LA POLÍTICA EXTERIOR EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN MEXICANA

Francisco Casanova Álvarez.

La política exterior mexicana:

Las relaciones internacionales permiten mantener un equilibrio, precario muchas veces, entre naciones que cuentan con sociedades y sistemas políticos distintos, y constituyen un esfuerzo permanente para procurar la paz, el desarrollo y el orden mundial en un marco de derecho que garantice la libertad e independencia de todas ellas sin distingo de raza, religión, economía, recursos naturales, tamaño o régimen político.

Dice Charles Lercher1 que la política exterior “es la conducta y decisiones adoptadas por un Estado en sus relaciones con otros Estados, para el logro de propósitos nacionales y la defensa también de intereses nacionales”. Desde luego, esa conducta que adoptan los Estados en sus relaciones con otros, no se establece al azar, sino que es un proceso largo, difícil y constante en el que intervienen múltiples factores para su formulación y ejecución.

De lo anterior se deduce la necesidad de profundizar en el estudio de los actores y de las instituciones, y de la manera especifica como éstos se interrelacionan para constituir los diferentes subsistemas que configuran el sistema social. Particularmente importante para entender el diseño e implementación de la política exterior es el (sub) sistema político, pues resulta evidente que entre el orden interno de un país y su política exterior hay un hilo conductor que determina sus acciones y posiciones respecto de los demás Estados. Sus necesidades, sus recursos, los valores que sustenta y su visión del mundo, su organización social, económica, religiosa, política y militar, así como su historia de agravios y desagravios con los demás son los condicionantes de sus decisiones internacionales. Por eso el conocimiento de la naturaleza de los otros Estados, especialmente de los vecinos, es requisito indispensable para el diseño de una política internacional.

La construcción de México como nación y como país, a lo largo del siglo XIX, estuvo fuertemente ligada a acontecimientos internacionales o internos generados en otros Estados cuya repercusión fue decisiva en nuestra historia: la invasión francesa por Napoleón Bonaparte a España precipitó la independencia de la Nueva España; la independencia de los Estados Unidos y la difusión del liberalismo político y económico fueron determinantes en la lucha interna para definir el carácter del México naciente; el expansionismo norteamericano llevó a la mutilación de la mitad del territorio; las pretensiones

1 Charles Lercher. “Formulación de la Política: Los encargados de tomar las decisiones”, en La Política Exterior del Pueblo de los Estados Unidos, Ed. Letras, México, 1965, p. 44-75.

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imperiales de Napoleón III y su temor al fortalecimiento norteamericano condujeron a la guerra de intervención francesa y a la creación del efímero imperio de Maximiliano; la intromisión indebida del embajador norteamericano Lane Wilson para hacer triunfar el cuartelazo en contra del presidente Madero y la usurpación de Huerta; los tratados de Bucareli, impuestos por la permisividad en el contrabando de armas desde el norte; la guerra cristera, alentada por el Vaticano; las presiones del embajador Sheffield representando los intereses de las compañías petroleras, son ejemplos de la influencia externa sobre la historia y desarrollo de México.

Ciertamente, esos acontecimientos estuvieron inscritos en circunstancias nacionales específicas que dieron lugar a las condiciones que propiciaron esa intervención. Fue en ese contexto que se creó el Estado mexicano: así se perfilaron las características de la nación, se acotaron los límites territoriales y se creó un poder soberano propio. No es de extrañar, por eso, la naturaleza relativamente xenofóbica y antinorteamericana de la revolución mexicana, y los principios básicos en que descansó la política exterior de México a lo largo de casi todo el siglo XX en que se asentó el régimen emanado de esa revolución: la no intervención y la autodeterminación de los pueblos, los cuales en buena medida pudieron mantenerse, y reflejaron también la fisonomía del sistema político mexicano.

A lo largo de su historia, México ha adoptado distintas posturas en lo que se refiere a su política exterior; la principal razón es que, al igual que otros Estados, nuestro país ha experimentado un dinamismo es sus relaciones internacionales ante las circunstancias históricas, económicas y políticas cambiantes. Sin embargo, esas posiciones han sido sostenidas por la aplicación repetida de una serie de criterios relativamente constantes que se han ido desarrollando a lo largo de nuestro devenir histórico. Es así como la Política Exterior de México se ha convertido en parte de un patrimonio histórico, consolidado durante los dos siglos de vida independiente.

Al interrelacionar nuestra experiencia histórica con la política exterior, pueden distinguirse cuatro etapas claramente diferenciadas, y que corresponden a la naturaleza, desarrollo y funcionamiento de la sociedad y de las instituciones políticas mexicanas en particular:

La primera etapa, en la cual el objetivo principal de la política exterior fue salvaguardar la existencia del nuevo Estado mediante el reconocimiento del gobierno mexicano por la comunidad internacional va de la consumación de la Independencia hasta la promulgación de la Constitución de 1917, consecuencia de la Revolución de 1910. A pesar de que el reconocimiento internacional de los gobiernos mexicanos fue el fin primordial de la Política Exterior, ésta siempre estuvo sujeta a la intensa violencia e inestabilidad que se vivían en la política interna.

Debido a la constante guerra civil, las facciones en pugna buscaron en los contactos con el exterior un instrumento para afianzar su poder. Por eso la política exterior estuvo dominada por un pequeño grupo cuya preocupación era la lucha por el poder en el ámbito interno. Ello propició una enorme debilidad en

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nuestra política exterior, que terminó sujeta a los designios de otros Estados, y tal debilidad sería una de las causas de las sucesivas invasiones que dejaron profunda huella en la conciencia histórica de la nación.

Con Porfirio Díaz la política exterior se fortaleció bajo la figura omnímoda del caudillo, ya que la finalidad última de su proyecto fue la consolidación del Estado mexicano, en un intento articulador en torno a su persona. Durante su dictadura el reconocimiento de Estados Unidos fue una de las prioridades esenciales. Pero ante las condiciones impuestas por Washington para otorgar el reconocimiento, el gobierno de Díaz acudió a los gobiernos europeos para balancear el peso excesivo de la relación con el vecino norteño.

Al estallar la Revolución se hizo patente la debilidad de la política exterior del país, ya que los grupos revolucionarios, al igual que en el siglo XIX, buscaron el apoyo de otros países para enfrentarse a las otras facciones. Así, durante el conflicto armado algunas potencias actuaron para salvaguardar sus intereses, y otras, para aprovechar la oportunidad de expandirlos.

Al triunfo del constitucionalismo, las rivalidades entre los diferentes países hegemónicos de la época permitieron a Venustiano Carranza consolidar la orientación del nuevo régimen político posrevolucionario que se estaba forjando. Su intento por disminuir la dependencia tradicional de México hacia Estados Unidos tomó la forma de enérgicas iniciativas diplomáticas con Europa, Japón y América Latina. Además, expuso su rechazo a la intervención de Estados Unidos proclamada en la doctrina Monroe, en una declaración profundamente nacionalista conocida como la doctrina Carranza, subrayando lo inexcusable de una tesis que facultaba al gobierno norteamericano para intervenir continuamente en los asuntos de América Latina.

Con ello se transitó a la segunda etapa en la política exterior mexicana (1917-1940), caracterizada por perseguir los objetivos tradicionales en materia de seguridad nacional. Carranza y los gobiernos posteriores, hasta Cárdenas, procuraron aislar al país para consolidar el poder en la esfera interna, defendiéndolo de los embates del exterior, bajo el principio de la “no intervención en los asuntos internos de otro país”.

La tercera etapa tuvo como característica principal la incorporación explícita de los objetivos del proyecto de desarrollo económico a la agenda de la política exterior (1940-1985), manteniendo una estrategia fundada en principios de derecho y en una creciente presencia en los foros internacionales, sobre todo a partir de 1945 con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Fue el periodo de mayor crecimiento del país, en su economía y en su población, pero también el de mayor estabilidad y funcionalidad de su sistema político. En este lapso, México centró nuevamente su atención en la relación con los Estados Unidos, puesto que la vecindad con este país siempre ha sido y será el factor más importante de nuestra política exterior, para bien o para mal, pues como decía Porfirio Díaz con agudeza, nos encontramos muy lejos de Dios y muy cerca de los Estados Unidos.

