Soledad Villagra de Biedermann *

La comunidad internacional no se ha ocupado, hasta fechas relativa-mente recientes, de la proteccin de las personas a nivel internacional.Desde siempre, las violaciones de derechos humanos haban sido exclusi-va competencia de los Estados en particular. Cada Estado se constitua enjuez nico para juzgar el quebrantamiento de los derechos por l concedi-dos o reconocidos por sus propias leyes, y la proteccin de stos se ejercaa travs de sus rganos internos. Gran Bretaa, por ejemplo, poda protes-tar a Francia si este pas maltrataba a un sbdito britnico que viva enFrancia, pero no poda hacerlo si Francia violaba los derechos de un ciuda-dano francs. Esta contradiccin dio lugar en la prctica internacional alejercicio del poder con marcados abusos. Ante esta paradoja surgi el re-conocimiento de que la proteccin de la persona humana se debe dar anivel universal, tratando de romper el crculo.

Los primeros antecedentes son la Declaracin de Derechos del Hombrey del Ciudadano de 1789, de la Revolucin Francesa, y las enmiendas de laConstitucin de los Estados Unidos de 1787, que logran el reconocimientoconstitucional de las libertades y garantas individuales. Estos documentosson importantes no slo porque reconocen derechos humanos a ciudadanosfranceses o norteamericanos, sino porque los consideran como inherentes alindividuo; hablan de derechos que limitan el poder del Estado frente a la per-sona, sin importar donde sta se halle.

* Experta independiente del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la Detencin Arbitraria.

Siguiendo a estas declaraciones, durante el siglo XIX se inicia un primermovimiento constitucional que afirma lo que se conoce como el principio delegalidad o Estado de Derecho, conforme al cual el poder pblico se ejercesegn las competencias y atribuciones que expresamente derivan del poderconstitucional, presupuesto necesario para los derechos individuales de losque va acompaado. Nuestra Constitucin de 1870 ya tiene, como otras cons-tituciones occidentales liberales de la poca, derechos y garantas individualesreconocidos en su texto.

En la entrada del siglo XX, tanto los movimientos polticos que se gene-ran en Amrica como en Europa, dan lugar a un nuevo tipo de constituciona-lismo, representado por las constituciones de Quertaro en Mxico (1917) yde Weimar en Alemania (1919), que dan entrada a otro tipo de derechos: loseconmicos, sociales y culturales.1 La internacionalizacin de los derechoshumanos comienza ya con algunas instituciones como la proteccin diplom-tica, el derecho humanitario, y ms tarde con la proteccin de minoras, que sehace tangible con la creacin de la Sociedad de las Naciones en 1919, luego dela primera guerra mundial, aunque estas figuras no constituyen an una pro-teccin integral internacional a las personas.

La necesidad de esta proteccin internacional ms comprehensiva de lapersona humana, sobre la base de una soberana entendida ya como relativapor la comunidad jurdica internacional, la importancia de prevenir, limitar ycontrolar el poder pblico de los propios Estados como violadores de dere-chos humanos, y la urgencia de mantener la paz, la seguridad y la cooperacininternacionales, tal como fue visible sobre todo durante la segunda guerramundial, hizo posible que los Estados disearan y crearan organizaciones in-ternacionales y sistemas en los que sus propios actos pudieran ser controladospor la comunidad internacional.

El verdadero nacimiento de los sistemas internacionales de proteccinde derechos humanos se produce, entonces, luego de la segunda guerra mun-dial, con la creacin de las grandes organizaciones internacionales; en primerlugar la Organizacin de las Naciones Unidas, establecida en la Carta de laONU en la Conferencia de San Francisco en 1945, y en el plano regional,paralelamente a la creacin del sistema europeo, con el sistema interamerica-no de derechos humanos de la Organizacin de Estados Americanos, estable-cido en la Novena Conferencia Panamericana de Bogot, en 1948.

1 Carlos M. Ayala Corao, La jerarqua de los tratados de derechos humanos, en Juan E. Mndez y FranciscoCox (eds.), El futuro del sistema interamericano de proteccin de derechos humanos, Instituto Interamerica-no de Derechos Humanos, San Jos (Costa Rica), 1998, p. 138.

Luego de lo que significaron el holocausto y los horrores de la segundaguerra mundial, con la puesta en funcionamiento de la Organizacin de lasNaciones Unidas se produjo un desarrollo dramtico del derecho internacio-nal de los derechos humanos. Los propsitos establecidos en la Carta de laONU son, entre otros, buscar mantener la paz y la seguridad internacional, lacooperacin en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos ylibertades fundamentales, sin distinciones por motivos de raza, sexo, idioma oreligin. La Carta otorga un carcter internacional a los derechos humanos,reconociendo que son materia de inters internacional y no asuntos exclusivosde su jurisdiccin domstica. La obligacin de los Estados de cooperar en lapromocin de los derechos humanos y libertades fundamentales cre las basesjurdicas para que la ONU iniciara el trabajo de definir y codificar esos dere-chos. Esto se hara a travs de la recin creada (por el Consejo Econmico ySocial) Comisin de Derechos Humanos, a la que se le encomend la redac-cin del instrumento universal.

