MITTUNIVERSITETET ÖSTERSUND

Krisberedskapsundersökning En kvalitativ undersökning hur

krisberedskapsläget ser ut i Sverige 2013 – Ur kommunernas perspektiv

Malin Vennstrand & Lina Wickberg 2013-06-03

Sociologi GR (B) Risk- och krisperspektiv 30 hp. Vid önskad kontakt: liwi1104@student.miun.se, mave1102@student.miun.se

2

Innehåll 1. Inledning ............................................................................................................................. 4

1.1 Syfte/ Mål .................................................................................................................... 5

1.2 Frågeställningar ........................................................................................................... 5

2 Bakgrund/Tidigare forskning .............................................................................................. 5

3 Teori .................................................................................................................................... 7

3.1 Idealtyp ........................................................................................................................ 7

3.1.1 Riskhantering ....................................................................................................... 8

3.1.2 Krishantering ........................................................................................................ 8

3.1.3 Kontinuitetshantering ........................................................................................... 9

3.1.4 Samverkan ............................................................................................................ 9

3.2 Systemteori ................................................................................................................ 10

4 Metod ................................................................................................................................ 11

4.1 Metod för insamlande av empiri ................................................................................ 11

4.1.1 Intervju ............................................................................................................... 12

4.1.2 Litteraturinsamling ............................................................................................. 12

4.1.3 Etiska aspekter på intervjumetod och litteraturinsamling .................................. 13

4.2 Analys av det insamlade materialet ........................................................................... 14

4.2.1 Meningskoncentrering ........................................................................................ 14

4.2.2 Etiskt perspektiv av analysmetoden ................................................................... 14

4.3 Diskussion om val av metod ...................................................................................... 15

4.4 Reliabilitet och validitet ............................................................................................. 15

5 Resultat ............................................................................................................................. 16

5.1 Krisberedskapsarbetet i kommunerna ....................................................................... 16

5.1.1 Riskhantering ..................................................................................................... 16

5.1.2 Krishantering ...................................................................................................... 17

5.1.3 Kontinuitetshantering ......................................................................................... 17

5.1.4 Samverkan .......................................................................................................... 18

5.2 Myndigheternas uppdrag gentemot kommunerna ..................................................... 18

5.2.1 Länsstyrelsen ...................................................................................................... 18

5.2.2 MSB ................................................................................................................... 19

5.2.3 Anslag 2:4 Krisberedskap .................................................................................. 20

6 Analys och diskussion ....................................................................................................... 20

3

6.1 Jämförelse mellan verklighet och idealbild ............................................................... 20

6.1.1 Riskhantering ..................................................................................................... 20

6.1.2 Krishantering ...................................................................................................... 21

6.1.3 Kontinuitetshantering ......................................................................................... 22

6.1.4 Samverkan .......................................................................................................... 23

6.2 Problematiseringen utifrån systemteori, länsstyrelse och MSB ................................ 23

7 Slutsatser ........................................................................................................................... 25

7.1 Vidare forskning ........................................................................................................ 26

8 Källförteckning ................................................................................................................. 27

8.1 Litteratur .................................................................................................................... 27

8.2 Publikationer .............................................................................................................. 27

8.3 Lagar, förordning och utredningar ............................................................................. 27

8.4 Artikel ........................................................................................................................ 27

8.5 Elektronisk källa ........................................................................................................ 28

Bilaga 1 - Ordlista .................................................................................................................... 29

Bilaga 2 – Enkätfrågor ............................................................................................................. 30

Bilaga 3 – Svarsfrekvens i procent ........................................................................................... 33

Bilaga 4- Kommentarer (Lämnas ut på begäran)

4

1. Inledning Självmordsbombare i Stockholm, stormen Gudrun, tsunamikatastrofen i Sydostasien, svininfluensautbrott, översvämningar och höga flöden, diskoteksbranden i Göteborg, Estonias förlisning, cryptosporidium… listan kan göras lång över kriser som har inträffat i vår direkta och indirekta närhet. Hanteringen av dessa har visat att Sverige inte haft den beredskap som krävts. Många av insatserna skulle kunna ha gjorts mycket tidigare för att minska lidandet för de drabbade och vissa av dessa kanske helt och hållet hade kunnat undvikas om Sverige varit mer förberedda.

Breiviks terrorhandling i Oslo 2011, om detta hade hänt i Sverige i dag, finns det tillräckligt god beredskap för att hantera detta och vem bär egentligen ansvaret för att krisberedskapen skall vara tillfredställande? Tar egentligen alla aktörer sitt ansvar när det gäller krisberedskapsfrågan?

”En god krisberedskap är kvalitetshöjande, eftersom medborgarna blir bättre rustade i vardagen att hantera olyckshändelser. Samtidigt ökar samhällets samlade förmåga att motstå påfrestningar, det ökar tryggheten i samhället” Så sa Helena Lindberg, generaldirektör för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) inför nyskapandet av myndigheten 2008 (Regeringskansliet 2008). Låter inte det snyggt, bra, kanske till och med alldeles, alldeles underbart…? Nu skulle nya tag tas, krisberedskapen i Sverige skulle stärkas och MSB och länsstyrelserna skulle stödja och hjälpa kommunerna att ta sig an uppgiften att öka robustheten på lokal nivå.

Det nationella fiaskot efter tsunamikatastrofen ledde till nya lagkrav. Lagen om extraordinära händelser, som den kom att kallas, medförde nya uppgifter för kommunerna. Som stöd för att kunna efterleva kraven gavs 356 miljoner kr ut i bidrag 2012 (Pettersson, C. 2012, s. 5). Ett bidrag som kommunerna årligen har fått sedan 2006, dock i varierande summor. Utan detta stöd hade krisberedskapsarbetet i Sveriges kommuner stått mer eller mindre still, men vart går alla pengar egentligen, borde inte Sveriges krisberedskap vara på topp genom denna ekonomiska fördel?

Det är allmänt känt att många kommuner går på knäna för att ens kunna leverera basal kommunal verksamhet idag, därför är det lustigt att detta bidrag endast skall fungera som ett tillägg som ska finansiera en liten del i krisberedskapsarbetet i kommunen, resten ska kommunen skjuta in själva. Ett bidrag som snart kan komma att upphöra, vad händer då? Många kommuner menar att detta är det största hotet mot krisberedskapsarbetet och att de inte skulle kunna upprätthålla en hög standard utan bidraget. Det kallar vi moment 22.

Enligt utvärderingar från MSB har det visat sig att många kommuner inte lever upp till kommunöverenskommelsen, som skapades av Sveriges kommuner och landsting i samråd med MSB, och inte alls uppfyller kraven enligt lagen (Pettersson, C. 2012). Hur kan det komma sig? Någonting känns fel med krisberedskapsarbetet i Sverige. Det är denna studies uppgift att ta reda på vad.

5

1.1 Syfte/ Mål Syftet med vår studie är att få de svenska kommunernas perspektiv på hur beredskapsläget ser ut i deras verksamhet 2013, samt hur de tycker att länsstyrelsen och MSB löser sina uppdrag gentemot kommunerna. Vårt mål är därför att ge en aktuell bild av beredskapsläget i Sverige 2013 och ge förslag på hur beredskapen kan förbättras och utvecklas samt ge en större förståelse för de svårigheter som finns i krisberedskapsarbetet.

För att nå detta mål kommer vi ta fram en idealbild med hjälp av litteraturinsamling och muntlig dialog med företaget BRM Europe (Business Risk Management Europe AB) som arbetar uteslutande med risk- och krishantering. Vi kommer sedan dra ihop detta till en helhetsbild av vad vi tolkar som god krisberedskap i en kommun, för att kunna se likheter och skillnader mellan verklighet och den teoretiskt tänkta krisberedskapen (idealbild). För att få en bättre förståelse för problematiken inom krisberedskapssystemet kommer kommunernas, länsstyrelsens och MSB:s roll diskuteras utifrån ett systemteoretiskt perspektiv.

1.2 Frågeställningar Hur ser beredskapsläget ut i Sverige 2013 utifrån kommunernas perspektiv?

Vilka slutsatser kan vi dra vid en jämförelse mellan verklighet och idealbild?

Hur kan vi förstå problematiken mellan de olika aktörerna i krisberedskapssystemet utifrån ett systemteoretiskt perspektiv?

2 Bakgrund/Tidigare forskning I vår bakgrundsdel kommer vi studera tidigare forskning om risksamhället och krisberedskapen i Sverige. Vi ser idag ett ökat behov av risk- och krishantering eftersom den snabba utvecklingen av tekniken för med sig risker som kräver ett effektivt risk- och krishanteringsarbete. Eftersom kommunerna har ett stort ansvar vid en kris ser vi också ett behov av forskning på krisberedskapsarbetet i kommunerna. Detta är något som vi kommer förklara mer för att skapa en bättre grundförståelse för det problem vi valt att studera samt kunna göra en relevant koppling till resultat, diskussion och slutsatser av studien.

Ulrich Beck talar i sin bok (2000) ”Risksamhället – på väg mot en annan modernitet” om hur samhället är på väg att förändras till ”ett risksamhälle”. Det har genom åren skett en rad olika katastrofer t.ex. världskrig, kärnkraftsolyckor, tsunamis osv. som gör att vi är tvungna att öppna upp ögonen för historiska fakta (Beck, 2000, s. 11). Den snabba utvecklingen av teknologin för med sig risker, och en ökad produktivitet bortser från de risker som det för med sig. Den teknisk-vetenskapliga nyfikenheten reflekterar sällan över vilka hot som produktivitetsnyttan för med sig och en riskblindhet skapas (ibid s. 84).

”Den tidsinställda bomben tickar. I den här meningen innebär risker en framtid som det gäller att förhindra.” (Beck, 2000, s. 48).

Risker är en framtidsfaktor, de hotar att inträffa med förstörelse som vi redan idag har fått se som konsekvens av de teknologiska riskerna, t.ex. skövling av skogar, förorenade vattendrag,

6

nya sjukdomar osv. Denna förstörelse orsakar stor förödelse som är omöjlig att hantera i efterhand, därför är förebyggande åtgärder relevant inför framtida hot och prognoser (ibid s. 48). I och med utvecklingen av teknologin ställs frågor kring det politiska och vetenskapliga hanterandet av de risker som teknologin för med sig. Eftersom riskerna ökar, blir det större lovord om bättre säkerhet som ska fungera kontinuerligt inför en vaksam allmänhet (ibid s. 30).