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La última etapa se caracteriza por la reorientación de la política exterior con un sentido más economicista y menos político (de 1985 a la fecha). Debido a la creciente interdependencia económica mundial y al fortalecimiento de los procesos de globalización, México ha tenido una mayor injerencia en asuntos internacionales, acrecentando la participación de nuestro país en cuestiones políticas y económicas que atañen al interés nacional. De una postura defensiva, con distancia y aislamiento hacia lo externo se ha pasado una posición más activa y consciente de las ventajas que México puede obtener en sus relaciones internacionales.

El cambio de las tres últimas décadas:

En los últimos 30 años, el equivalente a una generación, la población del país creció en 50 millones de mexicanos, es decir, un volumen similar en tamaño al que en país tenía en 19702. Esos seis lustros fueron también de profundos cambios en lo económico y en lo político: hoy la fisonomía del país es radicalmente diferente de lo que era a fines de la década de los años setentas.

La reforma económica a lo largo de ese cuarto de siglo llevó a cambiar un modelo que descansaba en el crecimiento hacia adentro, sustentado en el mercado interno y la sustitución de importaciones, por una apertura comercial que nos ha insertado de lleno en la globalización mundial, obligando a la mayor parte de la planta industrial del país a entrar en una competencia para la que no estaba preparada que, a su vez la ha enfrentado a una disyuntiva: asociarse y fundirse con las grandes empresas multinacionales, o simplemente desaparecer. A la economía mexicana poco le queda ahora de nacional, como lo demuestra, por ejemplo, el sistema financiero.

La estructura social del país también se modificó sustancialmente en las dos últimas décadas del siglo pasado acentuando las tendencias a la concentración del ingreso y a la marginación de la mayor parte de la población, consecuencia en parte del crecimiento demográfico, en parte al modelo económico desarrollado y a sus crisis recurrentes, y en parte al derrumbe del sistema financiero internacional y su secuela de endeudamiento para los países en proceso de desarrollo. Según cifras oficiales, de una población total de cien millones de habitantes en el año 2000, 54 millones de mexicanos vivían en la pobreza, y 22 millones de ellos se debatían en la miseria (o la “pobreza extrema”, como eufemísticamente se decía). No hay razones para pensar que dicha situación se haya revertido en los años recientes3.

El cambio profundo en la sociedad mexicana con sus tendencias hacia la urbanización (78 de cada cien mexicanos vivimos en poblaciones de más de 20 mil habitantes), los crecientes cinturones de miseria en las ciudades, la

2 INEGI. Censos Generales de Población IX, X, XI y XII, 1970, 1980, 1990 y 2000.3 Ibid, XII Censo General de Población, 2000.

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marginación urbana y rural, la pauperización de las clases medias, la concentración del ingreso, el desempleo crónico, la inseguridad, el narcotráfico, y sobre todo la ausencia de expectativas para 45 millones de mexicanos que tienen menos de 15 años, definen la seria y conflictiva problemática que el país tiene que afrontar al comenzar el nuevo siglo4.

Por otra parte, las dos últimas décadas del siglo pasado fueron testigos de un nuevo y vertiginoso cambio en la fisonomía política mundial: el derrumbe del socialismo, la fragmentación de la Unión Soviética, el desarrollo de mecanismos de mercado en China, la unificación de los países europeos, pero sobre todo, la adopción acrítica e indiscriminada de la “utopía neoliberal”5.

Por lo menos en América Latina, el neoliberalismo prometió reducir la pobreza y la pésima distribución de los beneficios del crecimiento económico si se abrían las fronteras y se estabilizaban los precios y los salarios, y se mejoraban las cuentas públicas.

La utopía neoliberal, como la sintetiza David Ibarra:

“exalta las virtudes abstractas de los mercados, de los premios a los más aptos, de la competitividad, de la eficiencia y de las ganancias, de los derechos de propiedad, de la libertad de contratación. Critica, en cambio, la intervención estatal y la propia política, calificándolas de perniciosas e ineficientes. Así se articulan las tesis y se prepara el salto a la idea de que los mercados constituyen el meollo de un sistema social óptimo, automático, garante del bienestar y la prosperidad. Si a eso se añade el ingrediente de elecciones limpias, se tiene una combinación ideal de mercados libérrimos y democracia acotada a lo electoral, como canales de expresión y concreción de los valores supremos de las sociedades posmodernas. No importa que los procesos electorales, más que para confrontar programas y pasar el poder a las mejores manos, sirvan para legitimar a quienes hacen la mejor representación de una realidad frecuentemente imaginada, inexistente, por medio de los medios masivos de comunicación”6.

Las consecuencias más evidentes de la aplicación del modelo neoliberal y de la globalización han sido económicas y políticas. En el caso de México pueden apuntarse las siguientes: en lo económico, se suprimieron las barreras arancelarias y el proteccionismo del mercado interno, se abandonó la política de fomento a la industrialización y se eliminó el intervencionismo estatal en la

4 Ibid.5

? David Ibarra ha escrito recientemente uno de los textos más lúcidos y reveladores de la naturaleza y consecuencias del neoliberalismo. “El neoliberalismo en América Latina”; en: Revista Configuraciones, Num. 28, julio-septiembre de 2008. México, Instituto de Estudios para la Transición Democrática (IETD), p. 48-55.6

? Ibid, p. 49.

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producción y distribución de bienes y servicios, se privatizaron muchas de las empresas públicas bajo el argumento de “quitarle grasa” al Estado, se abrió la economía al mercado internacional sin que las empresas privadas mexicanas estuvieran preparadas para la competencia con otras economías más eficientes; en lo político, se abandonó el discurso de la Revolución Mexicana y el nacionalismo, se diluyó la identidad nacional, se vulneró la soberanía de la nación, se sustituyó el autoritarismo presidencial, el corporativismo y el régimen de partido hegemónico por un régimen de división de poderes, con gobiernos divididos y yuxtapuestos, un sistema de partidos competitivo y un régimen electoral más transparente y equitativo que sin embargo, tiene déficits en la gobernabilidad y en la plena rendición de cuentas.

Esos cambios alteraron profundamente al sistema social haciendo más inequitativa la distribución del ingreso y ampliando la brecha entre los que tienen de sobra y los que nada tienen, reduciendo las oportunidades de la mayoría de los mexicanos, transformando los valores tradicionales (y nacionales), modificando muchos de los intereses en juego y algunas de las instituciones, la composición de los grupos que detentan el poder económico y político, y amplificando enormemente el que ejercen los medios masivos de comunicación, que de “medios” se han convertido en “actores” políticos.

Los saldos sociales, económicos y políticos que deja la utopía liberal no pueden soslayarse: millones de personas que viven en la eufemísticamente llamada “pobreza extrema”, crisis financiera y económica, y en lo político, “la democracia, al desterrar el autoritarismo latinoamericano, no llegó con la bandera de la igualdad, sino que marcó el triunfo de las elites nacionales excluyentes, aliadas a empresas y grupos foráneos”. De ahí que “la asociación entre el neoliberalismo y los valores de la democracia se muestra, por tanto, como una relación frágil, frecuentemente encontrada. Los desequilibrios entre la reforma económica y la política dan origen a una transición inacabable en la que siempre quedan cabos sueltos, fuente de renovado descontento social”7

Ciertamente, con el cambio la sociedad mexicana se ha vuelto más compleja, diferenciada y heterogénea, y los valores y tradiciones nacionales, cada vez menos comunes, ceden mayores espacios a los valores y símbolos de una cultura transnacional.

Pero donde quizá son más claros y perceptibles los cambios que el país ha experimentado en los últimos 25 años es en el ámbito político. En efecto, de un sistema político cerrado, autoritario y corporativo, con un presidencialismo exacerbado y un régimen de partido hegemónico, hemos transitado a un sistema abierto y democrático, con partidos competitivos y un mayor equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo, con gobiernos divididos y yuxtapuestos en el marco de nuevas relaciones federales..

Hemos transitado también, de una cultura política “revolucionaria” (cuyas decisiones se legitimaban apelando a los ideales de la Revolución de 1910), a una cultura política democrática que exige un grado de compromiso y acuerdo que, desafortunadamente, los diferentes actores políticos no están dispuestos a

7 Ibid, p. 52.

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asumir, más preocupados por las próximas elecciones que por las futuras generaciones.