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos, del 10 de diciem-bre de 1948, surgida del seno de la Comisin de Derechos Humanos de lasNaciones Unidas, fue de esta manera el primer instrumento integral de dere-chos humanos proclamado por una organizacin internacional universal, queestableci derechos civiles y polticos, econmicos, sociales y culturales. Cons-tituy un hito, uno de los instrumentos de mayor influencia para el gnerohumano; se considera que debido a su estatus moral e importancia legal ypoltica est por encima de todos los acuerdos internacionales a los que se hallegado en nuestra era. Asistentes a la firma en Pars de esta Declaracin Uni-versal de 1948 han dicho que es difcil que se repitan en la historia circunstan-cias que posibiliten un consenso como ste, en el que se aprob por unanimi-dad de todos los Estados un verdadero mnimo comn denominador que regi-ra a todos los Estados por igual en el futuro.

La Declaracin Universal no es un tratado, aunque sta fuera la inten-cin de algunos Estados que trabajaban en la Comisin de Derechos Humanosal disearla. Fue adoptada por la Asamblea General de la ONU como unaresolucin sin valor jurdico normativo. Sin embargo, desde su adopcin, estevalor ha pasado por importantes transformaciones: hoy la doctrina sostienecasi unnimemente que la Declaracin es un instrumento normativo que creaobligaciones legales para los Estados miembros de la ONU. Los Estados cuandoson reclamados en el cumplimiento de la Declaracin Universal, se limitan ajustificar su incumplimiento, pero nunca niegan su fuerza obligatoria. Esto sedebe a que por mucho tiempo fue el nico instrumento con que contaban lasNaciones Unidas para la proteccin internacional, y a su gran utilizacin por

espacio de dos dcadas, mientras se redactaban y adoptaban los pactos sobrederechos humanos. La Declaracin pas a ser, entonces, el modelo de lo que lacomunidad internacional entiende por derechos humanos. Los pases que nohan ratificado los pactos tienen los estndares de la Declaracin Universal deDerechos Humanos asumidos como obligaciones frente a los diferentes meca-nismos basados en la Carta, en especial aquellos extraconvencionales.

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La estructura de derechos humanos de las Naciones Unidas2 consiste endos tipos de mecanismos:

Los mecanismos basados en tratados (o convencionales, por fundar-se en convenciones o pactos), que emanan del mandato de seis trata-dos principales del sistema de las Naciones Unidas, tales como elComit de Derechos Humanos formado bajo el Pacto Internacio-nal de Derechos Civiles y Polticos y otros cinco organismos quehan sido creados con el fin de monitorear el cumplimiento de lasobligaciones de los Estados estipuladas en dichos tratados.

Los basados en la Carta de las Naciones Unidas, cuya creacin ema-na directamente del mandato de esta Carta, que son la Asamblea Ge-neral, el Consejo Econmico y Social (el ECOSOC) y la Comisinde Derechos Humanos, o los que han sido autorizados por alguno deestos cuerpos, tales como la Subcomisin de Proteccin y Promocinde Derechos Humanos, los mecanismos extraconvencionales talescomo los relatores especiales, los grupos de trabajo, etc.

Los mecanismos especializados de derechos humanos, tanto los con-vencionales como los extraconvencionales de la Comisin de Derechos Hu-manos, son de alguna manera coordinados3 y apoyados por el personal de se-cretara, asesora y administracin de la Oficina del Alto Comisionado deDerechos Humanos de la Naciones Unidas (anteriormente era el Centro deDerechos Humanos de las Naciones Unidas) con sede en Ginebra. La Oficinadel Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas fue creadaen la Conferencia de Viena de Derechos Humanos de la ONU de 1993; suprincipal figura, el alto comisionado para los Derechos Humanos de las Na-

2 Para un organigrama completo del sistema de derechos humanos de la ONU vase el sitio www.unhchr.ch.3 Si bien los expertos independientes, por la naturaleza independiente y voluntaria no perciben salarios de

sus funciones, no estn sometidos a ninguna forma de supervisin por parte de la Oficina del Alto Comisio-nado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

ciones Unidas, es nombrada por el secretario general de las Organizacin y esquien la representa en derechos humanos al ms alto nivel.

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La Declaracin Universal de los Derechos Humanos constituy el puntode partida para el desarrollo de una serie de pactos y convenciones que prote-gen tanto aspectos generales como especficos de derechos humanos, y que asu vez generaron una serie de organismos que controlan el cumplimiento deestos convenios y pactos por parte de los Estados que los ratifican.

Como resultado de las acciones de la ONU en la identificacin y defini-cin de los derechos humanos fundamentales, y debido al desarrollo de losmecanismos de supervisin internacional, se ha creado una verdadera CartaInternacional de Derechos Humanos, que se integra con la Declaracin Uni-versal, los dos pactos internacionales de derechos humanos y el Protocolofacultativo al Pacto de Derechos Civiles y Polticos.

La elaboracin de los dos pactos principales que desarrollaron y enalgunos casos ampliaron derechos establecidos en la Declaracin Univer-sal no fue un proceso rpido; casi veinte aos transcurrieron hasta que endiciembre de 1966 la Asamblea General de la ONU adopt finalmente elPacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacio-nal de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Sera necesario quetranscurriera otra dcada para llegar al nmero de 35 pases requerido paraque ambos instrumentos entraran en vigencia. En la actualidad los hanratificado ms de 150.

