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El supuesto fracaso de la planificacin educativa en Amrica Latina

Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (Mxico), Vol. XIV, No. 4, pp. 43-68

Noel McGinnLuis Porter Galetar*

Cuando los directores de Planificacin Educativa de 19 pases latinoamericanos se reunieron en junio de 1983 en Buenos Aires, la mayora de sus comentarios se refirieron al fracaso de la planificacin.1 Un participante present la siguiente lista de quejas:

Los planificadores estn excesivamente preocupados por el plan como do-cumento.

Se sobrenfatiza la macroplaneacin. Es de carcter altamente tecnocrtico, y permite poca o ninguna participacin

de los que son responsables de la ejecucin del plan o de los que se ven afectados por l.

El proceso de planificacin se caracteriza por su insuficiencia de reflexin, anlisis, investigacin y experimentacin respecto al proceso educativo y sus alternativas.

Como resultado de lo anterior, el uso de la informacin descriptiva y diagnstica es superficial y est deficientemente integrada.

Esto resulta en un bajo nivel de desarrollo de la planeacin operativa, etc. (Fernndez, 1983).

En general, quienes lo escucharon casi no mostraron desacuerdo con lo anterior. La planificacin educativa, si bien es importante y necesaria, no ha logrado res-ponder a las expectativas creadas a su alrededor. Ms an, como otro participante coment, la misma letana de quejas se ha venido repitiendo durante los 25 aos en que la planificacin ha sido formalmente reconocida en Amrica Latina.

ENSAYOS

* Graduate School of Education Harvard University1 La reunin fue organizada conjuntamente por la OEA, la UNESCO y el gobierno argen-

tino. La ltima vez que se haban reunido los planificadores haba sido en 1974.

44 REVISTA LATINOAMERICANA DE ESTUDIOS EDUCATIVOS VOL. XIV Nm. 4, 1984

Estas mismas quejas pueden formularse respecto a la planificacin en ge neral; la econmica claramente ha fracasado tanto o ms que las diferentes formas de planifi-cacin social. Si analizamos algunos de los temas que estn detrs de las autocrticas de los planificadores de la educacin, podemos estar en mejor posicin para evaluar la planificacin en trminos generales.2

I. DEFINICIN DE LOS TEMAS

Qu significa planificacin cuando se afirma que la planificacin ha fracasa do?, se refiere a una teora de la planificacin que ha sido puesta a prueba y ha resulta-do deficiente?, o se trata de una crtica a la prctica de la misma, que se considera como deficiente en su intento por aplicar una teora? Es esencial man tener presente esta distincin entre la planificacincomoteora y la planificacinenlaprctica al examinar los xitos y los fracasos de la planificacin educativa.

Qu vamos a entender por xito y por fracaso de la planificacin? Cuando los crticos externos a la planificacin sealan las deficiencias, generalmente se refieren, como fracaso, a la ausencia de cambios dramticos en el objeto de la planeacin. Su lgica es: las escuelas an tienen problemas, por tanto la planea-cin ha fracasado. Los planificadores tienen otra cosa en la cabeza. El fracaso para ellos casi siempre significa que sus planes no fueron llevados a la prctica, que su esfuerzo no fue tomado en cuenta. Han fracasado, dicen, porque las pro-puestas nun ca se convierten en acciones. Su lgica es: los planificadores hemos fracasado en nuestro intento por mejorar las escuelas porque los polticos no nos han hecho caso.

Ambas perspectivas son razonables. La planificacin, como un esfuerzo por usar informacin para decidir cmo cambiar la realidad, puede ser evaluada pri mero en trminos de si las acciones propuestas son posibles o viables. Pueden en efecto llevarse a cabo? En segunda instancia, la planificacin puede ser evaluada en tr-minos de si las acciones ejecutadas en efecto cambiaron la realidad en el sentido intencionado o esperado. Los juicios sobre el xito o el fracaso de las consecuencias de la planificacin necesariamente tienen que asumir que las acciones propuestas han sido llevadas a la prctica.

La evidencia es clara en el sentido de que la educacin, planificada durante los ltimos 25 aos, ha fracasado desde el punto de vista de su contribucin a la reduccin de las disparidades sociales y econmicas que caracterizan a casi todos los pases de Amrica Latina. Como parte de sus milagros econmicos, tanto Brasil como Mxico expandieron no slo sus economas, sino tambin sus sistemas educativos. Este crecimiento, sin embargo, no trajo consigo ni democracia ni justicia social. En lugar de esto, disminuy la participacin de los pobres en el ingreso total de la nacin, mientras que la de los ricos aument (Jallade, 1977; Banco Mundial, 1979). A las naciones en desarrollo se les indic que planearan su educacin para generar los recursos humanos necesarios para el crecimiento econmico. Se

2 Ha habido varias crticas a la planificacin educativa en Amrica Latina que han sido publica-das. La nica evaluacin cuantitativa es la de Correa (1975). Otras evaluaciones ms cualitativas: Labarca (1977); Lyons (1966); Morales Gmez (1979) y Rodrguez Noboa (1978).

EL SUPUESTO FRACASO DE LA PLANIFICACIN EDUCATIVA. . . 45

pensaba que la oferta de mayor educacin y capacitacin resultara en un menor desempleo y en una menor dependencia de fuentes externas de tecnologa.

Pero, despus de 25 aos de planificacin, las tasas de desempleo son tan altas o ms que antes, y los graduados universitarios se ven obligados a aceptar empleos que anteriormente eran ocupados por personas con educacin secundaria (Muoz, 1979). La participacin poltica es en general ms baja, el nmero de anal-fabetos es el mismo (aunque su proporcin ha descendido), y tanto la dependencia tecno lgica como la cultural han aumentado.3 Es esto evidencia del fracaso de la planificacin educativa? Algunos sostienen que no es as, porque la mayora de los planes fueron archivados tan pronto como salieron de la imprenta.

En los casos en los que la planificacin no puede ser culpable de los resultados porque los planes no fueron llevados a la prctica, cmo podemos explicar lo que sucedi?, cmo fueron tomadas las decisiones y cmo fueron ejecutadas las po-lticas? Algunos crticos sealan la falta de polticas y de acciones consistentes, y se quejan del espontanesmo o bomberismo, trminos ambos que sugieren que las acciones se realizan sin la reflexin suficiente. El argumento implcito es que si los planificadores y/o polticos tomaran el tiempo necesario, siempre adop taran las decisiones que cualquier persona racional calificara como apropiadas.

El argumento es falso desde dos puntos de vista. En primer lugar, la apariencia de racionalidad de un curso de accin depende en parte de los objetivos que persigue. Pero los actores sociales no siempre estn de acuerdo con los objetivos, y en ocasiones lo que para unos es xito, para otro grupo necesariamente significa un fracaso. En segundo lugar, incluso si se acta sin prisas, a menudo no es posi ble conocer el mejor curso de accin, en parte por la complejidad de la situacin, y en parte tambin por su novedad.

Si entendemos que la situacin que existe en un momento determinado es la resultante de la accin de varias fuerzas sociales no consensuales, podemos ver cmo un grupo puede actuar en forma consistentemente lgica y no ser exitoso en el logro de sus objetivos. La accin racional requiere dos elementos: la seleccin de las acciones que, en caso de realizarse, lograran los objetivos propuestos; y la seleccin de acciones que pueden llevarse a cabo. Este ltimo elemento est condicionado por los objetivos y por la eleccin de acciones por parte de todos los actores, en una situacin dada. En toda situacin determinada, un actor puede fracasar en su intento de movilizarse hacia un objetivo, pero no necesariamente porque se volvi irracional o porque actu en forma espontnea.

El argumento central de este ensayo es que las decisiones ms importantes que han dado forma a la educacin en los pases de Amrica Latina, se han tomado en forma racional, esto es, utilizando la planificacin, pero la que vemos pblicamente y que fue crticada en Buenos Aires, no es el principal factor en la determi nacin de la poltica educativa en Amrica Latina. La planificacinenlaprctica que afecta lo que sucede, no es la planificacincomoteora que se discute en los Congre-sos. De hecho, creemos que algunos grupos son altamente exitosos para llevar

3 Por ejemplo, en 1975 Mxico estaba gastando ms en la importacin de tecnologa que en todo su sistema educativo (Sagasti, 1976).


a cabo sus planes dentro de los sistemas educativos de varios pases. No toda la planificacin fracasa. Puede parecer un fracaso para aquellos que tienen una visin distinta sobre qu tipo de educacin sera buena para el pas, pero las consecuencias de la planificacin son consistentes con los objetivos de aquellos que la llevan a cabo. Si examinamos algunos casos de planificacin educativa exitosa en este sentido, podremos entender qu mtodos debemos recomendar a los ministerios de educacin. Por otra parte, si examinamos aquellas instancias en las que la planificacin parece haber fracasado, pero en las que los sistemas educativos han cambido a pesar de estos aparentes fracasos, podremos identificar procesos de planeacinenlaprctica que provocan cambios a pesar de la existencia de una planificacincomoteora, que es impotente.