Den 26 december år 2004 blir vi återigen påminda om en katastrof som skulle ta många liv, tsunamikatastrofen i Sydostasien. Tsunamin orsakades av en jordbävning på havsbotten som fick förödande konsekvenser för Sverige. Anledningen till att Sverige drabbades så hårt var till följd av den teknologiska utveckling som gör att vi kan ta oss med flyg runt hela världen för att semestra. En naturkatastrof som även blev en teknologisk katastrof (Olofsson, A. & Öhman, S. 2009, s. 23).

En till anledning till att det blev en stor kris för Sverige var att Sveriges katastrofberedskap inte hade planerat för händelser utanför Sveriges gränser (Socialstyrelsen, 2007). Regeringskansliet hade ingen organisation för att hantera stora kriser. De största och mest uppenbara konsekvenserna för Sverige i denna kris var att planeringen av krishanteringsförmågan brast pga. försenade insatser. Insatserna hade kunnat göras två dygn tidigare än vad som gjordes. De resurser som fanns för insatser i form av personal, verktyg och transport utnyttjades inte med den effektivitet som var möjlig. De svenska medborgarna hade kunnat slippa det lidande de utsattes för om Sverige agerat snabbare (SOU 2005:104).

Det största ansvaret vid en stor kris ligger hos statsministern då ansvarsprincipen gäller, vilket innebär att den som har ansvar för en verksamhet vid normala förhållanden, har också ansvar vid kris (SOU 2005:104). Men inget ansvar togs av statsministern och inget arbete delegerades ut till tjänstemän och politiker. Tilltron till den svenska staten skadades hårt eftersom de bär ansvaret för medborgarnas trygghet och säkerhet, som då sattes på sin spets (SOU 2005:104).

Utifrån dessa beskrivningar ser vi att det fanns otroligt många brister i det svenska krisberedskapssystemet. Detta ledde till Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap som syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer, s.k. extraordinära händelser.

Samma år som lagen bildades tilldelades kommunerna ett statligt bidrag ”Anslag 2:4 Krisberedskap” som är ett bidrag för att stärka svensk krisberedskap och åtgärda de brister som identifieras. Anslaget syftar också till att påbörja arbetet och utvecklingen med krisberedskapen som annars kanske skulle stått helt stilla (Pettersson, C. 2012, s. 5). Sveriges kommuner har under 2012 tilldelats sammanlagt ca 356 milj. kr i bidrag för att klara uppgifterna om krisberedskap enligt Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Kommunerna fick också stöd och bidrag för räddningscentraler och ledningsplatser med 67 milj. kr.

7

År 2009 bildades MSB som har i uppdrag att ta ansvar i frågan om krisberedskap, ge stöd och utveckla beredskapen i samhället, driva på det förebyggande arbetet och de sårbarhetsreducerande åtgärderna. De har också ansvar att samordna berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser samt utföra uppföljning och utvärdering av krisberedskapsarbetet (SFS 2008:1002). I uppföljning och utvärdering ingår också att varje år följa upp hur 2:4 anslaget har använts. Uppföljningen av anslaget från 2011 och 2012 har visat att pengarna inte används som det är avsett i alla lägen. (Pettersson, C. 2012).

Länsstyrelsen har ansvar vid kris inom sitt geografiska områdesansvar där de ska minska sårbarheten i samhället, ge stöd till de aktörer i länet som bär ansvar för krisberedskapen, följa upp kommunens tillämpning av lagen om extraordinära händelser och kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information vid en allvarlig kris (SFS 2006:942). Länsstyrelsen ska alltså ge stöd och följa upp kommunens krisberedskapsarbete och rapportera uppåt till MSB. Dessa två myndigheter har ett stort inflytande på hur kommunerna utför sitt krisberedskapsarbete.

3 Teori Nedan följer en beskrivning av de teorier vi valt att använda som grund och som kommer hjälpa oss att bringa klarhet i, och förstå, vår insamlade data. Genom att jämföra teori och resultat kan vi få en bättre förståelse för det problem studien ämnar undersöka.

Avsnittet om idealtyp har vi valt att använda som en teori för att hjälpa oss att förstå vår insamlade empiri. Vi anser därför att idealtyper är mer passande under teoridelen än under till exempel resultat. För att mer sätta sig in hur vi gått till väga för att ta fram idealtypen finns en utförlig beskrivning under metoddelen. Genom hela uppsatsen har vi likställt ordet idealtyp med idealbild och kommer således använda båda begreppen synonymt.

Systemteori presenteras utförligt för att på bästa sätt ge en helhet över teorin och en djupare förståelse när vi sedan ska problematisera kommunernas, länsstyrelsens och MSB:s roll i krisberedskapssystemet utifrån systemteori.

3.1 Idealtyp Enligt Max Weber skapas en idealtyp av en eller flera olika perspektiv och genom förståelsen mellan mer eller mindre konkreta enskilda fenomen, som är organiserade till en mer enhetlig konstruktion. En idealtyp kan inte påträffas empiriskt i den verkliga världen. En idealtyp är i grund och botten ett mätinstrument vars funktion är att jämföra med den empiriska verkligheten för att identifiera skillnader och likheter (Ritzer, G. 2009, s. 102). En idealtyp är med andra ord en tänkt extrembild av ett fenomen som syftar till att förtydliga viktiga och typiska egenskaper som prövas mot verkligheten.

Samhällets beredskap är byggt från ett underifrånperspektiv på så sett att kommunerna i Sverige utgör grunden för beredskapen och ska få stöd från högre instanser. Utifrån lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska kommunerna minska sårbarheten och ha en god

8

krisberedskap. Vi har tolkat att begreppet extraordinär händelse är synonymt med kris, därför kommer begreppen kris och extraordinär händelse användas liktydigt med varandra.

För att kunna motstå störningar och upprätthålla samhällsviktiga funktioner behövs riskhantering, krishantering, kontinuitetshantering och samverkan (MSB 2012). Idealtypen som vi testar på verkligheten i Sveriges kommuner består således av dessa.

3.1.1 Riskhantering Kommunen ska i sitt förebyggande arbete identifiera vilka extraordinära händelser som kan inträffa och vilken påverkan det har på kommunens verksamhet för att kunna sammanställa de risk- och sårbarhetsanalyser som varje kommun ska ha fastställt enligt lagen (SFS 2006:544). Risk- och sårbarhetsanalyser innebär att identifiera, värdera, analysera och hitta sårbarheter och ge åtgärdsförslag till risker som kan störa eller hota samhällsviktig verksamhet samt att prioritera och genomföra förslag på åtgärder för att upprätthålla samhällsviktig verksamhet. Risk- och sårbarhetsanalyserna syftar till att öka medvetenheten och kunskapen hos de som fattar beslut och är ansvarig för en verksamhet som kan drabbas av hot, risker och sårbarheter (MSB 2011). Enligt BRM Europe1 ska kommunerna ha ett implementerat riskhanteringsarbete, som innebär att de förändringar som görs ska höja kommunens krisberedskap. Förändringarna ska baseras på eller ta hänsyn till risk- och sårbarhetsanalysen. Vidare ska regelbundet extraordinära händelser analyseras utförligt, vilket ska leda till ett handlingsprogram som förklarar sårbarheter så att onödiga risker förknippande med extraordinära händelser motverkas systematiskt.

3.1.2 Krishantering Det finns tre grundprinciper inom krishanteringssystemet som kommunerna ska följa, ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för ett område i normala tider har samma ansvar under kris- och krigssituationer. Likhetsprincipen innebär att organisationen ska fungera liknande i fred, kris och krig och närhetsprincipen att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå (Aven, 2004, s. 28).

Kommunen ska enligt lagen ha en plan för att hantera extraordinära händelser, de ska utbilda och öva all berörd personal, samt samordna olika aktörer inom det geografiska områdesansvaret (SFS 2006:544). Om berörd personal har övat sitt ansvar inför en kris anser vi att de vet hur de ska lösa och hantera sina uppgifter även under en kris. Det finns mycket att ta hänsyn till i krishanteringsarbetet men vi har valt att bryta ned krishantering i form av krisplaner, ansvar vid kris, övningar och utbildningar för att vi anser att det är grunden till krishanteringen.

BRM Europe2 anser att en användbar krisplan är enkel och tillämpbar, och framtagen i samarbete med den person som ska använda den, och följa en struktur som hanterar

1 Jakob Alberg, anställd BRM Europe, intervjuträff den 2 maj 2013 2 Ibid

9

konsekvenserna av en händelse. Planen bör alltså vara generell och symptombaserad för att kunna hantera alla möjliga olika krissituationer. Vidare finns verktyg, planer och andra stöd som utgör grund för en välfungerande hantering av en kris. Detta är systematiserat så att det håller över tid.

När en krishanteringsplan är framtagen är det också lika viktigt, enligt BRM,3 att kontinuerligt träna på att använda den. Detta kan göras genom olika former av krisövningar och utbildningar. Genom att öva tränar sig de berörda tjänstemännen och politikerna inom kommunen att använda krishanteringsplanen, blir uppmärksam på de svårigheter som kan uppstå under en kris samt kan identifiera och åtgärda eventuella svagheter i krishanteringsplanen, organisationen, utrustningen etc.

3.1.3 Kontinuitetshantering Ett annat begrepp inom krisberedskapen är kontinuitetshantering som är en metod för att skapa robusta organisationer för att lättare kunna motstå störningar och överleva förluster. Begreppet kan enligt MSB innebära att en organisation på lång sikt kan etablera och kontinuerligt bevara förmågan att upprätthålla sin verksamhet oavsett störning. För att kunna sträva efter detta krävs kontinuitetsplanering för att vid kris i största möjliga mån klara av att ha verksamheten igång och leverera de produkter och tjänster som är viktiga i samhället (MSB, 2009).

BRM4 menar att till skillnad från en krisplan syftar en BCP (Business Continuity Plan) till att hantera de resurser som är mest kritiska för att kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet. Att ha reservplaner för respektive kritisk resurs, t.ex. om elektroniska kommunikationsmedel störs och inte fungerar, ska det finnas manuella rutiner för att upprätthålla leveransförmågan. Kommunen ska ha en god förmåga att skydda ”leveransförmågan” trots störningar. De ska kunna påvisa en förmåga att upprätthålla kärnverksamheter, alternativt de viktigaste delarna i kärnverksamheter trots yttre störningar som elbortfall, väderpåverkan, störningar i IT-system, bortfall av fastigheter (t.ex. vid brand), osv.

