Emilio Tenti Fanfani Gobernabilidad

5/28/2018 Emilio Tenti Fanfani Gobernabilidad

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GOBERNABILIDADDE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINAEmilio Tenti Fanfani

(organizador)

Franois Dubet

Emilio Tenti Fanfani

Javier Bonilla Saus

Mara del Carmen Feijo

Pablo Gentili

Justa Ezpeleta

Carlos Hugo Acua

Natalio R. Botana

Snia Miriam Draibe

Mario Marcel Cullel

Joaquim Azevedo

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE - UNESCO

Sede Regional Buenos Aires


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GOBERNABILIDAD

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINA


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Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE - UNESCOSede Regional Buenos Aires

GOBERNABILIDAD

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINA

Emilio Tenti Fanfani(organizador)

Franois DubetEmilio Tenti FanfaniJavier Bonilla Saus

Mara del Carmen FeijoPablo Gentili

Justa EzpeletaCarlos Hugo AcuaNatalio R. BotanaSnia M. Draibe

Mario Marcel CullelJoaquim Azevedo


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GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOSEN AMRICA LATINA

Copyright UNESCO 2004International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugne-Delacroix75116, Paris, Francia

IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos Aires

Agero 2071(C1425EHS) Buenos Aires, Argentina


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ndice

Perfil de los autores 9

Prlogo,por Juan Carlos Tedesco 11

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?,por Franois Dubet 15

Nuevos problemas de gobierno de la educacinen Amrica Latina. Comentarios a las tesisde Franois Dubet,por Emilio Tenti Fanfani 45

EL DESAFO EDUCATIVO CONTEMPORNEO:consolidar la gobernabilidad o definir un nuevoparadigma educativo?,por Javier Bonilla Saus 65

Gestin para la gobernabilidad, gobernabilidadpara la gestin,por Mara del Carmen Feijo 107

Entre la herencia y la promesa. La poltica educativadel gobierno Lula,por Pablo Gentili 135

Lo institucional de la escuela en las polticasde reforma educativa,por Justa Ezpeleta 163


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Nuevos y viejos dilemas que enfrenta la democraciaargentina actual,por Carlos Hugo Acua 179

La gobernabilidad en el marco del rgimen federalargentino. Notas sobre la educacin pblica,por Natalio R. Botana 205

Reforma educativa y cualidad de las institucionesdemocrticas: observaciones sobre la experiencialatinoamericana reciente desde el punto de vista delas condiciones institucionales de la gobernabilidad,por Snia Miriam Draibe 217

Gobernabilidad educativa, democracia ycuasi-mercados: avances y desafos en las reformaseducacionales en Chile,

por Mario Marcel Cullel 245

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin,por Joaquim Azevedo 275


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Perfil de los autores

Franois Dubet: Es Socilogo, Profesor en la Universidad Vi c t o rSegalen (Bordeaux 2), Director de Estudios en la Ecole Pratiquedes Hautes Etudes en Sciences Sociales de Paris, Investigador en elCADIS (Centro de Anlisis e Intervencin Sociolgica) del CNRS(Conseil National de la Recherche Scientifique). Entre otros libro spublicLe dclin de linstitution (Seuil, Pars 2002).

Emilio Tenti Fanfani: Es Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales ygraduado en el Tercer Ciclo de la Fondation National des Sciences Po-litiques de Pars. Es profesor en la Universidad de Buenos Aires, in-

vestigador del CONICET y consultor del IIPE - UNESCO Buenos Aires.

Javier Bonilla Saus: Es Licenciado en Sociologa y Economa Pol-tica y candidato al Doctorado de Estado en Economa Poltica, Pars,Francia. Actualmente es Director Nacional de Educacin Pblica yPresidente del Consejo Directivo Central de la Administracin Nacio-

nal de Educacin Pblica, Uruguay.Mara del Carmen Feijo: Es Sociloga de la Universidad de Bue-nos Aires. Oficial de Enlace del Fondo de Poblacin de NacionesUnidas en Argentina. Fue Subsecretaria de Educacin de la Provin-cia de Buenos Aires, Subsecretaria de Calidad y Equidad Educativadel Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin, Se-cretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Coordinacin de PolticasSociales. Es investigadora del CONICET y profesora universitaria degrado y postgrado.

Pablo Gentili: Es Doctor en Educacin. Profesor de la Universidaddel Estado de Ro de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Polti-cas Pblicas, donde coordina el Observatorio Latinoamericano dePolticas Educativas. Recientemente, ha publicado el libroReinven -tar a escola pblica. Poltica educacional para um novo Brasil(conTristan McCowan. Editora Vozes).

Justa Ezpeleta: Es Profesora-Investigadora Titular del Departamen-to de Investigaciones Educativas del Centro de Investigacin y de

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Estudios Avanzados (DIE-CINVESTAV), desde 1976, y miembro delSistema Nacional de Investigadores. Realiz estudios de grado enPedagoga y Psicopedagoga y de posgrado en Sociologa con orien-tacin en Sociologa de la Educacin en la Universidad Nacional deCrdoba, Argentina.

Carlos Hugo Acua: Se ha doctorado en Ciencia Poltica en la Uni-versidad de Chicago, en Estados Unidos. Es Licenciado y Profesor enCiencia Poltica. Es investigador del CONICET. Actualmente, es direc-tor acadmico de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas

de la Universidad de San Andrs. Ha publicado numerosos libros yartculos sobre polticas sociales y anlisis poltico.

Natalio R. Botana: Es Doctor en Ciencias Polticas y Sociales por laUniversidad de Lovaina, es Profesor y Director del Departamento deCiencia Poltica y Estudios Internacionales en la Universidad Torcua-to Di Tella y Miembro de Nmero de la Academia Nacional de Cien-cias Morales y Polticas y de la Academia Nacional de la Historia. Hapublicado libros y artculos, estos ltimos en revistas nacionales yextranjeras.

Snia M. Draibe: Es politloga. PHD en Ciencia Poltica. Pro f e s o rAsociado en el Instituto de Economa UNICAMP. Ex Directora einvestigadora senior del NEPP - Ncleo de Polticas Pblicas deU NI C A MP. Consultora nacional e internacional. Es Secretaria gene-ral de la Asociacin Brasilea de Ciencia Poltica (2000-2004). Hapublicado libros y artculos sobre el sistema brasileo de pro t e cc insocial y programas sociales.

Mario Marcel Cullel: Es Director de la Direccin de Presupuestos de

la Secretara de Hacienda de la Repblica de Chile.Joaquim Azevedo: Es Licenciado en Historia y Doctorado en Cien-cias de la Educacin por la Universidad de Lisboa. Fue Director Ge-neral de la GETAP (Ministerio da Educacin 1988/1992) y Secre-tario de Estado de Enseanza Bsica y Secundaria (1992 y 1993).Es Presidente de la Fundain Manuel Leo y autor de numerososlibros y artculos sobre educacin y formacin.

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Prlogo

Este libro re p roduce las contribuciones presentadas en el Se-minario organizado por el IIPE UNESCO Buenos Aires pa-ra discutir la gobernabilidad de los sistemas educativos, unode los temas ms importantes de la agenda actual de polti-cas pblicas en general y de las educativas en parti c ula r.

Por qu hablamos hoy de gobernabilidad de los sis-temas educativos y no seguimos discutiendo, como lo he-mos hecho durante la ltima dcada, sobre descentraliza-cin, autonoma, mecanismos de evaluacin de res u l tado s ,as como sobre las muchas estrategias que han modificadolas tradicionales formas de gestin de nuestros sistemaseducativos? No se trata, obviamente, de un mero cambio de

palabras. Las ref o rmas de la ltima dcada han modificadoo han intentado modificar las modalidades institucionalescon las cuales se administra la educacin. Todos los diag-nsticos nos indican, sin embargo, que los mismos proc e d i-mientos administrativos han provocado resultados muy di-f erentes segn los contextos en los cuales esos proc e di mi en-tos son aplicados. No es lo mismo descentralizar en momen-tos de expansin econmica que hacerlo en un momento de

crisis y recesin. No es lo mismo dar autonoma a las escue-las en un contexto donde existe una sociedad civil, actoressociales e instituciones locales fuertes, que hacerlo comop a rte de un proceso de desresponsabilizacin de la adminis-tracin central. Parecera llegado el momento en el cual, pa-ra comprender lo que pasa en la gestin de los sistemas edu-cativos, debemos ampliar nuestra mirada y pre gunt a rnos noslo por los procedimientos sino tambin por las condiciones

Prlogo

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institucionales y las polticas que determinan la viabilidadde esos proc e d i m i e n t o s .

Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes di-mensiones. Por un lado, implica salir de un enfoque pura-mente administrativo, de un enfoque basado exclusivamen-te en la gerencia de los sistemas, para incorporar las discipli-nas que nos permitan comprender la lgica social, poltica ycultural que existe en los fenmenos de cambio institucional.

Por otro lado, tambin debemos ampliar la mirada para colo-car estos procesos en el marco ms general de los problemasde gobernabilidad de la sociedad en su conjunto, superandolos enfoques exclusivamente sectoriales que han dominadomuchos de los anlisis del pasado.

Existen numerosas evidencias que justifican esta mira-da ms amplia. Por un lado, fenmenos que ocurren fuera delsector educativo pero que penetran en nuestra esfera de ac-

cin. Cuando comprobamos que una parte importante de losprofesores y maestros de nuestras escuelas han perdido laconfianza en las instituciones, han perdido el sentimiento deorgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos debentransmitir o cuando las escuelas deben incorporar masiva-mente actividades vinculadas a la satisfaccin de necesidadesbsicas insatisfechas de alimentacin, salud o vestimenta, es-tamos obviamente frente a variables que afectan la gober-nabilidad de los sistemas educativos de la misma manera queafectan la gobernabilidad de la sociedad en su conjunto.