El modo dominante de la planificacin educativacomoteora en Amrica Latina puede ser caracterizado como normativo. En el siguiente apartado explicamos cmo la planificacinenlaprctica, de naturaleza normativa, ha fracasado en el logro de sus objetivos explcitos. En seguida revisamos dos casos, en los cuales los planes fueron llevados a la prctica y tuvieron (algunos de) los efectos deseados. Pensamos que la planificacinenlaprctica en estos casos fue situacional o estratgica aunque la teora anunciada fue normativa. Despus, para sugerir una respuesta a la pregunta de por qu la planificacin normativacomoteora sigue siendo popular, describimos cmo se tomaron decisiones dentro de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) en Mxico, durante el rgimen pasado. Ese proceso fue racional, y utiliz informacin en el diseo de las estrategias para el logro de objetivos, pero la planificacinenlaprctica no fue normativa. Se acerc ms a la variedad situacional de la planificacin educativa. El ensayo termina sugiriendo que el mejoramiento de la planificacin requiere mejor teora. Para desarrollar esta teora, sin embargo, hay que desmitificar Ia planificacin, distinguiendo entre la retrica de la misma y las acciones planeadas que s ocurren.

II. LA PLANIFICACIN NORMATIVA EN EDUCACIN

En ltima instancia, la planificacin se preocupa por el control sobre el futuro. Planea-mos en un intento de asegurar que el futuro resulte de tal forma que se aproxime a la manera como lo deseamos. El enfoque dominante de la planificacin educativa en Amrica Latina (y, al parecer, en la mayor parte del mundo) ha asumido que la forma ms efectiva de control consite en una predeterminacin de la manera en que debern comportarse los actores dentro del sistema. Este supuesto est basado en tres ms:

1. Que es posible anticipar Ios tipos (ms importantes) de problemas a los que habremos de enfrentarnos en el futuro.

2. Que los planificadores saben ahora (o pueden saberlo a travs de la investiga-cin) cules son las formas ms efectivas para la solucin de los problemas.

3. Que la aplicacin de los medios especficos para la solucin de los problemas no representa, en s misma, un problema (ya sea porque no es parte de la responsabidad del planificador o porque el cliente del planificador tiene suficiente poder y competencia para llevar a la prctica las recomendaciones).


Desde esta perspectiva, la planificacin involucra el uso de informacin para determinar el tipo de acciones que deben ordenarse por anticipado, que deben convertise en normas, de tal forma que se asegure el comportamiento correcto y por tanto el resultado esperado. El lector perspicaz se dar cuenta que en la Iista de supuestos recin expuesta no se mencionan los objetivos. Los planificadores normativos en educacin tpicamente toman por dados los objetivos. Una premisa implcita es que los objetivos no cambiarn durante el proceso en el que se lucha por alcanzarlos.

La introduccin de la planificacin normativacomoteora comenz a finales de los cincuenta, poca en la cual los gobiernos nacionales y las agencias internacio-nales definan el problema principal de los sistemas educativos, como el de ofrecer acceso a la educacin (primaria) a todos los nios en edad escolar. El objetivo del sistema educativo fue definido como el de satisfacer Ia demanda social por edu-cacin. La tarea del planificador (dado el nivel de recursos fsicos proporcionados por el gobierno, el nmero y la calidad de los maestros, y la informacin sobre la tasa de crecimiento poblacional) era la de calcular cunto tardara en alcanzar este objetivo. El planificador poda fijar Ia fecha del objetivo, alejarla o acercarla, y calcular, a partir de ello, ms o menos cuntos maestros y recursos fsicos se requeran en cada caso.

Las proyecciones del planificador en torno a los recursos requeridos pueden ha-ber sido correctas en el momento en que se hicieron. Pero de la misma manera que para un arquero el viento puede cambiar, o el blanco puede acercarse o alejarse, o la flecha fallar en su vuelo, la realidad que los planificadores trataban de con trolar no se quedaba quieta. Pocas proyecciones dieron en el blanco, en el sentido de que los sistemas de educacin primaria en Amrica Latina crecieron ms rpida o ms lentamente de lo que los planificadores haban predicho (Correa, 1975).

En el cuadro 1 encontramos una comparacin de las tasas planificadas y rea-les de crecimiento de la matrcula en las escuelas primarias, durante el periodo 19601970, en varios pases de Amrica Latina. En algunos casos, el error de la proyeccin fue bastante grande, en otros considerablemente menor Cmo pode-mos explicar Ias diferencias?

La explicacin convencional hace referencia a la calidad de los datos disponi-bles. Los pases sin buenos censos, por ejemplo, no proporcionan al planificador el tipo de informacin bsica que necesita para hacer una proyeccin confiable. Una explicacin ms sofisticada gira en torno al argumento de que el planificador utiliz un modelo errado, que la ecuacin de regresin, construida para predecir tendencias histricas en el crecimiento de la matrcula, especific mal una o ms variables o bien dej algunas fuera que deberan haberse incluido.

Estas explicaciones son razonables, pero no son las nicas posibles. Lo que las caracteriza es que suponen que la demanda es el nico factor importante en la expansin de la matrcula, que las escuelas existen y que los maestros estn listos, esperando slo que aparezcan los alumnos. No sugieren la posibilidad de que el crecimiento de la matrcula est tambin en funcin de la oferta, de la creacin de la oportunidad educativa, que a su vez est en funcin de la implantacin de deci-siones de poltica que conduzcan a la construccin de escuelas y a la formacin de


maestros. Lo que falta en la base de datos, o lo que no se especifica en el modelo de proyeccin, es el compromiso de los lderes polticos de expandir la matrcula, y su habilidad para convertir estos compromisos en acciones reales. La realidad que los planificadores tenan que controlar no era tanto la de las tasas de nacimientos o los deseos de los campesinos de educar a sus hijos, sino la voluntad de la clase en el poder de invertir en educacin, especialmente en educacin primaria.

CUADRO 1xito de los planes educativos entre 1960 y 1970

en la proyeccin de las tasas de crecimientode la matrcula en educacin bsica*

Pas Plan Longitud de laproyeccin en aosTasa de crecimiento

Planeada Real

Argentina 196569 4 3.85 1.80Bolivia 196364 2 13.62 2.28

196566 2 20.27 4.63Brasil 196365 1 10.94 3.88

196466 4 6.65 6.29196776 3 5.68 4.35

Rep. Dominicana 196885 2 4.56 7.15Ecuador 195565 4 7.53 6.01

196473 5 4.36 5.35196369 6 4.72 5.76

El Salvador 196569 4 6.89 5.68Guatemala 196569 3 5.64 6.36

196972 3 9.02 0.75Honduras 196569 5 6.04 8.04Nicaragua 196569 5 9.31 5.97Paraguay 196566 2 4.55 3.05

196768 2 5.00 3.78Per 196770 4 6.31 4.41

196569 4 5.89 6.25Uruguay 196574 6 1.86 3.16Venezuela 196364 2 5.78 2.98

196568 3 6.07 3.31

* Adaptado de Correa, op. cit. Hemos listado las proyecciones para la educacin bsica que en efecto se hicieron y eliminado los casos en los que los planificadores aparentemente no hicieron proyecciones.

Lo anterior aparece claramente en el caso de la matrcula en escuelas primarias en Mxico. La Constitucin de 1917, elaborada durante la Revolucin, pro mete educacin para todos, pero para mediados de los cincuenta, slo la mitad del grupo de edad correspondiente estaba asistiendo a la escuela primaria. Al mismo tiempo, la estrategia de desarrollo econmico exiga mantener fijos los salarios, de modo que se pudiera generar el capital necesario para el desarrollo industrial.


El descontento aument al punto de la violencia, y el gobierno decidi regresar a estrategias populistas que antes haban funcionado prometi una expansin masiva de la educacin en un plan de once aos, que aseguraba la matrcula universal en educacin primaria para 1970. Los supuestos de los planificadores respecto a la disminucin de la tasa de nacimientos resultaron ser falsos, pero el gobierno no aument el gasto en educacin primaria lo suficiente como para mantener el crecimiento proyectado de la matrcula, en parte porque haba disminuido la presin poltica. No se cumpli el objetivo en 1970. Puesto que el descontento poltico brot en las universidades durante finales de los sesenta, el gobierno aument el gasto en educacin superior ms que en educacin primaria. De esta forma, el objetivo de educacin primaria universalizada no se haba logrado en 1976. Se alcanz en 1980, fundamentalmente porque un ministro enrgico y polticamente astuto hizo de la educacin primaria su prioridad nmero uno.

Los planificadores econmicos no han tenido mejores resultados que los edu-cativos en trminos de sus proyecciones. El cuadro 2 presenta un conjunto abreviado de resultados de planes econmicos, que predecan tasas de crecimiento de las economas de los pases latinoamericanos. No nos sorprenden las diferencias entre las tasas de crecimiento proyectadas y logradas, porque somos conscientes de los numerosos factores externos e incontrolables que determinan la salud de una economa. Por ejemplo, los planificadores subestimaron la tasa de crecimiento en Ecuador para la dcada de los setenta, porque la dimensin de sus reservas petroleras y el aumento en los precios mundiales de petrleo no podan predecirse cuando se hicieron las proyecciones. Este mismo tipo de factores afectaron otros pases tambin. Los cambios no podan preverse porque fueron resultados de acciones humanas del genio de los gelogos y de la voluntad poltica de los dirigentes de los pases rabes.