BRM5 ser BCP som en kombination mellan riskhantering och krishantering där organisationen i den förstnämnde måste identifiera de risker och sårbarheter som finns i verksamheten för att kunna sätta in lämpliga åtgärder för att säkerställa leveransförmågan. Där de gjorda åtgärderna sedan används vid krishantering. Till exempel går det att identifiera att en risk föreligger med elbortfall, där reservkraft kan sättas in vid en samhällsviktig verksamhet. Denna reservkraft tas i bruk vid en kris och är därför en del i krishanteringen.

3.1.4 Samverkan Utifrån förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska myndigheter samverka och ge stöd till varandra vid en krissituation. MSB anser att samverkan mellan myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting, näringsliv och andra organisationer utgör en god krisberedskapsförmåga (MSB, 2009). Men vad betyder egentligen begreppet samverkan?

3 Jakob Alberg, anställd BRM Europe, intervjuträff den 2 maj 2013 4 Ibid 5 Ibid

10

Begreppet är mångfacetterat och kan innebära olika för olika aktörer och i olika situationer, och kan påverka planering och interaktion i praktiken (MSB, 2013). Vi har valt att definiera samverkan som ett samarbete och en ömsesidig påverkan mellan samhällsaktörer för att uppnå gemensamma mål vid kris.

Enligt BRM6 är det viktigt att kommunen har identifierat alla sina externa och interna kritiska beroenden och har upprättat en väl fungerande samverkan med dessa. Dessa kritiska interna beroenden kan vara nyckelfunktioner, tekniska system och krisledning och på den externa sidan leverantörer av infrastruktur och telefoni. Det gäller både att ha bra avtalsskrivningar med privat verksamhet som att ha klara kontaktvägar med andra offentliga aktörer som myndigheter, polis, räddningstjänst, elbolag, utförare av vård, skola och social omsorg m.m.

Vi har dragit slutsatsen att utifrån att ha ett implementerat riskhanteringsarbete, ett krishanteringsarbete i form av planer, övning och utbildning, kontinuitetsplaner för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner och en samverkan mellan myndigheter och berörda aktörer skapas förutsättningar för en god krisberedskapsförmåga i Sveriges kommuner.

3.2 Systemteori Systemteori har sitt ursprung i naturvetenskapen, men genom Niklas Luhmanns arbete med att utveckla systemteorin går det att praktisera denna på alla nivåer i samhället, från småskaliga till storskaliga system. Inom systemteori intresserar man sig för de relationer som olika aspekter har i den sociala världen. Systemteoretiker menar att det inte går att studera enbart enskilda delar av systemet, utan att en analys måste göras utifrån den kontext som utgörs av helheten. Dock är det acceptabelt bland systemteoretiker att göra analytiska åtskillnader men bara om det görs med syftet att bättre förstå det inbördes förhållandet mellan det sociala livets olika aspekter (Ritzer, G. 2009:271).

Luhmann utvecklade teorin genom att ta in självreferens och kontingens när system studeras, speciellt när det gäller själva samhället som system. Samhällets förmåga att referera till sig själv är central för att samhället skall förstås som ett system, alltså att alltid utgå från samhället när något bestäms. Kontingens, alltså att saker och ting hade kunnat vara annorlunda, är också en central del i Luhmanns utveckling av systemteorin. Kontingens innebär alltid en risk, då riskerna i de val som görs aldrig helt kan förutspås utan bara kan ses till fullo i efterhand (ibid s. 274).

Ett system består av olika delsystem, dessa delsystem måste fungera i samspel hela tiden för att hela systemet ska fungera. Om ett system uppmärksammar ett problem som skapas av tillexempel omgivningen kan denna utveckla ett nytt delsystem för att hålla svårigheterna under kontroll. Ett system kan innehålla många olika delsystem som är specialiserade inom ett visst område, vilket i sig tillsynes kan verka väldigt komplext, men enligt Luhmann är det bara komplexitet som kan reducera komplexitet. Ett fungerande system är aldrig mer komplext än sin omgivning (ibid s. 275).

6 Jakob Alberg, anställd BRM Europe, intervjuträff den 2 maj 2013

11

Differentiering är ett begrepp inom systemteorin som visar på skillnaderna mellan systemet och dess omgivning samt hur ett systems olika delar skiljer sig från varandra. Differentiering inom ett system är ett sätt att hantera förändringar som sker i omgivningen. Varje system måste upprätthålla sina gränser mot omgivningen genom särskiljning och hantera variationer i sin omvärld, systemet skulle annars krossas till följd av omgivningens komplexitet. Ett differentierat system innehåller två olika typer av omgivningar, dels en som är gemensamt för hela systemet och en speciell inre omgivning för varje enskilt delsystem (ibid s. 280).

Det finns flera olika typer av differentiering och den form som dominerar det moderna samhällets system är differentieringen av funktionella system. Varje funktion inom ett system sköts av en speciell enhet, ett speciellt delsystem. Om ett av dessa fallerar eller misslyckas med att utföra sin uppgift kommer hela systemet ha svårt att överleva. Men om alla system lyckas kommer detta innebära en högre grad av oberoende för det enskilda delsystemet (ibid s. 282).

Grundelementen i systemteori är kommunikation. Kommunikation inom ett system fungerar bara om det finns en mening med kommunikationen. För att få fram meningen med kommunikationen måste systemet välja ut den del av all information som finns i omgivningen för att denna ska passa in i systemet. Mening har en nära koppling till de val som ett system gör. Genom denna mening och dessa val finns kontingens, alltså att det skulle ha kunnat vara annorlunda, utan kontingens finns ingen mening. Mening i det sociala systemet ligger i den skillnad som finns mellan kommunikationen inom systemet och störande ljud från systemets omgivning. Inom kommunikation finns det en mottagare och en sändare, och för att ett meningsfullt utbyte av information skall ske måste sändaren tänka efter hur mottagaren kommer att ta emot informationen. Detta för att rätt budskap med rätt intention ska nå mottagaren (ibid s. 277).

4 Metod Under detta avsnitt kommer vi att förklara hur resan fram till resultatet och slutsatserna har sett ut, vilka metoder vi använt oss av och varför vi valt just dessa. Nedan förs även en etisk diskussion på varje vald metod samt ett fört resonemang om huruvida validiteten och reliabiliteten är hög eller låg.

4.1 Metod för insamlande av empiri Nedan kommer vi att presentera de metoder vi använde vid insamling av empiri, nämligen en strukturerad intervju på telefon och mejl samt litteraturinsamling för att ta fram idealbilden av krisberedskap. Vi valde att ha en intervju som i första hand utförs på telefon och i andra hand skickas via mejl. Vi ansåg att utförandet på detta sätt skulle öka våra chanser att få en så hög svarsfrekvens som möjligt samt att få en personligare kontakt med respondenten för att möjliggöra fler och mer utförligare kommentarer. Mer önskvärt hade varit om vi träffade respondenterna vi intervjuade, men i och med att det rent geografiskt skiljer sig så mycket på vart personerna befinner sig gick detta inte att utföra på ett effektivt sätt.

12

Idealtypen konstruerades efter att vi studerat diverse dokument och genom en dialog med företaget BRM Europe. Detta för att på ett realistiskt sätt se hur krisberedskapsarbetet kan se ut i den bästa av världar. Vår idealbild ska vara en drömbild och ett mål men samtidigt ska det bejakas att detta är vår ihopsatta idealbild och att denna kan se annorlunda ut beroende på vem som gör den och skall därför inte anses som en universell sanning.

4.1.1 Intervju I och med att vårt syfte är att se hur krisberedskapsarbetet ser ut utifrån kommunernas perspektiv ansåg vi att de lämpligaste respondenterna var de som är säkerhetsansvariga i kommunerna. För att dessutom få en så nyanserad bild som möjligt valde vi att kontakta alla kommuner i Sverige med insikten att vi eventuellt skulle få ett litet bortfall. Men önskvärt var att få så många svar som möjligt för att på ett säkrare sätt få en helhet över beredskapsläget. Vårt urval är således väldigt brett men är också det som vi anser vara mest lämpligt för en tillförlitlig undersökning. Detta är med andra ord en totalundersökning av en hel population. Vi avgränsade oss till kommuner för att få deras perspektiv i första hand men ser en möjlighet till vidare forskning för att få andra viktiga krisaktörers syn på krisberedskapsarbetet.

Vi valde att använda oss av en intervjubaserad enkätundersökning, där vi har satt ihop en enkät med strukturerad karaktär. Enkäten är uppdelad på 11 frågor som i sin tur är uppdelade i tre moment. Den första delen handlar om hur kommunens krisberedskapsarbete ser ut i nuläget, de andra två delarna är indelade i länsstyrelse och MSB utifrån hur kommunerna anser att de löser sina respektive uppdrag gentemot dem. Enkäten är uppbyggd på ett sätt där respondenterna graderar sitt svar på en skala från 1-5 där det även går att kommentera varje fråga. Där 1 betyder inte alls, 2 i mindre grad, 3 i någon grad, 4 i hög grad och 5 helt och hållet, det finns även ett ”vet ej” alternativ. I resultatet kommer vi att göra en uppdelning av dessa där gradering 1-3 är något sämre och 4-5 är mycket bra. Se bilaga 3 för den totala svarsfrekvensen i procent.

Frågorna är ställda på ett sådant sätt att respondenten får mycket andrum och frihet att svara på frågorna. Genom att bygga upp frågorna på detta sätt får vi med både en tematisk och dynamisk dimension där vi både ser till kunskapsproduktionen i intervjun och det mellanmänskliga förhållandet (Kvale, S. & Brinkmann, S. 2009, ss. 146-147).

Eftersom våra respondenter är sakkunniga inom ämnet krisberedskap anser vi att direkta frågor i intervjun är det som mest kan generera kunskap. Genom att ställa följdfrågor som ”kan du berätta mer?” och ”önskar du att kommentera?” samt att ta pauser som uppmuntrar respondenten att utveckla sitt svar och ge mer utförliga kommentarer, vilket ökar möjligheten att få bättre grogrund för resultatet i ett senare skede (ibid s. 151).

4.1.2 Litteraturinsamling En idealtyp är som vi ser det en teori som skall jämföras med resultatet vi har fått fram genom vår intervju. För att få en klarare definition av idealtyp har vi kollat på hur Max Weber definierade och använde sig av idealtyper, genom att läsa och ta ut de viktigaste delarna ur boken Sociologisk teori av George Ritzer.

13

För att ta fram en idealbild över hur krisberedskapen skulle kunna se ut i den bästa av världar i en kommun har vi läst och analyserat skriven text, så som lagstiftningen, dokument och publikationer från MSB samt fört en dialog med företaget BRM Europe för att få en bild av deras syn på krisberedskap. Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anger vilka lagkrav kommunen ställs inför när det gäller deras arbete med krisberedskap. Kärnan i lagtexten har brutits ner och ligger som den första byggstenen för den idealbild som tagits fram.

