el mismo más allá de la superación del conflicto que le dio origen.

A título de ejemplo mencionamos las siguientes medidas económicas:

En el sector externo: restricción al libre comercio internacional, mayor control o una actitud directamente restrictiva de la inversión extranjera, actitud de resistencia ante el otorgamiento de créditos que impliquen un condicionamiento para el destino de los mismos, repatriación de la deuda externa, redefinición de los términos legales a partir de los cuales está autorizada la realización de contratos de importación de tecnología, etc.

En el plano interno: política crediticia a fin de que el crédito se dirija al sector secundario y a las pequeñas y medianas empresas, política industrial que prioriza áreas de industrialización permitiendo en ellas únicamente la operación de empresas nacionales, etc.

En suma, el conjunto de dichas medidas tomadas por un gobierno dado estará indicando un esfuerzo por parte del Estado por controlar sus recursos naturales y por orientar su proceso económico sobre la base de sus propias necesidades —aún cuando éstas difieran de su clásico papel de productor de materias primas e importar de productos manufacturados— para intentar una autonomía mayor que la que tiene asignado hasta ese momento en el sistema económico internacional.

g) Acento en el aumento de la productividad y la diversificación de las exportaciones

Esta subcategoría está orientada a expresar un cambio en la perspectiva con las que el gobierno bajo análisis considera sus fuentes de recursos. Por ello, traslada la gravitación, de la producción de aquellas materias primas para las que se encuentra más dotado, al procesamiento de las mismas y la fabricación de productos manufacturados en general, de modo de poder llegar a diversificar su producción interna y por ende, también sus exportaciones.

De esta forma, dichos gobiernos aguardan obtener mayor poder de negociación y por tanto, estabilizar su poder de compra en el

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extranjero, sin depender exclusivamente de una o dos materias primas exportables.

Por otra parte, el aumento de la productividad ocasiona cambios en la estructura social, puesto que incorpora al consumo a sectores sociales hasta ese momento marginales, así como en el sistema político, debido a que comienzan a atenderse demandas hasta ese momento ignoradas, En función de tal alteración, es dable aguardar este tipo de comportamiento en gobiernos reformistas o revolucionarios en cuanto estos persiguen la reconsideración del sector tradicional —de quien forman parte dichos sectores— a fin de lograr su modernización. A tal efecto, se recurre a la incorporación de los adelantos de la ciencia y de la tecnología, así como al incremento de los factores de la producción; cambios en el transporte Y factores como también en la distribución de los mismos; variaciones en el grado de intercambio y monetización de la economía, etc.

En suma esta subcategoría reflejará la búsqueda de la diversificación y aumento de la producción como medio de movilizar y ajustar todos los recursos disponibles a fin de obtener opciones alternativas ante determinadas coyunturas internacionales, las que a su vez se aguarda que otorguen mayor poder de negociación en el extranjero y consiguientemente, un grado mayor de posibilidad de alcanzar el desarrollo nacional.

h) Proteccionismo moderado

Esta subcategoría reflejará el comportamiento de aquellos regímenes que compartan el criterio económico que indica la necesidad de proteger la producción nacional, como medio de fortalecerla y prepararla para competir en el comercio internacional. De allí la relación de la presente subcategoría con la de "Solo importaciones esenciales".

De acuerdo con ello, representa la escala inferior de una gradación que comienza en el modelo de política económica dependiente con la subcategoría "Apertura a las importaciones sin restricciones", las que por oposición a la presente se apoyan en el principio liberal del Iibrecambismo.

Esta postura proteccionista se diferencia de aquella otra subcategoría "Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias", dado que en este último caso se responde a situaciones coyunturales negativas, pasadas las cuales el mismo gobierno, dada su postura ideológica, retorna al librecambismo, mientras que en la subcategoría presente el régimen bajo estudio se

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plantea objetivos a largo plazo que requieren el mantenimiento del proteccionismo. De allí que se apliquen medidas tales como, restricciones a las importaciones, subsidios a la exportación de productos manufacturados, sistemas de cambio múltiples, subsidios a producciones afectadas por procesos internacionales desfavorables, etc.

No obstante, aún promoviéndose medidas proteccionistas, queda por establecer las condiciones en que se aplicarán las mismas, para evitar que dicha protección alcance solamente a productos finales, mientras continúa la dependencia de las importaciones con respecto a bienes de capital y productos intermedios, como también la dependencia tecnológica, por no implementar un proceso de sustitución con "encadenamiento hacia atrás". Por otra parte, la gran incidencia que en las exportaciones latinoamericanas siguen teniendo las materias primas, indica que esta sustitución cuando se realiza, no abastece más que al mercado interno, dejando incumplido el objetivo de la diversificación de las exportaciones.

Es en este último sentido que dichos gobiernos deben acompañar estas medidas proteccionistas con una correcta política de industrialización. De tal forma podrá evitarse que se originen condiciones monopólicas dentro de la estructura económica nacional, o bien que se produzcan internamente los sucedáneos de aquellos productos cuya importación se ha prohibido porque deforman la economía nacional, y, fundamentalmente, podrá lograrse la protección racional, es decir orientada sólo a aquellos sectores que se pretende desarrollar evitando la producción indiscriminado de productos finales.

i) Sólo importaciones esenciales

Esta subcategoría es un complemento de la de "Proteccionismo moderado". Mientras aquella se refería a la defensa de la producción nacional ante la competencia internacional -principalmente a través de trabas aduaneras y subsidios- esta protege la estabilidad económica general, y por tanto, el desarrollo nacional, cuando evita que ingresen al país en concepto de importaciones aquellos productos considerados como de consumo suntuario, o bien, aquellos productos que tienen fabricación o sucedáneos nacionales.

En el primer caso me estoy refiriendo a productos que sólo encuentran justificación a través del "efecto de demostración" que produce el consumo de las sociedades industrializadas en los países en vías de desarrollo, particularmente en sus sectores sociales privilegiados; el que les hace importar mediante sus excepcionales recursos económicos, bienes que consideran imprescindibles para su standard

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de vida, pero cuya utilización no condice con la realidad nacional y, por el contrario, altera la estabilidad económica general.

Con respecto al segundo tipo de bienes mencionados, es decir aquellos productos que tienen fabricación o sucedáneos nacionales, al restringir el ingreso de una producción similar de factura extranjera el gobierno evita grandes perjuicios a incipientes industrias o explotaciones nacionales. En este sentido, la presente subcategoría guarda íntima relación con la de "Proteccionismo moderado". De modo tal que, los gobiernos que participan del criterio expuesto en la presente subcategoría, reservan los recursos que poseen para la importación de los bienes instrumentales o productos intermedios y materias primas sin los cuales no podrían seguir evolucionando su estructura económica, especialmente su sector secundario. No obstante que esta protección no admite reglas fijes dado que, según el grado de sustitución de importaciones que haya alcanzado un país determinado, variará correlativamente la clasificación de esencialidad de los mismos. De acuerdo a ello, la aplicación de la presente subcategoría permite suponer que el designio que se persigue, no es modificar el nivel de participación en el comercio internacional, sino simplemente la composición del abastecimiento exterior.

j) Nacionalización de empresas extranjeras

A través de la presente subcategoría será posible observar la transformación de la posición gubernamental desde aquella del laissez faire que consideraba que los intereses privados eran armonizables naturalmente con los públicos —admitiendo por tanto, sólo la intervención indirecta e indicativa del Estado— hasta ésta, que considera que ambos intereses pueden entrar en conflicto, y en consecuencia atribuye al Estado la función de ordenador del proceso económico a fin de obtener la consecución de los objetivos básicos de progreso nacional.

Por ello, desde esta postura cuando consideren que la operación de inversiones extranjeras en el país provoca deformaciones en la forma de crecimiento de los diversos sectores de la estructura económica, extendiendo sus efectos negativos al plano político y social mediante interferencias en la toma de decisiones, acentuación de le distribución desigual de la renta, conexión con las clases dominantes, etc., pueden llegar a contemplar la necesidad de nacionalizar a las empresas extranjeras.