Pero tambin, en cuanto a la necesidad de ampliar lamirada, existen evidencias que provienen de los propios pro-cesos de la administracin y la gestin educativa. La descen-tralizacin y la mayor autonoma de los establecimientos es-colares, sin una administracin central fuerte en su capaci-dad para fijar objetivos, medir resultados y compensar dife-

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Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina


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rencias, erosiona la posibilidad de quienes tienen la respon-sabilidad de conducir los sistemas educativos hacia sus ob-jetivos de una educacin de calidad para todos. Los sistemasde medicin de resultados, que fueron concebidos como unode los instrumentos claves para el diseo de polticas desti-nadas a mejorar esos resultados, pueden provocar efectos nodeseados, entre los cuales podemos mencionar la mayor des-confianza hacia la escuela y hacia sus actores internos y la

generacin de mecanismos de seleccin de alumnos que tien-den a incrementar la segmentacin, la estigmatizacin y lafragmentacin de la oferta educativa.

En este contexto, el IIPE ha considerado oportuno ynecesario ofrecer un espacio de reflexin para contribuir adefinir el problema en sus dimensiones ms relevantes, en elconvencimiento de que los tradicionales arreglos institucio-nales y los saberes de los acadmicos, de los polticos y de los

gestores no se corresponden totalmente con los nuevos desa-fos que debemos enfrentar.Confiamos en que la publicacin de las contribuciones

elaboradas por especialistas de diferentes regiones del mun-do y diferentes campos disciplinarios nos ayuden a transfor-mar este problema real y objetivo en un problema reconoci-do, es decir, definido, relevante y por lo tanto digno de ser in-cluido en la agenda pblica de nuestras sociedades. Sabemosque las soluciones dependen de cmo definamos el problema,sabemos tambin que no sern nicas ni uniformes para lasrealidades tan heterogneas con las cuales debemos convivir.

Juan Carlos TedescoDirector

IIPE - UNESCO Buenos Aires

Prlogo

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Mutaciones institucionalesy/o neoliberalismo?1

Franois Dubet

Durante los aos setenta, para la mayora de los investigado-res, el conjunto de los problemas escolares pareca deberse auna causa nica y ms o menos oculta: la dominacin de cla-se de las sociedades capitalistas. Esto no era completamentefalso, pero nos ha conducido tambin a algunas aberracionestales como la identificacin de la cultura escolar con la cultu-ra burguesa, por ejemplo, y a una cierta impotencia, puestoque nada podra cambiarse de la escuela sin cambiar todo en

la sociedad. Hoy, si no se toman recaudos, la crtica radical alneoliberalismo puede conducirnos hacia los mismos impas -ses. Sin dudas el mundo actual est sometido a una ofensivaliberal, pero ella no podra tomarse como la causa nica delos problemas actuales de la escuela. En primer lugar, porqueesta ofensiva no es la misma en todo el mundo y sobre todoporque la escuela est confrontada con mutaciones y pruebasde naturaleza extremadamente diferentes y slo algunas de

ellas se deben a las polticas neoliberales, mientras que otrasse inscriben en una mutacin mucho ms larga y profundade la misma institucin escolar.

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

1 Texto de la conferencia inaugural del Seminario Internacional sobre Go-bernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina organizado porel IIPE - UNESCO en Buenos Aires, 24 y 25 de noviembre de 2003. Tra du-cido por Emilio Tenti Fanfani.


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Tambin tenemos inters en no confundir todo y en nocolocar todo bajo el reino de un principio del mal nico, noslo por razones intelectuales, sino tambin por razonesprcticas y polticas que nos invitan a dominar el cambio msque a resistirse a l de un modo encantado. Para recurrir auna vieja imagen extrada de la historia del movimientoobrero, es preciso luchar contra los daos del maquinismo yno contra las mquinas. Es preciso saber qu escuela cons-

truir y no defender una escuela idealizada cuyas taras y de-bilidades haban sido demostradas por la vieja crtica de losaos sesenta-setenta. Es por esta razn que yo situara losproblemas engendrados por el neoliberalismo en una evolu-cin ms profunda, la que se relaciona con la declinacin deuna forma escolar cannica de socializacin definida comoun programa institucional. Aun cuando el mundo es cada vezms abierto no es sin embargo tan homogneo, y mi exposi-

cin se apoyar en primer lugar en el caso francs y europeoy le ruego a mi auditorio perdonar este localismo que es,sobre todo, el efecto de mi ignorancia.

1. El programa institucional2

La tesis es la siguiente: la ampliacin de la empresa de la es-cuela en la formacin de los individuos, la modernidad del si-glo XIX y de la primera mitad del siglo XX, asumi una for-ma escolar y un modelo de socializacin que yo caracterizocomo un programa institucional. La palabra programa debeser entendida en su sentido informtico, el de una estructuraestable de la informacin pero cuyos contenidos pueden va-

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2 F. Dubet, 2002,Le dclin de linstitution, Paris, Ed du Seuil.


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riar de manera infinita. Este programa es ampliamente inde-pendiente de su contenido cultural y puede ser definido porcuatro grandes caractersticas independientes de las ideolo-gas escolares que se transmiten. De este modo, las escuelasreligiosas, las escuelas republicanas francesas o chilenas, co-mo la escuela sovitica, han compartido el mismo programa.

1. Valores y principios fuera del mundo. Como bien

lo mostr Durkheim, la escuela fue inventada por las socie-dades dotadas de una historicidad, es decir, las sociedadescapaces de producirse y de transformarse a s mismas desa-rrollando un modelo cultural ideal susceptible de sustraer alos nios de la evidencia exclusiva de las cosas, las tradicio-nes y las costumbres. En este sentido, la escuela siempre es-t ubicada bajo la empresa de un modelo cultural fuera delmundo, como una ciudad ideal. Es evidente que es la Iglesia

la madre de este programa en la medida en que ella quiso fa-bricar cristianos alejados de la cultura profana, banal y utili-taria de las sociedades. Las escuelas republicanas, laicas ynacionales, nacidas entre el siglo XIX y el siglo XX, por lo ge-neral combatieron a las escuelas religiosas, pero tambinellas se ubicaron en el reino de los principios sagrados, lo queno es lo mismo que religiosos. Lo sagrado era la nacin nue-va donde construir la ciencia y la razn, y estas escuelas hanquerido formar ciudadanos de la misma manera que las es-cuelas religiosas queran formar cristianos. Las escuelas sur-gidas de los regmenes revolucionarios dedicadas a formar unhombre nuevo se han situado en el mismo programa.

Para decirlo de una manera ms abstracta, el progra-ma institucional primero fue definido por un conjunto deprincipios y valores concebidos como sagrados, homogneosfuera del mundo y que no deban ser justificados. La fe, al


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igual que la razn, no se discuten en la escuela ubicada bajoel reino de una trascendencia que la sustrae al rgimen ex-clusivo de la utilidad social de los diplomas y del desarrolloeconmico. La escuela republicana francesa quiso formarciudadanos, como la escuela chilena quiso formar ciudada-nos chilenos, como la escuela americana quiso formar indi-viduos americanos... Que esta escuela moderna haya servidoal desarrollo del capitalismo no nos lleva a considerarla como

una herramienta al servicio del capitalismo y de la industria-lizacin, mientras que la escuela sovitica probablemente ha-ya encarnado la institucin ms fuertemente sometida al rei-no de los valores definidos como indiscutibles y sagrados.

2. La vocacin. Desde el momento en que el proyectoescolar es concebido como trascendente, los profesionales dela educacin deben ser definidos por su vocacin ms que

por su oficio. Aqu tambin es preciso seguir la comparacincon el catolicismo, en el cual el sacerdote es concebido comoun mediador entre dios y los hombres, como el que encarnala presencia divina entre los hombres en la medida en que ltiene fe. Si el cura cree, los fieles creern en su creencia. Lomismo sucede con el maestro de escuela, que primero debecreer en los valores de la ciencia, de la cultura, de la razn,de la nacin, a fin de que los alumnos crean en sus creenciasy en sus valores. Durante mucho tiempo la formacin de losmaestros consisti en confiar ms en la fuerza de sus virtu-des y de sus convicciones que en la de sus talentos pedag-gicos. La vocacin reposa sobre un modelo pedaggico impl-cito, bien iluminado por personalidades intelectuales tan di-ferentes como Bourdieu, Durkheim, Freud y Parsons: elalumno accede a los valores de la escuela al identificarse conlos maestros que encarnan estos valores.

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Al definirse por su vocacin, el maestro participa deuna legitimidad que Weber habra calificado como carismti-ca, ya que su autoridad est basada en principios y valoressagrados. Es preciso respetar al maestro no en tanto que in-dividuo singular, sino en tanto representante de principiossuperiores. Durante largo tiempo, los profesores y maestrosde escuela han sido provistos de una autoridad y de un pres-tigio que no justificaban ni su cultura ni sus ingresos, sino

que se desprendan directamente de la confianza y la creen-cia en los valores de los que la escuela era portadora.

3. La escuela es un santuario. En la medida en que laescuela se identifica con principios situados fuera del mun-do y en que sus profesionales slo rinden cuentas a la ins-titucin, sta debe protegerse de los desrdenes y pasionesdel mundo. Los programas escolares son antes que nada

escolares y generalmente los conocimientos ms tericos yabstractos y ms gratuitos son los ms valorizados, mien-tras que los saberes ms inmediatos y socialmente tiles sereservan para los alumnos menos dotados y socialmentems desfavorecidos. Los padres son invitados a confiar sushijos a la escuela sin mezclarse en la vida escolar con el finde preservar la igualdad de los alumnos. Durante largo tiem-po, en la escuela se separaron los sexos desde el momentodel fin de la infancia, y la cultura juvenil no tena lugar en lainstitucin. Los uniformes acentuaban la ruptura entre elsantuario escolar y la sociedad y la mayora de las escuelassecundarias eran internados. Al igual que en las rdenes Re-gulares, la disciplina escolar era autnoma y racional, conun sistema de castigos y recompensas distintas de las cos-tumbres sociales; la disciplina escolar slo remite a s misma.