CUADRO 2xito de planes econmicos en el logro de las tasas

proyectadas de crecimiento*

Pas Periodo histrico

Tasa vigente

Metas del plan Tasa real 1970-1980Periodo Tasas

Argentina 196070 2.4 197175 4.2 1.2197477 4.0

Bolivia 195076 3.4 197277 5.3 2.7197680 5.1

Ecuador 195074 3.7 197277 4.2 5.5Per 196172 2.9 197175 3.5 0.2Uruguay 196375 0.8 197277 2.0 2.0Venezuela 196171 2.0 197074 2.5 0.7

* Adaptado de Correa, op. cit. Hemos listado las proyecciones para la educacin bsica que en efecto se hicieron y eliminado los casos en los que los planificadores aparentemente no hicieron proyecciones.


lIl. LOS FRACASOS DE LA PLANIFICACIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS SESENTA

Poco abatidos por las dificultades de hacer simples proyecciones de matrcula, los planificadores educativos se dieron a una tarea ms ambiciosa: la especificacin de las modalidades y de la duracin de la educacin que tenan que ofrecerse para satisfacer los requerimientos de recursos humanos de los planes de crecimiento econmico. El mtodo elegido, llamado planificacin de recursos humanos, es es-trictamente de naturaleza normativa y fracas como planificacinen laprctica.

Puesto que la planificacin de recursos humanos tiene mucho mayor sentido en el caso de las ocupaciones profesionales de alto nivel con un alto grado de especializacin (o baja sustituibilidad), tambin tiene ms sentido que la planificacin logre objetivos de largo plazo. La lgica de la planificacin de recursos humanos es que debemos planear ahora para tener suficientes, por ejemplo, ingenieros electr-nicos y cientficos computacionales para 1999, dentro de 16 aos, cuando los que este ao entren al primer grado de primaria estn egresando de la universidad.

Si en un pas de Amrica Latina se pudiera asegurar una ventaja competitiva en alguna industria dentro de 16 aos, tendra sentido destinar recursos. En un mundo en el que la ciencia y la tecnologa cambian lentamente, o en direcciones predecibles, tendra sentido comenzar ahora a educar a los ingenieros y cientficos del futuro, como especialistas.

Casi todos los pases de Amrica Latina han utilizado la planificacin de recursos humanos, en algn momento, como parte integral de sus esfuerzos nacionales de planificacin educativa. Los participantes en la reunin de Buenos Aires fue ron es-pecialmente crticos respecto a esta experiencia. Uno de los mismos se refiri a ella como un esquema tecnocrticoautoritario que caracteriz todas las experiencias de planificacin educativa en los aos sesenta (Roggi, 1983).

De la misma manera que con la proyeccin de la demanda social, los planificadores educativos se dieron cuenta que la realidad en la que trabajaban no se quedaba quieta mientras planificaban; que no podan anticipar los tipos de sucesos que podran ocurrir y que tendran efectos muy importantes sobre esa realidad; que no podan siquiera controlar lo que sucedera en el sistema, objeto de su planifica-cin, mucho menos la economa con la cual supuestamente estaba articulada.

El desencanto con el mtodo de planificacin de recursos humanos creci durante los aos sesenta. Enfrentados a la evidencia de que pocos planes se lle-vaban a la prctica, y reconociendo las tremendas restricciones a la fiel aplicacin de un plan rgido de largo plazo, los planificadores buscaron otras soluciones. Se reconoci la importancia de los factores polticos. Uno de los principales defen-sores de la planificacin de recursos humanos escribi que incluso si los planes de recursos humanos no se llevaban a la prctica, de todas formas tena sentido hacerlos. Correctos o no, los planes de recursos humanos son persuasivos por su base cuantitativa. Proporcionan una direccin al esfuerzo y un estmulo a la accin (Davis, 1966, p.41).


IV. NUEVOS ENFOQUES DE LA PLANIFICACIN EN LOS AOS SETENTA

La mayora de los planificadores no aceptaron esta politizacin de la planificacin. Los fracasos de los aos sesenta provocaron esfuerzos dobles para mejorar los mtodos de planificacin normativa. Los planificadores sostenan que sus fracasos se deban al he-cho de no haber tomado en cuenta informacin suficiente sobre la realidad en cuestin. Esto significaba dos cosas: que necesitaban concebir esa realidad ms ampliamente, y que necesitaban ms informacin sobre cada aspecto de la misma.

La base conceptual para el nuevo enfoque de la planificacin fue la teora de sistemas. La Presupuestacin y Planificacin por Programa (PPB) fue una de las apli-caciones ms importantes a la planificacin educativa. En el papel, PPB pareca un excelente enfoque para asegurar el mejoramiento peridico de una organizacin. Exige evaluaciones constantes y un esfuerzo para maximizar la eficiencia en la bsqueda del logro de los objetivos. Economistas entrenados en Estados Unidos regresaron a Amrica Latina para poner a prueba este nuevo modelo en sus pases.

PPB se introdujo en Amrica Latina ms o menos al mismo tiempo en que empez a ser abandonado en los Estados Unidos. Las experiencias en Amrica Latina fueron similares a las de los Estados Unidos. La experiencia de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico es ilustrativa.

La SEP, siguiendo instrucciones del ministerio rector de Programacin y Pre-supuesto (SPP), public en 1979 el esquema de un nuevo presupuesto basado en cinco objetivos fundamentales y 52 programas, 12 de los cuales fueron identificados como prioritarios (Solana, 1979). Cada uno de los tem del presupuesto fue identi-ficado en trminos de su relacin con uno de los cinco objetivos funda mentales, y para cada tem se especificaron indicadores de la implementacin de la actividad particular o del programa. Todos los indicadores incluidos en el pre supuesto eran medidas de esfuerzo, ms que medidas de la produccin de algn beneficio. Por ejemplo, el presupuesto especificaba que el plan sera evaluado en trminos del nmero de libros publicados y distribuidos o del nmero de maestros capacitados o de alumnos formados o (en el caso de la divisin de investi gacin de la SEP) el nmero de documentos escritos. Pero no haba indicaciones de cmo determinar si los libros publicados o los maestros capacitados o los alumnos formados o los documentos escritos daban como resultado un mayor aprendizaje o algn otro beneficio para la nacin. No haba, por ejemplo, especificaciones sobre cmo de-terminar si se mejoraba el medio cultural (cuarto objeti vo) o si se elevaba la calidad de la educacin (quinto objetivo). No haba medidas de eficiencia (tercer objetivo) ni indicadores que especificaran mejoramientos en la relacin entre educacin y el sector productivo (segundo objetivo). Unicamente respecto al primer objetivo la oferta de 9 grados de educacin al 100% del grupo de edadhaba claridad de cmo evaluar los programas desarrollados. Ms an, un anlisis cuidadoso de los 52 programas incluidos en el presupuesto y una com paracin con presupuestos de aos anteriores, sugiere que slo las etiquetas haban cambiado, o sea que la estructura de la SEP permaneca casi idntica. Algunos comentarios de funcionarios de la SEP eran similares a los de los crticos del PPB en los Estados Unidos nadie (quizs slo la SPP) tomaba en serio las metas. De hecho, la SEP elabor dos


presupuestos: uno para mostrar a la SPP y otro para tomar decisiones operativas en la SEP. Un alto funcionario coment: es un gran evento poltico, y lo hacemos en parte para comprometer a todos. No se hicieron esfuerzos anuales para evaluar el logro de los objetivos del programa la mayor parte del proceso de presupues-tacin implic slo aadir un porcentaje fijo (espe cificado arriba) al gasto total del ao anterior (McGinn, Orozco y Street, 1981).

Estas desviaciones del modelo normativo de PPB no fueron acciones de pla-nificadores incapaces, sino ms bien el esfuerzo cuidadoso y reflexionado de un grupo experimentado y sofisticado de la SEP para protegerse de lo que consideraban demandas poco realistas y tcnicamente sin valor de la SPP. Para seguir operando en lo que ellos consideraban una forma significativa, los planificadores de la SEP tenan que ignorar las normas de la SPP. Ms adelante analizaremos cmo estas desviaciones de la racionalidad normativa permiti que estos planifi cadores lograran otro tipo de objetivos.