Sistema Político:

La noción de sistema político es un instrumento de análisis que nos permite ordenar la información sobre los hechos, los actores y las instituciones políticas, y puede definirse como el entramado institucional a través del cual se obtiene, administra y ejerce el poder político en el seno de la sociedad; se compone, al menos, por cuatro subsistemas: de gobierno, electoral, de partidos y de cultura política8. El poder político, por su parte, posee un conjunto de características que lo distinguen: es general, autónomo, obligatorio y superordenador de la sociedad, pues como decía Jaguaribe9, actúa en el plano de la sociedad en su conjunto, y “se caracteriza por su generalidad sistémica, su autonomía obligatoria y su autoridad coercitiva”.

El sistema de gobierno, cuya función social es la regulación de las relaciones de autoridad, administra el ejercicio del poder político a través de las instituciones que lo conforman. En el Estado democrático moderno las funciones del gobierno se realizan, conforme a la teoría liberal, a través de tres órganos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, y aunque las modalidades que reviste y las formas concretas de interrelación entre ellos varían, pueden agruparse en tres categorías: los sistemas presidenciales, los parlamentarios y los semipresidenciales10.

El sistema electoral se integra por el conjunto de reglas y mecanismos establecidos para el acceso al ejercicio del poder político. Desde un punto de vista genérico, dos son los mecanismos electorales básicos: el de mayoría y el de representación proporcional (que presenta otras posibles subclasificaciones). Los regímenes11 de mayoría, a su vez, pueden ser de mayoría simple o de mayoría calificada. En el régimen de mayoría simple, el poder es conferido al candidato que obtiene el mayor número de votos, independientemente de la proporción que represente respecto al total de la votación; en el régimen de mayoría calificada, se requiere un porcentaje mínimo de votos para validar el triunfo (generalmente el 50% más uno, o las dos terceras partes).

8 Conforme a la teoría de sistemas, según el plano de análisis en que nos ubiquemos, los subsistemas son, a su vez, sistemas de otros subsistemas de un plano inferior.9

? Helio Jaguaribe. Sociedad, cambio y sistema político. Buenos Aires, Ed. Paidos, 1972.10

? Javier Hurtado ha hecho una clasificación de los gobiernos contemporáneos, encontrando que de 180 analizados, 38 son presidenciales, 51 son parlamentarios, 55 son semipresidenciales y 36 los califica de “atípicos”. El Sistema Presidencial Mexicano: evolución y perspectivas. México, Universidad de Guadalajara-FCE, 2001.11

? El concepto de régimen político se refiere al marco jurídico que define las prácticas que definen el funcionamiento del sistema político. En consecuencia, el régimen electoral es el conjunto de reglas y ordenamientos jurídicos que orientan el funcionamiento de las instituciones electorales y sus resoluciones.

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El sistema de partidos constituye el andamiaje institucional a través del cual se organiza el acceso al ejercicio del poder político. Los criterios utilizados para caracterizar a los sistemas de partidos son varios, aunque los más comunes son los referentes al número y a las condiciones de la competencia electoral. Se considera, por definición, que en un sistema de gobierno democrático deben existir dos o más partidos con posibilidades reales de obtener el triunfo12.

La cultura política es un concepto más complejo que se refiere a la red de evaluaciones, conocimientos y percepciones que los individuos tienen acerca del poder político, tanto de los mecanismos para acceder a él como de su ejercicio, así como de lo que pueden hacer al respecto. La difundida clasificación de los teóricos funcionalistas nos habla de tres tipos: la cultura política parroquial o local, la del súbdito o ciudadano y la participante13, correspondiendo a cada una de ellas un nivel ascendente en el conocimiento, evaluación y participación en los asuntos públicos.

Sabemos que la interacción de un sistema político con el resto de los componentes del sistema social se traduce en tensiones manifiestas y latentes que se superan mediante la gobernabilidad. Ésta, es la capacidad del sistema para hacer que las decisiones que de él emanan se cumplan cualesquiera que sean los medios de que se valga (que van desde el convencimiento y la manipulación hasta la coacción y el uso de la fuerza). Es por eso que la gobernabilidad en un sistema político “depende de las capacidades que posee para manejar y controlar situaciones críticas con objeto de mantenerse relativamente estable”14.

La gobernabilidad se asocia con la estabilidad o equilibrio del sistema. Según la naturaleza del sistema político, esa gobernabilidad y estabilidad pueden provenir de decisiones autoritarias tomadas por cúpulas dirigentes o de manera personal por el gobernante, o depender de los acuerdos y consensos de diferentes fuerzas políticas que tienen representación en el gobierno. No hay que olvidar que la gobernabilidad y la democracia se fundamentan en principios antagónicos, pues “la gobernabilidad requiere la representación efectiva de los grupos en proporción a su poder; la democracia requiere la representación de los grupos en proporción al número de adherentes que cada

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? Giovanni Sartori propuso una clasificación que combina el número de partidos con su funcionamiento, llegando así a definir 4 grandes categorías: los sistemas unipartidistas, los bipartidistas y los pluripartidistas, a los que divide en pluripartidismo moderado y responsable (de 3 a 5 partidos) y pluripartidsmo inmoderado e irresponsable (más de 5). Parties and party system: a framework for análisis. University of Oxford, 1976.13

? David Easton. Esquema para el análisis político. Buenos Aires, Ed. Amorrortu, 1969. Véase también: G.A. Almond y G.B. Powell. Política comparada: una concepción evolutiva. Buenos Aires, Ed. Paidos, 1972; así como: David Apter. Estudio de la modernización. Buenos Aires, Ed. Amorrortu, 1970..14

? Francisco Casanova Álvarez. “Un laberinto sin minotauro”. Revista de la Universidad de México. Num. 40, junio 2007.

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grupo tiene. La gobernabilidad respeta la lógica del poder, mientras que la democracia respeta la lógica de la igualdad política”15.

Aunque aún persiste un número importante de sociedades que se gobiernan con sistemas políticos autoritarios de diferente índole, las formas democráticas de gobierno han venido extendiéndose desde el siglo XIX, pues –como decía Tocqueville16— se trata de una revolución que se extiende a todo el universo. Todo se ha confabulado para “el desarrollo gradual de la igualdad [que se ha convertido] en un hecho providencial al que todos los hombres sirven a su desarrollo, pues hasta sus más acérrimos enemigos, todos los que se oponían a ella le han servido para impulsarla. La democracia, entonces parece ser el destino de la humanidad futura”.

El problema es que no todos entienden la democracia de la misma manera; para unos, se agota en la libertad y la igualdad política; para otros, no hay democracia verdadera si no hay igualdad económica. Para los regímenes marxistas-leninistas del siglo pasado, la democracia era solamente un medio para alcanzar un objetivo superior: el de una sociedad igualitaria, sin clases sociales; para los liberales era el principio fundamental de la igualdad política y con él de la libertad. De hecho, no existe un solo “modelo democrático”, sino más bien adecuaciones determinadas, la mayor parte de las veces, por las vicisitudes históricas de los pueblos que han adoptado esta forma de gobierno17.

Hay, sin embargo, algunos elementos comúnmente aceptados que se derivan de las prácticas políticas que se siguen en los llamados “regímenes democráticos”: en general, los gobernantes son elegidos por el voto libre y secreto de los ciudadanos; existen mecanismos que aseguran una participación a las diferentes corrientes políticas, para evitar lo que Tocqueville denominaba “la dictadura de la mayoría”; hay una división efectiva de los poderes públicos, y existen medios de control de los unos sobre los otros, así como responsabilidades por el ejercicio del gobierno; pero sobre todo, hay una verdadera “cultura del acuerdo y la negociación”. Es por eso que la democracia, en su ejercicio, se convierte en un mecanismo para procesar y dirimir las diferencias existentes entre los diversos intereses de la sociedad. Es el saber que se respetarán las decisiones tomadas y que es posible llegar a soluciones negociadas, o en el último de los casos, votadas, lo que garantiza el pleno ejercicio de las libertades y la gobernabilidad.

En un intento por definir la transición de un régimen autoritario a otro democrático, Carrothers18 propone un paradigma que supone: a) que “cualquier

15

? Michael Coppedge. Institutions and democratic governace in Latin America”, University of Nord Carolina, nov. 13, 2003; citado por: Antonio Camou.”Gobernabilidad y democracia en México. Avatares de una transición incierta”; en: Revista Nueva Sociedad, Num. 128, nov.-dic. 1993.16

? Alexis de Tocqueville. La democracia en América. Madrid, Ed. Sarpe, 1984; 2 Vols.17

? Maurice Duverger. La democracia. Caracas-Barcelona, Ed. Ariel, 1959.18

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país que esté saliendo de un régimen dictatorial puede ser considerado en tránsito hacia la democracia”; b) que el proceso de democratización se desarrolla en tres etapas: apertura, rompimiento y consolidación; c) que se expande la creencia en la importancia de las elecciones e incluso se las sobredimensionan; d) que las características estructurales de los países en transición, como su economía, historia política, legado institucional, constitución étnica, tradiciones socio-culturales, etc. “no son factores esenciales para el comienzo o el resultado del proceso de transición”; y, e) que las transiciones exitosas se han construido sobre Estados coherentes y eficientes antes de la transición.