Durante largo tiempo el modelo republicano francs


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afirm el santuario escolar rechazando la presencia de lospadres, de los empresarios y de los actores de la sociedad ci-vil. Pero sobre todo, este modelo construy una ficcin peda-ggica segn la cual la escuela se diriga ms a los alumnos,a sujetos de conocimiento, de saber y de razn y no a niosy adolescentes, sujetos singulares portadores de pasionesy particularismos sociales. Antes que nada, la escuela debainstruir, la educacin le corresponda a las familias. Sin em-

bargo, es preciso subrayar que este modelo del santuario es-colar tuvo, durante largo tiempo, un alto precio: la exclusinprecoz de los alumnos que no aceptaban las reglas y los de-terminismos escolares en razn de sus talentos o de su naci-miento. El santuario slo se diriga a los creyentes, a losherederos y a los becarios particularmente dispuestos acreer. Es por esta razn que la masificacin escolar har ex-plotar al modelo del santuario.

4. La socializacin tambin es una subjetivacin. Elprograma institucional se basa en una creencia fundamental:la socializacin, es decir, el sometimiento a una disciplina es-colar racional, engendra la autonoma y la libertad de los su-

jetos. Rezad y (abtissez-vouz) y embruteceos, la fe vendrpor aadidura deca Pascal en el siglo XVII. Cuanto ms sesometen los alumnos a una disciplina racional y a una cultu-ra universal, ms desarrollan su autonoma y su espritu cr-tico al interiorizar los principios fundamentales de la fe, de lacultura y de la ciencia. De este modo, durante mucho tiempoel programa institucional ha sido percibido como liberadorcuando se basaba en un sistema de creencias y disciplinas.Esta conviccin sustenta que el sometimiento de los alumnosa los valores y las reglas del santuario escolar es absoluta-mente fundamental, ya que est en el corazn de una creen-

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cia pedaggica milenaria y paradjica, segn la cual la liber-tad nace del sometimiento a una figura de lo universal. Laescuela ha tenido xito desde el momento en que los alum-nos han adquirido un espritu crtico a condicin de que lacrtica de las rutinas escolares sea realizada en nombre de los

valores fundamentales de la escuela, como bien lo puso enevidencia Bourdieu. Es esta confianza en la socializacin li-beradora lo que me separa de los anlisis foucaultianos de

las instituciones, pues yo no creo que estemos en presenciade una simple astucia del poder, sino ms bien de un modohistrico de formacin del sujeto a travs de un programacuya forma ha permanecido estable durante mucho tiempo

5. Es preciso subrayar algunas ventajas de este mode-lo. Podemos distinguir tres. La primera es que basa la auto-ridad de los docentes en valores y principios indiscutibles: de

este modo, el maestro dispone de una autoridad que es la dela misma institucin. La segunda ventaja se relaciona con elhecho de que la escuela es un santuario, ella posee la capa-cidad de externalizar sus problemas considerando que lacausa de sus dificultades viene de su medio ambiente: desi-gualdades sociales, fallas de las familias, polticas pblicas,capitalismo... La crtica no se orienta hacia la escuela, sinohacia a la sociedad que impide que su funcionamiento se de-sarrolle plenamente. Tercera ventaja: en la medida en que seapoya en las vocaciones y en los principios compartidos, lainstitucin escolar puede ser una organizacin relativamentesimple, basada en un orden mecnico ms que en un ordenorgnico, como lo sugera Bernstein. Todas estas virtudes,hoy amenazadas, no deben hacernos olvidar la cara oscurade las instituciones: el peso de las disciplinas, la autoridad ysus abusos, el encierro detrs de las puertas cerradas de los


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santuarios, el silencio y diversas violencias, incluidas las f-sicas, padecidas por los alumnos. Hace menos de quinceaos, los socilogos y los intelectuales se inclinaban ms acriticar a las instituciones que a defenderlas contra las ame-nazas exteriores, siguiendo as las lecciones de Goffman y deFoucault.

II. La declinacin del programa institucional

Antes de preguntarnos por las causas de esta declinacin ysobre los problemas que ella plantea, es importante aprehen-der la envergadura de este cambio. En lo esencial, puede con-siderarse que la modernidad, ya sea republicana, democrti-ca o revolucionaria, se apropi del programa institucional pa-ra convertirlo en la herramienta de sus propios principios.

Pero puede considerarse que desde hace unos treinta aos,en Francia y en la mayora de los pases europeos de tradi-cin catlica, en todos los casos, esta modernidad se ha vuel-to contradictoria con el propio programa institucional. La mo-dernidad ha introducido un virus en las instituciones que lasdescompone poco a poco.

1. El desencantamiento del mundo. La institucinreposa en una concepcin vertical y trascendente de la pro-duccin del sentido y del lazo social mediante la religin y losagrado laico. Pero las instituciones laicas han abandonadolas referencias religiosas mediante la ruptura entre lo priva-do y lo pblico, pero sin abandonar la idea de que la vida p-blica est dirigida por principios trascendentales y que se im-ponen de un modo vertical: la nacin, la Razn, la ciencia....Ms all del repliegue de lo religioso, que vara fuertemente

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segn las sociedades, el desencantamiento del mundo signi-fica principalmente que esta fabricacin del sentido y de losvalores mediante una trascendencia postulada ha declinadoen beneficio de construcciones locales de valores y acuerdossociales y polticos. En este sentido, las sociedades moder-nas, en la medida en que son ms democrticas e individua-listas, menos postulan un universo de sentido comn que losprogramas institucionales tienen vocacin de socializar. La

profeca weberiana acerca de los conflictos de valor y la gue-rra de los dioses se ha cumplido ampliamente. No es que lassociedades modernas no tengan valores, sino que el fenme-no nuevo y fundamental es el hecho de que estos valoresaparecen como mutuamente contradictorios. Por ejemplo,durante mucho tiempo se pens que la masificacin escolary la democratizacin eran equivalentes; ahora bien, toda laexperiencia reciente muestra que los dos fenmenos estn le-

jos de ser idnticos. De la misma manera, la defensa de lagran cultura y las exigencias de la vida econmica y, msampliamente, de la vida en sociedad, no son equivalentes. EnFrancia, ya casi nadie puede pensar que la Libertad, la Igual-dad y la Fraternidad se refuerzan mutuamente. En conse-cuencia, en la mayora de los pases, la cuestin de las fina-lidades de la escuela se plantea como un problema que debeser zanjado en el debate poltico ya que no estn prescritasnaturalmente por los valores de la institucin.

Hay un hecho ms importante todava: la legitimidadde la cultura escolar ya no se impone con la misma fuerza enlas sociedades donde la cultura de masas, se la juzgue comose la juzgue, debilita el monopolio cultural de la escuela. Ha-ce cincuenta aos, para los nios de las clases populares, lacultura escolar era la nica que permita ampliar su horizon-te para liberarlos de las rutinas y los encierros de su clase so-


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cial, de su aldea y de su ciudad. Hoy en da, estos nios es-capan directamente de los lmites de su propio mundo socialgracias a los medios masivos de comunicacin. Por supuestoque siempre se podr condenar la vulgaridad y las tonterasde los medios, pero esto no impide reconocer que ofrecen unaverdadera alternativa cultural a la escuela en la medida enque tambin ofrecen un modo de entrada en un mundo am-pliado. La escuela se encuentra entonces en competencia con

culturas cuyas capacidades de seduccin sobre los nios yadolescentes no son despreciables, y desde hace treinta aoslos docentes se preguntan cmo domesticar esta cultura quese basa en la rapidez, el zappingy la seduccin, principiosque contradicen el rigor de los ejercicios escolares.

2. La profesin reemplaza a la vocacin. Cuanto mslos valores que sustentan a la institucin son percibidos co-

mo inciertos y contradictorios, menos puede la autoridad ba-sarse en esos valores. A partir de all, el modelo de la voca-cin declina. Se espera menos que los docentes encarnenprincipios fundamentales a que demuestren sus competen-cias y su eficacia profesional. Ms exactamente, la vocacincambia de naturaleza, ella ya no consiste en identificarse convalores fundamentales de un modo clerical, sino en reali-zarse a s mismo subjetivamente mediante su competenciaprofesional segn el ethosprotestante del trabajo. En todaspartes, el trabajo docente se volvi ms profesional con elalargamiento de la formacin pedaggica, el desarrollo deltrabajo en equipo, la afirmacin de una expertisey de unaciencia pedaggica a travs de la didctica. La escuela deja deser un orden regular, aun cuando fuera laico, para convertir-se en una burocracia profesional.

Este cambio de naturaleza de la vocacin implica un

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desplazamiento de la legitimidad profesional Ya no es sufi-ciente creer, es preciso demostrar que se es eficaz y todaslas escuelas han conocido fenmenos comparables de exten-sin de la organizacin y de divisin del trabajo. Los espe-cialistas se han multiplicado, los sistemas de evaluacin tam-bin, ya que es preciso demostrar a las autoridades respon-sables y a los usuarios que los mtodos elegidos son efica-ces. Esta evolucin se manifiesta en todos los pases y no se

la podra reducir en forma exclusiva al liberalismo; ella pro-cede tambin de la laicalizacin de las instituciones y de laobligacin de rendir cuentas a las que se las somete.

3. El fin del santuario. A partir de la Segunda GuerraMundial, la mayora de los pases industriales ha emprendi-do una profunda masificacin escolar ampliando considera-blemente el acceso a la enseanza secundaria superior. En

Francia y los Estados Unidos, a los 20 aos de edad, la mi-tad de los jvenes todava est escolarizada. Este cambiocuantitativo ha erosionado progresivamente los muros de lossantuarios escolares porque todos estos nuevos alumnos,que no son ni los herederos, ni los buenos alumnos de an-tao, han acarreado con ellos los problemas de la adolescen-cia y los problemas sociales de los que hasta entonces la es-cuela estaba ampliamente protegida. Ni la pobreza ni el de-sempleo son nuevos, pero su entrada en la escuela por inter-medio de los alumnos es una novedad que ha desestabiliza-do profundamente la vida de las aulas y los establecimientos.Al mismo tiempo, la produccin masiva de diplomas ha cam-biado la naturaleza de los mercados escolares, los cuales sehan vuelto ms abiertos y competitivos. Cuando los sistemasescolares producen muchos diplomas, stos se vuelven indis-pensables para entrar en la vida activa y los actores necesa-


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riamente desarrollan conductas ms utilitarias que las quetenan en un perodo donde la escasez de los diplomas ga-rantizaba su utilidad. Aun en los sistemas de enseanza p-blicos, como el de Francia, las formaciones, las orientacionesy los establecimientos entran en juegos de competencia y losgobiernos deben administrar polticas escolares cada vezms complejas desde el momento en que la formacin es con-siderada como una inversin por los Estados, las empresas y

los individuos.Esas instituciones, que antes eran organismos relati-vamente simples, ya que se descontaba que todos los indivi-duos compartan los modelos y las creencias, hoy son progre-sivamente reemplazadas por organizaciones cada vez mscomplejas, cada vez ms administradas. Y en casi todos lospases su monitoreo plantea problemas crecientes, ya queel centralismo y la uniformidad ya no pueden asegurar la re-

gulacin de los sistemas.