La teora de sistemas ha inspirado esfuerzos de planeacin en educacin superior. En la mayora de los pases de Amrica Latina, la tradicin de la autonoma universi-taria generalmente ha significado que el financiamiento de la educacin superior ha sido manejado por un grupo del gobierno, distinto del que maneja otros elementos del sistema educativo. Como consecuencia, los objetivos y mtodos para planear las universidades han sido, a menudo, bastante distintos que los que se han considerado como esenciales para niveles inferiores. Por ejemplo, mientras que la mayora de los pases de Amrica Latina estn intentado descentralizar el control administrativo de la educacin primaria y media, tambin estn intentando formar sistemas nacionales de educacin superior que someteran a las universidades a un control mucho mayor. En muchos casos, el mtodo de planificacin propuesto est basado en la teora de sistemas. La universidad se define como un sistema para la produccin de recursos humanos (Cruz, 1978). La planificacin de recursos humanos se promueve como el medio para especificar los tipos y nmeros de graduados que se han de producir, y el anlisis de sistemas se usa para sugerir cmo organizar las escuelas y facultades para aumentar su eficiencia. Los principales problemas de planificacin han tenido que ver con la calendarizacin de recursos (profesores, alumnos, aulas). Mucha menor atencin ha recibido la evaluacin de la calidad de la educacin ofrecida, lo que puede verse reflejado en la posibilidad de que los graduados consigan empleo o en su contribucin a la independencia nacional en cuanto a la ciencia y tecnologa.

Como otras variedades de la planificacin normativa, el nfasis sobre la racio-nalizacin de la educacin superior a travs de la creacin de un sistema nacional, centraliza autoridad en los planificadores (y en sus clientes) y reduce la participacin de los profesionales actualmente involucrados en la generacin de nuevos cono-cimientos y de nuevas formas de creatividad cientfica y humanstica. El giro hacia un sistema nacional de educacin superior en Mxico tiene sentido slo como un esfuerzo de control poltico de las universidades, pues la falta de la informacin necesaria y del personal planificador requerido hacen imposible el logro de los objetivos tcnicos asignados (McGinn y Street, 1980).

stas fueron las versiones recientes del enfoque normativo de la planificacin, adoptadas en Amrica Latina despus de la primera ronda de fracasos. Puesto que


la planificacin normativa en educacin toma a los objetivos como fijos y no como parte del proceso de planeacin, el xito del plan normativo debe ser juzgado en trminos del logro del objetivo. En esos trminos, la planificacin en Amrica Latina no ha sido ms exitosa en los aos setenta de lo que fue en los aos sesenta. No contamos con estudios similares al realizado por Correa para el periodo 196070, pero como observaron los participantes en la reunin de Buenos Aires, basta con que uno voltee para ver que la educacin, tanto a nivel primario y secundario como a nivel superior, no ha logrado el tipo de beneficios sociales esperados. Las distancias sociales siguen siendo grandes e incluso han aumentado, la productividad nacional ha permanecido demasiado baja, y la dependencia econmica y cultural ha aumentado.

Est claro que no se debe culpar a la educacin por estos problemas. Es un error decir que la educacin ha fracasado si el principal determinante de la injusticia es el mo-delo de desarrollo econmico que ha sido impuesto al pas por la clase dominante.

V. EJEMPLOS DE PLANIFICACIN EDUCATIVA EXITOSA EN AMRICA LATINA

No todos los esfuerzos de planificacin educativa pueden ser considerados como fracasos. Debemos hacer notar desde ahora que, en parte, esto se debe a que los objetivos fijados para estos procesos de planificacin fueron diferentes de aquellos que descubrimos en los planes normativos. En estas experiencias exitosas se puso ms nfasis sobre la generacin de movimiento, que sobre el logro de un determinado estado de cosas. Por ejemplo, en estas experiencias de planeacin result ms importante demostrar que la matrcula haba aumentado con el tiem-po, que haber alcanzado a atender un determinado porcentaje del grupo de edad correspondiente. Era ms importante demostrar que los niveles de aprendizaje haban cambiado, a que los estudiantes saban cierta cantidad de material. Era ms importante demostrar que los empleadores estaban ms satisfechos con los egresados que contrataban, a que el desempleo se haba reducido en determinado porcentaje.

Estos fueron el tipo de objetivos que se fijaron las reformas educativas en Chile (19651970) y en El Salvador (19681972). Podemos citar estos dos casos como ejemplos de planificacin educativa exitosa, en trminos de la implantacin de de-cisiones derivadas de la planificacin y en trminos del logro de (al menos algu nos de los ms importantes) objetivos del proceso.4

En ambos casos haba habido experiencias previas de planificacin que ha-ban fracasado. Ambos pases haban adoptado la planificacin durante los das de euforia de la Alianza para el Progreso. Los esfuerzos de Chile por reformar la educacin incluan un plan para una escuela de 9 aos que fuera comn para

4 No debe entenderse esta afirmacin como un apoyo a las actividades descritas, ni a sus defensores. Tampoco debe entenderse como un juicio ingenuo de que las reformas transfor-maron las estructuras econmicas, polticas o sociales de sus pases. Por ejemplo, ver los estudios de Calvo et al., (1976) y Wertheim (1978). Una crtica detallada de las implicaciones polticas de estas reformas, as como una descripcin mucho ms amplia, puede encontrarse en McGinn, Schiefelbein y Warwick (1979) y en McGinn y Warwics (1981).


los estu diantes que iran a la universidad y para los que tendran salidas tcnicas terminales; inclua tambin la existencia de escuelas medias acadmicas experi-mentales que proporcionaban un currculo selectivo y los mtodos de enseanza ms modernos, y contena una serie de esfuerzos especiales para reducir la de-sercin. En 1962 haba sido formada una Comisin de Planificacin Educativa por uno de los pla nificadores educativos ms prominentes de Amrica Latina, Oscar Vera Lamperein, mientras que la Alianza para el Progreso haba ofrecido asesora extranjera, llegan do al anlisis de recursos humanos ms comprensivo, jams realizado en Amrica Latina. El resultado fue un documento plan que los educa-dores encontraron emo cionante por su grado de detalle y por sus ideas creativas para la modernizacin del sistema educativo. Pero este plan, como muchos otros anteriores, nunca se llev a la prctica.

Algo muy similar ocurri en El Salvador. Haba habido bastante inters en la reforma educativa de finales de los aos cincuenta. A principios de los sesenta la televisin educativa era mencionada, con frecuencia, como la solucin a los dif ciles problemas de capacitacin de maestros y de financiamiento educativo. En 1964 el apoyo financiero de la AID y de UNESCO permiti la creacin de una gran Oficina de Planificacin Educativa, que gener un plan de cinco aos y que planteaba exi-gencias de reformas importantes en la estructura y distribucin de la educacin. En el pas, casi todos hablaban de la necesidad de reformas, pero no sucedi nada, y el plan desapareci junto con la oficina que lo haba elaborado.

En unos pocos aos, sin embargo, ambos pases lanzaron reformas educativas importantes que dieron como resultado cambios significativos en todos los aspectos del sistema educativo. Esto incluy cambios curriculares en los niveles primario y medio, un aumento significativo de la matrcula escolar, un cambio en la estructu ra del sistema, la introduccin de la televisin educativa, la centralizacin y el mejo-ramiento de los programas de capacitacin del magisterio, cambios administrativos en los ministerios de educacin y esfuerzos por inducir procesos de pla nificacin en las universidades. Estos cambios ocurrieron en otros pases, pero no todos al mismo tiempo, y no como resultado de un proceso de planificacin.5

La planificacin jug un papel importante en estas reformas en tres fases su-cesivas: 1) en la identificacin y seleccin de cursos de accin; 2) en la implemen-tacin de decisiones ya tomadas y 3) en la institucionalizacin de las reformas ya implantadas. La planificacin es importante para determinar qu acciones utilizar para cambiar una situacin, para ayudar a asegurar que las acciones en efecto se realizan, y para ayudar a crear reformas organizativas que impidan que la situacin original se vuelva a presentar. El proceso de planificacin chileno demuestra las primeras dos fases, y el proceso en El Salvador la tercera.

Vl. LA PLANIFICACIN PARA IDENTIFICAR CURSOS DE ACCIN

La disponibilidad de la informacin es crucial para la identificacin y seleccin de cursos de accin. El planificador normativo utiliza informacin sobre el pasado para

5 Costa Rica es el otro pas de Amrica Latina con una experiencia similar en cuanto a una planificacin educativa exitosa. Algunos pases, como Cuba y Nicaragua, lograron reformas masivas, pero sin planificacin. Otros pases, por ejemplo Per, tuvieron planificaciones y reformas que fracasaron.


describir lo que debe hacerse en el futuro. En Chile, los planificadores tambin usa-ron la informacin para generar posibilidades de accin que no existan previamente (y que por tanto no podan ser descritas). Bastan dos ejemplos.

En un esfuerzo por desarrollar un medio tcnico para determinar dnde ubi car escuelas lo que reducira el poder de los polticos de los partidos de oposicin que presionaban al ministerio para que ste ubicara nuevas escuelas en sus regiones, los nuevos planificadores, en 1965, desarrollalon por primera vez una descripcin verdica de dnde estaban los nios y qu capacidad tenan las escuelas de sus comunidades. Esta informacin fue obtenida recurriendo a personal voluntario y a cuadros juveniles del Partido Demcrata Cristiano, quienes se esparcieron por el campo, observando las escuelas y visitando los hogares.