En general, dichas empresas se localizan en actividades que ocupan la producción y explotación de materias primas —primer indicio de esta tendencia fueron los tradicionales "enclaves"—, generalmente

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destinadas a la exportación y, asimismo, en los servicios básicos que contribuyen a la agilización del intercambio comercial internacional. Al respecto, Raymond Barre ha señalado que el sector de las empresas foráneas agrava la desarticulación de los países subdesarrollados, vigoriza el capitalismo autóctono (de los sectores primario y terciario) y demora e impide el nacimiento de un capitalismo industrial (21).

De allí que muchos gobiernos asuman una actitud de crítica con respecto a dichas inversiones, y llegado el caso, pueden proceder a la nacionalización de las mismas. Por ello esta subcategoría puede ser considerada el grado más extremo de la subcategoría "Inversión Extranjera, la controla".

En suma, los regímenes que consideren que las relaciones entre países desarrollados y países en vías de desarrollo siguen estableciéndose en un orden de Centro-Periferia (dentro de la que incluyen a América Latina) por lo que se encuentran en inferioridad de condiciones para pactar ningún tipo de actividad económica, prefieren nacionalizar a las empresas que operan en el país, como medio para reordenar el proceso de desarrollo nacional, aumentado la capacidad de acción del Estado y evitando la deformación de la estructura económica a través de su operación en los sectores más dinámicos de la economía, la reinversión de ganancias y la transferencia de utilidades al extranjero.

Dado lo expuesto precedentemente, una comprensión más cabal del régimen bajo estudio se logrará a troves de la combinación del análisis de la presente subcategoría con la Variable "Inversión Extranjera" y la de "Permisividad Internacional al funcionamiento del criterio", lo que permitirá juzgar el radio de acción con el que cuenta dicho gobierno para aplicar medidas económicas tan radicales. Por último, de acuerdo a lo explicitado, consideramos que, a priori, es factible aguardar este tipo de comportamiento en regímenes de tipo reformista o revolucionario, dado que son estos los que, por definición, perseguirán-una modificación de la estructura socio-económica nacional.

IX. ORIENTACION DE LA INVERSION

En líneas generales y de acuerdo al análisis histórico que, sobre el papel del Estado en la economía latinoamericana, efectuara Charles Anderson (22), es posible indicar tres niveles de intervención en la misma:

1) En economías poco desarrolladas, el Estado es una mera creación institucional marginada de la sociedad (por lo general, época inmediatamente posterior a la independencia, si bien actualmente puede observarse en sociedades fuertemente

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tradicionales) teniendo su punto de comparación fuera del país. Registra fuertes conexiones con la inversión extranjera que explota sus recursos naturales brindándole los servicios marginales que ésta requiere.

2) Cuando las economías comienzan sus relaciones con el comercio internacional, el Estado cobre las demandas de una parte de la sociedad —el sector moderno, generalmente ligado a la inversión extranjera— y las de los inversionistas extranjeros canalizando su actividad generalmente a través de obras de infraestructura. Asimismo, crea las condiciones que favorecen el librecambismo,

3) Por último, particularmente a partir de 1930, las facultades estatales se amplían y comienza a considerarse la satisfacción de demandas que provienen de sectores marginales de la sociedad. Establece algunos controles proteccionistas de la producción nacional, desviándose de su anterior línea librecambista.

No obstante, volcando el presente esquema en un análisis empírico de las economías latinoamericanas se observará que a menudo, estas actitudes suelen registrarse superpuestas, de lo que resulta un comportamiento heterogéneo. De allí que hayamos optado por una subdivisión en categorías que ayudan a reflejar esta situación, aún dentro de un modelo teórico, conformando un comportamiento particular según los objetivos que se fije el gobierno para invertir en ellos, tanto recursos públicos como aquellos privados que consiga inducir a troves de diversas políticas.

De acuerdo a lo explicitado, he seleccionado las siguientes subcategorías:

a) Orientación, de la inversión para el desarrollo

Se considerará en la presente, aquellos comportamientos gubernamentales orientados a fomentar el desarrollo nacional entendido como un proceso en el que se van integrando a similares pautas de consumo, ahorro, inversión, producción V comercialización, así como su adecuación en el aspecto social y cultural —todo lo cual conforma en conjunto el fenómeno denominado como modernización según la definición ya apuntada de Richard A. Easterlin— a diversos sectores de la estructura socioeconómica.

Para ello, el Estado apelará a diversas medidas tales como: incorporación de cambios en los modos de producción e intercambio a

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fin de aumentar la renta nacional, promoción de las tareas afines con el desarrollo científico y técnico, apoyo a la investigación, etc., pero también, campañas de alfabetización, redistribución del ingreso a través de adecuadas políticas fiscales, protección de la organización sindical, planes de salud pública a fin de llevar a índices normales las tasas de natalidad, mortalidad, fecundación y migración, planes de vivienda pública, etc.

Dada la heterogeneidad de las medidas antes expuestas, obvio resulta aclararlo, esta política orientada hacia el desarrollo, surgirá en el análisis de los casos empíricos, como una sumatoria de diferentes actitudes, las que a su vez podrán encontrarse reflejadas en otras subcategorías tales como: inversión orientada hacia el sector tradicional, en obras de infraestructura y hacia la industrialización.

b) En obras suntuarias

La utilización de la presente subcategoría requiere una advertencia previa. Referirse a obras suntuarias en principio implica una valoración de orden subjetivo. Por otra parte, es evidente que las inversiones que en una determinada estructura económico social nacional pueden ser consideradas como suntuarias y por tanto como superfluas, en otra de mayor desarrollo, por el contrario, pueden haber adquirido el carácter de imprescindibles.

Por todo ello, y a fin de simplificar la utilización de la presente subcategoría se entenderá que en todos aquellos casos en los que las inversiones en obras públicas e infraestructura estén orientados a darle prestigio y beneficios inmediatos a un reducido grupo de personas o empresas, generalmente ligado al grupo gobernante, mientras que los efectos de las mismas resulten irrelevantes para el resto de la sociedad, en razón del deficitario estado de evolución general de la misma, se estará ante inversiones de tipo suntuario.

Esto no obstante que, la priorización de determinados objetivos de inversión, generalmente se adecuará a la orientación general del gobierno de que se trate, sea este convencional, reformista o revolucionarlo. De tal forma, dichos objetivos buscarán satisfacer las necesidades del sector moderno en el primer caso, del sector tradicional en el segundo a efectos de equipararlo al moderno, y de un modo radical las del sector tradicional con una su. presión definitiva de los antiguos miembros del sector moderno, en el caso de gobiernos revolucionarios.

c) En el sector moderno

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Al irse desarrollando las economías latinoamericanas se fue conformando un esquema dual, o para ser más exacto, una heterogeneidad estructural, según el análisis que de este proceso efectúa Aníbal Pinto.

Este reconoce la existencia de dos sectores opuestos: el sector moderno y el sector tradicional. Paradigma de estas economías duales fueron los tradicionales enclaves con pautas de producción y comercialización moderna, propias de una economía de mercado, pero insertos dentro de estructuras nacionales primitivas o tradicionales que mantenían una economía de subsistencia o rudimentariamente desarrollada, con producción artesanal y características sociales y culturales acordes a la misma.

No obstante, al ir evolucionando las mismas se incorporaron nuevos índices de producción —como los correspondientes a un creciente proceso de industrialización— lo cual trajo aparejado movimientos migratorios hacia las ciudades y la incorporación de sectores marginales a los procesos productivos. No obstante este proceso, no sirvió a los fines de la eliminación de la heterogeneidad estructural. Por el contrario, se mantuvo la misma, tanto en lo social —con grupos sociales ciertamente incorporados que participaban de elementos de ambos sectores— como en lo económico, con desniveles ínter o intrasectoriales e incluso con desniveles entre las áreas urbanizadas y el medio rural, que no obviaban sin embargo, la inclusión de elementos pertenecientes al sector opuesto.