4. La autonoma del individuo. La creencia fundamen-tal de las instituciones en la disciplina liberadora se ha des-moronado progresivamente con la emergencia de sujetos que,segn se postula, preexisten al trabajo de socializacin insti-tucional. La escuela republicana ya no slo recibe alumnos,sino tambin nios y adolescentes que deben construirse deun modo autnomo y autntico como sujetos de su propiaeducacin. En todas partes la pedagoga del proyecto y delcontrato sustituye insensiblemente a las viejas disciplinas dela memorizacin y la repeticin. En un pas republicano, jaco-bino y universalista como lo fue la Francia republicana, se vesurgir el problema de las diferencias entre culturas, religiones,gneros y, de manera paradjica, se espera que la escuela demasas tome en cuenta la singularidad de los individuos.

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Al fin de cuentas, el viejo modelo de formacin ha si-do ampliamente desestabilizado y la relacin pedaggica setransforma en un problema porque los marcos ya no son tanestables y porque un gran nmero de alumnos y estudiantesya no son, a priori, creyentes. Las rdenes regulares setransforman en rdenes seculares y el trabajo de los do-centes y los alumnos es mucho ms incierto y difcil. En to-das partes los maestros deben construir las reglas de vida y

las motivaciones de los alumnos. En todas partes, y de unmodo creciente, deben comprometer su personalidad en lamedida en que el cumplimiento de roles profesionales ya noes suficiente para ejercer su oficio. El proceso es paralelo pa-ra los alumnos que deben motivarse e interesarse ms de loque era necesario en el marco institucional. Y como la masi-ficacin no ha cumplido sus promesas de igualdad, como lautilidad de los estudios puede verse amenazada por la infla-

cin de los diplomas, los roles escolares ya no son suficien-tes para sostener la institucin. Los profesores y sus alum-nos estn implicados en experiencias mltiples y muy aleja-das del imaginario construido por el programa institucionalen el transcurso de los siglos pasados.

III. Neoliberalismo o cambio endgeno?

1. Un sentimiento de crisis. Esta larga evolucin hoy es vivi-da ampliamente como una crisis por los actores de la escue-la, y sobre todo por los docentes. La legitimidad de la escue-la y de su cultura se ha derrumbado porque la escuela perdiel carcter sagrado para convertirse en un servicio cuya uti-lidad se discute en detalle y se mide progresivamente me-diante estudios y encuestas nacionales e internacionales. La


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autoridad escolar choca con problemas nuevos debidos a lanovedad de ciertos pblicos escolares y de la distancia cre-ciente entre la cultura de masas basada en la rapidez, la sa-tisfaccin inmediata y el derecho a la autenticidad y la cultu-ra escolar que demanda trabajo, esfuerzo y postergacin deresultados y beneficios culturales y sociales. Los docentes amenudo se perciben como empleados a quienes se les quitaprogresivamente el apoyo de la sociedad. El mismo trabajo se

vuelve cada vez ms difcil y estresante porque los alumnosya no son conquistados dado que la escuela no puede des-prenderse de los estudiantes que le causan problemas con lamisma facilidad con que lo hacan en los tiempos de las ins-tituciones. La empresa de la organizacin crece y los docen-tes tienen la impresin de convertirse en piezas de una m-quina ciega que los ignora.

Todo esto engendra un sentimiento de nostalgia por la

escuela del pasado, cuyos defectos son paulatinamente olvi-dados. En Francia basta ver cmo los anlisis de Bourdieu yPasseron han desaparecido del imaginario colectivo en bene-ficio de un embellecimiento del pasado, de los buenos y vie-jos tiempos en que la escuela republicana pareca armonizarcon la sociedad, y todos aquellos que se autodenominan re-publicanos demandan un retorno a esa edad de oro. Sin du-das, tales sentimientos no son nuevos, pero es preciso obser-var que hoy se originan en los rangos de la izquierda y de laextrema izquierda que parecen haber olvidado toda su tradi-cin crtica. La nostalgia no es ms que la otra cara del sen-timiento de crisis que envuelve a los individuos cuyo mundoparece hundirse bajo sus pasos.

Es aqu donde las crticas anti-neoliberales o anti-ul-traliberales ofrecen una interpretacin de esta evolucin vi-vida como una catstrofe. Sin embargo, desde ya precisemos

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que, en el caso francs, el gasto pblico en educacin no hacesado de incrementarse desde los aos setenta, ya se calcu-le este gasto de un modo global o por alumno: de 1974 al2000, el incremento de los gastos en educacin fue del 96%,mientras que el nmero de alumnos aument slo en 16%.Estamos pues en una situacin muy diferente de la de cier-tos pases de Amrica Latina, donde el financiamiento pbli-co a la educacin cay entre 1980 y 1985: menos 14,6% en

Argentina, menos 2,8% en Chile, menos 1,2% en Mxico. Es-ta diminucin afect bsicamente el salario de los docentes.Pero, en la mayora de los pases, el gasto volvi a aumentara partir de 1990 (Global Education Data Bases y UNESCO,2000). En muchos casos estas variaciones estn ligadas a lascoyunturas econmicas que en Amrica Latina experimenta-ron una amplitud considerable.

No obstante, en un pas como Francia se impone pro-

gresivamente entre los docentes la idea de que las dificulta-des de la escuela provienen de una suerte de complot o deproyecto ultraliberal. Cmo se impone esta creencia? Ellaconsiste en englobar a la educacin en el vasto movimientode mundializacin y de este modo asimilar la escuela a la in-dustria, por ejemplo. El hecho de que algunos organismos in-ternacionales demanden una liberalizacin de la oferta esco-lar es suficiente como prueba. Esta creencia tambin se basaen el hecho de que la vieja alianza entre la escuela y la socie-dad se ha vuelto ms frgil y que, como los efectos desastro-sos de las mutaciones econmicas se deben a la globalizacinliberal, se hace creble pensar que la escuela se ve afectadapor el mismo movimiento. Por ltimo, parece que esta creen-cia reconforta las nostalgias institucionales pues, en este es-quema explicativo, la escuela sigue siendo un santuario vc-tima de su ambiente y de fuerzas hostiles, mientras que sus


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virtudes permanecen intactas. En el programa institucional,el mal siempre viene de afuera. Por otra parte, la crtica anti-ultra-liberal jams se asoci a una crtica endgena de la es-cuela. En la mayora de los casos se propone defender a la es-cuela tal cual es ya que todas sus debilidades y defectos ten-dran causas externas.

Evidentemente, habr que admitir que las mutacionesy las crisis generadas por la globalizacin liberal no pueden

dejar de tener efectos sobre la escuela; no es culpa de la es-cuela si hay desempleo, no es su culpa si la pobreza se ins-tala en una parte de la poblacin y si la cultura canalizadapor los medios de comunicacin a menudo parece embrute-cedora. Pero estamos obligados a constatar que no en todoslos pases del mundo se obtienen los mismos resultados es-colares y la misma equidad, sin que se siga pensando que losms liberales son los que obtienen los resultados menos

buenos.3

Australia, Canad, Gran Bretaa y Nueva Zelandason ms eficaces y ms equitativos que Francia, si bien sonms liberales, en tanto que Finlandia tambin es mejor sibien sera menos liberal. Los resultados son idnticos enAmrica Latina en donde, sin embargo, Cuba constituye unaexcepcin notable4. Los diversos trabajos acerca del efectoestablecimiento reafirman estos resultados internacionales: aigualdad de condiciones, ciertos establecimientos son mseficaces y equitativos que otros.

Aun si pudiera atribursele un rol a las polticas ultra-

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3 OECD, 2001,Knowledge and skills for life, first result from Pisa 2000, Pa-ris, OECD ; Choice of assessment tasks and the relative standing of countriesin Pisa 2000,a first analysis, Paris, OECD.4 Casassus, Juan, 2003, Lcole et les ingalits en Amrique latine, Paris,Universit de Paris 5.


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liberales, parece difcil ver en ellas la causa nica, ltima ysiempre activa de las transformaciones de la escuela que losdocentes viven tan cruelmente. Sera ms razonable conside-rar que esta crtica generalizada es la expresin de una crisisprofesional y simblica aguda, tanto ms aguda que inclusoes probable que la escuela y la modernizacin con la que sela identific durante mucho tiempo sean el origen de sus di-ficultades actuales.

2. Un cambio endgeno. Si uno da crdito a los anli-sis ms clsicos del desencantamiento del mundo, que no sonde ayer, la declinacin de lo sagrado que fundaba la legitimi-dad ltima del programa institucional no es un invento del li-beralismo contemporneo. Esta declinacin de lo sagrado (de-tenida por un tiempo mediante la religin cvica de la rep-blica, de la nacin y del progreso) no poda sobrevivir frente

al fortalecimiento de la crtica y de la autonoma individualque tambin participaban plenamente del proyecto mismo dela modernidad. Cmo sostener lo sagrado cuando al mismotiempo se admita que la realizacin y la libertad de los indi-

viduos para construir la vida que les parece buena constitu-yen una de las fuerzas motrices de la modernidad, sobre todocuando la misma escuela se constituy en agente de esos va-lores. Hay algo de ingenuo en querer, al mismo tiempo, la au-tonoma y la libertad de las personas fuera de la escuela y elmantenimiento de lo sagrado nicamente en la escuela. Elprograma institucional se qued sin uno de sus fundamentosms slidos justamente porque el proyecto cultural de la es-cuela moderna y republicana triunf ampliamente.