Los resultados fueron ms all de la mera identificacin de los sitios ideales para la construccin de escuelas. Primero, la presencia de representantes del gobierno en reas rurales y marginadas urbanas ayud a estimular la participacin poltica y a convencer a los padres de que inscribieran a sus hijos en la escuela. En segundo lugar, los voluntarios descubrieron que muchas escuelas tenan espacio sin utilizar. Los planificadores determinaron que a travs de una calendarizacin ms adecuada y de un mejor uso de los edificios (esto es, desvindose de las normas existentes relativas al uso de edificios), poda aumentarse la matrcula en alrededor de 20%, sin la necesidad de construir nuevas escuelas. Esto permitira que el gobierno lograra cumplir su promesa antes de tiempo. En tercer lugar, los datos de las familias fueron utilizados (para sorpresa de todos) para demostrar que casi todos los nios haban estado inscritos en la escuela, en algn momento de sus vidas, pero que la ha ban abandonado. En otras palabras, el hecho de que las escuelas no matricularan al 100% de los nios en edad correspondiente no era resultado de una escasez de escuelas, sino de que los nios la abandonaban despus de haberse inscrito. Esto cambi el foco de atencin de los gastos masivos en la construccin de escuelas a la consideracin de las razones por las cuales los nios no permanecan en ella. La evidencia cualitativa procedente del personal voluntario que visit a las familias sugiri que muchos nios se vieron forzados a abandonar la escuela porque sus familias no podan enfrentar los gastos ocultos de la educacin, incluso de la pblica, y porque los maestros mal capacitados y procedentes de zonas urbanas aplicaban en forma rgida normas inapropiadas. Un anlisis de una escuela expe-rimental iniciada durante un rgimen anterior, convenci a los plani ficadores que los maestros eran capaces de manejar grupos heterogneos, y por tanto que una poltica de promocin automtica para los primeros seis grados no bajara la calidad de la educacin y dara oportunidades a muchos nios de edu cacin y aprendiza-je. Con bajos gastos en libros, cuadernos y lpices se lograra que muchos nios procedentes de la clase trabajadora terminaran la primaria.

Fue entonces necesario convencer al viceministro, responsable de las finanzas, que el sistema tena los recursos necesarios para matricular a todos los nios y para lograr que permanecieran durante ms tiempo. Los planificadores haban desarrollado un modelo de programacin lineal del sistema educativo, que permita una visin comprehensiva de los efectos sobre el sistema (en trminos de demanda de maestros, aulas y otros recursos fsicos) del aumento de la proporcin de nios


promovidos de un grado al siguiente. El programa gener cantidades masivas de salidas de computadora y muchos nmeros. Nadie poda estar en contra de las conclusiones que presentaba. Los planificadores saban que el programa de com-putadora slo proporcionaba respuestas aproximadas, pero su apariencia cientfica la converta en una herramienta poderosa cuando los planificadores se vean en la necesidad de convencer a otros de la validez de su posicin.

Vll. LA PLANIFICACIN PARA LA ACCIN

Se utiliz un tipo diferente de informacin en el proceso de implantacin. En este caso los planificadores estaban menos preocupados por las relaciones tcnicas entre variables, que por las relaciones de poder entre los diversos grupos. Esto se mostr claramente en el proceso utilizado para desarrollar el nuevo currculo. Los planificadores saban, de su estudio de la historia de reformas fracasadas en el pasado, que los esfuerzos por cambiar el currculo haban provocado conflictos con una serie de grupos con intereses creados en el currculo existente. Se fijaron con cuidado en las posiciones y preocupaciones de burcratas profesionales dentro del ministerio, de maestros y sus sindicatos, de partidos polticos, de representantes de escuelas privadas y de asociaciones de padres de familia.

Las lneas fundamentales para el nuevo currculo fueron desarrolladas por un pequeo grupo de educadores elegidos por su compromiso con la reforma y por su disponibilidad para el trabajo. El comit fue convencido de su necesidad de pensar libremente, pero hubo una fuerte presin para que entregara productos en un periodo de tiempo muy corto. Un participante haca ms tarde la siguiente observacin:

Yo haba pensado que los planificadores queran todo bien planeado y pensado de an-temano. En cambio, su actitud era la de no sean tmidos. Produzcan algo, cualquier cosa, para que podamos discutirla y mejorarla, decan. As nos escapamos de la nece-sidad de planear a la perfeccin antes de iniciar. Planear quera decir hacer (McGinn et al., 1979, p. 229).

La estrategia utilizada para conseguir apoyo para la reforma curricular tuvo varias caractersticas. La membreca al comit de currculo se expandi para in-cluir representantes de cada uno de los diversos grupos de inters que podran ser antagnicos al cambio. Estos fueron identificados mediante un anlisis de sus posiciones previas y a travs de entrevistas informales con los representantes. Se hicieron esfuerzos especiales por incluir personas de los departamentos de edu-cacin primaria y media del ministerio que haban bloqueado intentos previos de reforma. El apoyo del Partido Comunista, que tena gran arraigo entre los maestros, se busc al incluir en el comit una persona que haba ganado un Premio Lenin. El comit se dividi en fuerzas seleccionadas, tanto en funcin de las capacidades como en funcin del equilibrio entre los grupos de inters en competencia. Cada uno informaba directamente a la oficina de capacitacin.

Los maestros y los directores de escuelas fueron involucrados activamente en el proceso de diseo de los nuevos materiales. El Consejo Nacional de Educacin,


que en gobiernos anteriores haba jugado un rol decorativo, fue dotado de status y prestigio al serle asignados connotados cientficos, educadores y personalidades pblicas. Este Consejo aprobaba los nuevos materiales curriculares, aunque no tena ninguna autoridad legal para hacerlo. Durante varias semanas, justo antes y durante la primera presentacin pblica del nuevo currculo, los planificadores publicaron artculos en todos los peridicos y semanarios de Chile, describiendo la composicin del Comit Curricular y su trabajo, y sealando las similitudes entre las reformas que se estaban proponiendo y los ltimos desarrollos en educacin, en Europa y en los Estados Unidos.

No todo lo que intentaron los planificadores funcion (por ejemplo, un intento de eliminar el francs del currculo de la educacin media fracas por la intervencin del embajador de Francia), pero, en general, su estrategia result, pues los maestros, los padres y los grupos de presin apoyaron los cambios, aunque por motivos diferentes. Los planificadores, entre 1965 y 1968, lograron implementar muchas de las reformas que no haban logrado la aprobacin en varias ocasiones en el pasado.

La implantacin de las reformas se hizo ms sencilla debido a que los elemen-tos para el nuevo currculo se eligieron no slo porque resultaban lgicos, esto es, porque se relacionaban lgicamente con sus objetivos de la reforma, sino por la viabilidad de su implantacin. El clculo de viabilidad involucr tanto un anlisis de la resistencia y de las posibilidades de sobreponerla, como una estimacin de las capacidades de los maestros de llevar los nuevos programas a la prctica, dada una capacitacin, materiales de apoyo y supervisin adecuados. Como resultado, quizs muchas ideas brillantes para el nuevo programa tuvieron que ser rechazadas en el camino. Pero se inici un proceso de cambio.

VlIl. PLANIFICACIN PARA INSTITUCIONALIZAR EL CAMBIO

No todo cambio es progreso, pero toda reforma se enfrenta a la posibilidad de contra-rreformas que eliminan los cambios efectuados. La parte importante de la historia de la planificacin educativa en El Salvador, durante los primeros aos de los setenta, se refiere a lo que tuvo lugar cuando la reforma oficialmente haba terminado, cuando las principales lneas se haban trazado y el poderoso ministro de educacin, que haba promovido el cambio, ya no estaba en el cargo. La historia comienza con la creacin de la Oficina de Planificacin y Organizacin Educativa (ODEPOR).

Walter Beneke, ministro de educacin de fuerte voluntad y dinamismo, entre 1967 y 1971, era consciente de las races superficiales de su reforma y busc me dios para perpetuar los cambios y procesos estructurales que haban sido puestos en movimiento. La reforma de Beneke haba introducido la televisin educativa a las escuelas secundarias, en un esfuerzo por forzar un sistema tradicional, diseado para producir mano de obra poco calificada y barata para la agricultura y que contribuyera al proceso de desarrollo de recursos humanos necesarios para la modernizacin y la industrializacin. Beneke tuvo que preocuparse no slo de los enemigos de la derecha, que resintieron su intrusin en su reino. Sus principales opositores fueron grupos de la clase trabajadora, que vieron en sus reformas una perpetuacin de las condiciones de explotacin. El sindicato de maestros salvado


reos (ANDES) luch vigorosamente contra Beneke y fue violentamente reprimido. Para 1971, Beneke haba logrado introducir todos los cambios que deseaba, pero saba que stos podan ser revertidos en el saln de clases y por un nuevo gobierno poco entusiasta.

Sus lugartenientes le recomendaron la creacin de una oficina de planifica-cin como medio para extender la reforma. Beneke se opuso, recordando que su predecesor haba organizado un inmenso equipo de planificadores, con expertos procedentes del norte, que haba elaborado un plan que muri en el cesto de la basura. La planificacin le pareca un ejercicio infructuoso.