Algunas interpretaciones sobre el sistema político mexicano:

La aspiración de transitar hacia un sistema político democrático con mayor participación ciudadana y legitimidad, con un ejercicio más responsable y controlado del poder que garantice las libertades fundamentales y en el que los gobernantes rindan cuentas efectivas, ha sido el discurso permanente de los políticos mexicanos en los últimos treinta años; y en efecto los cambios en los sistemas electoral y de partidos han generado modificaciones en algunos aspectos del sistema de gobierno y en la cultura política. En ese sentido en México se ha dado un proceso de transición que ha afectado la estructura y el ejercicio del poder, y ha cambiado la actitud de la sociedad civil hacia las instituciones en general, incorporando nuevos rasgos en la cultura política. Sin embargo, la transición no ha sido tersa ni completa y ha introducido también elementos que la distorsionan y que conjuran contra la gobernabilidad y ponen en entredicho la estabilidad del país19.

El sistema político mexicano ha sido una preocupación constante de los políticos y estudiosos estadounidenses, y su régimen político ha sido un foco de atención obligado no sólo por la cercanía geográfica, sino también por las características relativamente “sui géneris” del sistema mexicano y el carácter marcadamente antinorteamericano de su revolución. En buena media, la visión norteamericana sobre la sociedad y el sistema político mexicano han sido factores de peso en las decisiones de política exterior que los Estados Unidos han adoptado con su vecino del sur. De ahí la importancia de hacer un breve inventario de las ideas y conocer las principales interpretaciones que se han hecho sobre México desde el otro lado del río Bravo.

Ciertamente son muchos los trabajos que expresan la preocupación de una parte de la inteligencia norteamericana por entender las realidades del

? Thomas Carrothers. “El fin del paradigma de la transición”, citado por: Freddy Mariñez Navarro. “El impasse reformista del Estado mexicano y su impacto en las políticas públicas”; en: Memoria del VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, oct. 2003.

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? Antonio Camou. “México una transición democrática larga y sinuosa”; en Revista Nueva Sociedad, Num. 145, sep-oct., 1996

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México del siglo XX, desde aspectos muy específicos como el ejido, el petróleo o la rebelión cristera, hasta trabajos de una gran prospección como el célebre y fuertemente criticado libro de Frank Tannenbaum “México: la lucha por la paz y por el pan”20.

Sin embargo, fue hasta mediados del siglo XX cuando Robert Scott intentó una descripción de la naturaleza y funcionamiento del gobierno mexicano con el esquema, novedoso en ese momento, propuesto por David Easton para el análisis político dentro de la teoría de sistemas. En varios sentidos, el trabajo de Scott definió un intento más específico por explicar la situación política de México y su transformación. Desde mismo título de su obra se muestra esa preocupación: “El gobierno mexicano en transición”21.

Scott estaba convencido de que en México se estaba dando un proceso de cambio acelerado, que lo llevaría de un régimen autoritario y tradicional a uno abierto, democrático y moderno, de una forma de gobierno “no occidental” a una “occidental”. Estaba convencido del gran peso del Presidente de la República y del partido oficial en la vida política del país, pero pensaba que el rápido proceso de industrialización, urbanización y crecimiento económico había generado la creación de grupos de interés, cada vez más consolidados, especializados, diferenciados y numerosos (en lo que no estaba equivocado), que gradualmente irían ocupando espacios crecientes en la vida política y económica, con lo que en paralelo se iría reduciendo el poder casi omnímodo del Presidente (lo cual era una hipótesis más discutible).

La figura del Presidente era vista por Scott no como el autócrata que había sido en el pasado, sino cada vez más como un árbitro de los diferentes intereses en pugna. El Partido era la arena de la negociación y el entendimiento de esos intereses, donde el Presidente aun conservaba el papel de árbitro supremo, pero a medida que las fuerzas políticas crecían, sus decisiones se veían acotadas por la necesidad de mantener los equilibrios que fundamentaban la estabilidad.

En una visión optimista sobre el futuro de México, Scott creía que las tensiones internas dentro del Partido y la disminución de los poderes del Presidente llevarían a una división que se traduciría en un sistema bipartidista, como el norteamericano.

Poco tiempo después, ya en la década de los sesentas, Howard Cline22

definió al sistema político mexicano como “una democracia de partido único”, insistiendo en la idea de que en el interior del PRI se gestaban las decisiones más importantes, como resultado de la negociación y el acuerdo entre los distintos grupos de presión, los que se hallaban en una dinámica de constante reacomodo.

20

? Frank Tannenbaum. México: la lucha por la paz y por el pan. México, Revista de Problemas Agrícolas e Industriales de México, 1951.21

? Robert Scott. Mexican goverment in transition. Urbana, Illinois University, 1959.22

? Howard Cline.Mexico: revolution to evolution. New York, Columbia University, 1963.

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Pero quizá la visión norteamericana sobre el régimen mexicano que mayor impacto y controversia causó, fue la de Frank Brandemburg23, que intentó una interpretación a largo plazo de la revolución mexicana de 1910 sin caer en las ilusiones democráticas de Scott y Cline, y acuñó el concepto de “familia revolucionaria” para referirse al pequeño grupo, cerrado, lidereado por el Presidente de la República en turno, que concentraba el poder y tomaba efectivamente las decisiones del país. En su concepción, el funcionamiento del sistema se daba en forma de círculos concéntricos, donde el centro indiscutible era esa elite compacta, y donde el eje de la misma era el Presidente. De esa manera, el partido fue desplazado hasta el tercer círculo en el proceso de toma de decisiones, minimizando su papel como mecanismo de conciliación y negociación política.

Vincent Padgett24 subrayó la estabilidad mostrada por el caso mexicano en relación al resto de América Latina y por la legitimidad que revestía el sistema, a partir de una cultura política autoritaria, en la que un partido oficial dominante era el principal mecanismo de intermediación entre la población y el gobierno, y no un simple apéndice del poder ejecutivo, aunque supeditado a él. El PRI fue visto como un instrumento aglutinador de los grupos de interés, mediador en los conflictos, canal de comunicación y principal legitimador del sistema a través de sus funciones propagandísticas y electorales.

El sistema se caracterizaba por la existencia de un poder ejecutivo extraordinariamente fuerte y por una clase política muy pragmática que había sido capaz de impulsar políticas de desarrollo económico que beneficiaban a la mayoría de la población. Padgett afirmaba que el pragmatismo de la elite mexicana permitía que los focos de interés de las políticas públicas se movieran a la izquierda y a la derecha, en un movimiento pendular sexenal, que mantenía renovadas las expectativas de los diferentes grupos y actores políticos.

Roger Hansen25 centró su atención en el hecho de que la distribución de los beneficios del desarrollo económico de México era tan mala y desigual, si no es que peor, que la de otros países latinoamericanos que no presumían de haber tenido “una revolución social”, hecho que ya había sido subrayado por Pablo González Casanova al distinguir los “dos Méxicos”, el de la población participante en el desarrollo y la población marginal, “la que no tiene nada de nada”.

Lo verdaderamente significativo de la revolución mexicana, decía Hansen, no fue lograr una mejor distribución de la riqueza, sino el haber creado las instituciones que permitieron conjugar la modernización capitalista de su economía con la estabilidad política. El partido oficial (PNR-PRM-PRI) era el

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? Frank Brandemburg. The making of modern Mexico. New Jersey, The State University of New Jersey, 1964)24

? Vincent Padgett. The mexican political system. Boston, Boston University, 1966.25

? Roger Hansen. La política del desarrollo mexicano. México, Ed. Siglo XXI, 1971.

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pivote de esa institucionalización y el exitoso cumplimiento de sus funciones manifiestas y latentes, a pesar de su subordinación al Presidente, había logrado limitar y encauzar las demandas que los diferentes grupos hacían al sistema, había aumentado su capacidad para dar respuestas satisfactorias a esas demandas crecientes, había logrado estimular el apoyo difuso y la legitimidad, y le había permitido conservar los apoyos específicos y la lealtad de los grupos que controlaban los recursos totales de la sociedad y de las grandes organizaciones de obreros, campesinos y clases medias urbanas.