MSB är den myndighet som ska vara ansvarig över den svenska krisberedskapen, därför använde vi publikationer och dokument ifrån denna myndighet för att bygga vidare på idealbilden. Den text som ansågs relevant bröts ner och utgör den andra byggstenen i vår idealbild.

Som en tredje byggsten har vi fått stöd i vårt arbete med idealbilden av BRM Europe där de har förmedlat deras syn på krisberedskapsarbete och hur de anser att det bör vara i de fyra delarna som vår idealbild består av. De har sedermera kompletterat den kärna i lagtexterna och texten från MSB som utgör stommen i idealbilden med riktlinjer och metoder för ett bra krisberedskapsarbete.

Önskvärt var även att tydliggöra vissa begrepp för att förstärka det idealbilden visar. Detta för att många begrepp kan vara mångfacetterade och behöver därför klargöras för att en idealbild ska vara jämförbar med verkligheten. Se även bilaga 1 för en övergripande begreppsordlista.

Således kunde vi knyta ihop dessa delar till en enhetlig idealbild över de fyra delarna riskhantering, krishantering, kontinuitetshantering och samverkan.

4.1.3 Etiska aspekter på intervjumetod och litteraturinsamling Intervjun skedde via telefon eller om så önskades av intervjupersonen via mejl. Vid start informerade vi respondenten om undersökningens syfte och upplägget på intervjun. Information gavs angående konfidentialiteten kring kommentarerna de lämnar och att resultatet från intervjun kommer att ligga till grund för en uppsats om krisberedskap. Efter denna information frågade vi intervjupersonerna om de hade några övriga funderingar eller frågor vilket gav dem chansen att neka deltagande samt möjligheten att vara helt anonyma. Genom denna information skapas ett informerat samtycke mellan intervjupersonerna och oss (Kvale, S. & Brinkmann, S. 2009, s. 87).

För att minska eventuella negativa konsekvenser för de kommuner och personer som deltar i intervjuerna har vi valt att inte nämna varken namn eller kommun i resultatet. Övriga kommentarer kommer att behandlas helt anonymt och inte publiceras på ett sätt som kan härledas till kommun eller liknande.

Vid litteraturinsamling påträffas inte lika många etiska problem som vid mänskliga interaktioner. Vi anser dock att det är viktigt att använda sig av så tillförlitligt material som möjligt för att på bästa sätt knyta vår idealbild till verkligheten, därför har vi varit källkritiska när vi analyserat underlaget som ligger till grund för idealbilden.

14

4.2 Analys av det insamlade materialet När insamlandet av empirin är slutförd behövs detta analyseras och förtydligas för att kunna se helheten. För detta valde vi att använda oss av analysmetoden meningskoncentrering. Vi ansåg att denna analysmetod var mest lämpad för undersökningens analysförfarande eftersom den mest tydliggjorde det väsentliga i respondenternas uttalanden. Genom att ta ut de kommentarer som intervjupersonerna sade under varje fråga kunde vi identifiera vissa specifika teman, mönster, skillnader och likheter som respondenterna delade. På det sättet kunde vi därför bena ut huvudinnebörden av det som sades, vilket ledde till vårt resultat.

4.2.1 Meningskoncentrering Meningskoncentrering är utvecklad från fenomenologin och används för att på ett effektivt sätt analysera mer omfattande och komplexa intervjutexter. Denna metod innebär att huvudinnebörden av utlåtanden tas fram genom att dra samman intervjupersonernas yttranden till kortare, mer koncisa formuleringar (Kvale, S. & Brinkmann, S. 2009, s. 221).

Enligt Kvale (2009, ss. 221-222) omfattar analysen fem steg. Första steget innebär att textens helhet ska urbenas, därför måste forskaren noga läsa igenom materialet. Sedan skall de naturliga meningsenheterna i texten fastställas. I steg tre formuleras det tema som dominerar varje meningsenhet utifrån det som tydliggörs och uppfattas att respondenten avsett att förmedla. I det fjärde steget bör frågor ställas till meningsenheterna i syfte att det temat som identifierats ger relevant information till undersökningens specifika syfte. Till sist knyts hela materialets centrala och relevanta teman samman.

Vi utförde således dessa steg vilket ledde till ett resultat som skrivs ut i flytande text och där allt är koncentrerat utifrån de gemensamma teman som identifierades.

4.2.2 Etiskt perspektiv av analysmetoden Genom meningskoncentrering utgår forskaren ifrån egna antaganden och analyser, vilket innebär att vissa utlåtanden kan misstolkas eller missanalyseras. Vi lät respondenterna repetera kommentarerna de lämnade och ställde frågor som ”uppfattade jag dig rätt när du säger…” för att tydliggöra den reella avsikten med utlåtandena. Detta för att rösten och det reella syftet från respondenterna inte skulle försvinna. Detta bör övervägas under analysen för att försöka tyda vad respondenten menade med sitt uttalande. Forskaren bör förhålla sig objektiv och inte ha andra motiv än att analysera materialet på ett så konkret sätt som möjligt. Därför går det inte heller att utgå från de eventuella grundtankarna som forskaren hade vid undersökningens start, utan vara öppen för alla olika vinklar och påståenden. Vid utskrift av resultatet är detta extra viktigt så att inte respondenterna känner att de blivit missuppfattade eller kränkta.

För att lösa problematiken med de etiska problemområdena i analysmetoden kan respondenterna låtas se resultatet och kommentera detta samt låta dem vara med i analysarbetet för att på så sätt få ett så verklighetstroende resultat som möjligt, det fanns dock inte möjlighet till detta då det skulle vara tidsförödande att låta alla 266 respondenter att korrekturläsa.

15

4.3 Diskussion om val av metod De metoder som används har valts ut för att de anses passa bäst in på det syfte och de frågeställningar vi har. Samtidigt skulle andra metoder kunnat användas, som till exempel fokusgruppintervjuer där respondenter från kommunerna, länsstyrelsen och MSB kunnat samlas i en grupp om sex till tio personer där det förs en nondirektiv intervjustil. Där hade någon av oss kunnat vara moderatorn och fört en diskussion med deltagarna för att se till att det blir meningsutbyte och att det råder en bra atmosfär mellan deltagarna (Kvale, S. & Brinkmann, S. 2009, s. 166).

Samtidigt som denna metod skulle vara bra för att få en större förståelse för alla delar, handlar den här undersökningen just om kommunens perspektiv. Vid frågorna som avsedde länsstyrelsen och MSB skulle det kunna ha varit svårt att förmedla sitt budskap från kommunernas sida då de möts ansikte mot ansikte. Samma sak skulle kunna hända om fokusgruppen bara innehöll representanter enbart från kommunen. Denna insamlingsmetod sträcker sig inte heller lika brett, rent geografiskt, som en intervju över telefon och mejl gör. Det skulle också varit svårt att få ihop alla deltagarna pga. tidsbrist, vilket ledde till att vi valde intervjuinsamling.

En förutsättning för intervju över telefon är att personen som intervjuas är bra på att uttrycka sig verbalt på ett sätt som kan förstås utan att använda sig av tillexempel kroppsspråk och ansiktsuttryck. Vid en intervju över telefon och mejl skapas inte förutsättningar för en nära relation mellan den som intervjuas och forskaren, vilket skulle kunna leda till att respondenterna inte lämnar tillräckligt utvecklade svar som vid en mellanmänsklig interaktion i den verkliga världen. (ibid, s.165).

Valet av analysmetod var inte lika självklar som insamlingsmetoden. Vi anser att val av analysmetod handlar mycket om tycke och omfånget på insamlad empiri. Vi stod därför i valet och kvalet mellan narrativ analys, meningskodning och meningskoncentrering men valde den sistnämnde. Detta med anledning till att vi ansåg att den bättre passade in på det syfte vi ville uppnå.

4.4 Reliabilitet och validitet För att stärka validiteten i studien utformades en intervjuguide, vilket innehöll bland annat eventuella frågor, syfte, mål, bakgrund till frågorna osv., innan själva intervjun för att på det sättet se att undersökningen överensstämde med det vi avsåg att mäta. Vi hade, i ett försök att stärka validiteten ytterligare, kunnat utföra en s.k. pilotstudie som testade validiteten och möjliggjort för eventuella ändringar i intervjun. Detta hanns tyvärr inte med men hade varit önskvärt. Intervjuerna är utformade med frågor som baserats utifrån den professionella position våra intervjupersoner har vilket därför medför hög förtrolighet med ämnet från deras sida. I vårt fall har vi en svarsfrekvens på över 90 % vilket stärker reliabiliteten ytterligare.

Om det idag skulle göras en likadan undersökning med samma metodval skulle troligen resultatet bli detsamma, men om en undersökning görs om ca 10 år kan resultatet bli annorlunda. Detta kan bero på att de kommit längre i sitt eget arbete inom kommunen och att länsstyrelse och MSB gjort förändringar i utförandet av uppgifterna gentemot kommunerna.

16

5 Resultat Av 290 kommuner har vi fått svar från 266 vilket innebär en svarsfrekvens på över 90 %. Detta var över förväntan och med denna svarsfrekvens har vi också fått en spridning av svaren nationellt. För att se svarsfrekvensen i procent, se bilaga 3. Vi har ej fått kommentarer från alla 266 stycken men detta är inte något som påverkat vår undersökning negativt. Enligt egna tolkningar tenderar människan oftare att kommentera när något är negativt och inte så mycket vid positiv respons. Men genom att jämföra kommentarerna med svarsfrekvensen kan vi ändå urbena ett, enligt oss, tillförlitligt resultat.

Efter att vi genomfört analysmetoden meningskoncentrering av det insamlade materialet vi fått fram genom intervjuerna med kommunerna har vi kommit fram till ett resultat som kommer att presenteras som en helhet där de olika teman som vi funnit i analysen presenteras. För att på enklaste sätt utföra en jämförelse och analys, i ett senare skede, mellan idealbilden och det resultat vi fått har vi delat in resultatet utifrån de fyra komponenterna som skall vara med i ett krisberedskapsarbete, nämligen riskhantering, krishantering, kontinuitetshantering och samverkan. Sedan följer resultatet från de frågor som avsedde länsstyrelsen och MSB för att möjliggöra en analys av deras roll i krishanteringssystemet utifrån systemteori. Alla frågor redovisas i bilaga 2.

En generalisering har gjorts utifrån de gemensamma teman vi identifierat. Vi har dessutom tagit ut citat som förstärker den generella bilden av resultatet.