Lo que cambi la opinin de Beneke fueron algunas personas cuyas acciones le demostraron que la planeacin poda ser algo ms que un ejercicio verbal. Es-pecialmente importante fue la identificacin de un planificador que vea la planifi-cacin como una actividad esencialmente poltica. El primer trabajo profe sional de este seor haba sido el desarrollo de un plan maestro para la ciudad y la regin de San Salvador.

Uno de los cinco temas identificados en el ejercicio de planificacin fue el distrito cen-tral de negocios que involucraba muchos conflictos y la necesidad de tomar en cuenta diversos intereses competitivos en el pro ceso de planificacin. Pero el enfoque en ese momento era el de producir un plan que fsicamente tomara la forma de un documento. Un resultado evidente fue que el plan fue ignorado polticamente, pues no resolva los conflictos de inters en la situacin (McGinn et al., 1979, p. 232).

Esta experiencia convenci al planificador que deba separarse de las visiones idealizadas y apolticas de diseo, y acercarse hacia el desarrollo de soluciones viables que pueden ser presentadas a los polticos. Beneke apoy a este seor como cabeza de ODEPOR.

Los planificadores rpidamente ocuparon una posicin de poder dentro del ministerio. Beneke orden que todos los departamentos del Ministerio cooperaran en la produccin de un plan de cinco aos, que sera sometido al nuevo presidente que tomara el poder en julio de 1982. ODEPOR ofreci sus servicios de apoyo tcnico, pues la mayora de los jefes de departamento no tenan nocin de cmo proceder para elaborar un plan para su divisin. Los planificadores ayudaron a los departamentos a que describieran sus logros durante los cinco aos recin trans-curridos, les ayudaron a fijar metas razonables para los siguientes cinco aos y les ensearon cmo elaborar nuevos presupuestos que justificaran los recursos que estaban buscando. El plan resultante representaba compromisos de los directores de los departamentos, con metas que los planificadores de ODEPOR se aseguraron que tuvieran relacin con los objetivos de la reforma.

La siguiente actividad fue el desarrollo de planes operativos anuales. Estos son documentos esencialmente de programacin en los que las metas para los cinco aos se traducen en actividades a desarrollar en un ao. Cada departamento (por ejemplo, primaria, secundaria, normal) enlist todas las actividades que llevara a cabo durante el ao, incluyendo fechas de inicio y de trmino esperadas y la rela cin entre la actividad y las metas a cinco aos (el lector reconocer sta como una


forma de presupuesto por programa o PPB). Las unidades operativas encon traron difcil programar de esta manera, y con gusto invitaban a los asesores de ODEPOR. En algunos meses, sin embargo, ya no estaban tan gustosos cuando estos mismos asesores regresaron a preguntar por el progreso de las metas programadas. En los aos anteriores, antes de planear, las divisiones operativas nunca resultaban culpables. Ahora haban desarrollado sus propias definiciones de cmo podan ser evaluadas por ODEPOR.

En breve, ODEPOR se convirti en el centro de control y coordinacin del Ministerio de Educacin. Aunque en el organigrama apareca solamente como un grupo de asesora tcnica, poco a poco fue aumentando su poder hasta que, para 1978, cuando se estaba preparando el siguiente plan quinquenal, se encontraba ya definiendo las polticas ms importantes del Ministerio de Educacin.

Como podra esperarse, esta intrusin de ODEPOR no fue bienvenida por todos los integrantes del Ministerio. Los crticos hablaban de juegos de poder dis frazados de ejercicios de planeacin cientfica, y de la deshumanizacin de la educacin por la excesiva preocupacin por lo cuantitativo. Pero el hecho era que los plani-ficadores de ODEPOR, siendo pocos y careciendo de la autoridad legal, haban sido capaces de aumentar la probabilidad de que los resultados del proceso de planificacin se implantaran.

El xito de la planificacin del equipo de ODEPOR dependi no de su cono-cimiento de educacin o de investigacin educativa aunque llegaron a saber mucho de ambos temas sino de su habilidad para utilizar informacin sobre la estructura de la organizacin y sobre el comportamiento humano, para conseguir que otros estuvieran de acuerdo con llevar a cabo acciones que resultaban fa-vorables a los objetivos de los planificadores. Utilizaron tcnicas de planificacin normativa (por ejemplo, PPB), pero los objetivos buscados no eran tanto aquellos que se explicitaron durante el proceso de programacin, sino objetivos de control sobre los que programaban.

IX. BOSQUEJO DE UN ENFOQUE SITUACIONAL A LA PLANIFICACIN EDUCATIVA

En otro trabajo (McGinn y Porter, 1984) intentamos una conceptualizacin inicial del enfoque situacional a la planificacin; en ste sealamos brevemente algunos principios bsicos que pueden derivarse de los casos revisados. Se proponen tres conceptos centrales:

1. Situacin. Por situacin se comprende los significados o entendimientos que se generan por un actor, mediante su percepcin de las condiciones objetivas existentes, sus propios objetivos y las acciones que adoptara para alcanzarlos. Las acciones tienen significado dada la percepcin de las condiciones y los obje tivos; a su vez, stos estn moldeados por condiciones y por acciones po-sibles. Una vez que el actor acta, las condiciones pueden cambiar, afectando su percepcin, sus objetivos y las acciones futuras posibles. Pero no est solo; hay otros con sus propias percepciones de las condiciones, y sus propios con-


juntos de objetivos y acciones. Hay entonces tantas situaciones como actores en cualquier realidad determinada, y lo que determina la realidad futura son las acciones basadas en esas situaciones.

2. Contexto turbulento. Los actores sociales en un sistema educativo pueden categorizarse de varias formas. Hay diversos niveles dentro de un sistema, cada uno con su propio conjunto de objetivos. Los grandes tomadores de de-cisiones responden principalmente a las presiones externas al Ministerio, por lo general son representantes de la clase en el poder y casi nunca pretenden hacer su carrera dentro del sector educativo. Estn en el Ministerio durante un periodo corto. Los ejecutivos en el sistema, sin embargo, a menudo s tienen ambiciones de largo plazo dentro del sistema educativo, y generalmente pro-ceden de la clase media, tcnicoprofesionales. Estn entre la presin por su lealtad y obediencia a los grandes tomadores de decisiones desde arriba, y las presiones polticas masivas que proceden de abajo. Algunos resuelven este problema formando alianzas con los tomadores de decisiones, otros intentan construir bases de poder desde abajo.

El tercer nivel en la burocracia educacional son los operadores, es decir, aquellos que desarrollan las acciones e implantan las polticas. La mayora de stos son maestros, en ejercicio o capacitados, y proceden de la clase media baja o trabajadora. En casi todos los pases de Amrica Latina son miembros de sindicatos, que fueron organizados para proteger los derechos de los maes-tros, pero que a su vez exigen lealtad con su sistema de control. Los sindicatos generalmente estn vinculados con partidos polticos, de manera que la base del sistema, con su cspide, est sujeta a presiones externas. Los maestros, como los tomadores de decisiones, a menudo se ven forzados a responder a demandas que no tienen nada que ver con la operacin interna del sistema educativo. Al mismo tiempo, los maestros estn controlados por un sistema altamente normativo, que especifica cmo tienen que desempear su actividad profesional.

En cada uno de estos niveles hay grupos competitivos; dentro del nivel de quienes toman las decisiones hay grupos que corresponden a las diver-sas fracciones de la clase en el poder. En El Salvador, por ejemplo, Beneke (representante de una nueva fraccin industrial) tuvo que luchar en contra de tomadores de decisiones atrincherados (que representaban a los terratenien-tes), en las escuelas medias. Dentro del nivel ejecutivo hay diferentes grupos correspondientes al tiempo de servicio de sus integrantes. Los nuevos ejecuti-vos tienden a estar vinculados hacia arriba, mientras que los que tienen varios aos de ser vicio desarrollan una base de poder interna. Incluso los maestros estn organizados en varios grupos; los chilenos, por ejemplo, estn divididos en funcin del partido poltico al que pertenecen, en proporcin muy similar a la de los votos a nivel nacional.

El efecto es un contexto turbulento para la planificacin educativa. Cada uno de estos actores ve una situacin diferente y define una estrategia distinta para responder a ella, de forma tal que se maximice el logro de sus objetivos.


3. Planificacin dialctica. Dado lo anterior, puede verse que estrictamente ha-blando, nunca puede haber suficiente informacin. Conforme conoce ms cada actor, la situacin (su apreciacin del significado de la accin dadas las percepciones de las condiciones) cambia. Cuando ese actor informado acta, genera nueva informacin para los otros actores, cambiando sus situaciones. Sus acciones o reacciones a su vez cambian su situacin.

En efecto, el enfoque situacional a la planificacin sostiene que nunca pode-mos saber todo lo que necesitamos sobre cmo alcanzar un objetivo, porque la existencia de formas posibles de lograrlo depende de nuestras acciones. Lo que es posible en el futuro no depende de lo que existe en este momento, sino de lo que surgir por nuestras acciones.