Por su parte, las principales interpretaciones de autores mexicanos, en aquellos años en que los síntomas de agotamiento del sistema político aún no eran evidentes, se las debemos a Pablo González Casanova y a Daniel Cosío Villegas.

González Casanova26, parte del contraste entre la estructura formal del poder político en México, tal como estaba establecida en su Constitución, y la estructura real con la que el poder era ejercido. Así, la concepción de una república federal, representativa y con división de poderes poco o nada tenía que ver con la naturaleza y funcionamiento reales del sistema, que se caracterizaba por la inexistencia de un sistema de partidos y de grupos opositores al gobierno, por un presidencialismo exacerbado que subordinaba a los poderes judicial y legislativo, y por un centralismo que convertía en ilusión el régimen federal.

Cosío Villegas27, en una conferencia dictada en Austin, Texas, después publicada en forma de un pequeño libro, enfatizaba que las dos piezas fundamentales del sistema eran la institución presidencial y el partido oficial. El partido, plenamente supeditado al poder ejecutivo, era el encargado de canalizar las demandas y legitimar al sistema; el Presidente de la República concentraba todo el poder que era posible tener: era jefe de Estado, de la administración pública, del partido oficial, de las fuerzas armadas, del sector paraestatal de la economía y mantenía la subordinación de los poderes legislativo y judicial. Por eso, concluía Cosío Villegas sin metáfora alguna, el sistema político mexicano “es una monarquía sexenal absoluta, hereditaria por la vía transversal”.

Caracterización del sistema político mexicano:

En el caso del sistema político mexicano --(por lo menos a lo largo de la mayor parte del siglo XX, como hemos visto--, ha sido ampliamente documentado el papel protagónico de la figura presidencial y de sus amplísimas facultades, así

26 Pablo Gozález Casanova. La democracia en México. México, Ed. ERA, 1965.27

? Daniel Cosío Villegas. El sistema político mexicano. México, Ed. Joaquín Mortiz, 1972.

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como el control que ejercía sobre el partido oficial hegemónico. Junto a la institución presidencial y el partido hegemónico, un funcionamiento corporativo no fascista del sistema constituyó el tercer elemento fundamental28:

El primer elemento definitorio del sistema fue, entonces, un presidencialismo exacerbado, con facultades consagradas en la Constitución para ejercer el cargo de manera unipersonal, que confería tres jefaturas simultáneas: la del Estado, la de la administración pública y la del ejército, al mismo tiempo que hacía del presidente de la República el principal iniciador de leyes en el país. A esas facultades constitucionales se sumaron otras de carácter meta o extraconstitucional, particularmente desde que Lázaro Cárdenas asumió el control directo del PNR, y se convirtió en el jefe político real, con capacidad de decisión sobre todos los cargos de elección popular, avasallando y subordinando a los gobiernos estatales y a los otros poderes federales29.

La institución presidencial, altamente personalizada en quien la ejercía, controló al partido, al que convirtió en un eficaz instrumento de legitimación de las decisiones presidenciales, con algunas variantes según el peculiar estilo de gobernar de cada titular del ejecutivo. La suma y concentración de todas las facultades constitucionales y meta-constitucionales en un solo individuo, el presidente de la República, convirtieron al titular del Ejecutivo en la pieza central del sistema político con un poder casi ilimitado que, entre otras muchas, ejerció la facultad de designar a su sucesor a través de la candidatura presidencial del partido oficial.

El ejercicio de esa forma de presidencialismo llevó a excesos inconcebibles e hizo que los presidentes de México fueran capaces de premiar más allá de la razón o de castigar muy por debajo de la dignidad30.

Más tarde, a medida que el gobierno asumió un papel creciente en la conducción del desarrollo económico del país e intervino activamente en la producción y distribución directa de bienes y servicios, el presidente en turno se convirtió en “rector” de la economía nacional a través del control de las muchas dependencias que llegó a representar el sector paraestatal y de las facultades regulatorias del Estado. Esa rectoría económica presidencial fue tanto más eficaz cuanto que el Estado se reservó el control de la

28

? Véase, por ejemplo, Francisco Casanova Álvarez. Op. Cit. Ahí se explican los mecanismos de funcionamiento más relevantes para el mantenimiento de la estabilidad y la gobernabilidad en el sistema presidencialista mexicano.29

? Jorge Carpizo. El presidencialismo mexicano. México, Ed. Siglo XXI, 1978. También: Víctor López Villifañe. La formación del poder político mexicano. México, Ed. Siglo XXI, 1986. Asimismo: José María Calderón. Génesis del presidencialismo en México. México, Ed. El Caballito, 1972.

30 Manuel Camacho Solís. “Los nudos históricos del sistema político mexicano”; en: Las crisis en el sistema político mexicano 1928-1977, p. 151-217. México, El Colegio de México, 1979.

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producción de sectores estratégicos como el petróleo, la electricidad y el acero31.

Ese presidencialismo, con tal concentración de poderes32, solamente tuvo un límite que se respetó escrupulosamente: el encargo presidencial duraba seis años, ni un minuto menos, pero ni un segundo más33. El régimen presidencialista funcionó con eficacia centralizando las decisiones federales y sobreponiéndose a una división de poderes que, en la práctica, subordinó a los poderes legislativo y judicial y los obligó a una “colaboración permanente y forzosa” con el ejecutivo.

La decisión suprema que todo presidente hubo de tomar en ese régimen fue el nombramiento de quien debía sucederle al decidir la candidatura presidencial del partido hegemónico. Paradójicamente el presidente comenzaba a ceder su poder en el momento en que hacía mayor ostentación del mismo: la selección de su sucesor. El poder presidencial, como el ave fénix, moría y renacía cada seis años.

Aunque el presidente contaba con todos los medios para preparar a su candidato y hacer prevalecer la decisión una vez ungido su “delfín”, ciertamente el proceso no estuvo exento de rupturas y conflictos, que a fin de cuentas fueron procesados por el sistema, o reprimidos sin mayores consecuencias, manteniendo la estabilidad y garantizando la gobernabilidad.

El segundo elemento definitorio del sistema político mexicano, fue el desarrollo y consolidación de un régimen de partido hegemónico (partido dominante después), a partir de la creación del PNR por Plutarco Elías Calles en 1929 como un mecanismo para dirimir internamente la lucha por el poder y, al mismo tiempo, establecer reglas que premiaran la disciplina y eliminaran el conflicto34 .

Ese partido cumplió con creces las expectativas de su creación y en el cumplimiento de sus funciones se convirtió en un poderoso instrumento de intermediación entre el poder público (gobierno) y la población (sociedad civil). Fue el vehículo ágil y seguro para que sectores específicos de la población plantearan sus demandas al sistema, y de regreso, fue también el emisario que anunciaba la satisfacción de esas demandas; así fue creando, de manera natural, una enorme clientela electoral que veía en el partido hegemónico (PNR-PRM-PRI) el agente necesario para la atención de sus demandas.31 Gabriel Zaid. La economía presidencial. México, Ed. Vuelta, 1987.32

? Jorge Carpizo. Op. Cit. También: Juan Espíndola Mata. El hombre que lo podía todo, todo, todo. México, El Colegio de México, 2004.

33 Francisco Casanova Álvarez.. “De la presidencia imperial al presidencialismo acotado”, Conferencia dictada en la FES Acatlán, noviembre de 2001, publicada en la Revista Multidisciplina, FES Acatlán – UNAM, Tercera Época, No. 1, Octubre-Noviembre de 2008, p. 49-64.

34 Lorenzo Meyer. “El primer tramo del camino”, en: Historia general de México. México, El Colegio de México; Vol. 4, 1976.

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Por otra parte, a medida que esa función se desarrollaba con fluidez, el partido se consolidaba como una eficaz maquinaria electoral para la promoción del voto que, a su vez, se instituyó como un mecanismo de legitimidad electoral para el sistema político en su conjunto. Ante la fuerza arrolladora del partido hegemónico, las organizaciones políticas que fueron surgiendo de una opinión pública residual opositora al sistema, tuvieron un carácter limitado y testimonial.