5.1 Krisberedskapsarbetet i kommunerna ”1986 anställdes den första säkerhetsansvariga i kommunen, så arbetet med detta är inget nytt för oss”.

Många kommuner har jobbat med krisberedskapsfrågor i flera år, men ett systematiskt arbete med detta kom igång på allvar sedan lagen om extraordinära händelser kom 2006 som ställde krav på kommunen om en fungerande krisberedskap på lokal nivå.

5.1.1 Riskhantering En risk- och sårbarhetsanalys finns i stort sett i alla kommuner, men frågan är om de faktiskt har lett till några förbättringar? Många menar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser är en lång och genomgående process där förbättringar kanske inte blir synliga på kort tid. Många är relativt nya i tjänsten och arbetet och åtgärder har nyligen kommit igång och därför kan förbättringar inte ses för närvarande. Medvetenheten hos anställda är framför allt det som förbättrats.

”Vi har blivit uppmärksamma på risker och sårbarheter och kunnat vidta åtgärder för att minska dessa”.

41 % av respondenterna svarar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser endast lett till en mindre eller någon grad av förbättringar. En enkel majoritet (56 %) svarar dock att det skett mycket förbättringar till följd av arbetet med RSA (risk- och sårbarhetsanalyser).

17

5.1.2 Krishantering Den krisplan som finns hos kommunerna ska sitta i ryggmärgen enligt kommunerna, och används därför mycket på övning och utbildning men kanske inte rent fysiskt under en kris. Utifrån det faktum att informationen från planen sitter i huvudet så anser majoriteten att krisplanen kommer att användas under en kris. Krisplanen är oftast operativ, även om detta kan variera kommuner emellan där vi sett exempel på kommuner som har händelsebaserade krisplaner samt 50 stycken olika versioner. Själva planen används oftast vid uppstart och i slutskedet av en kris eller om man sitter fast och behöver vägledning. Här svarar 79 % att krisplanen kommer att användas i mycket hög grad.

Övning av krisplanen och annan utbildning sker kontinuerligt även om detta också kan variera. En del övar en gång per år medan andra gör det oftare, men här svarar alltså 82 % att detta sker på kontinuerlig basis. På grund av till exempel intresse, tid eller utifrån behov utbildas och övas politiker i mindre utsträckning än tjänstemän.

”När det gäller tjänstemännen övas dem mycket, men i mindre grad när det gäller politikerna”.

Kommunens ansvar under en kris är i hög utsträckning tydligt för alla berörda tjänstemän och politiker utifrån hur de har svarat. 79 % av respondenterna menar att detta stämmer i mycket hög grad. Alla bör ”ha koll” men många beredskapssamordnare tycker det är svårt att få de anställda i kommunen att förstå vikten med risk- och krishantering eftersom de har fullt upp med sin egen verksamhet.

”Det är en stor utmaning att få de att förstå konsekvenserna om något sker, de skjuter ifrån sig ansvaret och menar att det är liten sannolikhet att något kommer ske”.

Det råder även osäkerheter när det gäller om ansvar- och mandatfördelningen är tydligt för alla berörda på lokal, regional och nationell nivå under en kris. Här svarar nästan hälften (44 %) att det finns oklarheter kring detta. Det är heller inte klart av vad som kan förväntas av de andra aktörerna vid en kris.

”Hur mycket kommer länsstyrelsen ge stöd vid en kris? Kan inte säga någon gång då MSB varit in och stöttat”.

5.1.3 Kontinuitetshantering Arbetet kring kontinuitetshantering är varierande från kommun till kommun. 63 % menar att samhällsviktig verksamhet kan stå emot störningar på en mycket hög grad. Många har kommit igång med arbetet kring detta men det finns ändå vissa brister. Bristerna beror på vilken störning som kommer att ske och att åtgärder inte har satts in i alla led. Många menar att det finns stora brister när det kommer till elen, där de flesta sårbarheterna ligger. Arbetet kring kontinuitetshanteringen utgår ofta från den risk- och sårbarhetsanalys som kommunen tagit fram, och det är utifrån denna som prioritering görs och åtgärder sätts in. Det vi kan säga med säkerhet är att arbetet är igång men att upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet är helt beroende på vilken störning som sker och till vilken omfattning.

”Brett spektra, vissa områden är det en femma och vissa områden är det bara en trea”.

18

5.1.4 Samverkan Majoriteten (83 %) av kommunerna har bra förberedelser att samverka med andra viktiga offentliga aktörer vid kris, då främst med andra kommuner, räddningstjänst och polis. Det finns även de som har ett krishanteringsråd där de bjuder in både offentliga och privata aktörer till kontinuerliga träffar som de tror de kan behöva samverka med vid en kris.

Samverkan med privata aktörer får lågt betyg, här svarar nämligen 73 % att de finns få förberedelser att samverka med privata aktörer. En anledning till detta kan vara att de privata aktörerna inte har samma intressen som de offentliga. Det är ofta fråga om pengar när de bjuds in till övningar och utbildning tillsammans.

”De styrs inte av samma lagstiftning, vilket innebär att de kanske inte har samma intresse”.

Många mindre kommuner nämner ändå att de tror sig ha bättre förutsättningar att samverka med privata aktörer än större kommuner just för att det finns färre etablerade privata företag i små kommuner än det gör i större och att alla känner alla så det blir naturligt att samverka med varandra under krissituationer.

Flera kommuner nämner överlag att samverkan bör ske i vardagen med både offentliga och privata aktörer för att klara av att samverka vid en större händelse.

”Omfattande samverkan sker i vardagen, vilket underlättar och säkerställer att den kan ske i händelse av kris”.

Kommunerna ber i form av stöd mer vägledning när det gäller samverkan, främst av länsstyrelserna men även andra myndigheter, ”Vi behöver mer vägledning för hur vi ska klara det geografiska områdesansvaret och exempel på hur vi skall väcka intresse och arbeta med krishanteringsråd”.

5.2 Myndigheternas uppdrag gentemot kommunerna Nedan följer resultatet av de frågor i intervjun som avsedde länsstyrelsens och MSB:s genomförande av deras respektive uppdrag gentemot kommunerna. Samt om det är tydligt vad det statliga bidraget får användas till. Se bilaga 2 för frågorna i mer detalj. Detta resultat kommer sedan under diskussionsdelen analyseras och problematiseras vidare utifrån ett systemteoretiskt perspektiv.

5.2.1 Länsstyrelsen Genomgående får länsstyrelsen höga betyg på hur de löser sina uppdrag gentemot kommunerna. De tycker att länsstyrelsen ger stöd och hjälp med samordning i det förebyggande krisberedskapsarbetet i länet, där 72 % av respondenterna är mycket positiva. 79 % av de svarande anser att de följer upp kommunens tillämpning av lagen om extraordinära händelser på ett tillfredställande sätt. 53 % av respondenterna är positivt inställda till hur de samordnar hanteringen av en kris, trots att många kommenterar att de aldrig varit i den sitsen så hoppas och tror de att länsstyrelsen skulle göra bra ifrån sig utifrån vad de sett på övningar och utbildningar.

19

En kommun som har erfarenhet av länsstyrelsens hantering av samordningen av en kris i länet säger dock såhär:

”När vi drabbades av tsunamin och pandemin var de osynliga. Vi fick agera helt ensamma, utan länsstyrelsen. Det vi saknade mest var information, korrekt information”.

Dock skedde dessa händelser för flera år sedan och länsstyrelsen har haft tid på sig att fixa till detta, ”Man har fått ihop det rätt bra och de har fått mer förståelse för kommunerna på senare tid”.

Många ifrågasätter hur de utför sina tillsyner av hur kommunerna följer lagen, t.ex. vid vilken tidpunkt som det görs och att anpassning borde ske efter vilken kommun det är. Saker som också nämns är personalbrister och omsättningar som kan tänkas bero på att det anställs nyexaminerade som inte stannar så länge och arbetet hamnar därför efter.

”De har knappa resurser, men utifrån de förutsättningar de har så gör de sitt bästa”.

5.2.2 MSB ”MSB har fått ett regeringsuppdrag som är tydligt, men som de inte lyckats utveckla”.

Det finns två läger när det gäller hur MSB löser sina uppdrag gentemot kommunerna Om vi ser till graderingen av svaren vi fått från respondenterna ser vi att 36 % är positivt inställda till det stöd som MSB ger. När det kommer till frågan om samordning är 24 % positiva och när det kommer till att följa upp och utvärdera är 36 % positiva till hur MSB löser sitt uppdrag gentemot kommunerna.

Även då majoriteten är något negativa till MSB finns det ändå positiva delar att hämta från MSB. Dels när det gäller stöd genom seminarium, publikationer, ekonomi/bidrag och arbetet kring samverkansområdena. Men det genomgående temat är ändock att MSB saknar verklighetsförankring. De verkar inte prata ”samma språk” som kommunerna och uppföljning och utvärdering som sker från MSB:s sida saknar förankrad kunskap om hur kommunerna faktiskt jobbar.

”MSB kan leva i en annan värld ibland, lite avhängt. Gör saker som är lite långt bort ifrån verkligheten”.

Fokus från MSB:s sida verkar ligga på storskaliga processer och händelser på ett nationellt och internationellt plan och inte på det lokala planet. Detta anses till exempel leda till nationella riktlinjer som inte är behovsanpassade till mindre kommuner och då saknar det breda spektra som behövs för att alla kommuner skall få det stöd de behöver. Ett bra stöd saknas således när det gäller både riktlinjer, vägledning, samordning och återkoppling.

MSB är ganska osynliga för kommunerna och de får själv söka upp dem om de har frågor eller önskar vägledning. Detta beror, enligt kommunerna, på att de befinner sig långt bort i hierarkin och att den mesta kontakten med kommunerna sköts via länsstyrelsen. Den gängse uppfattningen är dock att MSB kanske sköter sina uppdrag, bara det att kommunen inte ser detta.

20

Den nya omorganisationen har gjort att MSB har legat efter ett tag och upplevs som väldigt förvirrande samt att de har tappat fokus på kommunerna. Många anser dock att det blir bättre och bättre och att det inte helt går att döma ut MSB pågrund av att myndigheten faktiskt är relativt ny.

5.2.3 Anslag 2:4 Krisberedskap Det råder delade meningar om hur tydliga reglerna är för vad 2:4 anslaget får användas till. Vissa anser att det är jättetydligt (63 %) medan andra önskar att det kunde varit tydligare. Det framkommer även att anslaget håller på att göras om och förtydligas. Det går att tolka reglerna väldigt brett och det råder många oklarheter.

