i

ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLEEN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:

GUIA PARA LA FORMULACION DE POLITICAS ENERGETICAS

PROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

EJECUTADO POR LAS SIGUIENTES ORGANIZACIONES:

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA - OLADECOMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPALDEUTSCHE GESELLSCHAFT FUR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT - GTZ

Quito, ECUADORJulio 2000

© OLADE

La autorización para reproducir este trabajo debe solicitarse al Director de Planificación y ProyectosEnergéticos de OLADE. Los Países Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducirla sinautorización previa aunque se solicita mencionar la fuente.

ISBN en trámite

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA (OLADE)Casillas 17-11-6413 CCNU/17-09-7301 San Carlos

Quito, ECUADORTeléfonos: (593 2) 531 672/293 529

Fax: (593 2) 531 691E-mail: figueroa@olade.org.ec

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)Casilla 179-D

Santiago de Chile, CHILETeléfono: (562) 210 2000Fax: (562) 208 1946/0252

E-mail: haltomonte@eclac.cl

ii

El punto de partida de las re f l ex io ne s, análisis y re s u l t a dos que aquí se pre s e ntan se re mo nta af i nes de 1993, cua ndo la Organización Latino a me r ic a na de Ene rgía (OLADE), la Comisión Econó-m ica para América Latina y el Caribe de las Na c io nes Un idas (CEPAL) y la Age nc ia de Coopera c i ó nT é c n ica de la República Fede ral de Alema n ia (GTZ), con el auspic io y apoyo fina nc ie ro del Gobie r-no Alemán, logra ron un acuerdo para impulsar el proyecto “Ene rgía y Desarrollo Sustentable enA m é r ica Latina y el Caribe” cuyo propósito es ”contribuir a crear condiciones para que el de -s a r rollo sustentable sea incorporado como una prioridad en la formulación y aplicación de laspolíticas energéticas de los países de la re g i ó n ”.

Es claro que el de s a r rollo sustentable no se re f ie re a una meta tangible ni cua nt i f icable a sera l c a n z a da en de t e r m i na do plazo y mo me nto. Se re f ie re más bien a la posibilidad de ma nt e ne run equilibrio ent re fa c t o res que ex p l ican un cierto nivel de de s a r rollo del ser hu ma no que es tra n-s i t o r io y está en ge ne ral en un proceso de evolución que debería ser conduc e nte a me j o rar lac a l idad de vida de las persona s.

D e s de esta óptica, en sus dos etapas ant e r io re s, el Proyecto analizó los pro b l e mas que enfre nt ael sector ene rg é t ico de los países de la región y los pre s e ntó en nu me rosos trabajos de investi-gación, confere nc ias y fo ros int e r na c io na l e s. Sus principales conc l u s io nes se sint e t i z a ron en ell i b ro Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política ener -g é t i c a.

Sin embargo, se cons ideró de importanc ia llenar un vacío me t o do l ó g ico, tanto por los line a m ie n-tos para las pro p o s ic io nes en la fo r mulación de las polític a s, como en su concepción. El Pro y e c t oc o ncibe a la política ene rg é t ica como una partic u l a r idad sectorial de la política socio e c o n ó m ic ade largo plazo tend ie nte a inducir una cierta orie ntación al proceso de de s a r rollo. Desde esaperspectiva, las de c i s io nes de política ene rg é t ica pueden tener una influenc ia sig n i f icativa parael logro de una mayor sustent a b i l idad del proceso de de s a r rollo en todas sus dime ns io nes: ma y o re f ic ie nc ia en la pro ducción y utilización de la ene rgía (para contribuir al objetivo de alcanzar unr i t mo sostenido de c re c i m i e n to económico); cre c ie nte cobertura de los re q u e r i m ie ntos básic o sde ene rgía, en cant idad y calidad (que resulta esenc ial para el logro de una m a yor equidad so -c i a l); explotación ra c io nal de los recursos na t u rales ene rg é t icos y mayor empleo de fuentes re-novables y de tecnologías limpias (que coadyuvan de c i s i v a me nte a alcanzar metas de s u s t e n ta -bilidad ambienta l) .

“Es un he c ho destacable que los go b ie r nos y la socie dad civil de la región hayan re a l i z a do, alo largo de la última década, un importante esfuerzo por superar los re z a gos socia l e s. En parti-c u l a r, el nivel de la inversión pública social ha aume nt a do en la mayoría de los países, par-t ic u l a r me nte en las áreas de la educación, la seguridad social, inc re me nto que en muc ho scasos ha ido acompañado de una serie de re fo r mas en el ámbito socia l ”*. Esas posibilida des de

iii

Prefacio

* D e c l a ración de Sant ia go, Segunda Confere nc ia Regio nal de Seguimie nto de la Cumbre Mu nd ial sobre Desarrollo Social, Sant ia gode Chile, mayo del 2000.

c o nc reción de bene f ic ios de carácter social, asig nan ent o nces al ámbito del Estado la ne c e s i-dad de desempeñar también una función activa, en partic u l a r, en la fo r mulación de la polític ae ne rg é t ica. Cons e c u e nt e me nt e, la Guía que se pre s e nta, pro p o ne que en el proceso de fo r mu-lación de políticas ene rg é t icas se cons ide re el nuevo cont exto na c io nal e int e r na c io nal en elque debe desenvolverse la acción del Estado y que atie nda así a los desafíos para lograr unamayor sustent a b i l idad del de s a r rollo. Los princ i p ios ge ne rales que sirven de orie ntación al pro-ceso de fo r mulación de políticas ene rg é t icas hacen aconsejable que se soporten en al me no sseis pilares básic o s.

En primer lugar, en las opcio nes pro p ias a cada re a l idad específica y no en enfoques do c t r i na-r ios de supuesta aplicación universal.

En segundo término, se re q u ie re de un cuida doso estud io de situa c io nes específicas que orie n-ten la ide nt i f icación de objetivos, la elección de ins t r u me ntos a través de los que han dec o nc retarse las opcio nes de acción, así como el análisis de los posibles efectos de las misma sen las difere ntes dime ns io nes re l e v a nt e s. Las ex p e r ie nc ias surg idas de otras re a l ida des puede nservir como eleme ntos de re f e re nc ia.

C o mo tercer punto, se otorga una especial atención a los equilibrios en el balance de int e re s e sde las partes involuc ra das y a la pre v e nción de conductas ant ic o m p e t i t i v a s. Los ámbitos de ac-ción de los me c a n i s mos de me rc a do re q u ie ren, en el nuevo cont exto de r i v a do de las re fo r ma s,de ma rcos re g u l a t o r ios fo r ma l me nte establecidos y eficaces para gara ntizar y prevenir ese tipode situa c io ne s.

Una cuarta cons ide ración se vincula a la int ro ducción de las re fo r mas que si bien en muc hos ca-sos mejoró el desempeño en la gestión de las empresas y su efic ie nc ia pro ductiva, los me c a-n i s mos de me rc a do en los que ellas operan no aseguran automátic a me nte el cumplimie nto deo t ros importantes objetivos del de s a r rollo sustent a b l e. Por ello, parece ind i s p e nsable la acciónc o m p l e me nt a r ia de las políticas públic a s. Debe destacarse que la me j o ra de la cobertura de losre q u e r i m ie ntos básicos de ene rgía, en cant idad y calida d, no es sufic ie nte y que constituye unp ro b l e ma a resolver de particular importanc ia de nt ro de la age nda de los países de la Regiónque no debe esperarse que sea resuelto espont á ne a me nte por los me c a n i s mos int ro duc idos porlas re fo r ma s.

En quinto lugar, el do m i n io social sobre los recursos na t u rales ene rg é t icos supone una re s p o n-s a b i l idad ine l udible del Estado en supervisar su ma nejo en re p re s e ntación de la socie da d, espe-c ia l me nte en el caso de los recursos no re no v a b l e s. Del mismo mo do, la event ual diverge nc iae nt re los costos privados y sociales que pueda implicar impactos ambie ntales negativos re q u ie-re también de una int e r v e nción indelegable de la política ene rg é t ica que pro p o nga pro mover las u s t e nt a b i l idad del de s a r rollo.

F i na l me nt e, de nt ro de los princ i p ios que orie nta la fo r mulación de políticas ene rg é t icas no de b esoslayarse el apoyo a las org a n i z a c io nes re g io nales dirig idas a ex p resar y re p re s e ntar los int e re-ses comu nes en los fo ros int e r na c io na l e s.

La orie ntación que se ha da do a los procesos de re fo r ma hacia las mo da l ida des de coord i na c i ó npor el me rc a do originó, de s de la perspectiva pública de las urge nc ia s, el pre do m i n io en alguno saspectos de visio nes cent ra das en el corto plazo y un cierto me noscabo de la posibilidad de con-tar con estra t e g ias de largo plazo. Sin embargo, se cons ide ra que las “políticas públicas” re q u ie-ren de accio nes org a n i z a das en torno a objetivos que bene f ic ien no sólo a las ge ne ra c io ne sp re s e ntes sino también a las futura s. Por otra parte, la Guía sugie re la ne c e s idad de visualizar “lo

iv

p ú b l ico” en un sent ido amplio, que involuc ra a todas las ins t a nc ias de la socie dad y a la ne c e s ida dde abrir espacios de participación a todos los involuc ra dos en las de c i s io nes del Estado.

Muc hos de estos aspectos, ínt i ma me nte vinc u l a dos con el proceso de de s a r rollo de cada país, sema n i f iestan bajo la fo r ma de “ex t e r na l ida des” de nt ro del cont exto de de c i s io nes de s c e nt ra l i z a da so del func io na m ie nto de los me c a n i s mos del me rc a do. Por ello, se re q u ie re cons ide rar que lara c io na l idad de las de c i s io nes ind i v iduales no habrá de inc o r p o rar ne c e s a r ia me nte a aquellos obje-tivos que tie nen un carácter pre e m i ne nt e me nte global.

Por otra parte, los procesos de int e g ración pueden contribuir sig n i f ic a t i v a me nte a las dime ns io-nes me nc io na das del de s a r rollo sustent a b l e. En América Latina y el Caribe existe aún una con-s ide rable cant idad de oportunida des de int e g ración de los sistemas ene rg é t ic o s. Sin embargo ,también en este caso aún existen barre ras que obstaculizan su apro v e c h a m ie nto y, en muc ho sc a s o s, su superación re q u ie re de la acción conc e r t a da y orie ntativa de los Estado s.

D e nt ro de la mo da l idad pre v a l e c ie nte con ant e r io r idad a los procesos de tra ns fo r mación, la políti-ca ene rg é t ica se conc retaba por me d io de de c i s io nes cent ra l i z a das en el Estado con inc ide nc ia so-b re los pre c ios y la asig nación de los re c u r s o s, en la me d ida en que las empresas públicas cons t i-tuían una pro l o ngación del aparato adm i n i s t rativo cent ral. En tal situación, el accio nar de lase m p resas se enma rcaba de nt ro de las fina l ida des ge ne rales de la política socio e c o n ó m ica y la pla-n i f icación ene rg é t ica, que tenían un carácter clara me nte no r mativo. Pe ro aún así, tal situación noestaba exe nta de conflictos y cont ra d ic c io ne s. Por otra parte, no era posible concebir al Estado co-mo un conjunto ho mo g é neo, sino que se pre s e ntaba en ge ne ral como un cong l o me ra do de int e re-ses muchas veces cont ra p u e s t o s. No r ma l me nt e, a esas difere nc ias en la de f i n ición de polític a s, sea g regaban las pre s io nes de los difere ntes grupos sociales mo v i l i z a do s. Incluso, las gra ndes empre-sas públicas del sector estaban en cond ic io nes de utilizar su poder económico para hacer pre v a l e-cer algunas fina l ida des pro p ias fre nte al poder político adm i n i s t ra t i v o .

Pe ro, en el nuevo cont exto a partir de las re fo r ma s, las cond ic io nes de fo r mulación e imple-me ntación de políticas ene rg é t icas se han torna do aún más complejas. Por una parte, la aper-t u ra a los me c a n i s mos de me rc a do implica la ne c e s idad de utilizar ins t r u me ntos ind i rectos pa-ra inc idir sobre sus actore s. Por otra parte, la de s c e nt ralización de las de c i s io nes relativas a laa s ig nación de los recursos en el ámbito sectorial da lugar a nuevos desafíos para lograr unac o m p a t i b i l idad ent re la ra c io na l idad mic ro e c o n ó m ica y las fina l ida des globales y subsectoria l e sde políticas ene rg é t ic a s.

En suma, si bien puede destacarse que, de nt ro de los go b ie r nos de mo c r á t icos de la región, lass i t ua c io nes que han enfre nt a do en el pasado para fo r mular e impleme ntar políticas ene rg é t ic a shabían buscado el cons e nso, éste no sie m p re se obtuvo. Pe ro en el nuevo cont exto, re s u l t a nt ede los procesos de re fo r ma, se pre s e ntan ra s gos muy ma rc a dos y ne c e s a r ios de poder comparti-do, por lo cual resulta esenc ial atender a los aspectos vinc u l a dos con construir la via b i l idad delos objetivos e ins t r u me ntos pro p u e s t o s.

v

vi

RECONOCIMIENTOS

La dirección del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Director (E) de Planificación y ProyectosEnergéticos (DIPLAP) de OLADE, Axel Dourojeanni, Director de la División de Infraestructura y RecursosNaturales de CEPAL, y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradecen al Ministerio de CooperaciónAlemán (BMZ) su contribución para que el Proyecto “Energía y Desarrollo Sustentable en América Latinay el Caribe” haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulación de diversasexperiencias durante tres fases consecutivas que configuran el ciclo del proyecto, y a UNEP CollaboratingCentre on Energy and Environment por su contribución a parte del financiamiento de los consultores quehan participado en la preparación del trabajo que se presenta. También, a los funcionarios de OLADE yCEPAL que aportaron comentarios y participaron en las diferentes reuniones de discusión preparatoriasen varios talleres realizados en Quito y Santiago de Chile.

vii

La redacción de "Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Guíapara la Formulación de Políticas Energéticas" fue realizada por:

Héctor Pistonesi, con la colaboración de Víctor Rodríguez Padilla y CésarChávez

La coordinación y la revisión del trabajo fue realizada por:

Francisco Figueroa de la Vega (OLADE), Hugo Altomonte (CEPAL) y Paul H.Suding (GTZ)

Las tareas de edición fueron coordinadas en OLADE por Gustavo Martínez con lacolaboración de Patrick Saari, que tuvo a su cargo la corrección de estilo y latraducción al inglés, y de Juan Carlos Vega, que realizó la diagramación y arte.

Las opiniones expresadas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de ladirección del proyecto y no comprometen a las instituciones involucradas.

viii

INDICE

Prefacio .........................................................................................................iReconocimientos .........................................................................................................ii

I. Introducción........................................................................................................1

1.1 Antecedentes ...................................................................................................................11.2 Objetivos de la Guía .........................................................................................................11.3 Naturaleza y orientación de la política energética ..............................................................21.4 Los cambios en el proceso de formulación de las políticas energéticas.................................3

Parte A. Bases Conceptuales: Política Energética,Sustentabilidad y Reformas .....................................................................5

II. La Política Energética y la Sustentabilidad del Desarrollo .......................................7

2.1 Los conceptos de sustentabilidad ......................................................................................72.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y las formas de “capital”..............................................82.1.2 El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable .....................................10

2.2 Las dimensiones de la sustentabilidad .............................................................................112.2.1 Indicadores de sustentabilidad .................................................................................112.2.2 Los patrones más característicos en ALC ....................................................................13

2.3 La política energética y la sustentabilidad del desarrollo ..................................................142.3.1 La energía y las dimensiones de sustentabilidad..........................................................142.3.2 Indicadores energéticos y las dimensiones de sustentabilidad .......................................162.3.3 Patrones de sustentabilidad general y energética ........................................................18

2.4 Algunas conclusiones sobre el aporte del sistema energético a la sustentabilidad ...............20

III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinación Sectorial ...........23

3.1 Principales aspectos del proceso de re e s t r u c t u ración del sector energético y de los arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 33.1.1 Naturaleza jurídica de las empresas y los derechos de propiedad....................................233.1.2 La organización productiva de las industrias energéticas ..............................................233.1.3 Formas de funcionamiento y marco regulatorio............................................................243.1.4 Las formas emergentes de la institucionalidad sectorial................................................25

3.2 Las modalidades de coordinación sectorial .......................................................................253.2.1 Control central ......................................................................................................253.2.2 El comprador único.................................................................................................273.2.3 Modalidad de estructura integrada regulada ................................................................273.2.4 La coordinación por el mercado ................................................................................27

3 . 3 Combinaciones: Modalidades de coordinacion y arreglos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 9

IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energética en América Latina .........................31

4.1 Las re formas económicas y las re formas de los sistemas energéticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 14.1.1 Las reformas económicas como marco .......................................................................314.1.2 Rasgos sobresalientes de la interacción entre las reformas económicas

generales y la reestructuración de los sistemas energéticos...........................................324.1.2.1 La reforma del Estado y la descentralización de la toma de decisiones ...............324.1.2.2 Las reformas económicas y sus efectos sobre el sector energético ......................334.1.2.3 Motivaciones específicas de la reforma de los sistemas energéticos .....................334.1.2.4 Mayor simetría entre las políticas energéticas y las políticas macroeconómicas......34

ix

4.2 La tra n s formación de los sistemas energéticos nacionales: cambios en las modalidades de coordinación y nuevos arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 54.2.1 Las especificidades propias de las cadenas productivas energéticas...............................334.2.2 Las trayectorias seguidas por el proceso de la reforma .................................................36

4.2.2.1 Las reformas en los sistemas eléctricos ..........................................................364.2.2.2 Las reformas en la industria del gas natural ...................................................384.2.2.3 Las reformas en la industria del petróleo........................................................144.2.2.4 Las reformas energéticas en el caso de los mercados pequeños...........................43

4.2.3 Las reformas y los sistemas de precios .......................................................................454.2.4 Las reformas, las estrategias empresariales y la reintegración de las cadenas energéticas..47

4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresas eléctricas.................................................484.2.4.2 Las estrategias empresariales en el ámbito petrolero ........................................49

4.2.5 El rol del Estado en los procesos de reforma ..............................................................514.2.6 Distintas visiones de los procesos de reforma como potenciales fuentes de conflicto .......52

V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integración .......................57

5.1 El nuevo ambiente internacional ......................................................................................575.2 El nuevo dinamismo de los procesos de integración económica subregional ........................585.3 Las nuevas modalidades de integración energética ............................................................62

5.3.1 Naturaleza de las reformas y el proceso de integración energética .................................635.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la interacción entre reformas e integración.................66

5.4 Impacto de integración energética sobre los precios de los energéticos ..............................675.5 El papel de los organismos de financiamiento ..................................................................69

Parte B: Elementos para la Formación de la Política Energética...................................................................71

VI. El Proceso de Formación de Políticas ...................................................................73

6 . 1 N a t u raleza de la política energ é t i c a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .736.1.1 La política energética deriva de la política nacional de desarrollo..................................736.1.2 La política energética es una responsabilidad del Estado ..............................................736.1.3 El diseño de la política energética requiere la participación de todos los actores .............74

6.2 Principios, criterios y condiciones de marco .....................................................................746.2.1 Las nuevas condiciones de contexto para la política energética.....................................746.2.2 Las condiciones del plano internacional.....................................................................756.2.3 Algunos principios para orientar la formulación de las políticas energéticas ....................76

6.3 Las bases formales para la política energética ..................................................................776.4 El papel de los actores dentro de las nuevas modalidades de coordinación ..........................78

VII. Objetivos e Instrumentos de la Política Energética ...............................................83

7.1 Aspectos generales .........................................................................................................837.2 Los objetivos de la política energética .............................................................................83

7.2.1 Objetivos sectoriales y subsectoriales........................................................................877.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversales...................................................................877.2.3 Objetivos económicos, sociales y ambientales.............................................................87

7.3 Líneas principales y condiciones de mínima .....................................................................887.4 Instrumentos de política energética .................................................................................89

7.4.1 Instrumentos de política que establecen estructuras....................................................907.4.2 Instrumentos de política que intervienen en el funcionamiento.....................................91

7.4.2.1 De intervención directa ................................................................................917.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento............................................................927.4.2.3 Compromisos y normas negociadas.................................................................93

x

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de Formulación de Políticas Energéticas.....95

8.1 Herramientas para la formulación de políticas .................................................................958.1.1 Diagnóstico y análisis .............................................................................................958.1.2 Sistemas de información energética ..........................................................................988 . 1 . 3 El rol de la planificación y la pro s p e c t i v a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

8.1.3.1 Planificación energética .............................................................................1018.1.3.2 Prospectiva: La técnica de escenarios............................................................102

8.2 Formulación por objetivos .............................................................................................106

IX. Operatividad de la Formulación de Políticas .......................................................115

9.1 Consideraciones generales .............................................................................................1159.2 Situación inicial del proceso de planificación..................................................................1159.3 Construcción de la propuesta inicial ...............................................................................117

9.3.1 Diagnóstico..........................................................................................................1179.3.1.1 Identificación de problemas ........................................................................1179.3.1.2 Manifestación del problema.........................................................................1189.3.1.3 Causas del problema..................................................................................1189.3.1.4 Actores involucrados ..................................................................................118

9.3.2 Priorización de problemas ......................................................................................1199.3.3 Objetivos específicos.............................................................................................1209.3.4 Líneas estratégicas................................................................................................1219.3.5 Caracterización de los instrumentos.........................................................................122

9.4 Construcción de la viabilidad social y política.................................................................1229.4.1 Matriz de reacción de los actores ............................................................................1249.4.2 Matriz de conflictividad .........................................................................................1249.4.3 Definición de actividades.......................................................................................124

xi

1.1 Antecedentes

En el marco del proyecto “Energía y Desa-rrollo Sustentable en ALC”, impulsado conjun-tamente por OLADE, CEPAL y GTZ, se ha realiza-do una serie de estudios de caso sobre un con-junto diverso de países de la región con el ob-jetivo central de examinar el aporte de las po-líticas energéticas para mejorar las condicionesde desarrollo y sustentabilidad.

Los procesos de transformación de las in-dustrias energéticas, implementados en el mar-co de las reformas económicas impulsadas enlos países de la región, constituyeron uno delos principales ejes de análisis dentro de losmencionados estudios de caso. El tamaño y ni-vel de desarrollo de los países, la dotación dis-ponible de recursos naturales energéticos y elgrado de avances alcanzados en la ejecución delos procesos de reforma fueron los criterios uti-lizados para lograr una razonable diversidaddentro del conjunto necesariamente limitadode los estudios de caso realizados.

La investigación de dimensiones especia-les de la problemática energética regional, den-tro de la que se destaca el análisis de los pro-cesos de integración a nivel subregional, juntoa los principales resultados de los primeros es-tudios de caso (Chile, Colombia, El Salvador) yel uso de información secundaria, derivadaprincipalmente del Sistema de InformaciónEconómica-Energética (SIEE) de OLADE, consti-tuyó los elementos con base en los cuales seelaboró una síntesis regional (Energía y Desa -rrollo Sustentable en América Latina y el Caribe:Enfoques para la política energética) donde sepresenta un panorama de la situación de lospaíses de la región con respecto a la interac-ción entre la evolución de los sistemas energé-ticos y la sustentabilidad. Los diferentes patro-nes que se observan con relación al comporta-miento de esa interacción permite identificarun variado conjunto de objetivos prioritariospara el establecimiento de políticas energéticasque promuevan el desarrollo sostenible.

El posterior estud io de los procesos de re e s-t r uc t u ración ene rg é t ica impleme nt a dos en la re-gión, que aportó los eleme ntos básicos al Te maFocal de la Reunión de Ministros de OLADE (L aModernización del Sector Energético en AméricaLatina y el Caribe: Marco regulatorio, desincorpo -ración de activos y libre comercio), así como lae j e c ución de nuevos estud ios de caso (Bolivia ,B rasil) y el seguimie nto de los re a l i z a dos pre v ia-me nt e,^ permitió efectuar un primer análisis de laporte de la nueva ins t i t uc io na l idad de los siste-mas ene rg é t icos de América Latina y el Caribe(en ade l a nte ALC) a la sustent a b i l idad del de s a-r ro l l o .

A partir de las principales conclusiones deesos análisis se desprende que, pese a las me-joras logradas con las reformas sobre el funcio-namiento de los sistemas energéticos (mejorasen la eficiencia productiva, mayores inversionespara la expansión del abastecimiento, menordiscrecionalidad en la formación de los precios)relativo a su contribución al crecimiento ener-gético, queda pendiente un conjunto de impor-tantes desafíos para la política energética, es-pecialmente en su relación con las dimensionessociales y ambientales, el manejo sustentablede los recursos energéticos y el perfecciona-miento de los mecanismos regulatorios y de losprocesos de formulación de políticas públicas.

Atendiendo especialmente a estos desa-fíos, se implementó en el marco del Proyectoun conjunto de talleres subregionales con elobjeto de aportar a la mejora de los procesos deformulación de políticas energéticas que favo-rezcan a la sustentabilidad del desarrollo. Estasexperiencias mostraron la conveniencia de con-tar con una guía que se pudiera utilizar en fu-turas acciones de difusión y capacitación ten-dientes a mejorar el proceso de identificación yformulación de políticas dentro de un contextode institucionalidad mucho más complejo.

1.2 Objetivos de la Guía

La Guía se propone como objetivo centralrealizar una presentación de los elementos bá-

1

I. Introducción

sicos necesarios en los procesos de identifica-ción y formulación de políticas energéticasconducentes a una mayor sustentabilidad deldesarrollo, así como también la discusión deinstrumentos y enfoques que permitan mejorarlas condiciones de viabilidad de las políticasque se formulen.

Atendiendo a este objetivo principal, lapresente Guía se propone abordar los siguientestemas:

• Presentar, a modo de diagnóstico, las ca-racterísticas principales de los procesos detransformación de los sistemas energéticosen los países de ALC (estado, alcance, pro-fundidad, velocidad de ejecución). Analizarlas formas más típicas que presenta la nue-va organización productiva e institucionalde las industrias energéticas de los paísesde la región, los rasgos sobresalientes desus esquemas regulatorios y las modalida-des de coordinación predominantes en lasmismas. Este análisis responde a dos fina-lidades vinculadas al objetivo central de laGuía: a) poner en evidencia los principalesdesafíos que debe enfrentar la políticaenergética, atendiendo problemas no re-sueltos en los procesos de reforma y que re-sultan cruciales para lograr una mayor sus-tentabilidad; b) mostrar la mayor compleji-dad que presenta la implementación de po-líticas energéticas dentro de los nuevoscontextos de organización productiva e ins-titucional.

• Analizar la nueva dinámica de integracióneconómica y energética tratando de evi-denciar sus vinculaciones con los procesosde reforma. Este análisis debe incluir laidentificación de oportunidades más típicasde cada subregión, que propendan a favo-recer la sustentabilidad, y las principalesbarreras que dificultan su concreción. Eneste caso, es importante discutir las moda-lidades de coordinación de los procesos deintegración.

• Exponer los enfoques que puedan ser utili-zados para la identificación de los objeti-vos de la política energética más relevanteso propicios para mejorar las condiciones de

sustentabilidad del desarrollo y de los po-tenciales instrumentos alternativos dispo-nibles para alcanzarlos. La utilización detales enfoques implica: a) identificar lascondiciones marco para la acción de la po-lítica energética; b) explicitar los princi-pios y criterios utilizados en la identifica-ción de objetivos; c) definir la naturalezade los objetivos identificados (ámbito alque están vinculados); d) establecer prio-ridades entre los objetivos identificadospor su relevancia y definir el alcance de lasmetas que persiguen; e) identificar los ins-trumentos potenciales vinculados con cadaobjetivo, tomando en cuenta las condicio-nes sociales, económicas y políticas delcontexto en el que se pretende actuar; y f)examinar la naturaleza de los instrumentosidentificados.

1.3 Naturaleza y orientación de la po-lítica energética

La política energética constituye una es-pecificación sectorial de la política socioeconó-mica de largo plazo que tiende a inducir unacierta orientación al proceso de desarrollo. Da-da la importancia de la energía como elementodeterminante de la calidad de vida de la pobla-ción, como insumo imprescindible y difundidosobre todo el aparato productivo, como destinode una considerable magnitud de las inversio-nes requeridas por el sistema de abastecimien-to y atendiendo a la fuerte interacción con elmedio ambiente, tanto por el uso intensivo delos recursos naturales como por los impactosderivados de su producción, transporte y utili-zación, la política energética desempeña un rolde especial significación dentro de las políticasde desarrollo.

De ese modo, las decisiones de políticaenergética pueden tener una influencia signifi-cativa para lograr una mayor sustentabilidaddel proceso de desarrollo, dado que:

• Una mayor eficiencia en la producción yutilización de la energía contribuye al ob-jetivo de alcanzar un ritmo sostenido decrecimiento económico.

2

• La cobertura de los requerimientos básicosde energía, en cantidad y calidad, resultaesencial para lograr una mayor equidad so-cial.

• La explotación racional de los recursos na-turales energéticos, la mayor eficiencia enel uso de la energía y el empleo de fuentesrenovables y de tecnologías limpias contri-buyen de modo decisivo para atenuar elinevitable impacto ambiental de las acti-vidades económicas de producción y consu-mo.

Muchos de estos aspectos, íntimamentevinculados al proceso de desarrollo de un país,se manifiestan bajo la forma de “externalida-des” dentro del contexto de decisiones descen-tralizadas o del funcionamiento de los mecanis-mos del mercado. En términos generales, la ra-cionalidad de las decisiones individuales no in-corpora necesariamente a aquellos objetivosque tienen un carácter preeminentemente glo-bal.

Por otra parte, los procesos de int e g ra-ción, según como sean ma ne j a do s, puede nc o ntribuir sig n i f ic a t i v a me nte a aquellas tre sd i me ns io nes del de s a r rollo sustent a b l e. En ALCexiste aún una cons ide rable cant idad de opor-t u n ida des de int e g ración de los sistemas ene r-g é t icos; sin embargo, también existen barre ra sque obstaculizan su apro v e c h a m ie nto. En mu-c hos casos, la superación de esos obstáculosre q u ie re de la acción conc e r t a da y orie nt a do rade los Estado s.

Por ello las posibilidades de concreción deaquellos beneficios de carácter social global,tendientes a mejorar la sustentabilidad del de-sarrollo, corresponden esencialmente al ámbitode acciones del Estado y, en particular, a las depolítica energética.

En cons e c u e nc ia, se está pro p o n ie ndoaquí, como objeto privilegiado de análisis, alproceso de formulación de políticas energéticasque promuevan una mayor sustentabilidad entérminos de las dimensiones señaladas.

1.4 Los cambios en el proceso de for-mulación de las políticas energé-ticas

Hacia fines de los años ochenta y en eltranscurso de la década de los noventa, se hanintroducido importantes reformas en casi todoslos sistemas energéticos de los países de la re-gión. Tales procesos de reforma han mostradouna gran diversidad en cuanto a su profundi-dad, alcance (cadenas energéticas que afecta-ron) y velocidad de ejecución.

Sin embargo, las orientaciones predomi-nantes fueron las de otorgar una mayor partici-pación a los actores privados y un protagonis-mo más acentuado a los mecanismos del merca-do. Incluso, en aquellos países donde no hubouna importante transferencia de las actividadesproductivas energéticas al sector privado, se haotorgado una mayor autonomía de gestión a lasempresas públicas, reservándose el Estado el rolde regulación y control.

De este modo, las reformas han dado lugara un crecimiento del número de actores, al me-nos en términos juridico-formales, y a una des-centralización del proceso de toma de decisio-nes.

En el contexto previo a las reformas predo-minaban en los sistemas energéticos de los paí-ses de la Región los monopolios públicos inte-grados verticalmente. En tal situación, el Esta-do podía controlar directamente la asignaciónde los recursos a las diferentes actividadesenergéticas y la gestión de las empresas delsector, incluyendo la determinación de los pre-cios. En tales condiciones, la racionalidad delas decisiones empresarias estaba sujeta a loscriterios establecidos por las políticas de desa-rrollo y fomento, pero muchas veces tambiénafectada por los vaivenes de las políticas decorto plazo1.

En tal contexto, la planificación normativade las inversiones del sector constituyó un ins-trumento privilegiado de la política energética.

3

* En ciertos casos esa racionalidad fue subordinada a los intereses políticos partidarios o de ciertos grupos de poder.

Las decisiones contenidas en los planes eranejecutadas por las empresas públicas que cons-tituían una prolongación directa del aparatopolítico-administrativo del Estado.

Es claro que la eficacia de estos mecanis-mos estaba afectada por los problemas propiosdel funcionamiento del aparato estatal2 y/o porsituaciones no previstas en las condiciones delentorno externo e interno (por ejemplo, cam-bios en el contexto económico y energéticomundial, modificaciones en el ritmo de creci-miento de la economía nacional). Por otra par-te, la concepción de la planificación era un ac-to que concluía con la elaboración del Plan yno como un proceso continuo de revisión y ac-tualización, que al mismo tiempo mejore lascondiciones de viabilidad. Ello también conspi-ró contra esa modalidad de política energética.

Dentro de las nuevas condiciones, la for-mulación y, especialmente, la implementaciónde las medidas de política energética tiene uncarácter mucho más complejo dado que:

En primer lugar, la mayor descentralizaciónde los procesos de toma de decisiones para laasignación de los recursos en las diferentes ac-tividades del sector hace que la intervencióndel Estado, tendiente a orientarlas en funciónde finalidades públicas, deba ser mucho más in-directa. De esta forma, muchas de las medidasadministrativas que eran utilizadas en la situa-ción previa para ejecutar las decisiones conte-nidas en los planes, ahora deban ser remplaza-das por mecanismos indirectos de incentivo oinstrumentos de política fiscal.

En segundo término, la mayor participa-ción de actores privados ha introducido cam-bios en la racionalidad que orienta las decisio-nes. Los objetivos de fomento, que tenían unpeso significativo en el desarrollo de las activi-dades de las empresas públicas, han sido susti-

tuidos por los criterios vinculados a la rentabi-lidad empresaria. Incluso las empresas del sec-tor que han mantenido su carácter público, tie-nen en la actual situación mayor autonomía dedecisión y la racionalidad que guía su compor-tamiento tiene un carácter más empresarial.

En tercer lugar y como consecuencia de losdos aspectos mencionados previamente, aun-que el Estado tiene ahora un rol de regulacióny control, al perder el comando directo sobrelas empresas del sector, se reduce de modo con-siderable su poder para imponer objetivos yorientar la dirección de las decisiones. La fuer-te presencia de externalidades en el desarrollode las actividades energéticas (entre las másevidentes se encuentran las vinculadas a lasconsecuencias ambientales) constituye una im-portante fuente de divergencia entre la racio-nalidad de los actores (empresas privadas o pú-blicas del sector, usuarios) y los objetivos glo-bales de la sociedad. El conflicto de objetivos,en el marco de una situación de poder compar-tido y de multiplicidad de actores, hace que laconstrucción de la viabilidad para las medidasde política energética resulte mucho más com-pleja.

Por último, la vigencia de sistemas demo-cráticos en los países de la Región hace que latarea de identificación de objetivos y la bús-queda de consensos políticos sobre los mismos,presente una mayor complejidad. Al mismotiempo, la precariedad que aún presentan lasinstituciones democráticas y particularmentelos órganos judiciales debilita considerable-mente el poder regulatorio del Estado sobre lasactividades de servicios públicos, ahora mane-jados de modo descentralizado y con fuertepresencia de grupos privados nacionales otransnacionales, lo que constituye un factorque debilita la capacidad del Estado en la im-plementación de sus políticas energéticas.

4

2 El Estado no puede ser concebido como un actor único, internamente coherente y monolítico en el proceso de elaboracióny ejecución de decisiones. En el plano estrictamente energético, ha sido frecuente que las propias empresas del sectortuvieran mayor poder de decisión que las propias autoridades encargadas de la formulación de las medidas de política. Esdecir que con frecuencia se planteaban racionalidades parciales o totalmente contradictorias en el seno del propio Estado.

5

Parte A. Bases Conceptuales: Política Energética,Sustentabilidad y Reformas

6

II. La Política Energética y la Sustentabilidad del Desarrollo

7

2.1 Los conceptos de sustentabilidad

Después de la segunda guerra mu nd ial, lasp re o c u p a c io nes por los pro b l e mas del de s a r ro l l ose re f l e j a ron abunda nt e me nte en la litera t u rae c o n ó m ica. Aunque la discusión acerca de la na-t u raleza del proceso de de s a r rollo, sus múltiplesd i me ns io nes y el diseño de políticas dirig idas aimpulsar su dina m i s mo ocupó una parte sustan-tiva en dicha litera t u ra, queda ron claras las difi-c u l t a des para abarcar teóric a me nte toda la com-p l e j idad de ese proceso que de s p l iega su dinámi-ca en el largo plazo. De este mo do, una impor-t a nte porción de la pro ducción teórica se cent r óen la elaboración y análisis de los mo delos esti-l i z a dos de cre c i m ie nto económic o .

El rápido cre c i m ie nto de la economía mu n-d ial hasta me d ia dos de la década de loss e s e nt a3, hizo olvida r, al me nos en parte, la in-c ide nc ia de los aspectos sociales y ambie nt a l e sen el proceso de de s a r rollo. Sin embargo, en lad é c a da de los setenta se evide nció la ins a t i s fa c-ción de las cara c t e r í s t icas y cons e c u e nc ias deese cre c i m ie nto que, por otra parte, ya habíaa go t a do sus fuentes de dina m i s mo4.

Los trabajos de algunos autores vinc u l a dos aC E PAL ex p re s a ron la ins a t i s facción por los “e s t i-los de de s a r rollo” que acompañaron a ese cre c i-m ie nto en ALC, enfa t i z a ndo especia l me nte su ca-rácter conc e nt ra dor: a pesar de algunas me j o ra sen las cond ic io nes de vida de la población, lasa s i metrías sociales se habían prof u nd i z a do. Ta l e sa s i metrías se prof u nd i z a ron aún más du ra nte lad é c a da de los oche nta, como cons e c u e nc ia de losajustes vinc u l a dos con la reversión de los flujosde capital fina nc ie ro, ocasio na da por la de uda ex-t e r na. En la mayor parte de los países de la re-

gión los ing resos me d ios de la población re t ro c e-d ie ron cons ide ra b l e me nte y los índ ices de pobre-za se agra v a ron de mo do sig n i f ic a t i v o5.

Por otra parte, a princ i p ios de los añoss e t e nta come n z a ron también a manifestarse lasp re o c u p a c io nes acerca de los impactos del cre c i-m ie nto económico sobre los recursos na t u rales ys o b re el me d io ambie nt e. Dura nte el tra ns c u r s ode la “e dad de oro del cre c i m ie nto” los pro b l e-mas del de s a r rollo fueron exa m i na dos ponie ndoe s p e c ial atención en la escasez del capital físic oy fina nc ie ro (aho r ro ins u f ic ie nte), y hacie ndoe v e nt ua l me nte alguna re f e re nc ia a la dotación yc a l idad de los recursos hu ma no s, adm i t ie ndo im-p l í c i t a me nte la inex i s t e nc ia de re s t r ic c io nes enlo que se re f ie re al ámbito na t u ral.

De este mo do, los estilos de de s a r rollo quese plasma ron históric a me nt e, implic a ron un ma-nejo de p re da dor del me d io ambie nte na t u ral: ex-t i nción de especie s, de s fo restación, cont a m i na-ción del aire y del agua como cons e c u e nc ia de la c e l e ra do del proceso de urbanización y de lac o nt a m i nación indu s t r ial, con serios efectos so-b re la salud y la calidad de vida de la población.B u e na parte de estos pro b l e mas se han ma n i f e s-t a do bajo la fo r ma de impactos sobre el me d ioa m b ie nte local, agra v a ndo en muc hos casos lasc o nd ic io nes de pobreza en las re g io nes de me no rde s a r rollo. No obstant e, la preocupación pre do-m i na nte sobre el me d io ambie nte se deriva enmayor gra do de los pro b l e mas de carácter global:los potenc iales impactos sobre la atmósfera delas emisio nes de gases de efecto inverna de ro .

Pe ro, de cua l q u ier mo do es claro que ex i s t eu na conc ie nc ia cre c ie nte acerca de que el pro-g resivo de t e r io ro del me d io ambie nte pro v o c a

3 Ese crecimiento, que se basó esencialmente en el paradigma tecnológico gestado durante la segunda guerra mundial, tuvocomo principales impulsores a los sectores industriales de la metalmecánica (equipos de capital, bienes de consumodurables) y la petroquímica (sustitución de materiales naturales). En ese período, la industria mundial se expandió a unatasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energía comercial más que triplicó en el lapso 1950-1973.

4 El llamado “período de edad de oro del crecimiento” comenzó a evidenciar síntomas de crisis hacia fines de la década delos años sesenta.

5 Ver J.L. Londoño, “Pobreza, Desigualdad y Formación de Capital Humano en América Latina, 1950– 2025”, Banco Mundial,junio de 1996.

c a m b io s, en muc hos casos irre v e r s i b l e s, quep u e den afectar seria me nte a las posibilida des dede s a r rollo futuro de la socie da d. Ello implica po-ner en cuestión la sustentabilidad en el tiempode ciertos estilos de desarrollo.

Por estar lig a da a la dinámica de un sistemacomplejo, atend ie ndo al varia do conjunto de di-me ns io nes int e ra c t ua nt e s6, la noción de susten-t a b i l idad no es susceptible de de f i n ic io nes sim-p l e s. Cua l q u ier de f i n ición que se plantee de b e r í aestablecer con claridad las aspectos esenc ia l e sque deberían caracterizar a un proceso de de s a-r rollo que pueda ser calific a do como sustent a b l e.

En 1987 la Comisión Mundial sobre el Me-dio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) definióel concepto de desarrollo sustentable como: “Undesarrollo que satisface las necesidades del pre-sente sin menoscabar la capacidad de las futu-ras generaciones de satisfacer sus propias nece-sidades”7. Planteada de esta forma tan gene-ral, esa definición de desarrollo sustentablepuede resultar aceptable para la mayor parte delos analistas; sin embargo, no queda claro conqué noción de equidad se plantea la satisfac-ción de las necesidades del presente, comotampoco cuál es el manejo del medio ambientenatural que permitiría garantizar que no se me-noscabe la capacidad de las futuras generacio-nes para satisfacer sus propias necesidades.

Así, por ejemplo, la Comisión de Desarro l l oy Me d io Ambie nte de América Latina y el Caribe8,en su info r me titulado “Nu e s t ra Pro p ia Age nda ”9,e s t a b l e c e, ent re otros aspectos, las bases de unae s t ra t e g ia para un de s a r rollo sustent a b l e, de f i n i-do como: “Un de s a r rollo que distribuya máse q u i t a t i v a me nte los bene f ic ios del pro g reso eco-

n ó m ico, proteja al me d io ambie nte na c io nal ymu nd ial en bene f ic io de las futuras ge ne ra c io ne sy me j o re ge nu i na me nte la calidad de vida ”.

2.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y lasformas de “capital”

Algunas definiciones de sustentabilidaddel desarrollo han sido expresadas a partir deconcebir a los recursos (humanos, naturales ybienes producidos) que se emplean en los pro-cesos sociales de producción como diferentesformas de “capital”10. Ese tipo de enfoque per-tenece principalmente a la corriente del envi -ronmental economics basada en el pensamientoteórico neoclásico, que pretende asignar valo-res monetarios a los bienes o servicios deriva-dos del medio ambiente natural (oferta de re-cursos y absorción de residuos), en función desu escasez relativa. Para ello se postula que ta-les bienes y servicios deben ser tratados comocualquier otro que es objeto de las preferenciasindividuales dirigidas a los correspondientesmercados o, en ausencia de los mismos, recaba-das por medio de la disposición a pagar11.

Con base en la aceptación de la definiciónde la CMMAD, esta corriente de pensamientoplantea que la sustentabilidad puede garanti-zarse por medio de la acumulación de capitalfísico (compuesto por bienes producidos) quepermita compensar las reducciones del acervomaterial, es decir, se admite la ilimitada susti-tución de los elementos que componen el me-dio ambiente natural por bienes producidos porel hombre y que son acumulados bajo la formade capital físico. De este modo, la sustentabi-lidad quedaría garantizada si el “capital total”que se transfiera a las generaciones futuras no

8

6 Cuando los sistemas tienen comportamientos no lineales, realimentados y caracterizados por incertidumbre, resulta muydifícil deducir sus posibles trayectorias futuras, aún en los casos más simples. Ver, por ejemplo, P. W. Anderson, K. J. Arrowy D. Pines, The Economy as an Evolving Complex System, Addison-Wesley P.C., 1988.

7 CMMAD, Nuestro Futuro Común, Oxford University Press, Oxford, 1987.8 Impulsada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), con el apoyo de la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).9 Washington, D.C., 1990.

10 Las comillas pretenden indicar la precaución con que debe interpretarse el uso de la noción de capital para englobar poruna parte a los elementos del acervo natural y por otra al conjunto de los recursos humanos en todas sus cualidades ydiversidades culturales. Debe recordarse que la noción de capital (físico o financiero) está estrechamente vinculada a laexistencia de mercados y ésta a una definición exclusiva y excluyente de propiedad (privada o pública).

11 Ver P. Bartelmus, Sustainable Development – Paradigm or Paranoia, Wuppertal Papers Nº 93, mayo de 1999.

es inferior al disponible en el presente12. Estaconcepción se vincula claramente a la tradiciónde la teoría de la producción de orientaciónneoclásica, donde se supone una perfecta sus-titución entre los “factores de producción”.

Por otra parte, los adhe re ntes a la llama dac o r r ie nte de la economía ecológica, cuestio na nla validez de esa perfecta sustitución y niegan lap o s i b i l idad de concebir a los eleme ntos del me-d io ambie nte como me rc a nc í a s, arg u me nt a ndoque el acervo na t u ral posee un valor int r í ns e c oque el capital pro duc ido por el ho m b re no pue-de sustituir y que los me rc a dos o las pre f e re nc ia si nd i v iduales no pueden valorarlo ade c ua da me n-t e. Es de c i r, resaltan la compleme nt a r ie dad ent reambos conjuntos de eleme ntos y enfatizan lai m p o r t a nc ia de la conservación del me d io am-b ie nte na t u ral, que es el que impone los límitesb iof í s icos al cre c i m ie nto de la actividad econó-m ica, atend ie ndo a la irre v e r s i b i l idad de cie r t o sp rocesos pro v o c a dos sobre la na t u ra l e z a .

En cierto modo, este enfoque conservacio-nista puede ser interpretado como una limita-ción a las posibilidades de las generacionespresentes para lograr la cobertura de sus nece-sidades, con lo cual se estaría atentando con-tra otra de las dimensiones de la sustentabili-dad. En realidad la búsqueda de sustentabilidaddel desarrollo debería suponer un equilibrio ar-mónico en el manejo de los elementos compo-nentes del capital físico y del acervo natural,respetando ciertos criterios de equidad y la di-versidad cultural de la sociedad.

Así, por ejemplo, CEPAL sostiene que “lasustentabilidad del desarrollo requiere un equi-librio dinámico entre todas las formas de capi-tal o acervos que participan en el esfuerzo deldesarrollo económico y social de los países, detal modo que la tasa de uso resultante de cadaforma de capital no exceda su propia tasa de re-producción, considerando las relaciones de sus-

titución o complementariedad existentes entreellas”13.

En suma, la discusión previa puede sinte-tizarse recurriendo a la siguiente expresión:

(*) KT ⇔ KF ⊕ KN ⊕ KH

Donde los símbolos indican lo siguiente:

KT: conjunto de elementos que integran el “ca-pital total”. No se trata de un agregado sino deun conjunto diverso de eleme ntos (porejemplo, un vector). KF: conjunto de elementos del capital físico osu agregado en valor14.KN: conjunto de elementos que integran elacervo natural.KH: conjunto de recursos humanos, agregadosen cantidad dentro de cada categoría cualitati-va.⇔ y ⊕: símbolos que reemplazan respectiva-mente a los signos algebraicos de igualdad ysuma, entendiendo precisamente que la expre-sión (*) no puede tener carácter algebraico.

