Empleo e informalidad laboral en la nueva normalidad

Empleo e informalidad laboral en la nueva normalidadPablo Lavado y Gustavo Yamada

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP)

Diagnóstico de la situación actual

La informalidad laboral constituye uno delos problemas estructurales que enfrentanuestro país y que la pandemia de laCOVID-19 ha contribuido a agudizar.

La informalidad no es sólo un reflejo delsubdesarrollo, sino que también es lafuente de un mayor retraso económicopues implica una asignación sub-óptimade los factores productivos y pérdidas deproductividad (Lewis, 2004; Levy, 2008;Loayza, 2016a; Céspedes, 2020).

A pesar del éxito macroeconómico duranteel periodo 2004-2013, los niveles deinformalidad laboral no han presentadoun cambio significativo.

Evolución del empleo informal (2007-2019)

Fuente: Banco Mundial y Encuesta Nacional de Hogares

Elaboración propia


0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

8,000

12,000

16,000

20,000

2004 2007 2010 2013 2016 2019

Po

rce

nta

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Mill

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e s

ole

s d

el 2

00

7

PBI per cápita (eje izq.) Informalidad (eje der.)

79.9%

72.0%

16,822

9,387

Correlación entre PBI per cápita y la informalidad

laboral en el mundo (2018)

Evolución de la informalidad laboral y el PBI per

cápita en el Perú (2004-2019)

Fuente: Banco Mundial y Encuesta Nacional de Hogares

Elaboración propia


Son tres las principales razones queexplican el elevado nivel de informalidad :(i) elevados costos laborales y nolaborales, (ii) sistema tributario complejo,y (iii) excesiva y poco eficaz regulaciónlaboral (Loayza, 2018).

En primer lugar, el Perú es uno de los paísescon los costos laborales no salarialesmás altos en Latinoamérica y el Caribe(LAC). Según Alaimo et al. (2017) estoscostos representan el 67.0% del salariopromedio de los trabajadores formales,superior al promedio de los países de LAC(49.0%), destacando el rubro deindemnización por despido (11.0% en Perú,superior a LAC, 6.0%).

Costos laborales no salariales en diversos

países de LAC

Fuente: Alaimo et al. (2017)

Elaboración propia

48% 45%

31%39% 36%

30% 29%

8%8%

18%7%

7%

9%4%

7% 10%

7%5%

3%4%

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11%

7%

5%6%

5%

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10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Argentina Brasil Perú Uruguay Colombia LAC México

Costo

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ala

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del sala

rio

pro

medio

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tra

baja

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s

Contribuciones obligatorias Bonos

Vacaciones anuales Indemnización por despido


Como segundo punto, el sistema tributarioes complejo, lo que se evidencia en lacoexistencia de cuatro regímenestributarios (NRUS, RER, RMT, RG). Estosregímenes presentan diferentes tasasimpositivas y diferentes niveles deexigencia en cuanto a su administración.

La concentración empresarial estápresente en los niveles más bajos deingresos. Así, en 2017, el 69.3% de lasempresas adscritas a algún régimentributario tenían ingresos anualesmenores a 15 UIT. Esto evidencia laatomización incentivada por losregímenes simplificados.

Número de empresas por régimen tributario y rango de ventas

Fuente: SUNAT - Registro Único del Proveedor (2017)

Elaboración propia

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200,000

400,000

600,000

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[1700,2300)

[2300,5000)

[5000 amás)

Núm

ero

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sa

s

RUS RER RG


Finalmente, como tercer punto está laregulación y administración de lasrelaciones laborales formales. El Perúcuenta con una extensa normativa paramanejar las relaciones laborales, losriesgos en el trabajo y atender lasenfermedades ocupacionales, y sucumplimiento es costoso y complejo.

Con consecuencia, la mayoría de laspolíticas que se han implementado hastael momento, en lugar de asegurar que lostrabajadores accedan a beneficiossociales, contribuye a mantener loselevados niveles de informalidad,evitando que más trabajadores accedana los servicios de protección social.

Cobertura de los servicios de seguridad y protección sociales y programas laborales (2018)

Fuente: World Bank Open Data

Elaboración propia

Salazar-Xirinachs y Chacaltana (2018) realizan una sistematización de las políticas deformalización adoptadas por diversos países de LAC, agrupándolas en cuatrodimensiones:

• Simplificación de regímenes tributarios. Esta dimensión agrupa las medidasorientadas a la simplificación de los esquemas tributarios de las empresas,buscando incrementar la recaudación en los pequeños contribuyentes. Estasmedidas buscan generar incentivos para el cumplimiento de las obligacionestributarias a través de la reducción del costo subyacente para las empresas y, almismo tiempo, optimizando el manejo de los recursos públicos de la administracióntributaria.