”Nej, det är egentligen inte tydligt, finns tolkningar i det. Vi får inte köpa in Rakel men helt plötsligt får vi det. Köp in Rakel ni så är vi tysta ungefär.”

Anslaget kritiseras för det syfte som det ska ha och för att bara fokusera på det extraordinära och inte det vardagliga som också måste fungera vid en extraordinär händelse.

”Tänkt fel, hål i huvudet att ge ett så stort anslag för att samhället ska ha en så stor organisation vid extraordinära händelser och skippar alla andra trappsteg innan det. MSB måste tänka till och bredda sig”.

6 Analys och diskussion I denna del kommer vår analys presenteras och problematiseras, analysen görs först mellan undersökningens resultat angående kommunernas egen verksamhet och den idealbild som tagits fram. Sedan kommer de problemområden som identifierats ställas mot ett systemteoretiskt perspektiv. Vidare i analysen kommer resultatet från frågorna angående länsstyrelse och MSB tas in för att påvisa hur krisberedskapsarbetet kan förstås genom systemteorin, och hur dess olika delar samspelar med varandra.

6.1 Jämförelse mellan verklighet och idealbild Genom att jämföra resultatet av undersökningen som genomfördes med kommunerna och den idealbild vi konstruerat har vi genomfört analysen nedan, som presenteras i samma struktur som tidigare, nämligen riskhantering, krishantering, kontinuitetshantering och samverkan.

6.1.1 Riskhantering Enligt idealbilden syftar en risk- och sårbarhetsanalys till att bl.a. öka medvetenheten hos de anställda och att kunna identifiera risker och sårbarheter i verksamheten samt sätta in åtgärder för att minska dessa. Utifrån hur kommunerna har graderat och kommenterat kan vi se att den i alla fall har lett till en ökad medvetenhet hos personal, vilket stämmer överens med idealbilden. Dock kan vi se på svarsfrekvensen att hela 41 % har svarat att deras risk- och sårbarhetsanalys endast lett till någon grad av reell förbättring. Detta är oroväckande och stämmer inte helt in på idealbilden. Men en enkel majoritet menar ändå att den lett till förbättringar och då, som vi nämner, framför allt till ökad medvetenhet.

21

Om vi jämför med idealbilden finns det vissa problemområden när det kommer till riskhanteringen. En av dessa är att risk- och sårbarhetsanalyserna inte verkar ha genererat påtagliga förbättringar förutom att medvetenhetsgraden har ökat. Detta kan bero på flera anledningar, dels att arbetet med RSA gjordes för att uppfylla de lagkrav som kom 2006 men har sedan lagts åt sidan för att koncentrera sig på andra saker. Det kan också bero på att arbetet med att få igenom åtgärdsförslag i kommunen inte har gått och att det här inte har prioriterats rent ekonomiskt. Arbetet kring detta är alltså inte tillräckligt implementerat i kommunen vilket leder till att åtgärder stöter på gehör och inte utförs. Många kommuner anser också att arbetet med RSA tar lång tid att se effekt på. De menar att åtgärder har satts in för att reducera ett flertal risker och sårbarheter men att det i nuläget inte går att se några märkbara förbättringar.

Som vi kan se har effekterna av RSA inte lett till avsevärda förbättringar men som vi sett i kommentarerna och som vi problematiserat ovan har det arbetet gått framåt och kommer att fortsätta att göra det. Så även fast inte allt stämmer in på idealbilden måste man ändå säga att arbetet med riskhantering i kommunerna ändå håller förhållandevis hög standard.

6.1.2 Krishantering Inom krishantering kan vi se både skillnader och likheter när vi jämför idealbild och verklighet. De flesta säger sig ha en krisplan som för det mesta är operativt uppbyggd, vilket stämmer helt med idealbilden som menar att den ska vara enkel att använda och mer generell än detaljstyrd. Men det finns dock fall, som vi nämnt tidigare i resultatet, där planerna är händelsebaserade och utvecklade i ca 50 olika versioner, vilket skiljer väldigt mycket från idealbilden. Planen används mest för utbildningsmaterial och underlag för utvärdering, i stället för att vara tänkt att användas vid en kris. Detta är på många sätt bra, om det övas tillräckligt mycket på planen så att den sitter i huvudet är det ultimat men om man under en kris faktiskt kommer ihåg det som står i den, det är frågan? Det är just därför det är så viktigt att ha en generell och lättanvänd krisplan, alternativt med checklistor eller liknande för att på bästa sätt följa med hela tiden under ett krisförlopp.

Idealbilden säger att krisplanen ska övas och utbildas så att alla vet hur och när den ska användas samt vilken ansvarsroll tjänstemän och politiker har under en kris. Detta tycks stämma ganska bra överens med verkligheten där vi kan se att de flesta kommuner övar och utbildar kontinuerligt med de som är berörda. Detta tycks ändå variera lite men det beror nog på att begreppet kontinuerligt är mångfacetterat. Kontinuerligt för en person kan vara en gång var tredje år och för någon kan det vara en gång i halvåret. Bör det inte tas fram övnings- och utbildningsriktlinjer som skall gälla för samtliga kommuner för att hålla en giltig standard på krisberedskapsarbetet? Ingenstans kan vi hitta riktlinjer om hur ofta eller vad som skall övas, inte konstigt då att det skiljer sig kommuner emellan när det kommer till standarden, utbildning och övning.

Det finns även en problematik i att tjänstemännen övas i större utsträckning än politikerna, hur kan detta komma sig? För egentligen så kommer det vara politikerna som får kritik när något hanteras illa, för i gemene mans ögon är det de som har det yttersta ansvaret, även om så är fallet eller inte.

22

Idealbilden säger utifrån ansvarsprincipen att den som har ansvar för en verksamhet i normala tider har också samma ansvar under kris. Jämför vi detta med hur kommunerna har svarat anser de att ansvaret inom kommunen är tydligt för alla berörda tjänstemän och politiker. Beror det på att ansvarsprincipen är ordentligt tydlig eller att detta blir ännu tydligare vid övning och utbildning som det är tänkt enligt vår idealbild?

Ansvars- och mandatfördelningen lokalt, regionalt och nationellt under en kris är dock inte lika tydligt för alla berörda anser kommunerna. Det råder osäkerhet om vilket typ av stöd de kan förvänta sig från högre instanser. Bör inte ansvaret vara lika tydligt på alla nivåer inom krisberedskapssystemet om man utgår ifrån ansvarsprincipen, eller anser de högre instanserna att det är kommunerna som ska lösa det mesta utifrån närhetsprincipen?

Som vi kan se i jämförelserna ovan finns det mycket som stämmer överens i jämförelsen mellan verklighet och idealbild. Genom övning och utbildning blir även ansvar och krisplan tydligare. Men det finns problemområden här, vilket främst kan identifieras vid ansvar- och mandatfördelningen inom krisberedskapssystemet, vilket skulle kunna förbättras till exempel med hjälp av tydliga riktlinjer från MSB:s sida angående utförandet av övning och utbildning.

6.1.3 Kontinuitetshantering Som vi tagit upp i idealbilden säger MSB att kontinuitetshantering innebär att en organisation på lång sikt ska etablera och kontinuerligt bevara förmågan att upprätthålla sin verksamhet oavsett störning. I kontinuitetshanteringen är det viktigt att först identifiera all samhällsviktig verksamhet inom kommunen för att sedan komma med lösningar på hur de upprätthåller dessa, så långt det är möjligt, trots störningar. Det vi kan se utifrån hur kommunerna har svarat är att det kan finnas problem i det första steget där de inte fullt ut har hunnit identifiera all samhällsviktig verksamhet då många precis har kommit igång med kontinuitetshantering. Störningar kan vara allt som kan slå ut, hota att slå ut eller störa verksamheten som är identifierad som samhällsviktig vilket gör det svårt även här att helt identifiera vilka störningar det innebär.

De allra flesta kommuner har påpekat att upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet beror på vilken typ av störning som ska motverkas. Vissa går att motstå, men vissa är omöjliga att stå emot helt och hållet, därför måste kommunerna prioritera och åtgärda kritiska beroenden så långt det är möjligt. Trots kontinuitetsplanering och risk- och sårbarhetsanalyser ser vi att det inte går att upprätthålla exakt all samhällsviktig verksamhet utan bara till en viss nivå, detta styrks även i resultatet där 92 kommuner bekräftar detta.

Problemet med kontinuitetshantering kan vara att det finns många privata aktörer som erhåller en stor del av den samhällsviktiga verksamheten inom kommunen. Det kan vara svårt att identifiera alla dessa verksamheter samt sätta in de åtgärder som krävs för att upprätthålla verksamheten vid eventuell störning. Ett dåligt samarbete med dessa aktörer gör att svårigheterna ökar.

Här tycks det vara ett problem i krisberedskapsarbetet, för trots att mycket av 2:4 bidraget ska gå till detta arbetssätt kan inte riktigt kommunerna leverera den standard som krävs av dem. Kommunerna verkar ha mycket som de ska göra och dess åtaganden tycks bara öka och öka

23

med tiden vilket kan göra det svårt att inom alla dessa områden hålla en hög standard. Vi tycker oss även se en trend i att de fler och fler lämnar riskhantering bakom sig och övergår allt mer till att arbeta med kontinuitetshantering vilket också kan förklara varför arbetet med detta ganska nyligen kommit igång.

6.1.4 Samverkan Enligt idealbilden ska en god förberedelse för att samverka med både offentliga och privata aktörer utgöra en god krisberedskap. Det bör även finnas bra avtalsskrivningar med privata aktörer. Vi ser dock, om vi jämför med resultatet, att kommunerna har dåliga förberedelser att samverka med privata aktörer, vilket blir ett problem och kan komma att avgöra hela hanteringen av en kris. Om ingen bra samverkan finns när en kris bryter ut riskerar krisen att växa sig större och vara mer långvarig än vad som hade varit fallet om det funnits bra samverkan innan krisen. I dagens samhälle drivs många verksamheter av privata aktörer, som t.ex. levererar mat, el osv. till en del offentliga sjukhus, skolor och äldreboenden. Om det inte finns någon upprättad samverkan med dessa privata aktörer vid kris kommer dessa offentliga verksamheter stå utan mat och el om det t.ex. sker ett stort elavbrott. De samhällsviktiga verksamheterna kan då stå stilla längre än vad som är acceptabelt.