Dentro del enfoque teórico de filiaciónneoclásica, los términos de la expresión (*) sonconcebidos como agregados en valor, que pue-den ser a su vez sumados para conformar al “ca-pital total” KT (⇔ y ⊕ indican respectivamenteen ese caso: = y +). Al admitir la sustitucióncasi perfecta (al menos dentro de ciertos lími-tes) entre las distintas formas de capital, seplantea la definición de la noción de sustenta-bilidad en términos de KT, expresando que lasgeneraciones futuras deben recibir una dota-ción de KT no inferior a la disponible en el pre-sente. De modo coherente con esta concepciónse propone el uso de la noción de “ahorro ge-nuino” como indicador de sustentabilidad.

(**) ∆KT ⇔ ∆KF ⊕ ∆KN ⊕ ∆KH

9

12 Además de los reparos que plantea admitir la sustituibilidad ilimitada entre capital producido y acervo natural, este enfoquese enfrenta con el serio problema de la valorización que supone el concepto de “capital total”. Ya ha sido demostrado dentrode la teoría económica que la valorización del capital (físico) no es independiente de la distribución del ingreso y, portanto, de la noción de equidad que se adopte.

13 CEPAL, “El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente”, Santiago de Chile, 1991.14 Es claro que aún en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones más o menos funcionales al

desarrollo sustentable.

Esa noción puede derivarse a partir de laexpresión (**), interpretada siempre en senti-do algebraico. Un signo positivo de ∆KT indicaque el ahorro genuino tiene un valor positivo yviceversa15.

Los adhe re ntes a la corrie nte de la econo-mía ecológica, así como otras orie nt a c io nes de lp e ns a m ie nto económico, niegan la posibilida dde dar a las ex p re s io nes (*) y (**) un sent ido al-ge b ra ico, re ma rc a ndo la especific idad cua l i t a t i-va, no sustituible, de los eleme ntos que compo-nen el acervo na t u ral. En función de ello se en-fatiza la ne c e s idad de realizar un ma nejo de eseacervo que respete ciertos límites vinc u l a dos alas leyes de re p ro ducción de la na t u ra l e z a .

2.1.2 El ser humano como sujeto y objeto deldesarrollo sustentable

En el marco del Proyecto sobre “Energía yDesarrollo Sustentable en ALC” (OLADE/CE-PAL/GTZ) se plantea que el ser humano debe sersujeto activo y finalidad del desarrollo, en con-secuencia se ubica al desarrollo humano comoelemento central de la sustentabilidad16.

El concepto de desarrollo humano adopta-do sobre ese tema, es el que se enuncia dentrode los informes anuales del Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se loconcibe como “el proceso de ampliar la gamade opciones, brindándoles a las personas mayo-res oportunidades de educación, atención mé-dica, ingreso y empleo, abarcando el espectrototal de opciones humanas, desde un entornofísico en buenas condiciones, hasta libertadeseconómicas y políticas”17. Esta definición deldesarrollo humano indica un conjunto de di-mensiones relevantes a través de algunos desus principales elementos:

• Al mencionar “educación, salud, ingreso yempleo” se hace referencia a las dimensio-nes sociales y económicas. La mejora de

los ingresos de la población y la creación deempleos solo es factible por medio de la am-pliación del producto social y una distribu-ción más simétrica del mismo. Desde el pun-to de vista social, esos cuatro elementosconstituyen la base indispensable para me-jorar la calidad de vida de todos.

• A través de la mención del “entorno físico”se sobreentiende la dimensión ambiental.

• Al hacer referencia a las “libertades”, comoopción de las personas en la sociedad, se in-dica la dimensión política.

De este modo, al colocar “… a la personahumana en el centro de consideraciones, …[se]deja en claro que el desarrollo debe ser enfoca-do como algo que le ocurre a las personas, ypor extensión a la sociedad. La persona huma-na es al mismo tiempo sujeto activo y objetode la política del Estado que, siendo una mani-festación de toda la sociedad y no solamentede las clases gobernantes, juega un papel im-portante en este proceso”18.

Sin embargo, estas dimensiones de desa-rrollo humano deben enmarcarse dentro de lanoción de sustentabilidad enunciada por la CM-MAD para que adopten una referencia temporaly agreguen a esa noción un contenido más es-pecífico en lo que se refiere a las necesidadesde las generaciones presentes y futuras.

Así, atendiendo a las condiciones de vidaque enfrenta actualmente un alto porcentaje dela población mundial, queda en evidencia quela situación presente no puede ser consideradasustentable en esos términos: ingresos mediosextremadamente bajos, difícil acceso a los ser-vicios más esenciales (salud, educación, vivien-da, energía). Por otra parte no puede esperarseque, a partir de tal situación, se produzcan enforma espontánea los cambios necesarios paralograr una mayor sustentabilidad hacia el futu-ro. El predominio absoluto de los mecanismosdel mercado muestra una brecha creciente en-

10

15 La discusión acerca del sentido de la noción de ahorro genuino será retomada al discutir los indicadores de sustentabilidad.16 OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética, Quito,

mayo de 1997. 17 PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992, publicado para el PNUD, Bogotá, 1992, pág. 18.18 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

tre los países y los componentes de sus respec-tivas sociedades, profundizando los mecanis-mos de la causación circular acumulativa19. Esdecir, que cuanto más bajo sea el estado de de-sarrollo humano en el presente, tanto más ur-gente debe ser el esfuerzo político por cambiaresa situación.

Por otra parte, en la dimensión ambiental,tampoco se verifican condiciones compatiblescon el desarrollo sustentable: algunos paíseshacen un uso indiscriminado del ambiente glo-bal, creando condiciones nocivas (efecto inver-nadero) en el espacio de otros países, que po-drían corregirse estableciendo “…el derecho ala igualdad internacional de oportunidades,dentro de cada generación, para acceder a unanaturaleza lo más intacta posible”20.

2.2 Las dimensiones de la sustentabi-lidad

A partir de lo expuesto en la Sección 2.1,resulta claro que:

• Existe una amplia controversia en torno ala noción de sustentabilidad.

• Es muy difícil enunciar de modo detalladolas condiciones que debe cumplir el proce-so de desarrollo para que se lo pueda cali-ficar de sustentable. En esencia esto se de-be a las dificultades de la ciencia para tra-tar la dinámica de sistemas complejos encondiciones de incertidumbre.

• Es evidente que el ser humano debe ser su-jeto activo y destinatario de la sustentabi-lidad, que la realidad actual de la poblaciónmundial y del manejo del ambiente naturalse encuentra alejada de cualquier noción desustentabilidad.

• No se espera que las trayectorias conducen-tes a una mayor sustentabilidad del desa-rrollo humano y social ocurran espontánea-mente a través de las decisiones descentra-

lizadas de los actores sociales o por la ac-ción del mercado.

• Es necesario que existan políticas de Esta-do dirigidas expresamente a orientar aaquellas decisiones descentralizadas y laoperación de los mercados para que con-duzca a la evolución de los sistemas econó-mico, social, político y ambiental haciasenderos de mayor sustentabilidad.

• Aunque resulte difícil dar sentido operativoa las definiciones generales de sustentabi-lidad (tal como ocurre con la del CMMAD,de amplia aceptación), resulta factible dis-cernir acerca del progreso hacia una mayorsustentabilidad en cada una de las princi-pales dimensiones del desarrollo.

“[Se] reconocen como dimensiones rele-vantes del desarrollo sustentable la libertad po-lítica, el bienestar económico, la equidad socialy un medio ambiente sano, además de una cier-ta conservación de los recursos naturales. Esasdimensiones se extienden en el espacio (terres-tre y aéreo) y en el tiempo (presente y futu-ro)”21.

2.2.1 Indicadores de sustentabilidad

Asociados con las mencionadas dimensio-nes del desarrollo pueden definirse conjuntosde indicadores que permiten caracterizar ycomparar situaciones, ya sea en forma transver-sal (entre diferentes países) y/o en la evolu-ción temporal (para cada uno de los países). Sehabla de “situaciones” que cuando se utilizanuna multiplicidad de indicadores, generalmenteno es posible agregarlos para obtener magnitu-des escalares y es necesario recurrir a expresio-nes vectoriales.

Los indicadores, cuyos componentes pue-den estar expresados en diferentes unidades demedida, no admiten relaciones de orden quepermitan definir el grado de sustentabilidad re-

11

19 Ya en la década de los años cincuenta, G. Myrdal advertía que, lejos de provocar convergencia, la acción del mercado desataprocesos de causación circular acumulativa que tienden a profundizar la divergencia (G. Myrdal, Teoría Económica y RegionesSubdesarrolladas, Fondo de Cultura Económica, México, 1962).

20 Véase la propuesta Zukunftsfähiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung (“Una AlemaniaSustentable: Un aporte para un desarrollo sustentable global”), Wuppertal Institut für Klima - Umwelt - Energie GmbH imWissenschaftszentrum Nordrhein - Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

21 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

12

lativa. Se trata tan solo de caracterizar “situa-ciones” con respecto a las diferentes dimensio-nes de la sustentabilidad, escogiendo para ca-da dimensión un número limitado de indicado-res, tal como se procede en el trabajo “Energíay Desarrollo Sustentable en América Latina y elCaribe. Enfoques para la política energética”(OLADE/CEPAL/GTZ), algunos patrones de si-tuaciones a los que puede vincularse de modoaproximado la realidad de diferentes países (enese caso los de ALC).

Cuando se escoge un número limitado deindicadores se corre el riesgo de simplificar endemasía la caracterización de la complejidadpropia de cada situación. Por ello hay que con-siderar a ese tipo de análisis tan solo como unaprimera aproximación a la caracterización delas situaciones concretas.

En el mencionado trabajo se proponencuatro indicadores principales para tipificar di-chos patrones de sustentabilidad del desarro-llo22:

• El PIB per capita, para la dimensión eco-nómica. “Un alto producto interno brutoper capita (PIBpc) significa no solamenteun alto ingreso promedio sino también unaelevada productividad de la economía, quees a su vez un elemento importante para lasustentabilidad económica. No obstante,aún cuando en la estimación del PIBpc entérminos constantes se ha tomado en cuen-ta el poder de compra, se tienen claras suslimitaciones para traducir de manera satis-factoria la calidad de vida de la pobla-ción”23.

• La distribución del ingreso, que represen-ta la dimensión social en lo referente a laequidad o, si se prefiere, el grado de asime-tría. Debe tenerse en cuenta que la dispo-nibilidad de ingresos permite el acceso a lacobertura de un conjunto más o menos am-

plio de necesidades. Es por ello que el ni-vel de ingreso presenta una alta correlacióncon el grado de acceso a aquellos bienes yservicios que caracterizan la calidad de vi-da de los diferentes estratos de la pobla-ción. Se entiende entonces que una reduc-ción de las asimetrías en la distribución deingresos es socialmente más sustentable yque “…los bajos niveles de ingreso medioo los altos grados de asimetría distributivaresultan preocupantes y, para el plano de laformulación de políticas, deben considerar-se como graves problemas de sustentabili-dad”24.

• La inversión interna neta en capital fí-sico y natural (ahorro genuino). “[Se pre-tende que] la noción de ahorro genuino tie-ne una vinculación directa sobre la susten-tabilidad dado que traduce los esfuerzosque se realizan en el presente para poten-ciar el ritmo de desarrollo hacia el futuro.Siguiendo a K. Hamilton25, el indicador deahorro genuino se define del siguiente mo-do: “…. además de las inversiones netascalculadas de manera tradicional (inversiónbruta menos depreciación del capital físi-co), se toman en cuenta también las reduc-ciones en el stock de los recursos naturales(por agotamiento), el deterioro del medioambiente (por degradación) a causa deemisiones, y las inversiones financiadascon capital extranjero (ahorro externo) su-jeto a ser retransferido”26.Este tercer indicador no resulta tan eviden-te en su definición, ni tan claro en su sen-tido (ver Recuadro 1). Sin embargo, losconjuntos de elementos que se simbolizancon KF, KN y KH; considerados separada-mente aportan sin duda indicaciones valio-sas para examinar la sustentabilidad. En elprimer caso (KF) se puede utilizar el indi-cador paramétrico de (inversión bruta fi-ja/PBI) que proporciona indicios acerca dela dinámica de crecimiento económico27. El

22 La definición precisa de los mismos puede encontrarse en un anexo del citado trabajo.23 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.24 Ibid, pág. 4.25 K. Hamilton, Genuine Saving in Developing Countries, CSERGE, University of East Anglia, octubre de 1995.26 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.

segundo conjunto de elementos (KN) estáde algún modo representado parcialmentepor el cuarto indicador que se menciona se-guidamente, que pretende ser una aproxi-mación a la valoración monetaria de los re-cursos naturales de dominio nacional decada país28. Las emisiones de gases deefecto invernadero también tienen impor-tancia debido a los efectos sobre el am-biente aéreo urbano y a las restriccionesque pueden surgir del plano internacionalde las Convenciones de las Partes sobreCambio Climático. Por último, algún indica-dor que resuma el nivel de educación for-mal de la población podría representaraproximadamente al conjunto (KH). Aun-que la “apertura” del indicador de “ahorrogenuino” implicaría ampliar en número deindicadores a considerar, se tendrían resul-tados cuya interpretación tendría una vali-dez notablemente superior.

• La dotación del capital natural per cápi-ta para la dimensión del entorno físico in-cluyendo recursos naturales y medio am-biente. Abarca tanto el capital natural norenovable (fósil) como el renovable (sue-los, bosques, etc.).

“Mientras que los tres primeros indicadoresexpresan niveles corrientes anuales (como va-riables de “flujo”) o cambios de estructura (dis-tribución del ingreso) el cuarto indicador refle-ja la base físico-natural para el desarrollo (re-ferido a un “stock”). La relevancia de este in-dicador para la sustentabilidad del desarrolloresulta evidente si se tiene en cuenta que cuan-to mayor sea la dotación de recursos naturales,ceteris paribus, más alto podrá ser el grado decrecimiento económico que se apoye de modoesencial en el uso de los mismos, como es elcaso de buena parte de los países de AméricaLatina”29.

2.2.2 Los patrones más característicos en ALC

Sobre la base de esos cuatro indicadores sedeterminaron patrones de situaciones que fue-ron asignadas de manera aproximada a los dife-rentes países de la Región. Esos patrones sonlos siguientes30:

A: Altos niveles de ingreso medio, moderadadesigualdad social, baja integración pro-ductiva, de p e nde nc ia de ex p o r t a c io ne senergéticas (Venezuela, Trinidad Tobago,Barbados).

B: Alta integración y diversificación producti-va con gran absorción interna; marcada omoderada diferenciación social y regional;importante base de recursos naturales, au-t o s u f ic ie ntes o mo de ra da me nte de p e n-dientes de importaciones energéticas (Ar-gentina, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay).

C: Moderada o alta integración y diversifica-ción productiva interna, desigualdad sociala c e nt ua da; ex p o r t a c io nes diversific a da sbasadas en recursos naturales (Colombia,Costa Rica, México, Panamá, Jamaica).

D: Bajo nivel de desarrollo relativo, basadoen recursos naturales y exportación deproductos primarios, mineros y/o energéti-cos (Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua,Perú, Surinam, Cuba).

E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo, conreducida dotación de recursos naturales(Guatemala, Honduras, República Domini-cana, El Salvador, Grenada, Haití).

En una misma categoría o patrón se inclu-yen países que respecto a alguno de los indica-dores puede diferir en alguna medida, pero quese parecen con relación a los restantes. Porejemplo, dentro de la categoría B, Uruguay pre-senta un grado de equidad social mayor queBrasil, aunque los dos presentan niveles seme-j a ntes de PBIpc y de dotación de recursos na t u-

13

27 Recuérdese la importancia asignada al mecanismo multiplicador-acelerador dentro del pensamiento macroeconómicokeynesiano.

28 Más allá de los ya mencionados problemas de valorización, la expresión escalar tiene la limitación de ocultar la composicióndel acervo natural: el mismo valor escalar puede corresponder a dos situaciones extremadamente diferentes.

29 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.30 Ibid., pág. 5.

rales per cápita. Tal como se ha dic ho, la inc l u-sión de los países de nt ro de cada categoría es tansolo una prime ra aprox i mación a ese nivel des i m p l ic idad que supone el limitado núme ro de in-d ic a do res cons ide ra do s. De cua l q u ier ma ne ra, esac o m p a ración tra nsversal pro p o rc io na una ima ge na p rox i ma da de la situación de cada país, quep u e de ser compleme nt a da por un análisis histó-r ico que permitiría analizar la evolución de losme nc io na dos ind ic a do res y evaluar la tende nc ia sh a c ia una mayor o me nor sustent a b i l ida d.

2.3 La política energética y la susten-tabilidad del desarrollo

2.3.1 La energía y las dimensiones de susten-tabilidad

La energía constituye un elemento esen-cial para la calidad de vida del ser humano y esun insumo de alta difusión sobre el conjunto detodas las actividades productivas. Así, la dispo-nibilidad de energía ha tenido un papel central

14

Recuadro 1Sentido de la noción de “ahorro genuino”

La definición de la noción de “ahorro genuino” presenta una serie de dificultades teóricas y el uso del indicadorcorrespondiente, construido tal como lo propone K. Hamilton, para realizar comparaciones entre países y regiones da lugara conclusiones falaces.

Conceptualmente, esa noción corresponde al enfoque neoclásico que postula la posibilidad de perfecta sustitución entrelos elementos del acervo natural por medio de la acumulación de bienes producidos, y afirma la existencia de unamagnitud escalar del “capital total”. En efecto, considerando la expresión (*) como definición algebraica de dichamagnitud, la determinación del ahorro genuino resultaría de la expresión (**), interpretada también en sentidoalgebraico.

Sin embargo, al proceder de ese modo se está omitiendo la esencial diferencia entre los bienes producidos y los elementosdel entorno natural que son originarios (no producidos por acción de la fuerza de trabajo, mediante el uso de los equiposdel capital físico). Esa diferencia incide decisivamente, tanto en los problemas de valorización, como sobre lasdificultades para determinar la propiedad de esos elementos naturales originarios.

Centrando la atención en las cuestiones de polución ambiental (derivadas de los procesos de producción o de consumo),resulta claro que las mismas implican una disminución del “capital natural”. Sin embargo, no es posible determinar el olos titulares de la propiedad de ese capital que ha sido deteriorado e identificar quién ha disminuido su “ahorro genuino”en esa magnitud. Contabilizar esa disminución a quién ha producido el deterioro ambiental implica implícitamenteasignarle la propiedad de los commons naturales a ese actor. Esto es así puesto que el mismo no se ve obligado a realizarcompensación alguna al resto de la sociedad mundial y el efecto de su acción sería puramente contable (si existiera unsistema de registro contable que incorporase ese tipo de partidas)

Pero si se definiera a priori algún criterio para la distribución de la propiedad de esos commons naturales, al menos entrelos diferentes países, es claro que deberían existir compensaciones efectivas (financieras) entre países y estas corrientesfinancieras afectarían el nivel de ahorro genuino de los diversos países y regiones.

Así por ejemplo, si se admitiera que todos los habitantes del planeta tienen el mismo derecho de dominio sobre lanaturaleza, es decir, si la propiedad se distribuyera en función de la población de cada país y se considerara que cadapaís debe pagar por los impactos negativos sobre el patrimonio común, en proporción a la intensidad de los mismos, lascomparaciones que se proponen en base al indicador de ahorro genuino tendrían un aspecto totalmente diferente.

Como ejemplo: si se tomara el valor de US$20 por cada tonelada de CO2 descargada en la atmósfera y se utilizaran loscriterios enunciados previamente, la región de ALC debería haber recibido, en el período 1980-1995, una compensaciónneta prácticamente equivalente al monto total de su deuda externa(*). Es claro que si esas compensaciones se hubieranhecho efectivas, la historia económica de la región hubiese sido otra, del mismo modo que el desempeño de su indicadorde ahorro genuino.

Es importante destacar que las consideraciones previas no responden tan solo a la discusión de la equidad del criterio dedistribución de la propiedad sobre el acervo natural implícito en la noción de “ahorro genuino”. Se trata más bien de lasdificultades teóricas que presenta esa noción y de las falacias propias de las comparaciones que se proponen._________________(*) Ver H. Pistonesi C. y otros, “Las falacias ligadas al concepto de ahorro genuino”, Anales de la Asociación Argentina de EconomíaPolítica, XXXII Reunión Anual, Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca, 1997.

en el proceso de desarrollo de la humanidad.Además, las grandes revoluciones tecnológicas,que afectaron las actividades de producción yconsumo, han estado estrechamente ligadas ala sustitución de fuentes energéticas primarias.

Por otra parte la producción y el consumode energía tienen también fuertes interaccio-nes con el medio ambiente natural. El uso delos recursos fósiles conduce al progresivo ago-tamiento de las reservas correspondientes. Elmanejo inadecuado de algunos recursos energé-ticos renovables (biomasa, hidráulicos) puede

implicar su degradación con la consiguientedisminución de su disponibilidad futura. Exis-ten múltiples impactos negativos sobre los sue-los, agua y medio ambiente atmosférico que sederivan de la producción/transformación/utili-zación de la energía.

Las crisis petroleras de la década de lossetenta, las reacciones sociales ante aumentospronunciados de los precios de los energéticos,los cortes prolongados del abastecimiento eléc-trico, son tan solo algunos ejemplos de la sig-

15

Desarrollo Sustentable

Política

Económica

Social

Ambiental

Sostenimiento del espacio de maniobra para la políticaMantenimiento de peso/influencia internacional Desconcentración del poder político-económico (estatal yprivado)

Seguridad de instalaciones ante conflictosSeguridad y diversificación del abastecimiento externoSuficiente grado de autarquía energéticaReducida cuota energética en importaciones Menor peso de ingresos variables en el presupuesto Menor peso en el balance de pagosFlujo estable de ingresos por exportaciones Captación de rentas energéticasFlujo estable de ingresos fiscales Inversión de rentas energéticas en otras formas de capitalReducida intensidad energética Uso racional de energía en los sectores productivosEficiencia energéticaEficiencia productiva en el sector de la energíaFinanciamiento suficiente del sectorMayor valor agregado en las cadenas energéticasMayor calidad del suministro energéticoConfiabilidad del abastecimientoReducidos costos de suministro energéticoDiversificación del mix energéticoAbastecimiento suficienteSatisfacción de necesidades básicasAcceso a energéticos modernosMayor acceso a la electricidad Abastecimiento de servicios socialesReducción de impactos locales y globales por emisionesConservación del suelo Manejo sustentable de la leñaNo contaminación de las aguas Manejo ecocompatible de explotación de recursos fósilesManejo sustentable de las cuencas hidráulicasProgramas sustentables de explotación de recursos fósilesExplotación sustentable en el largo plazo de los recursos fósiles Utilización de los recursos renovables

Recuadro 2Contribución del sistema energético a la sustentabilidad del desarrollo

Dimensiones Objetivo y forma en que contribuye el sector energético

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op.cit.

nificación de las cuestiones energéticas en elplano de la política o de la geopolítica.

Estas breves consideraciones ponen en evi-dencia los importantes vínculos de la energíacon las dimensiones del desarrollo analizadasen la sección anterior. Esto implica que el apor-te de la política energética en favor de una ma-yor sustentabilidad puede resultar altamentesignificativo. En el Recuadro 2 se presentan amodo enunciativo algunos objetivos o accionesreferidos a los sistemas energéticos y su vincu-lación a las diferentes dimensiones del desarro-llo sustentable.

2.3.2 Indicadores energéticos y las dimensio-nes de sustentabilidad

Atendiendo a las múltiples interaccionesde los sistemas energéticos con las diferentesdimensiones del proceso de desarrollo, puedenidentificarse conjuntos de indicadores, relacio-nados con la estructura y variables de esos sis-temas, que corresponden a aspectos vinculadosa las mencionadas dimensiones de sustentabili-dad.

Así, por ejemplo, en relación con la di-mensión social, pueden seleccionarse indicado-res tendientes a poner en evidencia el grado decobertura de los requerimientos básicos deenergía, en cantidad y calidad, o la importan-

cia de la factura energética dentro del presu-puesto de las familias. Este tipo de indicadorespuede calcularse en términos promedio para elconjunto de la población; sin embargo, si sedispusiera de información suficiente, a efectosde caracterizar con más claridad las condicio-nes de equidad, sería conveniente referir dichosindicadores a los diferentes grupos de la socie-dad. De este modo, podrían construirse curvasde Lorenz enfocadas a la distribución del con-sumo de energía total, final y útil, o de ener-gía eléctrica entre los estratos de hogares, co-mo se muestra en el Recuadro 3.

En términos generales y en ausencia deusos calóricos de la electricidad las menciona-das curvas de Lorenz muestran los patrones quese presentan en el gráfico: las mayores asime-trías en los consumos se observan con respec-to a la fuente de mayor calidad (energía eléc-trica). Las fuentes de mayor calidad presentanuna asimetría muy semejante (próxima) a la co-rrespondiente a ingresos. A las curvas de Lorenzde los consumos se le puede hacer correspon-der el valor respectivo de los índices de Gini31,que podrían ser utilizados como indicadores. Encaso de no disponer de información suficientepara construir ese tipo de indicadores, el con-sumo de energía final y útil per cápita en elsector residencial y el nivel de cobertura eléc-trica pueden utilizarse como sustitutos próxi-mos.

16

3 1 Se obtie ne mu l t i p l ic a ndo por 2 el área compre nd ida ent re la recta dia go nal de equid i s t r i b ución y la curva de Lorenz corre s p o n-d ie nt e. El índ ice de Gini toma valores en el intervalo (0, 1) y el gra do de de s ig ua l dad de distribución crece con su valor.

17

Del mismo modo pueden seleccionarse in-dicadores referidos a las dimensiones económi-ca y ambiental. En el caso de la dimensión po-lítica los indicadores tienen generalmente ca-rácter cualitativo. En el Recuadro 4 se presentauna lista de los indicadores que fueron utiliza-dos en el análisis de las situaciones energéticasde los países de ALC, en términos de su aportea la sustentabilidad del desarrollo, dentro deltrabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.

Al igual que el caso de los indicadores decarácter más general, la selección de los corres-pondientes al sector energético está dirigida atipificar situaciones que darán lugar a patronesque especifican y complementan a aquellosidentificados previamente en el plano generalsocioeconómico-ambiental32.

De ese modo, en el mencionado trabajo sedistinguieron cuatro patrones principales y al-

Indicador

Autarquía energética

Robustez frente a cambiosexternos

"Productividad" energética

Cobertura eléctrica

Cobertura de necesidadesenergéticas básica

Pureza relativa del uso deenergía

Uso de energíasrenovables

Alcance recursos fósiles yleña

Alta sustentabilidad serelaciona con:

Baja participación de lasimportaciones en la ofertaenergética

Baja contribución de lasexportaciones energéticas alPIB

Alto PBI por unidad deenergía

Alto porcentaje de hogareselectrificados

Suficiente consumo deenergía útil residencial

Bajos niveles de emisiones(de CO2)

Alta participación de energíasrenovables en la oferta ener-gética

Alto nivel de relaciónreservas/producción deenergéticos fósiles y leña

Responde a objetivos:

- seguridad del abastecimiento externo- sostenimiento del espacio de maniobra para la política (alto grado de

independencia política)- re ducción del rie s go de de s e q u i l i b r io en el balance de pago s

- flujos estables de ingresos de las exportaciones- menor peso de ingresos variables en el presupuesto- reducción del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos

- eficiencia productiva- eficiencia energética- financiamiento suficiente (por reducción de necesidades de inversión

en el sector)- reducción de costos del suministro energético- abastecimiento suficiente (por reducción de la demanda)- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efecto local)- reducción de emisiones de gases con efecto climático- extensión de alcance de los recursos no renovables

- diversificación del mix energético- abastecimiento suficiente- acceso a energéticos modernos y productivos- abastecimiento de servicios sociales

- satisfacción de necesidades básicas - diversificación del mix energético- manejo sostenible de la leña

- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efectos localesy regionales)

- reducción de emisiones de gases con efecto climático

- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efectos localesy regionales)

- reducción de emisiones de gases con efecto climático

- extensión del alcance de recursos al largo plazo- seguridad de suministro al largo plazo- mantenimiento de un mínimo de patrimonio natural

Recuadro 4 Indicadores seleccionados de sustentabilidad energética

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

32 Por otra parte en dicho plano, las comparaciones transversales pueden ser complementadas por el análisis de evoluciónhistórica de los niveles de los indicadores energéticos de cada país, a fin de analizar si las tendencias muestran o no unadirección hacia una mayor sustentabilidad. En OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit. (capítulos II, III y IV), se presenta este tipo deanálisis para los países de la Región.

18

gunas variantes dentro de algunos de ellos (sie-te grupos en total), tal como puede verse en elRecuadro 533. Dichos patrones de situacionesdestacan los aspectos positivos y negativos so-bresalientes con relación a la contribución delos sistemas energéticos de la región a la sus-tentabilidad del desarrollo de los correspon-dientes países.

Por tratarse de situaciones caracterizadasmediante vectores de ocho dimensiones (losvalores que asumen los ocho indicadores) no esposible establecer relaciones de orden que in-diquen la posición relativa de cada país. “Clasi-ficar países respecto a un tema multidimensio-nal como el desarrollo sustentable es una tareacompleja, que involucra una cantidad de juiciosde valor en distintos niveles, muchas veces im-plícitos en la selección de indicadores, su nor-malización, la valoración relativa, etc.”34.

En el Recuadro 6 se presenta un orden delos países en función del promedio simple delos ocho indicadores considerados. Aunque ensituaciones extremas, claramente diferenciadas,ese orden puede dar indicaciones correctas enlo que se refiere al grado de aporte del sectorenergético a la sustentabilidad del desarrollodel país correspondiente, en otros casos, el or-den que se describe en dicho recuadro debe serinterpretado con los reparos señalados previa-mente35.

2.3.3 Patrones de sustentabilidad general yenergética

C ua ndo se re f ie re a la sustent a b i l idad ene r-g é t ica, en re a l idad se pre t e nde hacer re f e re nc ia

al aporte del sector ene rg é t ico a la sustent a b i-l idad del de s a r rollo, evalua da en términos de lasd i me ns io nes ge ne rales ex p l ic i t a das en la Sec-ción 2.2. En cons e c u e nc ia, es especia l me nte re-l e v a nte exa m i nar el gra do de corre s p o nde nc iade los patro nes ide nt i f ic a dos en el plano de esasd i me ns io nes (sobre la base de los cua t ro ind ic a-do res seleccio na dos) con las situa c io nes tipifi-c a das con relación al ámbito ene rg é t ic o .

Al respecto, en el trabajo de OLADE/CE-PAL/GTZ, se expresa que “[aún] cuando se hautilizado un amplio número de indicadores y sehan definido varios niveles para cada uno deellos, ha sido posible establecer relaciones en-tre las situaciones típicas que se observan a ni-vel socio-económico-ambiental y aquellas quecorresponden al plano energético de modo talque se identificaron ocho patrones relativos alas condiciones de sustentabilidad. Sin embar-go, la vinculación de algunos países respectode esos patrones de sustentabilidad no resultasiempre inequívoca y es frecuente que un paísse diferencie de la situación típica con la quese lo haya relacionado en algunas de las dimen-siones consideradas o, que dos países vincula-dos a un mismo patrón de sustentabilidad di-fieran considerablemente en algunos de los in-dicadores considerados. Así por ejemplo, Para-guay (PY) se diferencia dentro del patrón III-Bpor el elevado uso de fuentes renovables deenergía y Surinam (SR) dentro del IV-D por susignificativo nivel de ahorro genuino. Brasil(BR) y Argentina (AR), ubicados en la misma si-tuación tipo, se diferencian entre sí marcada-mente en los indicadores de equidad y en elgrado de cobertura de los requerimientos ener-géticos básicos”36 (ver Recuadro 7).

33 “De la clasificación de los países de ALC de acuerdo con los ocho indicadores mencionados (Recuadro 3) se pudieronidentificar siete tipos de situaciones que se distinguen entre sí por diferencias significativas en el nivel de al menos dosde tales indicadores, y se observa que las mismas pueden agruparse en cuatro tipos básicos con algunos subgrupos”(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 9).

34 Ibid., pág. 11.35 “Cabría solamente explicar la posición relativa de Jamaica y Haití, puesto que este resultado demuestra la influencia de la

selección de los indicadores y su definición y normalización sobre los resultados…Jamaica tiene una mejor posición encuatro de los ocho indicadores respecto a Haití e igual en dos de ellos. Solamente en términos de emisiones y autarquíademuestra indicadores de menor importancia. Evidentemente las emisiones del sistema energético de Jamaica sonrelativamente mayores a causa de su extenso sistema eléctrico basado en combustibles y el importante consumo del sectortransporte. Haití a pesar de su mayor población, no dispone de estos sistemas. Respecto al indicador de autarquía, dehecho Haití no importa energéticos primarios por falta de recursos financieros, mientras que Jamaica es un gran importador”(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.).

36 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 12

19

2.4 Algunas conclusiones sobre elaporte del sistema energético a lasustentabilidad37

A pesar de los debates que pueden susci-tarse en torno a la noción de sustentabilidad,de las limitaciones señaladas con respecto a laidentificación de los indicadores (elección delos más apropiados para representar a las dife-rentes dimensiones del desarrollo, cantidad autilizar, construcción concreta de los mismos) ysu utilización para la tipificación de situacio-nes que tengan una interpretación válida y di-ferenciada, no cabe duda que un análisis del ti-po que se ha presentado en las secciones ante-riores permite poner en evidencia la importan-cia de los vínculos entre las características de

los sistemas energéticos (y su trayectoria en eltiempo38) y su aporte a la sustentabilidad.

Los indicadores presentados muestran ca-rencias y sugieren prioridades de la políticaenergética para el desarrollo sustentable. Unaestrategia energética compatible con el desa-rrollo sustentable supone el incremento equili-brado de todos los indicadores.

Los ejemplos de los países de la región quemuestran los mayores logros en lo referente alestado de sustentabilidad de su desarrolloconstituyen una confirmación acerca de la via-bilidad de ese proceso. “Es posible hacer avan-zar el sistema energético para que sea más efi-ciente en el sentido de su productividad, menosvulnerable, más equitativo, produzca menos

20

37 El desarrollo de esta sección se basa en el contenido del ya citado trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ, pág. 12 a 14.38 Ver capítulos II, III y IV de op. cit.

emisiones (en este aspecto la región está muyavanzada), use los recursos naturales en formamás equilibrada y con más perspectiva en eltiempo y que haga aún un mayor uso de los re-cursos renovables. Existen pocos conflictos en-tre los objetivos, si se sobreentiende una ma-nera gradual de progresar en su realización. Enalgunos casos hay una relación de fortaleci-miento mutuo entre ellos”39.

Empero, pueden existir conflictos entre losinstrumentos de política energética que se em-plean para alcanzar esos objetivos, así comoefectos no deseados de un instrumento, dise-ñado para un determinado objetivo, sobre losrestantes. Así, por ejemplo, el incremento delos precios de los energéticos tendientes a re-flejar los costos económicos que supone suabastecimiento (en términos de eficiencia pro-ductiva) tiene en general una consecuencia po-sitiva sobre la asignación de los recursos y elfinanciamiento de las unidades productivas co-rrespondientes pero, al mismo tiempo, provocaun impacto negativo en el plano social por suefecto ingreso, especialmente en los estratosmás pobres de la población. Si en éste como enotros casos se usan los instrumentos de unamanera flexible, acompañados con medidascompensatorias bien orientadas, tales conflic-tos pueden resolverse o atenuarse considera-blemente.

Es evide nte que el fina nc ia m ie nto pone lí-mites para una rápida realización de objetivostales como: mayor cobertura eléctrica, más am-p l ia diversificación de fuentes ene rg é t ic a s, op-timización de los recursos re no v a b l e s, mejor ca-l idad de suministro, ent re otro s. Sin embargo ,a t e nd ie ndo al impacto múltiple de algunos ins-t r u me nt o s, el pro b l e ma del fina nc ia m ie nto ad-q u ie re cierta re l a t i v ida d. Algunos ejemplos deeste tipo de ins t r u me ntos son: la int e g ra c i ó ne ne rg é t ica, que contribuye a varios objetivosdel de s a r rollo sustentable; la ene rgización rura l ,con apro p ia da participación de ene rgías re no v a-bles; el uso ade c ua do de impuestos, para au-me ntar la efic ie nc ia ene rg é t ica, re ducir emisio-nes y re c a udar ing resos para el Estado sin tene rne c e s a r ia me nte un efecto social negativo.

Entre los países de la región se registrauna gran diversidad de situaciones y tendenciascon respecto a la sustentabilidad: hay algunosque han logrado mejoras sostenidas en los últi-mos 25 años; otros pudieron mejorar su situa-ción en los últimos años; pero algunos se en-cuentran en una situación tan desfavorable queparecen no tener salida. No obstante, en todoslos países es posible diseñar escenarios energé-ticos más sustentables en términos políticos,económicos, sociales y ambientales, que seanrealizables en el largo plazo con los recursosdel país.

Los grandes cambios implementados en lossistemas energéticos de la región en los últi-mos años, se han dado en el marco de las refor-mas originadas en gran medida por la amplitudy profundidad de los problemas macroeconómi-cos. Tales procesos de reestructuración econó-mica resultaron de la necesidad de adaptarse alos cambios de las condiciones económicasmundiales. Ante esas nuevas condiciones delámbito mundial, la permanencia de las anterio-res modalidades de acumulación en la región,resultaba claramente no sustentable.

En las situaciones extremas, los cambiosmás radicales y con menos tiempo de transi-ción, se han dado en situaciones políticas es-pecíficas con cierta dosis de autoritarismo. Elejemplo de otros países muestra que el caminode la concertación para lograr los cambios ha-cia el desarrollo sustentable también existe; apesar de que parezca más lento y, en algunoscasos, doloroso, es el más recomendable.

Los impedimentos suelen aparecer en lafase de transición a partir de las reformas im-plementadas, lo que implica realizar ajustes,efectos redistributivos, que también requierenmedidas transitorias para atenuar los impactossociales negativos. El temor de pertenecer algrupo de rezagados en esta redistribución im-pide muchas veces que ciertos grupos relevan-tes de la sociedad se agreguen a la estrategiade cambio. Si el desarrollo sustentable implicaun gran cambio en muchos niveles sociales, latransición será más difícil. Se necesita un gran

21

39 Ibid., pág. 12-13.

22

esfuerzo de convencimiento y concertación,con medidas prudentes y, sobre todo, estimularlos procesos de descentralización de la gestión,acompañados de los recursos correspondientes,para hacer más efectivo el sistema de vida de-mocrático.

La elaboración de las políticas de s de unaperspectiva de sustent a b i l idad debe nutrirse delas re a l ida des locales o re g io na l e s. En la me d idaque se enc u e nt ren situa c io nes altame nte sus-t e ntables en ciuda des o re g io nes de nt ro de unp a í s, el estud io de las misma s, así como de losi ns t r u me ntos de política que re s u l t a ron condu-c e nt e s, pueden servir de base para la elabora-ción de propuestas prácticas en otros casos.

Por último, debe recordarse que las cons-tataciones que se han realizado a partir de losindicadores globales no significan que los ele-mentos más importantes para el desarrollo sus-tentable deban necesariamente situarse o limi-tarse al plano global nacional. Muy por el con-trario, puesto que el desarrollo económico y so-cial afecta al ser humano en lo concreto (delmismo modo que la incidencia local de la ma-yoría de los daños ambientales de carácter lo-

cal), el enfoque adoptado para la formulaciónde políticas debe plantearse en términos de lamejora del espacio vital de las personas. Esteespacio está determinado por los estilos deconsumo, producción y distribución locales; enestos ámbitos, el uso de la energía, en ciertosaspectos, está tomando una evolución preocu-pante.

En el próximo capítulo se analizan, a mo-do de diagnóstico, las características que hantenido los procesos de reforma en los sistemasenergéticos de los países de la Región. La in-tención principal de ese análisis se vincula alos aportes y/o los condicionantes adicionales,que los cambios implementados o en procesodentro de los sistemas energéticos han traídopara mejorar las condiciones de sustentabilidaddel desarrollo en esos países.

En el último capítulo se vuelve a los con-ceptos de política para tratar de concretar mássobre los mismos. Además de objetivos, se pre-sentan de manera más sistemática acciones oinstrumentos, actores y sus posibles roles, paraposibilitar una estrategia de desarrollo susten-table desde una perspectiva energética.

23

Tal como se ha expresado en la introduc-ción, este capítulo y el siguiente están destina-dos a describir las principales característicasque han asumido los procesos de reforma de lasindustrias energéticas en los países de la Re-gión. Para ello se ha buscado poner en eviden-cia los aspectos más relevantes de esas carac-terísticas relacionadas con las tipologías de lasnuevas modalidades de organización y coordi-nación, con la finalidad de mostrar los rasgosfundamentales del contexto en que se habrá dedesenvolver la formulación e implementaciónde las políticas energéticas.

En ese análisis se pondrá especial atencióna los aspectos directamente vinculados con elaporte del sector energético y de las medidasde política energética que afectan al logro deuna mayor sustentabilidad del desarrollo de lossistemas socioeconómicos nacionales. También,se examinará la evolución reciente de los pro-cesos de integración energética, su interaccióncon los procesos de reforma y su aporte a lasustentabilidad.

El marco de referencia comienza con unasistematización de las características institu-cionales y de las modalidades de coordinaciónresultantes.

3.1 Principales aspectos del proceso dere e s t r u c t u ración del sector energ é-tico y de los arreglos institucionales

En el proceso de re fo r ma del sector ene r-g é t ico se ado p t a ron y combina ron conjunt o sde me d idas de difere nte índo l e. D ichas me d i-das o eleme ntos pueden englobarse en tre sg r u p o s, los cuales re p re s e ntan las dime ns io ne smás re l e v a ntes en el plano ins t i t uc io nal de ls e c t o r :

a) los que afectan a la naturaleza jurídica delas empresas y/o a los de re c hos de pro p ie dad;

b) los que introducen cambios en la organiza-ción productiva del sector o de algunas delas cadenas energéticas;

c) los que determinan las modalidades decoordinación y funcionamiento.

A pesar de que algunas me d idas o eleme nt o sde las re fo r mas afectan simu l t á ne a me nte a last res dime ns io nes enu nc ia da s, resulta ilustra t i v op re s e ntar una enu me ración de me d ida s, aunquesea incompleta, de acuerdo con esa clasific a c i ó n .

3.1.1 Naturaleza jurídica de las empresas ylos derechos de propiedad

Si se supone que el punto de partida esta-ba caracterizado por la presencia de empresaspúblicas, integradas al aparato administrativo yfiscal del Estado, se puede distinguir entre:

• Las me d idas que mo d i f ican la na t u raleza ju-r í d ica de las empresas y/o los de re c hos yo b l ig a c io nes de las misma s, sin cambiar lap ro p ie dad de los activos. La mo d i f ic a c i ó nen la na t u raleza jurídica ha implic a do ge ne-ra l me nte una mayor autonomía de las em-p resas respecto al aparato adm i n i s t ra t i v odel Estado. El cambio en los de re c hos yo b l ig a c io nes se ha re f e r ido a las re l a c io ne s :i) entre el Estado y las empresas públicas; ii) dentro de las propias empresas estata-

les; yiii) e nt re empresas públicas y terc e ro s

(manteniendo la empresa estatal inte-grada como actor central).

• Las medidas que implican un cambio en elrégimen de propiedad (desincorporación deactivos o privatización) con carácter: i) parcial; yii) total.

Es claro que la privatización re p re s e nta so-l a me nte una de las diversas mo da l ida des de losc a m b ios en la situación jurídic o - i ns t i t uc io nal delas empresas del sector. Ade m á s, tenie ndo enc u e nta que tales cambios constituyen tan solou na de las dime ns io nes que caracterizan al pro-ceso de cambio, resulta evide nte que no puedee q u i p a rarse re e s t r uc t u ración con privatización.

3.1.2 La organización productiva de las in-dustrias energéticas

Las medidas que se refieren al status jurí-dico de las empresas del sector y a los derechos

III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinación Sectorial

de propiedad sobre las mismas, pueden distin-guirse de aquellas que modifican la estructuraempresarial del subsector energético (la orga-nización estructural de la industria energética),aunque algunas de ellas sean comunes a ambasdimensiones.

Si se parte de que la organización predo-minante en el período previo al inicio del pro-ceso de cambio era la de un monopolio integra-do, entre las medidas para implementar las re-formas se incluirían:

• F o r mas de disociación de la empresa estatal: i ) S e p a ración virtual de unida des de ne-

go c ios y/o efectiva de activida de sma rg i na l e s.

ii) Segmentación vertical contable segúneslabones de la cadena energética.

iii) Separación vertical empresarial (estric-ta o débil).

iv) División horizontal de la oferta dentrode un mismo eslabón (multiplicaciónde oferentes en los diferentes eslabo-nes de las cadenas energéticas).

v) División regional (por áreas dentro deun país).

• Apertura a la participación de nuevas em-presas (actores):i ) C o mo terc e ros para el abastecimie nto de

c iertos servic ios y pro ductos (aperturap a rc ial) a un compra dor único, con baseen cont ratos (establecie ndo o no me c a-n i s mos tend ie ntes a int ro ducir algúng ra do de competenc ia en el me rc a do ) .

ii) Como iguales en un esquema de com-petencia por eliminación de barreras.

3.1.3 Formas de funcionamiento y marco re-gulatorio

C o mo tercer grupo de eleme ntos que cara c-terizan al proceso de re e s t r uc t u ración, se puedeme nc io nar al conjunto de no r mas que confo r-man un nuevo ma rco re g u l a t o r io para el func io-na m ie nto en el sector y/o cade na pro duc t i v a .D e nt ro de ese grupo de me d idas se inc l u y e n :

• Las normas que conforman el marco insti-tucional (organización institucional de losentes de supervisión y regulación del mer-

cado mayorista, del ente encargado deldespacho eléctrico, etc.).

• Los reglamentos referidos a las obligacio-nes y derechos de los actores (Estado na-cional, gobiernos descentralizados, institu-c io nes estatales, ent ida des autárq u ic a s,empresas, consumidores, etc.).

• Las disposiciones relativas a la formación odeterminación de los precios, a las inver-siones de desarrollo, etc.

• Las cuestiones vinculadas a la fiscalizacióny jurisdicción con respecto al cumplimien-to de las normas.

Las diferentes modalidades de coordina-ción (que se presentan y describen en una sec-ción posterior) corresponden generalmente adistintas modalidades de regulación:

• Instrucción y control directo.• Regulación negociada.• Regulación técnica.• Mayor protagonismo de los mecanismos de

mercado a través de la competencia.

Tal como se verá a continuación, cada unade las modalidades de coordinación implicaciertas variantes con relación a la política ener-gética, especialmente con respecto al manejo odeterminación de los precios y las inversiones.De este modo, para asegurar el funcionamientodel mercado, el Estado debe restringirse a for-mas indirectas de influenciar la oferta y la de-manda globales y los precios (por ejemplo coninstrumentos fiscales como impuestos y subsi-dios), adoptando de este modo una funciónsubsidiaria con respecto a las decisiones de in-versión, cuando las mismas son manejadasesencialmente por actores privados.

Sin embargo, aún dentro de la modalidadde coordinación en la que tienen preeminencialos mecanismos del mercado, cuadran enfoquesde control o de intervención directa, sobre to-do en lo referente a la política ambiental. Enese ámbito, la fuerte presencia de externalida-des, los altos costos de transacción y las difi-cultades para una definición exhaustiva de losderechos de propiedad, hacen que el uso de losmecanismos de mercado resulte claramente in-suficiente.

24

3.1.4 Las formas emergentes de la institucio-nalidad sectorial

La clasificación de las medidas que confor-man el proceso de reformas sobre la base de lasmencionadas dimensiones, demuestra la inmen-sa variedad de elementos que deben tomarse encuenta y subraya el hecho de que las reformassectoriales no deben equipararse o confundirsecon las decisiones de privatización.