En su carcter de tratados, los pactos crean obligaciones convencionalespara los Estados parte en ellos. Tanto el catlogo de derechos civiles y polti-cos para uno como de derechos econmicos, sociales y culturales parael otro fueron redactados con mayor precisin jurdica que la DeclaracinUniversal.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (en adelantePIDCP) establece un Comit de Derechos Humanos integrado por 18 miem-bros, que son elegidos por los Estados parte pero actan en calidad de expertosindependientes, sin representacin gubernamental. El Comit tiene como fun-cin primera la de examinar informes que cada Estado parte est obligado asometer sobre las disposiciones que hayan adoptado y den efecto a los dere-chos del Pacto, y los progresos realizados en cuanto al goce de esos derechos.El Pacto prescribe asimismo un procedimiento opcional para presentar co-municaciones interestatales, denuncias de un Estado contra otro por violacio-nes del tratado, aunque en realidad esta posibilidad no ha sido usada.

Lo que mejor caracteriza al funcionamiento del Comit de DerechosHumanos y a la exigibilidad de las normas del PIDCP es la posibilidad de quelos individuos que aleguen ser vctimas de violaciones del Pacto puedan pre-sentar peticiones ante l. Este sistema de peticiones individuales ha sido esta-blecido por separado en un Protocolo facultativo que permite la competenciadel Comit para recibir denuncias individuales. Las peticiones individualesslo pueden ser presentadas contra los Estados que ratificaron este Protocolofacultativo.

Desde la entrada en vigencia del Protocolo al PIDCP, en 1976, son innu-merables las peticiones individuales presentadas, y existe una jurisprudenciaimportante sobre los casos individuales.4 Muchas peticiones han sido declara-das inadmisibles por no haberse agotado los recursos internos o por estar pen-diente el mismo asunto en otro procedimiento internacional. A pesar de queParaguay ratific hace ya varios aos, como veremos en el siguiente apartado,el PIDCP y el Protocolo facultativo, no existe ningn caso sobre el pas, seadebido a la casi total ausencia de presentaciones o bien porque stas no se hanformulado como casos, sino como complementos a los informes.

El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(en adelante PIDESC) contiene una enumeracin ms amplia de los derechoseconmicos, sociales y culturales que los establecidos en la Declaracin Uni-versal; los describe y define en detalle e indica los pasos a seguirse para surealizacin. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales delPIDESC no ha sido creado en su texto sino por una resolucin posterior delECOSOC, en 1985, que establece su composicin: 18 expertos elegidos porsu capacidad personal y su funcionamiento para controlar las disposicionesdel PIDESC.

El PIDESC requiere que los Estados parte presenten informes peridicossobre las medidas adoptadas y el progreso hecho en la observancia de los derechosreconocidos en el Pacto, que se deben presentar al Comit de Derechos Econmi-cos, Sociales y Culturales. La labor de este Comit al examinar los informes de losEstados parte y sus comentarios generales han ayudado a definir el carcter nor-mativo de los derechos econmicos, sociales y culturales.

Aunque el PIDESC no establece ningn sistema de quejas interestataleso individuales, se encuentra en estudio un proyecto de Protocolo al PIDESCque permitira dar competencia al Comit de Derechos Econmicos, Socialesy Culturales para recibir comunicaciones individuales relativas a algunos delos derechos establecidos en el Pacto.

4 Vase la jurisprudencia del Comit de Derechos Humanos y los dems comits creados por tratados en labase de datos de los treaty bodies (mecanismos convencionales), http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/.

Los otros cuatro tratados que junto con los Pactos conforman los seistratados principales del sistema convencional de derechos humanos de lasNaciones Unidas, cuyos organismos, creados y basados en el cumplimiento deestos tratados, constituyen lo que se denominan rganos creados por tratadoso mecanismos convencionales (treaty bodies) son los siguientes:

La Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhu-manos o Degradantes, de 1984, que crea un Comit contra la Tortura (conoci-do como CAT), con 10 expertos individuales, y permite denuncias individua-les, con la declaracin especial del artculo 22 de la Convencin. Ante el CATlos Estados tambin deben presentar sus informes peridicos sobre el cumpli-miento de las disposiciones de la Convencin.

La Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discrimi-nacin Contra la Mujer, de 1979, que cre un Comit para la Eliminacin deTodas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (por sus siglas en ingls,CEDAW) con 23 expertos independientes, que recibe informes peridicos sobreel cumplimiento de la Convencin. En 1999 se aprueba un Protocolo faculta-tivo a esta Convencin, que permite la presentacin de denuncias individualesal CEDAW, adems de habilitar a este organismo a realizar investigacionessobre los temas de su competencia.

La Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discri-minacin Racial, de 1965, crea un Comit para la Eliminacin de Todaslas Formas de Discriminacin Racial (llamado CERD), con 18 expertosindependientes. El CERD, adems de recibir informes peridicos, con ladeclaracin del artculo 14 de esta Convencin, puede recibir igualmentedenuncias individuales.