Del mismo modo, la escuela ya no es un santuario pro-tegido de las pasiones y los intereses sociales porque ella nodej de acrecentar su dominio sobre el destino y la formacin


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de los individuos. Es gracias a la escuela que los diplomasjuegan un rol creciente en la distribucin social de los indivi-duos y la ampliacin de su potencia le ha hecho perder suinocencia, pues ya no puede considerar que las desigual-dades escolares son el simple reflejo de las desigualdades so-ciales. Toda la sociologa de la educacin de los ltimos trein-ta aos nos ensea que las desigualdades sociales siemprejuegan un rol determinante en la formacin de las desigual-

dades escolares, pero ella nos ensea tambin que la escue-la misma, mediante sus mtodos, sus modos de agrupar a losalumnos, sus maneras de orientarlos y de seleccionarlos jue-ga en este campo un rol no despreciable. Cmo podra ser deotra manera en los pases que han instaurado una escolari-dad comn hasta los 16 aos y una escolarizacin casi gene-ralizada hasta los 20 aos? En este tipo de escuela, todos losgrupos y todos los individuos se inscriben en una competen-

cia ms o menos fuerte para acceder a bienes escasos. Y es-ta competencia no es sensiblemente menos fuerte en los pa-ses con enseanza pblica en relacin con los pases ms li-berales. No sin irona se podr observar que los docentes noson los ltimos en jugar en esta competencia cuando se tra-ta de escolarizar a sus propios hijos, mientras que la conde-nan cuando concierne a sus alumnos.

En la mayora de los pases europeos se observa unadecepcin en relacin con la escuela, ya que no ha cumpli-do con todas sus promesas en trminos de emancipacin delos individuos e igualdad de oportunidades. Hay que consta-tar que la izquierda, largo tiempo identificada con el proyec-to de la escuela liberadora y republicana, hoy est en crisis ycarece de ideas en este campo. Es el caso de Alemania, Espa-a, Gran Bretaa, Francia e Italia, donde se implementan po-lticas escolares de derecha, sin que la izquierda tenga verda-

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deras alternativas. As se comprende mejor cmo la crticaanti-ultra-liberalismo se desarrolla sin por ello ser capaz deir ms all del un simple rechazo.

IV. Ms all de un modelo liberal?

1. El neoliberalismo no es una causa, sino una solucin. El

liberalismo no es la causa de las transformaciones de la es-cuela, pero corre el riesgo de convertirse en una respuesta alos problemas del presente. Cuando un sistema ya no puedeser regulado por la oferta encarnada en el programa institu-cional, porque vio desaparecer sus fundamentos, es tentadorintroducir una regulacin mediante la demanda y esto es loque puede calificarse como una respuesta liberal.

En primer lugar es preciso observar que esta solucin

funciona ampliamente en los hechos. Todos los sistemas es-colares tienen una parte de enseanza privada, aun cuandosu financiamiento en gran parte sea pblico, como en todoslos pases de Europa. Ms an, las estrategias de eleccin delos usuarios funcionan tambin en la enseanza pblica. Es-to crea una gran injusticia, ya que una parte de la poblacinprivatiza su acceso a la escuela, mientras que los menos fa-vorecidos siguen sometidos a una obligacin escolar. La in-justicia es doble ya que la oferta de mejor calidad se reservaa los ms afortunados, pero sobre todo a los mejor informa-dos, a aquellos que conocen el rol de la escuela y su funcio-namiento. Tambin se corre el riesgo de perder la unidad delos modelos escolares y de la enseanza elemental y obliga-toria, que segn toda lgica, debera ser nacional, homo-gnea y unitaria. Aqu tampoco es preciso creer que este ries-go lo corre slo la escuela privada, ya que se observa que aun


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las escuelas pblicas terminan por adaptarse a las caracters-ticas y demandas de los alumnos y sus familias, que lo pri-mero que buscan es un entre-s social.

Sin embargo, es preciso no caricaturizar este estilo derespuesta porque no da siempre los peores resultados cuandoel sistema sigue estando regulado por una autoridad centraleficaz, y sobre todo porque se impone casi naturalmentecuando las familias se preocupan por la calidad de la oferta

escolar. No se puede pedir eternamente a las familias que par-ticipen en la escolaridad de sus hijos y al mismo tiempo ne-garles la capacidad de elegir la escuela que les conviene ms.Por esta razn las respuestas liberales se instalan con tantafacilidad. Cmo mantener un principio de no eleccin escolaren una sociedad donde se permite que los individuos elijansus estilos de vida, su religin, sus gustos y hasta su sexua-lidad? Cmo evitar la diversificacin de la oferta escolar

cuando cada uno reivindica el derecho a que se le reconozcasu propia identidad? Y sin embargo los riesgos de este mode-lo de gestin utilitarista son importantes para la colectividad:desigualdades sociales, comunitarismo, prdida de unidad dela cultura escolar, seleccin precoz... Por lo tanto, es precisorechazar esta va. Pero como el liberalismo no es tanto un pro-yecto sino una respuesta basada en las elecciones utilitariasde los individuos, ya no slo se trata de estar simple y sola-mente en contra, sino que es preciso estar en condiciones derefundar un proyecto escolar que vaya ms all del debilitadoprograma institucional actualmente vigente. Sin embargo, es-te no es el camino que recorre la crtica anti-sistema. En efec-to, se ha creado una suerte de conservadurismo radical queconsiste en criticar el sistema pero rechazando al mismo tiem-po cualquier cambio, aun local, con el pretexto de no abrir lava al cicln liberal. En Francia, esta posicin consiste en re-

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chazar toda autonoma de los establecimientos, toda reformade los programas, toda transformacin de la carrera docente,todos los mtodos pedaggicos nuevos, todas las evaluacio-nes del sistema, y en ltima instancia, los ms republicanosde los militantes asocian la crtica radical de la sociedad con elrechazo a todos los cambios. En ltima instancia, demandanque el alumno ya no est ms en el centro del sistema esco-lar con el pretexto de luchar contra el individualismo liberal.

Con esto, estos militantes y estos intelectuales defienden a laescuela tal como es y silencian las formidables desigualdadesque engendra, la relativa debilidad de sus logros, sus dificul-tades para acoger a los nuevos alumnos, los menos favoreci-dos, aquellos cuyas conductas no se corresponden con las ex-pectativas de la institucin. De hecho, esta postura ultracrti-ca a menudo defiende lo que ya no puede ser defendido ennombre de la equidad y del logro. De este modo, el liberalis-

mo puede implantarse en los hechos de la manera ms natu-ral mientras que la crtica ideolgica no se detiene.

2. Qu es lo que est enjuego?5 La declinacin delprograma institucional no puede pues desembocar en unasimple resistencia de la escuela. Ms exactamente, si se quie-re defender a la escuela y sus valores de igualdad, liberacin,cultura e integracin social contra la amenaza de un utilita-rismo generalizado, es preciso estar en condiciones de propo-ner una alternativa, la de una escuela ms justa, ms eficazy ms respetuosa de los individuos. Con este propsito pue-den distinguirse dos tipos de cuestiones: aqullas que son in-ternas a la escuela y aqullas que estn en su exterior y de-


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5 Aqu retomo las proposiciones de Pablo Gentili en una entrevista dada a larevista chilenaDocenciaen mayo 2003.


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finen sus relaciones con el ambiente social. Estas cuestionesse proponen aqu a modo de ilustracin en la medida en quedependen estrechamente de contextos polticos nacionales.

a- En el caso de Francia parecen dibujarse tres cues-tiones internas a la escuela.

Autonoma de los actores y control central: el rol de la

evaluacin. En la escuela de masas y en una sociedad com-pleja y diversificada, el modelo institucional de una escuelacentralizada, homognea, organizada por un conjunto denormas precisas que van del centro a la periferia, ya no esposible, salvo que se convierta a este marco en un decoradosimblico de la unidad nacional. Por lo tanto, es preciso quelos actores de base, los establecimientos, dispongan de unmargen de autonoma y posean la capacidad de adaptarse a

las necesidades y demandas de sus alumnos. Pero esta res-puesta de tipo liberal y que plantea una amenaza de estalli-do del sistema, debe ser compensada por una fuerte capaci-dad poltica para asegurar la regulacin de la unidad de la es-cuela mediante un juego de transferencia de medios haciaaquellos que ms los necesitan, mediante pruebas comunespara todos los alumnos, mediante programas nacionales yestatutos idnticos para todos los agentes del sistema. Dichode otro modo, sabemos que los sistemas ms equitativos ylos ms eficaces son aquellos que asocian la autonoma delos establecimientos con una fuerte capacidad de gestin, decontrol y de monitoreo desde un centro.6 La gestin buro-

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6 En un sistema burocrtico como el francs, hay, al mismo tiempo, poca au-tonoma de los profesionales y una dbil capacidad de control del centro queprivilegia el control de las normas sobre la medida de los resultados.


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crtica del programa institucional debe ser reemplazada porun sistema de evaluacin y de correccin continua de las po-lticas y de las prcticas en funcin de los resultados. En es-te caso, la cuestin central se convierte en el control y la na-turaleza de esta evaluacin con el fin de evitar que el respe-to de los instrumentos de medicin se convierta en el objeti-

vo de la educacin. En este campo habra que proponer dosprincipios. En primer lugar, la evaluacin de los logros de los

sistemas y de los establecimientos deberan comprometer alos profesionales, a los usuarios y a los expertos. Luego, loscriterios de evaluacin deberan ser mltiples y contradicto-rios entre s y no podran reducirse nicamente a la medicinde los aprendizajes y conocimientos ya que el bienestar delos alumnos y sus competencias sociales deberan ser crite-rios igualmente importantes de evaluacin en una escuelademocrtica.