Sin embargo, tal como se ha ex p re s a do, al-g u nas me d idas pertenecen a más de una dime n-sión o gua rdan una int e r relación lógica a tra v é sde ellas. Por ello, la combinación de me d idas per-t e ne c ie ntes a difere ntes dime ns io nes de f i ne nc iertas estra t e g ias que de t e r m i nan la orie nt a c i ó ndel proceso de cambio. A fin de poner en evide n-c ia las mo da l ida des más sig n i f icativas de cada di-me nsión, se pro p o ne el sig u ie nte agrupamie nto apartir del detalle pre s e nt a do ant e r io r me nt e.

i) Propiedad: Estatal, mixta o privada

ii) Organización: Monopólica e integrada,parcialmente integrada ymonopólica, o vertical-mente desintegrada cond i f e re ntes gra dos departición horizontal.

iii) Funcionamiento: I ns t r ucción, re g u l a c i ó nne go c ia da, re g u l a c i ó nindependiente y técnica,y competencia.

A partir de la combinación de los elemen-tos de esta tipificación resulta posible cubrir,de manera aproximada, todas las situacionesque pueden observarse actualmente en las in-dustrias energéticas de los países de la regiónde ALC.

3.2 Las modalidades de coordinaciónsectorial

Las reformas introducidas en los sistemasenergéticos de los países de la región implica-ron cambios más o menos drásticos en la mo-dalidad de coordinación de las cadenas produc-tivas correspondientes.

El concepto de modalidad de coordinaciónse refiere esencialmente a:

• Formas de organizar institucionalmente y/ocoordinar las decisiones de asignación delos recursos en el ámbito de cada cadenaproductiva y del sistema energético en suconjunto.

• Tipo de racionalidad que orienta a dichasdecisiones, es decir, a las finalidades prin-cipales que se pretenden alcanzar.

• Esquema utilizado para regular el funciona-miento de los mercados del sector.

Si bien pueden ide nt i f icarse dos fo r mas pu-ras o ex t re mas de nt ro de las mo da l ida des dec o o rd i nación (cont rol cent ral y me rc a do), en lasque existe total corre s p o nde nc ia int e r na ent relas cara c t e r í s t icas ind ic a das en el párra fo ant e-r io r, en las situa c io nes conc retas se observa unag ran varie dad de estados int e r me d ios respecto alos ra s gos que de f i nen dichas mo da l ida de s.

A fin de dar un carácter operativo al con-cepto de modalidades de coordinación en suaplicación al análisis de las reformas implemen-tadas en los países de la región, además deaquellas formas puras o extremas, se considera-rán dos modalidades intermedias típicas que re-sultan especialmente relevantes: sistema inte-grado regulado y comprador único.

A continuación se presenta una caracteri-zación de cada una de las modalidades de coor-dinación mencionadas.

3.2.1 Control central

La modalidad de Control Central (CC) secaracteriza por la exclusividad del Estado en lasdecisiones, formuladas sobre la base de unaplanificación centralizada de carácter normati-vo y una priorización política sobre su ejecu-ción por parte de las empresas estatales.

Esta modalidad surgió históricamente co-mo consecuencia de la anterior reestructura-ción de la economía mundial al fin de la Segun-da Guerra Mundial, que dio paso a la llamada“edad de oro” del crecimiento. Dicha modalidadfue tomando un carácter predominante en casi

25

todos los países y en muchos de ellos fue laconsecuencia de los procesos de reconstruccióny desarrollo. La necesidad de acelerar esos pro-cesos, la alta intensidad de capital, la fuertepresencia de las economías de escala y el pocointerés de los actores privados en este tipo deinversiones, fueron los factores que crearonconsenso acerca de la conveniencia de que elEstado tomara a su cargo el manejo de las in-dustrias energéticas40. En el caso de los hidro-carburos, la apropiación pública de las rentasde los recursos naturales fue un elemento con-currente para la nacionalización y estatización.

Dentro de esta modalidad prevalece el ra-zonamiento político en las principales decisio-nes de asignación de recursos (inversiones deexpansión, ocupación territorial) e incluso, so-bre la política de precios. Las decisiones estándirectamente orientadas en su ejecución porlos objetivos generales de gobierno, en particu-lar, por finalidades de promoción sectorial y/ode desarrollo regional.

Por su parte, en esta modalidad de coordi-nación, las normas regulatorias se limitan ge-neralmente a establecer barreras institucionalesa la entrada, a especificar ciertas característi-cas técnicas referidas a los productos y servi-cios del sector y a establecer incumbenciasdentro del propio aparato del Estado.

Durante el transcurso de período en quetuvieron plena vigencia los modos de acumula-

ción establecidos después de segunda guerramundial, las empresas públicas del sector ener-gético constituyeron un claro instrumento decrecimiento y desarrollo. La crisis de acumula-ción que comienza a manifestarse en los paísesindustrializados hacia fines de los años sesentay las marcadas dificultades financieras que ex-perimentaron los países en desarrollo (en par-ticular los de ALC) durante la década de losochenta, comenzaron a erosionar el consensoacerca del predominio de la modalidad de CC.

El proceso de cambio comenzó a manifes-tarse a través de la reconversión jurídica de lasempresas estatales, que implicó una descentra-lización respecto del aparato administrativo delEstado, sin cambiar la naturaleza de su propie-dad. Al dársele una orientación comercial, lasempresas adquirieron mayor autonomía de de-cisión y mayores responsabilidades en el proce-so de gestión. Las decisiones se revisten de unaracionalidad u orientación más comercial, res-tringiendo así los grados de libertad en la inje-rencia del gobierno sobre la determinación delos precios y en las decisiones de inversión41.

Con esa reconversión juridico-institucionalsurge una nueva situación en el ámbito de lacoordinación, que presenta características cua-litativamente diferentes respecto de la modali-dad de control central estricto. Sin embargo, afin de no ampliar excesivamente la tipificaciónde esquemas de coordinación, no se la conside-ra aquí como un cambio de modalidad.

26

40 Los supuestos favorables que motivaron una preferencia para esta modalidad fueron los siguientes:• permite asegurar el abastecimiento energético interno y al mismo tiempo plantear una amplia gama de objetivos

socioeconómicos concibiendo el suministro energético como un servicio público de carácter estratégico, que el Estadodebe procurar;

• posibilita la apropiación de la renta, por parte del Estado, en países con amplios recursos naturales energéticos;• permite mantener el control estratégico de los recursos energéticos bajo un enfoque de defensa nacional; • facilita la optimización en el uso de los recursos (capital, energía, humanos) sobre la base de una planificación,

eventualmente integral, del desarrollo sectorial, permitiendo especialmente el aprovechamiento de economías de escalay de alcance.

Todos esos factores hicieron que la presencia generalizada de monopolios estatales integrados pareciera ser la solución masadecuada.

41 En varios países de la región, la orientación comercial de la empresa estatal no es una novedad introducida por el procesode reforma. A pesar de estar en el ámbito estatal, varias empresas petroleras han sido “corporativizadas” desde hace yaalgún tiempo. También, con menor frecuencia, algunas empresas eléctricas estatales gozaban en varios países de una ciertaindependencia y obedecían más una racionalidad comercial que a finalidades de carácter predominantemente político. Enalgunos casos, las empresas alcanzaban una autonomía tal que las autoridades sectoriales no tenían la suficiente capacidadde mantener el control sobre ellas. Sin embargo, la supremacía política se mantuvo bajo la forma de subordinación directaal poder ejecutivo.

3.2.2 El comprador único

La modalidad de Comprador Unico (CU)tipifica la situación en la que se permite la in-corporación (dentro de una cadena productivaenergética) de empresas privadas en calidad deterceros, que se encarguen de producir y entre-gar los energéticos a la empresa estatal inte-grada, es decir que actúen como compradorúnico. Este esquema se conoce también comoapertura parcial.

De este mo do, los segme ntos de activida dque se sumen en la esfera de los mo no p o l ios pú-b l icos int e g ra dos ma nt ie nen la mo da l idad de lCC. Sin embargo, se int ro duce un ámbito cons-t i t u ido por empresas privadas re s p o nsables delas de c i s io nes de inversión en el ma rco de con-t ratos ne go c ia dos con el Estado. El gra do de li-bertad sobre las cara c t e r í s t icas de la inversiónp u e de variar según los términos de re f e re nc iaque establece el Estado. En el caso en que lap a r t icipación de terc e ros se base en lic i t a c io ne sse evoluc io na hacia un sistema de competenc iapor un me rc a do específico. El Estado puede fijarlos términos del ne go c io, gua rda ndo una ma y o ro me nor cong r u e nc ia con las cond ic io nes de lme rc a do y, en la mayoría de los casos, otorg a ndoa l g u na gara ntía para hacer atractivo el ne go c io.

De este mo do, la pre s e nc ia cre c ie nte ys ig n i f icativa de actores privados implica un cam-b io, al me nos parc ial, de ra c io na l idad re s p e c t ode la pre do m i na nte en la mo da l idad de CC. Losa c t o res privados que se inc o r p o ran al sistemac o m b i nan su fina l idad de gana nc ia con la de mi-nimización de rie s go s, de allí la ne c e s idad de ga-ra ntizar ciertas cond ic io nes de re nt a b i l ida d.

En tal caso también es necesario modi-ficar el marco regulatorio a fin de establecer lascondiciones de entrada y los derechos y obliga-ciones de los nuevos actores en lo que se refie-re a su participación dentro de la cadena pro-ductiva energética correspondiente.

3.2.3 Modalidad de estructura integrada re-gulada

En el caso de la modalidad de una Estruc-tura Integrada Regulada (IR) se permite una

mayor autonomía a las empresas de propiedadprivada, mixta o de las entidades públicas dejurisdicción provincial o municipal. El Estadoasume el papel de regulador, a través del cualpuede dar prioridad a consideraciones técnicasy económicas, pero manteniendo siempre unadosis de criterio político. La característica deesa modalidad es la ausencia de disputa en losmercados. El Estado participa en las decisionesde inversión y en la formación de los precios demanera efectiva.

3.2.4 La coordinación por el mercado

Como Mercado Abierto (MA) se caracteri-za a la modalidad en la que se trata de aprove-char los efectos de la competencia entre mer-cados. Para ello es necesario que los cambiosen la organización productiva e institucional yen los principios regulatorios generen condicio-nes de disputabilidad. En el caso de los energé-ticos transportados y distribuidos por redes, co-mo la electricidad y el gas natural, se requierede una estricta separación e incompatibilidadde funciones y la postulación del principio re-gulatorio de libre acceso a dichas instalacionesa fin de evitar discriminaciones. En algunoscasos se permite el mantenimiento de la inte-gración vertical, disponiendo una separaciónvirtual (contable) y mecanismos licitatorios enlas transacciones. Respecto a los eslabones quemantienen las características de monopolio na-tural (transporte, distribución) se estableceuna regulación basada en criterios técnico-eco-nómicos y con ciertas reglas que fomenten, enlo posible, la disputabilidad (bypass comercial,competencia por mercados, competencia porcomparación o referencial)

Dentro de esta modalidad, las decisionesde inversión son tomadas de manera descentra-lizada, por los múltiples actores participantes,y son coordinadas a través del mercado con ex-cepción de las funciones de transmisión y dis-tribución, donde prevalece la regulación.

Es importante remarcar que la modalidadde mercado abierto no implica necesariamentela existencia de mercados atomizados en la ofer -ta o comportamientos próximos al ideal de com -petencia perfecta. También se incluyen dentro

27

28

Recuadro 8Características de los mercados disputables(ª)

La teoría de los me rc a dos disputables surgió en Estados Un idos hacia fines de los años setenta y princ i p ios de loso c he nta. De acuerdo con sus principales autore s, dicha teoría pre t e ndía constituirse en una ge ne ralización del mo de l one o c l á s ico de la competenc ia perfecta al caso en que existan indu s t r ias do nde se re g i s t ren re nd i m ie ntos cre c ie ntes aescala y, por tanto, pre s e nten estruc t u ras mo no p ó l icas u olig ó p o l ic a s. Si los me rc a dos de esas indu s t r ias fuera np e r f e c t a me nte disputables, ent o nces (a pesar de la pre s e nc ia de mo no p o l ios u oligo p o l ios) estarían da das las cond ic io ne sp a ra que el libre juego de los me c a n i s mos de me rc a do conduzca a una asig nación óptima de los recursos (al ig ual que lac o m p e t e nc ia perfecta). La disputabilidad supone que la competenc ia efectiva en el me rc a do es compleme nt a da por lac o m p e t e nc ia potenc ial: la ame naza del competidor potenc ial disciplina el comportamie nto de la(s) empre s a ( s )p re s e nte(s) en el me rc a do .

Una cuestión especia l me nte destacable es que esa cont r i b ución constituye al mismo tiempo una teoría de la estruc t u rai ndu s t r ial y permite int ro ducir un nuevo concepto de efic ie nc ia económica: la efic ie nc ia estruc t u ral. Se dice que unae s t r uc t u ra indu s t r ial es efic ie nte si permite minimizar los costos de la pro ducción re q u e r ida para abastecer a la de ma nda .

La disponibilidad de los mercados: La idea básica de la disputabilidad es que un me rc a do puede ser vulne rable a las fuerzascompetitivas aunque esté cara c t e r i z a do por una situación mo no p ó l ica u oligo p ó l ica. Es de c i r, si las empresas que ocupanel me rc a do son técnic a me nte ine f ic ie nt e s, aplican pre c ios excesivos a sus pro ductos o explotan a los cons u m ido res dea l g u na otra ma ne ra, la ent ra da exitosa de competido res es posible. En cons e c u e nc ia, los me rc a dos disputables de b e nestar cara c t e r i z a dos por libre y fácil ent ra da y salida de mo do tal que la competenc ia potenc ial puede ser sufic ie nte parad i s c i p l i nar el comportamie nto de las firmas oligo p ó l icas o mo no p ó l icas pre s e ntes en el me rc a do .

Un me rc a do se dice perfectame nte disputable si en él se verifican las sig u ie ntes pro p ie da de s :1 ) Los potenc iales ent ra ntes tie nen acceso al mismo conjunto de técnicas pro ductivas y de ma ndas de me rc a do que

aquéllas que están disponibles para las empresas pre s e ntes en el me rc a do .2 ) No existen re s t r ic c io nes legales para la ent ra da o salida del me rc a do y tampoco hay costos especiales que de b e

e n f re ntar el ent ra nte ni recaer sobre las firmas que ocupan el me rc a do. Es decir que la tecnología utilizada puedei m p l icar economías de escala pero no requerir ne c e s a r ia me nte costos hu nd ido s.

3 ) Las firmas pre s e ntes en el me rc a do sólo pueden mo d i f icar sus pre c ios con cierto período de de mo ra (reacción noi ns t a nt á nea), pero los cons u m ido res re s p o nden inme d ia t a me nte a la difere nc ia de pre c io s.

I nd i re c t a me nte estas cond ic io nes pre s u p o nen que todo el capital re q u e r ido por los ent ra ntes potenc iales se enc u e nt radisponible en fo r ma líquida y que el mismo puede desplazarse rápida me nte de indu s t r ia a indu s t r ia. Esto sig n i f ica queexisten me rc a dos bien de s a r ro l l a dos para "leasing" o re v e nta de equipos de capital de mo do tal que la liquidez del capitalp u e de re c u p e rarse rápida me nt e, sin incurrir en pérd idas de su valor. En tales circ u ns t a nc ias una firma puede ing resar aun me rc a do mo no p ó l ico u oligo p ó l ico si espera obtener bene f ic ios fijando pre c ios inferio res a los de las firmas pre s e nt e ss i r v ie ndo una parte de la de ma nda atend ida hasta el mo me nto por las misma s. Si las firmas que ocupaban pre v ia me nt eel me rc a do reajustan sus pre c io s, como reacción fre nte a la nueva competenc ia, ent o nces la firma recién ing re s a da puedesalir rápida me nte del me rc a do sin la pérd ida que podría orig i nar cua l q u ier tipo de costos hu nd ido s. En esas cond ic io ne s,las economías de escala no constituyen barre ras a la ent ra da. Si la tecnología que caracteriza a la indu s t r ia implica lap re s e nc ia de costos hu nd ido s, ent o nces esos costos constituirán una barre ra a la ent ra da ya que ellos deben sera f ro nt a dos por el potenc ial ing re s a nte pero no deben ser ero g a dos nu e v a me nte por la(s) firma(s) ya pre s e nte(s) en elme rc a do .

Los costos hu nd idos son aquellos que no pueden ser re c u p e ra dos o al me nos no rápida me nt e. Por ejemplo, los costosde inversión de las re des de tra nsmisión o distribución en un sistema eléctrico, los rieles de un sistema ferro v ia r io sonejemplos de ese tipo de costos. Se trata de inversio nes que no pueden tra ns fo r marse tan fácil y rápida me nte en capitall í q u ido cons e r v a ndo al mismo tiempo el valor del capital inic ia l me nte invertido .

Disputabilidad y regulación: La no r mativa principal de la teoría de los me rc a dos disputables es la no ne c e s idad oi nc o n v e n ie nc ia de la regulación en los me rc a dos que sean disputables, especia l me nte si la regulación constituye unab a r re ra legal a la libre ent ra da de nuevas firmas a la indu s t r ia cons ide ra da. Por cont ra p o s ición, es claro que en aquellasi ndu s t r ias cara c t e r i z a das por la pre s e nc ia de mo no p o l ios u oligo p o l io s, cuyos me rc a dos no sean disputables, la re g u l a c i ó nresulta ind i s p e nsable como ins t r u me nto para pro mover un mayor bie ne s t a r. Por supuesto, la perfecta disputabilidad noexiste en los me rc a dos reales; sin embargo, en aquellos me rc a dos cuyos bie nes son come rc ia l i z a b l e s, ella pro v ie ne delas importacio ne s. Por otra parte, el Estado puede crear cond ic io nes aprox i ma das de disputabilidad en ciertos me rc a do s,por me d io de me d idas ins t i t uc io nales y re g u l a t o r ia s._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _( ª ) Pa ra una pre s e ntación más de t a l l a da de este tema, ver Pistonesi, H. "Eleme ntos de la Teoría Económica de la

Regulación", IDEE/FB, Bariloche, 1998.

de esa modalidad los mercados que tienen lascaracterísticas de oligopolios, más o menosconcentrados, donde a lo sumo pueden existirpujas entre oferentes por ocupar espacios cre-cientes de los correspondientes mercados. Deacuerdo con la moderna teoría del oligopolio,aún en el caso de productos homogéneos, losoferentes no suelen embarcarse en “guerras deprecios”, prevaleciendo la racionalidad de se-guir las conductas de la empresa líder en la fi-jación de precios. Donde los productos puedenser diferenciados (por ejemplo, combustibles ylubricantes), el objetivo de la ampliación de laporción de mercado se busca por medio de laafirmación de la diferenciación de los produc-tos por medio de “marcas” (en el ejemplo dado,estaciones de servicio de bandera de la refina-dora, marcas e innovaciones en el diseño y lacalidad de algunos productos). En el mejor delos casos puede ocurrir que esos mercados oli-gopólicos sean “disputables” (ver Recuadro 8),a través de la competencia potencial amena-zante (un ejemplo típico está constituido porlos mercados nacionales de petróleo en los queexisten varios actores en la refinación).

Por otra parte, también se incluye dentro dela mencionada modalidad a la situación de aque -llas industrias energéticas que en algunos de suseslabones presentan la forma de monopolios na -turales no disputables, si es que en otros eslabo-nes de la misma cade na existen me rc a dos que not ie nen barre ras de ent ra da y salida, las de c i s io-nes de asig nación de los recursos re s p o nden alas de c i s io nes de s c e nt ra l i z a das de los actores deoferta y existe un espacio para que los me c a n i s-mos del me rc a do inc idan sobre la fijación de pre-c ios (inc l u y e ndo a aquellos casos en los que eseámbito de me rc a do haya sido cons t r u ido por me-d io de no r mas re g u l a t o r ia s ) .

3 . 3 Combinaciones: Modalidades de coor-dinacion y arreglos institucionales

En el Cuadro 1 se presentan las combinacionesmás típicas en el ámbito de América Latina yCaribe entre las modalidades de coordinación ylos otros elementos del proceso de reforma (na-turaleza jurídica y derechos de propiedad; orga-nización productiva e institucional; control yregulación).

29

30

31

4.1 Las re formas económicas y las re-formas de los sistemas energéticos

4.1.1 Las reformas económicas como marco

La cont i nua da crisis que afectó a los paísesde la Región du ra nte la década de los añoso c he nta, el ma rc a do ende uda m ie nto ex t e r no ylas nuevas cond ic io nes que se fueron plasma ndoen el plano mu nd ial de s de me d ia dos de la déca-da de los setenta, fueron fa c t o res decisivos paraimpulsar las re fo r mas estruc t u rales en las econo-mías de ALC. En términos ge ne rales se trató dec a m b ios adaptativos re q u e r idos para la via b i l i-dad del proceso de acumulación de nt ro de esasnuevas cond ic io ne s, fuerteme nte influenc ia do spor orie nt a c io nes do c t r i na r ias ne o l i b e ra l e s.

Las transformaciones introducidas en lasindustrias energéticas se enmarcan dentro deesas reformas estructurales de las economías dela región. Sin embargo, tal como se verá másadelante, la ejecución de tales reformas no tu-vo el mismo grado de alcance, profundidad yritmo de ejecución en todos los países. Lastransformaciones implementadas en los siste-mas energéticos presentan también una grandiversidad, aún cuando respondieron a orienta-ciones generales comunes.

Los principales ejes de las reformas econó-micas fueron los siguientes:

• Reordenamiento de las cuentas fiscalestendiente a lograr la disminución del défi-cit e incluso para alcanzar superávit prima-rio que permitiera atender los servicios dela deuda externa.

• Disminución del grado de discrecionalidadde los gobiernos en el manejo de la emisiónmonetaria, dando mayor autonomía a losbancos centrales.

• A p e r t u ra ex t e r na de las economías y ma y o rd i s c i p l i na en el ma nejo de los tipos de cam-b io. Esta mayor apertura también implicó lal i b re mo v i l idad de los capitales fina nc ie ro s.

• Revitalización de los procesos de integra-ción subregional, logrados por la políticageneralizada de apertura unilateral.

• Desregulación de los mercados internos debienes y servicios. En particular esa desre-gulación pretende atraer las inversiones ex-tranjeras.

• Menor discrecionalidad en el manejo de losprecios de los servicios públicos, en parti-cular los energéticos, tratando de ajustar-los a criterios de costo.

• Cambio, más o menos drástico, del rol delEstado, enajenándolo de las funciones em-presariales y centrando su atención en lasactividades específicas (salud, educación,seguridad, defensa, etc.) y en las funcio-nes de regulación y control.

• Desincorporación de activos de las empre-sas públicas y mejoras en la gestión deaquéllas que mantenían o mantienen su ca-rácter estatal.

Todos estos cambios estructurales en elplano general de la economía tuvieron diferen-te grado de intensidad de acuerdo con las con-diciones de partida propias de cada país.

De cualquier modo es claro que las condi-ciones del contexto dentro de las que se impul-saron las reformas del sector energético, cons-tituyeron un elemento esencial del proceso,especialmente en lo que se refiere a las moda-lidades establecidas para su funcionamiento ya las formas de impulsar la participación priva-da en el mismo. Los elementos relativos al ni-vel de desarrollo económico y la dotación derecursos naturales y humanos han sido tambiénaspectos condicionantes. En tal sentido pue-den distinguirse algunos patrones preliminaresde vinculación entre las condiciones estableci-das por las reformas en el plano económico yla reestructuración de los sistemas energéticos.

En algunos países la viabilidad de los pla-nes de estabilización macroeconómica implicóla rápida puesta en marcha de reformas profun-das y de amplio alcance en los respectivos sis-temas energéticos (abarcando a las cadenasproductivas de petróleo, gas natural y electrici-dad). Sin embargo, aún dentro de este conjun-to de casos, la velocidad de implementación ylas modalidades de ejecución fueron diferentes.

IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energética en América Latina

En las situaciones más extremas, la reestructu-ración de las industrias energéticas significó,una profunda reorganización productiva e insti-tucional, un cambio radical en los principios re-gulatorios y la enajenación masiva de los acti-vos de las empresas públicas; todo ello ejecu-tado en el breve lapso de tres o cuatro años.

Por cont ra s t e, en ciertos países, las re fo r-mas ene rg é t icas abarc a ron lapsos de ejecuc i ó nmás pro l o ng a dos (aunque no en períodos cro no-l ó g icos ne c e s a r ia me nte coinc ide ntes) y fuero ni m p u l s a das más por ra z o nes de tipo do c t r i na r ioo por el desempeño específico de alguna de lasc a de nas pro duc t i v a s, que por urge nc ias del pla-no económico global. En estos casos, los cam-b ios más prof u ndos se cent ra ron en los sistema se l é c t r icos y event ua l me nte en el tra nsporte y/ola distribución del gas na t u ral. En otros casos, apesar de serios de s e q u i l i b r ios ma c ro e c o n ó m ic o s,las re fo r mas ene rg é t icas enfre nt a ron serias difi-c u l t a des de impleme ntación y mo s t ra ron avan-ces y re t rocesos de b ido a la oposición de gruposp o l í t icos y socia l e s.

Por último, puede ide nt i f icarse otro conjun-to de países do nde más allá del difere nte gra do dei nt e ns idad de las dific u l t a des en el plano econó-m ico, los procesos de cambio en las indu s t r ia se ne rg é t icas tuvie ron una inc ide nc ia parc ial y/o sei n ic ia ron con bastante re t raso. En algunos paísesdel Caribe, la pre ex i s t e nte pre s e nc ia de actore sp r i v a dos limitó el alcance de las re fo r mas (parti-c u l a r me nte en los sistemas eléctricos). En otro sc a s o s, pre dominó la voluntad política de pre s e r-var los mo no p o l ios públicos y/o el de los re c u r s o sna t u rales ene rg é t icos en ma nos del Estado. Pa ralos principales países ex p o r t a do res de petróleo,esa orie ntación de política no se debió a la int e n-ción de ma nt e ner el cont rol estatal tan solo sobrela apro p iación de re nta de los re c u r s o s, sino tam-bién sobre la principal fuente de divisas, por sure p e rcusión en el plano ma c ro e c o n ó m ic o .

De cualquier modo, la orientación generalpredominante de las reformas en el plano de laseconomías de la región implicó cambios en lasfunciones del Estado, un mayor rol otorgado alos mecanismos de mercado y un protagonismocreciente de los actores privados en las decisio-nes de asignación de recursos. En términos ge-

nerales, la intensidad de esos cambios tuvo unclaro reflejo en la reestructuración de las indus-trias energéticas, más allá de las modalidadesespecíficas de concreción de la misma.

La asistenc ia y la cond ic io na l idad impues-ta por las ins t i t uc io nes mu l t i l a t e rales de crédi-to para la re ne go c iación de la de uda ex t e r na delos países de la región, así como la abunda nt ed i s p o n i b i l idad de capitales en el me rc a do fina n-c ie ro int e r na c io nal a comienzos de la década delos no v e nta, fueron fa c t o res decisivos en fa v o rde esas orie nt a c io nes ge ne rales de las re fo r ma s.

La desregulación de los mercados de losenergéticos comercializables, la apertura a laparticipación de inversionistas privados en laexplotación de los recursos hidrocarburíferos yla introducción de mecanismos de mercado enlas industrias energéticas, vinculadas a redesde transporte y distribución, fueron los elemen-tos principales del esquema general impulsadopor los organismos multilaterales de crédito, enconcordancia con las reformas estructuralespromovidas en el plano económico general.

La abunda nte disponibilidad de capitales enel me rc a do fina nc ie ro int e r na c io nal a inic ios delos no v e nta, junto con las ma rc a das dific u l t a de sf i na nc ie ras que venía soportando el sector públi-co de los países de la región, de s de princ i p ios delos oche nta, para hacer fre nte a las inversio ne se ne rg é t ic a s, fueron también fa c t o res conduc e n-tes para la apertura de las indu s t r ias del sector.

4.1.2 Rasgos sobresalientes de la interacciónentre las reformas económicas genera-les y la reestructuración de los sistemasenergéticos

Tal como se ha expresado, a pesar de la di-versidad en el alcance, profundidad y velocidadde implementación, los procesos de reforma enlos planos económico y energético, tuvieronorientaciones generales semejantes.

4.1.2.1 La reforma del Estado y la descentra -lización de la toma de decisiones

El proceso de reestructuración económicaen los países de América Latina y el Caribe ha

32

implicado una redefinición de los roles del Es-tado y el mercado en lo que se refiere a los me-canismos de coordinación y ejecución de lasdecisiones de asignación de los recursos.

Por una parte, dicho proceso ha tendido aprivilegiar la utilización de los mecanismos delmercado como instrumento de coordinación dedecisiones de asignación de los recursos, o entodo caso, ha promovido un esquema de deci-sión mucho más descentralizado, tanto en elplano general de la economía como en lo refe-rente a las actividades productivas energéticas.

Por otro lado, la re fo r ma abarcó tanto a lae s t r uc t u ra del Estado y sus func io nes de imple-me ntación de polític a s, como al conjunto de lasa c t i v ida des pro duc t o ras de bie nes y servic io sp e r t e ne c ie ntes al ámbito público, alcanzandoen particular las áreas pre v ia me nte cons ide ra da sc o mo estra t é g ic a s.

El nuevo mo delo implica también una dife-re nte “división del trabajo” ent re Estado y sectorp r i v a do. Dent ro de ese nuevo mo delo el Estadopasa a desempeñar una función pre p o nde ra nt e-me nte supletoria o subsid ia r ia respecto a la acti-v idad privada, haciéndose cargo también de last a reas de cont rol y regulación. De este mo do ,aunque con difere ntes gra dos según los países, elE s t a do ha abando na do el rol empre s a r ial y ha li-m i t a do su accio nar a aquellas nuevas func io ne s,no sie m p re de f i n idas con claridad en cua nto a sua l c a nc e. En partic u l a r, los me c a n i s mos tend ie nt e sa cont rolar las prácticas mo no p ó l icas de nt ro de lnuevo escena r io, son aún muy débiles e inc l u s oi nex i s t e nt e s.

En paralelo, se mo d i f icó también la re l a-ción ent re el go b ie r no cent ral y los go b ie r no sl o c a l e s, observándose asimismo una injere nc iac re c ie nte de otros grupos de la socie dad en elc o nt rol o la discusión de las cuestio nes de int e-rés público. Sin embargo, estas últimas fo r ma sde participación pre s e ntan un de s a r rollo inc i-p ie nte y sus canales están poco estruc t u ra do s.

En el sector ene rg é t ico, ig ual que en algu-nas otras áreas de activida d, se ha ido estable-c ie ndo un sistema re g u l a t o r io explícito, ya seap a ra delimitar los ámbitos para el libre juego de

los me c a n i s mos de me rc a do, o para re e m p l a z a r-los cua ndo se cons ide re que los mismos no con-ducirían a re s u l t a dos satisfa c t o r ios o aceptablesde s de el punto de vista de la comu n idad en suc o n j u nto. Estas nuevas mo da l ida des de re g u l a-ción se han ido plasma ndo en ins t i t uc io nes cond i f e re ntes gra dos de inde p e nde nc ia respecto alp o der ejecutivo.

4.1.2.2 Las reformas económicas y sus efectossobre el sector energético

El proceso de cambio en los sistemas eco-nómicos se ha ido concretando por medio de laintroducción de nuevas modalidades en el fun-cionamiento macroeconómico y a través de lascorrespondientes reformas estructurales.

Dentro de los elementos de las reformasmacroeconómicas y estructurales que afectaronal sector energético merecen destacarse:

• El profundo cambio en la relación entre elEstado y las empresas públicas de sector,debido a la necesidad de resolver los pro-blemas fiscales y a la adecuación o redefi-nición de las funciones del propio Estado.

• Los procesos de privatización de empresaspúblicas.

• La liberalización come rc ial, la de s re g u l a c i ó nde los me rc a dos de bie nes y servic io s, la li-b e ralización de los flujos fina nc ie ros y laa p e r t u ra irre s t r icta a la inversión ex t ra n j e ra .

Si bien las re fo r mas ma c ro e c o n ó m icas y es-t r uc t u rales de carácter ge ne ral implic a ron tra ns-fo r ma c io nes en el sector ene rg é t ico, no es posi-ble distinguir un patrón típico en lo que se re f ie-re a las mo da l ida de s, al alcance o secuenc ia tem-p o ral de las misma s, ya sea que se cons ide re elp l a no ma c ro e c o n ó m ico o ene rg é t ico. Au n q u eexista una orie ntación ge ne ral común en las re-fo r mas impleme nt a das en los países de Améric aL a t i na y el Caribe, se observa una gran diversida den las mo da l ida des específicas de su conc reción.

4.1.2.3 Motivaciones específicas de la reformade los sistemas energéticos

La necesidad de adecuar la estructura yfuncionamiento de los sistemas económicos de

33

la región al nuevo contexto mundial, claramen-te evidenciada por la crisis de los ochenta, fuela principal motivación de las reformas. El an-terior esquema de crecimiento o de desarrollode los países de la región no resultaba ya sus-tentable, especialmente debido a la incapaci-dad del Estado para captar el financiamientonecesario para el sostenimiento de ese esque-ma. De este modo, la reestructuración de lasactividades productivas del sector energético seoriginó principalmente en el requerimiento deadaptar la funcionalidad de su manejo a lastransformaciones del plano económico general.

En consecuencia, puede decirse de manerageneral que las reformas del sector energéticohan sido subordinadas al proceso de “moderni-zación” de los sistemas económicos. Aunquepueda plantearse que la reestructuración y, es-pecíficamente, la desincorporación de activosdel Estado tuvieron algunos objetivos de carác-ter microeconómico, como el mejoramiento dela eficiencia y la expansión de la gama y la ca-lidad de los servicios ofrecidos, las motivacio-nes fundamentales de ese proceso se sitúan enel plano de los objetivos macroeconómicos42.Entre los argumentos que se esgrimieron parafundamentar la necesidad y conveniencia de lasreformas se destacan los siguientes:

• Reducción de las necesidades de endeuda-miento del sector público como consecuen-cia de los recursos obtenidos de la privati-zación en el corto plazo y en el largo pla-zo, liberar al sector público de los déficitsoperativos y las necesidades de inversiónde las empresas de propiedad estatal.

• Me j o ra de la situación de la balanza de pa-go s. Al ma rgen de objetivos de carácter mi-c ro e c o n ó m ico como los me nc io na do s, la de-s i nc o r p o ración de activos del Estado tuvo co-mo una de las mo t i v a c io nes ma c ro e c o n ó m i-cas esenc ia l e s, la disminución de la de udaex t e r na y mayor disponibilidad de divisas.

• Promoción de la estabilidad macroeconómi-ca, especialmente como resultado de losdos efectos anteriores.

• Incremento de la inversión a través de unmayor aporte de los actores privados y la

promoción del desarrollo del mercado localde capitales.

• Incentivo a la competencia a través de ladesregulación en el funcionamiento de losmercados, a efectos de lograr mayor efi-ciencia productiva y mejorar la competitivi-dad externa de la economía.

De ma ne ra compatible con estas fina l ida-des globales, se de f i n ie ron también objetivoss e c t o r ia l e s, en particular una mayor efic ie nc iao p e ra t i v a .

4.1.2.4 Mayor simetría entre las políticas ener -géticas y las políticas macroeconómicas

Como consecuencia de las reformas, se ob-serva en la actualidad una mayor simetría entrelas modalidades de funcionamiento del sectorenergético y la política macroeconómica. En laexperiencia previa se observaba cierta subordi-nación del sector a objetivos no siempre defi-nidos con claridad. La nueva situación por suparte, se caracteriza hasta el momento por unmarcado debilitamiento del rol asignado a laspolíticas públicas.

En el ámbito macroeconómico se busca re-ducir los déficits fiscales, lo cual coincide conla necesidad de que el manejo de las empresasenergéticas siga un concepto comercial para al-canzar viabilidad financiera y mayor eficienciaproductiva:

• Una mayor capacidad de autof i na nc ia m ie nt ofacilita la ex p a nsión de la oferta, con ma y o rinversión y me j o ras en la calidad del abaste-c i m ie nto, fa c t o res ig ua l me nte important e sp a ra la competitividad y para una sufic ie nt ec o b e r t u ra de los re q u e r i m ie ntos de la pobla-ción. No obstant e, es claro que una ra c io na-l idad orie nt a da por la búsqueda de gana n-c ias ex t ra o rd i na r ia s, puede resultar cont ra-d ic t o r ia con esa fina l ida d, atent a ndo asíc o nt ra la sustent a b i l idad en el plano socia l .

• El abando no de la práctica de subsid ios ge-ne ra l i z a dos e ind i s c r i m i na do s, no solo permi-te re ducir la carga fiscal, sino que eleva tam-bién los inc e ntivos para el uso ra c io nal de

34

42 Ver BID, Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 1996, Washington, D.C., noviembre de 1996.

e ne rgía en el ma rco de una mejor asig na c i ó nde re c u r s o s. Los efectos sociales ne g a t i v o sp o drían minimizarse por me d io del estableci-m ie nto de subsid ios fo c a l i z a dos y tra ns p a-re nt e s, basados en el rol subsid ia r io del Esta-do y al ma rgen del ma nejo empre s a r ial de laa c t i v idad ene rg é t ica cons ide ra da. Sin embar-go, si esa nueva mo da l idad de subsid io no sep l a s ma de nt ro de la no r mativa re g u l a t o r ia ,e s t a b l e c ie ndo con claridad el origen de losfo ndo s, se corre el rie s go de que se convie r-ta en simples fo r mu l a c io nes de c l a ma t o r ia s.

• Las oportunidades de desarrollo del sector,además de facilitar la expansión de la ofer-ta energética, permiten atraer a inversio-nistas extranjeros y el reingreso de capita-les nacionales y contribuirían, al menos enel corto plazo, a una mejora en el balancede pagos. Por otra parte, la posibilidad pa-ra los ahorristas y fondos de inversión derealizar colocaciones con una rentabilidadmás o menos asegurada en algunas de lasactividades energéticas de menor riesgo,fomenta el desarrollo de los mercados loca-les de capitales.

4.2 La tra n s formación de los sistemase n e rgéticos nacionales: cambios enlas modalidades de coordinación yn u evos arreglos institucionales

Las re fo r mas de los sistemas ene rg é t icos enA m é r ica Latina y el Caribe implic a ron cambio ss ig n i f icativos de nt ro de la mo da l idad de cont ro lc e nt ral o bien el tránsito a una mo da l idad dec o o rd i nación difere nt e. A través de un pro c e s ode re fo r ma prof u nda, la mo da l idad de CC, al con-vertirse a la de MA, implica una apertura total. Sise ma nt ie ne el sistema de compra dor único, set rata de una apertura parc ial o limitada .

Aún cuando la orientación general de losprocesos de transformación de las industriasenergéticas se caracterize por privilegiar la vi-gencia de los mecanismos de mercado, la des-centralización de las decisiones de asignaciónde recursos y la mayor presencia de actores pri-vados así como la diversidad de trayectorias

que se observa en los mencionados procesosdentro de los sistemas energéticos de la región,responden tanto a las condiciones de contexto(económicas, políticas) vigentes en los países,como a las particularidades propias de las dife-rentes cadenas productivas del sector.

4.2.1 Las especificidades propias de las ca-denas productivas energéticas

En el caso de la electricidad y el gas natu-ral, que tienen el carácter de no comercializa-bles (debido a la necesaria utilización de redespara su transporte y distribución), la introduc-ción de los mecanismos de mercado supone uncomplejo proceso de construcción institucionaly regulatorio. Tal como se observa en el Cuadro1, en esos casos la introducción de la disputa-bilidad requiere de la segmentación vertical delos tres principales procesos (producción o ge-neración, transporte y distribución), la estrictaincompatibilidad en el manejo de tales funcio-nes y el principio de libre acceso de terceros alas redes. La partición horizontal en los eslabo-nes de producción o generación y de distribu-ción es también necesaria si se pretende fo-mentar la existencia de algún grado de compe-tencia en los correspondientes mercados.

En el caso de la electricidad, debido acuestiones de tipo tecnológico43 y a la raciona-lidad predominante en los potenciales actoresprivados (altas tasas de retorno y rápida recu-peración de la inversión), la disponibilidad degas natural a bajo costo constituye también uncondicionante para la disputabilidad en el mer-cado de generación.

Con respecto a la cadena del gas natural,las posibilidades de competencia están seria-mente limitadas por el reducido número de ac-tores que se desenvuelven normalmente en elámbito de la producción. El escaso mallado delos sistemas de gasoductos es otro factor limi-tante para la promoción de la competencia.

En la cade na petro l e ra la pro moción de lac o m p e t e nc ia no re q u ie re de la segme ntación ver-

35

43 Posibilidad de utilizar equipos de alto rendimiento aun en escalas reducidas (turbinas de gas a ciclo abierto y,especialmente, la de ciclo combinado).

t ical. Por el cont ra r io, la tende nc ia pre do m i na n-te en las estra t e g ias empre s a r ias es la de logra ru na mayor int e g ración de sus activida des en losp l a nos na c io nal e int e r na c io nal. La apertura alas posibilida des de importación resulta por suparte esenc ial para la disputabilidad en el me rc a-do del crudo. La situación en cambio en los me r-c a dos de los pro ductos de r i v a dos del petróleo, esd i f e re nt e. En primer lugar, a difere nc ia del me r-c a do int e r na c io nal del petróleo, el corre s p o n-d ie nte a sus de r i v a do s, tie ne una sig n i f ic a c i ó nmuc ho me no r. Lo que es más important e, el ca-rácter no come rc ializable de los servic ios (cana-les) de distribución y come rc ialización (bande ra sde las estacio nes de servic io, ins t a l a c io nes de al-ma c e na m ie nto) cont ro l a dos por los actores pre-s e ntes (re f i nerías) limita de ma ne ra decisiva lasp o s i b i l ida des de competenc ia potenc ial de lasi m p o r t a c io ne s. Por otra parte, la pre s e nc ia dee c o nomías de escala en el eslabón de re f i na c i ó nhace que el núme ro de actores en el me rc a do seane c e s a r ia me nte re duc ido. En ge ne ral, confo r mau na estruc t u ra de me rc a do oligo p ó l ico o inc l u s omo no p ó l ico; en cons e c u e nc ia, las posibilida de sde colusión, bajo una empresa líder o de cont ro labsoluto, son muy altas. Por ello, en ausenc ia deu na empresa pública que permita pro t e ger los in-t e reses de la socie da d, la regulación cons t i t u y eun ins t r u me nto ind i s p e nsable para ello.

Por lo tanto, la tipificación de situa c io ne sque se pre s e nta en el Cua dro 1, no implica ubi-car a las indu s t r ias ene rg é t icas de un país ne c e-s a r ia me nte en una misma celda, ya sea por lasme nc io na das partic u l a r ida des pro p ias de cadac a de na pro ductiva o de b ido a que las cond ic io-nes de cont exto implican tra y e c t o r ias difere nt e sen el proceso de tra ns fo r mación de las misma s.

4.2.2. Las trayectorias seguidas por el proce-so de la reforma

4.2.2.1 Las reformas en los sistemas eléctricos

Antes de las reformas, los sistemas eléctri-cos de casi la totalidad de los países de ALC se

caracterizaban por la presencia exclusiva o muypredominante de empresas públicas44. En térmi-nos generales esas empresas estaban vertical-mente integradas y se observaba una fuerteconcentración (monopolio u oligopolio concen-trado) en el ámbito de la gran generación-transmisión. En cambio, en algunos países, ladistribución presentaba una mayor descentrali-zación (empresas públicas estaduales, departa-mentales o provinciales). De cualquier modo, elmanejo global de los sistemas estaba sujeto demodo generalizado al control central del Estadonacional o federal: la fijación de tarifas y lasdecisiones de inversión eran manejadas centra-lizadamente, y la racionalidad estaba guiadapor objetivos de promoción y desarrollo; aun-que con frecuencia intervenían otras finalida-des de carácter político de corto plazo (fisca-les, monetarias, motivaciones partidarias).

Por consiguiente, se puede afirmar que, enlas situaciones previas a las reformas, existíaun claro predominio de la modalidad de controlcentral como esquema de coordinación de laoperación y expansión de los sistemas eléctri-cos de la Región.

A pesar de la ya me nc io na da diversidad delos procesos de re fo r ma en lo que se re f ie re a lav e l o c idad de ejecución y alcance de las misma s,se observan ciertos patro nes cara c t e r í s t icos enlas tra y e c t o r ias seguidas en los difere ntes países.

En el Gráfico 1 se presentan de modo es-quemático las orientaciones predominantes delas reformas implementadas en los sistemaseléctricos de la Región45. En dicho gráfico pue-de observarse la tendencia general de privile-giar la introducción de los mecanismos de mer-cado (modalidad MA, con transferencia total oparcial de los activos al sector privado) o elmantenimiento de empresas públicas integra-das (con mayor autonomía y una orientaciónmás comercial), con apertura a los actores pri-vados y con nuevos enfoques regulatorios (mo-dalidad IR o de comprador único). Son escasas

36

44 Solo en algunos países del Caribe existían ya empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de acuerdo con latradición anglosajona.

45 El grosor de los segmentos orientados indica la magnitud de frecuencia de casos y los trazos discontinuos intentarepresentar las trayectorias esperadas hacia el futuro. Debe destacarse que la cuadrícula sombreada del gráfico constituyetan solo una matriz conformada en sus celdas por diferentes situaciones cualitativas.

las situaciones en las que no ha habido cam-bios sustantivos ni en la modalidad de coordi-nación, ni en la propiedad de los activos46.

En términos generales se observa una ten-dencia predominante de abandono de la moda-lidad de control central. Desde el punto de vis-ta de la normativa regulatoria, incluso en el ca-so de México, se establece la posibilidad del in-greso de generadores independientes, aunqueen la práctica esa apertura parcial no es aún re-levante. Sin embargo, en el futuro, puede espe-rarse que tanto México como Cuba desplacensus sistemas eléctricos hacia la situación (c).

Por otra parte, es muy probable que, paravarios de los países que se encuentran ya enesa última situación, la apertura parcial imple-mentada sea solo un paso intermedio hacia unamayor participación privada e incluso un rolmás significativo del mercado. Sin embargo, enlos países ubicados en la situación (c), la dis-putabilidad en el ámbito de la generación se veseriamente limitada por el tamaño absoluto delmercado. El tránsito hacia la situación (e) enel caso de ese conjunto, solo es aplicable a lospaíses de Centroamérica, en el caso de una másplena integración de los sistemas eléctricos, in-

37

46 Situaciones indicadas con un bucle en las casillas (a) y (g).

cluyendo una compatibilización de los marcosregulatorios.

Considerando los marcos regulatorios yapromulgados, Venezuela, Brasil, Ecuador y Cos-ta Rica deberían ser ubicados en la situación(e). Sin embargo, aunque con diferencias degrado, la transformación institucional no se hacompletado y la acción del mercado es aún po-co significativa. Es decir que la ubicación de lospaíses en las diferentes celdas respondió predo -minantemente al criterio de la situación real ha -cia fines de 1999, dejando que las flechas de lí-neas punteadas indiquen las trayectorias espe-radas de acuerdo con la normativa ya vigente anivel regulatorio.

La diversidad que se indica en las casillas(e), (f) y (h) se vincula principalmente al gra-do de disputabilidad introducido por las refor-mas, expresado en términos de la concreción ono, de una segmentación vertical estricta, deuna partición horizontal más o menos marcaday de la real transparencia en las transacciones.

4.2.2.2 Las reformas en la industria del gas na -tural

Con excepción de los casos de Argentina,Venezuela, México, Trinidad y Tobago y, en me-nor medida, Bolivia47 y Colombia48, los merca-dos del gas natural tienen un desarrollo inci-piente dentro de la Región. Sin embargo, soloen Argentina dicha fuente tiene una penetra-ción muy importante en el sector residencial y,por tanto, un desarrollo mucho más maduro delmercado49.

En los restantes países que disponen de re-servas significativas de gas natural (Brasil, Pe-rú, Bolivia)50, no se ha promovido aún un desa-rrollo significativo de la industria de este com-

bustible. En el caso de Bolivia, existen variosproyectos importantes de exportación, ya seade gas natural en forma directa o de energíaeléctrica generada con dicho combustible. Talcomo se señala más adelante, en perspectiva,el gas natural constituye uno de los ejes másprometedores de la integración energética den-tro de la región (Cono Sur, Venezuela-Colombia;hacia Centroamérica o hacia Ecuador y México-Centroamérica). Además de las ventajas quepresenta el empleo de ese combustible en losusos residenciales, en los sectores de serviciosy en la industria, se ha señalado su aporte a ladisputabilidad en los mercados de generacióneléctrica.