Idealbilden säger att kommunen bör ha identifierat alla sina kritiska beroenden av interna och externa kontakter och ha upprättat en väl fungerande samverkan med dessa. Men detta kan vara svårt eftersom privata aktörer inte har samma intressen som offentliga aktörer och inte styrs av samma lagstiftning och att det i många fall handlar om pengar i fråga om övning och utbildning tillsammans. Det kan då bli svårt att veta vad som kan förväntas av privata aktörer vid kris om ingen upprättad kontakt finns. Kommunerna anser att en bra kontakt i vardagen är det som skapar bra förutsättningar för att kunna samverka vid en kris. Bör inte länsstyrelsen och MSB hjälpa kommunerna att upprätta bra kontakter med privata aktörer för att undvika förlamning vid kris? Bör de privata aktörerna också följa en lag om extraordinära händelser som är anpassad för deras affärsidé för att driva på samverkan och därmed höja krisberedskapsförmågan?

Som vi kan se stämmer inte resultatet överens med idealbilden eftersom kommunerna har stort brist på samverkan med privata aktörer, vilket skapar dåliga förutsättningar för att ha en god krisberedskap enligt vår idealbild.

6.2 Problematiseringen utifrån systemteori, länsstyrelse och MSB Vi ska nu utifrån systemteori ge en större förståelse för den problematik som vi sett finns i hur krisberedskapssystemet är uppbyggt på lokal, regional och nationell nivå. Denna problematisering kommer att bygga på kommunernas svar kring hur de tycker att MSB och länsstyrelsen sköter sina uppdrag gentemot dem.

Som vi nämnt tidigare går systemteori att tillämpa på alla nivåer i samhället och kan delas in i olika delsystem. Vi har valt att se krisberedskapssystemet som ett system och att kommunerna, länsstyrelserna och MSB är delsystem inom detta system. Alla dessa delar bör studeras och analyseras utifrån helheten. För att hela krisberedskapen ska fungera måste också dess olika delsystem fungera i samspel med varandra. Om ett av dessa delsystem, t.ex.

24

kommunerna, misslyckas med att utföra sin uppgift kommer hela krisberedskapssystemet ha svårt att överleva. Men om däremot alla delsystem lyckas utföra sina uppgifter kommer det innebära att det enskilda delsystemet blir mindre beroende av de andra.

Utifrån hur kommunerna anser att de andra instanserna löser sina uppdrag uppstår det ett problem. Resultatet visar att kommunerna anser att länsstyrelsen löser sina uppdrag i hög utsträckning gentemot kommunerna men att MSB inte löser sina uppdrag på ett lika tillfredställande sätt. Kommunerna anser att detta är för att MSB är för långt bort i hierarkin och att samarbetet med länsstyrelsen fungerar bättre för att de är närmare i hierarkin.

Kommunerna har påpekat att MSB inte talar ”samma språk” som dem och att de inte har någon verklighetsuppfattning om den dagliga verksamheten inom kommunen. Inom systemteori bör ett särskilt språk finnas inom systemet för att underlätta kommunikationen och undvika missuppfattningar. Kommunikationen fungerar endast om det finns en mening med den. För att få fram meningen måste t.ex. MSB välja ut den del av informationen som finns i omgivningen för att den ska passa in i systemet med de andra delsystemen.

Inom kommunikationen finns, som vi tidigare nämnt, kontingens, att det kunnat vara annorlunda och det finns ingen mening utan kontingens. All kommunikation mellan aktörerna i krisberedskapssystemet hade kunnat generera andra åtgärder eller lösningar i praktiken om budskapet hade varit annorlunda och om mottagaren av informationen känt en mening med informationen. Inom kommunikation finns sändare och mottagare, i detta system fungerar MSB som sändare och kommun som mottagare. För att de ska ske ett meningsfullt utbyte av information måste MSB tänka efter hur kommunerna kommer att ta emot informationen, vilket de inte gör. Därför fallerar detta informationsflöde mellan dessa, och kommunerna står där i slutändan med ofullständig och meningslös information.

Länsstyrelsen blir varken någon tydlig sändare eller mottagare, utan hamnar i kläm mellan kommun och MSB och försöker ta in, tyda och ge ut korrekt information till de båda instanserna. Det kan vara väldigt svårt för länsstyrelsen att få fram syftet som MSB har i informationen till kommunerna och tvärtom. Detta kan bero på att länsstyrelsen har dåligt med resurser och att det sker mycket personalomsättningar. Detta blir ett stort problem då rätt information ska försöka förmedlas ut. MSB verkar i kommunernas ögon lite lata och ger länsstyrelserna allt för mycket uppgifter som de med dåliga resurser inte alltid klarar av.

Som vi nämnde tidigare kan ett fungerande system inte vara mer komplex än sin omgivning, där omgivningen i det här fallet är till exempel allmänheten, andra aktörer som inte tillhör krisberedskapssystem osv. Det är många aktörer att ta hänsyn till, dels andra myndigheter och offentliga aktörer samt privata, vilka gör att systemet blir alltmer komplext. Därför måste systemet brytas ner ytterligare för att hitta länkar som fungerar i alla delsystem, speciellt mellan kommuner och MSB. En kommunsamordnare på MSB är ingen dålig idé, där denne kan ta informationen som MSB vill ge ut och göra förståelig för kommunerna. En kommunsamordnare som pratar ”samma språk” som kommunerna, och som vet hur detta delsystem fungerar i verkligheten, vilket också gör att systemet blir mindre ostabilt och klarar bättre av den komplexitet som hotar att förstöra detta.

25

Som vi kan se fungerar inte krisberedskapssystemet i enlighet med systemteori, utan ett allt för stort gap finns mellan kommuner och MSB och där länsstyrelsen blir klämd i mitten. Detta gör att systemet i stort riskerar att fallera, delsystemen samspelar alltså inte och misslyckas att producera den kärna som krisberedskapssystemet är ämnad för. Vilket alltså leder till ett ineffektivt arbete, och i slutändan sämre trygghet för allmänheten.

7 Slutsatser ”Sverige behöver en krismyndighet som tydligt tar ansvar för beredskapen i landet och skapar nödvändiga förutsättningar för kommunernas hantering av en allvarlig kris”(Färm, J. SvD, 2011).

Beredskapsläget i Sverige 2013 har kommit en lång bit på väg men det finns fortfarande mycket kvar att göra. Lagen om extraordinära händelser kom för att minska sårbarheten i samhället och för att ha en god förmåga att hantera krissituationer. Skapandet av MSB skulle bidra till en stärkt krisberedskap, där de tillsammans med länsstyrelserna skulle stödja och hjälpa kommunerna att öka robustheten på lokal nivå. Anslag 2:4 krisberedskap var ett bidrag för att starta upp det förebyggande krisberedskapsarbetet i kommunerna och för att uppfylla lagkraven. Har lagen, MSB och dessa pengar gjort att krisberedskapen stärkts?

Till viss del har beredskapen blivit bättre och stärkts men fortfarande finns det brister. Kommunerna anser att MSB missar poängen med hela krisberedskapen för att de bara fokuserar på de större händelserna som kan inträffa och missar det som sker i vardagen. Kan de inte hantera det som sker i vardagen, hur ska de då kunna hantera en större händelse?

Det framkommer att MSB har mycket och bra information att hämta på sin hemsida. Anser MSB att detta är stödet till kommunerna och lösningen på att krisberedskapen ska stärkas? MSB måste lämna sina skrivbord och ge sig ut och synas mer i kommunerna, lyssna till deras behov och synpunkter och ge stöd och tydligare riktlinjer och framförallt göra bra uppföljningar och utvärderingar för att se vad som behöver förbättras för att kunna stärka krisberedskapen ytterligare.

Samverkan med privata aktörer måste bli bättre för att en så effektiv krishantering ska vara möjlig, det bör ses över om viktiga privata aktörer också bör följa en lag om extraordinära händelser eller om hjälp med samverkan från länsstyrelse och MSB faktiskt är det enda som behövs. Det bör även tittas specifikt på vad risk- och sårbarhetsanalyserna faktiskt har lett till för att se om det är något som de bör fortsätta arbeta med eller om det är något som bör tas bort för att koncentrera sig mer i kontinuitetshantering. Upprätthållandet av all samhällsviktig verksamhet måste upprätthållas så långt det är möjligt och hålla en tolerabel standard och inte bero på vad det är för typ av störning som det i dagsläget ser ut. MSB kanske borde överväga att tydliggöra kopplingar mellan RSA och kontinuitetshantering och skapa lättare arbetsmetoder för kommunerna.

Ansvars- och mandatfördelningen på regional och nationell nivå bör bli tydligare för alla berörda för att hanteringen av en kris ska gå så smärtfritt som möjligt. Det är oroande att kommunerna inte vet vad de kan förvänta sig av högre instanser vid kris, eftersom det är de

26

högre myndigheterna som ska ge stöd till kommunerna och utveckla krisberedskapen. Har Sverige tillräckligt god beredskap 2013 för att klara av att hantera en terrorhandling som den på Utöya 22 juli 2011? Som vi nämner i problematisering utifrån systemteori är krisberedskapssystemet för komplext med så många aktörer att det är lätt att de som sitter högre upp i hierarkin skjuter ifrån sig ansvaret på kommunerna. Kommunerna behöver hjälp och mer vägledning för att kunna klara av en sådan händelse, de ska kunna vara säkra på vad de kan förvänta sig av högre instanser, andra viktiga offentliga och privata aktörer. Krisberedskapen bör idag vara på en så hög nivå att Sverige ska klara av en händelse som den på Utöya, eftersom de fått så mycket pengar i bidrag.

Allt arbete med krisberedskapen är inte helt implementerat och det råder ingen säkerhetskultur i kommunerna och detta blir då bortprioriterat och pengarna från 2:4 anslaget används till andra områden inom kommunen. Det måste bli tydligare krav för vem som ska ha ansvar för pengarna så att de går till rätt saker och uteslutande till krisberedskapsarbetet.

7.1 Vidare forskning Vi ser ett behov av en kartläggning på MSB:s åtgärder vilket ämnar se vilka åtgärder som vidtagits och vilka som slutförts. Många anser att projekt startas upp men avslutas innan åtgärder fullt har implementerats samt att projekten inte leder till det som de är ämnade för. Vi kan bl.a. se ett behov, och en önskan från kommunernas sida, att vidare undersöka huruvida Rakel används och finansieras då många inte ser ett behov av Rakel. Speciellt små kommuner anser att denna åtgärd egentligen bara är slöseri med pengar för deras del och att systemet inte kommer att användas, finns det andra lösningar på kommunikationsmedel istället för Rakel?

För vidare forskning bör länsstyrelsens och MSB:s perspektiv också undersökas för att få en så rättvis bild av hur beredskapsläget verkligen ser ut och för att kunna se var andra brister finns.