La cuestin de la cultura comn es esencial ya que laescuela sigue siendo una herramienta de integracin socialcapaz de darle a todos los nios las competencias y los cono-cimientos a los que tienen derecho, a fin de convertirse enciudadanos activos e individuos autnomos. Esta cultura co-mn no solamente debe ser redefinida en un gran nmero desociedades afectadas por mutaciones culturales, econmicasy sociales considerables, sino que, sobre todo, debe seguirsiendo un objetivo fundamental de la escuela en un momen-to en el que la preocupacin por la formacin de las lites yla presin por adaptar las formaciones a las necesidades dela economa amenazan con alejarnos de esta ambicin. Aho-ra bien, es necesario recordar que nunca la formacin de unbuen nivel medio de todos los alumnos estuvo en contradic-cin con una eficaz enseanza secundaria y superior. Por lotanto, la profundizacin generalizada de las desigualdades y


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las diferencias culturales impone una decisin en favor de lacultura comn.

Fuera del programa institucional, el oficio del docentecambia profundamente de naturalezay en muchos casos es-tos cambios son percibidos como una cada, como el compro-miso con una actividad cada vez ms pesada y al mismotiempo menos reconocida. En Francia, por ejemplo, muchosdocentes sienten que tienen que asumir una actividad para la

cual no han sido formados y en la que son mal pagados. Enla medida en que, a corto plazo, no podremos cambiar a losalumnos, ni a sus familias ni al ambiente cultural y social, espreciso tener la capacidad necesaria para redefinir el oficiodocente y hacer que ste se presente como ms fcil y desea-ble. Tambin es importante considerar a los docentes comoprofesionales que deben ser ayudados y apoyados en un ofi-cio que ya no est protegido por los marcos institucionales y

sagrados de la institucin.

b- Las cuestiones externas son las importantes puestienen que ver con las propias finalidades de la escuela y sulugar en la sociedad.

A quin pertenece la escuela? Cuando la legitimidadde la escuela ya no es sagrada, tiene que ser democrtica.Esto plantea un interrogante bien simple: a quin le perte-nece la escuela? Ella no puede pertenecer a los grupos priva-dos de inters, ni a los usuarios, ni a los profesionales de laeducacin, ni a las fundaciones. Aun cuando la gestin pue-da delegarse, la escuela, antes que nada y nos guste o no,pertenece a la nacin y a sus representantes democrtica-mente elegidos. Lo cual no quiere decir que la escuela sea unasunto exclusivo de los funcionarios, sino que las reglas de

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funcionamiento, los objetivos perseguidos, la definicin delos programas, la formacin de los docentes y lo esencial delfinanciamiento le competen al poder poltico. Ahora bien, enmuchos pases, comenzando por Francia, la capacidad polti-ca de conducir la educacin se ha vuelto muy dbil. Los equi-librios entre los intereses opuestos, la complejidad del siste-ma, la timidez de los partidos polticos y los sindicatos en re-lacin con los problemas de la educacin pueden generar un

sentimiento de parlisis poltica. Adems, la legitimidad de-mocrtica de la institucin no slo concierne al centro o a lacspide del sistema. Ella exige que cada establecimiento tam-bin se construya como un espacio ms o menos democrti-co en el cual los padres, los alumnos y los docentes compar-tan una civilidad comn, un conjunto de derechos y deberes.Lo que la respuesta liberal tiene como inaceptable es que es-tos bienes de libertad estn muy desigualmente repartidos

segn las categoras sociales, que la libertad es un privilegiode los privilegiados, mientras que los ms desposedos estncondenados a tomar la escuela tal como es. La igualdad es-colar es tambin la igualdad de los derechos y de las capa-cidades, como dira Sen.

Cules son las desigualdades justas?El gran modelode la justicia escolar es el de la igualdad de oportunidades yeste ideal sigue siendo de gran actualidad en los pases don-de muchos nios todava no tienen escuela. Sobre todo, elprincipio de igualdad de oportunidades supone que la ofertaescolar sea relativamente homognea a fin de que la escuelano trate mejor a aquellos que ya tienen ms recursos y capi-tales, como es frecuentemente el caso, incluso en aquellospases que, en el marco formal de una igualdad de oportuni-dades, garantizan la gratuidad escolar y las ayudas especfi-cas a los menos favorecidos. Pero aun en este contexto, y su-


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poniendo su realizacin plena, la escuela sigue produciendodesigualdades ante las cuales uno puede preguntarse hastaqu punto son justas.

De un modo rawlsiano, uno puede preguntarse si lacreencia en la igualdad de oportunidades no engendra nue-vas desigualdades cuyas vctimas son aquellos que fracasanen la escuela sin que nunca se pueda creer totalmente queellos son responsables de su fracaso. Por lo tanto, es impor-

tante definir el mnimo escolar al que todos los alumnos tie-nen derecho, los bienes escolares que escapan a la competen-cia de la igualdad de oportunidades. De una manera a menu-do extraa notamos que la izquierda europea tiene dificulta-des en aceptar este punto de vista socialdemcrata en elcampo educativo, mientras que lo considera como un progre-so cuando se refiere a los ingresos laborales.7

La utilidad social de los diplomas tambin constituye

un criterio de justicia, ya que las desigualdades no slo seproducen cuando se distribuyen bienes escolares cuyo valorsocial vara sensiblemente. En una escuela de masas, esas de-sigualdades se refuerzan por el hecho de que la escuela obli-ga a los alumnos a trabajar para obtener bienes escolares so-cialmente intiles para quienes los poseen, tanto porque notienen valor de cambio como porque no tienen valor deuso; aquello que se aprendi en la escuela nunca se utilizafuera de ella. Por lo tanto, una escuela justa debe pues preo-cuparse de la utilidad social de la formacin que propone.

Por ltimo, el desarrollo de la violencia escolar en lasescuelas europeas y norteamericanas indica que el modelo

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7 Quizs el hecho de que las lites de izquierda a menudo sean el productode la competencia meritocrtica tiendan a convertirla en la nica imagen dela justicia escolar.


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meritocrtico de la igualdad de oportunidades puede ser vi-vido como un sistema de una gran crueldad ya que aqulque fracasa slo puede re p rocharse a s mismo. En este ca-so, el fracaso se convierte en una humillacin personal y so-cial, ya que el principio de la igualdad de oportunidades secomplementa fcilmente con la moral de los vencedores. Deeste modo, la escuela justa debe tratar bien a quienes no tie-nen xito y en muchos pases, entre los cuales est Francia,

se fortalecera la justicia escolar atenuando el efecto de lascalificaciones escolares sobre las calificaciones sociales. Dela misma manera que es bueno que las desigualdades socia-les no afecten demasiado a las desigualdades escolares, se-ra deseable que las desigualdades escolares no constituyanrentas sociales que a su vez engendren desigualdades socia-les excesivas.

El territorio de la escuela. Cul debe ser el dominio

educativo de la escuela? Cules deben ser las nuevas fron-teras del santuario? En los pases fuertemente escolarizadoscomo Francia, la cuestin se plantea de una manera doble.En efecto, uno puede preguntarse si la escuela debe ser unarespuesta a todos los problemas sociales y a todos los proble-mas de formacin y si no queda aplastada por la masa de ex-pectativas que a menudo se genera sobre ella. La formacinprofesional, la prevencin de accidentes en las carreteras, eltrabajo social, la educacin popular, forman parte del rol dela escuela?

Pero, en un sentido opuesto, es obvio que la funcinde la escuela no puede limitarse exclusivamente a la instruc-cin, pues, fuera del programa institucional, casi no es posi-ble creer que la transmisin de conocimientos constituya, ens misma, un proyecto educativo de formacin moral de cons-titucin de individuos. Adems, se puede condenar perma-


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nentemente la mediocridad de los medios de comunicacinde masas, la fragilidad de los lazos familiares, la declinacinde los movimientos de educacin popular, la prdida de in-fluencia de las iglesias, el retorno de los sectarismos comu-nitarios... y oponerse a que la escuela se encargue de unafuncin educativa. Por lo tanto, es importante definir el terri-torio de la escuela con el fin de refundar la legitimidad de unainstitucin que ya no podr ser lo que fue o que quiso ser y

que debe saber qu tipo de sujeto desea formar.

* * *

La escuela est implicada en una mutacin que nosotroscreemos irremediable. Ella procede de la misma modernidaddonde durante largo tiempo la educacin escolar fue uno desus vectores ms eficaces. Ya no puede ser cuestin de defen-

der un modelo escolar cuyos fundamentos se han agotado:declinacin de las legitimidades sagradas, profesionalizacincreciente, apertura de los santuarios, reconocimiento de lasingularidad y derechos de los individuos... Pero esta muta-cin no es simplemente una crisis provocada por la agresinliberal que viene de afuera y que suscita una resistencia ennombre del modelo antiguo, es decir, el del programa institu-cional. Mientras tanto, la mutacin en curso es tan fuerte

que, en muchos casos, el liberalismo aparece como la res-puesta ms simple y evidente, es decir, la que responde a lasexpectativas y a los intereses de los individuos y los gruposms capaces de promover sus intereses, es decir, las clasesmedias y superiores, mientras las clases populares no estnen condiciones y no se consideran como legtimas como pa-ra promover sus intereses escolares. A fin de evitar este es-cenario, cuyos efectos negativos son considerables, es preci-

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so estar en condiciones de redefinir la vocacin y la natura-leza de una escuela democrtica. Contra la respuesta liberal,cuya fuerza se basa en la evidencia de las cosas, esta sali-da por arriba exige una gran capacidad poltica y, en mu-chos pases, esto es lo que ms falta si se tiene en cuenta quela construccin de los sistemas escolares siempre fue eltriunfo de la voluntad.


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Nuevos problemas de gobiernode la educacin en Amrica Latina.Comentarios a las tesis de Franois Dubet

Emilio Tenti Fanfani1

1. La construccin de la gobernabilidad como problema

Luego de una dcada de aplicacin de las denominadas re-formas de los sistemas educativos en varios pases de Am-rica Latina estamos en condiciones de constituir al gobiernodel sistema como un problema tanto terico/intelectual comopoltico/prctico.