Al igual que en las restantes cadenas ener-géticas, la modalidad de coordinación CC erapredominante en la industria del gas natural delos países de la región. En términos generales ydebido a las características especificas de lascadenas gasíferas, las reformas introducidas alas mismas siguieron lineamientos semejantes alos aplicados en el caso del petróleo dentro delupstream y a los de la cadena eléctrica en eldownstream.

En el Gráfico 2 se pre s e ntan esquemátic a-me nte las tra y e c t o r ias más típicas de las re fo r-mas gasíferas en el ámbito del d o w n s t r e a m5 1.En el caso de Arge nt i na, atend ie ndo a la orie n-tación ge ne ral utilizada en la re e s t r uc t u ra c i ó nde su economía, a la re fo r ma de su sistemae ne rg é t ico y al he c ho de haber alcanzado un al-to de s a r rollo de la indu s t r ia del gas na t u ral, sev e r i f icó una tra y e c t o r ia del tipo ( a ) - ( d ); es de-cir que se adoptó una mo da l idad de MA con de-s i nt e g ración vertical y partición ho r i z o ntal. Sine m b a rgo, la competenc ia en el me rc a do está li-m i t a da por los fa c t o res señalados pre v ia me nt e5 2

(alta conc e nt ración en la oferta, sistema de ga-s o ductos de tipo ra d ial) a los que se agrega una

38

47 En este país se han registrado descubrimientos significativos de yacimientos hidrocarburíferos en la zona sur.48 Este país ha impulsado una política de masificación del consumo de gas natural hacia principios de los años noventa y el

mercado de ese energético se encuentra en franca expansión.49 En México, Venezuela y Trinidad & Tobago, los destinos del gas natural son los usos industriales, las centrales eléctricas

(México, Venezuela) y los consumos no energéticos (T&T).50 Países a los que se podría agregar a Chile y Ecuador, pero con una disponibilidad del recurso mucho más limitada.51 Sujeta a la misma interpretación cualitativa que se ha señalado para el caso de la electricidad.52 Sección 1.5.1.

falta de tra ns p a re nc ia en el me rc a do ma y o r i s t a( i nc l u y e ndo a los gra ndes usua r ios).

La situación (a)-(c) corresponde al casode México y Bolivia. En México se dio una aper-tura a la participación privada en el downs -tream, manteniendo el monopolio estatal en elupstream. Sin embargo, la importación desdelos Estados Unidos de América (especialmentedirigida a abastecer las actividades industrialeslocalizadas en la frontera norte del país) da lu-gar a la existencia de ámbitos de acción de losmecanismos de mercado. En Bolivia, existenproyectos, ya avanzados en su desarrollo, parala exportación de gas, estando en manos deconsorcios extranacionales la construcción yoperación de los correspondientes gasoductos.

La trayectoria (a)-(b) se aproxima a lassituaciones de Venezuela, Trinidad & Tobago,Colombia, Brasil y Chile. En el caso de Venezue-la principalmente debido a la apertura en elupstream y la eventual aparición de proyectosprivados en el ámbito del transporte; en el deBrasil principalmente como consecuencia de lospotenciales proyectos de importación. En el ca-so de Colombia existe presencia privada en lostres eslabones de la cadena gasífera, junto conlas empresas de propiedad estatal; en el siste-ma principal (zona central), se promovió ladesintegración vertical de los procesos. Sin em-bargo, la acción de los mecanismos de merca-do se encuentra aún seriamente limitada por elincipiente desarrollo de la industria (especial-mente en la mencionada zona) y debido a los

39

contratos preexistentes al inicio de la reformaen el ámbito del upstream53.

Puede esperarse que parte de los paísesque pre s e ntan esta tra y e c t o r ia (Colombia ,Brasil) habrán de dirigirse progresivamente ha-cia la situación (c). Incluso, el caso actual deChile podría ubicarse en dicha situación.

4.2.2.3 Las reformas en la industria del petróleo

Los cambios impulsados en las cadenasproductivas de petróleo y derivados respondie-ron a criterios diferentes según la magnitud dereservas disponibles o de la dimensión del mer-cado interno. También fueron distintas lasorientaciones de las reformas aplicadas en losámbitos del upstream y el downstream.

En el Gráfico 3(a), se pre s e ntan las tra y e c-t o r ias más típicas en u p s t r e a m, que inc l u y etambién al gas na t u ra l5 4. En este caso, los con-ceptos ind ic a dos para tipificar las diversas si-t ua c io nes difie ren de los empleados para el gasy la electric ida d, de b ido a las cara c t e r í s t icas es-p e c í f icas de la actividad de pro ducción petro l e-ra. Aunque se preserva la ind icación de las mo-da l ida des de coord i nación, resulta más re l e v a n-te atender a las fo r mas de cont ratación utiliza-das para la conc reción de la apertura y a la vi-ge nc ia o no de la libre disponibilidad del pro-duc t o .

Los casos extremos relacionados con lossenderos que siguieron las reformas (tanto porlo que se refiere al upstream como al downs -tream) son los correspondientes a Argentina55 yMéxico. Mientras que en el primero de estosdos países se procedió a la privatización totalde la industria petrolera56, pasando de un es-quema de CC (con presencia de contratistas pri-

vados en la etapa de producción)57 a otro de to-tal desregulación de los mercados (tanto en elupstream y como en el downstream); en el se-gundo, se mantuvo el monopolio estatal, total-mente integrado, y la modalidad de coordina-ción de control central58.

En las situaciones intermedias, dentro delupstream, las trayectorias predominantes de lasreformas han sido (a)-(b) y (a)-(c). La prime-ra de estas trayectorias, que supone el mante-nimiento de la empresa estatal integrada y laapertura regulada a la participación de actoresprivados, corresponde aproximadamente a loscasos de Venezuela, Chile, Cuba, Trinidad & To-bago y Barbados. La segunda también implicala permanencia de la empresa estatal integraday la presencia de actores privados, pero con unrol creciente de los mecanismos del mercado

El patrón adoptado por las reformas de laindustria del petróleo en Perú y Bolivia, corres-ponde a una trayectoria (a)-(b)..(d); es decirque la actual ubicación en la situación (b) estan solo un estado transitorio y que las autori-dades públicas se han propuesto alcanzar la to-tal privatización de los activos y la plena vi-gencia de los mecanismos del mercado (situa-ción (d)). Sin embargo, esta trayectoria difierecualitativamente de la adoptada en el caso deArgentina, especialmente debido a la segmen-tación vertical de los procesos de la industriaque se propulsó en Perú y Bolivia.

En el ámbito del downstream, las trayecto-rias son mucho más diversas (Gráfico 3b), debi-do en gran medida a la presencia de las corres-pondientes actividades en un mayor número depaíses de la Región y al diferente tratamientoaplicado a los procesos de refinación del petró-leo crudo y comercialización de los derivados.

40

53 Se prevé la plena vigencia del esquema de libre funcionamiento del mercado mayorista hacia el 2005. Sin embargo, la altaconcentración de la oferta de gas natural permite esperar un grado de competencia muy limitado.

54 Ver V. Bravo, “La modernización en el sector petrolero de América Latina”, IDEE/FB, Bariloche, 1999.55 El caso de Guatemala podría incluirse también en esta situación.56 Manteniendo su integración vertical.57 Sin embargo, todo el petróleo producido por los contratistas debía ser entregado a YPF a los precios pactados. Por otra

parte, estuvo a cargo de dicha empresa la casi totalidad de las inversiones de exploración y de desarrollo.58 Permanencia en la situación (a) (trayectorias indicadas con negro en el upstream y rojo en el downstream, dentro de la

misma celda).

Solo en los casos de México y Cuba se ob-serva una clara intención política de mantenerla modalidad CC y la propiedad estatal exclusi-va con relación a ambos procesos (situación(a)). En Costa Rica, Paraguay, Trinidad & Toba-go, Uruguay y Venezuela, esas característicassolo son aplicables a la refinación (situación(a)), admitiéndose la participación de los ac-

tores privados en la comercialización de los de-rivados dentro de un esquema de regulación deprecios.

En una importante cantidad de países latrayectoria predominante ha implicado la aper-tura de los procesos de refinación y comerciali-zación a la participación privada.

41

Gráfico 3 (a)Trayectorias de los procesos de reforma en el Upstream de las

industrias del petróleo y gas natural

En algunos casos, se ha promovido unaapertura limitada, manteniendo a la empresaestatal en el ámbito de la refinación (Brasil,Colombia59, Chile, Ecuador) y un esquema de in-tervención regulatoria de la autoridad pública

en el mercado (Colombia, Ecuador) o de merca-do abierto (Brasil, Chile). En el caso de Brasil,aún cuando la participación de los actores pri-vados ha sido y es todavía muy poco significa-tiva, parecería existir la intención de profundi-

42

59 En Colombia se ha planteado la intención de dejar en manos del sector privado la potencial expansión de la actividad derefinación. Aunque existe una fuerte oposición gremial a esa política, se ha planteado una iniciativa privada para construiruna nueva refinería en Sebastopol, asegurándose el suministro del crudo y la venta de derivados a ECOPETROL a preciosinternacionales por 12 años.

zar la apertura a la participación del capitalprivado y una mayor preponderancia de los me-canismos de mercado en la comercialización delos derivados.

El caso de Perú se aproxima a una trayec-toria (b)-(f). Ese estado terminal es tambiénaplicable al caso de Bolivia, ya que el objetivoplanteado por la reforma (del mismo modo queen el upstream) es alcanzar tal situación.

La tendencia que se observa en los paísesde Centroamérica (excepto Costa Rica) y el Ca-ribe (excepto Trinidad y Tobago) corresponde auna trayectoria (g)...(h). En estos países, lasactividades de refinación del petróleo y/o decomercialización de los derivados se encontra-ban ya en manos de actores privados y existíaun esquema de regulación negociada (situación(g)); en consecuencia, la trayectoria indicadacon línea de puntos estaría implicando una pro-gresiva desregulación de estos mercados.

Por último, la trayectoria de tipo (a)-(h)corresponde al caso de Argentina. Es precisa-mente en ese país donde la reforma aplicada atoda la cadena petrolera alcanzó una profundi-dad comparativamente mayor.

En suma, en el ámbito de la cadena petro-lera, las reformas han tenido en general un ca-rácter menos drástico que en el caso de los sis-temas eléctricos. En buena parte de los casosse ha mantenido la presencia de la empresa es-tatal.

4.2.2.4 Las reformas energéticas en el caso delos mercados pequeños

Del análisis de las trayectorias más típicasque caracterizaron a los procesos de reformaimplementados dentro de la Región, con rela-ción a las diferentes cadenas productivas ener-géticas, se comprueba la ya mencionada ten-dencia de favorecer la introducción de las mo-dalidades de MA y de apertura a la participa-ción de los actores privados.

Atendiendo a la relevancia de las diferen-tes cadenas productivas y sus eslabones en lospaíses de la región, el análisis de las cuestio-nes referidas a los mercados energéticos de pe-queño tamaño se centran en los sistemas eléc-tricos y en la comercialización de los derivadosdel petróleo.

De acuerdo con lo expresado en las seccio-nes anteriores, la intención de introducir lacompetencia o la disputabilidad de los merca-dos en el caso particular de los sistemas eléc-tricos requiere una reorganización de la estruc-tura productiva, que implica la segmentaciónvertical de los procesos de generación, trans-porte y distribución, algún nivel de particiónhorizontal de las actividades de generación ydistribución, y el establecimiento de los princi-pios regulatorios de: i) libre entrada al (y sali-da del) ámbito de la generación (al menos enlo que se refiere a la térmica convencional) y,ii) libre acceso de terceros a las redes de trans-porte y distribución60.

En los países cuyos mercados eléctricostienen un tamaño pequeño (por ejemplo, me-nos de 5000 MW de demanda máxima de poten-cia), la segmentación vertical de los procesos yla partición horizontal de la generación y de lad i s t r i b ución, implicaría segura me nte el noaprovechamiento de las economías de secuen-cia (o de integración vertical), de las econo-mías de escala y de las economías de alcance(o de integración horizontal).

Resultaría difícil pensar que, en tales sis-temas, los eventuales beneficios sociales quepudiera aportar la introducción de competen-cia, sean superiores a las pérdidas ocasionadaspor el desaprovechamiento de tales economías.

Por tanto, atendiendo a ese tipo de consi-deraciones, en el caso de mercados de pequeñadimensión parece preferible la adopción de al-gunas de las alternativas de apertura parcialcon regulación negociada (es decir una modali-dad de coordinación IR o CU). Podría optarse

43

60 Ese tipo de requerimientos puede extenderse al caso de la cadena productiva del gas natural. Sin embargo, es importantetener presentes las observaciones planteadas en la Sección 1.5.1 con respecto a las reales posibilidades de la competenciaen los sistemas de gas natural, atendiendo al tamaño de los mercados, a la ubicación espacial y al tamaño de las reservasy al grado de mallado de las redes de gasoductos troncales.

44

por: i) alguna de las formas de desincorpora-ción jurídica de las empresas públicas; ii) es-quemas de regulación por incentivos; o iii) me-canismos de competencia por el mercado en laapertura parcial. En tal caso se podría lograruna mayor eficiencia (productiva y estructural)con el intento de introducir competencia en elmercado.

Por otra parte, debe tomarse también encuenta que el intento de construir un ámbitode competencia en los mercados de generacióny abastecimiento supone introducir en el siste-ma costos de transacción que pueden ser signi-ficativos con relación a la magnitud total de lastransacciones.

En el Cuadro 2 se presenta la ubicación ac-tual aproximada de los diferentes países de laRegión con respecto al tamaño de sus mercadoseléctricos y a las características de los cambiosinstitucionales y regulatorios introducidos porlas reformas61.

Tal como se de s p re nde de dic ho cua dro, lamayor parte de los países con me rc a dos eléctri-cos de pequeño tamaño han optado por las mo-da l ida des de coord i nación de compra dor único ode sistema int e g ra do re g u l a do, o por ma nt e ne rla mo da l idad de cont rol cent ral con cambios node ma s ia do sig n i f icativos en lo conc reto, aunquep u e da esperarse algún gra do de apertura hacia elf u t u ro. Los casos más destacables de int e nto dei nt ro ducir me c a n i s mos de competenc ia en me r-

61 La información se refiere al año 1998. Sin embargo, por entonces, los cambios o la orientación de las transformacionesestaba definida en casi todos los países de la Región. En el Gráfico 1 se presenta una indicación de las posibles trayectoriasfuturas.

( * ) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos países deberían ser incluidos en la modalidad de coordinaciónde MA. La ubicación en el cuadro refleja la situación de transición.

( * * ) La introducción de los mecanismos de mercado está prevista para el año 2001. En esta transición, la empresa de transmisión serácomprador único (sin finalidad de lucro) de la energía para ser transferida luego a distribuidores.

c a dos de muy pequeño tamaño, corre s p o nden aB o l i v ia, El Salvador y Gua t e mala, a los que sea g regaría Pa namá a partir del 20016 2. En alguno sde estos países (Bolivia, El Salvado r, Pa namá), lade ma nda máxima de potenc ia no alcanza a supe-rar los 750 MW y, ante la no disponibilidad degas na t u ral, las alternativas térmicas de ge ne ra-ción son caras y pre s e ntan economías de escala,aún con las nuevas tecno l o g í a s.

La potencia instalada de Perú se sitúa enniveles muy próximos a los 5000 MW y el es-quema regulatorio utilizado es muy semejanteal de Chile. La intención de aprovechar el gasde Camisea podría permitir, hacia el futuro, dis-poner de gas natural para la generación eléctri-ca, al igual que en Chile con el gas importadode Argentina. Sin embargo, en ninguno de losdos casos puede esperarse la multiplicación deactores en el ámbito de la generación, sino másbien una reintegración de la cadena productiva,una concentración creciente del mercado y unatransnacionalización de la industria eléctrica,que ya se evidencia claramente.

En el caso de los de r i v a dos del petróleo, laex i s t e nc ia de costos hu nd idos sig n i f icativos en lae s f e ra de distribuc i ó n - c o me rc ialización (infra e s-t r uc t u ra portua r ia y de alma c e na m ie nto, cana l e sde distribución establecidos como estacio nes des e r v ic io de bande ra), limita fuerteme nte la posi-b i l idad de int ro ducir la disputabilidad de los co-r re s p o nd ie ntes me rc a do s6 3. Aún en los me rc a do sde mayor tamaño para esos pro duc t o s, de nt ro dela Región, la estruc t u ra de pro ducción de de r i v a-dos tie ne cara c t e r í s t icas oligo p ó l icas de b ido a lafuerte pre s e nc ia de economías de escala en la ac-t i v idad de re f i nación. Este he c ho se ve en ge ne-ral re fo r z a do por los patro nes de evolución histó-r ica que ha re g i s t ra do la indu s t r ia. La situa c i ó nde Arge nt i na, luego de la impleme ntación de lasre fo r mas en el área petro l e ra, es un claro ejem-plo de ello: las tres principales empresas de re f i-

nación conc e nt ran el 90% de la capacidad de re-f i nación y la mayor de ellas, en el plano na c io-nal, ma neja el 57%. En tal situación, es usua lque la empresa líder es la que orie nte la fijaciónde pre c ios de nt ro de un claro esquema oligo p ó l i-co, ya que la competenc ia potenc ial se ve seria-me nte limitada por las re des de come rc ia l i z a c i ó ne s t a b l e c ida s. En cons e c u e nc ia, los pre c ios de losp ro ductos no habrán de re s p o nder a las re a l e sc o nd ic io nes de costos, da ndo lugar a márge ne sde apro p iación de re ntas de mo no p o l io que segu-ra me nte no estuvie ron en las mo t i v a c io nes de c l a-ra das al impleme ntar las re fo r ma s6 4.

En los países de reducido tamaño del mer-cado se agrega, a las mencionadas limitacionesde la competencia potencial, derivadas de loscostos hundidos en las inversiones de infraes-tructura, la necesaria existencia de monopoliosen el ámbito de la refinación, debido a las men-cionadas economías de escala. Por tanto, re-sulta engañoso pensar que el carácter comer-cializable de los derivados del petróleo habráde inducir disputabilidad de los mercados porvía de la importación. En tales circunstancias,haciendo una aplicación estricta de la teoría delos mercados disputables, se requiere de una re-gulación de los precios.

4.2.3 Las reformas y los sistemas de precios

En términos ge ne ra l e s, los procesos de re fo r-ma han implic a do un cambio muy sig n i f ic a t i v oen el ma nejo de la política de pre c ios de los ene r-g é t ic o s. Tal como se ha ex p re s a do, en las prime-ras etapas de los procesos de re fo r ma, los go b ie r-nos tra t a ron de me j o rar la gestión de las empre-sas estatales de servic ios públic o s, dándoles unamayor autonomía de ma nejo (orie ntación másc o me rc ial) y mo d i f ic a ndo las estruc t u ras y nive-les de los pre c io s, para que se aprox i ma ran a loscostos de abastecimie nto, elimina ndo buena par-te de los subsid ios ex i s t e nt e s.

45

62 De acuerdo con la información del SIEE de OLADE, los valores de potencia instalada y de demanda máxima que registraronestos países en 1998 fueron:

Potencia Demanda Instalada (MW) Máxima (MW)

Bolivia 862 El Salvador 943 666 (1997)Guatemala 1188 870Panamá 973

63 Ver Sección 1.5.1.64 El tema de los precios será retomado en una sección posterior.

En muchos casos, ese cambio de orienta-ción de la política de precios (coherente conlas reformas en el plano macroeconómico) fuecondición indispensable para las privatizacio-nes y la apertura al ingreso de nuevos actoresde carácter privado. Así, en las situaciones enque se creyó necesario o conveniente mantenerla existencia de subsidios, éstos se hicierontransparentes y se establecieron las fuentes deorigen de los recursos requeridos, a veces pro-venientes del presupuesto público65.

R e s p o nd ie ndo a la orie ntación ge ne ra lp l a nt e a da, los cambios que asumie ron las mo da-l ida des difere ntes en las distintas cade nas ene r-g é t icas estuvie ron cent ra dos en el carácter co-me rc ializable o no de los ene rg é t icos y en la po-t e nc ial disputabilidad de los me rc a dos corre s-p o nd ie nt e s. Se dice “potenc ial disputabilida d ”ya que, como se ha señalado, en algunos casos( me rc a dos mayoristas de los de r i v a dos del pe-tróleo) se admite la ex i s t e nc ia de una disputa-b i l idad que en lo conc reto no es efectiva.

En el caso de las cadenas eléctricas, el mo-delo teórico de la reforma propone, como se havisto, la segmentación de los tres procesos (ge-neración, transmisión, distribución), como unrequisito indispensable para construir un espa-cio de disputabilidad en el mercado de genera-ción. En las aplicaciones más estrictas de esemodelo (Argentina y, en menor medida, Guate-mala, Bolivia, Colombia), se implementó el fun-cionamiento de mercados mayoristas spot, don-de los precios se determinan en función delcosto marginal de corto plazo del sistema, másun cargo por potencia. De este modo, al fijarese precio en función del costo de la últimamáquina térmica que ingresa al despacho decargas, es inevitable que algunos actores de lageneración apropien rentas hidráulicas y/o cua-si rentas (beneficios extraordinarios), en detri-mento de los usuarios.

La magnitud de tales rentas y su distribu-ción entre los mencionados actores se vincula ala forma de regular el cargo por potencia, quepresenta un grado significativo de discreciona-lidad. De esta forma, en algunos casos, la com-petencia del mercado realiza presiones para lamodificación de las condiciones regulatorias yno sobre la base de un real precio de oferta, encondiciones de eficiencia productiva.

En otros casos (Chile66) las remuneracionesde potencia, basadas en hipótesis de riesgo defalla, no resultaron incentivos conducentes pa-ra la concreción de inversiones de expansión dela capacidad de respaldo y dieron lugar a seriosproblemas de abastecimiento, sin que los acto-res de la generación asumieran las consecuen-cias en correspondencia con aquel sobrepreciorecibido por tiempos prolongados.

Por otra parte, se plantea la cuestión delas consecuencias de la variabilidad de los pre-cios horarios aguas abajo. En algunos casos(Argentina), se evita ese problema mediante lautilización de precios estacionales para la com-pra de los distribuidores en el mercado spot, yun fondo de estabilización para compatibilizarlos precios del despacho en tiempo real y losque resultan de la programación (prospectiva)estacional. En otros casos (Colombia), esa es-tabilización no está prevista y se produce unaalta volatilidad de los precios spot, debido a lasfuertes variaciones estacionales en la hidrauli-cidad dada la escasa capacidad de regulaciónhidráulica; esa situación introduce una marca-da incertidumbre sobre los precios.

De cualquier modo, aunque generalmenteexisten mercados de contratos, el rol del preciospot es importante debido a la fuerte adheren-cia de los valores establecidos en los contratos(usualmente de plazos cortos) a ese precioguía.

46

65 El caso de Argentina constituye un claro ejemplo de esta última opción. En Colombia los subsidios otorgados a los estratosmás pobres de la población dentro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios se financian principalmente a partirde cargos aplicados al resto de los usuarios; este mecanismo está previsto en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, queregula tales actividades. Es claro que en Colombia, este segundo mecanismo otorga una garantía mayor para elmantenimiento de los mencionados subsidios mientras que en Argentina, dicha permanencia queda sujeta a los proyectosde presupuesto que eleva el Poder Ejecutivo y por tanto sujetos a los reiterados procesos de ajuste fiscal.

66 Subsistema de la Región Central. Ver G. Moguillansky y H. Altomonte, “La crisis eléctrica chilena: De la reforma a imitar enlos 90 a la reforma a evitar en el 2000?” (mimeo), Santiago, junio de 1999.

Por último, en los mercados de distribu-ción, la determinación de las tarifas plantea losconocidos problemas de la regulación de losmonopolios naturales en condiciones de asime-tría de la información. A pesar de la muydifundida idea de rechazar el “viejo estilo” dela regulación por la tasa de ganancia, recu-rriendo a fórmulas tales como la del “PRI – X”o la de los costos standard para determinar elmargen bruto (costos propios de esa esfera másun margen de ganancia), se vuelve inevitableenfrentar el mismo tipo de problemas: descono-cimiento de los costos económicos del distri-buidor en condiciones de eficiencia productivay, por tanto, de la tasa efectiva de ganancia. Dehecho, en los casos donde el precio mayoristaha mostrado una tendencia declinante, las tari-fas del segmento de mercado regulado en dis-tribución, no han mostrado cambios que acom-pañen esa tendencia67.

En el caso de la cadena del gas natural, enlos países donde se intentó promover un esque-ma de mercado como los de Argentina y Colom-bia68, siguiendo el esquema de desintegraciónvertical del modelo eléctrico, se espera queconduzca a un aumento del precio en boca depozo (Argentina)69 o en cabecera de gasoductotroncal (Colombia). Ocurre que en los mercadosmayoristas de gas natural, la posibilidad decompetencia atomizada es prácticamente impo-sible a causa de la escasa dimensión de losmercados y la falta de densidad de los gasoduc-tos troncales. De hecho la oferta tiene el carác-ter de oligopolios no disputables y mantendránese carácter hasta que el transporte por vía ma-rítima de gas natural licuado sea una alternati-va competitiva. En realidad, el único tipo decompetencia relevante en este caso, se presen-ta en la utilización final donde el gas naturaltiene que disputar los mercados de usos calóri-cos. Sin embargo, esa competencia potencialpermite a los actores del abastecimiento (pro-ductores, transportistas y distribuidores) apro-

piar importantes porciones de la renta gasífe-ra70.

El carácter comercializable del petróleocrudo y sus derivados, ha conducido a que lamayor parte de los países se hayan adherido alprincipio de los costos de oportunidad basadosen los precios de frontera. En el caso de los paí-ses importadores, estos precios son además loscostos efectivos de abastecimiento. En cambio,en los países productores y especialmente enaquellos que se autoabastecen o son exporta-dores netos, los costos económicos efectivos,para el conjunto de la sociedad, vienen expre-sados por los costos de producción. En tales ca-sos, utilizar los precios de frontera (costos deoportunidad microeconómicos), como guía pa-ra fijar los precios internos de oferta, implicaplasmar una forma particular de apropiación dela renta petrolera. Es decir que más que la pre-tendida asignación eficiente de los recursos, setrata de la apropiación de esa renta.

De cualquier modo, los mercados de petró-leo crudo son disputables a partir de la apertu-ra total de la importación, por tanto, en ese ca-so no es necesaria la intervención regulatoriapara disciplinar a los actores de oferta interna,más allá de los mecanismos dirigidos a la cap-tación de parte de la renta (regalías, impues-tos). Pero, tal como ya se ha expresado71, la po-sibilidad de introducir disputabilidad resultapoco verosímil, especialmente en los mercadospequeños. En consecuencia, la protección delos consumidores frente al poder de las empre-sas oligopólicas requiere del establecimiento dealgunos mecanismos de regulación.

4.2.4 Las reformas, las estrategias empresa-riales y la reintegración de las cadenasenergéticas

Como se ha visto en los capítulos anterio-res, la reestructuración de los sistemas energé-

47

67 Ver, por ejemplo, H. Pistonesi, “El sistema eléctrico argentino: desempeño a partir de la reforma”, ProyectoOLADE/CEPAL/GTZ, marzo de 2000.

68 En el subsistema central.69 H. Pistonesi, op. cit., marzo de 2000.70 En el caso de Argentina, el margen neto de ganancia sobre la facturación de los transportistas supera el 40% (H. Pistonesi,

marzo de 2000, op. cit.).71 Ver parte final de la sección anterior (3.1.6).

ticos de los países de la Región significó, entreotras cosas, una nueva articulación de los ám-bitos de decisión, como resultado de la partici-pación en un cierto grado que va desde la aper-tura limitada hasta la coordinación por el mer-cado. Esta nueva situación y el uso que hacenlos actores de su capacidad de decisión, justi-fican que las estrategias empresariales en elsector energético constituyan un foco de aten-ción de los responsables del diseño de la polí-tica energética en los países de la Región.

Los nuevos actores son empresas que yaoperaban en las correspondientes actividadesfuera del país o actores extrasectoriales, mu-chas veces bajo la forma de filiales o consor-cios, que se crearon en función de cada opor-tunidad de negocios. En su gran mayoría se tra-ta, entonces, de actores con una trayectoriadentro de los sistemas energéticos o en activi-dades relacionadas. En algunos casos tambiénse registró el ingreso de empresas con un enfo-que especulativo, aprovechando situaciones deurgencia financiera de los gobiernos y/o proce-sos de decisión poco transparentes. Sin embar-go, ese tipo de actores ha transferido sus títu-los de participación a los consorcios que seconstituyeron en el momento de la privatiza-ción de los activos de los sistemas energéticos.

E nt re los actores ex t e r no s, además de lap re s e nc ia amplia da de las tra ns na c io nales habi-t ua l me nte pre s e ntes en el subsector de petró-leo, ent ra ron en el escena r io latino a me r ic a noo t ras empresas no r t e a me r ic a nas y euro p e a s, queen sus pro p ios países se habían de s e m p e ñ a doc o mo empresas públicas o privadas en las cade-nas pro ductivas de electric idad o gas na t u ra l7 2.

Estos nuevos actores tienen un comporta-miento significativamente diferente del corres-

pondiente a las empresas tradicionales del sec-tor. Esa nueva racionalidad no es sólo caracte-rística de tales actores; ocurre que las propiasempresas estatales también han modificado suc o m p o r t a m ie nto luego de ser some t idas atransformaciones importantes.

En el mundo se observa una gran variedadde nuevas estrategias por parte de empresasenergéticas. En los últimos años, las empresastradicionalmente confinadas a un subsector ociertos eslabones de las cadenas energéticasdentro de un país, han adoptado estrategias dediversificación y transnacionalización73.

4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresaseléctricas

La formación de consorcios, con preferen-cia entre empresas locales y extranjeras, ha si-do la forma casi habitual de incursionar en nue-vos proyectos y de participar en la adquisiciónde las empresas que fueron privatizadas en lossubsectores electricidad y gas natural. En efec-to, la conformación de alianzas y consorcios,así como las diferentes formas de integración,y el posicionamiento de esas empresas en dife-rentes mercados energéticos, es asunto priori-tario debido a su potencial interferencia con loslineamientos establecidos por los responsablesde la política energética.

La integración intersectorial aparece paralas empresas eléctricas como una opción estra-tégica interesante. Como ocurre en el planomundial, algunas empresas de la región, des-pués de consolidarse en el subsector de su pro-pio país, han empezado a diversificar sus acti-vidades hacia la cadena productiva del gas na-tural, proyectándose al mismo tiempo al planoi nt e r na c io nal. La int e g ración int e r s e c t o r ia l

48

72 Las empresas privadas de la región, que antes desarrollaban actividades en áreas más restringidas como la explotación decampos marginales o servicios de petróleo o bien se desempeñaron en el campo de la construcción y de producción deequipos, incursionaron en el núcleo del negocio energético. Otros han sido “nuevos actores” nacionales sucesores deempresas estatales luego de su desincorporación parcial o total.

73 El primer paso, en el marco de esas nuevas estrategias, es la transnacionalización dentro del mismo ámbito sectorial. Otrotipo de estrategia se vincula a con la integración vertical hacia otras actividades de las cadenas del sector energético. Laintegración hacia adelante de las empresas de construcción de centrales y productoras de equipos y la integración haciaadelante de empresas de tecnología y transporte de gas natural, abarcando progresivamente la generación de electricidad;la integración hacia adelante de las empresas abastecedoras de energía, extendiendo sus actividades hacia la prestación deservicios (compañías de servicios) o hacia la comercialización; y la integración intrasectorial y diversificación extrasectorial.

confronta a los gobiernos con la necesidad detomar posición en el momento en que aquéllapuede interferir con sus propias estrategias ycon la intención de promover la disputabilidaden los ámbitos de mercado donde ello fuera po-sible.

Ya se ha expresado que, en las actividadesque suponen el uso de redes fijas para el trans-porte y la distribución, la desvinculación de losprocesos y la incompatibilidad de funciones,c o nstituyen cond ic io nes ne c e s a r ias para laexistencia de disputablididad de los mercados.En consecuencia, la desintegración parcial delos procesos y/o la reintegración de los mis-mos, constituyen serios desafíos para los obje-tivos perseguidos por las políticas de reestruc-turación, especialmente en aquellos casos enque se promueve una apertura total y un mayorrol de los mecanismos del mercado.

Los fenómenos observados llevan a esperaraún una mayor reintegración luego de comple-tar los procesos de reforma que impulsaron lapartición vertical de las actividades productivasque integran la cadena eléctrica (o de gas na-tural). Continúa el debate, planteado al mo-mento de iniciar los procesos de reforma, entrequienes sostienen la conveniencia y/o necesi-dad de mantener la integración vertical y quie-nes ponderan las ventajas de la competencia decorto plazo. Este debate es sin duda relevantepara diseñar la reorganización de los sistemaseléctricos. Sin embargo, es claro que los proce-sos de reforma que impulsaron la partición ver-tical, como instrumento de promoción de meca-nismos de competencia (mediante la construc-ción regulatoria de los ámbitos de mercado), nodeberían desembocar en una nueva integraciónde los negocios energéticos con ventajas paraun conjunto limitado de intereses privados.

Además de los problemas que plantea laintegración o la reintegración vertical (incom-patibles con vigencia de marcos regulatorios

que suponen la existencia de ámbitos de com-petencia), existe también una preocupacióncreciente con relación a la concentración técni-co-funcional a nivel de las diferentes cadenasproductivas energéticas y en el ámbito del con-junto de los sistemas energéticos74.

La reintegración vertical e intersectorialque se perfila en los mercados energéticos75 dela región, combinada con la internacionaliza-ción, puede crear conglomerados económicosde una magnitud y un poder tales que dejaríana los gobiernos con escasas posibilidades de lo-grar sus objetivos, en caso de que éstos entrenen conflicto con los intereses de las empresas,tal como puede ocurrir con el tema de la redis-tribución de aumentos de productividad, efec-tos ambientales y otros.

Por último, debe destacarse la estrategiade internacionalización llevada a cabo por lasempresas eléctricas chilenas dentro de la re-gión. Solas o formando consorcios junto aotros actores regionales o extrarregionales, esetipo de estrategias pretende ensanchar su cam-po de acción más allá de los límites que supo-ne el crecimiento del mercado nacional. Dichasestrategias han constituido también un vehícu-lo para la transnacionalización de las activida-des energéticas de la región, en la medida enque se enajenan las cuotas de capital de lasempresas transregionalizadas.

4.2.4.2 Las estrategias empresariales en el ám -bito petrolero

En el marco de las reformas al upstream ydownstream, los países de la región han redefi-nido las estrategias de sus empresas públicas,orientadas a diferentes objetivos dependiendode factores tales como: dotación de reservasprobadas, capacidad de producción, tamaño dela empresa, grado de avance tecnológico, asícomo de variables relacionadas con la situacióneconómica del país.

49

74 Un ejemplo de ello es esfuerzo del gobierno chileno para incrementar el número de oferentes en la generación eléctrica afin de contrarrestar la posición del holding ENERSIS, que, además de la integración vertical, se caracteriza por una fuerteparticipación en el mercado de generación en el Sistema Integrado Central. En ese sistema, Endesa y Chilgener concentranmás del 80% de la capacidad instalada y de la energía generada.

75 Las vinculaciones entre algunos consorcios que ocupan posiciones en los diferentes eslabones y cadenas productivas delsistema energético argentino proporcionan un ejemplo de este tipo de situaciones.

Por una parte, las empresas que cuentancon importantes reservas probadas de petróleopersiguen la intensificación de la exploración yexplotación de las mismas dentro del territorionacional y la internacionalización de sus opera-ciones en el downstream. Este es el caso de PE-MEX y PDVSA. Desde principios de la década delos ochenta, PDVSA se trazó como objetivos:asegurar mercados para sus excedentes expor-tables de petróleo y al mismo tiempo generarmayor valor agregado, exportando refinadosy/o adquiriendo refinerías en el extranjero. Ac-tualmente la mayoría del petróleo crudo produ-cido por PDVSA es vendido como producto refi-nado. Para estos propósitos dicha empresa es-tatal puso en práctica los siguientes tipos deacciones:

• Concretó “alianzas estratégicas” con empre-sas extranjeras.

• Amplió su capacidad de refinación, tanto anivel nacional como en el extranjero.

• Ha comenzado a incursionar en varios paísesde América Latina en las áreas de refinacióny comercialización de petróleo y derivados.El objetivo de PDVSA, en lo esencial, consis-te en desarrollar mercados donde pueda co-locar con seguridad su producción de crudoy derivados del petróleo.

• Ha designado a su filial MARAVEN para lle-var a cabo la participación en los mercadosde la región. Por ahora el interés está con-centrado en Colombia, Ecuador y el Perú.

PEMEX de México tiene una capacidad derefinación nacional superior a la de PDVSA ensu propio territorio pero se dedica básicamentea abastecer el mercado interno. La mayor partede las exportaciones de PEMEX son de petróleocrudo y están destinadas a Estados Unidos. Lapredisposición a concertar alianzas estratégicasse manifiesta por ejemplo: en la adquisicióndel 3,5% de REPSOL de España; en la constitu-

ción de una sociedad de proyectos de conver-sión y de contratos de suministro de petróleo,que le abrió nuevas perspectivas dentro de laUnión Europea; y en la constitución de MEXPE-TROL, en asociación con capitales privados, pa-ra exportar servicios y bienes en proyectos deoperaciones petroleras. PEMEX concretó una“alianza estratégica” para ampliar su capacidadde refinación, adquiriendo el 50% de la refine-ría de Deer Park, en Texas, propiedad de la em-presa SHELL, con una capacidad de 220 MBD.

Por otra parte, la estrategia seguida porPETROBRAS, que enfrenta la necesidad de dis-poner con reservas probadas que le permitancubrir el consumo interno de derivados, consis-te en otorgar prioridad a la actividad de desa-rrollo de la producción de petróleo en el terri-torio nacional e incursionar en actividades deexploración de reservas fuera de Brasil76. Esteúltimo tipo de estrategia es también adoptadopor aquellos países que como Chile no cuentancon recursos suficientes a nivel nacional77.

Otros países de la región que cuentan conreservas significativas pero que no disponen decapitales suficientes y/o cuyas empresas esta-tales no tienen acceso a las tecnologías moder-nas de exploración y desarrollo, se plantean lapromoción de la inversión privada, bajo dife-rentes formas de asociación con sus empresaspetroleras estatales, que descartan cualquierposibilidad de internacionalizarse, ya sea en elupstream o en el downstream.

Entre los países que optaron por la estra-tegia de privatización como Argentina, Perú yB o l i v ia, se observan enfoques clara me nt ed i f e re ntes en cua nto al de s a r rollo de laindustria. En Argentina, son las estrategiasp ro p ias de las empresas privadas las quemarcan el rumbo; las principales empresasestán mostrando una clara tendencia hacia la

50

76 PETROBRAS de Brasil a través de su subsidiaria BRASPETRO, realiza actividades de exploración y producción en el extranjero.BRASPETRO realiza operaciones en Angola, Argentina, Colombia, Ecuador, Estados Unidos y Reino Unido. Además,BRASPETRO comercializa productos provenientes de producción propia en Colombia, Estados Unidos y el Reino Unido.Asimismo, ha incursionado en la distribución de los lubricantes LUBRAX a través de PETROBRAS en Argentina.

77 Chile importa alrededor US$800 millones anuales de petróleo crudo que se destinan a las refinerías de ENAP. La creación deSIPETROL, como subsidiaria de ENAP, tiene como objetivo buscar petróleo en el extranjero. Para estos efectos ha concretadojoint ventures, con Bridas e YPF (Argentina), Repsol (España) y BRASPETRO ( Brasil).

internacionalización78. En Bolivia, dada la sin-gular modalidad de privatización adoptada, laestrategia consiste en el fortalecimiento de lasunidades de negocio de YPFB con base en elconcurso privado por ampliación y no por ena-jenación de activos. En Perú, parece no existiraún una estrategia nacional clara.

D e nt ro de la tende nc ia de int e r na c io na l i z a-ción pre v ia me nte señalada, es importante de s t a-car las alianzas estra t é g icas establecidas ent re lase m p resas re g io na l e s, puesto que las mismas pue-den tener un impacto sig n i f icativo sobre el pro c e-so de int e g ración ene rg é t ica y económica, al me-nos a nivel subre g io nal. Ent re tales alianzas sedestacan las celebra das ent re YPF y PETROBRAS7 9,PETROBRAS y PDVSA8 0, YPF y ENAP8 1.

4.2.5 El rol del Estado en los procesos de re-forma

Es claro que los procesos de reforma de lossistemas energéticos de la Región, enmarcadosdentro de la reestructuración general de laseconomías nacionales, han sido y/o son impul-sados desde los órganos políticos del Estado.Tal como se ha expresado, dichos procesos decambio constituyen un intento de adaptación alas nuevas condiciones imperantes en plano in-ternacional, partiendo de situaciones de dese-quilibrios macroeconómicos más o menos acen-tuados y de fuertes restricciones impuestas porel abultado endeudamiento externo.

También se ha dicho que la profundidad, elalcance y el ritmo de ejecución de las reformasimplementadas en los sistemas energéticos dela Región, han dado lugar a una gran diversi-dad de situaciones; sin embargo, en términosgenerales, las mismas han sido orientadas porpatrones comunes: rediseño de los marcos re-gulatorios con el propósito de ampliar la acciónde los mecanismos de mercado (cambio en lasmodalidades de coordinación); modificacióndel papel del Estado, abandonando las funcio-nes empresariales (y por tanto el control direc-to sobre la asignación de los recursos en el sec-tor) centrando su atención sobre las cuestionesregulatorias y, eventualmente, reservándose laposibilidad de ejecutar acciones subsidiarias;desincorporación de los activos de las empresasp ú b l icas del sector y de s c e nt ralización de las de-c i s io ne s, cont ro l a das aho ra por actores privado s,p re do m i na nt e me nte de origen mu l t i na c io na l .

Respondiendo a esas orientaciones pre-ponderantes, los cambios efectuados no siem-pre han tomado en cuenta las característicasespecíficas de cada sistema socioeconómicoy/o energético82, o a los propósitos y aspiracio-nes de sociedad.

A l g u nos conflictos que han surg ido o se pre-s e ntan en el tra nscurso del proceso de tra ns fo r-mación, se vinculan esenc ia l me nte a la dic o t o-mía ent re el cre c i m ie nto del pro ducto social y sud i s t r i b ución. Se ha plant e a do el cambio en los

51

78 En Argentina, las empresas privadas, entre ellas YPF, Pérez Companc y Pluspetrol, impulsan su acción en el upstreamnacional pero están incursionando agresivamente en el exterior (Perú, Venezuela y Bolivia). YPF esta internacionalizandosus operaciones tanto en el upstream como en el downstream (refinación y comercialización de combustibles). Lasestrategias obedecen a diferentes objetivos. En 1995, YPF adquirió en US$750 millones la compañía petrolera Maxus queopera en Estados Unidos, lo que la ha transformado en una compañía de petróleo y gas de nivel internacional. Esta comprale permite operar no sólo en Estados Unidos sino también en Indonesia, Bolivia, Ecuador y Venezuela, además de adquirirventajas tecnológicas para operaciones offshore. En mayo de 1995, el consorcio Refinadores del Perú formado por YPF, juntocon Repsol, Mobil y tres compañías peruanas) adquirió el 60% de las acciones de la Refinería La Pampilla en el marco dela privatización de PETROPERU.

79 Se trata de una “alianza estratégica” para realizar operaciones conjuntas tanto en exploración y explotación como enrefinación y comercialización aprovechando las ventajas tecnológicas de cada cual. Las actividades conjuntas en exploraciónde PETROBRAS e YPF tienen lugar en el Golfo de México como se anotó antes y, también, en yacimientos costa fuera en elsur de Argentina.

80 En noviembre de 1995, PETROBRAS y PDVSA firmaron una carta de intención para formar la asociación PETROAMERICA. Losproyectos que podría ejecutar la compañía incluyen la construcción de una refinería de 100 MBD en Brasil para procesarpetróleo de Venezuela. Sin embargo, se tiene pensado ingresar en todas las fases del upstream y downstream.

81 Esta alianza estratégica tiene por objetivo la venta de petróleo crudo de YPF a ENAP.82 Tamaño de los sistemas, dotación de recursos naturales, nivel de desarrollo y estructura de las industrias energéticas, grado

de cobertura de los requerimientos energéticos esenciales, importancia de la presencia de las economías de escala,secuencia y alcance.

de re c hos de pro p ie dad y la importante partic i p a-ción de los actores privados en la toma de de c i-s io nes de asig nación de los recursos como un ins-t r u me nto ne c e s a r io para lograr la aceleración de lp roceso de acumulación económica. Pe ro, esa re-d i s t r i b ución de pro p ie dad y del poder económic oha da do lugar a conflic t o s. La suma de las aspi-ra c io nes de los difere ntes grupos sociales exc e dege ne ra l me nte las posibilida des de su satisfa c c i ó nde nt ro del corto o me d ia no plazo. Existen duda sde que, aún de nt ro de un ho r i z o nte más amplio ,la dinámica económica sea sufic ie nte y los me c a-n i s mos de re d i s t r i b ución func io nen de mo do quepermitan dar respuesta a las aspira c io nes socia-les y, muy especia l me nt e, a las de aquellos gru-pos que han sido más afectados por los cambio s.

Estos conflictos no son específicos del sec-tor energético; sin embargo, pueden alcanzaruna magnitud considerable en ese ámbito debi-do al profundo cambio que suponen las refor-mas, en lo que se refiere a los derechos de pro-piedad, a la participación en decisiones, al ni-vel y a la función de precios, y a la racionali-dad que orienta a los nuevos actores que con-trolan la asignación de los recursos en el senode las industrias energéticas, consideradas pormuchos como servicios públicos o como secto-res de carácter estratégico.

En ocasio ne s, estos re c l a mos han escond idoi nt e reses de ciertos grupos con la fina l idad dema nt e ner privilegios económicos o de seguir uti-l i z a ndo el cont rol sobre las empresas del sectorc o mo base de poder político. De cua l q u ier mo doresulta esenc ial a la fo r mulación de las polític a se ne rg é t ic a s, orie nt a das hacia el de s a r rollo sus-t e nt a b l e, re c o nocer la na t u raleza de este tipo dec o n f l ictos que pueden llegar a afectar su via b i l i-da d.

4.2.6 Distintas visiones de los procesos dereforma como potenciales fuentes deconflicto

En los procesos de re fo r ma del sector ene r-g é t ico confluyen una diversidad de visio nes yde int e re s e s, expectativas o aspira c io nes de di-f e re ntes grupos socia l e s, que añaden una carg ac o n f l ictiva a esos pro c e s o s.

La orientación y los aspectos fundamenta-les de las reformas se basan casi siempre en elcambio del marco legal, cuya adopción defini-tiva no hubiese sido posible sin contar con lasmayorías legislativas, lo que en general signifi-ca contar con el apoyo de una parte de los par-tidos políticos de oposición, salvo que el go-bierno contara con mayorías propias.

La promoción de una apertura completacon desincorporación de activos, enfrentó unaoposición de intensidad diversa por parte delos distintos grupos afectados. La fuerza conque se manifestó esa oposición dependió, entreotros, de los siguientes factores:

• Grado de profundidad de los desequilibriosmacroeconómicos que debía soportar la so-ciedad.

• Situación general de las empresas públicasy la calidad de los servicios que prestaban,juzgada como aceptable en algunos casos einsoportable en otros.

• La percepción acerca del alcance de cam-bios.

• Grado de libertad con que los afectados pu-dieron manifestar su oposición y los recur-sos y medios que tuvieron a su disposiciónpara hacerlo.

• Grado de participación en los debates ten-dientes a definir el perfil del proceso de re-forma.