De acuerdo a ello, la presente subcategoría abarcará aquellos casos en que los regímenes bajo estudio orlen. ten la inversión hacia aquellos aspectos económicos —sea actividades productivas o extractivas y a la infraestructura que les sirve de apoyatura— como hacia aspectos -sociales —educación, vivienda, incentivación del consumo y del ahorro, mejoramiento general de la calidad de vida— que favorezcan a un solo sector de la estructura nacional caracterizado por una acción psicosocial deliberativa (23) y formas de producción y consumo que corresponden a una economía de mercado.

En suma, se deduce que la presente subcategoría reflejará el mantenimiento o mejora de las condiciones de mayor adelanto económico, social y cultural, por parte de! sector moderno, a través de inversiones que tienden a desarrollar a los grupos sociales que se encuentran insertos en el mismo, como a sus actividades y producciones en la creencia que la expansión del mismo tendrá efectos dinamizadores y equilibradores de la estructura nacional, reflejando por ello un comportamiento típicamente convencional, según mi clasificación de la Variable 1, Subcategorías C., D., y E.

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d) Hacia el sector tradicional

Por oposición a la subcategoría precedente he seleccionado la presente a fin de que refleje el caso de aquellos gobiernos reformistas o revolucionarios que pretendan priorizar el sector tradicional a fin de lograr su equiparación con el sector moderno.

De modo tal que, una inversión como la que intenta reflejar la presente subcategoría se orientará hacia el sector que según la caracterización de Gino Germani, esbocé en la introducción metodológica, se define a partir de un principio básico: la institucionalización de la tradición y de la acción prescriptiva, vale decir: aquella que no exige un proceso previo de deliberación V elección. En el aspecto económico se observará en su grado más extremo: concentración de la producción en actividades primarias o de tipo artesanal. Poca especialización de las respectivas funciones y, como principio rector, la falta de un espíritu de competencia. En cuanto e su ubicación física, en líneas generales, puede determinarse como el localizado en el medio rural dado que el proceso de industrialización con sus efectos modernizadores se ha registrado fundamentalmente en las áreas urbanizadas, concentrando en las mismas a los miembros del sector moderno.

No obstante, es conveniente aclarar que esta esquematización dual es útil a efectos operacionales, si bien en un análisis concreto de casos empíricos surge indubitable la evidencia de que la separación entre ambos sectores no es nítida. Existe una fase de transición o zona "gris" tanto desde el punto de vista económico como desde el participacional o cultural e incluso desde el mero espacio físico, que puede adoptar formas múltiples y en la que pueden coexistir características de ambos.

En suma, la presente subcategoría tenderá a reflejar aquellos casos en los que los gobiernos respondiendo a un criterio modernizador de la estructura nacional como un todo, trasladarán recursos desde el sector moderno, o central, hacia el sector tradicional, periférico, preindustrial o premoderno. A tal fin, se destinarán recursos para: la construcción de carreteras, ferrocarriles, etc., que cumplirán la doble función de conectar estas reglones con las centrales y evitar el deterioro de los precios de las producciones básicas de las mismas; la instalación de industrias; la construcción de centrales eléctricas, etc. Todos estos proyectos coadyuvarán a convertir las funciones productivas especificas del sector tradicional en actividades altamente rentables, trasladando sus efectos benéficos a una reactivación del consumo, el ahorro y la inversión, Conjuntamente, en el aspecto social, se encararán planes de salud, educación y vivienda pública así como el

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mejoramiento general de las condiciones de vida de la población marginal tendiendo mediante esta política a obtener la modernización e integración de dicho sector dentro de la estructura nacional y condiciones de paridad con los componentes del sector moderno.

e) En obras públicas e infraestructura

Desde finales del S. XIX y principios del XX, el Estado latinoamericano encontró su razón de ser en el cumplimiento de dos funciones básicas atraer a la empresa extranjera brindándole seguridades y los servicios marginales conectados con su actividad (caminos, puertos, ferrocarriles y toda otra infraestructura necesaria) y participar en la economía internacional con un sistema librecambista para lo cual debía proveer la infraestructura adecuada.

Por ello, esta función de constructor que nace prácticamente con el Estado latinoamericano, de algún modo u otro acompaña a cada uno de los gobiernos que asumen el poder. La diferencia reside en el hincapié que otorgan a esta función, en cuanto consideren que a través de ella cumplen un objetivo prioritario o, por el contrario, su adecuación dentro de un espectro mayor de metas a cumplir, dentro del cual, la construcción de obras publicas e infraestructura puede asumir el grado de simple continuación de proyectos anteriores.

Ahora bien, contemplar estos matices hubiera significado entorpecer la operacionalidad del modelo de análisis. Por ello, he considerado viable su respuesta simple a través de la presente subcategoría, mientras que la consideración del problema antes expuesto y la definición de la orientación general del régimen bajo estudio surgirá de la sola comparación de la presente con las otras subcategorías que componen la Variable.

f) Hacia la industrialización

A través de la respuesta de la presente subcategoría pretendí dejar reflejado aquellos gobiernos que incentivan a través de la inversión pública o privada y a través de adecuadas políticas, el proceso de industrialización vale decir, la actividad económica que se dedica a la transformación de los bienes primarios —incluyendo su conservación y mejora— mediante el empleo de energía y máquinas, y a la fabricación de estas últimas.

Si bien no se desconoce que la importancia de un proceso de industrialización varia según que éste se oriente sólo a la fabricación de bienes de consumo no duradero, o por el contrario, según el estudio de Hirchmann, que se persiga el "encadenamiento hacia atrás", es

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decir, la fabricación nacional de bienes instrumentales y de capital, una vez más, tropezamos con la dificultad práctica de producir una apertura tal en la subcategoría bajo estudio debido a que el presente modelo debe adaptarse a diferentes grados de desarrollo y ser, a la vez, técnicamente operable. De allí que, al definir la presente, me refiera, en términos generales a la transformación de bienes mediante el empleo de máquinas y energía sin detallar de qué tipo de bienes se trata, interpretando para el cumplimiento de la presente, que un gobierno se adecua a su definición cuando dirige sus propios recursos para la ampliación del proceso de industrialización en profundidad a partir del nivel en que se encuentra, coadyuvando dicho esfuerzo con medidas de promoción y defensa de esta producción.

Una orientación de este tipo conlleva una tendencia modernizadora que está determinada por los efectos dinamizadores expansivos que este tipo de políticas genera en el resto de la economía, diversificación da las exportaciones primarias y correlativa compensación de la balanza de pagos (consecuencia del deterioro de los términos del intercambio, bajos precios de los productos primarios y demanda relativamente estática de los mismos; consecuencia negativa del estudiado "efecto de demostración" del consumo de las sociedades avanzadas que determinan un aumento del consumo imitativo de las sociedades en vías de desarrollo; y por último, el mismo proceso de sustitución de importaciones que modifica la composición de las mismas pero no su requerimiento); acción absorbente sobre sectores marginales de la sociedad al incorporarlos como mano de obra, y por ende, su calidad de factor integrador de la estructura nacional.

Por lo expuesto, consideramos que en principio es dable aguardar este tipo de comportamiento, básicamente de aquellos regímenes reformistas o revolucionarios, así como en los que mantengan una orientación modernizadora o progresista en cuanto por definición tiendan a la modificación de una de las características básicas de las economías subdesarrolladas, definida por Raymond Barre, como el "predominio de las actividades primarias con valorización de los recursos del suelo y del subsuelo" (24) y a la expansión de los efectos integradores del proceso de industrialización hacia sectores marginales de le sociedad con una correlativa modificación de la estructura socioeconómica nacional.

X. SECTOR PRIORITARIO PARA DINAMIZAR EL DESARROLLO

En la selección de la presente Variable, he buscado reflejar la posición del gobierno respecto del proceso económico, sea que prefiera convertirse en el sujeto mas importante del mismo a través de sus inversiones, sea que por el contrario prefiera pasar a un segundo plano

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dejando estas actividades a la iniciativa privada considerándose a lo sumo un regulador del proceso.