Por qu hoy se presenta el problema del gobierno dela educacin en nuestras sociedades? Qu quiere decir go-bernar la educacin? Quin o quines la gobiernan? C-mo se la gobierna? Qu cambios se estn registrando en loque se denominaba el sistema educativo, para volver pro-blemtico su gobierno? Cul es la divisin del trabajo entreel Centro (los ministerios nacionales de Educacin) y las ins-tancias de gobierno situadas en subconjuntos territoriales

ms pequeos, tales como regiones, provincias, municipios eincluso instituciones educativas?Las respuestas que se pueden proponer van a deter-

m i n a r, entre otras cosas, el peso, la esfera y el campo de las

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

1 Las opiniones contenidas en este texto son de exclusiva responsabilidad delautor.


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polticas educativas en nuestras sociedades. Pero hay qued ec ir, desde el comienzo, que esas eventuales respuestas se-rn el resultado no slo de la reflexin crtica y de la teorao esquemas interpretativos que se adopten, sino tambin deuna toma de posicin acerca de los valores que estn en jue-go cuando hoy discutimos las cuestiones relacionadas con lag o b e rnabilidad. Lo primero que hay que decir es que este noes un debate neutro. No se trata aqu de encontrar mecanis-

mos o dispositivos ms adecuados para hacer que el gobier-no simplemente funcione. Por eso, desde el principio, se im-pone la necesidad de incorporar en el debate otra pre g u n t ay es la siguiente: Qu valores sociales deben orientar labsqueda de la gobernabilidad? Si no se introduce esta di-mensin tica y valorativa, el tema se convierte en una meracuestin instrumental que apela a una solucin simplemen-te tcnica, es decir, orientada por la bsqueda de la eficien-

cia en el uso de los recursos que se invierten en el sistemae d u cat i v o.Por eso no est de ms recordar que cuando se habla

de la cuestin del gobierno se hace referencia al gobierno de-mocrtico, participativo y orientado hacia la construccin deuna sociedad ms rica, ms justa y ms libre. Pero muchasson las dificultades que enfrenta este continente para encon-trar un camino de desarrollo sostenido con inclusin social ydemocracia participativa. Es en este contexto problemtico ycontradictorio donde hay que gobernar la educacin. Por lotanto, se trata de discutir los mrgenes de posibilidad y losdispositivos ms adecuados para gobernar a la educacin ha-cia esos fines socialmente valorados.

Hecha esta aclaracin es necesario preguntarse deinmediato acerca de los supuestos que subyacen en el temacentral de este libro. En primer lugar, para que la educacin

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sea gobernable debe ser un sistema, es decir, un conjunto departes relativamente interdependientes, esto es, relativamen-te cohesionadas e integradas. En segundo lugar, quiere decirtambin que este sistema tiene un centro, un lugar desdedonde se lo dirige (el Ministerio de Educacin, por ejemplo).Pero ninguno de estos dos supuestos puede darse por des-contado. En primer lugar, ms que partes interdependientese integradas pareciera ser que cuando miramos la educacin

vemos un conjunto de subsistemas con un alto grado de au-tonoma, vemos una realidad fragmentada y un tejido deshi-lachado, con muchos hilos sueltos.

Por otro lado, y luego de las reformas de los aosnoventa el caso argentino es paradigmtico, ms que uncentro el campo educativo se nos presenta cada vez ms poli-cntrico como resultado de las descentralizaciones territoria-les, las autonomas institucionales crecientes (las de la edu-

cacin privada son tradicionales), el debilitamiento de los Es-tados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc.La crisis del gobierno de la educacin es al mismo

tiempo la crisis o mutacin de lo que Franois Dubet en estemismo libro denomina el programa institucional de la es-cuela. Si no se entiende cabalmente el problema, mal se pue-den imaginar soluciones creativas y eficaces. Por el contrario,el desconocimiento puede inducir a soluciones errneas, co-mo por ejemplo las soluciones reaccionarias que encuentranel remedio a todos los males del presente y el futuro en unpasado idealizado, o bien las soluciones expuestas por rece-tas universales tales como las que propone cierta vulgataneoliberal.

En Francia, como en la Argentina, ese pasado ideali-zado es el del Estado Educador de las primeras etapas deld e s a rrollo del Estado Nacin moderno. Este no es el caso


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de otros pases de Amrica Latina, donde se dio otro desa-rrollo y el Estado nunca alcanz ni siquiera la fuerza nece-saria para, si no pro d u c i r, al menos regular la oferta deeducacin. En este sentido las experiencias de Uru g u a y,Chile, Mxico y la Argentina estn ms prximas de la deFrancia que de la de Hait (por citar un caso extremo de fra-caso en la construccin de una sociedad nacional estatal re-lativamente integrada).

El gobierno supone la idea de sistema (es decir, algoque tiene una consistencia, una realidad, y que se deja go-bernar), pero tambin la idea de que existen actores dotadosde intereses, proyectos, programas, recursos y fuerza paradarle una direccin y sentido a ese sistema. Hoy la educacincada vez se parece menos a un sistema, no tiene un centrodesde donde se lo conduzca, los protagonistas son cada vezms numerosos y el juego que mantienen (alianzas, obst-

culos, etc.) es cada vez ms complicado y en muchos casosms polarizado. Todo obliga a cambiar la idea tradicional quese tena del gobierno de los sistemas sociales.

Por lo tanto, las preguntas iniciales no son abstractas,sino situadas en un contexto bien particular. Durante la d-cada de los aos noventa la mayora de los pases de Amri-ca Latina experimentaron un conjunto de polticas que porcomodidad se conocen como reformas educativas. La ma-yora de ellas, de una manera u otra, tendi a introducirtransformaciones en los patrones tradicionales que estructu-raban el gobierno de la educacin. Muchos gobiernos acen-tuaron la tendencia a la descentralizacin y en algunos casosmodificaron las estrategias de financiamiento a la educacin.El Estado central se desprendi de una serie de responsabili-dades (por ejemplo, nombrar docentes, administrar institu-ciones educativas, etc.) y asumi funciones nuevas tales co-

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mo la innovacin pedaggica, la asistencia tcnica, la evalua-cin, la produccin de conocimientos e informacin, la acre-ditacin de instituciones, la definicin de programas curricu-lares nacionales, la compensacin de diferencias, etc. Todoparece indicar que muchas de estas transformaciones en laingeniera institucional de los sistemas educativos, indepen-dientemente de sus efectos en trminos de la calidad y equi-dad del sistema, han venido para quedarse. Luego de las re-

formas, otras son las condiciones polticas e institucionalesde la gobernabilidad de estos sistemas.Pero, adems, el sistema educativo no opera en el va-

co. Est inmerso en sociedades nacionales estatales que vi-ven transformaciones profundas en sus modos de articula-cin con el mundo, en sus modos de produccin y distribu-cin de la riqueza, en su estructura social, en su sistema po-ltico y en su sistema cultural.

De hecho, hasta hace algunos aos, el gobierno delsistema educativo no era un problema. Algo debe haber pa-sado en la sociedad y en el sistema escolar para que se cues-tionen las reglas e instituciones que estructuraron la polticaeducativa desde el momento constitutivo de los sistemaseducativos modernos.

Dubet nos presenta dos formas tpicas, dos claves in-terpretativas para definir los problemas de la educacin y desu gobierno que tienden a dominar el campo del debate pol-tico en Francia: una es la de ciertos sectores de la izquierdatradicional y la otra es la solucin neoliberal. Personalmen-te creo que las mismas ocupan el mismo lugar dominante enla mayora de los pases latinoamericanos. Ambas definicio-nes sugieren polticas y estrategias distintas.

La visin y el ejercicio que nos propone Dubetconstituyen otra prueba ms de que todo diagnstico, toda


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interpretacin, es un modo de construir un problema, de dar-le forma y sentido. Por eso no se trata de una operacin tc-nica, inocente y neutral. Por el contrario, el diagnstico tieneque ver con la propuesta en la medida que cada uno tiene so-luciones para los problemas que construye y no para otra co-sa. Incluso no es raro encontrar que se producen problemasa partir de soluciones ya dadas. Es decir, quienes tienen in-ters en determinadas intervenciones o reformas construyen

los problemas a su medida.En la Argentina, por ejemplo, tambin podemos iden-tificar a una especie de izquierda conservadora que tiendea imputar todos los problemas a una poltica calificada co-mo ultraneoliberal, desconociendo las razones ms pro f u n-das que estn detrs de la crisis de la educacin tradicional.Desde esta perspectiva la solucin est en el pasado y enesto muchas veces coincide con cierta crtica conserv a d o r a

y de derecha. En nuestro pas tambin se tiende a idealizaruna supuesta escuela republicana, popular y democrticaque fue ms un proyecto que una realidad efectiva. Ta m-bin entre nosotros esta re p resentacin ambigua y contra-dictoria induce a polticas defensivas y enemigas de todocambio, el cual siempre es acusado de formar parte del pro-grama neoliberal.

En el otro extremo, la nueva derecha, atenta a las nue-vas formas de dominacin, da por muerto al sistema educa-tivo como sistema nacional y reivindica la autonoma de suspartes constitutivas (de ser posible, las propias institucioneseducativas). Aqu el problema de la gobernabilidad se resuel-ve por la ausencia de objeto. El mejor gobierno es el no go-bierno y su sustitucin por una especie de sociedad autore-gulada, orientada por la demanda. Desde este punto de vis-ta, cada institucin y su clientela (los usuarios del servicio)

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son invitados a asumir su responsabilidad y a producir laeducacin que demandan y estn en condiciones de alcanzar.El mecanismo regulador no es la poltica, que es denegada,sino la competencia. De hecho, las clases dominantes deAmrica Latina no necesitan de la escuela del Estado paragarantizar su dominacin en la sociedad y para apropiarsedel capital cultural ms poderoso socialmente disponible. Es-to ltimo lo pueden conseguir en el mercado o en institucio-

nes hechas a su medida.Mientras que para unos el neoliberalismo es el proble-ma o la causa de los problemas, para Dubet es una solucin,una solucin incorrecta, que incluso puede agravar los pro-blemas de la escuela contempornea. Por eso es precisoahondar en los factores estructurales que ponen en crisis de-terminados modos tradicionales de hacer en el campo de laescuela y de la poltica educativa. En este sentido, los proble-

mas no son el efecto de una voluntad intencional extremada-mente poderosa, aunque no hay que subestimar la fuerza delos intereses y las polticas dominantes. En trminos de Du-bet, lo que hoy est en juego es la fuerza de lo que l deno-mina el programa institucional de la educacin del primercapitalismo. Es aqu donde hay que encontrar las races fun-damentales de la crisis y mutacin de los viejos sistemas na-cionales estatales de educacin pblica.