Entre los intereses o grupos sociales afec-tados por los procesos de transformación de lossistemas energéticos pueden destacarse en tér-minos generales los siguientes:

a. El establishment político

En un contexto de una cultura política pa-ternalista y a la luz de un acelerado deteriorodel aparato del Estado en los años ochenta, losactores políticos tenían a su alcance la acciónde las empresas estatales como instrumentopara adquirir y asegurar poder. Estas, aún antesde las reformas, constituyeron una base políti-ca a menudo considerada como logro accesorioa un triunfo electoral. Esta base ofrecía a lospartidos no solo recursos económicos y posibi-lidades de perfilarse como benefactores de la

52

sociedad, sino también una manera de obtenerprebendas y privilegios.

En la medida en que las instituciones eje-cutivas y legislativas perdieron acceso directo alas empresas, luego de la descentralización ju-rídica y/o de gestión y, sobre todo, después dela desincorporación de activos, los actores po-líticos se vieron privados de esas fuentes de re-cursos y de poder.

De cualquier manera, los procesos descri-tos han ayudado a lograr una cierta transparen-cia en la medida en que los mismos signifiquenla aplicación rigurosa de los mecanismos de li-citaciones internacionales y se haya podido lo-grar que la consultoría privada internacional,normalmente involucrada, haya actuado bajo lasupervisión y fiscalización conjunta del poderejecutivo y del parlamento, a la que se sumaríala atención de diversas instancias internaciona-les.

b. Los empleados de las empresas

En función de una evaluación basada encriterios de eficiencia productiva y atendiendoestrictamente a la misión microeconómica es-pecífica, puede afirmarse que las empresas es-tatales se encontraban en la etapa pre-reformacon una dotación excesiva de personal. Unaexplicación para dicha situación se vincula conel hecho de que en la transformación de post-guerra se les asignó a las empresas públicas lamisión mucho más amplia de ser un instrumen-to para el desarrollo socioeconómico regional.Otra posible explicación, ligada con la expe-riencia más reciente del manejo de las empre-sas públicas, puede relacionarse con la culturapaternalista previamente mencionada.

Siendo uno de los objetivos de la transfor-mación lograr una mayor eficiencia productiva,los trabajadores de las empresas públicas sevieron afectados por reducción de puestos detrabajo, por un cambio en las condiciones labo-rales o en otros tipos de conquistas alcanzadas.Por esto, se opusieron a las reformas en la ma-yoría de los casos, aún cuando se les ofrecierauna significativa compensación por el retirovoluntario.

En función de sus opciones de expresión ydel peso que podían dar a sus aspiraciones, lostrabajadores se manifestaron de diferente ma-nera y trataron de influenciar en las decisiones.El elemento de mayor transcendencia para darsolución a estas aspiraciones fue su participa-ción como accionistas en las empresas desin-corporadas y reconstituidas.

c. Los consumidores

En la mayoría de los países de ALC los pre-cios de los energéticos estaban por debajo delos costos económicos de largo plazo. La situa-ción era aún más grave cuando los precios nocubrían siquiera costos erogables y el Estado nopodía subsanar la falta de ingresos mediante lautilización de los fondos del Tesoro para cubrirlos déficits resultantes. Era evidente que paralograr una orientación comercial y condicionesde sustentabilidad financiera, las empresas ne-cesitaban de una política de precios más vincu-lada con sus costos. El ajuste de tales costos ysu adecuación a condiciones de eficiencia pro-ductiva suponía necesariamente que la mejorade la ecuación financiera de las empresas, setradujera en alza de precios para muchos gru-pos de consumidores.

En algunos países, el temor de tener queenfrentar mayores precios de los energéticosdio lugar a una escalada de oposición en con-tra de los procesos de modernización. Estaoposición, potenciada con la de los trabajado-res de las empresas públicas, alcanzó una fuer-te representación política que tendió a obsta-culizar los procesos de desincorporación. Enconsecuencia, la búsqueda de una menor resis-tencia de los sindicatos y de los trabajadoresconstituyó un elemento clave para neutralizaral mismo tiempo la oposición de consumidoresy de los propios cuadros políticos.

En el plano técnico, las estructuras tarifa-rias fueron revisadas de tal forma que los sub-sidios, antes generalizados, fueron eliminadoso concentrados en los grupos más necesitados.Esto perjudicó principalmente los estratos me-dios y medios bajos que tuvieron que asumir lamayor parte de alzas de precios ya que, en al-gunos casos, tales ajustes implicaron simultá-

53

neamente pasar de tarifas medias o estructurastarifarias crecientes por bloques de consumo, aotras de tipo decreciente.

En el transcurso de las reformas del sectorenergético, esos grupos sociales han sufridouna reducción de sus opciones económicas, es-pecialmente cuando tuvieron que asumir efec-tos semejantes derivados de reformas en lossectores: telecomunicaciones, agua, salud, edu-cación y del sistema de pensiones. La esperan-za de recibir con el tiempo un mejor trato y unacalidad incrementada en el servicio, así comouna eventual reducción de precios por un sec-tor energético más eficiente, representaba uncontrapeso insuficiente.

Un fenóme no re l a t i v a me nte re c ie nte enALC es la aparición de las asocia c io nes de con-s u m ido res y de org a n i z a c io nes de de f e nsa de lc o ns u m ido r. Ambos tipos de org a n i z a c io ne sp u e den ayudar a alcanzar un mayor equilibriode int e reses de nt ro del sector ene rg é t ico enge ne ral y, en partic u l a r, ent re abastecedo res yc o ns u m ido res de ene rgía.

Los gra ndes usua r ios de ene rgía empezaro ne f e c t i v a me nte a organizarse para de f e nder susi nt e reses fre nte a los gra ndes abastecedo re s, lasi ns t i t uc io nes del Estado, los entes re g u l a do re si nde p e nd ie ntes o con relación a las de f i n ic io ne sde política. Por el cont ra r io, en el caso de lospequeños usua r ios cautivos, el mayor equilibriose enc u e nt ra aún lejos de alcanzar. Con la pre-s e nc ia escasa de org a n i z a c io nes de de f e nsa de lc o ns u m ido r, las aud ie nc ias públicas convocada spor los entes re g u l a do res para dirimir conflic t o se nt re ese tipo de clie ntes y las empresas abas-t e c e do ra s, están ma rc a das por un de s e q u i l i b r ioen los recursos económicos y técnicos disponi-bles para arg u me ntar en favor de unos y otro s.Esto puede volverse grave en el ma rco de de mo-c ra c ias todavía inc i p ie ntes y un poder jud ic ia lde p e nd ie nte del poder ejecutivo que impulsó lasre fo r ma s.

d. Ciertos estratos de la población

Finalmente, la desincorporación de activosdel Estado es un intercambio de activos contra

valores expresado en forma distinta, que supo-ne un efecto redistributivo. En la medida enque los dos valores contrapuestos no guardancorrespondencia, ese efecto redistributivo ha-brá de favorecer al limitado grupo de compra-dores o adjudicatarios en detrimento del Esta-do, que se supone representa a la sociedad ensu conjunto. Es claro que otro tipo de efectosredistributivos se da como resultado del desti-no de los ingresos percibidos por la desincorpo-ración de los mencionados activos.

El riesgo de incurrir en un efecto redistri-butivo significativamente adverso a los intere-ses de la sociedad puede ser evitado medianteel uso de ciertas formas de desincorporación,especialmente aquella conocida como capitali-zación. Dentro de ese esquema, la poblaciónmantiene una participación importante en lapropiedad de los activos de la empresa desin-corporada, en la que el nuevo actor entra comosocio estratégico, aportando capital y tecnolo-gía y recibiendo derechos específicos en la con-ducción de la gestión.

El mecanismo de integrar, con los ingresospor las ventas de activos del Estado, un fondode carácter social general destinado a financiarel abastecimiento energético para los grupossociales de menores recursos, puede ayudar nosolo a contrarrestar los efectos redistributivosde carácter regresivo de la desincorporación,sino también a reparar el sesgo propio de lamodalidad de coordinación por el mercado dedesatender los mercados no rentables.

Escapa al alcance de este trabajo la discu-sión amplia y detallada de las ventajas y des-ventajas de las soluciones examinadas. En algu-nos casos se han encontrado caminos paraatender aspiraciones, justas muchas de ellas,pero el resultado no siempre ha sido satisfacto-rio. En el balance total puede aparecer un sal-do redistributivo negativo para los estratos me-dios y medio bajos de la sociedad, que quizásgozaban antes de condiciones más favorablesen algunos países. Es éste uno de los efectosindeseables de las transformaciones, sobre losque se debe continuar en la búsqueda de solu-ciones.

54

55

Por otra parte, más allá de los conflic t o sque se han orig i na do como cons e c u e nc ia de lae j e c ución de las re fo r ma s, es claro que de s de laperspectiva ma c ro e c o n ó m ica, ha pre v a l e c ido op revalece un enfoque privatizador que alcanzaal sector ene rg é t ico y a otros sectores de in-f ra e s t r uc t u ra. Al respecto, no se puede sosla-yar el rie s go de que un enfoque de ese tipo de-je de lado ne c e s ida des más complejas y opcio-nes más amplias de política sectorial, así comolas dime ns io nes de orden social y ambie nt a l83.

Es preciso, por tanto, que las políticas det ra ns fo r mación enc u e nt ren soluc io nes equili-b ra da s, cons ide ra ndo todos los objetivos re l e-v a ntes y toma ndo en cuenta las cond ic io nes de ls e c t o r, así como las difere ntes opcio nes de nt rode las situa c io nes específicas de cada país. Laide nt i f icación de los pro b l e mas típic o s, défi-c i t s, falta de de f i n ic io ne s, vulne ra b i l ida des op e l ig ros que se abrie ron con los procesos det ra ns fo r mación, constituye una base ine l ud i b l ep a ra la fo r mulación de la política ene rg é t ic ao r ie nt a da hacia el de s a r rollo sustent a b l e.

83 Sobra decir que el espíritu crítico que se desprende de estas líneas, no representa en modo alguno un rechazo a los procesosde reforma o una estéril vuelta atrás. Por el contrario, reconociendo la necesidad de tales procesos, se pretende identificarlas tareas pendientes para una más eficaz intervención del Estado en los sistemas energéticos a través de sus instrumentosde política.

56

5.1 El nuevo ambiente internacional

Los procesos técnic o - e c o n ó m icos derelocalización indu s t r ial pro duc idos a inic ios dela década de los setenta, como cons e c u e nc ia dela crisis económica inic ia da después de las e g u nda guerra mu nd ial, fueron config u ra ndou na nueva división int e r na c io nal del tra b a j o ,a s o c ia da a la pro g resiva ma du ración del nu e v op a ra d ig ma tecno l ó g ico. Esos procesos impli-c a ron fuertes cambios en la orie ntación de losflujos int e r na c io nales de come rc io, en el ma rc ode una cre c ie nte globalización de los me rc a do sde bie nes y de capital fina nc ie ro.

El pano ra ma económico int e r na c io nal haciaf i nes de los años oche nta y princ i p ios de lad é c a da de los no v e nta, se caracterizó por: unme nor dina m i s mo de las economías de los paísesi ndu s t r ia l i z a dos; un re o rde na m ie nto en losp r i ncipales me rc a dos (con pre p o nde ra nc ia de lá rea asiática en la dinámica mu nd ia l )8 4; laa c e nt uación de la globalización (aume nto de lv o l u men de come rc io respecto de la pro duc c i ó nmu nd ial), el cambio tecno l ó g ico; una fuerteex p a nsión en los flujos y la mo v i l idad int e r na-c io nal de capital8 5.

Pa ra los países de América Latina, lareversión de los flujos fina nc ie ros orig i na da en ela b u l t a do servic io de la de uda junto a losme nc io na dos cambios en el cont exto int e r na c io-nal, implicó la ne c e s idad de re definir su ins e rc i ó nen los me rc a dos mu nd ia l e s, y en partic u l a ri nt e ns i f icar el dina m i s mo de las ex p o r t a c io ne st e nd ie ntes a atenuar los de s e q u i l i b r ios ex t e r no s.Los ajustes estruc t u ra l e s, cond ic io na dos en gra nme d ida por la re ne go c iación de la de uda ex t e r na ,i m p l ic a ron en términos ge ne rales una ma y o ra p e r t u ra de las economías y el abando nodefinitivo de la e s t ra t e g ia basada en las u s t i t ución de importacio ne s.

En función de ello puede afirmarse que losp rocesos de int e g ración re c ie nte en ALC no sonel re s u l t a do de una voluntad pre de t e r m i na da porlos go b ie r nos de un conjunto de países, tal comoocurrió en el caso de la Unión Europea; tampocoel re s u l t a do de un mo delo de tra ns f e re nc ia st e c no l ó g icas en cade na, como en el casoa s i á t ico, sino, la cons e c u e nc ia de un conjunt ode re l a c io nes prácticas do nde la socie dad civil ylos go b ie r nos int e ractúan ge ne ra ndo unad i n á m ica de int e g ración, cuya fo r ma ei nt e ns idad de p e nde de la ma ne ra y prof u nd ida ddel proceso de re e s t r uc t u ración int e r na de lospaíses que lleva a una mu l t i p l icación de losfa c t o res (y actores) int e r v i n ie nt e s.8 6

Uno de los principales fa c t o res de s e n-c a de na ntes de las re fo r mas y de la int e g ra c i ó nen la región, ha sido la influenc ia del nu e v oo rden int e r na c io nal cara c t e r i z a do por tre sc o m p o ne ntes principales:

• La globalización que implica una tende nc iah a c ia un me rc a do int e r na c io nal int e g ra do ,do nde los países y empresas son fa v o re c ido spor la inversión ex t ra n j e ra directa, lat ra ns f e re nc ia de tecnología y el aume nt odel come rc io int e r na c io na l .

• La tra ns na c io nalización impulsada por lase m p resas más influyentes en el nuevo orde ni ndu s t r ial int e r na c io nal que, bajo mo da l ida-des de asociación empre s a r ial, permite a lase m p resas fina nc iar nuevos sistemas int e g ra-dos de pro ducción, distribución y come rc ia-lización con el fin de ampliar sus porc io ne sde me rc a do y ma nt e nerse en la fro nt e ra tec-no l ó g ica. Las ventajas orig i na das en losa v a nces tecno l ó g icos resultan más de c i s i v a sp a ra la competitividad int e r na c io nal, que lau b icación ge o g r á f ica o la dotación de re c u r-sos na t u ra l e s, advirtiéndose que las ex p o r-

57

84 Este mayor dinamismo del área del sudeste asiático es concordante con una horizontalización de la división de trabajodentro del área que potencia la exportación de manufacturas de los países de más reciente industrialización, especialmentea partir de la incorporación de China al intercambio comercial de manufacturas en la región.

85 CEPAL, “América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial”, Santiago de Chile, marzode 1994.

86 Ver A. Guerra - B o rge s, “Regio nalización y bloques económicos: Te nde nc ias mu nd iales de s de una perspectivalatinoamericana”, INTAL, No. 200, Buenos Aires, mayo de 1994.

V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integración

t a c io nes int e nsivas en tecnología, han sidolas más dinámic a s8 7.

• Un replanteo del modelo y de las estrate-gias de desarrollo en la región inducido, engran medida, por los factores anteriormen-te mencionados y como consecuencia de lareorientación del financiamiento por partede los organismos tradicionales de créditoy las condiciones impuestas para la renego-ciación de la deuda externa.

A nte esa situación, los países de la re g i ó nre p l a ntean su mo delo y su estra t e g ia de de s a r ro-llo na c io nal e impleme ntan re fo r mas que impli-can cambios más o me nos prof u ndos en la es-t r uc t u ra y func io nes del Estado. Se agota, enme nor o mayor me d ida, el tra d ic io nal conc e p t ode los procesos de de s a r rollo hacia ade nt ro im-p u l s a do s, ent re otros ins t r u me nt o s, me d ia nte in-v e r s io nes en gra ndes obras de infra e s t r uc t u ra ,c o mo cons e c u e nc ia de la baja ge ne ración dea ho r ro int e r no y escasez de fina nc ia m ie nto ex-t e r no.

La tra ns ición hacia el establecimie nto deun nuevo patrón de de s a r rollo plantea serias di-f ic u l t a des de b ido a la baja efic ie nc ia pro duc t i-va int e r na y la re duc ida capacidad de ne go c ia-ción come rc ial de los países de la Región, de n-t ro del nu e v o c o nt exto de competitividad int e r-na c io nal. As i m i s mo, el cambio del mo delo dede s a r rollo económico va acompañado por situa-c io nes de crisis en los planos político y socia l .

En este contexto pierde también impor-tancia el argumento de la seguridad nacional.Esas evidencias determinan que en muchospaíses se tomen medidas radicales de reformay los cambios que se observan en los países dela Región son tanto más intensos cuanto másprofunda es la crisis que les toca enfrentar.

Tal como se ex p resó, las re fo r mas que sehan impulsado implican, en términos ge ne rales:

a) Una desregulación más o menos pro-funda del funcionamiento de los mercados, eli-minando barreras y promoviendo una apertura

al capital privado, tanto hacia adentro comoentre países vecinos.

b) La re t i ra da del Estado de las activida de si ndu s t r iales y come rc iales a favor de la ma y o rp a r t icipación privada. Esta situación crea nu e-vas re s p o ns a b i l ida des para los go b ie r nos que de-ben adoptar mo da l ida des difere ntes de re g u l a-ción, ya sea para construir esquemas competiti-vos en aquellas activida des do nde los mismos nosurjan espont á ne a me nt e, o para el cont rol de losmo no p o l io s, que por su na t u raleza, no puede nf u nc io nar como sistemas autorre g u l a do s8 8.

c) El cre c i m ie nto de la participación priva-da que pre s io na sobre los go b ie r nos una prof u n-dización de la re fo r ma que les permita perc i b i rma y o res y nuevas oportunida des de ne go c io s.

Con tales cambios, los gobiernos de lospaíses de la Región pretenden, además de unaforma de inserción cautelosa en el proceso deglobalización, iniciar un camino hacia la mo-dernización de la estructura industrial interna.En tal proceso se advierte una complementa-ción de las inversiones nacionales y extranje-ras, de las economías derivadas de la amplia-ción de mercados y una mayor competitividadque busca reducir la brecha que se observa res-pecto de los demás actores en los mercados in-ternacionales y, cuando sea posible, tomar po-sición dentro de los mismos.

5.2 El nuevo dinamismo de los proce-sos de integración económica su-bregional

Las nuevas inic iativas de int e g ración sec o nc re t a ron tanto por me d io de acuerdos bila-t e ra l e s, como a través de la revitalización y re-novación de tra t a dos de int e g ración subre g io-nal ya ex i s t e ntes (Me rc a do Común Cent ro a me-r ic a no, Pacto And i no y Comu n idad del Caribe),o la creación de nuevos bloques subre g io na l e s( Me rcosur). También se establecie ron compro-misos de liberalización del come rc io ent re al-g u nos países y los me nc io na dos grupos subre-g io na l e s.

58

87 Ver Michael Mortimore, “La inversión extranjera directa, el cambio técnico y la competitividad internacional de los paísesen desarrollo”, en Desarrollo endógeno: Comercio, cambio técnico e inversión extranjera directa, CRESET, Colombia, 1995.

88 Ver CEPAL, “Transformación productiva con equidad”, Santiago de Chile, 1990.

La suscripción de acuerdos bilaterales seaceleró no t a b l e me nte hacia fines de los añoso c he nta y en el tra nscurso de la década de losno v e nta. En términos ge ne ra l e s, esos acuerdo sc o nstituyen fo r mas de int e g ración más superfi-c ial que la que se establece al int e r ior de losbloques subre g io na l e s. Sin embargo, los acuer-dos más re c ie ntes de ese tipo tie nden a amplia rel universo de pro ductos sujetos a de s g ra v a-men, buscando mayor conc e nt ración en las ex-c e p c io ne s, e inc l u y e ndo algunos compro m i s o ss e c t o r iales (partic u l a r me nte los re f e r idos a losa u t o mo t o res y al tra nsporte aére o ) .

No cabe duda que la mayor estabilida dma c ro e c o n ó m ica de la región a comienzos delos no v e nta y las políticas de apertura unilate-ral pra c t ic a da en buena parte por los países,c o nstituyen los fa c t o res que han fa c i l i t a do lap rof u ndización y pro l i f e ración de los acuerdo sde liberalización come rc ial, tanto de carácterb i l a t e ral como subre g io na l .

Los acuerdos subre g io nales pre s e ntan unmayor alcanc e, tanto en lo que se re f ie re a losc o m p romisos de liberalización come rc ial, comoa la int e nción de constituir pro g re s i v a me nt eu na unión adua ne ra (ara ncel ex t e r no y políti-cas come rc iales comu nes) con miras a cons t i-tuir un me rc a do común (libre mo v i l idad de per-s o nas y recursos pro duc t i v o s ) .

Sin embargo, de nt ro de algunos bloquess u b re g io nales (América Cent ral, Pacto And i no )se han pro duc ido algunas fra g me nt a c io nes de-b ido a la ex i s t e nc ia de acuerdos ent re subgru-pos de países que plantean procesos más pro-f u ndos de libera l i z a c i ó n .

En lo que se re f ie re a la liberalización de lc o me rc io int ra r re g io nal, el Tra t a do de As u nc i ó n( Me rcosur) es el que cont ie ne compromisos mása m b ic iosos ya que dispone la eliminación totalde barre ras ara nc e l a r ias y no ara nc e l a r ias paraf i nes de 1994, con algunas exc e p c io nes re f e r i-das a bie nes cons ide ra dos sensibles para lase c o nomías de Pa ra g uay y Urugua y.

Por otra parte, en el seno del Me rcosur sep l a nteó además la rápida adopción del Ara nc e lE x t e r no Común (AEC) a fin de constituir unaUnión Adua ne ra, como etapa pre v ia y tra ns i t o-r ia hacia la confo r mación de un Me rc a do Co-mún. La adopción del AEC comenzó a func io-nar a partir de ene ro de 1995 con niveles queoscilan ent re 0 y 20% para el nivel mínimo ye nt re 4 y 20% para el nivel máximo, situándo-se el pro me d io en 11,3%. No obstant e, cadau no de los países ma nt ie ne una importante lis-ta de exc e p c io ne s. Por otra parte, los pro b l e-mas de carácter ma c ro e c o n ó m ico que ex p e r i-me ntan Brasil y Arge nt i na de s de me d ia dos de1998 ponen en duda el cumplimie nto de losc o m p romisos establecido s.

En los otros acuerdos de int e g ración su-b re g io nal también se plantea la adopción deun AEC; sin embargo, los difere ntes ritmos dea p e r t u ra unilateral y las dific u l t a des de compa-tibilización de las políticas come rc iales y ma-c ro e c o n ó m icas hacen que existan re t rasos enel logro de ese objetivo.

En el caso de la Comu n idad And i na (ex Pa c-to And i no), se aprobó, en marzo de 1993, la De-cisión 335 de la Comisión, que prevé un AEC conc ua t ro niveles ara nc e l a r io s8 9 según el tipo de bie-ne s, aún cua ndo plantea también exc e p c io ne s.

En el MCCA se ha pro duc ido una re no v a-ción del proceso de int e g ración sobre la basede la Declaración de Ant ig ua (julio de 1990)do nde se plantea una mayor apertura ex t e r na yla mo dernización pro ductiva. A pesar de ello,subsisten difere nc ias en cua nto a la ado p c i ó nde de t e r m i na dos compromisos de int e g ración ys o b re las re l a c io nes con terc e ros países. Po rello, en los he c hos se plant e a ron difere ntes ve-l o c ida des en el proceso de int e g ración al int e-r ior de la subregión. Así, por ejemplo, la cons-t i t ución del Grupo CA-4 (Gua t e mala, El Salva-do r, Ho ndu ras y Nic a ra g ua) que establece me-c a n i s mos para avanzar en el perfeccio na m ie n-to de una zona de libre come rc io y adoptar me-d idas tend ie ntes al establecimie nto de unaunión adua ne ra lo más pro nto posible.

59

89 De ent re 5 y 20%.

D e nt ro de CARICOM se han logra do algu-nos avances tanto en lo que se re f ie re a la li-b e ración del come rc io int ra r re g io nal como enlo que respecta a la adopción del AEC; sin em-b a rgo, subsisten aún en ambos planos seria sd i f ic u l t a des de impleme nt a c i ó n .

D e nt ro de las re l a c io nes conjuntas o parc ia-les de los grupos subre g io nales y terc e ros países,se destacan: las que se han establecido ent repaíses del Pacto And i no (Colombia y Ve ne z u e l a )con México (de no m i na do “Grupo de los Tre s ” ) ;e nt re los países cent ro a me r ic a nos con Méxic opor una parte y con Ve nezuela y Colombia poro t ra; y, del CARICOM con Ve nezuela. Este tipo dea c u e rdos plantea ya sea el establecimie nto deu na zona de libre come rc io (Grupo de los Tre s ) ,el fo r t a l e c i m ie nto del come rc io re c í p roco y su di-v e r s i f icación (América Cent ra l - M é x ico), la com-p l e me ntación económica y come rc ial como pasop re v io al establecimie nto de una zona de librec o me rc io (América Cent ral con Ve nezuela y Co-l o m b ia) o la búsqueda de un tra t a m ie nto pre f e-re nc ial unilateral (Ve nezuela con respecto a lospaíses de la Comu n idad del Caribe).

Si bien esta re no v a da voluntad política delos procesos de int e g ración ha sido impulsadacon la int e nción de atenuar los sesgos de laglobalización, las políticas de apertura come r-c ial unilateral han cont r i b u ido de mo do de c i s i-vo a la via b i l idad de los acuerdo s.

Es pre c i s a me nte la confluenc ia ent re la ma-yor int e rde p e nde nc ia, impulsada por los me c a n i s-mos de me rc a do que inc o r p o ran las ventajas de lap rox i m idad ge o g r á f ica, en un cont exto de ma y o ra p e r t u ra, y la que se deriva de los acuerdos de li-b e ralización del come rc io me d ia nte pre f e re nc ia sa b o rda das a nivel bilateral o subre g io nal, lo queha llevado a la CEPAL a de s ig nar a los nuevos pro-cesos de int e g ración como “re g io na l i s mo abie r-t o ”9 0. Sin embargo, los difere ntes ritmos en laa p l icación de esas políticas de apertura cont i n ú a

p l a nt e a ndo obstáculos a una int e g ración come r-c ial más plena. Ad ic io na l me nt e, la falta de per-f e c c io na m ie nto de la adopción del AEC hace quea d q u ie ran especial re l e v a nc ia las no r mas sobre elo r igen de las me rc a ncías importadas en cada su-b región. Tales disposic io nes pueden cons t i t u i rfo r mas enc u b iertas de pro t e c c io n i s mo y/o de dis-c r i m i nación al come rc io re g io na l .

Al mismo tiempo, la pro l i f e ración de acuer-dos bilaterales sobrepuestos con los bloques su-b re g io nales o la fra g me ntación de estos último sen acuerdos parc ia l e s, constituyen un enfo q u emás flexible que el previsto en los viejos acuer-dos pero simu l t á ne a me nte confo r man un pro c e-so muc ho más de s o rde na do y difícil de adm i n i s-t ra r.

Las reformas económicas y políticas reac-tivan las aspiraciones de los anteriores orga-nismos subregionales, introducen una nuevadinámica comercial e inducen a una aglutina-ción más fuerte entre bloques. En particular elMercosur toma mayor vigencia mediante acuer-dos con sus países vecinos: Chile y Bolivia.

Al interior del continente americano, des-pués del NAFTA y luego de la Cumbre de lasAméricas (en diciembre de 1994), se avanza enla aspiración de Estados Unidos por alcanzarun Acuerdo de Libre Comercio de las Américas(ALCA) hacia el año 2005. En ese contexto ypreviendo la necesidad estratégica de equili-brar el proceso de negociación dentro del AL-CA, los países de la Comunidad Andina comen-zaron en abril de 1998 la negociación de unacuerdo marco con el Mercosur91.

El desarrollo de bloques en la región hadespertado también un particular interés de laUnión Europea por realizar acuerdos de librecomercio. Se han realizado acuerdos con elMERCOSUR tendientes a formalizar un Area deLibre Comercio hacia el año 200892; también se

60

90 C E PAL, “El Regio na l i s mo Abierto en América Latina y el Caribe”, Sant ia go de Chile, 1994.91 Ya en junio de 1996 Bolivia y el Mercosur habían firmado los lineamientos básicos para un Acuerdo de Libre Comercio.92 En dic ie m b re de 1994 se realizó una Declaración Conjunta ent re el Consejo de la Unión Europea y los países del Me rc o s u r

me d ia nte la que se señalaba el interés por establecer una asociación política y económica int e r re g io nal. La ne go c ia c io ne sc u l m i na ron en dic ie m b re de 1995 con la firma de un Ac u e rdo Ma rco Int e r re g io nal de Cooperación que establece me c a n i s mo sc o n j u ntos de cooperación en ma t e r ia adua ne ra para el come rc io int e r re g io nal con la int e nción de liberarlo plena me nte en elaño 2008.

ha realizado un Acuerdo Interino con México93

y con la Comunidad Andina (CAN). Por su par-te, algunos de los países con costa sobre el Pa-cífico están participando activamente en APEC,abriendo sus economías hacia el sudeste asiá-tico.

Por otra parte, tal como se ha ex p re s a do ,el re no v a do dina m i s mo del proceso de int e g ra-ción en el área se re l a c io na con el rie s go deque la confo r mación de bloques en los espacio se c o n ó m icos ex t ra r re g io nales conduzca a unaf ra g me ntación del come rc io mu nd ial con lasc o ns e c u e ntes re p e rc u s io nes adversas para lospaíses de la región. En un escena r io de libera-lización más plena del come rc io mu nd ial, la in-t e g ración podría proveer me c a n i s mos de com-p l e me ntación sectorial e int ra s e c t o r ial quepermitan me j o rar la competitividad de las ex-p o r t a c io nes re g io na l e s.

Sin embargo, en lo que se re f ie re a losa c u e rdos sectoria l e s, y especia l me nte enc ua nto a la int e g ración int ra s e c t o r ial, losa v a nces logra dos son todavía escasos y mu yp re l i m i na re s. La mayor parte de las accio ne sd i r ig idas a una mayor compleme ntación int ra-s e c t o r ial tie ne su origen en el cambio de lase s t ra t e g ias de las empresas mu l t i na c io na l e sq u e, fre nte a las políticas de apertura pra c t ic a-das por los países de la región, han re o rg a n i-z a do espacia l me nte su pro ducción de acuerdocon las ventajas relativas que of rece cada paísp a ra los difere ntes procesos de las cade na sp ro ductivas en las que actúan.

La eliminación de las re s t r ic c io nes queafectaban a las inversio nes ex t ra n j e ra s, re a l i-z a da de ma ne ra simu l t á nea con la aplic a c i ó nde las políticas unilaterales de apertura come r-c ial, pre t e nde pro mover la ent ra da de capitalesp ro ductivos que potenc ien el cre c i m ie nto y fa-v o rezcan la inc o r p o ración de nuevas tecno l o-g í a s. No obstant e, la competenc ia ent re lospaíses de la Región para ser re c e p t o res de esetipo de inversio nes tie nde a dificultar el esta-

b l e c i m ie nto de políticas comu nes y disminu y elas capacida des de ne go c iación fre nte a losi n v e r s ionistas ex t ra r re g io na l e s.

Los procesos de privatización de las em-p resas estatales, especia l me nte en el área delos servic ios públic o s, y la de s regulación de losme rc a dos corre s p o nd ie nt e s, han permitido lap a r t icipación de las empresas (privadas o pú-b l icas) de algunos países de la región en losc o ns o rc ios adjud ic a t a r ios de las empresas pri-v a t i z a das en otros países del área, de ma ne rac o n j u nta con grupos privados locales y/o cone m p resas o grupos ex t ra r re g io nales (de orige np r i nc i p a l me nte estado u n ide nse y euro p e o ) .Hasta el mo me nto el ejemplo más notable loc o nstituye la participación de empresas chile-nas en la privatización de los sistemas eléctri-cos en otros países.

Es probable que la prof u ndización de losp rocesos de re fo r ma en algunos países fa v o re z-can el cre c i m ie nto de ciertos grupos económi-cos de la región que proyecten su accio nar dema ne ra amplia da. Pe ro aún en estos casos, esp robable que se trate de mo da l ida des ind i re c-tas de tra ns na c io nalización, de b ido al do m i n ioque ejerce el capital de origen tra ns re g io na ls o b re tales actore s.

La fuerte afluenc ia de capitales de cortoplazo a los países de la re g i ó n9 4 facilitó la es-tabilización ma c ro e c o n ó m ica y el cre c i m ie nt oen particular del cons u mo y de las importacio-ne s. Esa afluenc ia de capitales fina nc ie ros has ido uno de los fa c t o res más importantes en elc re c i m ie nto del come rc io int e r re g io nal, junt ocon las me d idas de apertura come rc ial aplic a-das de ma ne ra unilatera l .

D a da la ine s t a b i l idad que se observa en elme rc a do fina nc ie ro int e r na c io nal y la volatili-dad que caracteriza a los cua nt iosos flujos fi-na nc ie ros de corto plazo, esa apertura irre s t r ic-ta en el plano fina nc ie ro pre s e nta gra nde sr ie s gos para el éxito de los re no v a dos pro c e s o s

61

93 Establece los mecanismos y ámbitos en los que se llevará a cabo la negociación para la liberación de los intercambioscomerciales, movimientos de capital, contratación pública, competencia y propiedad intelectual.

94 La entrada neta de capitales en el período 1990-1998 fue de alrededor de US$460 mil millones, es decir, poco menos deUS$50 mil millones al año en términos promedio. Sin embargo, la transferencia neta de recursos financieros hacia la regióndurante ese período fue de alrededor de US$170 mil millones.

de int e g ración. Las re p e rc u s io nes de la crisismex ic a na (de s a t a da hacia fines de 1994) sobrelos países de la región, seguida por episodio ss e me j a ntes en los países del sudeste asiátic o ,R u s ia y Brasil, constituyen una prueba de ello.Es claro que, una reversión de flujos fina nc ie-ros de la ma g n i t ud ind ic a da puede afectar dema ne ra prof u nda a la pre c a r ia estabilidad ma-c ro e c o n ó m ica alcanzada a ex p e nsas de sacrifi-c ios sig n i f icativos en el plano socia l9 5.

En suma, las nuevas inic iativas de int e g ra-ción han alcanzado avances sig n i f ic a t i v o s,de nt ro de esquemas más flex i b l e s, fa c i l i t a do spor las políticas de apertura unilateral pra c t i-c a das por los países de la región y por la ma-yor estabilidad ma c ro e c o n ó m ica y política. Sine m b a rgo, los logros más importantes pare c e nhaberse conc e nt ra do en la liberalización co-me rc ial, tenie ndo por el mo me nto alcanc e smuy parc iales en lo que se re f ie re a los aspec-tos lig a dos a la cooperación y compleme nt a-ción pro ductiva. Al mismo tiempo, dic ho sa v a nces están seria me nte ame na z a dos por lap re c a r ie dad ma c ro e c o n ó m ica pro ducto de tur-b u l e nc ias en el me rc a do fina nc ie ro int e r na c io-na l .

5.3 Las nuevas modalidades de inte-gración energética

Lo que caracteriza a los actuales proce-sos de integración es el abandono de las posi-ciones anteriores que planteaban objetivosambiciosos en la búsqueda de una armoniza-ción de las políticas económicas pero, en con-creto, operaban a través de múltiples acuerdosbilaterales específicos. Los nuevos procesosson más pragmáticos y buscan consolidar ante

todo los beneficios comerciales tangibles en unmarco de políticas flexibles.

Los procesos de integración energética enel pasado se caracterizaron por numerososacuerdos, bilaterales o multilaterales, de co-mercio o de inversiones concertados entre losEstados. Tal es el caso de las grandes obras hi-droeléctricas compartidas entre Argentina, Bra-sil, Paraguay y Uruguay (Salto Grande, Itaipú,Yacyretá) o los ductos (petróleo y gas) entreArgentina y Bolivia, o las interconexiones eléc-tricas entre Colombia y Venezuela o entre lamayoría de los países de Centroamérica, así co-mo los compromisos de abastecimiento de hi-drocarburos hacia estos últimos por parte deVenezuela y México, en el marco del Acuerdode San José.

Esos procesos de integración energéticaen ALC tuvieron como antecedentes los anti-guos acuerdos de integración multilaterales96 ysubregionales97, en cuyo marco se incentivaronintercambios comerciales en los que la activi-dad privada tuvo un rol prácticamente pasivo.Debe recordarse que en esa época predomina-ba la modalidad de coordinación CC y que, enconsecuencia, las decisiones en el sector ener-gético eran tomadas exclusivamente por losgobiernos.

Tal como se ha expresado en la secciónanterior, en el transcurso de los años ochentase renovaron las modalidades de los procesosde integración98; sin embargo, es recién a par-tir de la década de los noventa que las formasde integración comenzaron a diferenciarse conrespecto al patrón anterior y a cobrar real im-portancia los acuerdos subregionales. La inte-

62

95 Para una discusión de las políticas tendientes a disminuir los riesgos derivados de la entrada masiva de capitales de cortoplazo, véase CEPAL, “América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial”, 1994.

96 Como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 a partir del Tratado de Montevideo.97 Mercado Común Centroamericano (MCCA), creado a partir de la Carta de Managua en 1960; la Comunidad del Caribe

(CARICOM) creada mediante el Tratado de Chaguaramas en 1973; el Grupo Andino (GRAN), creado mediante el Acuerdo deCartagena en 1969 con el fin de facilitar el proceso de integración en el Tratado de Montevideo que crea la ALAC.

98 Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), acuerdo suscrito en Montevideo por Argentina, Brasil, Colombia, Chile,Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. ALADI responde a un esquema más flexible y equilibrado de loscompromisos adoptados por los países de la región que se consolidan luego con la generalización de los procesosdemocráticos en ALC y que tiene como propósito alcanzar un Mercado Común Latinoamericano a través de un procesoprogresivo de “articulación y convergencia” de las iniciativas de integración subregionales. El Grupo de los Tres (G3) y elMercado Común del Sur (MERCOSUR). Una figura novedosa y inédita es la integración de países de ALC con el Norte delcontinente, iniciado con la incorporación de México al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA).

gración cobra ahora mucho más fuerza enaquellas subregiones en las que los gobiernoscrearon condiciones de apertura a la actividadprivada a partir de reformas internas y, simul-táneamente, intensificaron su relación con lospaíses socios, mediante una adecuación de losacuerdos. La actividad privada pasa a tener unrol más activo, como consecuencia de su mayorparticipación en las transacciones al interiorde los países y de las nuevas oportunidades denegocios por la apertura hacia el exterior.

5.3.1 Naturaleza de las reformas y el procesode integración energética

Tal como se muestra en el Cuadro 3, den-tro del enfoque previo de desarrollo, los proce-sos de integración energética estuvieron limi-tados a las grandes obras de aprovechamientode recursos compartidos o a interconexioneseléctricas marginales (salvo en el caso de Cen-troamérica), siendo muy limitados los flujos decomercio entre países. Las modalidades queasumen los procesos de integración fueroncambiando significativamente con la imple-mentación de las reformas, especialmente en elCono Sur de la Región.

En consecuencia, además de otros factoresentre los que se destacan aquéllos que se vin-culan a la dotación de recursos, el avance delos procesos de integración tiene una marcadacorrespondencia con el alcance y la profundi-dad de las reformas implementadas en los paí-ses de las diferentes subregiones.

Las subregiones muestran una mayor omenor participación en las diferentes modali-dades de coordinación de las transaccioneseconómicas, en particular las correspondientesa las industrias energéticas. En el Cono Sur dela Región prevalece la modalidad del mercado,mientras en el norte de América del Sur y enMéxico, importantes partes de la economía ytambién del sector energético, siguen bajo lamodalidad de coordinación de control central ose ha implementado una apertura parcial. Em-

pero, ya sea por la semejante dotación de re-cursos o por las diferencias en la profundidadde los procesos de reforma y/o en los ritmos deimplementación de las mismas, son aún limita-dos los avances en las acciones de integraciónenergética.

En lo que se refiere a la subregión del Ca-ribe, las reformas energéticas han tenido unimpacto comparativamente menor, ya sea por-que se ha mantenido el esquema predominan-temente estatal (control central, compradorúnico, integrado regulado)99 o porque ya exis-tían empresas privadas integradas, con caráctercuasi monopólico100. Los procesos de integra-ción en este espacio no mostraron los avanceso el dinamismo que se observó en las otrasáreas de la Región. Incluso, las iniciativas deacuerdos bilaterales con países extrarregionales(Venezuela, Centroamérica) han exhibido un di-namismo mayor. Estas observaciones de carác-ter general son también aplicables al caso es-pecífico de los sistemas energéticos. Es claroque, el carácter insular dificulta considerable-mente la concreción de proyectos de integra-ción que requieran infraestructura física. Sibien existen algunos proyectos de intercone-xión eléctrica, en etapa de estudio y evalua-ción, su concreción parece ser poco probablepor el momento. En el caso del gas natural,existen potencialidades interesantes para laprovisión de gas natural licuado (GNL) y/o gasnatural comprimido (GNC) desde Trinidad y To-bago hacia los restantes países de la subregión(Brasil) o extrarregionales.

En los países centroamericanos se han lle-vado a cabo procesos de apertura a la partici-pación de los actores privados y se ha plantea-do un rol creciente de los mecanismos de mer-cado al interior de los países. No obstante, lasdiferencias que se observan en la organizacióninstitucional de las industrias energéticas y enlos enfoques regulatorios, constituyen barrerassignificativas para la concreción de los poten-ciales beneficios de la integración de los mer-cados de derivados del petróleo y la electrici-

63

99 Podría mencionarse a este respecto los casos de Cuba y Trinidad y Tobago en todos los subsectores energéticos, Haití yRepública Dominicana en el caso de la electricidad.

100 Barbados y Grenada en el subsector eléctrico.

dad. En el caso de esta subregión, el abarata-miento de los costos de abastecimiento ener-gético y la preservación del medio ambiente,se vinculan de manera muy estrecha a la am-pliación del mercado a través de una integra-ción más plena. Ya se han mencionado las limi-taciones que el reducido tamaño de los merca-dos nacionales impone al real funcionamientode los mecanismos de competencia. Es enton-ces muy probable que los procesos de aperturade las industrias energéticas puedan desembo-car en situaciones oligopólicas muy marcadasen detrimento de las motivaciones declaradasal implementar las reformas. De cualquier mo-do, el Sistema de Interconexión Eléctrica delos Países de América Central (SIEPAC) conti-núa siendo el proyecto más ambicioso de inte-gración energética en el área, aunque hayareorientado sus objetivos hacia el estableci-miento de un mercado eléctrico subregional,sustentado en el refuerzo de las interconexio-nes eléctricas ya existentes entre los países101.

También existen otros ambiciosos proyec-tos de integración eléctrica y gasífera (esta úl-

tima, ya sea en el seno de los acuerdos del G3o a partir de la Zona Sur de México), que hanmostrado condiciones de rentabilidad. La im-plementación de estos proyectos requiere decondiciones de equidad para todos los paísesdel Istmo y de correlativos acuerdos vinculadosal manejo de los mercados.

En la subregión andina se aprobó en 1994el Comité Andino de Coordinación Energética(CACE) con el objetivo de coordinar, comple-mentar e integrar los sistemas energéticos delárea. Hasta el momento “....las interconexioneseléctricas son las únicas que se han materiali-zado en la subregión, aunque existe un núme-ro importante de proyectos gasíferos a nivelintra e inter regionales, sobre todo con el Mer-cosur”102. “Tan solo en el subsector eléctrico sehan dado intercambios internacionales entreVenezuela, Colombia y Ecuador y éstos han si-do de magnitudes muy inferiores a las espera-das. Las interconexiones que se han construidoresponden a situaciones coyunturales y fuerondesarrolladas con el objeto de proporcionarrespaldos entre sistemas eléctricos fronterizos,

64

Cuadro 3Reformas y cambios en las modalidades de integración

101 Ver OLADE, Interconexiones Energéticas e Integración Regional en América Latina y el Caribe, Quito, 1999, págs. 25 a 26.102 OLADE (1999) op.cit., pág. 43.

sin buscar una optimización en el uso conjun-to de los recursos”103. En un horizonte de cor-to y mediano plazo, los proyectos de interco-nexión eléctrica que aparecen como más rele-vantes giran en torno a Ecuador: con Colombiapor el norte104 y con Perú por el sur105.

En lo que se refiere al gas natural no exis-ten aún interconexiones entre los países delárea. La mayor parte de los países que cuentancon recursos gasíferos significativos (Venezue-la, Colombia, Perú) han mantenido “...un es-quema de autosuficiencia con potenciales ex-cedentes que podrían encontrar vastos merca-dos en el Mercosur y en Centroamérica”106. So-lo Bolivia exhibe una larga tradición de expor-tación de gas natural hacia Argentina. A pesarde ello, existe un conjunto importante de pro-yectos de interconexión gasífera a nivel subre-

gional e interregional, con estudios de prefac-tibilidad ya disponibles o en estado de evalua-ción107.

En el ámbito del Cono Sur108 los nuevos ac-tores privados han mostrado, tal como ya se haseñalado, un fuerte dinamismo para el aprove-chamiento de las oportunidades de negociosque ofrece la integración física y comercial delos mercados energéticos. Se han ejecutado ose están implementando varios proyectos de in-terconexión gasífera y eléctrica entre Argentinay Chile109 y de interconexión gasífera ente Ar-gentina y Uruguay110. También se encuentra enoperación el primer gasoducto Santa Cruz (Bo-livia)-São Paulo (Brasil)111 y existen otros pro-yectos avanzados para abastecer de gas naturala la Zona Sur de Brasil desde Bolivia y Argenti-na, este último caso, incluyendo las demandas

65

103 Ibid., pág. 43.104 Línea de interconexión Pasto (Colombia)-Quito (Ecuador).105 Enlace Milagro o Machala (Ecuador)-Piura o Talara (Perú).106 OLADE (1999), op. cit., pág. 50.107 Entre tales proyectos pueden citarse los siguientes:

• Cartagena (Colombia)–Colón (Panamá). En estado de prefactibilidad.• Colombia-Ecuador. Destinado a abastecer la zona suroccidental de Colombia y la demanda de Ecuador, principalmente

para la generación eléctrica. En estado de prefactibilidad.• Ule (Venezuela)-Maicao/Tibu (Colombia). Aunque este proyecto quedó en suspenso debido a los descubrimientos de

reservas de gas realizados en Colombia (Llanos Orientales), estaría destinado a complementar esos recursos ante unaexpansión del mercado colombiano hacia el futuro.

• Camisea (Perú)-Santa Cruz (Bolivia). Tendría por objeto respaldar las disponibilidades bolivianas para la exportación aBrasil.

• Gasoductos Istmo Centroamericano, Venezuela-Colombia-Nicaragua. En estudio de prefactibilidad.• Gasoducto Panamericano Morón (Venezuela)-Cactus (México). El trazado del gasoducto interconectaría además a

Colombia y Centroamérica. En estado de prefactibilidad.• Puerto Ordaz (Venezuela)-Manaos (Brasil). A nivel de idea.

108 Argentina, Bolivia, Sur del Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.109 Ya está en funcionamiento el gasoducto que vincula a Argentina con Chile en la Zona Central (Mendoza-Santiago de Chile)

así como otros dos tendidos en la Zona Norte (uno de ellos, GASATACAMA, ha entrado en funcionamiento en mayo de 1999).Además, en esta última zona está operando desde abril de 1999 una línea de transmisión (Interandes), de 345 KV, parallevar al Sistema Interconectado del Norte Grande Chileno (SING) energía generada en la proximidad de los yacimientos degas ubicados en el Noroeste argentino (ver OLADE, 1999, op. cit., pág. 63). Sin embargo, en este último caso no se tratade interconexión eléctrica entre los sistemas de los dos países ya que esa generación no está vinculada al sistema eléctricoargentino y, por tanto no forma parte de Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).Además, existen otros gasoductos en operación entre Argentina y Chile:• Gasoducto Norandino, Pichanal (Argentina)-Tocopilla/Mejillones/Coloso (Chile). • Gasoducto Gas Pacífico, Neuquén (Argentina)-Concepción (Chile). • Gasoducto Cóndor-Posesión. Esta dirigido a abastecer de gas natural al tercer tren de producción de metanol en la

planta de METHANEX en el extremo sur de Chile.110 Gasoducto Buenos Aires-Montevideo ya en construcción y en operación otro en la zona del Litoral Argentino hacia Paysandú

destinado especialmente a alimentar una central térmica en suelo uruguayo.111 Se inauguró en 1999, significó una inversión de alrededor de US$2 mil millones y los principales integrantes del consorcio

son PETROBRAS, ENRON, SHELL y British Gas (OLADE, 1999, op. cit., pág. 77).

de ese combustible en la zona más poblada deParaguay112.