Ambas posturas reflejan a su vez determinadas ideologías. La primera, la del intervencionismo estatal que considera que sólo el Estado puede compatibilizar y armonizar lar, intereses encontrados de la comunidad y aun más, que sólo a éste le compete desarrollar aquellas actividades que son vitales para el proceso económico nacional. La segunda, que responde a la doctrina del laissez faire-laissez aller, clásica apoyatura de la teoría de la escuela liberal, que entiende que la iniciativa privada no debe ser coartada por ningún tipo de dirigismo estatal si está llamada a cumplir un verdadero papel dinamizador de la economía nacional.

Entre ambas, una tercera posibilidad, la de las inversiones mixtas a través de empresas generalmente con aporte' privados y control estatal destinadas a efectuar determinados sevicias o explotaciones consideradas básicas.

Dado lo expuesto conviene que se efectúe la salvedad de que la construcción del presente modelo no implica que desconozcamos la posibilidad de efectuar una cantidad mayor de combinaciones en razón de que en la práctica no se encontrará una aplicación estricta de un modelo puro, tal como éste ha sido definido.

En efecto, en la actualidad no existen economías absolutamente liberales ni absolutamente estatizadas; pero, a efectos operacionales, he simplificado la presente variable guiándonos para su respuesta por la frecuencia con que cada una de ellas se da bajo un régimen dado y deduciendo a partir de #ta su orientación general.

En lo que hace a la historia económica latinoamericana, en términos generales se puede observar que los gobiernos fueron variando su posición, desde una política claramente liberal que confiaba la mayoría de los servicios y las actividades económicas a la esfera privada siglo XIX y principios del siglo XX- limitando sus funciones básicamente a la apoyatura de esta actividad privada -fuera nacional o extranjera- hasta que, al comenzar el siglo XX, particularmente a partir de 1930, y al considerar la atención de demandas anteriormente desoídas asumió el control casi absoluto de numerosas actividades y servicios tornando su función de claro intervencionismo.

De acuerdo a lo expuesto, he considerado tres subcategorías que por regla general se eliminan mutuamente, salvo el caso de una evidente equiparación en la importancia de todas, a saber:

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a) Sector privado

Esta subcategoría indicará la total adecuación de la economía bajo análisis a los principios de la teoría liberal, o más propiamente neoliberal.

De acuerdo a ella, se protege la total libertad de las operaciones económicas e incluso la prestación privada de servicios públicos. Por ello es factible observar el predominio privado en las actividades productivas, extractivas, de construcción, etc.

Un análisis histórico del papel desempeñado por el Estado en las economías latinoamericanas, permite establecer que este tipo de comportamiento en líneas generales fue característico de los regímenes anteriores a la crisis del 29. A partir de ésta, el Estado comenzó a asumir muchas funciones anteriormente dejadas a criterio de la iniciativa privada. Por ello, se puede presuponer que un cumplimiento estricto de la presente, sólo corresponderá a gobiernos convencionales pum, vale decir, los que consideran que protegiendo y fomentando el desarrollo del sector moderno, paulatina y espontáneamente se obtendrá la integración del tradicional, por lo que, en consecuencia, no atienden demandas externas a dicho sector.

Pero, por lo general, este tipo de comportamiento puro no es frecuente. En su lugar, es dable suponer que se registrará una actividad equiparable del sector privado y del público, reservándose éste último el desarrollo de proyectos estratégicos para la modernización nacional.

b) Sector público

He seleccionado esta subcategoría a fin de representar la postura opuesta a la precedente. Vale decir, la de aquellos regímenes que consideran que la teoría liberal, y por ende, el libre arbitrio de la iniciativa privada, no genera resultados positivos, particularmente en los países en vías de desarrollo.

En este sentido, se considera que en sociedades nacionales que ofrecen un esquema dualista que mantiene como constante su incapacidad para realizar tareas de cambio -aunque varíe la importancia relativa del sector tradicional según el país de que se trate- el gobierno aparece como el agente natural para fomentar el crecimiento económico.

En consecuencia, dichos gobiernos consideran que es el Estado quien debe convertirse en el principal sujeto económico. Por ello, juntamente

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con el aumento de las inversiones y el gasto público realiza inversiones en planes de alfabetización, seguridad y salud pública, y correlativamente aplica medidas tales como: nacionalización de empresas extranjeras, controles estrictos de dichas inversiones, intervención estatal en el control de gestión de empresas ligadas a diversos sectores de la economía, etc.

En lo concerniente a la nacionalización de empresas extranjeras puede tropezar con tres tipos de dificultades: la reacción negativa y atentatoria hacia su estabilidad política de sectores perjudicados, el peligro de efectuar nacionalizaciones cuando la calidad de la producción o el estado del servicio no lo justifiquen en términos económicos, la reacción de sectores inversionistas extranjeros que pueden dejar de allegar sus capitales, necesarios para grandes proyectos nacionales.

Por lo expuesto, se comprende que este tipo de comportamiento no es frecuente en un sentido estricto dentro de la historia económica latinoamericana. En general, el Estado ha servido de apoyatura a la iniciativa privada, particularmente hasta 1930. Luego, esta actitud ha ido variando a medida que el Estado comenzó a atender demandas hasta ese momento consideradas marginales. A raíz de ello, se convirtió en el verdadero motor del cambio de toda la estructura socioeconómica y, en consonancia, inició la ejecución de proyectos de infraestructura, de activación de los diversos sectores económicos, de integración nacional, etc. tendientes a impulsar el proceso de modernización nacional.

En síntesis; de acuerdo a lo expuesto, es factible que antes de dicha depresión la ingerencia mayor correspondiera al sector privado, y posteriormente al sector público, si bien, en este segundo caso, admitiendo en muchas oportunidades la colaboración de la iniciativa privada.

c) Empresa mixta con control de gobierno

He seleccionado esta subcategoría como transición entre las que corresponden al sector privado y al publico respectivamente.

Bajo la presente, entonces, se considerarán aquellos casos en que el Estado mantiene el control de las producciones o servicios considerados estratégicos para el desarrollo nacional, por lo que puede imprimirles a las mismas la orientación que considera correcta. No obstante, por tratarse de países en vías de desarrollo caracterizados por la insuficiencia de recursos públicos recurre conjuntamente al

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concurso de la inversión privada, y a través de la misma, viabiliza el cumplimiento efectivo de sus objetivos.

XI. INVERSION EXTRANJERA

Existe una contradicción básica entre el crecimiento que deben tratar de alcanzar los países en vías de desarrollo y la falta de recursos de que adolecen para tal fin.

Al respecto, Ragnar Nurske ha descripto la falta de capital de los países subdesarrollados con la teoría del círculo vicioso de la pobreza en su aspecto estacionario. La oferta de capital está regido por la capacidad y el deseo de ahorrar, y su demanda por los estímulos para invertir. A raíz de ello, en los países en vías de desarrollo se produce una relación circular en que ambos extremos se condicionan mutuamente. Así, la poca oferta deriva de la poca capacidad de ahorro, y ésta a su vez del bajo nivel de ingreso real. Este es consecuencia de la baja productividad y a su vez, ésta está originada principalmente por la falta de capital; pero, como la carencia de capital es el resultado de una débil capacidad de ahorro, la relación circular concluye completando su ciclo (25).

Esta contradicción básica busca ser resuelta por los gobiernos de diferente modo según el criterio y la orientación a la que respondan. Una de las opciones es recurrir a la inversión extranjera. La otra, es rechazar la misma por considerar que deforma, en su búsqueda de ganancias inmediatas, el proceso económico; y por ende, el reemplazo de ella por adecuadas políticas de fomento que activen los resortes del ahorro, inversión y productividad nacional. Ambas posturas están apoyadas en rica doctrina al respecto.

A nuestros fines, interesa expresar en breve síntesis cuál es el proceso que —independientemente de casos particulares— ha seguido la participación de inversiones extranjeras en el proceso de desarrollo latinoamericano.