La Convencin sobre los Derechos del Nio, de 1989, crea un Comitde Derechos del Nio, compuesto inicialmente por 10 y actualmente por 18expertos independientes.5 Esta Convencin tiene un nmero rcord de 191ratificaciones. El Comit de Derechos del Nio recibe informes peridicos delos Estados parte sobre el cumplimiento de los artculos de la Convencin yformula observaciones a stos; no recibe denuncias individuales.

De los seis organismos que constituyen mecanismos convencionales otreaty bodies, cuatro estn habilitados para recibir comunicaciones de vcti-mas de violaciones y emitir informes individuales sobre casos: el Comit deDerechos Humanos, el Comit contra la Tortura, el CEDAW y el CERD. Ni elComit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ni el Comit de Dere-chos del Nio tienen competencia, hasta el momento, para recibir denunciasindividuales. Si se quisieran presentar casos ante stos, podran incluirse como

5 Entre ellos est nuestra compatriota especialista en derechos de la infancia, Rosa Mara Ortiz.

parte de informes alternativos (denominados informes sombra por estar elabo-rados por el sector no gubernamental a partir de los informes oficiales) cuandose presenten los informes hechos por los Estados.

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Paraguay ha ratificado, sobre todo en los ltimos aos, un importantenmero de compromisos internacionales del sistema de las Naciones Unidas,tanto instrumentos generales como especficos de derechos humanos.6 Losprimeros son resultado de un enfoque global y sistemtico que refleja la pre-ocupacin por los derechos humanos en el sentido ms amplio, mientras quelos instrumentos especficos pueden provenir del trabajo de las agencias uorganizaciones con competencia o responsabilidad en un mbito determinado.Tales instrumentos especficos pueden constituir tambin una respuesta a laspreocupaciones polticas o sociales de carcter urgente y general.

Paraguay es parte de la llamada Carta Internacional de Derechos Huma-nos de las Naciones Unidas, que rene los instrumentos de derechos humanosde carcter general, compuesta por la Declaracin Universal de DerechosHumanos (un instrumento que por su naturaleza se firma pero no se ratifica) y,adems, por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (ratificadocomo ley n 5/92), el Protocolo facultativo al Pacto Internacional de DerechosCiviles y Polticos (ley n 400/94), y el Pacto Internacional de Derechos Eco-nmicos, Sociales y Culturales (ley n 4/92).

En cuanto a la cooperacin a la supervisin internacional referente a laratificacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Proto-colo facultativo, se puede sealar que el informe inicial fue presentado ya en1994, y el examen se efectu en marzo de 1995 (vase CPR/C/79/Add. 48).Est pendiente el examen del segundo informe peridico de Paraguay. Se haratificado asimismo el Segundo Protocolo facultativo del Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Polticos, destinado a abolir la pena de muerte, comoley n 2131/03.

A pesar de estar habilitado el Comit de Derechos Humanos del PIDCPpara la recepcin de casos desde 1994, por esta va, como sealbamos, no seregistran prcticamente denuncias de casos; se han enviado casos en generalpara los informes alternativos. Esto se debe en gran parte a que, para la granmayora de las peticiones, se prefiere presentarlas por conocerlo mejor al

6 En la conocida compilacin de instrumentos internacionales de derechos humanos hecha por Naciones Uni-das (A compilation of International Instruments, vol. I, partes 1 y 2, Universal instruments, NacionesUnidas, Nueva York, 1994) se listan nada menos que 95 instrumentos del sistema universal de derechoshumanos, que han ido aumentando cada ao desde entonces.

sistema interamericano de derechos humanos, lo que se repite en general entoda Latinoamrica.

Con relacin al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Socialesy Culturales (ley n 4/92), se present el informe inicial al Comit de DerechosEconmicos, Sociales y Culturales en 1993; en 1996 se realiz el examen,cuyas conclusiones se encuentran en E/C.12/1/Add. 1. Est pendiente la pre-sentacin del segundo informe peridico.

Adems de los dos pactos citados, Paraguay ha ratificado ya los cuatro res-tantes, que tratan de un derecho especfico o problemtica particular, y que juntocon los anteriores conforman los seis tratados principales de las Naciones Unidas:la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos oDegradantes (ley n 69/90); la Convencin para la Eliminacin de Todas las For-mas de Discriminacin Contra la Mujer (ley n 1215/86); la Convencin sobre losDerechos del Nio (ley n 57/90); y la Convencin sobre la Eliminacin de Todaslas Formas de Discriminacin Racial (ley n 2128/03).

En cuanto a la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,Inhumanos o Degradantes (ley n 69/90), se present el informe inicial al Comitcontra la Tortura en 1991, el segundo informe en 1995 y el tercero en 1999 (CAT/C/49/Add. 1). Este ltimo examen se realiz en mayo de 2000. Se han ratificadoasimismo los artculos 21 y 22 de la Convencin contra la Tortura (esta declara-cin tiene el nmero de ley 1.886, de mayo del 2002), cuyo primer artculo otorgacompetencia al Comit para recibir denuncias interestatales y, el segundo, denun-cias individuales. No se han presentado an casos individuales del pas al Comitcontra la Tortura una vez habilitado este mecanismo.