• Transición a la formalidad mediante la flexibilidad y la protección social. Estadimensión busca abordar las interacciones que existen entre la cobertura ysuficiencia de la protección social y la incidencia de la informalidad laboral (OIT,2018). Como se mencionó en la sección de diagnóstico, la informalidad estávinculada, por una parte, a la estructura económica, productiva y de empleo de lospaíses; y, por otra parte, con el marco regulatorio que establece las directrices de lapolítica laboral y tributaria.

Opciones de política

• Formación para inserciones laborales de calidad. Entre las medidas más destacadasen la región están los Institutos de Formación Profesional (IFP), entidades queofrecen cursos en niveles operativos y técnicos para promover el ingreso almercado laboral formal y facilitar la transición de la escuela al trabajo (Flores Lima,2014; Mitnik et al. 2016; Busso et al. 2017), y las políticas activas de mercado laboral(PAML), que agrupan una serie de medidas de asistencia a la búsqueda de empleocomplementadas con programas de desarrollo de capacidades y competenciaslaborales (Perazzo y Rossel, 2009; OIT, 2016; Salazar-XIrinachs, 2017).

• Fiscalización laboral. Los principales pilares de una política de fiscalización laboralefectiva son: i) fiscalización inteligente, donde, tras el análisis de la situación debase, se focalicen los esfuerzos de fiscalización prioritariamente en aquellossectores o empresas con mayor probabilidad de convertirse en formales, ii)alineación de incentivos de los fiscalizadores, y iii) acompañamiento a micro ypequeñas empresas

Opciones de política

Optimizar la relación empresa – Estado

Consolidar los

regímenes tributarios

vigentes

Simplificación

administrativa para

cumplir la normatividad

laboral

Implementar la

Remuneración Integral

Anual (RIA) para los

trabajadores que ganen

salarios menores a 2 UIT

Fiscalización laboral con un

componente de

acompañamiento

empresarial en lugar ser

punitivo

Facilitar el cumplimiento de

la tributación mediante las

TIC y la Declaración Jurada

Anual del impuesto a la

renta

Asegurar la protección a

los desempleados

Brindar incentivos a los

trabajadores

independientes para ser

formales

Masificar el comprobante

electrónico y mecanismo de

financiamiento a partir del

consumo (cash-back)

Mejorar la relación trabajador – Estado

Facilitar el intercambio de

servicios entre el SIS y

EsSalud

Armonizar la relación

empleado – empleador

Brindar flexibilidad a

los contratos

indeterminados

Medidas de política

• Medida 1: Consolidar los regímenes tributarios vigentes. La política tributaria deberíaorientarse hacia la existencia de un único régimen general de Impuesto a la Renta yeliminar el RUS y RER, o en todo caso, focalizarlos en el segmento considerado en suconcepción inicial (e.g. bodegas y pequeños mercados de abastos). En esecontexto, dos medidas inmediatas que puede adoptar el gobierno son: i) anunciarque el RER y RUS serán eliminados gradualmente en un período de 3 o 4 años (sunsetclause) a través de una reducción progresiva de los umbrales de este régimen, y (ii)no permitir que las nuevas empresas entren en los regímenes RER y RUS.

• Medida 2: Simplificación administrativa para cumplir la normatividad laboral. Lanormativa laboral es confusa y difícil de cumplir generando incentivos claros a lainformalidad laboral. Como se mencionó en la sección de diagnóstico, la legislaciónlaboral actual es voluminosa (136 normas, 1,400 páginas y 2,000 artículos) y no esrazonable esperar que una micro o pequeña empresa tenga la capacidad decumplirla a cabalidad. En ese sentido, resulta necesario conducir un análisis deimpacto regulatorio para simplificar una gran cantidad de procedimientosinnecesarios y eliminar otros.


• Medida 3: Implementar la Remuneración Integral Anual (RIA) para los trabajadores queganen salarios menores a 2 UIT. La implementación de la RIA surge como unaalternativa para distribuir mejor los presupuestos anuales de la contratación formal.El RIA, además del sueldo, incluiría los beneficios sociales como la Compensación porTiempo de Servicios (CTS), las gratificaciones y las vacaciones.

• Medida 4: Fiscalización laboral con un componente de acompañamiento empresarialen lugar ser punitivo. Es importante avanzar hacia un enfoque proactivo de lainspección, fiscalizando los sectores y empresas que tengan una mayor probabilidadde ser formales y mantenerse operando en el sector formal. Asimismo, el enfoquepunitivo debe cambiar por uno donde SUNAFIL brinde acompañamiento a lasempresas, para que, luego de identificar el incumplimiento de la normatividad, sebrinde orientación para subsanar las falencias detectadas (OIT, 2017).