Podríamos deducir tres períodos definidos:

1) El primero, correspondiente a la primera época de desarrollo económico latinoamericano que corre hasta 1930, se caracterizó por una afluencia de inversiones extranjeras que se localizaron particularmente en los tradicionales "enclaves" de producción tropical y en la explotación de los recursos naturales de los países de América del Sur así como en la construcción de infraestructura y la implementación de los servicios necesarios para tales producciones y para su exportación.

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2) El segundo período se inicia luego de la Gran Depresión, con la substitución de importaciones. En este período la característica general fue la producción de bienes de consumo no duradero o durables 'livianos' para el mercado interno mediante capitales nacionales.

3) Por último, en el tercer período, que comienza a partir de la década del 40, comenzaron a aumentar nuevamente las inversiones de capitales extranjeros integrándose generalmente al sector- manufacturero, y dentro de éste a las industrias más dinámicas.

De tal forma, para la década del 60 la relación entre inversiones directas procedentes de EUA, y salidas por remesas de utilidades de las filiales estadounidenses a ese mismo país, tuvo un saldo negativo para América Latina; aumentando la participación por pago de los intereses y utilidades correspondientes a inversiones extranjeras del 12 al 15% en las exportaciones latinoamericanas (26).

En suma, si la presente variable está orientada a expresar el grado de apertura que ofrecen los diferentes gobiernos latinoamericanos a las inversión. extranjeras según la orientación que los mismos posean, se entiende que puede ser de gran utilidad para comprender su comportamiento, relacionarla con las siguientes subcategoría: "Continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera", "Libre transferencia de Ganancias y Capital" y "Nacionalización de la Empresa Extranjera", así como con la Variable "Permisividad Internacional al Funcionamiento del criterio".

Hechas estar aclaraciones previas, se ofrece una selección limitada de subcategorías que, no obstante los peligros que ofrecen en ciencias sociales todos los diagnósticos esquematizados, servirán para clarificar tendencias, a saber:

a) La estimula brindándole seguridades

b) La estimula controlándola

c) La controla

d) La controla débilmente

XII. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO

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La presente Variable tiene por objeto señalar cuáles son los recursos básicos por medio de los que los gobiernos consideran que podrán alcanzar sus objetivos de desarrollo.

La utilidad de la misma reside en que en la elección reiterada de una misma clase de medidas va implícita la orientación que alienta el gobierno que las realiza. Por ejemplo, gobiernos que adoptan un criterio reformista o revolucionario, probablemente se opondrán a utilizar como instrumento la inversión y créditos extranjeros, en cuanto estos pueden condicionar la aplicación de su política. No obstante, la carencia de recursos públicos puede llevarlos a claudicar de sus principios recurriendo a dichas inversiones y créditos extranjeros. Por el contrario, pueden mantenerse en una aplicación estricta de su ideología y, debido a la mencionada falta de recursos, fracasar en la implementación práctica de sus objetivos. De allí el interés que reviste el relacionar las subcategorías que componen la presente Variable con otras, tales como "Inversión Extranjera" o "Logro de los objetivos de desarrollo".

Por otra parte, en el caso de gobiernos convencionales de estilo autocrático, si bien puede promoverse el desarrollo, éste presuntamente se encontrará fuertemente ligado a los intereses de reducidos sectores vinculados con la clase gobernante. Por lo cual, dentro de la perspectiva del modelo, se considera que no se han cumplido los objetivos básicos de modernización nacional aún realizándose proyectos de envergadura.

Un tercer caso que ha llamado mi atención ha sido la profusión de constituciones, leyes, decretos, instituciones y dependencias administrativas que suelen crear cada uno de los gobiernos y, particularmente en el caso administrativo, sin la previa eliminación de las anteriores. Pareciera que a través de ellas los gobiernos consideraran haber dado principio de ejecución a los objetivos programáticos. Al respecto, se observa entonces que existe "un pernicioso y fatal dualismo entre la doctrina y la realidad, entre lo jurídico y lo vital, entre el derecho y la historia" (27). En estos casos, se estaría frente al típico caso de políticas 'proyectistas'. Independientemente de esta crítica general, es obvio que en caso de gobiernos reformistas o revolucionarios, por definición, dado que persiguen una modificación de la estructura -sea valorizando al sector tradicional con los medios que posee el moderno, sea anulando directamente al sector moderno en beneficio del tradicional- deberá modificarse en primera instancia el orden jurídico e institucional.

En consonancia con estas reflexiones, he seleccionado un número limitado de subcategorías que reflejen las principales características

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del comportamiento de los gobiernos latinoamericanos en el momento de aplicar diversas ideologías de desarrollo.

a) Creación de instituciones y legislación

Bajo esta subcategoría se analizará el recurso jurídico. De allí que, como pertenecientes a la misma, incluyamos tanto las medidas creadas para fomentar el desarrollo como aquellas que lo son para asegurar el control y la seguridad del país en los términos que indica la ideología adoptada.

b) Búsqueda del predominio económico por el sector gobernante

En esta subcategoría quedarán reflejados aquellos regímenes que, no obstante declarar objetivos convencionales de desarrollo, en la implementación de los mismos, se orientan repetidamente a la satisfacción de las demandas de un reducido sector ligado al grupo gobernante. Por ello, aunque en un primer análisis pueda deducirse que cada uno de los objetivos realizados favorece a, proceso de desarrollo nacional, interrelacionándolos puede variar la interpretación. Tal será el caso de aquellos gobiernos que no se orientan hacia la comunidad nacional, sino que buscan el beneficio de un reducido número de personas e intereses con los que se encuentran directamente conectados, dejando siempre de lado aquellos proyectos que favorecerían exclusivamente a otros sectores ajenos a ellos mismos.

c) Inversión nacional y subsidiariamente inversión extranjera

Esta subcategoría junto con la subsiguiente reflejará la actitud adoptada por los diversos regímenes en relación a los recursos económicos.

En este caso, se tratará la postura de aquellos gobiernos que rehuyen una aplicación masiva de créditos e inversiones extranjeras como medio para fomentar el desarrollo nacional.

Dadas las condiciones de particular vulnerabilidad de las economías latinoamericanas aunadas a un característico estado de débito del sector público, es improbable que la referida prescindencia sea viable en términos absolutos de desarrollo. No obstante, pueden registrarse casos en los cuales la tendencia general sea ésta, sin llegar a una total independencia, en cuyo caso, también se considerará que se ha cumplido la presente.

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d) Principalmente a través de inversión y créditos extranjeros

Esta subcategoría por el contrario a la anterior considerará los casos en los que los regímenes opten por recurrir a la inversión y créditos extranjeros a fin de lograr el cumplimiento de sus metas de gobierno.

Al respecto, conviene aclarar que entre inversiones directas y créditos extranjeros, por regla general, la crítica doctrinaria suele optar por los segundos por considerar que -sobre todo si son otorgados a largo plazo deforman menos el proceso de desarrollo dado que pueden ser dirigidos por el gobierno hacia áreas que consideren estratégicas, aun cuando no sean fundamentalmente aquellas que producen ganancias a corto plazo. Además, una vez amortizados, liberan a los gobiernos. Por oposición, las inversiones directas mantienen sus efectos nocivos al insertarse en la estructura productiva, sumando a esto, la continua remesa al extranjero en concepto de utilidades.

XIII. PLANIFICACION DEL DESARROLLO

Con respecto a la planificación, existen dos posturas dicotómicas. La primera, apoyada en la doctrina de laissez-faire, laissez aller, en la actualidad prácticamente no tiene vigencia en términos absolutos. La segunda, por el contrario, apoyada en la doctrina del intervencionismo estatal, considera que es función propia del Estado la regulación y orientación del proceso de desarrollo general.

Ahora bien, dejando sentado que para América Latina actualmente está fuera de discusión la necesidad de la participación estatal, falta dilucidar los diversos niveles en que ésta puede producirse. Existen diferentes grados de la misma, tales como: acción directa o indirecta. Y, dentro de la primera, planificada o no.