Sobre la Convencin sobre los Derechos del Nio (ley n 57/90), el in-forme inicial al Comit de Derechos del Nio se present en 1992, el segundoen 1998 (CRC/C/65/Add. 12) y el tercero fue examinado en octubre de 2001(CRC/C/15/Add. 166). Se ratificaron tambin sus protocolos: el Protocolo fa-cultativo relativo a la Participacin de Nios en Conflictos Armados, por leyn 1.897 en mayo de 2002, y el Protocolo facultativo relativo a la Venta deNios, Prostitucin Infantil y Utilizacin de Nios en la Pornografa, comoley n 2.134/03.

En cuanto a la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas deDiscriminacin Contra la Mujer (ley n 1215/86), ya fueron presentados y exa-minados el informe inicial y el segundo informe peridico, recibidos en 1992.Asimismo fueron presentados el tercer y cuarto informes peridicos, an pen-dientes ser examinados por el Comit. Se ratific asimismo el Protocolo fa-cultativo de la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discri-minacin contra la Mujer, que permite presentar denuncias ante el CEDAW,por ley n 1.683/01, aunque a la fecha todava no se han recibido comunicacio-nes por esta va.

La Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discrimi-nacin Racial fue la ltima del grupo en ser ratificada (ley n 2.128, de julio de2003). Paraguay an no ha efectuado, por tanto, la declaracin del artculo 14,que permite a su Comit, el CERD, la recepcin de denuncias individuales.

Sobre varias temticas de derechos humanos y entre los principales tra-tados de la ONU ya ratificados por nuestro pas estn:

la Convencin para la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio(ley n 1.748/01);

el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (ley n 1.663/01); la Convencin sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 (ley

n 136/69); los Convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)

sobre la Libertad Sindical y Proteccin del Derecho de Sindicacin(ratificado por ley n 748/61); n 98 sobre Derecho de Sindicacin yNegociacin Colectiva (ratificado por ley n 977/64); n 105 sobreAbolicin del Trabajo Forzoso (ratificado por ley n 1.234/67);n 169 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales de Pases Indepen-dientes (ratificado por ley n 234/93) y varios otros; y

los cuatro Convenios de Ginebra sobre Derecho Humanitario, ratifi-cados como ley n 693/60 y sus dos Protocolos adicionales, ratifica-dos como ley n 28/90.

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La Comisin de Derechos Humanos fue creada en 1946 por el ConsejoEconmico y Social (ECOSOC) de la Organizacin de las Naciones Unidas yfue el organismo proyectista de la Declaracin Universal de Derechos Huma-nos. Est compuesta en la actualidad de 53 Estados miembros. La Comisinse rene anualmente en Ginebra, durante seis semanas, desde mediados demarzo hasta fines de abril, y ocasionalmente puede hacerlo en sesiones deemergencia (lo ha hecho en situaciones como las de la antigua Yugoslavia,Ruanda y los territorios ocupados en Palestina).

Trata de una multiplicidad de asuntos que van desde el voto o las situacio-nes de derechos humanos en Cuba, Sudn, Camboya, Hait, Myanmar o la Rep-blica Popular de China, hasta resoluciones sobre cmo conviene que estn disea-dos los trminos de un futuro protocolo al Pacto de Derechos Econmicos, Socia-les y Culturales, el anlisis de la independencia de la judicatura en el mundo,temas como el derecho a la vivienda, los efectos nocivos del vertimiento y traslado

de los desechos txicos, el derecho al desarrollo, los migrantes y las personasdesplazadas, el racismo y la xenofobia, la extrema pobreza, etctera.

Por poner un ejemplo del volumen de trabajo que maneja la Comisin,en la sesin de 1999 se distribuyeron 485 documentos que sumaban 6.278pginas slo en la versin en ingls. Participaron 3.240 personas, 587 de lascuales representaban a los 53 Estados miembros, 568 a otros 91 Estados, 217a 29 organizaciones de las Naciones Unidas y otras internacionales, y 1.284representantes de 212 ONG que estuvieron observando los procedimientos oparticipando en ellos de una forma especfica. Estas figuras incluyeron a 37dignatarios (jefes de gobierno, ministros de Relaciones Exteriores o jefes deorganizaciones internacionales) que se dirigieron a la Comisin. Se adoptaron82 resoluciones, de las cuales 24 requirieron votos. Se tomaron tambin unas13 decisiones sobre asuntos de procedimiento.7

Los Estados miembros, por otra parte, tienen un sistema de representa-cin por grupos geogrficos, constituidos por los pases de Asia, de frica, deLatinoamrica y el Caribe (llamado GRULAC: Grupo de Amrica Latina y elCaribe), de Europa Oriental y Europa Occidental y otros, categora esta ltimaque incluye a Canad, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. La presi-dencia rota cada ao entre los grupos. De la misma manera, cada grupo tieneun pas coordinador por ese ao y varias de las decisiones y resoluciones sevotan por consenso en cada grupo. Los 53 Estados miembros son designadospor el ECOSOC por el trmino de tres aos, siguiendo una frmula diseadapara asegurar el principio de rotacin entre pases y una distribucin geogrfi-ca igualitaria entre diferentes regiones del mundo.8

Este ao se design entre los nuevos miembros de la CDH a Paraguay,que por primera vez desde la existencia de la Comisin ha sido miembro portres aos, con capacidad para votar resoluciones y no ya solamente como pasobservador.