En este sentido, el ttulo del ltimo libro de Dubet essignificativo. Se llamaLe declin de linstitucin. Este ttulotiene una fuerza especial en un pas como Francia, que es unpas muy institucional y que adems es la patria de la so-ciologa entendida como sociologa de las instituciones. En

verdad podra decirse que son las instituciones las que hacenque los objetos sociales sean como cosas, es decir, como rea-lidades que estn por encima de los individuos y los determi-


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nan, como nos ense uno de los padres de la sociologa mo-derna, es decir, Emilio Durkheim. La sociologa francesa, queen un principio tom nota y teoriz el peso de lo institucio-nal la objetividad, la estructura, etc., hoy es particularmen-te sensible al debilitamiento del programa institucional quese basaba en esos cuatro pilares citados por Dubet: la exis-tencia de valores y principios de validez universal, la docen-cia como vocacin, la escuela como santuario y la socializa-

cin articulada con la subjetivacin.En muchos pases de Amrica Latina las reglas e ins-tituciones (empezando por las instituciones pblicas: escue-la, justicia, polica, etc.) nunca alcanzaron la consistencia delas instituciones francesas. Pero aun en este contexto se pre-sentan propuestas tendientes a debilitar lo poco que hay deEstado y de instituciones emparentadas con el inters gene-ral y como fuerza instituyente y constructora de los actores y

sujetos sociales. El caso paradigmtico es Hait, donde nun-ca alcanz a constituirse un Estado nacin hegemnico. Eneste pas, uno de los ms pobres del mundo, no existe ni elEstado educador ni un Estado regulador de la educacin. El80% de los alumnos frecuenta escuelas privadas que el Esta-do no tiene ni el poder de acreditar formalmente y menos decontrolar. Aun en este contexto extremadamente privatizadodonde reina un mercado sin Estado, se alzan voces que in-sisten con el neoliberalismo, la desregulacin y el debilita-miento de un Estado prcticamente irrelevante. Si el progra-ma institucional est en crisis o en decadencia y es atacadotanto en Francia como en Hait, quiere decir que hay un cier-to grado de mundializacin de las luchas polticas y cultura-les contemporneas.

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2. Nuevas situaciones que vienen a complicar elgobierno de la educacin

El esquema analtico que nos propone el Profesor Dubet esmuy sugerente. En especial me sugiri la identificacin deuna serie de situaciones tpicas de nuestro contexto latinoa-mericano, las cuales vienen a complicar la vida de los que ha-cen poltica educativa en el nivel central de nuestras socieda-

des nacionales estatales.En el primer capitalismo el gobierno tradicional tieneuna forma y un estilo adecuado a eso que se gobierna. Siel sistema educativo es homogneo y homogeneizador, comoel sistema educativo, el gobierno se organiza como burocra-cia y gobierna como tal, es decir, mediante un conjunto de re-glas y recursos humanos y materiales burocrticos (la normaes universal e igual para todos: a igual trabajo igual recom-

pensa, los docentes son formados en instituciones normalesy poseen competencias equivalentes, formalmente iguales,los alumnos son todos iguales ante la escuela, un mismo m-todo, un mismo programa, un mismo sistema de evaluacin,una misma secuencia, etc.)

Hoy el sistema est fragmentado y jerarquizado (tien-de a reproducir las diferencias que caracterizan a una socie-dad cada vez ms desigual), es cada vez ms policntrico(adems de masivo e inclusivo), los actores que juegan en elcampo de la poltica educativa son ms numerosos (intervie-nen otros actores no tradicionales, tales como las corporacio-nes profesionales, los sindicatos, los organismos internacio-nales, la banca internacional, las familias, las iglesias, losexpertos, etc. etc.) y la diversidad reina en la sociedad y ga-na legitimidad (la diversidad cultural es un valor, un estadodeseado y valorado en las sociedades actuales).


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En Europa, los cambios en las formas de gobernanzade la educacin bsicamente se concentran en los procesosde descentralizacin educativa que han experimentado lamayora de los pases durante la dcada de los aos noventa.Estos cambios han producido una nueva divisin del trabajopoltico entre los ministerios nacionales y otras instancias degobierno subnacionales, regionales, provinciales o municipa-les (Lindbland S. Ozga, J. Zambeta E., 2002). Pero incluso en

estos pases del mundo desarrollado se manifiesta una ten-sin entre lo que se gana en autonoma y lo que se pierde entrminos de lucha contra las desigualdades y la exclusin so-cial y territorial. Esta tensin es an ms fuerte en el caso delos pases latinoamericanos. No hay que olvidar que estamoshablando del continente que presenta la estructura de distri-bucin de la riqueza ms desigual del mundo. Y estas desi-gualdades generalmente tienen tambin una base territorial.

En muchos casos, el supuesto fortalecimiento de las instan-cias locales de gobierno y de los actores que all actan ob-jetivo manifiesto de muchas polticas descentralizadoras, noes tal cuando no va acompaado de una poltica compensa-toria de asignacin de recursos no slo financieros sinotambin tcnicos y de gestin, y ms bien se asocia con eldesinters y el abandono por parte de los grupos ms pode-rosos de la sociedad que ejercen un control sobre las polti-cas nacionales.

Para agregar complejidad al problema hay que mencio-nar otros dos datos estructurales del campo de la educacinlatinoamericana. El primero es ya conocido y tiene que vercon que las sociedades tienen mltiples y muchas veces con-tradictorias expectativas respecto de la escuela. No todos es-peran lo mismo de la educacin. Es ms, algunos demandancosas que otros rechazan. Como lo observ Jencks en la d-

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cada de los sesenta en los EEUU, la escuela es polifuncional.Y hoy lo es ms que nunca. Y cada vez se le piden ms co-sas: que ensee a leer y escribir, que eduque y moralice, queforme ciudadanos y recursos humanos competentes para laproduccin, que desarrolle la conciencia crtica y la autono-ma pero que respete reglas que le permitan integrarse a lasociedad, etc. etc. La lista de las expectativas es cada vez mslarga y contradictoria y vuelve cada vez ms dificultosa la ta-

rea de evaluar la calidad de la educacin y, por lo tanto, cali-ficar la bondad de una poltica y sus protagonistas (los mi-nistros, por ejemplo).

Otro dato que viene a complicar la gobernabilidad delsistema se relaciona con lo anterior. Hoy las escuelas (y mu-chos ministerios de Educacin) han asumido tareas que tie-nen que ver con la generacin de determinadas condicionessociales bsicas del aprendizaje. La escuela no slo socializa,

transmite conocimiento y construye subjetividades, como di-ce el Profesor Dubet; la escuela tambin alimenta, cura, con-tiene afectivamente, orienta y motiva a muchos nios y jve-nes que la frecuentan. Estos imperativos estn poniendo encrisis la propia identidad de las instituciones y de los docen-tes, quienes ven desdibujado su perfil profesional, tradicio-nalmente relacionado con el conocimiento y las disciplinas.

El mismo Dubet hace tiempo que insiste con este da-to: antes haba slo alumnos en las escuelas, es decir suje-tos de aprendizaje estandarizados y formalmente iguales;hoy los nios irrumpen en la escuela con todas sus parti c u-laridades, entre ellas el hambre, la angustia, el abandono, laviolencia, etc., que caracterizan su vida cotidiana. Gobernarel sistema es ms complicado que antes porque ahora no s-lo hay que ocuparse de lograr determinados objetivos dea p rendizaje. Hoy el gobierno de la educacin requiere artic u-


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laciones con otras polticas pblicas como la de salud, de nu-tricin, de desarrollo social, de desarrollo infantil, de ord e npblico, judicial, etc. Esta implicacin en funciones de re di s-tribucin social contagia a las polticas educativas de los vie-jos defectos de las polticas asistenciales, tales como el clien-telismo poltico y el desvo de recursos pblicos para finespri v ados.

En Amrica Latina hay que agregar otro elemento

complicador, y ste tiene que ver con la crisis de la polticaentendida como representacin. Es difcil gobernar cuandoquienes asumen la responsabilidad poltica de la conduccintienen un bajo nivel de reconocimiento y legitimidad social.Un indicador de este dficit de legitimidad es la baja confian-za que tienen los docentes de Amrica Latina en los Ministe-rios de Educacin nacionales y en las instancias locales deadministracin y gestin.

Por otra parte, el dficit fiscal del Estado limita la ca-pacidad que tiene el sector pblico de acompaar el creci-miento permanente de la escolarizacin en las edades mstempranas y en la franja de la adolescencia y la juventudcon un crecimiento proporcional de la inversin en el sectoreducativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de Educa-cin se han visto en la obligacin de tener que hacer ms conmenos recursos, lo cual termina siempre por afectar la cali-dad de los procesos y productos educativos. Por otra parte,los defectos del Estado, no slo en trminos de eficiencia, si-no tambin en trminos de corrupcin, estn en la base delxito de las representaciones sociales que se estructuran al-rededor de un neoliberalismo extremo que termin de tiraral nio con el agua sucia. En otras palabras, las relacionesde fuerza tanto polticas como ideolgicas terminaron por im-poner una visin maniquea donde todo lo estatal se asocia

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con ineficiencia y corrupcin, mientras una supuesta socie-dad civil

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Emilio Tenti Fanfani Gobernabilidad