La verdadera oposición en aquellos años no se originó en esos partidos (PAN, PPS y más tarde PARM), sino que surgió dentro del propio régimen revolucionario (el almazanismo en 1940, el padillismo en 1946 y el henriquismo en 1952), y tuvieron un carácter temporal y restringido, lo que permitió al sistema cooptarlos o reprimirlos con relativa facilidad, una vez pasada la contienda electoral respectiva35.

El tercer elemento en que descansó el sistema político mexicano fue un funcionamiento corporativo (no fascista) que se adoptó desde la época de Lázaro Cárdenas, al transformar al PNR (Partido Nacional Revolucionario) en PRM (Partido de la Revolución Mexicana) dando paso a una estructura vertical, por sectores36. En lo interno, la distribución de candidaturas y puestos partidarios entre los sectores fue un mecanismo que fortaleció la unidad y favoreció la disciplina del partido; pero en lo externo, fue dejando fuera, cada vez en mayor medida, a los nuevos grupos y sectores emergentes que el crecimiento económico, la urbanización y la explosión demográfica del país iban creando37.

El sistema funcionó dentro de una lógica revolucionaria autoritaria; era un régimen que provenía de una revolución y por lo tanto su legitimidad originaria era el mandato revolucionario que más tarde complementó con gran capacidad política para promover el desarrollo. Su funcionamiento corporativo le aseguró las lealtades de los dirigentes de las organizaciones populares, de obreros y de campesinos. El “toma y daca” fue la constante entre el gobierno en turno y los sindicatos obreros y campesinos, y en ello el partido oficial jugó un papel fundamental como intermediario entre la sociedad civil y el presidente omnímodo.

35 La bibliografía sobre el desarrollo de las luchas internas por el poder y del procesamiento de los conflictos por el sistema es amplia. Algunas referencias al respecto son: Enrique Krauze. La presidencia imperial. México, Ed. Tusquets, 1997; Luis González. Los días del presidente Cárdenas. Vol. 15 de la Historia de la Revolución Mexicana: período 1934-1940. México, El Colegio de México, 1981; Alicia Hernández Chávez. La mecánica cardenista. Vol. 16 de la Historia de la Revolución Mexicana: período 1934-1940. México, El Colegio de México, 1979; Luis Medina. Del cardenismo al avilacamachismo. Vol. 18 de la Historia de la Revolución Mexicana: período 1940-1952. México, El Colegio de México, 1978; Olga Pellicer y José Luis Reyna. El afianzamiento de la estabilidad política. Vol. 22 de la Historia de la Revolución Mexicana: período 1952-1960. México, El Colegio de México, 1978.

36 Véase: Alicia Hernández Chávez. Op. Cit.37

? Luis Medina. MEDINA, Luis (1979). Civilismo y modernización del autoritarismo. Vol. 20 de la Historia de la Revolución Mexicana: período 1940-1952. México, EL Colegio de México.

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La transición política:

A fines de la década de los años sesentas del siglo pasado comenzaron a manifestarse los primeros síntomas del agotamiento de las capacidades del presidencialismo para mantener la estabilidad política e impulsar el crecimiento económico.

En 1965 y más dramáticamente en 1968 se produjeron movilizaciones de importantes segmentos de la clase media urbana (médicos y estudiantes) que, aunados a los reclamos de los maestros, ferrocarrileros y petroleros unos años antes, pusieron en evidencia que nuevos actores políticos y sociales habían aparecido en escena y no se sentían representados en el modelo vigente.

Más tarde, a mediados de los setentas, se rompió el pacto corporativo con los empresarios,38 cuando muchos de éstos, desilusionados por lo que consideraron las “políticas populistas” de Echeverría y López Portillo, abandonaron su lealtad al PRI y comenzaron a engrosar las filas del PAN que en esos años afrontaba una severa crisis interna, desarrollando lo que se conoció como el “neopanismo”.

La secuela de secuestros políticos, asaltos a oficinas de correos y el surgimiento de algunas guerrillas en Guerrero y Chihuahua que siguieron a la represión empleada por el sistema en la década anterior, llevaron al entonces presidente José López Portillo a considerar la necesidad de una reforma que abriera cauce a la institucionalización de los nuevos actores e intereses, la mayoría ubicada a la izquierda del espectro político. Y así fue como el secretario de gobernación, Jesús Reyes Heroles, convocó a las diferentes fuerzas políticas a discutir el régimen electoral, iniciándose en 1977 una serie de reformas que se prolongarían por tres décadas y que transformaron, lenta pero radicalmente, al sistema político hasta que en 1997 el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y en el año 2000 la presidencia de la República.

Los cambios operados en el sistema político han modificado sustancialmente el antiguo régimen de presidencialismo autoritario por otro en el que las capacidades de decisión del titular del poder ejecutivo se han acotado de manera significativa39. En contraste, al reducirse las capacidades del presidente de la República, se han acrecentado las del Congreso y las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como las de los gobiernos de los estados, al mismo tiempo que se han reforzado y desarrollado las de otros “poderes fácticos” como los medios de comunicación, la iglesia y las grandes corporaciones40, así como del narcotráfico.

38 Véase: Héctor Aguilar Camín. Después del milagro. México, Ed. Cal y Arena, 1988.39

? Francisco Casanova Álvarez. “De la presidencia imperial al…”, Op. Cit.40

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A medida que se reagruparon e institucionalizaron las principales corrientes de la izquierda mexicana, sobre todo después de la controvertida elección de 1988 y la fundación del PRD un año más tarde, y a medida que se consolidó el neopanismo, las reformas electorales fueron abriendo espacios para el acceso al poder político a opciones distintas al PRI.

Municipios importantes y estados de la federación comenzaron a ser gobernados por el PAN y el PRD, cuya fuerza electoral creció en proporción directa al deterioro de la del PRI. Aparecieron los gobiernos divididos y los gobiernos yuxtapuestos, y se desarrolló una nueva realidad política en la que los amplios poderes del presidente de la República comenzaron a acotarse, y se fortalecieron electoralmente el PAN y el PRD, hasta que el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal en 1997, y la titularidad del Ejecutivo federal en el año 2000. Esta es la realidad política que prevalece hasta nuestros días.

La transición política iniciada con la reforma electoral de 1977 en México partió de un presidencialismo que se desarrolló en un marco de autoritarismo, con un partido hegemónico (no único) que sirvió eficazmente para encauzar las demandas de la población y legitimar el ejercicio del poder, y no de una “dictadura” en sentido estricto, como presupone Carrothers41. Adicionalmente, la transición mexicana ha estado fuertemente influida por las tradiciones políticas y culturales, por lo que su camino no sido recto sino sinuoso, con avances y retrocesos. Sin embargo, llama la atención el último de los supuestos de este autor, pues la “coherencia” y eficiencia” del sistema comenzaban a mostrarse ya deficitarios en 1977, al iniciarse formalmente la transición.

José Woldemberg, expresidente del IFE afirma que la transición política

“no es una idea, ni un esquema preconcebido; no es el proyecto de un grupo ni de un partido; no tiene un protagonista privilegiado, ni un sujeto único; no es una fecha, una coyuntura, una reforma, un episodio y mucho menos una campaña electoral, por importante que sea. La transición es la suma de todo eso y mucho más”42.

El estancamiento:

? Véanse por ejemplo, las interesantes reflexiones de: Luis Rubio “Las elites y la transición política en México”; en Gaceta Medica de México, Vol. 138, 2002.41

? Thomas Carrothers. Op. Cit.42

? José Woldemberg K. “La transición democrática mexicana”. Conferencia dictada en la Universidad de Florida. http://memoria.fiu.edu/memoria/documents/woldemberg.pdf

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Aunque existen opiniones en el sentido de que la transición terminó con la alternancia del año 2000 en México43, lo cierto es que se trata de un proceso aún no concluido en el que las reformas a las instituciones de gobierno no han marchado en paralelo a las reformas electorales, por lo que la reforma del Estado sigue siendo una asignatura pendiente44.

Junto a las reformas a las estructuras de gobierno persiste la necesidad de otras, que son urgentes y necesarias, al sistema electoral y al sistema de partidos, como dramáticamente lo demostró la elección presidencial de 2006 y su secuela. Desde luego, la instauración de un régimen democrático con gobernabilidad parece una aspiración lejana.