Por otra parte, podemos actuar racionalmente en cada situacin inmediata para buscar esos cambios que fortalecen nuestras posibilidades de accin futura. Pode mos usar informacin sobre nuestra situacin y sobre otras para generar nuevas situaciones en las que nuestras posibilidades de accin hacia el objetivo sean mayores que las preexistentes.

Puesto que los sistemas educativos son turbulentos y complejos, en cualquier momento dado, los tipos de habilidades requeridas para una planificacin exitosa pueden ser distintas de las que se requirieron en un momento anterior. Si la realidad en la que operamos es la resultante de muchos actores que actan desde sus situaciones, entonces la planificacin no puede hacerse de forma exitosa por unos cuan-tos expertos, sino que debe involucrar a una amplia gama de personas o grupos, cada uno de los cuales traer consigo diversas habilidades. La superioridad del planificador no est en las habilidades o conocimientos lgicos, sino en la habilidad para integrar perspectivas diversas y contradictorias. La racionalidad superior del planificador situacional se deriva de su habilidad para resolver contradicciones.

En trminos prcticos esto significa que no podemos hablar de un nico perfil de habilidades y destrezas. El planificador no se encuentra moldeando la realidad por encima de ella, sino que se encuentra inmerso en ella y gua las acciones de los que la crearon. Tampoco debemos concebir la planificacin como un proceso de logro de consenso. El cambio ocurre no porque todos los involucrados llegan a un acuerdo, sino porque algunos de ellos estn de acuerdo, durante el suficiente tiempo, con el qu hacer para imponer su perspectiva sobre otros. La planificacin tiene xito cuando el planificador es capaz de ayudar a ciertos grupos sociales, a movilizar suficientes recursos y poder como para lograr arrancar los cambios que desean, y despus para institucionalizarlos. Esta perspectiva debe distinguirse tambin de la moda que sostiene que la descentralizacin y la participacin siempre mejorarn los procesos de planificacin. Lo importante es la calidad de la participacin que se genera, y la habilidad del planificador para sintetizar fuerzas contradictorias.

Lo que debe quedar claro de lo dicho hasta ahora es la importancia de la informacin en la planificacin situacional. El planificador situacional puede usar toda la informacin que utiliza el planificador normativo, pero adems tiene que conocer cmo opera el sistema y qu relaciones tiene con actores sociales en el medio ms amplio. No basta con recoger informacin sobre cmo ha operado el sistema en


el pasado el planificador tiene que saber tambin cmo podra haber operado el sistema si las condiciones limitantes hubiesen sido otras. Las series de datos tienen que incluir no slo indicadores de resultados (output), sino anlisis de fac tores de insumos (input factors) y sus relaciones.

Esta necesidad de informacin, en muchas circunstancias, rebasa la capacidad actual de las oficinas de planificacin, especialmente de aqullas constituidas por cientficos sociales acostumbrados a horarios y calendarios poco exigentes para la produccin, o por estadsticos acostumbrados a la acumulacin de nmeros. La informacin de investigacin y estadstica requerida por el planificador situa cional es referida mucho ms a la situacin concreta. Sirve para sugerir lo que puede hacerse en una determinada circunstancia; es explicativa ms que descriptiva.

Por esta razn, hay mayor necesidad de teora. Los datos especficos de situacin tienen que localizarse dentro de un marco conceptual, que permita al plani ficador reflexionar creativamente sobre que pasara si las limitaciones fueran distintas o las relaciones se modificaran. La mayor parte de la teora en ciencias sociales es poco usual en la construccin de estos marcos de referencia tienen que construirse a partir de la experiencia en el sistema educativo. Al mismo tiempo, aquellos que han vivido esa experiencia, rara vez son capaces de conceptualizarla. La tarea del planificador, como un recin llegado, es la de conceptualizar la expe-riencia de los que ya tienen tiempo trabajando dentro del sistema.

Alguna idea de la complejidad de la informacin requerida en la planificacin situacional aparece en la ponencia presentada por Schiefelbein, en la reunin de Buenos Aires (Schiefelbein, 1983). El revisa el tipo de informacin que se utiliza en la planificacin de reformas educacionales exitosas en Costa Rica y Chile. Nota que la produccin de investigacin y de datos estadsticos por parte de los minis-terios de educacin aument significativamente durante el periodo de plani ficacin (en Chile se hicieron ms de 3 000 estudios diferentes). Schiefelbein seala que la anticipacin de las consecuencias polticas de las decisiones tcnicas fue un factor comn en ambas reformas. Sugiere que esto significa que los planifi cadores tenan conocimiento sobre la competencia y motivacin de los que seran responsables de la implantacin del plan. Seala que la implantacin siempre ocurre en un nivel inferior al que tom las decisiones. El xito en la planificacin requiere un sistema de retroalimentacin de parte de las reas locales al centro de toma de decisiones o (en el caso de un sistema descentralizado) al mecanismo coordinador. Los indi-cadores utilizados en este proceso de retroalimentacin tienen que ser confiables a nivel local, lo que significa que en algn momento los planificadores centrales tendrn que adaptar los criterios de los niveles locales.

Schiefelbein concluye sugiriendo que siempre hay ms datos disponibles de los que uno se da cuenta. Cuando los cientficos sociales llegan con teoras preconcebi-das y universales, a menudo dejan de ver los pedazos de informacin especfica de la situacin que poda caber en un modelo situacional. Las herramientas anal ticas requeridas para la planificacin situacional son diferentes en formas signifi cativas de las que se utilizan en la planificacin normativa y que han sido desa rrolladas por la ciencia social convencional.


X. LA PLANIFICACIN SITUACIONAL EN-LA-PRCTICA QUE PASA COMO LA PLANIFICACIN NORMATIVA-COMO-TEORA

El dilema al que se enfrenta el crtico de la planificacin educativa en Amrica Latina es el siguiente: si toda la planificacin ha sido normativa, y sta no lleva a ninguna parte, cmo podemos explicar el cambio?, deberamos tomarlo con excepcin de los pocos casos como Chile 19651970 y El Salvador y ODEPOR como acci-dental? La respuesta que sugerimos al principio de este ensayo es que el tipo de planificacin educativa, debidamente criticada por los participantes en la reunin de Buenos Aires y muchos otros, no es el principal determinante de lo que sucede en educacin en Amrica Latina. Lo que sucede es planificado, no es accidental, pero la verdadera planificacin se aproxima en la prctica al modelo situacional.

En esta seccin nuestro objetivo es revisar la prctica de la planificacin educa-tiva en la Secretara de Educacin Pblica (SEP) de Mxico, durante el rgimen pa-sado. En un apartado anterior sugerimos que los planificadores fueron obligados a hacer planificacin normativa (PPB) para dar gusto a la Secretara de Pro gramacin y Presupuesto, pero que sus planes no fueron los que determinaron realmente las prcticas educativas del sistema. En esta seccin veremos alguna evidencia de lo que en verdad determin (al menos parte de) la prctica.

Xl. EL ENTORNO DE PODER Y LA ESTRUCTURA DE LA SEP

En el sistema mexicano no hay conocimiento pblico de la asignacin de recursos o del proceso de planificacin en el gobierno, y dado el alto grado de centralizacin del proceso, las alianzas entre grupos externos y funcionarios de gobiernos nicamente nos revelan parte del panorama. Como consecuencia, las presiones sobre la SEP de parte de grupos externos reflejan contingencias situacionales determinadas ms por el proceso interno del grupo, que por una preocupacin respecto a los resultados del sistema educativo (McGinn, Orozco y Street, 1981; McGinn y Street, 1982).

Pero la razn principal por la cual los grupos externos tienen tan poco impacto sobre la prctica educativa reaI, es que se sabe muy poco de lo que de hecho sucede en las escuelas. La informacin sobre la implantacin de los programas educativos no se recoge en forma regular por parte de la SEP, y no es utilizada para la planeacin y presupuestacin anual. En la SEP no existen datos confiables respecto al nmero de maestros que asisten a clase, si aquellos que s asisten cuentan con copias del programa oficial, si los maestros utilizan la gua curricular, y si los estu diantes cuentan con el libro de texto gratuito. Ms importante an, el sistema no recoge informacin sobre qu y cunto aprenden los alumnos. La asig-nacin de recursos no est determinada por el conocimiento de las actividades que mejor conduzcan a mayores niveles de rendimiento acadmico o al cumplimiento de otros objetivos educacionales.

Pero no hay duda de que se realizan numerosas actividades de planificacin en la SEP. La planificacin toma la forma de continuos diseos y rediseos de estra tegias para aumentar los grados de libertad disponibles al secretario y a los miembros de la burocracia de la SEP, que le son leales. Durante la mayor parte


del perio do de 19761982, esto signific un creciente grupo de tecncratas que tradicional mente nunca haban trabajado ni en educacin ni en la SEP. La mayora eran ingenieros, muchos economistas o contadores. Ninguno haba egresado de escuelas normales, a diferencia de los burcratas tradicionales y de los miembros del sindicato de maestros (SNTE).