Junto a la Comisin, como un rgano subsidiario de sta, funciona laSubcomisin de Promocin y Proteccin de Derechos Humanos (desde 1947a 1999 llamada Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccinde Minoras), que en contraste con la Comisin que est compuesta entera-mente por representantes gubernamentales se compone de 26 expertos in-dependientes, electos por la Comisin a propuesta de los gobiernos, pero quesirven segn sus capacidades personales y no siguiendo instrucciones de losgobiernos. Estos expertos se renen anualmente en Ginebra cuatro semanas,en agosto, hacen los estudios que autorice la Comisin, formulan recomenda-

7 Documento de las Naciones Unidas E/CN.4/2000/8.8 Henry J. Steiner y Philip Alston, International Human Rights in Context. Law, Politics, Morals, Oxford

University Press, Nueva York, 2000.

ciones y tratan diferentes temas que han sido precedidos por grupos de trabajo,generalmente bajo el procedimiento 1503/70 que estudia violaciones masi-vas y sistemticas en los pases, como pueden ser el derecho de los pueblosindgenas, minoras, discriminacin racial, violencia contra la mujer, formascontemporneas de esclavitud y otros. Anteriormente emitan resolucionessobre pases, aunque esta competencia fue modificada en el 2000 por el Con-sejo Econmico y Social en la revisin del procedimiento 1503/70.

Aunque la Comisin de Derechos Humanos ocupa en la ONU un lugarde inferior jerarqua que la Asamblea General o el ECOSOC, en el rea dederechos humanos es mucho ms significativa que estos rganos y su trabajoes mucho ms visible; es de hecho el foro natural para la discusin de todoslos temas de derechos humanos en el mundo. Junto con la Oficina del AltoComisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, creada porla Conferencia de Viena de 1993, constituyen el centro neurlgico operacionalde instituciones y programas de derechos humanos,9 as como el lugar princi-pal donde las naciones se renen para la atencin universal de denuncias deviolaciones de derechos humanos.

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A partir de 1975, la Comisin de Derechos Humanos de las NacionesUnidas ha venido creando una serie de mecanismos destinados a mejorar laproteccin internacional de los derechos humanos cuando se presentan situa-ciones que parecen revelar un cuadro persistente de violaciones de esos dere-chos. Estos procedimientos se basan en las resoluciones del ECOSOC10n 1.235, de 1967, y n 1.503, de 1970, y se crean por una resolucin de laComisin de Derechos Humanos. Son de dos tipos; pueden referirse a:

a. Pases en que existen cuadros semejantes de violaciones, como Myan-mar, Irak, Congo, Burundi, Sudn, Hait, Palestina.

b. Temas especficos en todo el mundo, como violaciones de deter-minados derechos tales como la libertad de expresin y de opi-nin, el derecho a la educacin o la independencia de jueces yabogados, o formas especialmente graves de violaciones a los de-

9 Thomas Buergenthal, International Human Rights in a Nutshell, West Publishing, St. Paul, Minnesota, 1995,p. 81.

10 La n 1235/67 se emite a raz de las violaciones notorias de derechos humanos y libertades fundamentales enel apartheid practicadas en la Repblica de Sudfrica y la discriminacin racial de Rodhesia del Sur paraexaminar esta situacin y las que comporten un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos, y la1503/70 extiende la posibilidad de examinarse situaciones de violaciones masivas y sistemticas en cual-quier Estado del mundo.

rechos humanos como las desapariciones forzadas, la tortura, de-tenciones arbitrarias, ejecuciones sumarias y arbitrarias, violen-cia contra la mujer, etctera.

En estos procedimientos se analiza el tema de la situacin que es objetodel mandato. Segn el sistema utilizado, el presidente de la Comisin nombraa una persona con especial capacidad en el asunto que se examina (conocidacomo el relator especial) o a un grupo de expertos (grupo de trabajo) querepresenten los cinco diferentes grupos geogrficos del mundo, para queinvestiguen la cuestin y presenten un informe a la Comisin en su siguienteperodo de sesiones anual. El mandato de los relatores por pases es de un aoy el de los relatores y grupos de trabajo temticos es por tres aos. Ninguno deestos expertos representa a su pas, sino que actan a ttulo individual.11

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Los relatores especiales por pases, que son actualmente once, aunquesu nmero puede variar de ao a ao, son nombrados cuando ha habido unaresolucin de la Comisin de Derechos Humanos con un mandato para crearel mecanismo para un pas especfico, o bien cuando han sido nombrados di-rectamente por mandato del secretario general.