En el año 2000, Vicente Fox se erigió como el primer presidente de la República no surgido de las filas del PRI, y a pesar de haber obtenido menos del 50% de los votos (42.5) la legitimidad de que llegó revestido estuvo a la par de las grandes expectativas que su popularidad despertó en un amplio sector de la población. Sin embargo, ese “bono democrático” fue rápidamente dilapidado por el propio Fox. Su inexperiencia, ignorancia, frivolidad e incompetencia fueron un factor decisivo para frenar la transición a la democracia que la alternancia en el poder presidencial ofrecía como oportunidad histórica45.

En el proceso de transición, al eliminarse el control ejercido por el presidente de la República, se ha producido una gran dispersión del poder político en México. El vacío ha sido llenado por gobiernos locales, grupos de interés consolidados, oligarquías partidistas en pugna y, lo que es más grave, otros poderes fácticos que, como el narcotráfico y la delincuencia organizada le disputan al Estado el monopolio del poder.

Los gobiernos divididos y yuxtapuestos, un régimen presidencial acotado y, consecuentemente, una nueva y atípica relación entre los estados y el gobierno federal, ha desplazado gran parte del poder político y económico hacia los gobernadores que, con menos controles para la rendición de cuentas, se han convertido en los verdaderos ejes de la vida nacional. El manejo de crecientes recursos por los estados y el constante reclamo por aumentarlos, sus diferendos con el gobierno federal y las disputas partidistas plantean un

43

? Cesar Cansino. “¿Y después de la alternancia qué…? Cuatro reflexiones sobre el nuevo régimen en México”. “Mi posición –afirma Cansino—es que la transición democrática terminó precisamente con la alternancia. Es decir, si somos rigurosos en el uso de los términos, llegó la hora de mandar a retiro el concepto de transición para referirse a nuestro presente político. En su lugar, debemos empezar a pensarnos en una etapa distinta, igualmente compleja e incierta que la transición, pero que corresponde a una dinámica propia y específica: la ‘instauración democrática’”(http:cetrade.org/v2/revista_transición/2003/revista_50_el_dilema_de_la_transicion/canino).44

? Francisco Casanova “Un laberinto sin minotauro”. Op. Cit.45

? En “De la presidencia imperial al presidencialismo acotado”, hice un análisis del primer año de gobierno de Vicente Fox, y de la “opereta presidencial” que, junto con su nueva esposa, Martha Sahagún, estaban representando. Op. Cit.

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escenario es el que es más rentable política y electoralmente mantener la oposición, el chantaje y la amenaza que procurar acuerdos.

Esa situación se manifiesta también en el funcionamiento y resoluciones legislativas de las cámaras de Diputados y Senadores donde las cuestiones trascendentes para el país se matizan conforme a los intereses electorales de los partidos y se deja en segundo término el interés supremo de la nación.

Los partidos, por su parte, afrontan sus propias crisis. El PRD, fracturado después de la elección interna para su dirigencia; el PAN, oscilando entre su lealtad al presidente de la República salido de sus filas y la incorporación de los grupos de ultraderecha como “el yunque”, y el PRI en medio de un proceso de “balcanización” en el que la unidad se mantiene dentro de los límites fijados por los gobernadores priístas. Esta situación no es privativa de los partidos “grandes”, también los chicos viven severos conflictos internos, como quedó evidenciado recientemente por el PSD (Partido Social Demócrata, antes también Campesino).

En consecuencia, la transición política mexicana parece estar atrapada hoy en medio de un conjunto de intereses partidistas, de grupos y organizaciones corporativizados y de poderes fácticos (medios de comunicación, iglesia, narcotráfico, etc.), con escasa gobernabilidad, inseguridad creciente y estabilidad precaria46. El reclamo de la sociedad mexicana a los gobernantes (de todo signo y color) por esa incapacidad para procesar sus diferencias en un marco de negociación y acuerdos, que garanticen el mínimo de gobernabilidad que permita enfrentar con eficacia la inseguridad y la pobreza, que impulse el crecimiento económico y mejore los mecanismos de distribución de la riqueza, es creciente. La toma de conciencia y exigencias de la ciudadanía son un catalizador que está extendiéndose en la cultura política de los mexicanos. Como escribía un columnista el mes pasado: “la ciudadanía no se ejerce por horas, una vez cada tres años; ni el poder se puede preservar, si no se sabe ejercer. Si la elite política no puede, que se vaya de una vez”47.

El IFE, la instancia electoral mexicana que a lo largo de más de tres lustros fue construyendo un andamiaje institucional de credibilidad, legalidad, certeza y legitimidad, y que se consideraba el garante de la democracia mexicana, se vio vulnerado severamente en el proceso electoral de 2006. Las características de las campañas, las intervenciones indebidas de empresarios y del mismo Presidente Fox, la relativa inexperiencia del presidente del Consejo General del IFE, la cultura política prevaleciente en el país, la capacitación de los funcionarios de casilla, los problemas de organización de los mismos partidos para designar a sus representantes y el protagonismo mesiánico de uno de los candidatos, así como las condiciones en que se hicieron públicos los resultados y la sentencia misma del Tribunal Electoral Federal, llevaron a una

46 El trágico secuestro y asesinato del hijo adolescente de un conocido empresario mexicano hace unas semanas, ha sido un nuevo catalizador de las demandas por la inseguridad y el horror de una sociedad con índices de delincuencia y asesinato sumamente elevados, y de la desconfianza a los gobernantes por su incapacidad para dar respuestas.47

? René Delgado. “Revocación de mandato”; en: Periódico Reforma, 16 de agosto de 2008.

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fractura de la sociedad mexicana en que todavía hoy, hay cerca de 30 millones de ciudadanos que la consideran fraudulenta48.

Una reforma electoral reciente estableció un mecanismo escalonado para la sustitución de los consejeros del Instituto, fortaleció sus facultades fiscalizadoras y determinó que la contratación en medios electrónicos de tiempos para las campañas será facultad exclusiva del IFE, lo que sin duda constituye un avance en la materia, a pesar del reclamo de un grupo de comunicadores e intelectuales que consideran que la reforma atenta contra la libertad de expresión. Sin embargo, la elección de diputados federales en julio de 2009 será la prueba para estas reformas.

Aunque se reformó la legislación electoral, una vez más se ha pospuesto la reforma y modernización del sistema de gobierno, la llamada “reforma del Estado”, que sería un paso trascendental para la instauración y consolidación de la democracia mexicana.

Gran parte de los principios en que descansó el viejo sistema presidencialista han perdido su vigencia, y algunas de sus instituciones son ahora disfuncionales en la nueva realidad política del país de gobiernos divididos y yuxtapuestos, con un sistema de partidos altamente competitivo y una creciente fuerza del Legislativo en detrimento del Ejecutivo. De ahí que es necesario repensar muchas de las normas e instituciones que hoy están determinando el funcionamiento del sistema político.

Los escenarios futuros de la transición:

En el corto plazo parece ilusorio pensar que el sistema político mexicano pudiera evolucionar hacia una democracia de calidad, rompiendo el estancamiento actual en su transición, aunque en el largo plazo no puede eliminarse tal posibilidad; sin embargo --como decía Schumpeter--, en el largo plazo todos estaremos muertos. Mientras los actores (gobernantes, ciudadanos y partidos) no tengan la voluntad política para discutir y acordar los cambios necesarios en las instituciones de gobierno, y la cultura política no trascienda su carácter localista y autoritario, la alternativa democrática parece lejana.

De manera que si el horizonte democrático parece estar todavía fuera de nuestro alcance, debemos tratar de fijar nuestra atención en lo que parecen los escenarios viables, aunque no necesariamente deseables. Desde una perspectiva global, pueden enunciarse tres escenarios posibles:

48

? José Antonio Crespo. 2006: hablan las actas. Las debilidades de la autoridad electoral mexicana. México, Ed. Debate, 2008. El autor llega a la conclusión, después de un minucioso estudio, que el volumen de las inconsistencias en las actas de las casillas (no fraudulentas, sino derivadas de errores en su llenado), y lo reducido de la diferencia entre Felipe Calderón Hinojosa y Andrés Manuel López Obrador (0.5%) no permiten definir con certeza a un ganador.

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El primero, en el corto plazo, pudiera ser el mantenimiento del régimen partidocrático actual que ha demostrado su ineficacia y déficit de gobernabilidad, con un sistema presidencial restringido por un Congreso en que ninguna fuerza tiene la capacidad para aprobar sus proyectos legislativos y la rentabilidad política y electoral del conflicto, la movilización y el chantaje resultan un incentivo mayor que la búsqueda de acuerdos y consensos sobre los problemas nacionales. Junto a lo anterior, el creciente deterioro de los partidos y la erosión de su credibilidad, aunado al fortalecimiento de las tendencias oligárquicas en sus dirigencias y a los conflictos internos en la disputa por el poder están llevando a una desilusión colectiva que se expresa de diversas maneras en la opinión pública, en las movilizaciones sociales, en los círculos intelectuales49. Esta situación es, claramente, un preámbulo para la restauración del autoritarismo de izquierda o de derecha que, eventualmente, podría manifestarse en diversas formas.