Por otra parte, las reformas en el sectoreléctrico argentino han dado lugar a importan-tes inversiones en el ámbito de la generacióneléctrica113 que implicaron un significativo so-breequipamiento. En tal situación, los genera-dores térmicos de ese país han presionado paraincursionar en los mercados del Sur de Brasil yya han concretado contratos de exportación enel orden de 1000 MW; existe la solicitud depermisos para concretar contratos adicionalespor 4000 MW.

Se han incrementado notablemente los in-tercambios de combustibles líquidos entre lospaíses del Mercosur más Chile, como conse-cuencia de las exportaciones de petróleo de Ar-gentina hacia los restantes países, derivadas dela acelerada recuperación de las reservas quelos nuevos actores privados están realizando eneste último país.

Todas estas acciones respondieron a lasiniciativas de actores privados (especialmenteen Argentina y Chile) y se han implementado ose encuentran en avanzado estado de ejecu-ción, más allá de las diferencias que se obser-van en las modalidades asumidas por las refor-mas en los países del área. La profunda rees-tructuración aplicada al sistema energético ar-gentino tiene una influencia significativa en elavance de esas acciones de integración; sinembargo, la integración plena de los mercadoses todavía una meta bastante lejana, a pesar dela existencia del Mercosur.

5.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la in-teracción entre reformas e integración

A partir de la diferente evolución de losprocesos de integración en las distintas subre-giones de ALC, descrita sucintamente en la sec-ción anterior, pueden deducirse algunos patro-nes de vinculación entre la naturaleza de las re-formas y las modalidades de integración:

En primer lugar, es claro que la plena inte-gración de mercados energéticos es difícilmen-te compatible con la modalidad control central.La integración económica de sistemas de con-trol central requería justamente la cesión deuna parte principal del control nacional, ya seaa una entidad multilateral o supranacional; esdecir, el abandono de uno de los elementosesenciales de esa modalidad. Las otras formasde integración (física, política y empresarial)parecen viables y factibles, siendo en conse-cuencia compatibles con ambas modalidades decoordinación.

Sin embargo, mientras ciertas formas deintegración física se asocian mejor con la mo-dalidad de control central, otras lo hacen demanera más coherente con la modalidad demercado. Un sistema internacional de interco-nexión que postule el acceso abierto a las re-des, resultaría compatible con el libre funcio-namiento de los mecanismos de mercado (den-tro del ámbito fijado por la regulación) al inte-rior de los países; en cambio, se requeriría unreglamento de cuotas o de compensación en elcaso en que rija la modalidad de control centraldentro de los mismos.

66

112 Se encuentran ya en construcción los siguientes proyectos:• Gasoducto Cuiabá (Bolivia–Brasil), se trata de un ramal del gasoducto Santa Cruz–São Paulo.• Gasoducto Uruguayana (Argentina–Brasil), parte de Entre Ríos, pasa por Uruguayana y se dirige a Porto Alegre.En la lista de proyectos adicionales, dirigidos a abastecer al Sur–Sudeste de Brasil (y Paraguay), pueden mencionarse lossiguientes:• Gasoducto Mercosur, Salta (Argentina)–Asunción (Paraguay)–São Paulo (Brasil).• Gasoducto Austral, Cuenca Austral (Argentina)–Montevideo (Uruguay)–Porto Alegre (Brasil).• Gasoducto Trans-Chaco, Chuquisaca (Bolivia)–Asunción (Paraguay).• Gasoducto Camisea (Perú)–São Paulo (Brasil).Ibid., págs. 78 y 80. En dicha publicación pueden consultarse algunos detalles adicionales sobre las características dedichos proyectos (longitud, diámetro, capacidad).

113 Con la clara intención por parte de los inversionistas de ocupar posiciones en el mercado. Estas inversiones, junto con elacceso a la disponibilidad de gas natural a bajo costo, fueron factores decisivos para mejorar las condiciones decompetencia frente a otros actores.

La mayor dinámica resultante de la posibi-lidad de aprovechar las oportunidades de nego-cios dentro de un sistema de mercado abierto,se contrapone con las complejas dificultadesque se presentan para la implementación deproyectos de integración física de envergaduraque necesitan, en última instancia, de algunaforma de aval por parte de los gobiernos. Sinembargo, un proyecto de interconexión multila-teral difícilmente lo impulsaría el sector priva-do por el altísimo grado de complejidad políti-ca y económica. Ese tipo de iniciativas presu-pone la existencia de acuerdos multilaterales,que se logran con mayor facilidad en el marcode una institución de carácter multilateral en laque los participantes sean los gobiernos de lospaíses.

La integración política es factible en am-bas modalidades de coordinación. Sin embar-go, puede tener mayor viabilidad en el caso decontrol central, debido a la mayor capacidad denegociación, financiamiento y disponibilidadde personal técnico que el Estado puede des-plegar dada su estrecha relación con las empre-sas que controla. Cuando el proceso de moder-nización debilita la capacidad financiera del Es-tado, las opciones para esas formas de integra-ción económica son también más limitadas. Esadebilidad puede acentuarse aún más cuando seincurre en la confusión conceptual de asociar elcambio de modalidad hacia adentro y la inten-sificación del proceso de integración política.Tal asociación tendría consecuencias poco de-seables aún en el marco del nuevo paradigmade predominio del mercado.

Por su parte, la mo da l idad de me rc a doa b ierto da lugar a una cons ide rable ex p a ns i ó nde las oportunida des de ne go c ios para los acto-res privados y, por tanto, a una más amplia ga-ma de inic iativas de int e g ración empre s a r ial. Enc o ns e c u e nc ia, en la me d ida en que se asegura laa p e r t u ra hacia afuera y al int e r io r, me j o rarán lasc o nd ic io nes para la ex i s t e nc ia de empresas decarácter re g io nal y para que las mismas ex t ie n-dan sus opera c io nes al ámbito ex t ra r re g io na l .

Sin embargo, la integración empresarial noes incompatible con ciertas variantes de la mo-dalidad de control central. En efecto, las alian-

zas estratégicas de las empresas estatales delámbito regional, tendientes a mejorar su acce-so a los recursos y a los mercados intra o ex-trarregionales, resultan también compatiblescon dicha modalidad.

5.4 Impacto de integración energéti-ca sobre los precios de los ener-géticos

En el caso de los energéticos comercializa-bles, la integración de los mercados implica ne-cesariamente una convergencia de sus precios.El contrabando de este tipo de energéticos enlas zonas fronterizas de países con niveles deprecios muy diferentes y bajo control aduane-ro, constituye un prueba palpable de la no via-bilidad de mantener políticas diferenciales deprecios en espacios abiertos al comercio.

Para los energéticos que se transportan ydistribuyen por redes fijas (y por tanto no co-mercializables), la situación es diferente. Enesta sección, se prestará especial atención alcaso de la electricidad, donde los grados de in-tegración que pueden darse son muy variados ylos marcos regulatorios plasmados por las refor-mas son diversos.

Es claro que la int e g ración de los sistema se l é c t r ic o s, aunque no sea a nivel de int e rc o ne-x io nes que permita int e rc a m b ios en bloque yma nt e nga los de s p a c hos a nivel na c io nal, puedere du ndar en importantes bene f ic ios a todos lospaíses del área de int e g ración que se cons ide re.Ya sea de b ido a la compleme nt a r ie dad hidro e l é c-t r ica ent re países con cara c t e r í s t icas y cuenc a sh idro g r á f icas distintas (disminu y e ndo el vertidode agua y la optimización de su alma c e na m ie n-to), por el apoyo hidro t é r m ico ent re sistema sna c io nales (disminu y e ndo rie s gos hidro l ó g icos ya p ro v e c h a ndo la diversidad de disponibilida des ycostos de combustibles, princ i p a l me nte del gas)o por las difere nc ias potenc iales de diversida dho ra r ia de carg a s, ent re los sistema s, así comode compleme ntación estacio na l .

En un reciente trabajo de la CIER se anali-zaron diferentes alternativas de corredores deinterconexión eléctrica en la subregión deAmérica del Sur y se estimaron los beneficios

67

globales para el conjunto y para cada país114.Pero, “respecto a los ahorros de la intercone-xión, los impactos sobre los actores muestransensibles divergencias, evidenciando fuertes in-gresos para unos y acentuadas pérdidas paraotros, no obstante el beneficio global resultan-te. En efecto, en la mayoría de los casos, estosimpactos son, en valor absoluto, significativa-mente superiores a los beneficios, multiplican-do repetidas veces el valor de estos últimos. Ta-les asimetrías y, en particular, los perjuicios,pueden generar resistencias y barreras contra-rias a la integración”115.

“En efecto esta fuerte disparidad entre laspérdidas de algunos actores y los beneficios deotros, así como la desproporción de sus montosen valores absolutos, respecto al beneficio realde la integración (ahorros de costos operativosdel conjunto), pueden provocar consecuenciasno deseables, tales como:

• Oposición de los actores perjudicados (con-sumidores, generadores y, eventualmente,autoridades públicas) a la integración eléc-trica, con la eventual esterilización de susbeneficios.

• Crisis y/o eventual eliminación de genera-dores, por impactos negativos coincidentescon períodos hidrológicos ricos, no obstan-te su necesidad futura en situaciones inver-sas, con estiajes pronunciados, en las cua-les su concurso podría ser requerido crítica-mente.

Los impactos varían según la configura-ción de cada corredor, influyendo también en-tre otros factores, el sentido del flujo, ya seaéste unidireccional o bidireccional. En el casounidireccional, en el país exportador, los gene-radores registran ganancias y los consumidorespérdidas; en el país importador, los generado-res pierden y los consumidores ganan. En el ca-so bidireccional, los generadores de ambos paí-ses registran pérdidas y los consumidores, ga-nancias, expresadas a través de menores pagospor la misma energía”116.

“ O t ro aspecto importante es el efecto de lai nt e rc o nexión en la v o l a t i l i d a d de los me rc a do s“spot” de los países. Por ejemplo, el pre c io“spot” en Arge nt i na es muc ho más estable queel de Brasil. Esta cara c t e r í s t ica se refleja en losrespectivos ma rcos re g u l a t o r ios: en el sistemaa rge nt i no la competenc ia ent re los ge ne ra do re sse basa en la re mu ne ración “spot”; en el bra s i-leño, las de ma ndas están oblig a das a firma rc o nt ra t o s, y con esto suavizar los ing resos delos ge ne ra do re s. Sin embargo, una int e rc o ne-xión de por ejemplo 3000 MW ent re los países,p u e de resultar en el aume nto de la volatilida ddel sistema arge nt i no, y con esto desajustar ele q u i l i b r io económico de su me rc a do. En otra sp a l a b ra s, el mismo ge ne ra dor que apoya lac o ns t r ucción de la int e rc o nexión para la ex p o r-tación, se opone a la misma para la importa-c i ó n ”11 7.

68

114 “Se seleccionó un conjunto de corredores para su análisis económico y cuantificación de sus impactos, considerando tresaños de corte -2000, 2005 y 2010- y diversas variantes de capacidad de transporte. Las interconexiones seleccionadas y losflujos resultantes fueron:• Comunidad Andina: Perú-Ecuador-Colombia-Venezuela. Preponderantemente, exportaciones de Venezuela y Perú hacia

Colombia y Ecuador.• Mercosur en conjunto y tramos particulares, principalmente Argentina-Brasil; Argentina-Uruguay; Brasil-Uruguay.

Exportaciones de energía secundaria desde Brasil y de energía térmica desde Argentina y Uruguay, en períodosbrasileños hidrológicamente magros.

• Chile-Perú. Exportaciones de Chile a Perú.• Chile-Argentina. Exportaciones de Argentina a Chile.• B o l i v ia - B ra s i l . Se estimó un de s p a c ho flexible de térmicas en boca de pozo en Bolivia versus ge ne ración brasileña en base

a cont ratos “take or pay” de gas. Las plantas flexibles permiten aprovechar más ene rgía hidro e l é c t r ica secunda r ia ,p o s i b i l i t a ndo me nor cons u mo de gas para ig ual ge ne ra c i ó n ”. CIER, “Proyecto CIER 02 – Me rc a dos Mayoristas eI nt e rc o nex io ne s. Fase II”, dic ie m b re de 1999.

115 CIER, op.cit.116 Ibid.117 Ibid.

A fin de evitar que este tipo de impactosse constituya en una barrera para la concreciónde proyectos ventajosos de integración, es ne-cesario establecer algunos criterios para la de-terminación de los precios mayoristas internosde la electricidad. Así, por ejemplo, en el men-cionado trabajo de CIER, se proponen algunasfórmulas que implican desvincular, total o par-cialmente, la determinación del precio mayoris-ta interno respecto al impacto que provoca enel sistema la exportación o importación deriva-da de la interconexión118.

El primer mecanismo analizado tiene porobjeto proteger a los consumidores locales deeventuales alzas en los precios como resultadode las exportaciones de electricidad, ya seansobre una base permanente de ventajas compa-rativas o derivadas del auxilio mutuo en situa-ciones críticas de abastecimiento.

Dicho mecanismo consiste en independizarlos precios internos del precio de las exporta-ciones, tal como establece la regulación colom-biana después de los últimos ajustes introduci-dos en la reglamentación. Por tanto, se consi-dera que las ventas en el mercado local se ha-rían a un precio local, dado por el costo margi-nal del sistema exportador para el nivel de de-manda local. Es decir,

Precio Local = CMg LAE

Donde CMgLAE es el costo marginal de sistemalocal (exportador) antes de considerar la expor-tación.

Aún cuando la regulación en ningún siste-ma sudamericano tiene ninguna previsión alrespecto, se consideró la posibilidad de esta-blecer algún mecanismo que reduzca el riesgode los generadores de los sistemas importado-res frente a caídas excesivas en los precios porefecto de la importación de electricidad.

Para ello se consideró que los consumido-res del sistema importador comprarían la ener-gía abastecida por los generadores locales a unprecio intermedio entre el costo marginal delsistema importador antes de la importación y elcosto marginal para el nivel de demanda localdespués de la importación. Vale decir que en laeventualidad de una importación, el precio lo-cal estaría dado por:

Precio Local = α CMgLAM + (1 - α ) CMgLDM

Donde:

CMgLAM : Costo marginal del sistema local (delpaís importador) antes de considerarla importación.

CMgLDM : Costo marginal del sistema local (delpaís importador) después de tomaren cuenta la importación.

α : parámetro cuyo valor puede variarentre 0 y 1.

Por supuesto el análisis anterior careceríade significación en el caso de una integraciónplena de los sistemas que tuviera un despachoúnico.

5.5 El papel de los organismos de fi-nanciamiento

En la formulación e implementación de losprocesos de reestructuración económica y delos sectores de infraestructura, los gobiernos delos países de la Región se apoyaron muchas ve-ces en la labor de instituciones nacionales, es-pecialmente creadas a tal efecto, o en las reco-mendaciones de consultores internacionales;sin embargo, el soporte técnico y financiero deorganismos multilaterales desempeñó un rolpreponderante.

Los org a n i s mos fina nc ie ros mu l t i na c io na l e shan asumido un papel de spiritus rector de la“ mo dernización” y han de d ic a do una serie de

69

118 Ibid., págs. 121-122.

70

p r é s t a mos bajo cond ic io nes muy fa v o rables pa-ra la pre p a ración y ejecución de las re fo r ma s.

En relación con los sectores de infraestruc-tura, esa orientación se tradujo en dos linea-mientos específicos. Por una parte, se restrin-gieron considerablemente, por parte de los or-ganismos multilaterales de crédito, las posibi-lidades de acceso al financiamiento de los pro-yectos de inversión de las empresas públicas,en particular de las correspondientes al sectorenergético. El principal argumento esgrimidopara fundamentar este tipo de decisión se vin-culaba a la existencia de capital privado dispo-nible para encarar tales proyectos de inversión,mientras que se consideró que el financiamien-to de origen multilateral dirigido al sector pú-

blico debía concentrarse en las finalidades es-pecíficas del Estado.

Por otra parte y de ma ne ra acorde con dic hoa rg u me nto, los org a n i s mos mu l t i l a t e rales mo s t ra-ron una fuerte disposición para fina nc iar la imple-me ntación de los procesos de tra ns fo r mación ques u p u s ie ran ese cambio en el rol del Estado en elámbito del conjunto de la economía y, en parti-c u l a r, en relación con las indu s t r ias ene rg é t ic a s.

De este modo, atendiendo al fuerte condi-cionamiento que la renegociación de la deudaexterna imponía para el acceso de los países dela Región al mercado financiero internacional,esa orientación de los organismos multilatera-les de crédito constituyó un factor decisivo pa-ra impulsar los procesos de reforma.

Parte B: Elementos para la Formación de la Política Energética

73

6 . 1 N a t u raleza de la política energ é t i c a

6.1.1 La política energética deriva de la polí-tica nacional de desarrollo

La política de de s a r rollo dirige su atenc i ó na los aspectos estruc t u rales del sistema; se tra-ta por tanto de una política socio e c o n ó m ica del a rgo plazo. Sus compone ntes pueden agruparseen dos gra ndes conjuntos estre c h a me nte vinc u-l a dos: las políticas generales o transversales ( dep re c ios e ing re s o s, empleo y fo r mación de re c u r-sos hu ma no s, fina nc ie ra, come rc ial, ins t i t uc io-nal, tecno l ó g ica, ambie ntal, etc.) y las políticass e c t o r i a l e s ( m i ne ra, agro p e c ua r ia, fo restal, in-du s t r ial, ene rg é t ica, tra ns p o r t e, etc.). Estas po-l í t icas están dirig idas a diseñar e impulsar unat ra y e c t o r ia de de s a r rollo na c io nal y, en tal sen-t ido, están some t idas a cond ic io nes ex t e r nas ydeben desenvolverse en situa c io nes de pode rc o m p a r t ido. En cons e c u e nc ia, la cons t r uc c i ó nde su via b i l idad es una parte esenc ial de la es-t ra t e g ia de impleme nt a c i ó n .

La política macroeconómica de corto plazo(fiscal, monetaria, cambiaria) debería estar, entérminos ideales, subordinada a la política dedesarrollo, para que sea compatible con la tra-yectoria delineada por esta última. Sin embar-go, las complejidades propias de las situacionescoyunturales alteran frecuentemente, con dife-rente grado de intensidad, esa coherencia ideal.Este tipo de distanciamiento es generalmenteel resultado de cambios bruscos no previstos enlas condiciones de contorno (plano internacio-nal) y/o debido a las presiones de los diferen-tes grupos sociales sobre los responsables de lapolítica coyuntural en el seno del gobierno. Lasc o ns ide ra c io nes politic o - e l e c t o rales suelentambién introducir distorsiones en ese aspecto.Pero, cualesquiera que sean las causas, es cla-ro que, ante la presencia de contradiccionesacentuadas, son las políticas coyunturales lasque marcan el rumbo.

C o nc e b ida de este mo do, la política ene r-g é t ica es una política sectorial de la política so-

c io e c o n ó m ica de largo plazo. Sin embargo, en elcaso de aquellos países do nde las ex p o r t a c io ne sde ene rg é t icos son un de t e r m i na nte esenc ial enel desempeño ma c ro e c o n ó m ico, las de c i s io nes uobjetivos vinc u l a dos a las mismas tra s c ie nde nl a rg a me nte a la política sectorial ene rg é t ic a .

Por otra parte, para responder a la existen-cia de diferentes cadenas productivas al inte-rior de sistema energético, la política corres-pondiente puede desagregarse de manera seme-jante a la política de desarrollo: las políticas ge -nerales o transversales (de abastecimiento, deprecios, financiera, institucional, tecnológica,ambiental, de uso racional de la energía, deformación de recursos humanos, etc.) y las po -líticas subsectoriales (petrolera, gasífera, eléc-trica, nuclear, carbonífera, fuentes nuevas y re-novables). Es claro que las políticas generales ot ra nsversales pro p ias del sector ene rg é t ic oconstituyen en general una especificación par-ticular de las correspondientes de la políticageneral de desarrollo.

6.1.2 La política energética es una responsa-bilidad del Estado

La responsabilidad de diseñar y poner enmarcha la política energética recae en el Esta-do. Varias razones lo justifican:

• Dado que las posibilidades de concreciónde aquellos beneficios de carácter socialglobal tendientes a mejorar la sustentabili-dad del desarrollo y atendiendo a que la ra-cionalidad de las decisiones individuales delos actores no incorpora necesariamenteobjetivos que tengan un carácter preemi-nentemente global, la intervención del Es-tado no sólo es deseable sino obligada.

• Las características propias de los sistemasenergéticos refuerzan la necesidad de lamencionada intervención. En efecto, entreellas pueden mencionarse: la producción debienes esenciales para el funcionamientodel sistema productivo y el bienestar de lapoblación, la explotación de recursos natu-

VI. El Proceso de Formación de Políticas

rales estratégicos, el uso de bienes públi-cos, la existencia de mercados marcada-mente oligopólicos o monopólicos no dis-putables, así como la producción de rentaseconómicas, y la existencia de externalida-des socioambientales, especialmente abun-dantes cuando las decisiones son descen-tralizadas e prevalecen mecanismos delmercado.

• La intervención subsidiaria del Estado esnecesaria. La introducción de mecanismosde mercado puede mejorar la eficienciaproductiva de las empresas, pero está lejosde asegurar el cumplimie nto de otro si m p o r t a ntes objetivos del de s a r ro l l ohumano sustentable. La insuficiente cober-t u ra de los re q u e r i m ie ntos básicos deenergía en cantidad y calidad, constituyeun pro b l e ma especia l me nte important edentro de la agenda de los países de ALCque está lejos de resolverse espont á-neamente mediante los mecanismos intro-ducidos por las reformas.

• El Estado tiene responsabilidades ineludi-bles. El dominio social sobre los recursosnaturales dentro de la tradición propia delos países latinoamericanos supone unaresponsabilidad inevitable del Estado en lasupervisión del manejo de los recursos enrepresentación de la sociedad, especial-mente en el caso de los no renovables. Deigual modo, la divergencia entre los costosprivados y sociales asociados a los impac-tos negativos sobre el ambiente, constitu-ye un ámbito indelegable de intervenciónestatal. Las fuerzas resultantes de los pro-cesos de globalización y cambios estructu-rales internos no deben ser consideradascomo fuerzas superiores a las del propio Es-tado.

Los procesos formales de diseño de las po-líticas socioeconómicas se desarrollan en elmarco jurídico e institucional que asigna ámbi-tos y atribuciones a los poderes del Estado, enespecial, al poder ejecutivo. La política energé-tica tiene entonces que desenvolverse en esemarco fundamental.

6.1.3 El diseño de la política energética re-quiere la participación de todos los ac-tores

Tomando en cuenta la importancia de lasinteracciones del sistema energético con laeconomía, la sociedad, el ambiente natural y lapolítica, resulta evidente que la formulación deuna política energética que pretenda promoverel desarrollo sustentable debe tener un carácternecesariamente sistémico. “Este enfoque re-quiere de la participación de los actores queson al mismo tiempo protagonistas y destinata-rios del desarrollo sustentable, tales como lospoderes del Estado (ejecutivo, legislativo y ju-dicial) en los diferentes niveles (federal, pro-vincial, municipal), así como las entidades re-presentativas, trabajadores y el resto de la so-ciedad, ya que el desarrollo sustentable es unaresponsabilidad compartida, que es inevitable yque es compatible con el sistema democrático.Mientras que este último establece un mecanis-mo de convivencia social, el desarrollo susten-table promueve un equilibrio al alcanzar la co-bertura de necesidades sociales, lo que a su vezasegura esa convivencia”119.

6.2 Principios, criterios y condicionesde marco

6.2.1 Las nuevas condiciones de contexto pa-ra la política energética

Las tra ns fo r ma c io nes int ro duc idas en la es-t r uc t u ra pro ductiva e ins t i t uc io nal y en las mo-da l ida des de func io na m ie nto de los sistema se ne rg é t icos de la Región implican, en término sge ne ra l e s, un prof u ndo cambio en las cond ic io-nes de fo r mulación e impleme ntación de la po-l í t ica ene rg é t ic a .

C o mo se ha mo s t ra do en el capítulo ant e-r io r, las tra y e c t o r ias seguidas por los pro c e s o sde re fo r ma aplic a dos a las indu s t r ias ene rg é t i-cas implican en ge ne ral un tránsito de s de lamo da l idad de cont rol cent ral (CC), con pre do-m i n io absoluto de empresas de carácter públi-co, hacia una diversidad de situa c io ne s, cara c-

74

119 Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética,Quito, mayo de 1997, pág. 69.

t e r i z a das por un mayor rol de los me c a n i s mo sde me rc a do y la pre s e nc ia cre c ie nte de actore sp r i v a do s. Incluso en los casos en que el con-t rol pre do m i na nte de las activida des ene rg é t i-cas se ha ma nt e n ido en ma nos de empresas pú-b l ic a s, se ha pro mo v ido una mayor autono m í ade gestión y una orie ntación más come rc ia l .

D e nt ro de la mo da l idad de CC, pre v a l e c ie n-te con ant e r io r idad a los procesos de tra ns fo r-mación, la política ene rg é t ica se conc re t a b apor me d io de de c i s io nes directas del Estado so-b re los pre c ios y la asig nación de los re c u r s o s,en la me d ida en que las empresas públic a sc o nstituían una pro l o ngación del aparato ad-m i n i s t rativo cent ral. En tal situación, el accio-nar de las empresas se enma rcaba de nt ro de lasf i na l ida des ge ne rales de la política socio e c o n ó-m ica y la planificación ene rg é t ica, que tenía elcarácter clara me nte no r mativo y constituía eli ns t r u me nto privilegia do para definir una asig-nación de los recursos acorde con los objetivosp ro p ios de la política sectoria l .

La int e r relación Estado - e m p resas públic a sno estaba exe nta de conflictos y cont ra d ic c io-nes en lo que se re f ie re a la fo r mulación e im-p l e me ntación de la política ene rg é t ica. Resultaclaro que, cuando se refiere al Estado, no es po-sible concebirlo como un actor único, interna-mente homogéneo, sino como un conjunto deactores que muchas veces defienden visiones ointereses parcialmente divergentes o contradic-torios. Normalmente, en la definición de políti-cas, a esas diferencias en el seno del aparatodel Estado se agregan las presiones de los par-tidos de oposición y de los diferentes grupossociales.

Incluso, los propios órganos de conduc-ción de las grandes empresas públicas del sec-tor estaban en condiciones de utilizar su podereconómico para hacer prevalecer algunas fina-lidades propias frente al poder político admi-nistrativo. Sin embargo, dentro de las nuevassituaciones indicadas previamente, las condi-ciones de implementación de la política ener-gética se han tornado mucho más complejas.

Por una parte, la apertura a la acción delos mecanismos de mercado implica la necesi-dad de utilizar instrumentos de política de ca-rácter mucho más indirecto para incidir sobrelos actores de oferta y demanda.

Ade m á s, la de s c e nt ralización de las de c i s io-nes relativas a la asig nación de los recursos enel ámbito sectorial da lugar a nuevos de s a f í o sp a ra lograr una compatibilidad ent re la ra c io na-l idad mic ro e c o n ó m ica y las fina l ida des globalesy subsectoriales de políticas ene rg é t ic a s. Es cla-ro que una orie ntación come rc ial en el ma ne j ode las unida des empre s a r iales del sector no ha-brá de ser sie m p re coinc ide nte con los int e re s e sy aspira c io nes del conjunto de la socie da d.

En suma, si bien puede afirmarse que lassituaciones que han enfrentado normalmente lafo r mulación e impleme ntación de polític a snunca han estado caracterizadas por el poder oel consenso total, el contexto resultante de losprocesos de reforma presenta en la actualidadrasgos muy marcados de poder compartido,donde es mucho más esencial atender a los as-pectos vinculados a la viabilidad de los objeti -vos e instrumentos propuestos que en la situa-ción anterior.

6.2.2 Las condiciones del plano internacional

En la Parte A se han esbozado algunos delos principales rasgos de la evolución del con-texto económico internacional y su influenciasobre las reformas socioeconómicas y energéti-cas y de los procesos de integración en el ám-bito regional.

En esta sección se pre t e nde tan solo re-ma rcar un conjunto de aspectos del plano in-t e r na c io nal que deben ser cons ide ra dos comoc o nd ic io nes ex t e r nas o de ma rco para la fo r-mulación de políticas ene rg é t icas na c io na l e s.E nt re tales aspectos pueden me nc io narse loss ig u ie nt e s1 2 0:

• En el marco de la globalización de los mer-cados, los países de la Región deben com-

75

120 Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética,Quito, mayo de 1997.

petir entre sí y con los correspondientes aotras regiones para atraer inversiones. Lanecesidad de atraer inversiones ha implica-do la desregulación casi total del movi-miento de capitales.

• Los me rc a dos locales de capitales, cuya ex-p a nsión estuvo en parte vinc u l a da a la re fo r-ma a los sectores de infra e s t r uc t u ra, pre s e n-tan un de s a r rollo muy inc i p ie nte y re s u l t a nf u e r t e me nte vulne rables a la ine s t a b i l ida dde los flujos fina nc ie ros int e r na c io na l e s.

• La re de f i n ición de la misión de los org a n i s-mos int e r na c io nales y mu l t i l a t e rales hac o nduc ido a otorgar me nor prio r idad al fi-na nc ia m ie nto de proyectos ene rg é t icos de lá rea pública y a pre s io nar por la tra ns f e re n-c ias de las activida des del sector a los acto-res privado s.

• El fortalecimiento de bloques económicosregionales puede constituir un escenarioverosímil frente a los riesgos que plantea laprofundización de la globalización de losmercados. Esto implica para los países de laRegión la necesidad de prestar especialatención a los procesos de integración.

• Los temas energéticos han perdido priori-dad dentro de la agenda de los países in-dustrializados y las organizaciones multila-terales. El interés se concentra actualmen-te mucho más en las consideraciones am-bientales vinculadas al sector, especial-mente en lo que se refiere a las emisionesde gases de efecto invernadero.

• Los cuestio nes vinc u l a das al de s a r rollo sus-t e nt a b l e, sesgadas también hacia los aspec-tos ambie nt a l e s, han pasado a fo r mar partede los objetivos que impulsan el accio nar delos org a n i s mos int e r na c io nales y de lasa ge nc ias de cooperación. Sin embargo, losp ro b l e mas vinc u l a dos a la equidad han re c i-b ido una atención me nor hasta el pre s e nt e.

• En el ma nejo de los recursos na t u ra l e se ne rg é t icos pre do m i na una visión quec u e s t io na el cont rol por parte del Estado yque pro p o ne la eliminación de políticas in-t e r v e nc ionistas a favor de la acción de losme c a n i s mos del me rc a do y de la apertura anuevos actores privados que permitan lai nc o r p o ración de los avances tecno l ó g ic o s.

6.2.3 Algunos principios para orientar la for-mulación de las políticas energéticas

Tomando en cuenta el nuevo contexto na-cional e internacional en el que debe desenvol-verse la acción del Estado y atendiendo a losdesafíos pendientes que se han ido señalandoen las diferentes secciones anteriores, se plan-tea a continuación un conjunto de principiosgenerales que servirán de orientación en el pro-ceso de formulación de políticas energéticastendientes a promover una mayor sustentabili-dad del desarrollo121:

• La diversidad de situa c io ne s, en lo que sere f ie re a la dotación de recursos na t u rales yla disparidad de cond ic io nes económicas ys o c iales que pre s e ntan los países de la Re-gión, hacen aconsejable que la fo r mu l a c i ó nde políticas ene rg é t icas se base en opcio ne sp ro p ias a cada re a l idad específica y no ene n foques do c t r i na r ios de supuesta aplic a-ción universal.

• Las experiencias surgidas de otras realida-des pueden servir como elementos de refe-rencia. Sin embargo, el punto de partidapara la formulación de políticas supone uncuidadoso estudio de situaciones específi-cas que orientan la identificación de obje-tivos, la elección de instrumentos a travésde los que han de concretarse las opcionesde acción, así como el análisis de los posi-bles efectos de las mismas en las diferen-tes dimensiones relevantes.

• Los ámbitos de acción de los me c a n i s mos deme rc a do, cre a dos a partir del cambio re g u l a-t o r io en las indu s t r ias ene rg é t ic a s, conjunt a-me nte con la apertura a la participación dea c t o res privado s, re q u ie ren una especia la t e nción dirig ida a pro mover los equilibrio sen el balance de poder y a prevenir conduc-tas ant ic o m p e t i t i v a s. En tal sent ido, los ma r-cos y los entes re g u l a t o r ios fo r ma l me nte es-t a b l e c ido s, pueden resultar ins u f ic ie ntes pa-ra prevenir ese tipo de situa c io ne s.

• La int ro ducción de las re fo r mas puede haberme j o ra do el desempeño de las activida de se ne rg é t icas en lo que se re f ie re a la ge s t i ó nde las empresas y a su efic ie nc ia pro duc t i-va. Sin embargo, ello no sig n i f ica que ha-

76

121 Ibid, págs. 63-64.

brán de asegurar automátic a me nte el cum-p l i m ie nto de otros importantes objetivosdel de s a r rollo hu ma no sustent a b l e. En con-s e c u e nc ia, la acción compleme nt a r ia de lap o l í t ica ene rg é t ica resulta ind i s p e ns a b l e.La ins u f ic ie nte cobertura de los re q u e r i-m ie ntos básicos de ene rgía, en cant idad yc a l ida d, constituye un pro b l e ma especia l-me nte importante de nt ro de la age nda delos países de la Región que no puede espe-rar ser resuelto espont á ne a me nte por losme c a n i s mos int ro duc idos por las re fo r ma s.

• Las condiciones que pueden derivarse deorganizaciones supranacionales a las quelos países se adhieren de modo voluntario(por ejemplo OPEP, OCDE, APEC).

• El dominio social sobre los recursos natura-les energéticos dentro de la tradición pro-pia de los países de la región, supone unaresponsabilidad ineludible del Estado ensupervisar su manejo en representación dela sociedad. Esto es especialmente aplica-ble en el caso de los recursos no renova-bles. Del mismo modo, la divergencia de loscostos privados y sociales que suponen losimpactos ambientales negativos, constitu-yen también un ámbito indelegable de lapolítica energética que proponga promoverla sustentabilidad del desarrollo.

• D e nt ro de los princ i p ios que orie ntan la fo r-mulación de políticas ene rg é t icas no de b esoslayarse el apoyo a las org a n i z a c io nes su-p ra na c io nales dirig idas a ex p resar y re p re-s e ntar los int e reses comu nes de la Regiónen los fo ros int e r na c io na l e s, tal como ocu-r re en el caso de los países indu s t r ia l i z a do s.

Por último debe destacarse que la orienta-ción que se ha dado a los procesos de reformahacia las modalidades de coordinación por elmercado ha dado lugar al predominio de visio-nes muy centradas en el corto plazo y a un cier-to menoscabo de la necesidad de contar conestrategias de largo plazo desde la perspectivapública. Es claro que tratándose, como en el ca-so de la energía, de bienes, servicios e infraes-tructura básica para la sociedad, el Estado nopuede desentenderse de trazar estrategias diri-gidas a mejorar la sustentabilidad del desarro-llo y de formular políticas que orienten al sis-tema en esa dirección.

6.3 Las bases formales para la políti-ca energética

Los procesos fo r males de las políticas so-c io e c o n ó m icas están establecidos a partir de lasno r mas funda me nt a l e s, que reglan la cons t i t u-ción misma del Estado, el reparto de func io nes desus difere ntes pode res y por el sistema de leyesy de c retos que de f i nen las inc u m b e nc ias de nt rodel conjunto de áreas del poder ejecutivo.

Es claro que la política ene rg é t ica, comoparte de aquélla, tie ne que desenvolverse fo r ma l-me nte de nt ro de ese ma rco jurídic o - i ns t i t uc io na lf u nda me ntal. De he c ho los pro p ios procesos dere e s t r uc t u ración en algunos países han re q u e r idop a ra su fo r mulación y ejecución de cambios enese ma rco jurídic o - i ns t i t uc io nal, ya sea en el pla-no cons t i t uc io nal o a través de la pro mu l g a c i ó nde leyes ge ne rales de re fo r ma del Estado .

Los procesos de reforma requirieron a suvez de instrumentos legales específicos queplasmaron una nueva organización productiva einstitucional y el cambio de la normativa regu-latoria. Esas acciones agregaron condicionesde marco para la política energética en la me-dida en que introducen cambios estructuralesde largo plazo y modifican de manera más omenos profunda las funciones de los actores delsistema, incluyendo el rol del propio Estado y lanaturaleza de su intervención en las activida-des productivas del sector.

En el Capítulo III se ha presentado unabreve descripción de los procesos de transfor-mación y se han indicado las trayectorias máscaracterísticas, dentro de una gran diversidadde situaciones en cuanto a ritmos, profundidady alcances que han tenido y/o tienen esos pro-cesos.

La orientación predominante, sin embargo,indica que, en la mayor parte de los casos, lamencionada modificación de funciones es im-portante y que tiende a profundizarse en el fu-turo cercano. La organización institucional in-ducida por las reformas implica tanto una rede-finición de los roles preexistentes, como lacreación de nuevas funciones, otros actores yracionalidades.

77

6.4 El papel de los actores dentro delas nuevas modalidades de coordi-nación

Dentro de la modalidad de CC, el Estado te-nía a su cargo de manera simultánea las funcio-nes empresarial, de formulación de políticas, deregulación y fiscalización de las actividades delsector energético. De este modo, tales activida-des constituían en cierto sentido una continui-dad del aparato administrativo central y las ac-ciones de política energética dentro del sistemade abastecimiento se ejecutaban de manera di-recta (asignación de recursos, manejo de pre-cios, fijación y control de normas, etc.).

Con el cambio de las modalidades de coor-dinación se ha producido una separación deesas funciones. En primer lugar, el Estado tien-de a abandonar las funciones empresariales,manteniendo las tareas de política (bajo otrasformas de intervención) y asume una nueva res-ponsabilidad de regulación y fiscalización.

Se ha discutido ya la naturaleza de loscambios en las formas de intervención a travésde los instrumentos de política, dentro de lasnuevas situaciones de organización productivae institucional y sobre la base de principios re-gulatorios diferentes. También se ha destacadola ineludible responsabilidad de Estado en loque se refiere a la implementación de políticasque promuevan el desarrollo sustentable. Co-rresponde ahora examinar las formas de organi-zación de las funciones regulatorias que se hanido conformando con el avance de los procesosde reforma.

El concepto de regulación (entendida en elsentido de la tradición anglosajona122) hace re-ferencia esencialmente a tres tipos de funcio-nes (ver Gráfico 4):

• Funciones de carácter político-normativo.

• Funciones de fiscalización y control (de ti-po administrativo-judicial).

• Funciones de coordinación operativa

Todas estas funciones están cruzadas pordimensiones políticas, jurídico-institucionales,económicas y técnicas, lo que les otorga unaalta complejidad.

La dimensión política se concentra espe-cialmente en el primer grupo de funciones. Enesa instancia, el poder político establece losprincipios regulatorios fundamentales (general-mente por medio de leyes) de acuerdo con lasorientaciones de las políticas socioeconómica yenergética y, las normas reglamentarias (pormedio de decretos y resoluciones).

Este tipo de funciones permanece dentrode los órganos especializados del poder ejecu-tivo, que redacta los proyectos de ley y los de-cretos reglamentarios y dicta las resolucionesvinculadas a una mayor especificación de losmarcos regulatorios. También suele mantener-se, dentro de este ámbito político-administrati-vo, la facultad de otorgar concesiones (a em-presas privadas o públicas de derecho privado),para realizar actividades en ciertos eslabonesde las cadenas productivas energéticas (explo-ración y explotación de hidrocarburos, trans-porte y distribución por redes, aprovechamien-to de recursos hidroeléctricos). Los contratosde concesión establecen los derechos, obliga-ciones de los concesionarios y las penalidadespor los incumplimientos de tales obligaciones.

Las funciones de fiscalización están dirigi-das esencialmente a la vigilancia y el controlsobre el cumplimiento de las normas regulato-rias y de las disposiciones contenidas dentro delos contratos de concesión por parte de los ac-tores del sistema. Deberá por tanto aplicarsanciones, de acuerdo con la normativa esta-blecida, en los casos donde se produzcan in-fracciones a dicha normativa.

78

122 Dentro de esta tradición, el concepto de regulación se vincula esencialmente al plano microeconómico, donde las accionesde intervención regulatoria se fundamentan en las “fallas del mercado” (existencia de barreras y/o externalidades) o, deacuerdo con las visiones más recientes, en la falta de disputabilidad o en presencia de “mercados faltantes” (ver, porejemplo, D.F. Spulber, “Regulation and markets”, MIT Press, Massachusetts, 1989). De acuerdo con la escuela regulacionistafrancesa, el concepto de regulación está en cambio vinculado a la dinámica de acumulación del sistema capitalista (ver,por ejemplo, GRREC, “Crise et régulation”, Grenoble, 1983).

79

80

También se incluye dentro de estas funcio-nes, la misión de resolver los conflictos quepuedan surgir entre los actores, debiendo portanto asumir el rol de interpretar la normativa,realizar audiencias públicas si fuera necesario yemitir dictámenes. Dependiendo de su natura-leza, estas funciones tienen un carácter de ti-po esencialmente judicial. De hecho, los recur-sos que puedan interponerse ante los dictáme-nes de las entidades encargadas de estas fun-ciones, siguen primero una vía administrativapara pasar luego, si fuera necesario, al ámbitoestrictamente judicial.

Atendiendo a estas características, los dic-támenes del ente que congrega este tipo defunciones constituyen en cierto modo jurispru-dencia capaz de llenar algunos vacíos o agregarespecificidades en la normativa regulatoria.Además de establecer las funciones correspon-dientes a este plano, los marcos regulatoriosfundamentales deberán definir las característi-cas institucionales del o de los entes que seránresponsables de ejecutarlas. Es claro que, dadala naturaleza de estas funciones, el ente res-ponsable de las mismas debe pertenecer nece-sariamente al ámbito público, más allá del gra-do de autonomía y/o de autarquía que se leotorgue.

En la experiencia concreta de los países dela Región no siempre existe una clara delimita-ción institucional de esos dos primeros gruposde funciones (político-normativa y de fiscaliza-ción y control). Sin embargo, en términos ge-nerales se ha mantenido el rol político norma-tivo dentro de los ministerios de energía y mi-nas, o de las secretarías o comisiones de ener-gía y se han creado superintendencias de servi-cios públicos o entes, especializados o no, pa-ra asumir el papel de fiscalización y control.

Las func io nes de coord i nación opera t i v at ie nen re l e v a nc ia exc l u s i v a me nte en el caso dela cade na pro ductiva eléctrica (y event ua l me nt een el caso del gas na t u ral). Se trata esenc ia l-

me nte de las func io nes lig a das al de s p a c ho eco-n ó m ico de carga y a la adm i n i s t ración de last ra ns a c c io nes del me rc a do mayorista de ge ne ra-ción. Es claro que estas func io nes deberán estarc l a ra me nte establecidas y especific a das de nt rode la corre s p o nd ie nte no r mativa re g u l a t o r ia.

Con respecto a este tercer tipo de funcio-nes, las soluciones institucionales concretasque se observan, dentro de la nueva organiza-ción que presentan los sistemas eléctricos de laRegión, son diversas. En algunos casos se hacreado un ente independiente respecto a lasactividades específicas de cada eslabón de lacadena eléctrica, pero teniendo en su conduc-ción representantes de los actores que son re-conocidos como tales en el mercado mayoris-ta123. En otros casos se ha preferido mantenerestas funciones asociadas al eslabón de trans-porte en alta tensión, creando un organismoencargado del despacho, donde se planteantambién ciertas formas de representación de losactores, especialmente los de generación.

En el ámbito de las propias actividadesproductivas del sistema, se han planteado dife-rentes grados de apertura a los inversionistasprivados (según los países y eslabones de lascadenas energéticas) y bajo distintas modalida-des de inserción (venta de activos, concesio-nes, asociaciones con empresas públicas, capi-talización bajo la forma de empresas mixtas)124.También, se ha dado mayor autonomía de ges-tión a las empresas públicas que se mantienenen el sistema, convirtiéndolas en algunos casosen empresas de derecho privado.

De este modo, cuando el cambio de moda-lidad ha sido profundo, abandonando la moda-lidad de coordinación CC, los actores del abas-tecimiento energético tienden a seguir una ló-gica de negocio, es decir una racionalidad don-de prima el objetivo de ganancia, dentro delmarco establecido por la regulación (incluyen-do las obligaciones propias de los contratos deconcesión). En tal caso, las decisiones de in-

123 Este es claramente el caso de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA),en el sistema eléctrico argentino.

124 Ver Capítulo III.

81

versión quedan bajo la libre determinación detales actores (salvo por los compromisos asumi-dos en dichos contratos) respondiendo a aque-lla racionalidad.

Sin embargo, objetivos tales como la segu-ridad del abastecimiento a largo plazo hacenque, incluso dentro de la modalidad de coordi-nación de MA, el Estado deba cumplir una fun-ción subsidiaria a la acción de los actores de laproducción. Por otra parte, los objetivos vincu-lados al medio ambiente o cuestiones de equi-dad relacionadas con el ámbito rural, puedenrequerir también algunas acciones directas delEstado.

Finalmente, se debe señalar que la actua-ción de las diferentes instancias o niveles degobierno (nacional o federal; estatal, regional odepartamental y municipal) es por lo generalasimétrica, es decir, no tienen las mismas fun-ciones, atribuciones y actividades en materia deenergía. La importancia de cada una de ellas

dependerá del sistema jurídico específico de ca-da país. Recordemos que cada Estado tiene supropia organización, la cual está integrada poruna serie de elementos que interactúan en uncomplejo sistema de atribuciones y competen-cias para delimitar el campo de acción por ma-teria, grado, territorio y cuantía. Esta organi-zación está dada a efectos de lograr que la ac-ción de sus componentes no interfiera entre sí;con una distribución de responsabilidades de laactuación, ante la propia organización y frentea terceros, así como una autoridad correlativa ala responsabilidad que le permite llevar a cabosus actividades, de acuerdo con la habilidad ypreparación de las personas que tiene a su car-go esta actividad. En virtud de que la energíaha sido considerada históricamente un bien es-tratégico o fundamental por los países de ALC,el ejercicio de las funciones que el Estado rea-liza para la consecución de sus fines en materiade energía, se ha concentrado en buena medidaen el primer nivel de gobierno.

82

83

7.1 Aspectos generales

Se inicia el proceso de formulación de po-líticas energéticas a partir de la constataciónde que existe una discrepancia entre lo que setiene y lo que se desea (véase el Gráfico 5). Eldiseño de la política energética gira entoncesen torno a tres preguntas estrechamente inter-conectadas: ¿de qué se parte? ¿a qué se aspi-ra? ¿cómo actuar?

De un estado inicial se busca llegar a unasituación deseada (visión), pasando por unaserie de puntos intermedios cada vez más cer-canos a la situación ideal. El avance se realizagracias a un conjunto de acciones (estrate-gias), revisadas y ajustadas a medida que sevan alcanzando los objetivos de cada etapa, yde acuerdo a la disponibilidad de recursos yriesgos. Todo ello tomando en cuenta el con-texto nacional e internacional dentro y fueradel sector energético, así como sus cambios ob-servados y previsibles.