En la base de la creacin de estos mecanismos por la Comisin de Dere-chos Humanos est la resolucin 1503/70 del ECOSOC. Este procedimientoautoriza en primer lugar a la Subcomisin a formar en su seno un grupo detrabajo de cinco miembros para analizar las comunicaciones recibidas por laONU e identificar los cuadros persistentes de violaciones manifiestas y feha-cientemente probadas de los derechos humanos en cualquier pas (no se tratade meros casos individuales, sino de violaciones sistemticas de derechos hu-manos a gran escala). Se prev que la revisin de estas comunicaciones por laSubcomisin sea acompaada de las respuestas de los gobiernos en sesionesprivadas, a fin de examinar las comunicaciones, las respuestas y cualquierotra informacin pertinente, para pasarlas, en su caso, a ser presentadas comosituaciones a la Comisin de Derechos Humanos. La Comisin, que hastaahora mantuvo el procedimiento confidencial y dir pblicamente la lista depases que estn bajo examen de este procedimiento,12 puede decidir una va-riedad de opciones en cada situacin: mantener el caso en examen, formularrecomendaciones al ECOSOC, elegir otro procedimiento que sea pblico para

11 Vase la lista de expertos temticos en www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/7/b/cm_sp.htm y lista de ex-pertos por pases en www.unhchr.ch/spanish/html/menu2/7/a/cm_sp/htm.

12 A esta lista se la denomina lista negra en derechos humanos de los Estados, porque, aunque no se publicaranlas situaciones, se sabe que estn siendo examinados por un procedimiento en el cual slo se ven casos deviolaciones masivas y sistemticas.

el estudio de la situacin o, en un paso ms avanzado, designar un expertoindependiente para el pas que se est examinando.

El Paraguay estuvo bajo examen del procedimiento 1503 por la Comi-sin de Derechos Humanos durante once aos en los ltimos aos de la dicta-dura, e incluso se lleg a nombrar un experto independiente (el doctor RivasPosadas, colombiano) como relator especial para Paraguay, quien visit el pasy elabor los informes respectivos. Otros pases de la regin, como Argentina,Bolivia y Chile, tambin tuvieron relatores especiales en esos aos de auto-ritarismo. Justamente fue a raz del cruento golpe de Estado en Chile en 1973que comenzaron a gestarse en las Naciones Unidas los mecanismos por pa-ses, con el primer nombramiento de relatores especiales por la Comisin deDerechos Humanos para la situacin en Chile.

Estos relatores monitorean la situacin del pas respectivo y realizanuna o ms visitas el mismo al ao, para informar a la Comisin sobre la evolu-cin de la situacin de derechos humanos del pas. En algunas ocasiones, losEstados en los que se han nombrado estos mecanismos especficos por pasesno han permitido las visitas,13 pero aun as, valindose de otros medios talescomo informes especializados y entrevistas con actores especficos, han lo-grado igualmente elaborar sus informes.

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Existe una veintena de mecanismos temticos en el sistema extracon-vencional que se distinguen claramente, como sealbamos, de los mecanis-mos de los tratados (rganos creados por tratados). Los mecanismos temti-cos, al no ser creados por un tratado sino por resoluciones de rganos basadosen la misma Carta de las Naciones Unidas, alcanzan en su competencia res-pectiva a un mayor nmero de Estados todos los miembros de la ONU y noslo los Estados parte de un tratado y aplican como su principal sustentojurdico la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

Estos mecanismos en general no tienen procedimientos elaborados pararecibir y opinar sobre casos,14 aunque s reciben informaciones de diferentesfuentes y denuncias de vctimas e intervienen ante los gobiernos en favor deellas. Preparan anualmente un informe sobre la situacin temtica de su com-

13 Entre otros ejemplos, Cuba, que ha rechazado las ltimas resoluciones de la Comisin respecto al nombra-miento de una relatora especial que visite el pas, e Irn, que sin embargo luego s ha permitido la visita demecanismos temticos, como en el 2003 al Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria.

14 El Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria es el nico mecanismo que no ha sido creado en virtud deun tratado en cuyo mandato se prev expresamente el examen de denuncias individuales. Sus actividades sebasan en el derecho de peticin de los particulares en cualquier parte del mundo.

petencia a la Comisin de Derechos Humanos o a la Asamblea General de laONU sobre sus resultados, conclusiones y recomendaciones, hacen visitas alos pases, investigan y estudian cuestiones de su inters. Cuentan, entre otrosmtodos de trabajo, con los procedimientos de carcter urgente y las misionessobre el terreno, como tipos de acciones para la prevencin de violaciones y laproteccin de los derechos humanos.

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La mayora de los mecanismos temticos utilizan un procedimiento deaccin urgente para los casos en que haya denuncias de que puede haber unaviolacin de derechos humanos que constituya un grave peligro para el ejerci-cio de determinado derecho, de la salud o la vida misma de una persona. Enestos casos, que con frecuencia se realizan en conjunto con otros mecanismosespeciales de las Naciones Unidas (por ejemplo, relator contra la Tortura yrelatora contra Violencia contra la Mujer, o relator sobre Libertad de Expre-sin y grupo de trabajo sobre la Detencin Arbitraria), se dirige un llamamien-to urgente por la va ms rpida al ministro de Relaciones Exteriores del Esta-do interesado, en el que se solicita la adopcin de medidas apropiadas paragarantizar el derecho especfico y la integridad de la persona concernida. Seestablece expresamente que estos llamamientos no prejuzgan que exista unaviolacin de derechos humanos por parte del Estado y que su carcter es pura-mente humanitario.