• Medida 5: Facilitar el cumplimiento de la tributación mediante las TIC y la DeclaraciónJurada Anual del impuesto a la renta. Esta medida busca facilitar el cumplimiento delas obligaciones tributarias mediante procedimientos sencillos y dinámicos,haciendo énfasis en el uso intensivo de las TIC. Para ello, la SUNAT debe mejorar laeficiencia de sus procedimientos tributarios y de cumplimiento, ello mediante laadopción de tecnologías que permitan reducir el número promedio de horas al añoque una empresa debe dedicar a sus declaraciones de renta.

• Medida 6: Asegurar la protección a los desempleados. Se propone optimizar el uso dela CTS como mecanismo de apoyo a la población que ha perdido su empleo. Por otrolado, para los trabajadores independientes se sugiere la implementación de uningreso básico asegurado (guaranteed basic income) como medida de protección aldesempleo temporal, donde el trabajador reciba una subvención por un periododeterminado (e.g. 3 meses), y el derecho a acceder a este beneficio se renuevecada cierto tiempo (e.g. 5 años), de tal manera que el trabajador recibe un apoyoeconómico temporal mientras busca reinsertarse al mercado laboral.


• Medida 7: Brindar incentivos a los trabajadores independientes para ser formales.Estos incentivos pueden alinearse al establecer a la formalidad como un primer pasoy una condición necesaria para acceder a una serie de beneficios para lostrabajadores independientes, estos pueden ser tributarios (e.g. reducción en elpago del IR), el acceso a servicios empresariales provistos por el Estado y lacobertura de prestaciones de seguridad social.

• Medida 8: Masificar el comprobante electrónico y mecanismo de financiamiento apartir del consumo (cash-back). Mediante esta medida se busca brindar un beneficioen base al consumo donde el pago por el Impuesto General de las Ventas (IGV) se ledevuelve al consumidor o permite una reducción inmediata para los pagos conmedio electrónico y un porcentaje se destina a un fondo individual de salud y otrofondo individual de pensiones. Ambos fondos serían gestionados por la SUNAT,basados en la boleta electrónica.


• Medida 9: Facilitar el intercambio de servicios entre el SIS y EsSalud. Bajo el actualsistema de protección social, cuando un trabajador se formaliza y obtiene afiliacióna EsSalud, pierde su afiliación en el SIS y no podrá retornar hasta un año después deculminado el vínculo con su empleador. En otras palabras, los trabajadores nopueden tener afiliación a EsSalud y el SIS simultáneamente. En ese sentido sepropone flexibilizar esta restricción, de modo que las personas puedan tener ambosseguros a la vez.

• Medida 10: Brindar flexibilidad a los contratos indeterminados. Mediante el Fallo delTribunal Constitucional de 2001 se estableció la reposición de los trabajadoresdespedidos injustificadamente. Se debe modificar el marco legal para permitir elcese individual y/o cambiar la modalidad del contrato de plazo indefinido a temporalpor motivos vinculados al desempeño de la empresa. Es necesario que un empleadorcuente con los suficientes grados de libertad para tomar decisiones sobre supersonal sin afectar la continuidad de la empresa, para lo cual se debe incluir laposibilidad de cesar y/o cambiar la modalidad del contrato de un empleado porrazones más amplias que la baja productividad y/o falta grave.


Nº ActividadActor

líder

Actores

compleme

ntarios

1Normativa para restringir el acceso al RER

y RUSSUNAT MEF

2

Análisis de calidad regulatoria y

simplificación administrativa de normativa

laboral

MTPE PCM, MEF

3Normativa para masificar el uso del

comprobante electrónicoSUNAT MEF

4

Nuevo modelo de fiscalización laboral con

un componente de acompañamiento

empresarial

MTPE SUNAFIL

5Diseño de mecanismos de protección a los

desempleadosMTPE PCM, MEF

6Esquema de incentivos a la formalidad

para los trabajadores independientesMTPE

PCM, MEF,

PRODUCE,

MINCETUR

Medidas para ser implementadas en el corto y

mediano plazo (100 días a 1 año)

Nº ActividadActor

líder

Actores

compleme

ntarios

1Proyecto de Ley para la implementación

de un régimen tributario únicoMEF

SUNAT,

Congreso

de la

República

2Implementación de la Remuneración

Integral Anual (RIA)MEF

PCM,

SUNAT

3Implementación de las TIC para los

procedimientos tributariosSUNAT PCM, MEF

4Financiamiento de pensiones a partir del

consumo (cash-back).MEF

PCM,

SUNAT

5Normativa para el intercambio de

servicios entre el SIS y EsSaludMINSA PCM, MEF

6Proyecto de Ley para brindar flexibilidad a

los contratos indeterminadosMTPE

PCM, MEF,

Congreso

de la

República

Medidas para ser implementadas en el largo plazo (5 años)

Hoja de ruta

Documents

Empleo e informalidad laboral en la nueva normalidad