Al respecto, resulta clarificadora la distinción entre modalidades de crecimiento económico efectuada por Raymond Barre. Se refiere a dos tipos de crecimientos: espontáneos y planificados. Define a los primeros como "los que resultan del concurso de la actividad de unidades económicas diversas e independientes: empresarios, empresas extranjeras, estados, etc.... y de la acción de los grupos sociales", mientras describe a los segundos como "aquellos que se realizan bajo el impulso y la dirección del Estado, que interviene dentro del marco de un plan autoritario".

Con relación a dichas definiciones, cabe agregar que el caso de crecimiento espontáneo puro, aún dentro de economías típicamente liberales prácticamente ya no se registra. Existan áreas, aún dentro de estas economías en las que la doctrina coincide en señalar la

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necesidad de planificación, sea sobre aquellas actividades sometidas a la acción estatal, sea sobre las que requieren una modificación que no se obtiene espontáneamente dentro del sistema de la economía de mercado.

En cuanto a crecimientos planificados, en lo que hace a América Latina en términos generales se considera que la planificación comenzó a aplicarse a partir de 1960. No obstante, anteriormente se habían registrado intentos aislados de planificación, sea a través de planes quinquenales (Ej. en Perú, bajo la presidencia de Manuel Odría, 1948), o bien a través de recomendaciones de comisiones especiales (Ej. Informe y Plan de la Comisión Currie, grupo de estudio del Banco Mundial, para Colombia 1951/52).

Dentro de lo expuesto, resulta adecuada la definición de Gerhard Colm y Theodore Geiger sobre planificación: "suma de esfuerzos continuos, deliberados y racionales por parte de los gobiernos para acelerar el proceso de desarrollo y para encauzarlo hacia las direcciones deseadas, mediante una elección amplia y detallada de objetivos y la determinación y asignación de los recursos necesarios para conseguir estos objetivos".

Siguiendo la definición, y a efectos de simplificar la operación de la presente Variable, se interpretará que existe planificación toda vez que exista un plan que comprenda objetivos para la economía en su conjunto, tanto si proviene del mismo gobierno como si lo hace de comisiones creadas al efecto que asesoran al gobierno sobre los carriles mas adecuados para favorecer el desarrollo nacional. Asimismo, se operará independientemente de subsiguientes divisiones en planes, programas y proyectos; o bien, en planificaciones globales o parciales o bien imperativas o indicativas.

No obstante, queda un último punto por tratar. Si bien el hecho de que un gobierno elabore, un plan de desarrollo estará indicando su voluntad de orientar de un modo ordenado y acorde con la ideología que sustenta el proceso de desarrollo nacional; puede producirse el caso de que, sea por falta de recursos sea por no coincidir en términos reales con los postulados teóricos del plan, sea finalmente por ser desbordado por los problemas que van surgiendo durante su gestión, no lleve dicho plan efectivamente a la práctica.

En consonancia pues, con las alternativas brevemente descriptas, he elaborado las siguientes subcategorías:

a) Planifica y aplica

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b) Planifica pero no aplica

c) No se planifica, la acción se da en forma pragmática

XIV. PERMISIVIDAD DE LA ELITE LOCAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIO

Una vez que un determinado gobierno adopta una estrategia para el desarrollo, sea convencional reformista o revolucionario, está adoptando también una postura con respecto a las élites y los privilegios que éstas gozan. No obstante, tal postura no es absoluta. Estos gobiernos, insertos en países de cultura política no madura, operan tentativamente en la aplicación de sus postulados, tratando de asegurar su propia estabilidad. De allí, que interese particularmente reflejar cual es la reacción de las élites ante la aplicación de determinados criterios de gobierno, dado que de esta dependen el radio de acción con que contarán los regímenes para llevar a la práctica su programa de gobierno.

En este sentido, se entenderá que, cuando se menciona una "élite", se lo está haciendo en el sentido que le otorga Helio Jaguaribe cuando expresa: "En las sociedades no desigualitarias, los cuatro tipos de élites —se refiera a la participacional, política, económica y cultural— están integrados de modo mas o menos compacto, según lo expresa su régimen social. Sean cuales fueran los principios integradores que predominan, las distintas élites formarán en diferentes grados de cohesión y de falta de ella, un grupo en la capa superior que podrá ser designado, en singular, como la élite societal, o la elite tout court. Una elite societal con suficiente coherencia y conciencia de sus valores e intereses fundamentales, se convierte en un grupo de poder" (28).

La clasificación de élite presuntamente corresponde a un grupo social jerarquizado en virtud de funcionalidad —calidad en el desempeño determinada por una capacidad personal- por oposición a la adscriptividad que implican los rangos hereditarios de las clases sociales.

Ahora bien, siguiendo este enfoque, pare el caso latinoamericano —y en lo que se refiere a la influencia que tienen como grupo da poder para obstaculizar o no el funcionamiento da un criterio dado, tal como lo ha adoptado el régimen bajo estudio— se deben incluir otros grupos privilegiados, no ya en razón de su funcionalidad —élite— sino por un prestigio heredado es decir, su adscriptividad como clase social. Me

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estoy refiriendo particularmente a la oligarquía latifundista y minera latinoamericana

En esta último sentido, ha surgido para el estamento superior da la estructura da poder en América Latina, una clasificación de "élite oligárquica" considerándose que el mismo, no es puramente elitario ni tampoco oligárquico (29).

Ahora bien, dicha definición lleva a una confluencia d intereses encontrados según cuál sea el origen de Ia situación de privilegio (principio funcional o adscriptivo) de los componentes de dicho estamento. No obstante, diversidad tal de intereses, supera la capacidad de la presente Variable, por lo que, cuando me refiero a "permisividad de la elite" se entenderá la actitud de Ia mayoría de los integrantes del sector privilegiado ya descripto, aún cuando la misma admita en su contexto diversas excepciones.

De acuerdo a lo explicitado, la actitud mayoritaria de este sector condicionará la aplicabilidad de un criterio dado, en cuanto pueden influir activamente en la toma de decisiones en virtud de su capacidad de poder. En consonancia, los regímenes que actúen con dichos grupos en contra, deberán realizar alianzas con otros contendientes reforzándose en consecuencia la característica de tentatividad ya apuntada.

En suma, bajo la presente Variable, se considerarán tres alternativas representadas por las siguientes subcategorías:

a) Permisividad alta

b) Permisividad moderada

c) Permisividad baja

XV. PERMISIVIDAD INTERNACIONAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIO

Al optar un gobierno por una determinada estrategia de desarrollo puede generar, correlativamente, resistencias internas y externas. El primer caso surgirá claro de la interrelación de las Variables III, IV y XIV, correspondientes al comportamiento del gobierno con respecto a "Contendientes por el Poder" y el "Uso del poder coercitivo", mientras que, la actitud de los sectores privilegiados con respecto a la aplicación de un criterio de gobierno dado, quedará representada por

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la Variable "Permisividad de la Elite local al funcionamiento del criterio". En esta misma línea y a fin de tratar las resistencias externas que puede encontrar un determinado gobierno, he seleccionado la presente Variable.

Al analizar la actitud de los actores extranjeros, y con miras a una mayor operacionalidad del modelo, he debido acotar su significado, circunscribiéndolo al concepto de "potencia hegemónica".

Este es definido por Helio Jaguaribe —basado en un estudio de George Liska— a partir del surgimiento de un sistema interimperial luego de la II Guerra Mundial, en el que Estados Unidos goza de primacía general, por lo cual se convierte, precisamente, en potencia hegemónica poseyendo, inexpugnabilidad del núcleo de su territorio, amplísima primacía regional y un predominio general en zonas no específicamente protegidas. De acuerdo a dicho estudio, la principal consecuencia es "una reducción muy intensa de las posibilidades de libre maniobra en el escenario internacional", particularmente aplicable al caso de América Latina, inserta en calidad de dependiente en la zona de influencia directa de Estados Unidos, y por ende, sujete a la "imposición de normas políticas" por parte de éste. No obstante, esta relación no se da en términos absolutos. Aún hoy, la misma admite una revisión positiva pudiendo aspirar a obtener su autonomía —"condición necesaria para la viabilidad nacional"—, vale decir su capacidad de "realizar en forma deliberada su propio desarrollo político y societal". Para ello, deben cumplirse dos prerrequisitos: asegurar una mínima integración y desarrollo societal, y ampliar o mantener su margen de permisividad internacional. No obstante, como el primer prerrequisito es dependienta del segundo, y la permisividad depende a su vez de las condiciones internas, en definitiva, termina reforzándose la presión externa (30). Es precisamente en este punto que uno se conecta con la presente Variable.