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Las visitas se hacen por invitacin de los pases interesados, como entodos los mecanismos de supervisin internacionales. El presupuesto de lasNaciones Unidas permite que los expertos independientes visiten un pas unasdos veces por ao. Los expertos de los mecanismos temticos tratan de cubriren sus visitas todas las regiones del mundo. Las misiones son de carcter ofi-cial, normalmente organizadas en coordinacin con el equipo de las NacionesUnidas en el respectivo pas; siempre se realizan con el acompaamiento de laSecretara de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas paraDerechos Humanos y, cuando se precisa, de intrpretes oficiales de la ONU.

Constituyen una oportunidad para que los relatores especiales manten-gan un dilogo directo con el gobierno interesado y los representantes de lasociedad civil, comprendan mejor la situacin existente en el pas, as comolos motivos subyacentes de las violaciones de derechos humanos encontradas.Las entrevistas celebradas con miembros del Poder Judicial, Poder Ejecutivo,Legislativo, miembros de la prensa, vctimas y sus familiares, en las visitas alas comunidades, a las prisiones, permiten a los relatores especiales compren-

der mejor el estado y la evolucin de la legislacin nacional desde la ptica dela legislacin internacional de derechos humanos, teniendo en cuenta el con-texto social, poltico e histrico de cada pas. El pas anfitrin debe dar a losexpertos seguridad de acceso a los lugares (centros de detencin), de respetarel carcter independiente de sus actividades, as como de que las personas quetengan contacto con ellos no sern sometidas a amenazas, hostigamientos ocastigos.

De cada visita se realiza un informe sobre la situacin del pas en gene-ral que se presenta a la Comisin de Derechos Humanos, en el caso de losmecanismos por pases, y de la situacin del determinado derecho o situacin,en el caso de los mecanismos temticos, y se realizan las recomendacionesque demandan un seguimiento posterior.

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A pesar de que los mecanismos internacionales de supervisin de dere-chos humanos son slo subsidiarios o complementarios a los del derecho in-terno, su eficacia se da en la medida en que sean utilizados oportunamente yque redunden en beneficio directo de las vctimas. Aunque muchas veces nose logra a corto plazo este beneficio, el solo hecho de llamar la atencin mun-dial sobre un caso olvidado ya ayuda a preservar la integridad y muchas vecesla vida de una persona, y permite una esperanza de cambio en los sistemas y enlas prcticas violatorias de derechos humanos.

En un ejemplo de uno de los mecanismos temticos, el Grupo de Traba-jo sobre la Detencin Arbitraria, ste declar entre 1991 y 1997 la detencinde 1.331 personas como arbitraria, de 19 como no arbitraria, y decidi archi-var 335 casos en los cuales los detenidos fueron liberados luego de la presinde ser presentado el caso al examen del Grupo de Trabajo o, en ocasiones, conposterioridad a sus opiniones. Estos casos investigados se referan a unos 60pases de todo el mundo. No todos son dictaduras; tambin en democraciapueden existir algunos casos en que las instituciones o el sistema hayan permi-tido que se produzca esta violacin. De alguna manera la creacin y el funcio-namiento de ste y otros mecanismos ha servido para impulsar a Estados noobligados por ningn otro mecanismo internacional similar a investigar situa-ciones ocurridas en su territorio, e incluso a despertar la atencin mundialsobre problemas graves dejados de lado en pases democrticos.

En todos los casos, los mecanismos de las Naciones Unidas no repre-sentan solamente la posibilidad de presentar denuncias o informes acerca de lasituacin de personas en un pas, sino una profusa jurisprudencia de resolucio-

nes, opiniones, observaciones e informes, la cual, aunque se da en llamar softlaw por su falta de exigibilidad, es una excelente fuente para hacer reformaslegislativas e institucionales y para la necesaria aplicabilidad del derecho in-ternacional en el orden interno.

Las organizaciones y la sociedad civil paraguaya en general todava noutilizan como deberan los mecanismos convencionales los cuales, al haberratificado Paraguay sus instrumentos, tienen todos competencia para exami-nar la situacin interna ni los mecanismos temticos extraconvencionales, afin mejorar los estndares de cumplimiento del derecho internacional de losderechos humanos, base de estos mecanismos. Es de esperar que, en los prxi-mos aos, las nuevas generaciones de la diplomacia, la abogaca, la judicatu-ra, el periodismo y las universidades conocern y utilizarn mejor el derechointernacional de los derechos humanos y que esto implicar un mejor trabajojurdico interno para un aprovechamiento adecuado de los procedimientos in-ternacionales, posibilitando el objetivo final y la justificacin de la existenciamisma de toda esta maquinaria: mejorar la calidad de la proteccin a la perso-na humana.

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AYALA CORAO, Carlos M. La jerarqua de los tratados de derechos huma-nos, en Juan E. Mndez y Francisco Cox (eds.), El futuro del sistemainteramericano de proteccin de derechos humanos, Instituto Interameri-cano de Derechos Humanos, San Jos (Costa Rica), 1998.

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OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LOS DERECHOS HUMANOS, sitiooficial, http://www.unhchr.ch.

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