27

8 Källförteckning

8.1 Litteratur Aven, T. (2004). Samfunnssikkerhet. Oslo: Universitetsforl.

Beck, U. (2000). Risksamhället: på väg mot en annan modernitet. Göteborg: Daidalos

Kvale, S. & Brinkmann, S. (2009). Den kvalitativa forskningsintervjun. Lund: studentlitteratur AB

Olofsson, A. & Öhman, S. (2009). Risker i det moderna samhället – Samhällsvetenskapliga perspektiv. Lund: Studentlitteratur AB

Reardon, D. (2006). Doing your undergraduate project. London: Sage Publications Inc.

Ritzer, G. (2009). Sociologisk Teori. Malmö: Liber AB

8.2 Publikationer MSB (2013). Ledning och samverkan vid olyckor, kriser och andra händelser. Karlstad: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSB (2011). Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser. Karlstad: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Socialstyrelsen (2007). Flodvågskatastrofen i Asien 2004. Hemtransporter och det akuta mottagandet i Sverige KAMEDO-rapport 91. Västerås: Socialstyrelsen Pettersson, C. (2012) Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2012 och inriktning för 2014 MSB, Enheten för inriktning och planering

8.3 Lagar, förordning och utredningar SFS 2006:544. Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Stockholm: Försvarsdepartementet SFS 2008:1002. Förordning med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Stockholm: Försvarsdepartementet SFS 2006:942. Förordning om krisberedskap och höjd beredskap. Stockholm: Försvarsdepartementet SOU 2005:104. Sverige och tsunamin – granskning och förslag. Stockholm: finansdepartementet

8.4 Artikel Färm, J. (2011). Sveriges krisberedskap är undermålig. Svenska dagbladet, 10 september

28

8.5 Elektronisk källa BRM Europe (2012) Krisövning. http://www.brmeurope.se/produkter-tjanster/krishantering/krisovning/ (2013-04-25)

MSB (2012) Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet. https://msb.se/sv/Forebyggande/Samhallsviktig-verksamhet1/Handlingsplan-for-skydd-av-samhallsviktig-verksamhet/ (2013-04-29)

MSB (2009) Kontinuitetshantering. https://msb.se/sv/Forebyggande/Samhallsviktig-verksamhet1/Kontinuitetshantering/ (2013-05-02)

MSB (2009) Samverkansområden. https://msb.se/sv/Forebyggande/Krisberedskap/Samverkansomraden/ (2013-05-02)

Regeringskansliet (2008) Ny mångfacetterad myndighet för bättre krisberedskap. http://www.regeringen.se/sb/d/119/a/101125 (2013-05-06)

29

Bilaga 1 - Ordlista Beredskap Beredd på kommande händelseutveckling

Extraordinär händelse Enligt lag (2006:544) en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun och/eller ett landsting.

Geografiskt Geografiskt områdesansvar har kommuner, länsstyrelser och områdesansvar regeringen. De ska verka för inriktning, prioritering och

samordning av tvärsektionella åtgärder i en krissituation. Höjd beredskap Beredskap att höga Sveriges försvarsförmåga. Idealtyp En tänkt extrembild av ett fenomen som syftar till att förtydliga

viktiga och typiska egenskaper som prövas mot verkligheten. Krishantering Samlingsbegrepp för de systematiska åtgärder och metoder som

vidtas då någon form av kris inträffar. Krisledningsnämnd Enligt lagen om extraordinära händelser ska det i varje landsting

och kommun finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under en extraordinär händelse.

Ledningsplats Plats inom skadeområdet där Sjukvårdsledaren, Räddningsledaren

och Polisinsatschefen och ev. stabspersoner samlas för att leda insatsen.

Niklas Luhmann Tysk sociolog som är en av grundarna av sociologisk systemteori. RAKEL Radiokommunikation för effektiv ledning. Risk Sammanvägningen av sannolikheten för att en händelse ska

inträffa samt de negativa konsekvenser händelser i fråga kan leda till.

Samhällsviktig En samhällsfunktion av sådan betydelse att ett bortfall av eller en verksamhet svår störning i funktionen skulle innebära stor risk eller fara för

befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet eller samhällets grundläggande värden.

Samverkan En interaktion och ett samarbete mellan samhällsaktörer för att uppnå gemensamma mål.

30

Bilaga 2 – Enkätfrågor

Fråga 1

Inte alls

2

I mindre

grad

3

I någon

grad

4

I hög

grad

5

Helt och

hållet

Vet ej

1. I vilken utsträckning har kommunens arbete med risk- och sårbarhetsanalyser lett till reella förbättringar?

Ev. kommentar:

2. I vilken utsträckning skulle kommunens plan för att hantera extraordinära händelser (krisplan) användas under en kris?

Ev. kommentar:

3 Kommunens ledande tjänstemän och politiker utbildas och övas kontinuerligt i att hantera en kris?

Ev. kommentar:

4. I vilken utsträckning kan kommunens samhällsviktiga

funktioner upprätthållas trots störningar?

Ev. kommentar:

5. I vilken utsträckning finns det förberedelser för kommunen att samverka med andra viktiga offentliga aktörer vid kris?

Ev. kommentar:

6. I vilken utsträckning finns det förberedelser för kommunen att samverka med viktiga privata aktörer vid kris?

Ev. kommentar:

7. Kommunens ansvar under en kris är tydligt för alla berörda tjänstemän och politiker?

Ev. kommentar:

8. Ansvars- och mandatfördelningen (lokalt, regionalt, nationellt) under en kris är tydligt för alla berörda?

31

Ev. kommentar:

9 Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser Länsstyrelsen i länet sitt uppdrag vad gäller att:

9.a - Stödja och samordna det förebyggande krisberedskapsarbetet i länet?

Ev. kommentar:

9.b - Samordna hanteringen av en kris i länet?

Ev. kommentar:

Fråga 1

Inte alls

2

I mindre

grad

3

I någon

grad

4

I hög

grad

5

Helt och

hållet

Vet ej

9.c - Följa upp kommunens tillämpning av lagen om extraordinära händelser (2006:544)?

Ev. kommentar:

10 Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser MSB sitt uppdrag vad gäller att:

10.a - Utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förbyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder?

Ev. kommentar:

10.b - Arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för at förebygga och hantera olyckor och kriser?

Ev. kommentar:

10.c - Följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete?

Ev. kommentar:

11 Är det tydligt vad 2:4 anslaget får användas till?

32

Ev. kommentar:

33

Bilaga 3 – Svarsfrekvens i procent Fråga 1 ”I vilken utsträckning har kommunens arbete med RSA lett till reella förbättringar?”

Fråga 2 ”I vilken utsträckning skulle kommunens plan för att hantera extraordinära händelser (krisplan) användas under en kris?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (7%)

3- I någon grad (34%)

4- I hög grad (49%)

5- Helt och hållet (6%)

6- Vet ej (3%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (4 %)

3- I någon grad (17%)

4- I hög grad (35%)

5- Helt och hållet (44%)

6- Vet ej (0%)

34

Fråga 3 ”Kommunens ledande tjänstemän och politiker utbildas och övas kontinuerligt i att hantera en kris?”

Fråga 4 ”I vilken utsträckning kan kommunens samhällsviktiga funktioner upprätthållas trots störningar?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (4%)

3- I någon grad (14%)

4- I hög grad (33%)

5- Helt och hållet (48%)

6- Vet ej (0%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (3%)

3- I någon grad (32%)

4- I hög grad (58%)

5- Helt och hållet (5%)

6- Vet ej (3%)

35

Fråga 5 ”I vilken utsträckning finns det förberedelser för kommunen att samverka med andra viktiga offentliga aktörer vid kris?”

Fråga 6 ”I vilken utsträckning finns det förberedelser för kommunen att samverka med andra viktiga privata aktörer vid kris?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (2%)

3- I någon grad (15%)

4- I hög grad (57%)

5- Helt och hållet (26%)

6- Vet ej (0%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (3%)

2- I mindre grad (28%)

3- I någon grad (43%)

4- I hög grad (21%)

5- Helt och hållet (5%)

6- Vet ej (1%)

36

Fråga 7 ”Kommunens ansvar under en kris är tydligt för alla berörda tjänstemän och politiker?”

Fråga 8 ”Ansvars- och mandatfördelningen (lokalt, regionalt och nationellt) under en kris är tydligt för alla berörda?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (3%)

3- I någon grad (16%)

4- I hög grad (48%)

5- Helt och hållet (30%)

6- Vet ej (1%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (8%)

3- I någon grad (36%)

4- I hög grad (39%)

5- Helt och hållet (15%)

6- Vet ej (2%)

37

Fråga 9 a ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser länsstyrelsen i länet sitt uppdrag vad gäller att: - Stödja och samordna det förebyggande krisberedskapsarbetet i länet?”

Fråga 9 b ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser LS i länet sitt uppdrag vad gäller att: - Samordna hanteringen av en kris i länet?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (6%)

3- I någon grad (22%)

4- I hög grad (52%)

5- Helt och hållet (20%)

6- Vet ej (0%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (5%)

3- I någon grad (20%)

4- I hög grad (41%)

5- Helt och hållet (12%)

6- Vet ej (21%)

38

Fråga 9 c ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser LS i länet sitt uppdrag vad gäller att: - Följa upp kommunens tillämpning av lagen om extraordinära händelser (2006:544)?”

Fråga 10 a ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser MSB sitt uppdrag vad gäller att: - Utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (0%)

2- I mindre grad (3%)

3- I någon grad (16%)

4- I hög g rad (43%)

5- Helt och hållet (36%)

6- Vet ej (2%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (15%)

3- I någon grad (46%)

4- I hög grad (33%)

5- Helt och hållet (3%)

6- Vet ej (2%)

39

Fråga 10 b ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser MSB sitt uppdrag vad gäller att: - Arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser?”

Fråga 10 c ”Ur kommunens perspektiv, i vilken utsträckning löser MSB sitt uppdrag vad gäller att: - Följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (2%)

2- I mindre grad (12%)

3- I någon grad (48%)

4- I hög grad (20%)

5- Helt och hållet (4%)

6- Vet ej (15%)

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (1%)

2- I mindre grad (15%)

3- I någon grad (36%)

4- I hög grad (28%)

5- Helt och hållet (8%)

6- Vet ej (11%)

40

Fråga 11 ”Är det tydligt vad 2:4 anslaget får användas till?”

Svarsfrekvens i procent

1- Inte alls (3%)

2- I mindre grad (12%)

3- I någon grad (20%)

4- I hög grad (38%)

5- Helt och hållet (25%)

6- Vet ej (3%)