La aplicación de diversas estrategias de desarrollo puede lograr, o no, la integración y el desarrollo nacional, pero, el éxito de las mismas está condicionado por el grado de permisividad que encuentren en el plano internacional. En nuestro caso, fundamentalmente, el grado de permisividad que le otorga la potencia que goza de primacía absoluta sobre Latinoamérica. Esto, independientemente que se reconozca la existencia de otros actores extranjeros, fundamentalmente, otros Estados y las corporaciones, quienes también pueden pasar en la implementación de dichas estrategias.

Por ello, de acuerdo a lo explicitado hasta aquí, será importante conocer cuáles son los objetivos básicos, "las metas dominantes", que persigue la potencia hegemónica en un determinado momento

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histérico, para poder prever su actitud (31). Pese a ello, aún conociendo las mismas y aplicando idénticas estrategias do desarrollo, la repuesta de la potencia hegemónica puede modificarse adecuándose al país de que se trate. Es decir, que además de las "metas dominantes" juegan otros factores condicionantes. V. gr. Ia ubicación geográfica del mismo, sus recursos estratégicos, etc., los que determinan el grado de viabilidad que tendrá el mismo para aplicar criterios independientes de desarrollo.

Pese a lo expuesto, en términos generales puede establecerse que la hegemonía de Estados Unidos sobre los países latinoamericanos si bien se hace sentir en todos los planos societales -político, cultural, económico y social- en su aspecto exterior no ofrece una visión unificada. De aquí que, mientras en lo interno el nivel de dependencia y condicionamiento es mas marcado, en lo externo, la permisividad internacional es lo bastante amplia para permitir iniciar nuevos rumbos, siempre y cuando no se alteren las condiciones límites del sistema. Vale decir, siempre que no se vaya simultáneamente contra los intereses económicos y militares norteamericanos (32).

Por ultimo, es dable aclarar que, dentro de la conformación de la política exterior norteamericana existen variado tipo de móviles, entre los que se destacan como generadores de decisiones, las organizaciones semiautónomas que constituyen el gobierno y los individuos que desempeñan cargos estratégicos -paradigmas de G. T. Allison (33)-.

No obstante, a nuestros fines, y siempre bajo el objetivo ordenador del modelo, he optado por reducir estas variadas respuestas con respecto a la adopción de diversos criterios de gobierno por parte de los regímenes latinoamericanos, al tono general que predominó en relación con cada uno de ellos en la política exterior norteamericana.

La importancia de la respuesta de la presente Variable surge clara, cuando se confirma que la misma influye altamente en la implementación de dicha estrategia de desarrollo. Por ejemplo: de ella depende el acceso a fuentes de recursos externos indispensables para proseguir el proceso de desarrollo, las condiciones de consumo-ahorro-inversión, que se podrán dar bajo dicho gobierno, las relaciones con otras naciones sujetas a la primacía general estadounidense como también las medidas que a propuesta de EUA se adopten en ciertos casos como sanciones a través de organismos multilaterales, etc.

En síntesis, consideraré tres grados de permisividad internacional al funcionamiento de un determinado criterio de gobierno, sea éste convencional, reformista o revolucionario, tales:

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a) Permisividad alta

b) Permisividad moderada

c) Permisividad baja

XV. LOGRO DE OBJETIVOS DE DESARROLLO

La presente Variable apunta a efectuar un correcto distingo entre la estrategia de desarrollo por la que opta un régimen dado, y lo que efectivamente obtiene al tratar de aplicarla.

Existen múltiples factores condicionantes del éxito de la implementación de la misma, tales: la disponibilidad de recursos físicos; el grado de desarrollo que ya haya alcanzado el país en cuestión; el apego que tengan sectores mayoritarios a una tradición que coarte la posibilidad de cambios; al tipo de producción predominante; el grado de autonomía y conciencia nacionales, la base sociopolítica requerida como apoyo de la hipótesis formulada, aún cuando en ciertos casos ésta pueda significar solamente el apoyo de uno o más núcleos estratégicos que están en situación de inclinar a su favor la balanza del poder, etc..

Por ello, esta Variable expresará la cristalización positiva o no que hayan tenido las propuestas de un gobierno determinado, así como la medida en que las mismas indican modificaciones con respecto a la línea adoptada por gobiernos anteriores.

En líneas generales, puede señalarse que en América Latina las políticas suelen continuar orientaciones anteriores, y cuando no lo hacen en este sentido, y proponen reformas económico-sociales substanciales, no son pocos los casos en que terminan siendo una mera expresión de deseos. Todo esto ha determinado que América Latina se caracterice por ser en términos generales 'proyectista', en cuanto otorgamos a esta palabra una connotación de expresión ideal por posición a otra pragmática.

Esta característica ha pretendido ser justificada a través de diversas razones, tales como: la imitación que realizaron los primeros patriotas latinoamericanos de las constituciones extranjeras a fin de darse un cuadro de instituciones que asegurara su legitimidad; la circunstancia de que dichas estrategias deben implementarse bajo un sistema político inestable, por lo que deben obrar en muchos casos tentativamente en su toma de decisiones a fin de mantener su

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equilibrio político llegando bajo determinadas circunstancias a la inmovilidad total; el afán imitativo de las élites de orientación europea quienes se dejan influenciar por los cambios de los conceptos ideológicos y de la filosofía social de las naciones industrializadas independientemente de la existencia de otros factores que no hacen viable su aplicación a países en vías de desarrollo por lo que su éxito queda excesivamente dependiente de la fuerza del sistema político, etc.

En suma, divorcio entre la realidad y lo programado; necesidad de operar tentativamente a fin de mantener la estabilidad de los gobiernos, falta de recursos suficientes, etc., suelen llevar al fracaso de programas inicialmente ambiciosos. Esto, descontando el caso de aquellos regímenes que desde un inicio sólo han pretendido realizar enunciados 'proyectistas' sin intentar su efectivización práctica.

Sobre la base de lo expuesto, he elaborado una síntesis de alternativas entre lo que un gobierno se propone y lo que efectivamente logra, y entre lo que se logra bajo su gestión y lo logrado en la inmediatamente anterior, a saber:

a) Sin grandes innovaciones

b) Con interés en innovar pero sin logros reales

c) Con innovaciones importantes

COMPRENDIENDO LA RACIONALIDAD DEL SISTEMA POLITICO LATINOAMERICANO

Luis DALLANEGRA PEDRAZA *

Pareciera que no existe una concatenación entre la América Latina económica y la América Latina política.

Por un lado, la región ha alcanzado niveles de crecimiento de su producto bruto importantes, una relativa estabilidad monetaria, una creciente confiabilidad por parte de los inversores internacionales, ha crecido como mercado consumidor y avanza lenta pero firmemente en la generación de procesos integrativos que facilitarán la realización de comercio y negocios.

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Sin embargo, desde la perspectiva política y social, se observan ciertas situaciones preocupantes que hacen temer por el futuro de los paises de la región.

Con motivo de la Cuarta Conferencia de Presidentes Americanos –Segunda Cumbre bajo la presidencia de Clinton- el gobierno norteamericano hizo público un informe, en el que prácticamente se predice que Colombia en el término de cinco años, puede transformarse en un "narco-Estado", debido a la acción de los narcotraficantes y de la guerrilla que controla gran parte del país. Con las últimas elecciones en las que ganó el candidato conservador Pastrana y el inicio del proceso de negociación con los sectores de la guerrilla, pareciara que esto podría revertirse, aunque los acontecimientos desde su asunción no lo acompañan.