Ese es el segundo escenario, el del desarrollo de un autoritarismo mesiánico sin importar el signo, que restauraría algunos rasgos del viejo presidencialismo. Desde luego, no sería posible volver al presidencialismo omnímodo, puesto que las condiciones políticas de la sociedad mexicana son ahora diferentes; pero el atractivo que puede despertar un líder mesiánico que prometa la redención económica de los millones de pobres, o la mano dura para garantizar el orden interno y la seguridad, es una realidad que no puede soslayarse. El fortalecimiento del poder Ejecutivo, la subordinación del Congreso, la complicidad de los gobiernos estatales y el apoyo del ejército, serían las premisas para consolidar un régimen con estas características, en que la represión abierta o encubierta se emplearía como recurso para mantener el orden y distribuir beneficios. Las experiencias latinoamericanas recientes de Venezuela, Ecuador, Perú, Colombia o República Dominicana demuestran la viabilidad de este escenario que es, sin embargo, distinto al de las antiguas dictaduras militares de la región.

El tercer escenario es el desarrollo de un régimen semipresidencial con un sistema de partidos moderado, responsable y competitivo. Para ello sería necesario un nuevo diseño del sistema político, lo que presupone la voluntad de los principales actores y de las diferentes fuerzas para llegar a un acuerdo nacional. Un planteamiento de esta naturaleza implica la redefinición

49

? Hace unos meses escribía Federico Reyes Heroles “¡Basta!, grita la gente. ¿Basta de qué? Basta de esta incapacidad de las autoridades para coordinarse. Cómo puede ser que la democracia nos trajera esto, se preguntan muchos. La añoranza del autoritarismo merodea. Por cierto, aquello no era el paraíso pero las deficiencias (corrupción, complicidad, etcétera) caminaban desnudas frente a los ciudadanos: Hoy se disfrazan de falsa ideología, de purismo democrático. No que la democracia era una panacea, no pregonaban que lograríamos un mejor gobierno. Farsantes. Mentirosos… Antes, dicen, tenían las cosas bajo control, ahora es un desgarriate, un desorden. La violencia callejera aumenta, el secuestro nos invade, las calles son territorio del desastre. ¿Democracia? ¿Para qué? Los principales responsables del descrédito de la democracia –ahí están las cifras- son sus beneficiarios. Beneficiarios del acceso al poder, beneficiarios de la pluralidad, beneficiarios del presupuesto, de la nómina. Viven de la democracia. Maman y dan de topes… La generación de la alternancia –municipal, estatal y federal-, los señores legisladores, todos pueden pasar a la historia –gracias a su vanidad e ineficacia- por haber resucitado el ánimo autoritario…” Periódico Reforma, 19 de agosto de 2008.

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de los sistemas electoral, de partidos y de gobierno, en el marco de una reflexión profunda y socialmente responsable, que elimine los incentivos para la dispersión política, establezca mecanismos de mayor vigilancia y control de la ciudadanía hacia quienes ejercen el poder, aliente el reconocimiento y no la satanización de los acuerdos políticos y, sobre todo, el respeto a las reglas e instituciones.50 La instauración de un régimen con esos objetivos permitiría avanzar en la consolidación de la democracia mexicana, con sus propias características, superando el estancamiento que padece la transición.

Considerando la experiencia de varios de los países latinoamericanos que, en diferentes grados han transitado hacia formas más democráticas de gobierno, menciono aquí cinco temas que, desde luego, requieren de un análisis más riguroso: a) separar, en el ejecutivo, la jefatura del Estado y de la jefatura de la administración pública, creando la figura de Jefe de Gabinete; b) instaurar la segunda vuelta en la elección presidencial entre los dos candidatos de mayor votación, cuando ninguno alcance el 50% más uno de los sufragios o la diferencia entre los dos primeros lugares sea menor al 10%; c) reducir los periodos del ejercicio presidencial de seis a cuatro años, permitiendo hasta una reelección, o instituir la revocación del mandato51; d) establecer la reelección de legisladores, eliminando los diputados y senadores “plurinominales”; y, e) reforzar el andamiaje institucional para establecer mecanismos de ejercicio directo de la democracia: referéndum y plebiscito.

En cualquiera de los escenarios de corto y mediano plazo, México necesita redefinir algunos aspectos de su política exterior, incorporando temas tan diversos como los derechos humanos, el narcotráfico, la cooperación económica, la migración, etc., además sostener su orientación hacia los asuntos económicos. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la firma de otros acuerdos comerciales, el ingreso a diferentes organizaciones como la OCDE y la APEC, la deuda externa, las inversiones extranjeras y las privatizaciones han sido prácticamente el hilo conductor de la política exterior mexicana de 1988 a la fecha.

Nuestro principal socio comercial es Estados Unidos y ello explica la preeminencia de nuestra relación con ese país en el proceso de toma de decisiones en materia de política exterior. Ahora bien, en el diseño de esa política hay elementos que juegan un papel determinante: el pasado accidentado de la relación bilateral en donde Estados Unidos ha invadido, presionado e intervenido en México; el carácter conflictivo de la relación, especialmente en los temas de migración y narcotráfico; la creciente interdependencia entre ambas economías; el fin de la Guerra Fría, en donde México incrementó su posición estratégica en el marco de la política de

50 Giovanni Sartori. Ingeniería constitucional comparada. México, F.C.E., 1994. Este libro, a pesar del tiempo transcurrido desde su publicación, sigue siendo de una gran actualidad. También es un buen punto de referencia el trabajo de Diego Valadés. El gobierno de gabinete. México, UNAM-IIJ, 2005.

51 En lo personal me inclino más por la reducción del período a cuatro años con una reelección que por la revocación del mandato. Véase: Francisco Casanova Álvarez. “Un laberinto sin minotauro. Op. Cit.

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seguridad interna norteamericana; el compromiso asumido en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y el creciente número de temas y actores involucrados en la relación bilateral, entre otras.

Sin embargo la opinión pública está cargada de sentimientos antiestadounidenses y exige que México amplíe su vinculación con otros mercados y disminuya la dependencia con el vecino del norte, que atenta contra la soberanía económica de nuestro país. Es por ello imprescindible para los diseñadores y ejecutores de la política exterior ampliar la vista hacia un horizonte geográfico menos inmediato y volver a dimensionar nuestra vinculación con América Latina.

En los últimos años México ha visto reducida su capacidad de negociación internacional, lo que se debe en gran medida a la dependencia económica de México frente al exterior: el peso de la deuda externa, la concentración comercial hacia el mercado de Estados Unidos, la influencia de las empresas multinacionales, la desventaja de tener una fuente dominante de inversiones extranjeras y los problemas económicos internos, principalmente la crisis de 1995 y la del 2009, todo ello nos coloca en una posición de mayor vulnerabilidad.

Adicionalmente, una frontera de 3152 km. con Estados Unidos determina que otro de los principales temas de política exterior sea la cuestión migratoria, puesto que uno de los principales objetivos de México en este rubro es conseguir un acuerdo bilateral que le permita hacer frente a la constante presión pública.

La cuestión migratoria puede funcionar para incrementar la capacidad de negociación internacional; por ejemplo, si graves problemas económicos en México pueden afectar a Estados Unidos y a otras naciones, entonces los tomadores de decisiones mexicanos podrían ampliar su margen de negociación. El temor de Estados Unidos a una ola de inmigrantes mexicanos, a una reducción del poder de compra de los mexicanos que pueden adquirir sus productos y a la pérdida económica de los empresarios estadounidenses que han invertido en México, mejoraría los términos de la negociación y esto permitiría a México un mayor margen de acción a nivel internacional para lograr la tan ansiada diversificación económica y por ende el fortalecimiento de la política exterior.

Sin embargo, un requisito sine qua non para el diseño de una política exterior sólida y congruente con las necesidades del desarrollo nacional y la independencia del país, exige un mínimo de organización interna y funcionalidad de su sistema político.

La Herradura, Huixquilucan, Edo. de México.

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