7.2 Los objetivos de la política ener-gética

Como se ha señalado, las políticas energé-ticas, generales o transversales, constituyenglobalmente una especificación particular de lapolítica nacional de desarrollo. A partir de esta

forma de concebir la naturaleza de la políticaenergética, resulta claro que la misma estáfuertemente involucrada en la promoción deuna mayor sustentabilidad del desarrollo. Losimpactos del sistema energético sobre el creci-miento económico (ya sea como insumo gene-ralizado de las actividades productivas, comoproducto exportable o como ámbito de cuantio-sas inversiones), sobre la calidad de vida de lapoblación y sobre el medio ambiente nacional(a través del abastecimiento y el consumo), sonextremadamente relevantes para la sustentabi-lidad del desarrollo (Gráfico 6).

Por otra parte la relevancia de ese tipo deinteracciones explica también la especial aten-ción que suele prestarse al sector energéticodentro de las políticas de desarrollo, incluso almargen de las consideraciones sobre sustenta-bilidad.

La relevancia de las cuestiones vinculadasa las dimensiones del desarrollo como objetivospara la política energética tiene una clara vin-culación a la intensidad concreta de los impac-tos señalados en el Gráfico 6, en toda su mul-tiplicidad y en la medida en que parte de loscomponentes de esa gama múltiple es visuali-zada por la sociedad como fuente de proble-mas. En algunos casos, la conciencia por partede la sociedad de ciertos problemas vinculados

VII. Objetivos e Instrumentos de la Política Energética

al desarrollo sustentable tiene que ser inducidapor las propias autoridades de política, si esque esos aspectos forman parte del proyectopolítico correspondiente.

C ua ndo se hace re f e re nc ia a la pro mo c i ó nde la sustent a b i l idad del de s a r rollo a partir de lap o l í t ica ene rg é t ica, es claro que se está pens a n-do en el aporte que, de s de los aspectos vinc u-l a dos al sistema ene rg é t ico, puede realizarse au na política ge ne ral de de s a r rollo sustent a b l e.

Por otra parte, tomando en cuenta la men-cionada importancia de las interacciones delsistema energético con la economía, la socie-

dad, el medio ambiente natural, e incluso, conel plano político, resulta evidente, como seindicó en el capítulo anterior, que la formula-ción de una política energética que pretendapromover el desarrollo sustentable deba tenerun carácter necesariamente sistémico. “[E]steenfoque requiere de la participación de los ac-tores que son al mismo tiempo protagonistas ydestinatarios del desarrollo sustentable, talescomo los poderes del Estado (ejecutivo, legis-lativo y judicial) en los diferentes niveles (fe-deral, provincial, municipal), así como las enti-dades representativas, trabajadores y el restode la sociedad, ya que el desarrollo sustentablees una responsabilidad compartida, que es ine-

84

Gráfico 6Impactos del sistema energético y objetivos de política energética

para el desarrollo sustentable

vitable y que es compatible con el sistema de-mocrático. Mientras que este último estableceun mecanismo de convivencia social, el desa-rrollo sustentable promueve un equilibrio al al-canzar la cobertura de necesidades sociales, loque a su vez asegura esa convivencia”125.

En el Cuadro 4 se presenta una enumera-ción enunciativa de potenciales objetivos deuna política energética que se proponga impul-sar el desarrollo sustentable. Solo se puedejuzgar de la pertinencia de los mismos con baseen las situaciones concretas de cada país en los

85

125 OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética, Quito,mayo de 1997, pág. 69.

Cuadro 4Objetivos de la política energética para el desarrollo sustentable

Dimensión políticaS o b e ranía e inde p e nde nc ia na c io na lE s p a c io de ma n io b ra amplio para la polític aI n f l u e nc ia int e r na c io nal del paísS e g u r idad de ins t a l a c io nes del sector ene rg é t ico ante conflic t o sE q u i l i b r io del poder polític o - e c o n ó m ico (estatal y privado )

Dimensión económicaE f ic ie nc ia económic a

E f ic ie nc ia pro ductiva E f ic ie nc ia estruc t u ral

S e g u r idad del suministro ene rg é t ico E x t e r na: cont i nu idad en las importacio ne sI nt e r na: cont i nu idad en el abastecimie nt o

C a l idad de pro ductos ene rg é t ic o sImpacto ma c ro e c o n ó m ico fa v o ra b l e

En el PIBEn la inflaciónEn la balanza come rc ia lEn el empleoEn la fo r mación bruta de capital fijoEn las finanzas públic a sFlujo estable de ing resos fiscalesAu t o s u f ic ie nc ia ene rg é t ica ra z o na b l e

Captación de las re ntas económicas por parte del EstadoRecursos del subsueloRecursos hídr ic o s

R a c io na l idad en el uso de las re ntas asocia das a las fuentes de ene rg í aMayor valor agre g a do en las cade nas ene rg é t ic a sP ro ductos más elabora do sOferta diversific a da de servic io sC o n f ianza de los actores en la regulación y el ente re g u l a do r

Dimensión socialC o b e r t u ra total de los re q u e r i m ie ntos básicos de ene rgía de la poblaciónCosto mínimo para los ho g a re sOferta ene rg é t ica diversific a daC o nt i nu idad del suministro Acceso a las fuentes de mayor calidad E x i s t e nc ia de fuentes de fina nc ia m ie nto para la compra de equipos

Dimensión ambientalA i re, agua y suelo libres de cont a m i na ntes B io d i v e r s idad fuera de pelig ro en su ambie nte na t u ra lE c o s i s t e mas escasame nte perturbados Uso sostenible de la leñaR a c io na l idad en la explotación de los recursos ene rg é t icos fósilesR a c io na l idad en el ma nejo de cuencas hídr ic a s

planos energético, económico, social, ambien-tal y político. Por ello, se tie ne quefundamentar la tarea de definición de objetivosen un cuidadoso diagnóstico de tales situacio-nes a fin de identificar los principales proble-mas que en ellas se presentan, tomando comoreferencia el enfoque de política adoptado.

En términos generales, la elección de unnúmero amplio de objetivos presenta el incon-veniente de las posibles contradicciones queentre los mismos puedan plantearse. Por ejem-plo, la búsqueda de un bajo costo de abasteci-miento eléctrico puede ser contradictoria conel objetivo de promover el uso de tecnologíaslimpias en el ámbito de la generación. Este ti-po de contradicciones normalmente se multipli-ca cuando se amplía el número de los objetivos

propuestos, especialmente cuando éstos corres-ponden a diferentes dimensiones vinculadas.

Por ello, es preferible limitar la elección deobjetivos al conjunto de los que se considerenmás relevantes desde la perspectiva del enfo-que de política energética que se ha adoptado.Esto implica la necesidad de establecer un or-den de prioridad dentro del conjunto de proble-mas-objetivos inicialmente identificados. Paraestablecer ese orden de prioridad se requiere decriterios derivados de la “función de preferen-cias” del decisor de política. Un criterio finalpara escoger el conjunto limitado de objetivosa ser utilizados, es el grado de contribuciónpara la sustentabilidad del desarrollo (ver Grá-fico 7).

86

Gráfico 7Identificación y elección de objetivos de política energética para el

desarrollo sustentable

7.2.1 Objetivos sectoriales y subsectoriales

Tal como se ha expresado en la sección an-terior, la política energética incluye tanto obje-tivos de naturaleza sectorial general, como decarácter subsectorial específico a cada cadenaproductiva. Usualmente, los objetivos subsec-toriales constituyen una especificación de losprimeros y por tanto, suelen estar subordinadosa éstos.

Sin embargo, la especificación de objeti-vos generales a nivel subsectorial, no tiene elmismo carácter en todas las cadenas producti-vas energéticas a nivel sectorial. Por ejemplo,si dentro de la política institucional energéticase plantea el objetivo de dar un mayor rol a losmecanismos de mercado, ese objetivo tendráuna especificación diferente en la cadena pe-trolera respecto a la cadena eléctrica. Algo se-mejante ocurriría con objetivos que se planteenrespecto a la seguridad de abastecimiento o lacobertura de los requerimientos básicos deenergía.

También es cierto que la especificaciónsubsectorial de objetivos generales de políticaenergética implica directamente la identifica-ción de los instrumentos propios de cada cade-na productiva, más que objetivos subsectoria-les subordinados.

7.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversa-les

Del mismo modo, los objetivos para el de-sarrollo sustentable de orden suprasectorial,tienen una jerarquía superior a los correspon-dientes a la política energética y pueden teneruna especificación particular dentro de ella. Enrealidad, este tipo de objetivos pertenece alámbito de los conjuntos continentes del siste-ma energético, de acuerdo con la representa-ción que se muestra en el Gráfico 6 (conjuntosa, b y c).

Por ejemplo, si dentro de la política so-cioeconómica se plantea el objetivo de dismi-nuir el grado de las asimetrías sociales (objeti-vo propio de los conjuntos b y c del Gráfico 6),esto puede corresponder, en el plano de la po-

lítica energética, a una mayor cobertura (encantidad y calidad) de los requerimientos deenergía de la población de menores recursos, loque a su vez podría implicar ciertas metas en elámbito de las diferentes cadenas productivasenergéticas (objetivos subsectoriales).

Otro ejemplo, de carácter similar, puedevincularse con el objetivo de la política econó-mica que se refiere a la mejora de la competi-tividad de las actividades productivas confron-tadas con las importaciones o las potencialesexportaciones (correspondiente al conjunto cdel Gráfico 6). Este objetivo podría tener unaespecificación en el ámbito del sector energé-tico bajo la forma de: mejora en la eficienciaproductiva en las principales cadenas energéti-cas (lo que a su vez puede implicar la necesi-dad de algunas reformas institucional-regulato-rias) o promoción de la eficiencia energética

En lo que se refiere al ámbito del medioambiente natural podría plantearse, como par-te de una política de desarrollo sustentable, elobjetivo de preservación de los recursos fores-tales (correspondiente al conjunto a del Gráfi-co 6). En el plano de la política energética talobjetivo podría corresponder al de la energiza-ción rural sobre la base de fuentes comerciales.Pero es claro que aquel objetivo tendrá que tra-ducirse también en objetivos de la políticaagropecuaria en cuanto a una expansión racio-nal de la frontera agrícola.

Estos ejemplos, especialmente el segundoy el tercero, muestran asimismo que las políti-cas suprasectoriales se plantean con frecuenciaobjetivos que tienen un carácter transversal demayor o menor alcance, en el sentido de tradu-cirse en objetivos más específicos para un con-junto de sectores del sistema económico. En elsegundo ejemplo (objetivo de mejora de com-petitividad), son claras las implicancias paralos sectores de servicios públicos, además delsector de energía.

7.2.3 Objetivos económicos, sociales y am-bientales

Se ha expresado reiteradamente que la for-mulación de una política que promueva el de-

87

sarrollo sustentable de un sistema socioam-biental, supone necesariamente la explicitaciónde objetivos en las dimensiones que se indicanen el Cuadro 4 (política, económica, social yambiental). Es claro que el énfasis otorgado acada una de ellas habrá de depender de la si-tuación concreta que enfrenta cada país.

Por otra parte, tal como se ha mostradocon los ejemplos de la sección anterior, buenaparte de los objetivos planteados, en relacióncon esas dimensiones, determinan en ciertamedida la especificación de los objetivos en elplano de la política energética. Tal como semuestra en el Gráfico 6, la definición de políti-cas sobre esas dimensiones constituye un mar-co de referencia imprescindible para la identifi-cación y elección de los objetivos de políticaenergética.

En el Cuadro 4 se muestran, de modoenunciativo, los potenciales objetivos de polí-tica energética vinculados a las cuatro dimen-siones de la sustentabilidad del desarrollo. Losejes principales que se derivan de esas dimen-siones son: la gobernabilidad (dimensión políti-ca), crecimiento y desarrollo productivo (dimen-sión económica) y equidad (dimensión social),mitigación de impactos (dimensión ambiental).

7.3 Líneas principales y condicionesde mínima

En la mayor parte de los casos resulta muypoco realista pretender que los problemas iden-tificados en el análisis de las situaciones ener-géticas concretas de cada país, puedan resol-verse plenamente a partir de la acción de unapolítica. En general, el cumplimiento de los ob-jetivos que definen las líneas principales o lasdirecciones estratégicas de la política energéti-ca, constituyen procesos que suponen recorrerun conjunto de etapas; es decir, avanzar pro-gresivamente en las direcciones señaladas porlos objetivos que se han definido como priori-tarios.

De este modo, al formular la política ener-gética correspondiente a un determinado perío-do de gobierno, resulta necesario establecer lasmetas a alcanzar en esa etapa o período, con

relación a cada uno de los objetivos plantea-dos.

El mejor punto de partida para poner enpráctica este tipo de enfoque, consiste en exa-minar con detalle las características concretasde las políticas vigentes, tratando de identifi-car efectos perversos y obstáculos vinculados auno o más objetivos interrelacionados, de ma-nera directa o indirecta, con los lineamientosprincipales que se plantea la nueva política.

Con frecuencia, los efectos perversos sevinculan a la utilización de instrumentos queno son los más adecuados para alcanzar ciertosobjetivos en de t e r m i na das situa c io ne s. Po rejemplo, utilizar los subsidios cruzados recar-gando con tarifas más altas que las que corres-ponderían (de acuerdo a criterios de costo) alas actividades productivas con el objetivo depromover una mayor equidad. El uso de ese ti-po de subsidios cruzados puede elevar, indirec-tamente, los costos de otros productos o servi-cios para las mismas familias a las que se deseasubsidiar y/o también puede provocar una pér-dida de competitividad de algunas de las men-cionadas actividades productivas, cuando lamagnitud de la energía subsidiada es conside-rable.

Los obstáculos están directamente vincu-lados a los propios objetivos. Un ejemplo es laexclusión de la pequeña generación, basadafrecuentemente en el uso de fuentes renovableso la cogeneración, bajo la forma de discrimina-ciones en el acceso a las redes o en las condi-ciones de participación de los mercados mayo-ristas. Tales tipos de discriminación constitu-yen obstáculos para la concreción de los obje-tivos que buscan promover el uso de fuenteslimpias y de eficiencia energética.

Aunque los objetivos de política se expre-san generalmente en términos cualitativos, esposible asociar con cada uno de ellos uno omás indicadores de carácter cuantitativo. Deesta manera, las metas correspondientes a cadaobjetivo podrán traducirse en términos de talesindicadores, estableciendo las condiciones mí-nimas para el logro de las mismas.

88

7.4 Instrumentos de política energé-tica

Los cambios de situación que han provoca-do los procesos de reestructuración energéticaen lo que se refiere a la formulación de políti-cas en ese ámbito afectan fundamentalmente elplano de los instrumentos disponibles para al-canzar los objetivos planteados.

En efecto, los cambios introducidos en elrol del Estado han implicado modificacionesmuy profundas en las modalidades de imple-mentación de las políticas energéticas. Deacuerdo con las orientaciones predominantesen los procesos de reforma, el Estado ya no tie-ne a su cargo las funciones empresariales ni elcontrol directo sobre las actividades del sector.

Una vez plasmada la nueva estructura de laorganización productiva e institucional y esta-blecidos los marcos regulatorios fundamentalesdel sistema, los instrumentos de intervenciónque le quedan al Estado son de carácter funda-mentalmente indirecto.

Por otra parte, las nuevas situaciones im-perantes en los sistemas de abastecimientoenergético de los países de la Región se carac-terizan por una multiplicidad creciente de acto-res privados (nacionales o extranacionales) ypúblicos (jurídicamente desincorporados), cuyaracionalidad en la formulación de las decisionesno habrá de coincidir necesariamente con lasorientaciones implícitas o explícitamente plan-teadas en los objetivos de la política energéti-ca, derivándose por tanto una serie de contra-dicciones y/o conflictos con respecto a los ins-trumentos utilizados para el logro de las metascorrespondientes.

Esta nueva conformación de los sistemasde abastecimiento energético se agrega a lapresencia preexistente, en el ámbito del consu-mo final de energía, de un amplio número dedecisores que pueden tener una racionalidaddivergente con la que se pretende impulsar des-de la política energética.

Por otra parte debe recordarse tambiénque las condiciones del entorno (plano interna-

cional) imponen restricciones adicionales parala implementación de las políticas.

Dentro de estas nuevas situaciones, el di-seño de la política energética no puede limitar-se a la construcción de una matriz de objetivose instrumentos, tal como lo suponía el critica-do enfoque normativo de políticas, cuya acciónen esta etapa se agotaba en este acto. Tal co-mo se mostrará más adelante, en esta etapa dediseño, que incluye la identificación de los ins-trumentos a través de los cuales habrá de con-cretarse la intervención pública en el sistema,debe prestarse especial atención a las cuestio-nes vinculadas a la viabilidad. A ese respecto,los lineamientos estratégicos referidos a laconstrucción de viabilidad resultan esenciales(Gráfico 8).

Es de c i r, además de la matriz que vinc u l aobjetivos con ins t r u me nt o s, debe permitir exa-m i nar el gra do de cohe re nc ia que gua rdan ent resí y los efectos no de s e a dos de los ins t r u me nt o ss o b re otros objetivos (las flechas en el área dec o he re nc ia), el diseño de la política que suponetambién investigar el gra do de oposición de losre s t a ntes actores sociales (inc l u y e ndo ent reellos a otras áreas del pro p io sector público) aluso de ciertos ins t r u me nt o s, y a los objetivosm i s mo s. Desde el punto de vista conc e p t ual elloi m p l ica la ide nt i f icación de func io nes de impac-to, para los actores más re l e v a nt e s, con re l a c i ó na los ins t r u me ntos pro p u e s t o s.

Se pueden agrupar los instrumentos de po-lítica energética en diferentes tipos, de acuer-do a la naturaleza de intervención que suponeno atendiendo a las relaciones de jerarquía queentre ellos puedan establecerse.

Las diferencias de jerarquía tienen que vercon algunas acciones de política energética,tendientes a establecer las condiciones estruc-turales para el funcionamiento del sistema quese suponen esencialmente estables por un lar-go período de tiempo y que, por tanto, sirvende marco a las otras acciones dirigidas a inter-venir sobre las modalidades de ese funciona-miento. En cambio, cuando se habla de natura-leza de la intervención, se hace referencia a sise trata de intervenciones directas, de acciones

89

de promoción o de compromisos negociados,establecidos con diferentes tipos de formali-dad.

7.4.1 Instrumentos de política que estable-cen estructuras

Tal como se muestra en el Gráfico 9, losinstrumentos de política tendientes a estable-cer la estructura y el funcionamiento del sector,

se relacionan con la organización productiva einstitucional de las diferentes cadenas produc-tivas que lo componen y con los marcos regu-latorios que establecen las reglas fundamenta-les del funcionamiento de esos subsistemasproductivos.

En cuanto a la organización productiva, setrata básicamente de las acciones tendientes adeterminar el tamaño y número de las unidades

90

Gráfico 8Aspectos del Diseño de la Política Energética en situaciones de poder compartido

productivas que conforman los diferentes esla-bones de las cadenas productivas y su grado deintegración vertical y horizontal. Con la inten-ción de promover la competencia o disputabili-dad en los mercados energéticos, los procesosde reforma han seguido la orientación predomi-nante de disponer la desintegración vertical delas cadenas productivas (electricidad y gas na-tural)126 y la partición horizontal en sus eslabo-nes. Cuando una empresa energética tenía a sucargo el abastecimiento de otros servicios pú-blicos (telefonía, agua potable, etc.), la desin-tegración horizontal pudo significar también laseparación de la oferta de esos servicios bajounidades empresariales diferentes.

Tal como se ha señalado en el capítulo an-terior, en el diseño de estas acciones debe to-marse en cuenta la forma en se afectan las fun-ciones de costo correspondientes, atendiendo alas economías de escala (tamaño), secuencia(integración vertical) y alcance (integraciónhorizontal). Si los potenciales beneficios de lacompetencia no alcanzan a compensar las pér-didas eventuales de eficiencia estructural127, ta-les acciones habrán implicado un desempeñoinferior del sistema. Estas cuestiones son deespecial importancia en los sistemas energéti-cos de pequeño tamaño.

Generalmente, los cambios en la estructu-ra productiva de las cadenas energéticas vanacompañados por acciones dirigidas a modificarla organización institucional y los principios re -gulatorios, incluyendo en esos dos planos el roldel Estado en el sector. Cuando las transforma-ciones que implican este conjunto de accionesson importantes, se produce un cambio en lamodalidad de coordinación, tal como se ha mos-trado a lo largo del Capítulo III.

Las acciones vinculadas a la organizacióninstitucional están referidas a aspectos talescomo:

• F o r ma jurídica y gra do de autonomía (empre-sas públicas) de las unida des empre s a r ia l e s.

• Naturaleza de propiedad de los activos ded ichas unida des empre s a r iales (públic a ,privada, mixta).

• Organización de los mercados.• Grado de descentralización jurisdiccional

(gestión empresarial y/o control).• Entidades regulatorias (para funciones de

regulación, de fiscalización y operativas)

Con respecto a los princ i p ios re g u l a t o r ios sehace re f e re nc ia a cuestio nes del tipo sig u ie nt e :

• Condiciones de acceso a las diferentes ac-tividades del sector.

• Limitaciones impuestas a los actores.• Reglas de funcionamiento de los mercados.• Obligaciones impuestas a los actores y pe-

nalidades por incumplimiento.• Ambitos de acción subsidiaria del Estado.

Con base en el detalle de los tipos de ac-c io nes vinc u l a das a los aspectos enu me ra do sp re v ia me nt e, se de f i nen implícitame nte las fun-c io nes que quedan a cargo del Estado y, por tan-to, el ámbito de int e r v e nción de los ins t r u me n-tos de política ene rg é t ica de nt ro de ese ma rc o .

7.4.2 Instrumentos de política que intervie-nen en el funcionamiento

De acuerdo con el tipo de actividad quedesarrolla el Estado en el sector, los instrumen-tos de la política energética se pueden agruparen dos grandes conjuntos: de intervención di-recta y de fomento.

7.4.2.1 De intervención directa

Los ámbitos de acción directa pueden sermuy varia do s, pero es claro que su amplitud osu gama de p e nden de los espacios que le hayande j a do las cond ic io nes de ma rco establecidas porla pro p ia política ene rg é t ica a través del tipo dei ns t r u me ntos de t a l l a dos en la sección ant e r io r.

En la medida en que, dentro de la organi-zación institucional establecida en los procesos

91

126 Como ya se ha expresado, sólo en el caso de Perú y Bolivia este tipo de acción afectó también a la cadenaproductiva petrolera.

127 Concepto vinculado con la estructura que hace mínimo el costo de abastecimiento.

de transformación, existen empresas que man-tienen el carácter de públicas y que, por su na-turaleza jurídica y su grado de autonomía, ad-miten la participación de los órganos políticosen la gestión, el Estado puede impulsar medi-das de acción directa por medio de las mismas(por ejemplo, la construcción de una central,de una línea de transmisión, exploración hidro-carburífera en ciertas áreas, etc.). En algunospaíses, la posibilidad de implementar este tipode acciones se ha excluido expresamente128 y enotros está limitada por las condiciones externas(limitaciones en el acceso al financiamiento) opor restricciones del ámbito macroeconómico.

Sin embargo, el Estado no puede renunciartotalmente a sus funciones subsidiarias de lasacciones de los actores empresariales que ma-nejan actividades a las que se asigna el carác-ter de servicios públicos, tal como ocurre conbuena parte de los eslabones de las cadenasenergéticas. Un ejemplo claro a este respectoes la cuestión de la electrificación rural, dondeel Estado puede ejecutar las inversiones direc-tamente o, mediante instrumentos de fomento,inducir a otros actores a la ejecución de esa ac-ción.

Las medidas de acción directa puedentambién estar previstas en condiciones deemergencia o de incumplimiento grave de susobligaciones por parte de algún actor privado;pero, ese tipo de acciones suele tener general-mente un carácter transitorio.

7.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento

En el caso de los países donde el Estado seha replegado de sus funciones empresariales yse ha dado preeminencia a los mecanismos delmercado (modalidad de coordinación MA), sepuede incluir la mayor parte de los instrumen-tos de política energética dentro de esta cate-goría.

Estos instrumentos tienen un carácter deintervención mucho más indirecta puesto que,en general, tienden a incidir sobre la racionali-dad de los actores que operan directamente en

el sistema. Un ejemplo claro de ello está cons-tituido por el uso de impuestos y subsidios queoperan sobre los precios de la energía. El usode este tipo de instrumentos puede estar diri-gido a diferentes objetivos de la política ener-gética para el desarrollo sustentable.

En aquellas situaciones donde se verifiqueque existe una alta correlación entre el nivel deconsumo de energía eléctrica en el sector resi-dencial y el nivel de ingreso de las familias, unimpuesto sobre los altos consumos permitiría,además de recaudar los fondos para subsidiarlos consumos básicos promoviendo así el obje-tivo de equidad, favorecer también los objeti-vos de uso racional de la energía y de preserva-ción ambiental.

El mismo tipo de enfoque puede ser em-pleado para promover la sustitución entre fuen-tes y/o la penetración de aquéllas más limpiascon la finalidad de promover el uso racional deenergía (URE) y los objetivos de carácter am-biental.

Sin embargo, existen algunos casos en quelos impuestos no están dirigidos primordial-mente a inducir conductas de los actores de laproducción y el consumo de energía, sino a laapropiación de parte del excedente de explota-ción. Por supuesto, se está haciendo referenciaa impuestos de tipo específico, ya que todoslos demás impuestos indirectos, de carácter ge-neral, tienen esa finalidad. Un ejemplo de estoes el impuesto aplicado sobre los combustibleslíquidos para lograr la apropiación de la rentadel recurso.

El establecimiento de regalías, o la modi-ficación del porcentaje de las mismas sobre elvalor de los hidrocarburos, tiene finalidades se-mejantes; sin embargo, es cierto que en esteúltimo caso, más allá de ciertos límites, ese ti-po de acciones puede estar afectando a la con-ducta de los inversionistas e incidir sobre lasactividades de exploración. Este es un claroejemplo de cómo un instrumento dirigido a al-canzar cierto objetivo, puede tener efectos nodeseados sobre otros.

92

128 Tal es el caso de Argentina.

93

En el caso de los subsidios se incluye tam-bién a aquéllos que están dirigidos a abaratarel costo de financiamiento de ciertos tipos deinversiones, como es el caso de aquéllos que sevinculan a la promoción de la eficiencia ener-gética.

Es claro que los impuestos y subsid io sc o nstituyen una parte privilegia da ent re los ins-t r u me ntos inductivos o de fo me nto puesto queactúan sobre el sistema de pre c io s1 2 9; sin em-b a rgo, existen otros ins t r u me ntos ind i re c t o sque pueden resultar esenc iales para el cumpli-m ie nto de ciertos objetivos de la política ene r-g é t ic a .

Uno de estos instrumentos es sin duda fa-cilitar el acceso de los actores del sector a lainformación sobre diferentes aspectos vincula-dos a la producción y el consumo de la energía.Por ejemplo, la información sobre las oportuni-dades de ahorro energético y sobre los equipa-mientos y/o tecnologías adecuadas para apro-vecharlas, aunque no sea suficiente, es unacondición necesaria para mejorar la eficienciaenergética. La ausencia de esa información esconsiderada una barrera para el mercado poten-cial de ahorro energético.

Otro instrumento de este tipo está consti-tuido por las campañas de difusión o concienti-zación o también, las acciones de educación yformación técnica, que pueden estar dirigidas aobjetivos de URE o de preservación ambiental.

7.4.2.3 Compromisos y normas negociadas

En algunas situa c io ne s, especia l me nt edonde las reformas significaron una aperturaparcial (a la participación de actores privadosy a los mecanismos del mercado), dentro delcontexto impuesto por un nuevo marco de or-ganización productiva e institucional y losprincipios regulatorios generales, se pueden al-canzar ciertos objetivos estableciendo compro-misos específicos con algunos actores del siste-ma o normas regulatorias particulares negocia-das con ellos.

Un ejemplo de este tipo de instrumentospuede vincularse al ingreso de un actor privadode generación dentro de un esquema de com-prador único, en el caso de la cadena producti-va de electricidad. Esta acción de política ener-gética, que apunta esencialmente a resolver elproblema de financiamiento de la expansión dela capacidad de generación, ha sido utilizadaen varios países de la Región.

129 En algunos casos, los subsidios no actúan directamente sobre los precios. Por ejemplo, subsidiar la constitución y parte delfuncionamiento de las ONGs que tienen por finalidad promover acciones de uso racional de energía (URE).

94

95

8.1 Herramientas para la formulaciónde políticas

De acuerdo con lo expresado en el Capítu-lo VI, la política energética constituye una es-pecificación sectorial de la política socioeconó-mica que establece las líneas estratégicas mar-co para su formulación. Teniendo presente eseproyecto de política global, la formulación dela política energética debe apoyarse en undiagnóstico de situación del sistema energéti-co como punto de partida. El enfoque que pro-porciona el proyecto global de la política so-cioeconómica resulta necesario para orientar elanálisis de diagnóstico

8.1.1 Diagnóstico y análisis

Se debe funda me ntar la realización de ld ia g n ó s t ico en un e n foque sistémico s e me j a nt eal que se le ex ige al proceso de fo r mulación dep o l í t ic a s. Es de c i r, que debe prestar especia la t e nción a las int e ra c c io nes del sistema ene rg é-t ico con la economía, la socie dad y el me d ioa m b ie nte na t u ral.

El análisis de situación debe apuntar esen-cialmente a la identificación de los problemasque afectan a la estructura y funcionamientodel sector y que limitan el aporte del mismo ala sustentabilidad del desarrollo130. Estos pro-blemas pueden vincularse a131:

• El sistema de abastecimiento energético:Uso inadecuado de los recursos naturales,organización productiva e institucional delas cadenas energéticas que no favorece laeficiencia estructural, que promueve inefi-ciencia productiva, dificultades de financia-miento de las inversiones de expansión, im-

pactos negativos sobre el medio ambientenatural.

• La estructura y funcionamiento de los merca -dos: Prácticas anticompetitivas, inadecuadaregulación de los monopolios naturales, pre-cios que no tienen una clara vinculación conlos costos, distorsiones en los precios rela-tivos, esquemas inadecuados de subsidio.

• El ámbito del consumo: Insuficiente cober-tura de los requerimientos básicos, baja efi-ciencia en el uso de la energía, fuertes im-pactos del consumo de la energía sobre elmedio ambiente urbano, lenta penetraciónde fuentes de mejor calidad.

Por otra parte, el diagnóstico debe tenersimultáneamente un carácter sincrónico y dia -crónico; es decir, un análisis transversal (esta-do actual) de la estructura y el funcionamientodel sistema energético y un estudio de la evo-lución temporal de dicho sistema, para poneren evidencia las características de su dinámica,las tendencias pesadas y los indicios de cam-bio. Estos dos últimos aspectos son especial-mente importantes para todo análisis de pros-pectiva que se pretenda utilizar como instru-mento para la formulación de políticas.

Es claro que en esos dos tipos de análisisdebe incluirse la consideración de todas las in -teracciones relevantes entre el sistema energé-tico y los sistemas económico, social y ambien-tal, tal como ya se ha expresado (Gráfico 10).

El análisis de situación del estado actualdel sistema energético debe abarcar al conjun-to de las cadenas productivas (correspondien-tes a fuentes comerciales y no comerciales).Con tal finalidad, dentro del ámbito del abaste-

130 Se admite aquí que esa es la orientación general de la política socioeconómica: la búsqueda de sustentabilidad del procesode desarrollo.

131 La enumeración de problemas en cada plano tiene solo la intención de ejemplificar, no pretendiendo en modo alguno serexhaustiva.

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de Formulación de Políticas Energéticas

cimiento, en cada cadena productiva deberíanexaminarse133:

• Los aspectos físicos:◆ Reservas y potenciales.◆ Sistemas de flujos (balances).◆ Principales impactos ambientales (glo-

bales y locales) en cada uno de los esla-bones de las cadenas productivas.

• La estructura productiva de los diferenteseslabones:◆ Tecnologías de producción.◆ Pérdidas.◆ Costos.◆ G ra do de efic ie nc ia pro ductiva (ind ic a do-

re s ) .◆ Esquema de financiamiento de las inver-

siones.◆ Niveles de conc e nt ración (conc e nt ra c i ó n

e c o n ó m ica, artic u l a c io nes empre s a r ia l e s ) .

• La organización institucional y funcional:◆ Naturaleza juridíco-institucional de las

empresas.◆ Rasgos sobresalientes de la racionalidad

de los actores.◆ O rganización de los me rc a dos int e r me d io s.◆ Organismos de coordinación operativa.◆ Entidades de fiscalización y control (ca-

racterísticas y funciones).◆ Principales características de las normas

regulatorias.◆ Organismos de política sectorial.

• La estructura de precios de oferta (precios alproductor):◆ Mecanismos de formación de los precios

de oferta (modalidades de regulación delos mismos).

◆ Relaciones entre precios y costos (o már-genes brutos entre precios sucesivos).

◆ Regalías (porcentajes sobre los preciosde oferta).

96

132 No se consideran los impactos entre el medio ambiente natural, el sistema social y el sistema económico que no se vinculende modo directo o indirecto con el sistema energético. El impacto indicado del medio ambiente sobre la sociedad es unadirecta consecuencia de los impactos energéticos sobre aquel. Los impactos de las familias y de las actividades productivassobre el medio ambiente natural son consignados únicamente a través de sus consumos energéticos.

133 Se enumeran tan solo los aspectos principales.

Gráfico 10132

Diagnóstico energético: conjunto de interacciones relevantes

◆ Rasgos principales de las normas de re-gulación de los mercados mayoristas.

En la i n t e r fase abastecimiento-consumo(ámbito de los mercados finales), se deberíaprestar especial atención en los niveles:

• Absolutos y relativos de los precios finales.• De los impuestos y subsidios.• Características principales de la regulación

de los mercados finales.

Por último, en el ámbito del subsistema deconsumo, el análisis de diagnóstico deberíacentrarse en:

• Estructura de consumos por sectores (resi-dencial, minería, productivo rural, industria,comercio y servicios) y por fuentes.

• Matrices de fuentes y usos en cada sector(o al menos estructura por fuentes).

• Grado de cobertura de los requerimientosbásicos de energía para el sector residencial(niveles y calidad).

• Potenciales de ahorro energético en los di-ferentes sectores de consumo.

• Impactos ambientales del consumo energé-tico (por sectores de consumo).

Por otra parte, dentro del análisis de laevolución del sistema importan especialmente:el análisis de los cambios estructurales en lostres ámbitos mencionados previamente y elcomportamiento de ciertas relaciones entre va-riables (series históricas) del sistema energéti-co y de los sistemas económico, social y am-biental, así como las tendencias de ciertas va-riables o indicadores puramente energéticos.

Los cambios estructurales más importantestienen que ver con:

• Estructura de reservas y potenciales.• Estructura de producción de fuentes prima-

rias y secundarias.• Organización productiva.• Organización institucional.• Modalidades de coordinación.• Principios regulatorios fundamentales.• Estructura de precios relativos.

• Modalidades de financiamiento de las inver-siones.

• Estructura de consumos por sectores y fuen-tes.

• Principales procesos de sustitución entrefuentes.

• Estructura del comercio exterior de energía.• Modalidades de integración energética.

En las relaciones entre variables socioeco-nómicas y energéticas se destacan las siguien-tes:

Sendero energético: (E/P)t = (E/PBI)t (PBI/P)t

Donde E es el consumo total de energía, P lapoblación y PBI el producto interno bruto

Esta relación incluye como indicadores im-portantes: el contenido energético, el consumopor habitante y producto bruto por habitante(Gráfico 11a). Suele considerarse al contenidoenergético como un indicador de eficienciaenergética; sin embargo, esa interpretación de-be manejarse con cuidado ya que ese indicador

puede modificarse sin que haya cambios impor-tantes en la eficiencia energética. Algunos fac-tores que influyen sobre ese indicador son lasvariaciones en la estructura productiva de laeconomía, en la urbanización y en la estructu-ra de abastecimiento energético. Es claro queninguno de ellos tiene que ver estrictamentecon la eficiencia energética. A pesar de esos in-convenientes, el sendero energético provee unaprimera aproximación al análisis de las relacio-nes entre el consumo de energía y los agrega-dos macroeconómicos en el tiempo:

• Relaciones entre los consumos energéticosen los sectores productivos con variableseconómicas vinculadas a cada sector:

97

Gráfico 11a: Sendero energético

◆ Relaciones entre consumo total de ener-gía y los niveles de actividad sectorial.

◆ Relaciones entre los consumos sectoria-les por fuentes, los precios correspon-dientes y el nivel de actividad sectorial(aplicación de modelos econométricospara estimación de elasticidades).

• Relaciones entre el consumo de energía enel sector residencial e indicadores de ingre-so, distribución del ingreso y variables de-mográficas (uso de modelos econométricospara estimar la elasticidad ingreso).

• Sendero de la relación consumo por habi-tante en el sector residencial en términos deenergía final y energía útil (la energía útilpuede estimarse sobre la base de rendimien-tos medios por fuente) (Gráfico 11b).

Gráfico 11b: Sendero energía final y útil por habitante

Energía final por habitante .

Con respecto a los impactos sobre el me-dio ambiente se destacan, en términos del aná-lisis histórico, la evolución de las emisionesglobales (Tn de gases o partículas) y específi-cas (Emisiones de tipo X/Energía consumida),en el nivel agregado y por sector de consumo,así como las originadas en los centros de trans-formación y en el ámbito de la producción mi-nera. También en este caso se puede utilizar elesquema de senderos.

Por último, en cuanto a las variables o in-dicadores puramente energéticos, pueden men-cionarse las variables clásicas del ámbito de laproducción, comercio exterior, etc. y algunosindicadores, como por ejemplo, la evolución dela cobertura eléctrica y las pérdidas en los sis-temas de transmisión y distribución.

En el Cuadro 5 se presenta, a título deejemplo, una posible alternativa de presenta-ción del diagnóstico energético.

Tal como se ha expresado al comienzo deesta sección, el análisis de diagnóstico debeconcluir con la identificación de los problemasbajo la perspectiva de los lineamientos genera-les del proyecto de política que se desea im-pulsar. La matriz de identificación (véase elCuadro 6) de problemas puede ser una herra-mienta útil a este respecto.

8.1.2 Sistemas de información energética

A partir de los listados de variables e indi-cadores incluidos en la sección anterior, sepuede apreciar la importancia que tiene para lapolítica energética el poder contar con siste-mas de información energética sistematizadosque incluyan las variables económicas, socialesy ambientales más relevantes134.

8 . 1 . 3 El rol de la planificación y la pro s p e c t i-v a

Los cambios en las modalidades de coordi-nación imperantes en el sector energético, es-pecialmente en aquellos casos donde los mis-mos han sido profundos, han afectado de ma-nera muy especial al rol que la planificación de-sempeñaba como instrumento privilegiado dela política energética.

Dentro de la modalidad de control central,el Estado manejaba (maneja) de modo directolas decisiones de asignación de los recursos y laplanificación constituía (constituye) un instru-mento que daba (da) organicidad a esas deci-siones. En términos generales se trataba (tra-ta) de una planificación de tipo normativo, másallá de su posterior cumplimiento efectivo.

Con la descentralización de las decisionesintroducida por los procesos de reforma, ya seapor la apertura total o parcial al ingreso de ac-tores privados y a la mayor autonomía de ges-tión de las empresas públicas, debe cambiar ne-cesariamente la naturaleza de la planificación.

98

134 Como referencia de mínima puede consultarse el Sistema de Información Económica-Energética (SIEE) de OLADE.

Energía útil por habitante

99

Cuadro 5Estructura y elementos del diagnóstico del sistema energético nacional

Contexto internacional y nacional Internacional

Panorama político, económico, social y ambientalTransformaciones del sector energético (industrias, mercados, actores, tecnología…)

NacionalPanorama político, económico, social, ambiental La política global de desarrollo (objetivos, líneas generales de acción…)

Características físicas del sector energético nacionalLos recursos energéticos

(recursos, reservas, potencial de ahorro de energía y cogeneración, tasa de aprovechamiento…)El mapa energético

(localización de producción, consumo, infraestructura de transformación, infraestructura detransporte, interconexiones ...)

El balance de energíaLa oferta

Estructura por fuentes (petróleo, gas, carbón, nuclear, solar...), estructura por productos (p. ej. gasolina, GLP, kerosinas...), tasa de autosuficiencia (autarquía), calidad de losproductos (petrolíferos, carbones, electricidad...), substitución de unas fuentes por otras

ConsumoEstructura por energéticos (carbón, gas, petróleo, electricidad...), estructura por sector consumidor (industrial, residencial, comercial...), tasa de penetración delas energías comerciales; tasa de cobertura (calidad y cantidad), matriz de fuentes y usos por sector

Las pérdidasTasa de eficiencia global, pérdidas de transformación, transporte, distribución y uso final

Los intercambios con el exteriorExportaciones e importaciones por productos (carbón, gas, petróleo, electricidad...)

Organización y regulación de las industrias energéticas Para cada una de las industrias de la energía (carbón, petróleo, gas natural, electricidad y fuentes renovables) habrá de analizarse:

Condiciones de base, para detectar especificidades y situaciones particularesOferta: reservas, producción, tecnología, infraestructura, capacidades de producción…Demanda: elasticidades, sustitutos, tasa de crecimiento...

Estructuras, para evaluar el nivel de competencia en la industriaNúmero de productores, régimen de propiedad, barreras a la entrada, estructura de costos eintegración vertical, grado de concentración…

Comportamientos, para aprehender las estrategias de las firmasPrecios, producción, inversión, financiamiento, investigación y desarrollo tecnológico

Desempeño, para ver los resultados obtenidos por las firmasEficiencia productiva (corto y largo plazo), eficiencia asignativa, pleno empleo

Políticas públicas que actúan sobre las estructuras y los comportamientos, para evaluar su efecto.Regulación (económica, ambiental y técnica):

Económica: políticas de precios, subsidios, comercio exterior…Ambiental: normas en materia de emisiones, afluentes y desechosTécnica: medidas de seguridadRégimen fiscal

Sobre la oferta de energíaSobre la demanda de energía

Requerimientos de información

(continua)

100

Organización institucionalEntidades y organismos (características y funciones)

Instituciones públicas de fiscalización, control, regulaciónEmpresas públicasOrganización del sector privadoInstituciones de investigación y desarrollo tecnológico

Marco jurídico básicoConstitución, leyes, reglamentos, directivas, normas

Historia institucional

Reforma estructural de los últimos añosDescribir y analizar los cambios operados en los planos siguientes:

Modalidades de coordinaciónOrganización productivaRegulaciónMercadosPolítica públicas (precios, subsidios, ambiente, seguridad…)Organización institucional

Energía y desarrollo sustentableEnergía y economía

Aporte del sector energético al crecimiento económicoProducto interno bruto, formación bruta de capital, estabilización de la economía(inflación), comercio exterior, recaudación fiscal, empleo, valor agregado de la economía,inversión, deuda, competitividad, finanzas públicas

El sendero energético (energía, economía, sociedad)Intensidad energética, consumo per cápita, ingreso per cápita

Energía y equidadDinámica de población consumidora de energíaEnergía y distribución del ingresoEquipamiento de los hogares y consumo específicoEl sendero energético II (energía comercial)

Energía y cuidado ambientalImpactos ambientales por subsector (biomásico, hidrocarburos, eléctrico...)Impactos ambientales por recurso afectado (agua, aire, suelo, biodiversidad)Tasa de emisiones, global y por sectoresIndicadores de desarrollo sustentable

Autarquía energéticaRobustez frente a cambios externosProductividad energéticaCobertura eléctricaCobertura de necesidades energéticas básicas (cantidad y calidad)Pureza ambiental relativa al uso de la energíaUso de energías renovablesAlcance de recursos fósiles y leña

Política energética internaPolítica de desarrollo y política energética

El plan nacional de desarrollo El programa nacional de energía

Aspectos fundamentales de política energéticaObjetivos, líneas de acción…

Política subsectorialesPetróleo, gas, electricidad, carbón, fuentes renovables...

Política energética de acuerdo al uso de las herramientas e instrumentos Precios, impuestos, subsidios, empresas públicas, información, educación…Política ambiental y sector energético

Leyes y reglamentos, normas, disposición de desechos, reforestación

Política energética externaIntegración regional, acuerdos internacionales, participación en organismos,

Síntesis de resultadosPrincipales problemas detectados (operacionales y de desarrollo)Establecimiento de prioridades en la solución de los problemas

101

De este modo, en muchos casos, se atribuye ala planificación un carácter solo referencial oindicativo. En los casos en que se ha introduci-do la modalidad de MA de modo pleno, la prác-tica de la planificación ha perdido totalmentesu vigencia, reemplazándola por ejercicios deprospectiva energética.

8.1.3.1 Planificación energética

Las prácticas de planificación respondie-ron en el pasado a un enfoque predominante-mente normativo y solía agotarse en un soloacto que desembocaba en un “Libro del Plan”.En términos generales, no existía un segui-miento y control del cumplimiento de las ac-ciones contenidas en el plan o un análisis delas razones de los distanciamientos que pudie-ran verificarse. Las divergencias de la evolu-ción del sistema concreto, respecto a la plan-teada dentro de la prospectiva, los cambios enlas condiciones del entorno y el propio compor-tamiento de los actores internos del Estado vol-vían con frecuencia poco eficaz ese enfoque dela planificación.

En la mayor parte de los casos se trata deuna planificación de carácter subsectorial. Solo

en unos pocos países se han elaborado planesintegrales para el sistema energético en su con-junto. El sector eléctrico es el que tiene unamayor tradición de planificación; esta planifi-cación se concretaba mediante el uso de mode-los de optimización, generalmente construidospara otras situaciones, que utilizaban una fun-ción objetivo escalar de mínimo costo. En muypocos casos se ha observado el uso del enfoquemultiobjetivo.

Es entonces claro que resulta más apropia-do concebir a la planificación como un procesopermanente, de carácter sistémico y sobre la ba-se de un enfoque multiobjetivo. Por otra parte,teniendo en cuenta que casi siempre el planifi-cador se enfrenta a situaciones de poder com-partido, ese proceso debe incluir la “construc -ción” de viabilidad.

No obstante, este último aspecto se con-vierte en un escollo (la viabilidad) práctica-mente insalvable en el caso en que ya se hayaprocedido a descentralizar el proceso de deci-siones de inversión de manera casi completa, ylos instrumentos de política energética que lerestan al Estado son, en su mayor parte, de ca-rácter inductivo o de promoción. Tal como se

Cuadro 6Matriz de Identificación de Problemas

ha expresado precedentemente, en tales situa-ciones solo cabe la posibilidad de una “planifi-cación” de carácter referencial o indicativo.

De todos modos, ese tipo de ejerciciostiende a mostrar a los actores una especie defunción de preferencias del decisor de políticaenergética; es decir, una trayectoria deseadadel sistema energético que el órgano de políti-ca pretende inducir por medio de los instru-mentos que maneja. Pero, en la medida en quela racionalidad de los actores esté guiada porfinalidades de ganancia, esos instrumentos de-ben lograr que los proyectos contenidos en esetipo de planes resulten atractivos desde esaperspectiva.

No obstante, aunque la planificación ten-ga un carácter referencial o indicativo, si estáconcebida como un proceso (y no como un ac-to) y responde a una visión sistémica del sec-tor energético, puede ser una herramienta útilpara elaborar las estrategias de política, a laque de todos modos hay que construirle viabi-lidad.

8.1.3.2 Prospectiva: La técnica de escenarios

Cualquiera que sea la naturaleza del proce-so de planificación, resulta indispensable con-tar con algún tipo de prospectiva. En realidadla prospectiva resulta un instrumento necesariopara los procesos de decisión. En tal sentidodebe destacarse que las grandes empresas pri-vadas utilizan de manera generalizada la pros-pectiva para sus procesos de decisión sobre elmediano y largo plazo.

Esencialmente, se deben tomar las decisio-nes en condiciones de incertidumbre. Esta in-certidumbre se refiere a las condiciones quevan a plasmarse en el futuro. Es obvio que nopuede existir certeza alguna sobre el futuro,pero además, es importante aclarar que la in-certidumbre no puede reducirse o confundirsecon el concepto de riesgo que se maneja den-tro de la teoría económica neoclásica.