En Brasil la noticia más importante es la creación de un "ejército privado" por los "fazendeiros" que se han visto perjudicados por la toma de tierras por el grupo de los "sin tierra", mientras que el ejército oficial brasileño pareciera encontrarse en un letargo de indecisión y oficialmente no dar respuesta, a la vez que el gobierno tampoco tiene una respuesta política a tan importante situación que tiene que ver con una histórica lucha por realizar, o no, la reforma agraria y resolver los problemas sociales.

En México el gobierno no logra resolver, ni militarmente ni políticamente, el problema de Chiapas, generándose situaciones de derechos humanos que toman estado público mundial, sin alternativa de encontrar una vía pacífica. A esta situación habría que agregar el creciente disconformismo social generado por situaciones de desempleo y pobreza crecientes derivados del ingreso de México al NAFTA. El propio gobierno mexicano está buscando alternativas de acercamiento a otros procesos, como la Unión Europea y el MERCOSUR, con el objeto de tomar equidistancia.

En Chile, cuyo modelo económico es ponderado por el FMI y otros organismos internacionales, a la vez que por gobiernos del mundo industrializado, hay una "pulseada" política entre el gobierno y Pinochet, dejando la imagen de que, en el mejor de los casos, el presidente Frei alcanza a controlar el 50 por ciento del país, en temas que tienen que ver con la administración de asuntos vinculados a comercio y relaciones comerciales internacionales, pero nada con lo militar, u otros temas que tienen que ver con derechos humanos y manejo de la justicia.

Con la detención por parte del gobierno británico, el gobierno chileno realizó una forzada defensa de sus derechos soberanos, planteando la

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territorialidad de la Justicia. Esta actitud por parte del gobierno chileno, más allá de las discusiones jurídicas, está basada en el temor de la reacción de las fuerzas armadas y la derecha chilena, en el caso de que Pinochet sea juzgado.

En América Latina, el fin de las dictaduras no se dio de la misma manera en todos los países. En la Argentina el fin vino como resultado de la derrota en la guerra de las Malvinas, aunque el gobierno militar estaba ya muy desgastado por su fracaso económico-político. El caso opuesto fue el de Chile. Los de Uruguay y Brasil se parecen a este último, aunque no en el éxito económico liberal. En Chile no hubo nada parecido a una retirada de las fuerzas armadas, sino una transición pautada desde el poder personalista de Pinochet.

El caso chileno marcó una clara retención del poder por parte de las fuerzas armadas, lideradas por Pinochet. En la Argentina, las fuerzas armadas actuaron como un grupo de presión más que como un factor de poder; consiguiendo las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, en el gobierno de Alfonsín y  el indulto presidencial con Menem. No obstante ello, se logró juzgar y mandar a prisión a las juntas militares luego de la condena social planteada por la Conadep. En Uruguay y Brasil, si bien hubo una salida pactada, las instituciones republicanas lograron consolidar luego una razonable hegemonía en el sistema político.

Chile llegó a la democracia, luego de un gobierno militar que tuvo éxito económico liberal, aunque a un gran costo social, que sólo una dictadura podía transitar sin peligro. No obstante, los militares salientes establecieron su reaseguro a través de restricciones institucionales que venían de la Constitución aprobada en el plebiscito de 1980 y de leyes complementarias que reducían la capacidad política del nuevo gobierno; poderes de veto por parte del ejército, conducido por el ex dictador, y absoluta restricción para resolver por vía judicial las violaciones a los derechos humanos.

Las fuerzas armadas retuvieron la total autonomía para la designación de sus mandos, una autarquía financiera a través de un porcentaje fijo de las ventas de cobre por la empresa estatal y la capacidad para designar senadores.

La retirada de la dictadura tuvo origen en un plebiscito de octubre de 1988, en el que si bien el pinochetismo fue derrotado, obtuvo el 43 por ciento de los votos. Un año después, en las primeras elecciones presidenciales Aylwin, el candidato de la Concertación, obtuvo el 55 por ciento, pero las derechas, divididas en dos partidos, recogieron similar porcentaje que en el plebiscito: más del 40 por ciento.

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Tradicionalmente, el mapa político chileno ha tenido una configuración parecida: entre izquierda, centro y derechas se han repartido por tercios el electorado, y esa proporción no ha variado sensiblemente en el pasaje de la dictadura a la actual democracia.

En el contexto del MERCOSUR, los dos socios más importantes, Brasil y Argentina, mantienen disputas permanentemente debido a problemas comerciales mutuos, a la vez que, la posición respecto de la creación de un Area de Libre Comercio Americana (ALCA) es diferente, según la perspectiva del presidente Fernando Henrique Cardozo o del presidente Carlos Menem.

Para Cardozo, primero habría que fortalecer el MERCOSUR, e incluso crear un Area de Libre Comercio Sudamericano (ALCSA) para negociar desde una posición más fuerte la creación de un ALCA. Para Menem, debería crearse un ALCA ya. Considera al MERCOSUR un area de negocios importante, pero tiene preferencias por estrechar vínculos comerciales con Estados Unidos, en la creencia de que esto le traerá mayores ventajas; más allá de su discurso errático en el que declara su preferencia por el MERCOSUR y demanda un mayor aperturismo comercial por parte de Estados Unidos.

El gobierno chileno ha manifestado reiteradamente su interés por el ingreso al NAFTA, con la expectativa de que el presidente norteamericano pudiera contar con el "fast track" (vía de decisiones rápida) para oficializar de la manera más rápida posible su ingreso. El gobierno argentino de Menem en reiteradas oportunidades manifestó el interés de ser el siguiente país, después de Chile, para ingresar al NAFTA.

La Cumbre de Presidentes Americanos(abril 1998) pareciera que se vio ensombresida, atendiendo a las expectativas manifestadas por los gobiernos latinoamericanos, debido a que el presidente Clinton no fue autorizado por el senado norteamericano a utilizar el fast track. Con esto, los latinoamericanos demostraron una vez más que su política, es ver qué es lo que pueda darles Estados Unidos, en vez de tener un proyecto propio de desarrollo, comercio e inserción internacional.

En los 38 años de historia integracionista que tiene América Latina, no se ha alcanzado un mínimo nivel de coordinación de políticas, en ningún nivel: comercio, defensa, relaciones exteriores, solución de la problemática social; etc..

Hoy es un área de negocios importante, disputada por la Unión Europea (UE), que ve con preocupación la creación de un ALCA, ya

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que teme que Estados Unidos le pueda sacar ciertas ventajas a los acuerdos que ya han celebrado con el MERCOSUR. Por su parte, al gobierno norteamericano le preocupa el estrecho relacionamiento que se viene dando entre MERCOSUR y UE. Hay que considerar que Estados Unidos ha sido históricamente un país con vocación aislacionista. Siempre generó alianzas, pero se reservó el derecho de mantener su independencia. Sin embargo, con el fin del sistema bipolar y la desintegración de la URSS, se encontró con que tiene que competir bis-a-bis con la UE y con el mundo asiático, por lo que, de manera inédita, decidió generar un bloque económico que le permita maximizar sus posibilidades. El NAFTA es el primer paso y el ALCA será el segundo.

¿Cuál será el rol de América Latina en ese ALCA? ¿Cómo se creará? ¿Será la resultante de la convergencia y puesta en común de los procesos existentes, o se creará desde cero independientemente de los procesos habientes? Estos temas han sido manifestados como una preocupación central, por el Secretario de Comercio Brown en la Cumbre de Presidentes Americanos celebrada en diciembre de 1994 en Miami; sin embargo, aún no se ha inciado una discusión seria al respecto.

Entretanto, América Latina, más allá de ser una región geográfica y una crecientemente importante área de negocios apetecible para la UE y para Estados Unidos, no existe como un sistema político. Sus gobiernos se reunen pero nada tienen en común ni pareciera que quisieran tenerlo, salvo a través del "vértice" de su relacionamiento con Estados Unidos en el ALCA.

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