El nuevo grupo en la SEP ingres con altas expectativas de reformar el sistema educativo. Pronto se dieron cuenta de que no podan planear cambios en el pro ceso educativo sin antes asumir el control del sistema su planificacin gir de lo educacio-nal a lo organizativo. Por esta razn no se preocuparon de inmediato con la asignacin de recursos sobre la base de un conocimiento de los efectos de la escolaridad.

La mayora de sus preocupaciones tenan que ver con las relaciones de poder frente a otras oganizaciones. La otra organizacin ms importante era la SPP, que intentaba intervenir y dirigir el proceso de presupuestacin en la SEP. Un funcionario de la SEP se quejaba de esto de la siguiente manera:

Este ao hicimos cinco presupuestos, tratando de anticipar nuestras necesidades y las de SPP. Desde el principio trabajamos tres alternativas: un presupuesto programado, otro acor-de con la tasa de crecimiento histrica, y una tercera basada en proyecciones del PNB Despus hici mos otro presupuesto una vez que la SPP defini nuestro total, pero a la SPP no le gust, as que lo ajustamos e hicimos otro (McGinn y Street, 1982, p. 194).

Como indicamos arriba, otros grupos externos tienen poca participacin directa en el proceso de presupuestacin y planificacin. Pero s se hizo sentir su influencia sobre el grupo reformista.

Generalmente las presiones no son fsicas o directas. Ms bien se basan en muchas cosas, por ejemplo, en la capacidad de un sector de hacerse escuchar en trminos de qu tan vociferantemente se expresa. Ms que las presiones o manifestaciones, hay un entendimiento de quin tiene competencia para solicitarnos fondos. En trminos amplios esto incluye al SNTE, a la industria de la construccin y a las universidades, que pueden tener mucha imaginacin en este aspecto (McGinn y Street,1982, p. 195).

Estos mismos grupos tambin pueden negociar directamente con la SPP, de-bilitando la posicin de los reformistas dentro de la SEP.

Casi todas las organizaciones (refirindome principalmente a las universidades) discuten sus presupuestos directamente con SPP. Antes a menudo no sabamos siquiera lo que discutan. Ahora cuando menos nos envan una copia de la propuesta que discutieron con SPP (McGinn y Street, 1982, p. 195).

Otro funcionario de la SEP seal que hay muchas fuerzas en juego, incluyendo a los delegados, a los directores generales (de la SEP), incluso a gobernadores, y todos presionan y piden ms recursos para sus proyectos.

Para reducir la efectividad de estas presiones, y para ampliar su rango de ac-cin dentro de la SEP, el grupo reformista plane y ejecut numerosas acciones.


Primero, las funciones de presupuestacin se transfirieron del estado mayor, donde aparentemente se haban construido algunas fortunas privadas, a la Subsecreta-ra de Planeacin. Segundo, la Direccin General de Organizacin y Mtodos se hizo depender directamente del secretario, con atribuciones especiales sobre la estruc tura organizativa de la SEP. Tercero, utilizando el presupuesto programado como justificacin, el secretario cre un fondo considerable para la operacin de escuelas primarias que legalmente se escapaba del control del Director General de Edu cacin Primaria (que no formaba parte del grupo reformista). Este fondo se us para movilizar la creacin de consejos educacionales en los diversos estados, sin alianza con el SNTE, y estos consejos a su vez distribuan, directamente a las comunidades aisladas, los fondos necesarios para emplear maestros; stos no eran egresados de las escuelas normales (controladas por el SNTE), y eran contratados por un ao por la comunidad, quien poda negar la renovacin del contraro. Para finales de 1982 haba alrededor de 18 000 de estos maestros.

Pero quizs la pieza central de la estrategia del grupo reformista fue la medida, interpretada por muchos como un esfuerzo por debilitar al sindicato, de crear miniSEP en cada una de las 31 entidades federativas. El secretario nombr delegados, responsables slo ante l, que coordinaran todas las actividades de la SEP en el estado. Al hacerlo as, los reformistas puentearon a los directores generales tra-dicionalistas en la SEP, en la ciudad de Mxico, y podan ahora pedirle a los lderes nacionales del SNTE negociar contratos, estado por estado. Como esperaban los reformistas, algunos de los delegados usaron su posicin para forta lecer sus pro-pias carreras polticas, pero al hacerlo generaron una inestabilidad considerable dentro de la estructura poltica del sistema educativo. Los gobernadores empezaron a conversar con los delegados en lugar de hacerlo con los plani ficadores a nivel central. Los delegados (ilegalmente) transferan fondos y se des viaban de las normas que seguan procediendo de las oficinas centrales de la SEP. Impulsaron la experimentacin curricular entre los maestros, disearon nuevos programas, se imaginaron nuevos sistemas para pagar la nmina a tiempo. Los reformistas haban logrado su objetivo de introducir cambios en el sistema edu cativo mexicano, que trascendieran los cambios inobjetables formalmente propuestos. Para el final del rgimen de Lpez Portillo, los reformistas haban (apa rentemente) institucionali-zado una serie de cambios que sera difcil deshacer, independientemente de quin tomara el poder de la SEP en el sexenio siguiente.

Xll. CONCLUSIONES

Hemos sostenido en este ensayo que no debemos confundir la teora de la planificacin que se ensea en la mayora de las escuelas y se santifica en las leyes pblicas, con la prctica real que es utilizada por lderes hbiles para cumplir sus obje tivos. La planificacin normativa se presenta en todas partes como un con-junto altamente cientfico de mtodos probados, que generan recomendaciones de polticas que estn por encima de lo poltico. Los planificadores que han utilizado tcnicas normativas, saben que no son efectivas como mecanismos para entender el futuro. La informacin que generan, a menudo resulta engaosa, y los planes que


producen rara vez son llevados a la prctica. Pero la planificacin normativa sigue teniendo alta popularidad Cmo se puede resolver esta contradiccin?

El caso de la SEP es el ms claro en trminos de sugerir que los planificadores y polticos hbiles utilizan la planificacin normativa como una cortina de humo ideolgica, detrs de la cual ocultan la planificacin situacional, al buscar el logro de sus objetivos. (En algunos casos parece que la ideologa es tan poderosa que algunos planifica-dores acaban creyndola). En Chile y en El Salvador vimos cmo los planificadores utilizaban tcnicas de planificacin normativa para persuadir, impresionar e intimidar a otras dependencias oficiles que no podan desmitificar Ia apariencia de racionalidad y cientificidad de los mtodos normativos. La planificacin normativa sobrevive porque juega un papel importante en la lucha por el poder poltico.

Estos comentarios no deben ser interpretados como indicativos de que la tarea del planificador eduacional es slo la de alcanzar el poder. Para que la planificacin sea exitosa, es necesario recordar que deben suceder dos cosas. El planificador tie-ne que ser capaz de especificar Ia correcta relacin tcnica entre un fin determinado y ciertos medios, y adems debe ser capaz de implantar Ios medios apropiados. La planificacin normativa ha fracasado con tanta frecuencia porque es incompleta, porque ignora una parte significativa de la realidad a cambiar.

Como consecuencia, y a pesar de la apariencia cientfica de la planificacin norma-tiva (con sus anlisis de recursos humanos y el PPB), la planificacin educacional es mucho ms sofisticada y complicada; requiere no slo una proyeccin lineal del pasado hacia el futuro, sino tambin un anlisis detallado de cmo lleg a darse el presente, y por tanto de las fuerzas que operan en la situacin actual. Requiere marcos de referen-cia conceptuales mucho ms sofisticados para lograr entender cmo intervenir.

AI mismo tiempo, puesto que la metodologa cientfica deI enfoque situacionaI es experimental (mientras que la de la planificacin normativa es descriptiva), puede utilizar diferentes tipos de datos de los que se usan en la planificacin convencional. Esta habilidad para utilizar relativamente pocas cantidades de datos (en lugar de las grandes encuestas utilizadas en la planificacin normativa), y de focalizar ms la certeza de la informacin (caracteriza bien las relaciones?) contra su confiabili-dad (las futuras observaciones darn los mismos resultados?) la hacen aparecer, especialmente al cientfico social tradicional, como no cientfica. Esto explica parte de la resistencia al enfoque situacional.

La autocrtica de los planificadores educacionales en la reunin de Buenos Aires aparece en un momento en el que muchos han comenzado a darse cuenta de que sus aos de servicio al mejoramiento de la educacin no han resultado en el tipo de cambios buscados en sus sociedades. Uno detrs de otro criticaron la plani ficacin con referencia a su incapacidad de lograr justicia social. La crtica est mal ubicada, pero lo que interesa aqu es entender que este grupo de profesiona les dedicados ha cado en la cuenta de la desgracia de una educacin que simple mente reproduce la estructura econmica y poltica vigente, as como de la futi lidad de los mtodos de planificacin que los condenan a una impotencia perpetua. En la medida en que se d mayor atencin al proceso real de toma de decisiones polticas y de cambio, crecer la probabilidad de que los que estn preocupados por la justicia social alcancen sus metas.


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Documents

El supuesto fracaso de la planificación educativa en América Latina.pdf