Esa concepción de riesgo supone que seconocen todos los estados futuros posibles deun sistema y que también se dispone de una

función de distribución de probabilidades quepermite asignar un valor de probabilidad a ca-da uno de ellos. De este modo el riesgo de co-meter errores puede medirse en términos pro-babilísticos.

Otras escuelas de pensamiento económicosostienen que la incertidumbre sobre el futuroes esencial y que por tanto no se la puede con-fundir con esa noción de riesgo. Se afirma queno solo resulta imposible contar con una distri-bución objetiva de probabilidad sobre los posi-bles estados que un sistema puede asumir en elfuturo, sino que ni siquiera se pueden conocertodos los estados posibles. Es decir que pue-den presentarse situaciones de “sorpresa”; enconsecuencia, las pretensiones de “acertar elfuturo” son absolutamente vanas. Las palabras“prever” o “predecir” resultan inconsistentesdesde esta perspectiva.

¿Cuál es entonces el sentido de la prospec-tiva? En realidad se trata de “explorar el futu-ro”, bajo la modalidad de “qué pasaría sí”, me-diante el uso de la técnica de escenarios. Estatécnica es un instrumento de prospectiva quepermite reducir el grado de incertidumbre en latoma de decisiones.

Los escenarios constituyen una imagencoherente del estado de un determinado siste-ma en ciertos puntos del futuro. La coherenciase refiere, por una parte, a la compatibilidadinterna que deben guardar entre sí los diferen-tes elementos o hipótesis que definen o con-forman un escenario, atendiendo a un marcoteórico-conceptual de referencia. Por otra par-te, dicha coherencia requiere el poder especifi-car las trayectorias que unen a los diferentesestados del sistema que se incluyen en el esce-nario.

Teniendo en cuenta el objetivo planteado,es necesario utilizar varios escenarios bien con-trastados con la finalidad de “cubrir” adecuada-mente una amplia gama de trayectorias futurasposibles del sistema considerado. Es decir, seespera que la trayectoria real del sistema seacontenida, con una alta verosimilitud, por ladiversidad de trayectorias correspondientes a

102

los escenarios definidos. Lo expresado se mues-tra esquemáticamente en el Gráfico 12.

En dicho gráfico, toda la superficie del co-no constituye una densa trama de trayectoriasde escenarios y se admite, como hipótesis ve-rosímil, que la trayectoria real del sistematranscurra al interior de esa superficie. En con-secuencia, se podría afirmar que esa superficieconstituye un conjunto de escenarios muy con -trastados que cubre adecuadamente a la tra-yectoria real del sistema considerado.

No obstante, lo usual en la práctica es uti-lizar una variedad limitada de escenarios, tra-tando de mantener la cualidad con referencia aun conjunto de imágenes de futuro bien con-trastadas. Una posibilidad para determinar losescenarios a utilizar (número y tipo) es identi-ficar ejes definidos en función de ciertos pro-blemas calificados como principales.

Existen diferentes procedimientos para laconstrucción de escenarios. Algunos enfoquesenfatizan la necesidad de utilizar modelos ma-temáticos como medio para garantizar la cohe-rencia interna de los mismos; sin embargo, larepresentación formalizada de sistemas com-plejos, especialmente si se pretende que tratede una fo r mulación dinámica, re s u l t avirtualmente inviable. Aunque se trate de re-

presentaciones extremadamente simplificadas,las herramientas matemáticas no están en con-diciones de incorporar los cambios endógenos ala dinámica del sistema. Al respecto, se debedestacar que la inclusión de ese tipo de cam-bios estructurales en la evolución dinámica re-sulta un elemento central para la construcciónde escenarios. Por otra parte, aún la represen-tación formalizada de carácter estático de lossistemas presenta el inconveniente de su faltade flexibilidad.

De cualquier modo, la tarea de construc-ción de escenarios debe basarse necesariamen-te en un esquema teórico-explicativo referidoal funcionamiento del sistema a escenificar.Ese esquema es el que permite juzgar acerca dela coherencia interna de un escenario, inclusoes posible que sea parcialmente formalizado;sin embargo, en esencia deberá tratarse de unesquema teórico-conceptual que no puede serformalizado totalmente a riesgo de introducirdemasiadas simplificaciones.

El contenido de los escenarios deberá es-tar en función de las finalidades y las caracte-rísticas de la prospectiva a realizar; es decir,los escenarios socioeconómicos destinados a laformulación de políticas en el ámbito del sec-tor agropecuario o forestal, tendrán un conte-nido significativamente diferente de aquéllos

103

Gráfico 12Representación esquemática de la técnica de escenarios

que se utilizarían para definir un plan estraté-gico para el sector de transporte. Esto se debea que, en cada caso y en función de la finali-dad buscada, los escenarios socioeconómicos,deben permitir una caracterización suficiente-mente especificada de las situaciones de con-texto en el marco de las cuales deben escoger-se o examinarse las alternativas para la tomade decisiones. Es claro que la especificación dela situación de contexto requerida para las de-cisiones en el ámbito del sector de transportehabrá de ser marcadamente diferente de la queresultaría necesaria para la formulación de es-trategias en el seno del abastecimiento ener-gético. En suma, la construcción de escenariosdebe estar direccionada por el objetivo que sepersigue con el análisis prospectivo que se pre-tende realizar.

En la práctica suele plantearse un escena-rio denominado “escenario de referencia”, conuna o más alternativas contrastadas. En tal ca-so, el “escenario de referencia” constituiría unescenario de continuidad respecto a la evolu-ción histórica reciente del sistema, dejando delado los movimientos coyunturales. En conse-cuencia, se trata generalmente de un escenariode tipo tendencial, en el sentido que se man-tienen las tendencias “pesadas” de los aspec-tos estructurales del sistema. Debe aclararseque cuando se habla de tendencia no se estáhaciendo referencia a la prolongación tenden-cial de la evolución de las variables, sino quese trata de una continuidad de la estructura yel tipo de funcionamiento que el sistema en suconjunto ha venido presentando en el pasadocercano o, eventualmente, un mantenimientode los cambios paulatinos que se han observa-do.

Es claro que esta forma de concebir a losescenarios de referencia plantea algunos pro-blemas cuando el sistema que se pretende es-cenificar ha mostrado cambios muy abruptosen el pasado reciente, tal como ha ocurridoefectivamente con los sistemas socioeconómi-cos de la Región en el primer quinquenio de losaños noventa. En tales casos, se debería dife-renciar, dentro del escenario de referencia, unprimer período dentro del cual habrán de com-pletarse los cambios estructurales y de funcio-

namiento más relevantes que ya se han eviden-ciado con claridad y, una segunda etapa, don-de el sistema evolucionaría desenvolviéndose“en régimen” dentro de la nueva situación.

En caso de que se utilicen solo dos esce-narios, el segundo de ellos puede denominarse“escenario alternativo” que, por contraste al dereferencia, deberá incorporar hipótesis marca-damente diferentes a las de este último. Paraello, en el escenario alternativo habrá que ma-ximizar todos los indicios de cambio relevantesque han comenzado a manifestarse en los dife-rentes planos o aspectos de los sistemas so-cioeconómicos y energéticos considerados.

Cuando el escenario de referencia incorpo-ra ya cambios estructurales y de funcionamien-to de magnitud muy significativa, el escenarioalternativo tendrá que formularse planteandohipótesis diferentes acerca de las modificacio-nes que podrían tener lugar en el futuro. Es po-sible que, dentro de un horizonte de medianoplazo (cuatro o cinco años), no haya, en talescasos, disparidades muy importantes entre am-bos escenarios, salvo tal vez por lo que se re-fiere a diferencias en el nivel o en las tasas decrecimiento de las variables.

a) Los sistemas relevantes para la formulaciónde los escenarios socioeconómicos

Cuando se trata de formular escenarios so-cioeconómicos para una región de un país, re-sulta generalmente ineludible la consideraciónde varios planos sistémicos dentro de los cua-les aquel subsistema regional se encuentra in-cluido, como elemento más pequeño dentro deuna familia de conjuntos anidados, tal como lomuestra el Gráfico 13.

En términos generales, los acontecimien-tos de carácter económico y sociopolítico queocurren en los sistemas de mayor amplitud(por ejemplo, SEM) tienen una influencia sig-nificativa en los sistemas contenidos (porejemplo, SEIR o SSN). Cuando los sistemasafectados son periféricos, los impactos de realimportancia tienen una sola dirección. Porejemplo, los cambios que se presentan en laeconomía mundial habrán de tener casi segu-

104

ramente apreciables impactos en el sistema so-cioeconómico nacional, mientras que no es deesperar que se den efectos significativos ensentido contrario.

La ide nt i f icación de la na t u raleza int e rde-p e nd ie nte o de causalidad (de t e r m i nación o in-c ide nc ia sig n i f icativa) unid i re c c io nal de los im-pactos es de esenc ial importanc ia para la cons-t r ucción de escena r io s, ya que de f i ne cierto ti-po de jera rquía en la fo r mulación de las hipóte-sis en ellos cont e n ida s. Así, por ejemplo, podr í ap e nsarse que la economía arge nt i na gua rda unarelación de int e rde p e nde nc ia con la región de lMe rcosur de b ido a la importanc ia que ha adqui-r ido el come rc io re g io nal y por su peso re l a t i v ode nt ro de ese ámbito. En cons e c u e nc ia, en elcaso en que se pre t e nda construir escena r io ss o c io e c o n ó m icos para Arge nt i na, las hipótesisque se utilicen para el espacio S E I R (en estecaso el Me rcosur) no pueden ser fo r mu l a das dema ne ra totalme nte inde p e nd ie nte de las que seempleen para definir el escena r io na c io na l .

En cambio, cuando se plantea la construc-ción de escenarios socioeconómicos para unespacio regional, que no constituye la partecentral del núcleo (funcional y espacial) deacumulación a escala nacional, podrá admitir-se que existe virtualmente una relación unidi-reccional de impactos de la economía nacionalsobre aquel espacio.

Cuanto más abierto sea un espacio socio-económico mayor será la importancia de losimpactos exógenos provenientes de los siste-mas de mayor jerarquía, entendiéndose ésta enlos términos previamente enunciados. Es claroque los SSRP son en general espacios muchomás abiertos que los SSN. La circulación debienes y de recursos productivos desde y haciael espacio nacional es muy intensa, estandoademás los SSRP sujetos a la influencia direc-ta de las medidas de política económica y a lasnormas de orden jurídico institucional emana-das del plano nacional.

105

El proceso de globalización de la econo m í amu nd ial sig n i f ica en esenc ia una mayor apertu-ra de las economías na c io nales a la acción delos gra ndes cong l o me ra dos empre s a r iales y alos mo v i m ie ntos de los flujos fina nc ie ros en unc o nt exto de una muy débil regulación de losme rc a do s. Esto permite que aquellos cong l o me-ra dos puedan optimizar sus opera c io nes sobreel espacio mu nd ial con re s t r ic c io nes pro g re s i v a-me nte más tenu e s, al mismo tiempo que las re-g u l a c io nes ema na das del plano int e r na c io na lt ie nen un impacto cre c ie nte sobre los sistema ss o c io e c o n ó m icos na c io na l e s.

La fo r mación de bloques, con acuerdos del i b re come rc io, unio nes adua ne ras o me rc a do sc o mu ne s, induc ida en gran me d ida como re s-puesta a ese proceso de globalización, crea ins-t a nc ias adic io nales de ampliación de aperturade los sistemas socio e c o n ó m icos na c io na l e s.

En consecuencia, la importancia de losimpactos de carácter exógeno sobre los siste-mas de menor jerarquía se ha ido incrementan-do considerablemente, dando así una mayor re-levancia a las hipótesis que se planteen paralos sistemas de mayor jerarquía, como elemen-tos condicionantes para la construcción de es-cenarios para los SSN y/o para los SSRP. Estascircunstancias se han reflejado en el Gráfico 13a través del espesor de las flechas que repre-sentan las direcciones de las relaciones de de-terminación o condicionamiento.

Es claro que la evolución de los sistema sque se pre t e nde escenificar no solo re s p o nde dema ne ra adaptativa a los me nc io na dos impactosde carácter ex ó ge no, sino también a cambio se nd ó ge nos de difere nte gra do de sig n i f ic a c i ó n .Es pre c i s a me nte este tipo de cambios el quep u e de permitir ciertos gra dos de libertad en eldiseño de las hipótesis que se incluyen en lose s c e na r ios sobre los sistemas re g io nales y/ona c io na l e s, respecto a aquéllas de los planos deo rden int e r na c io nal (re g io nal o mu nd ial). Pe ro ,i ncluso la evolución de las int e ra c c io nes ent relos difere ntes sistemas pueden ser objeto de hi-pótesis (ge ne ra l me nte difere ntes según se tra-

te del escena r io de re f e re nc ia o del alterna t i v o )de cambio hacia el futuro1 3 5.

b) Escenarios energéticos para acciones depolítica

Los escena r ios socio e c o n ó m icos habrán deservir de base para la fo r mulación de los corre s-p o nd ie ntes escena r ios ene rg é t icos dirig idos aservir de he r ra m ie nta para la fo r mulación dep o l í t ic a s. Estos últimos constituyen las basesp a ra el diseño y la evaluación de estra t e g ia s.Las principales etapas para el diseño de un plande acción para la política ene rg é t ica, me d ia nt eel uso de escena r ios podrían ser las sig u ie nt e s :

• Identificación de las variables claves del sis-tema.

• Determinar los actores relevantes a partir delas variables claves.

• Escenificar la evolución del sistema en fun-ción de conjuntos coherentes de hipótesissobre el comportamiento de las variablesclaves y de los actores, en el marco de losescenarios socioeconómicos planteados.

• Establecer la evolución esperable del siste-ma de acuerdo con los diferentes escenariosenergéticos.

• Determinar el conjunto de estrategias posi-bles de acuerdo con cada escenario y te-niendo en cuenta las reacciones esperadaspor parte de los actores ante esas estrate-gias de política.

• Diseñar un plan de acción.

8.2 Formulación por objetivos

La idea cent ral de la fo r mulación por obje-tivos es la ide nt i f icación, prime ro, de objetivose s p e c í f icos que contribuyan a la realización deun objetivo superior y, segundo, de las accio ne sde política ene rg é t ica más ade c ua da para el lo-g ro de ellos. En el Gráfico 14 se pre s e nta un es-q u e ma que ilustra el enc a de na m ie nto de ide a s.

La visión es a lo que se aspira luego deanalizar lo que se tiene. Se expone un ejemplode una visión en el Cuadro 7.

106

135 Para una presentación de los aspectos relevantes que deberían incorporarse a los escenarios en los planos o sistemasmencionados, ver H. Pistonesi, “Métodos para la construcción de escenarios socioeconómicos”, IDEE, 1998.

107

Aunque se expresa como una situación al-canzada, en realidad se trata de un estado alque se quiere llegar mediante una serie de ac-ciones ordenadas y coherentes, que van trans-formando el estado inicial.

Asociada a la visión se encuentra un con-junto de objetivos generales que guían, en ma-yor o menor grado, el desarrollo de práctica-

mente todos los sistemas energéticos naciona-les. En el Cuadro 8 se presentan algunos ejem-plos.

Analizar la situación que guarda el sectorenergético a la luz de lo que se desea para él,permite ide nt i f icar pro b l e ma s, discernir sumagnitud y determinar su urgencia. En la ma-yoría de los casos, el logro de los objetivos no

108

109

se alcanza de forma inmediata. Por el contrario,se requiere transitar por etapas sucesivas. Larapidez del proceso dependerá de la atención ylos recursos que se le dediquen, así como de lacapacidad técnica y humana disponible.

La transformación de los problemas en ob-jetivos específicos exige el análisis de las con-diciones externas y su posible evolución. Algu-nos ejemplos de dichas condiciones se presen-tan en el Cuadro 9.

Una vez analizado el entorno, se le asignaa cada objetivo específico un conjunto de re-sultados tangibles a perseguir en un períododado. Dichos resultados se expresarán median-te indicadores típicos, siempre y cuando seaposible y pertinente hacerlo. El Cuadro 10 pre-senta algunos ejemplos de objetivos específi-cos y los indicadores asociados.

Una vez establecidos los resultados con-cretos que se pretenden alcanzar con relación acada objetivo específico, se procede a analizarcómo actuar para lograr dichos resultados. Dis-cernir las direcciones hacia donde hay que diri-gir el esfuerzo, la magnitud de éste y el margen

de maniobra con el que se cuenta en cada ca-so, plantea la necesidad de un análisis de lasfuerzas estratégicas favorables y desfavorablespara conseguir el resultado deseado. En estesentido, la matriz de identificación de líneasestratégicas se revela de gran utilidad (véase elCuadro 11).

Confrontar amenazas con debilidades llevaa definir estrategias de sobrevivencia; contras-tar amenazas con fortalezas conduce a estable-cer estrategias defensivas; asimismo, confron-tar oportunidades con debilidades y fortalezaslleva a definir estrategias adaptativas y ofensi-vas, respectivamente. Algunas estrategias, co-mo el uso racional de la energía son muy versá-tiles y sirven tanto para defender y consolidarlo obtenido como para avanzar hacia mayoresniveles de sustentabilidad.

Las estrategias, también llamadas “políti-cas” o “líneas de acción”, dependerán de la si-tuación concreta de cada país. En el Cuadro 12se presentan algunos ejemplos representativosde acuerdo a las cuatro dimensiones fundamen-tales del desarrollo sustentable.

110

Una vez definidas las líneas estratégicas seprocede a establecer diversas posibilidades pa-ra llevarlas a la práctica, es decir, instrumentar-las. Al respecto, una matriz de identificaciónde instrumentos, como la ilustrada en el Cuadro13, puede ser de utilidad.

Este proceso de identificación de instru-mentos implica pasar del “debe ser” al del“puede ser”. Dicho proceso supone la conside-ración de que otros actores pudieran estar vin-culados o deberían participar en la acción o ac-tividad que se propone. Claro está que este

111

análisis debe enmarcarse además en los ele-mentos contenidos en la prospectiva, de modoa aproximarse a una visión dinámica de situa-ciones; entre tales elementos se incluyen lasvariaciones en las condiciones del entorno pa-ra el desarrollo de las estrategias de política yel comportamiento previsible de los actores in-volucrados. Sobre la base de todos esos ele-mentos deben analizarse las posibilidades delograr consenso o el apoyo de un alto númerode actores significativos. Para analizar las posi-bles reacciones de los actores ante las estrate-gias de política, resulta de utilidad el uso de

matrices del tipo indicado en la Sección 6.4(ver Gráfico 4). Las matrices podrían tener laforma indicada en los Cuadros 14 y 15.

Por cierto, se trata de una matriz (Cuadro14) de tipo cualitativo tendiente a poner enevidencia la naturaleza de la reacción de losactores al objetivo mismo y a los diferentesinstrumentos propuestos . Dichas reaccionespueden plantearse en términos de su naturale-za e intensidad: apoyo, aceptación o indiferen-cia, oposición débil y oposición fuerte. En loscasos en que se presenta una oposición frontal,

112

113

los analistas de política deberán examinar lasdebilidades y fortalezas con que se cuenta pa-ra imponer o inducir dicho objetivo o los co-rrespondientes instrumentos.

Esta última matriz (Cuadro 15) analiza laactitud entre los actores frente a un instrumen-to de la política energética; también es cuali-tativa, con notaciones de alianza, indiferenciay conflicto.

Además de este análisis de viabilidad, sedebe también prestar atención al grado de con-sistencia del conjunto de las acciones, toman-do en consideración los posibles efectos no de-seados de cada instrumento con relación a losdemás objetivos que se deseen alcanzar. Si laintensidad de esos efectos es suficientementefuerte, se tendría un criterio para descartarcierto conjunto de acciones, aunque hayanmostrado ser viables.

114

115

9.1 Consideraciones generales

Este capítulo busca ejemplificar, sobre labase de experiencias de planificación participa-tiva, la propuesta metodológica que contiene lapresente guía en materia de formulación de po-líticas energéticas orientadas hacia el desarro-llo sustentable.

Dada la complejidad y profundidad concep-tual y metodológica descrita en los capítulosprecedentes, la orientación que se pretende daral presente capítulo busca, sobre la base delejemplo, mostrar cuál o cuáles podrían ser loscaminos operativos que se pueden adoptar enel proceso de formular la política energética demanera contemporánea.

De ningún modo pretende convertirse en el“recetario” metodológico de planificación; úni-camente pretende compartir experiencias simi-lares, con la intención manifiesta de allanar elcamino de los equipos responsables de formu-lar las políticas energéticas en cada uno de losdistintos países136. En ese mismo sentido, noes posible establecer un único camino si se tie-ne en consideración la diversidad y complejidadde los países de la región.

En algunos momentos, el desarrollo delpresente capítulo se apartará del orden meto-dológico propuesto anteriormente, consideran-do únicamente la posibilidad operativa de abor-dar su resolución; obviamente, no se rompe conla coherencia conceptual ni metodológica de lapropuesta.

9.2 Situación inicial del proceso deplanificación

Por la complejidad aludida anteriormente,es posible identificar dos momentos operativosclaramente definidos en el proceso de planifi-cación participativa que se adelanta en la for-mulación de las políticas energéticas: el prime-ro, relacionado con la elaboración “técnica” dela propuesta; y el segundo, caracterizado por la

construcción de la viabilidad social y políticade la misma.

En relación con el primer momento opera-tivo, es recomendable que el responsable de laformulación de la política energética conformeun equipo interdisciplinario y multisectorial cu-ya responsabilidad será elaborar una propuestainicial, que posteriormente sea consensuadaentre los demás actores involucrados.

Este planteamiento se sustenta en distin-tas consideraciones, entre ellas las siguientes:

• La propuesta de planificación que se cons-truya debe ser oportuna y viable; es decir,las nuevas condiciones aparecidas productode la reforma, las condiciones externas na-cional e internacional, la compatibilidad deun estado energético deseado y sustentablecon la inmediatez asociada a la temporali-dad de los gobiernos, imponen el requeri-miento de que la propuesta sea oportuna yviable.

• La propuesta debe ser flexible; en las cond i-c io nes de globalización en que se de s a r ro l l a nnu e s t ras re l a c io nes y posibilida des y en la al-ta mo v i l idad de los niveles de c i s o r ios del po-der ejecutivo, la alta sens i b i l idad socio p o l i-t ica de nu e s t ras re a l ida des re q u ie ren una ca-p a c idad de reacción y respuesta efectiva ye f ic ie nte que permita ade c uar la política (eneste caso ene rg é t ica) a cond ic io nes tan cam-b ia nt e s, además de gua rdar corre s p o nde nc iacon la visión ene rg é t ica de cada país.

La re s p o ns a b i l idad operativa de dic hoequipo en este primer momento se concentraráen la elaboración de una propuesta inicial quellegue hasta lo que se denomina las líneas es-tratégicas (véase el Gráfico 14, Estructura deun Sistema de Objetivos), excluyendo el análi-sis de fuerzas a favor y en contra.

Teniendo en consideración los aspectos se-ñalados, este equipo será más bien poco nume-roso, con un conocimiento y experiencia muy

136 Al respecto, desde 1998 el Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ ha realizado cuatro talleres subregionales (Mercosur y Chile,Comunidad Andina, México y América Central y el Caribe) en los que se generaron, con representantes de 26 países de laRegión, experiencias como las mencionadas.

IX. Operatividad de la Formulación de Políticas

extensos del sector y las condiciones externasde la realidad donde actúan, abordando conpropiedad el conjunto temático indispensableal proceso137.

En relación con el segundo momento, esun proceso abierto al cual concurre el conjuntode actores involucrados. En esta etapa se bus-ca construir la viabilidad política y social de lapropuesta elaborada en el primer momento.

Nótese en el Gráfico 4 el conjunto tan am-plio de actores involucrados en el proceso; enconsecuencia, es indispensable precisar la con-dición de actor involucrado en este momentooperativo. El responsable de elaborar la pro-puesta caracterizará a cada uno de los actoresinvolucrados, por cuanto su concurrencia en es-te segundo momento, tiene un carácter deciso-rio en la formulación de la política. Vale decirque, construir la viabilidad social y política dela propuesta afecta y favorece los intereses quecaracterizan a cada uno de los actores, de ma-nera tal que la misma es muy importante.

En este momento es cuando aparece unconjunto de fuerzas que convergen ineludible-mente en la caracterización de los actores, má-xime si verdaderamente tomarán decisiones enrelación con la formulación de la política ener-gética. Serán decisiones que ratifiquen, rectifi-quen o incorporen elementos a la propuestainicial, desde los objetivos específicos hasta lasacciones que en este segundo momento habránde definirse.

Genéricamente se define como actor al in-dividuo, grupo, institución u organización cu-yos intereses vitales están asociados con la for-mulación de una política y que, en el juego dela negociación que se produce para evidenciarla viabilidad de la propuesta, ofrecen y recibensituaciones que consolidan su condición de ac-tor dentro del proceso.

Como se observa, ambos momentos tienensu propio nivel de complejidad operativa. Eneste capítulo, a través del manejo de ejemplosrescatados de procesos reales de planificaciónparticipativa, se tratará de mostrar la formamás idónea de abordar cada uno de ellos y, almismo tiempo, visualizar los resultados que encada momento se esperan lograr en la formula-ción de políticas.

Por otro lado, y de manera reiterativa, esnecesario indicar que existen muchos instru-mentos que facilitan la operatividad del proce-so; aquí solamente se están tomando algunosde ellos138. Esto conduce a una reflexión final,en el sentido de que el equipo debe tener la su-ficiente versatilidad operativa para adaptarse acondiciones y características tanto internas co-mo externas en su propósito de formular la po-lítica.

Finalmente, la técnica de visualización delmétodo ZOPP (Zielorientierte Projekplanung)139

o de Planificación de Proyectos Orientada a Ob-jetivos, es muy útil para facilitar procesos par-ticipativos de planificación. Se entiende que elequipo de trabajo que se constituya para la for-mulación de la política desarrollará procesos deconstrucción colectiva de la propuesta y la téc-nica de visualización facilita dicho proceso. Es-ta se resume utilizando tarjetas como medio decomunicación entre los participantes, en lascuales se escribe la opinión y luego, a través deuna lluvia de ideas, se atiende a los distintospasos metodológicos. Las tarjetas producidas yconocidas a través de la lluvia de ideas y queatienden un tópico en particular (por ejemplo,los problemas estrictamente energéticos o so-ciales, económicos y ambientales entre otros)se ubican todas en un panel y se inicia el de-bate para seleccionar las más significativas altópico que se trata, esto es, un acuerdo delgrupo y sobre esa base se continua el resto delproceso, repitiendo el procedimiento.

116

137 Véanse los cuadros 4 y 5.138 Instrumentos como la matriz DAFO (FODA o DOFA), Arbol de Problemas, Espina de Pescado, Computadora de Papel, etc.139 Metodología de Planificación utilizada por la Cooperación Técnica Alemana (Deutsche Gesellschaft für Technische

Zusammenarbeit – GTZ), en todos sus proyectos de cooperación con los países en vías de desarrollo. Al respecto, el ProyectoOLADE/CEPAL/GTZ viene aplicando desde 1993 esta metodología para planificar sus actividades multiobjetivo en variasdimensiones.

9.3 Construcción de la propuesta ini-cial

9.3.1 Diagnóstico

Teniendo definida la “visión” y reconocidaslas condiciones externas, el equipo de trabajoanaliza la situación actual del sector energéti-co, identificando los problemas que afectan sudesenvolvimiento y que por lo tanto no cum-plen con los propósitos que le son propios.

9.3.1.1 Identificación de problemas

Se pueden resumir las características mássignificativas de los problemas de la siguientemanera:

• Describe una situación: operativamente esnecesario describir la situación que se con-sidera como negativa. El hecho de ser rigu-roso en la definición de los problemas comodescripción de situaciones negativas, marcauna diferencia sustantiva al momento de pa-sar a la construcción de la propuesta. A mo-do de ejemplo:

En la frase del recuadro anterior, no se des-cribe ninguna situación negativa; es ambi-gua por cuanto desde la lectura de los dis-tintos actores, unos la aceptarán como favo-rable y deseable (la comunidad, algunos po-líticos) otros negativa e indeseable (los pro-ductores, organismos financieros). En esteejemplo, es difícil prever cuál puede ser lapropuesta en términos de la formulación depolíticas. Si el planteamiento es:

Por lo menos ahora se entiende cuál es la si-tuación que afecta y en torno de ella es po-sible proponer un conjunto de medidas.

• NO es la ausencia de solución; es una situa-ción negativa existente.

La ausencia de solución como definición delproblema, conduce inevitablemente a unasola solución; en el ejemplo es formular ac-tividades tendientes a inducir una concien-cia ambiental en los habitantes rurales úni-camente. De otro modo:

En este caso es posible enc o nt rar más de unap ropuesta que re duzca el pro b l e ma; puedeser la investigación de fuentes alternas dee ne rgía en el campo, el inc re me nto de las re-des de distribución de la ene rgía eléctrica, lae ducación ambie ntal, ent re otra s. Vale de c i r,hay un espectro de alternativas que en tér-m i nos de planificación y de toma de de c i s io-nes es muc ho más vent a j o s o .

• Identificar problemas ex i s t e n t e s: en este sen-t ido no es re c o me ndable cons ide rar lo que see nt ie nde como un pro b l e ma futuro o posible,da do que ge ne ra l me nte es la cons e c u e nc ia oel impacto de un pro b l e ma actual. Es pre f e-rible planificar re duc ie ndo el gra do de inc e r-t idu m b re inhe re nte al proceso. Por ejemplo:

Este ejemplo, si bien puede ser cierto, es laconsecuencia de un problema actual y que,en términos de fijar una política energéticaque lo atienda, requiere actuar sobre el pro-blema actual, de manera tal que las accionesque se ejecuten en su resolución reduzcan ominimicen ese problema futuro. En el casoque:

En este ejemplo es posible identificar unagama de posibilidades de acciones que per-

117

Percepción de los subsidios dentro de losprocesos de reforma

No hay conciencia ambiental en las zonasrurales, uso indiscriminado de leña.

El uso indiscriminado de leña en las zonasrurales, produce un impacto ambiental

nocivo.

Las reservas probadas de petróleo noatenderán la demanda estimada para el 2010.

El presupuesto de inversión para exploraciónpetrolífera es 60% menor que el del año

anterior.

Los subsidios son factores que entorpecen odificultan los procesos de reforma.

mitan incrementar el presupuesto, estable-cer una política de alianzas para la explora-ción, reconversión industrial con relación aluso de otras fuentes energéticasexistentes, etc. Es decir, para elequipo formulador de la política,proponer atención a problemasactuales incrementa la viabilidadde la misma y, al mismo tiempo,aborda el efecto o consecuenciade la tende nc ia que podr í aderivarse de estos problemas.

9.3.1.2 Manifestación del problema

Se recomienda describir la ma-nifestación, consecuencia, impactoo efecto del problema también como una situa-ción negativa; es decir, también es un proble-ma cuya resolución está vinculada a la resolu-ción del problema que le da origen. Es seguroque un problema tiene múltiples manifestacio-nes, es criterio del equipo identificar las mássignificativas al proceso que adelantan. Porejemplo:

Algunas veces la identificación de lamanifestación de un problema conduce ala caracterización de otro problema que nose había considerado inicialmente, y quesu importancia en la formulación de la po-lítica energética es muy significativa.

9.3.1.3 Causas del problema

La caracterización de la problemáticainiciada con la identificación de cada unode los problemas y su manifestación, se

completa con la identificación de las causasque originan dicho problema. Las causas tam-bién se identifican como problemas:

Este paso metodológico permite caracteri-zar cada problema como una estructura sobre lacual hay que intervenir. En términos de planifi-cación, la relación causa-efecto tiene coheren-cia con la relación medio-fin; en este sentido,la construcción de la propuesta está presenteen cada momento metodológico.

9.3.1.4 Actores involucrados

En cada uno de los problemasidentificados y analizados se encuen-tran involucrados un conjunto de acto-res que es necesario reconocer con elpropósito de evidenciar la viabilidadsocial y política de la política energé-tica que se ha de formular. La condi-ción de actor en relación con el pro-blema esta dada por la forma en quelos intereses vitales de cada actor seencuentran relacionados con la situa-ción descrita como problema.

118

Problema Manifestación

Los subsidios sonfactores queentorpecen odificultan los

procesos de reforma.

El costo político de ladecisión retrasa

significativamente elproceso de reforma.

La suspensión de lossubsidios incrementa las

tarifas y precios de laenergía.

Causas Problema

El uso indiscriminadode leña en las zonasrurales produce unimpacto ambiental

nocivo.

Patrones culturales en el usoenergético de la leña quedesconocen el impacto

ambiental nocivo.

Alta dispersión de la poblaciónrural incrementa los costos de

distribución de la energíaconvencional.

Problema Actores

El usoindiscriminado deleña en las zonasrurales produce unimpacto ambiental

nocivo.

Autoridad ambiental, de acuerdo con el nivelterritorial (ministerial, municipal)

vela por la conservación de los recursosn a t u r a l e s .

Productores rurales, rendimientos decrecientes en su actividadproductiva, por agotamiento de recursos

(erosión, reducción de biomasa, alteraciónde los ciclos e intensidad climática,

reducción del recurso hídrico)

El trabajo se resume en un instrumento deplanificación, el cual se denomina matriz deidentificación de problemas (Cuadro 16).

Obsérvese que precisamente en este casoexiste una diferencia de orden de las columnascon respecto al que se indica en el Cuadro 6,donde ese orden responde a la secuencia cons-tructiva de la situación, mientras que en elCuadro 16 se pretende que la sucesión de co-lumnas tenga una lógica adaptada a la operati-vidad.

9.3.2 Priorización de problemas

Del conjunto de problemas identificados yanalizados, es indispensable efectuar una prio-rización para ordenar el proceso de interven-ción. Es obvio que todos los problemas identi-

ficados son importantes, sin embargo es nece-sario efectuar una priorización de los mismos.

D icha priorización es re c o me ndable efec-t uarla, tenie ndo en cons ide ración las sig u ie nt e sra z o ne s :

• El nivel de complejidad de la problemáticaenergética, su transversalidad con los demássectores y el rol que cumple en el proceso dedesarrollo de cada país configuran un esce-nario muy complejo. En consecuencia, esindispensable decidir por dónde se orientael proceso de intervención.

• La limitación de recursos, tanto del nivelpúblico como privado, hace indispensablera c io nalizar el proceso de int e r v e nc i ó n ,identificando senderos de acción que permi-tan atender adecuadamente los problemas

119

cuya estructuralidad produce un impacto enel resto del sistema.

En la práctica, la priorización se efectúateniendo en consideración dos aspectos genéri-cos; el primero de carácter político y el segun-do de orden técnico:

• De carácter político: Este es un criterio muyimportante para efectuar la priorización deproblemas. En su resolución operativa setienen en cuenta las directrices o propues-tas programáticas del gobierno de turno, enel nivel de planificación que se está traba-jando. La viabilidad política de la propuestaestá relacionada con la atención del progra-ma de gobierno de turno; en ese sentido esresponsabilidad del grupo de planificaciónelaborar una propuesta que empate este cri-terio con el de desarrollo del sector en par-ticular y el desarrollo nacional en general.

• De carácter técnico: Los pro b l e mas que ha-yan pasado por el primer tamiz serán some-t idos al segundo, que pro p r ia me nte dic ho esel técnico; es ne c e s a r io tener en cons ide ra-ción el conjunto de arg u me ntos y situa c io-nes técnicas del sector, su estruc t u ra l idad enel de s a r rollo y bie nestar na c io nal para prio-rizar los pro b l e mas sujeto de int e r v e nción.

O p e ra t i v a me nte hay muchas técnicas quepermiten ejecutar este pro c e d i m ie nto. Destacanlas sig u ie ntes: por ejemplo, en el método de lZ O P P, cua ndo se de f i ne la ruta por do nde set ra nsitará en el “árbol de pro b l e mas” se estáe f e c t ua ndo una priorización, tenie ndo en cons i-de ración las áreas de cooperación acorda das en-t re los go b ie r no s, el impacto de las accio ne s, lap e rdu ra b i l idad de los efectos y especia l me nte lare p l ic a b i l idad de los procesos cua ndo la coope-ración haya termina do. La “c o m p u t a do ra de pa-pel” establece prio r ida des de int e r v e nción enf u nción del gra do de influenc ia que cada uno delos pro b l e mas tie ne en relación con los de m á s,la valoración de esa influenc ia establece unau b icación de los pro b l e mas en un eje de orde na-da s, de f i n ie ndo áreas de int e r v e nción cuya es-t r uc t u ración en el sistema permite tener impac-to en el resto del sistema. La espina de pescado ,do nde se establecen re l a c io nes de causalida db u s c a ndo una converge nc ia en los pro b l e ma s

“ t ro ncales” o “c e nt rales” sobre los cuales se re-c o m ie nda actua r.

9.3.3 Objetivos específicos

Para la formulación de los objetivos espe-cíficos, además de lo señalado en el diagnósti-co, se requiere disponer sintéticamente de lascondiciones externas que ejercen influencia enel sector y los objetivos generales que están es-trechamente articulados con los planes de go-bierno o directrices de política que vienen delgobierno de turno. Con estos insumos es posi-ble abordar la formulación de los objetivos es-pecíficos.

Las áreas que define la primera columna dela matriz de identificación de problemas, ámbi-to o dimensión, son el punto de partida parainiciar la formulación de los objetivos específi-cos.

Los objetivos responden a la pregunta:¿QUE se pretende alcanzar con la formulaciónde la política? En ese sentido, señala un cam-bio que se pretende inducir en una situaciónproblemática o los problemas priorizados en laprimera parte del diagnóstico. Es una lecturapositiva y futura del problema que se desea in-tervenir.

Operativamente, hay dos formas de formu-lar los objetivos específicos; la primera que co-múnmente se usa en nuestros países; la segun-da, la que se utiliza en la metodología delZOPP.

• Con relación a la prime ra, no r ma l me nte es-c r i b i mos los objetivos en infinitivo (elabo-ra r, diseñar, conc ie nt i z a r, etc.); sin embargo ,esta práctica conduce a confusión cua ndo sere dactan las activida de s, pues también se re-dactan en infinitivo. Es ne c e s a r io que elequipo tenga clara esta difere nc ia. Más ade-l a nte se verá la difere nc ia ent re ambas; aquíes ne c e s a r io señalar que en términos de pla-n i f icación es posible distinguir objetivos dea c c io nes (infinitivo) cua ndo las prime ras uti-lizan verbos blandos y las segundas verbosdu ro s. Son blandos cua ndo ex p resan int e n-c io nes o propósitos abstractos y no se les

120

p u e de colocar en un cro no g ra ma, por ejem-plo: sens i b i l i z a r, fo me nt a r, conc ie nt i z a r, in-c id i r, etc. En cambio son verbos du ros cua n-do se dejan colocar en un cro no g ra ma, tie-nen fecha de inic io y finalización y dan laidea de acción, por ejemplo: elabora r, re u n i r,hacer invent a r io, etc. Por ejemplo:

• Con relación a la segunda, en la metodolo-gía ZOPP, la re dacción de un objetivoasegura que haya una sola idea por objeti-vo, es decir un sujeto, un verbo y un predi-cado; en ese sentido evita utilizar partículascomo “a través de”, o “para...”, “mediante”,etc., o los gerundios ando (mejorando) oendo (reduciendo); por cuanto esa forma deredacción mezcla los medios con los fines.Finalmente, se redactan en presente (se be-nefician), o en pasado perfecto (se ha bene-ficiado), o pasado simple (se benefició a).Con esta redacción se da la idea de una si-tuación ya conseguida aunque en futuro.

Esta segunda forma de redacción es másconveniente, en términos de planificación, conrespecto a la primera, dado que permite fijar

con precisión cuál es el estado futuro que sebusca alcanzar con la ejecución de acciones, enconsecuencia reduce la confusión entre objeti-vos y acciones.

9.3.4 Líneas estratégicas

La formulación de las líneas estratégicas otambién llamadas líneas de acción, estrategiasy/o políticas, se concreta en la construcción deuna matriz de alta complejidad. Es decir, a ca-da uno de los objetivos definidos se le identifi-can líneas estratégicas de intervención median-te la construcción de la mencionada matriz.

Nu e v a me nte aquí, la confo r mación de lequipo de planificación exige un alto nivel deconocimiento del sector, los otros sectores in-volucrados, las condiciones del entorno nacio-nal e internacional, incluyendo las decisionesde política del gobierno de turno. Es posibleque, a la estructura básica del equipo confor-mado, se inviten a participar en este momentoa otros profesionales que puedan suplir ausen-cias o deficiencias del equipo principal. Hayque tener presente que la construcción de lapropuesta es, en todo momento, una construc-ción participativa.

En primer lugar, se identifican las debilida-des y fortalezas que se tiene en cada realidadpara alcanzar el logro del objetivo específico;es decir, es el conjunto de condiciones endóge-nas de la realidad sujeto de planificación quese convierten en condicionantes para el cum-plimiento del objetivo específico. Seguido seidentifican las amenazas y oportunidades queel cumplimiento del objetivo específico ha deenfrentar; en este caso, son las condicionantesexógenas que el equipo de planificación vis-lumbra en el logro del objetivo específico(Cuadro 17).

En el entendimiento de que la línea estra-tégica comporta el COMO lograr el objetivo es-pecífico, el segundo momento operativo de laconstrucción de la matriz es identificar esas lí-neas estratégicas que definen el camino con-creto que permite alcanzar el cumplimiento delobjetivo específico.

121

Problema Objetivo

El usoindiscriminado deleña en las zonas

rurales produce unimpacto ambiental

nocivo.

Sensibilizar a lapoblación rural en el

uso racional de laleña y otras fuentes

alternativas deenergía.

Problema Objetivo

Los subsidios sonfactores queentorpecen odificultan losprocesos de

reforma.

Se ha implementadoun programa de

supresión progresivade los subsidios en elmarco de la reforma

del sector.

9.3.5 Caracterización de los instrumentos

Los instrumentos responden al interrogan-te: ¿CON QUE operaron las líneas estratégicasformuladas para lograr tal o cual objetivo espe-cífico? Es decir, el instrumento es el medio quese utilizó para articular el COMO (línea estraté-gica) con el QUE (objetivo específico).

Operativamente el equipo de planificaciónc o nstruye una matriz de ide nt i f icación deinstrumentos que facilita la caracterización delos instrumentos (Cuadro 18).

Aquí termina la elaboración de la propues-ta técnica inicial que el equipo debe formular.Es importante reiterar que esta elaboración se-rá consensuada con los demás actores involu-crados; en este proceso la tendencia observadaes que el equipo que elabora la propuesta novalida la misma, sino más bien la “defiende”sintiéndose evaluado. Es importante destacar

permanentemente en el equipo que su propues-ta puede ser ratificada y/o rectificada, de ma-nera que adopte una actitud abierta a la posi-ción de los demás actores. No hay que olvidarque los otros actores “miran” la propuesta através de sus intereses vitales, de allí que suactitud sea bastante crítica; sin embargo, esesa actitud la que conforma no solamente unapropuesta técnicamente viable, sino especial-mente, social y políticamente viable.

9.4 Construcción de la viabilidad so-cial y política

En este segundo momento, hay que desa-rrollar eventos de planificación participativa alos cuales concurran los actores identificadosen cada uno de los objetivos y líneas de acciónal momento de formulados.

La selección de los participantes en estoseventos es muy importante, dada la trascen-

122

dencia del proceso. Normalmente, se busca in-vitar a los representantes de actores que tienenafinidad con el gobernante, el técnico, la insti-tución que lidera el proceso, eso en sí mismono es inadecuado. Sin embargo, es absoluta-mente indispensable invitar a los actores quetienen contradicción u oposición con el gober-nante, el técnico o la institución responsable,por cuanto ese contraste hace que la propues-

ta sea real, factible y social y políticamenteviable.

Operativamente, la construcción de esaviabilidad se hace mediante la construcción dedos matrices: la primera una matriz de reacciónde los actores, y la segunda una matriz de con -flictividad de los mismos.

123

9.4.1 Matriz de reacción de los actores

Esta es una matriz de doble ent ra da(Cuadro 19) que permite conocer la reacción decada uno de los actores involucrados con cadauno de los instrumentos de política identifica-dos por cada línea estratégica y por cada obje-tivo específico. Así, hay esencialmente cuatrocalificativos que miden la reacción de cada ac-tor frente al instrumento identificado: apoyo,aceptación o indiferencia, oposición débil yoposición fuerte.

Si bien el calificativo que se resume en unao dos palabras al llenar la matriz aparece comomuy parco, lo rico del proceso se encuentra enel debate y discusión de los temas que haránlos actores invitados al evento. En ese sentido,es necesario que algunos miembros del equipovayan sistematizando las reacciones y actitudesde cada uno de los actores.

Este trabajo de planificación participativatiene dos propósitos operativos: el primero,contrastar la propuesta y enriquecerla, espe-cialmente en lo que se refiere a la identifica-ción de otros instrumentos que los actores pue-dan proponer; y la segunda, que en el debate y

discusión inicial, aparecerán las actividadesmás adecuadas para la operacionalización de lapropuesta. Este segundo momento se desarrollamás adelante en el apartado 9.4.3

9.4.2 Matriz de conflictividad

Este segundo instrumento busca identificarcuál es la actitud entre los actores por cada unade las líneas estratégicas (Cuadro 20).

En esta matriz, la calificación es tambiéncualitativa. Hay tres posibilidades: alianza,indiferencia y conflicto en relación con la pro-puesta de línea estratégica. Se identifica la re-lación a partir de la lectura de un actor con re-specto a todos los demás.

Nuevamente en este trabajo participativo,algún miembro del equipo deberá sistematizarcuáles son las reacciones de los actores. Debetenerse en cuenta que lo que se enfrenta enrealidad son los intereses de un actor en rela-ción con los intereses de los demás, en tornode una línea estratégica. Una forma de caracte-rizar los mencionados intereses es reconocien-do cuál o cuáles son los referentes de poder decada actor.

124

125

No está de más señalar que dos actores enconflicto en una línea estratégica en particular,pueden cambiar de postura a un estado de in-diferencia o alianza en otra línea estratégica.Es muy útil reconocerlo, pues ese conocimien-to se convierte en un medio muy efectivo denegociación entre los actores.

También el debate dado en esta parte, cla-rifica la identificación de acciones que han deformularse para la ejecución de la política.

9.4.3 Definición de actividades

Luego de haber caracterizado las líneas es-tratégicas y reconocido la viabilidad de la pro-puesta, se identifican las acciones mediante lascuales es posible operacionalizar cada línea es-tratégica.

Para cada línea, se identifican las accionesnecesarias y suficientes que permiten operacio-nalizar. En este paso, es frecuente confundir laidentificación de subactividades. Estas debenestar contempladas en un plan operativo y noen la formulación de la política.

Para evitar dicha confusión, se simula en-tender la línea de acción como un bien, produc-to o servicio que ha de elaborarse en la ejecu-ción de la política, de manera que las activida-des son aquéllas absolutamente necesarias ysuficientes que permiten construir o elaborardicho bien o servicio.

Las actividades responden a la pregunta:¿POR MEDIO DE QUE se logra alcanzar la ope-racionalización de la línea estratégica? Nueva-mente se recuerda que son verbos duros redac-tados en infinitivo, por cuanto permiten ser co-locados en un cronograma. De allí que la iden-tificación de las actividades debe correspondera una secuencia lógica y estructurada, vale de-cir adquiere temporalidad; por lo tanto, son pa-sos sucesivos.

A ma ne ra de ejemplo se enc u e nt ra acontinuación el Cuadro 21. Como se observa,son actividades gruesas, secuenciales cuya eje-cución seguramente demandará la formulaciónde subactividades en el marco de un plan ope-rativo específico.

Línea estratégica

Instrumento

Actividad 1

Actividad 2

Actividad 3

Actividad 4

Actividad 5

Control democrático de las funciones reguladoras

Comités de consumidores para fiscalización ycontrol

Elaborar el reglamento correspondiente al Art. XX dela Ley de Reforma del Sector

Conformar la comisión de control de la regulacióntarifaria

Promover una asociación de distribuidoresenergéticos

Conformar un comité de defensa de losconsumidores de energía

Instalar el consejo nacional de vigilancia de laaplicación de la normativa regulatoria

Cuadro 21Matriz de actividades