Enfoque Territorial del Desarrollo Local

Haciendo efectiva la promesa de desarrollo a través de la descentralización

Alfonso García SalauesBogotá, Junio 2015

Contenido

1. Enfoque territorial del desarrollo local2. Por qué necesitamos el Enfoque Territorial?3. Bloques de construcción del Enfoque Territorial4. Cambios en las políticas sub-nacionales

a) Gobiernos locales y su importancia

5. Mejoras en los sistemas de gestión de los gobiernos locales

6. Políticas nacionales propicias para el Enfoque Territorial

1. Enfoque territorial del Desarrollo Local (ETDL)

• El ETDL ha sido definido como un marco de políticas públicas multidimensionales destinado a expandir las oportunidades y el potencial de cada territorio para promover el desarrollo local.

• Promueve la interacción de diferentes actores: ciudadanos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil, sector privado, gobiernos locales, gobierno central y otras entidades del sector público.

• Promueve la interacción a diferentes escalas: Nacional, regional, departamental y local.

Territorio…• El territorium, de acuerdo con la ley romana, fue la zona de influencia de una

comunidad política, "un grupo de hombres unidos por la ley" (Cicerón).

• En Francia, el territorio en el que se estableció la comunidad rural fue llamado el finage, y contó con la iglesia, las casas, los caminos, los campos y los bosques. Era más o menos el equivalente a la terminus, o incluso más al de "jurisdicción", ya que supuso implícitamente el derecho a la libre administración.

• El territorio no es, por tanto, solo el espacio llano, pero el espacio del hombre, la naturaleza transformada por la actividad humana; cultura significaba originalmente naturaleza transformada por el trabajo humano y "cultivar" tiene la misma raíz. Es el espacio de la cultura y de la historia; un espacio social, ya que contiene, se reproduce y desarrolla las relaciones sociales. Y también es un espacio natural.

A brief explanation of the concept of territory and its implications - Miquel Amorós

Qué entendemos por Desarrollo Local con Enfoque Territorial?

• Dimensión geográfica, relacionada con una porción del territorio nacional y podría ser: urbana, metropolitana, provincial, distrital, cuenca hidrográfica, área amazónica, zona montañosa, etc.

• Dimensión espacial se refiere a la integración del desarrollo considerando los múltiples actores guiados por una visión de futuro y se obtiene a través de inversiones en infraestructura y gestión del ambiente natural y construido.

Educación

Salud

Agua Saneamien

Vivienda

Des. Urbano

Seguridad

Des. Rural

Medio Ambiente

LGOSC

EMPR.

COM.

Gobierno NacionalLocalización de políticas nacionales

Gobierno Local Como Agente del Gobierno Nacional

Enfoque Sectorial y Fragmentado

PUBL.

Salu

d

Educaci ón

Agua

Vivienda

Urbano

Medio

Ambiente

RURAL

Seguridad

Comunidades

OSC

Entidades Públicas

Empresas GLCapitalSocial

Desarrollo Local con enfoque territorial: endógeno, holístico y espacialmente integrado, incremental y multi-escalar

Activos Físicos

RecursosNaturales

RecursosFinancieros

Instituciones

Cultura

PolíticaHistoria

Natu

rale

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bie

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nis

mos

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Qué entendemos por Desarrollo Local?

• No se refiere a una particular escala geográfica o político administrativa donde el desarrollo se produce; se refiere más bien a cómo y por quiénes es promovido.

• El cómo se refiere a la necesidad de movilizar el potencial y los recursos del territorio a través de mecanismos político institucionales de gobernanza y administración a diferentes niveles.

• El quién resalta la importancia de gobiernos locales fortalecidos, la genuina participación de los actores relevantes en un determinado territorio y la existencia de relaciones efectivas entre distintos niveles de gobernanza.

2. Por qué necesitamos el ETDL?

• Cambiar la dinámica de concentración del desarrollo, población, actividad económica y oportunidades en unos pocos lugares -como las ciudades capitales, grandes ciudades y algunas áreas ricas en recursos naturales- y desplegar el potencial de desarrollo de los territorios.

• ETDL trata de compensar las inequidades espaciales y promover un desarrollo más equilibrado. Es un desarrollo local espacialmente coordinado y más homogéneo en los territorios.

• ETDL trata de vincular la descentralización con resultados de desarrollo social, económico y sostenibilidad ambiental.

La inevitabilidad del desarrollo económico desequilibrado

Grandes Ciudades

Área Metropolitana

Ciudades secundarias

Pueblos

Área urbanaComunidades

Área Rural

Source: Adapted from WDR 2009

Grandes Ciudades

Área Metropolitana

Ciudades secundarias

Pueblos

Área urbanaComunidades

Área Rural

Source: Adapted from WDR 2009

ETDL = Expandiendo las oportunidades y el potencial

3. Bloques de construcción de la política de desarrollo local con enfoque territorial

1. Cambios en instituciones y capacidad en el ámbito sub-nacional

2. Mejoras en los sistemas de gestión del desarrollo local

3. Políticas nacionales propicias para el desarrollo local con enfoque territorial

Comunidades

OSC

Entidades públicas

Empresas

Instituciones efectivas para la cooperación intergubernamental vertical (provincial y nacional) y

horizontal (otros gobiernos locales)

Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados

Movilización y apalancamiento de recursos locales

Desarrollo de Liderazgo Local & capacidad administrativa

Coord

inació

n d

e p

olíti

cas

4. Instituciones y capacidad a nivel sub-nacional

G L

Gobiernos locales y su importancia para el ETDL

• El elemento fundamental para la promoción del desarrollo local con Enfoque Territorial es la existencia de gobiernos locales autónomos.

• Autonomía implica discrecionalidad para actuar en los diferentes ámbitos del desarrollo (social, económico y ambiental) y la obligación de rendir cuentas hacia sus mandantes y hacia el gobierno central.

• Capacidad de iniciativa y control de legalidad son las características de la autonomía local.

Definición de autonomía en Colombia

• La autonomía de las entidades territoriales esta limitada por la Constitución y las leyes.

• Política: Gobernarse por autoridades propias.• Administrativa: Ejercer las competencias que le

correspondan (legislar, regular, sancionar)• Fiscal: Participar en las rentas nacionales y

establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Ventajas comparativas de los gobiernos locales para promover el desarrollo

Enfoque requerido

Cualidad Institucional Gobierno Local

Agencias Estatales

Sector Privado

OSC & ONG

Comprehensivo Mandato amplio (no solamente responsabilidades funcionales específicas) X - - -

Facilitador Legitimidad política para la coordinación multisectorial X ? - ?

Normativo Autoridad gubernamental con mandato para la formulación e implementación de política y poder regulatorio

X X - -

Rendición de cuentas

Una entidad completamente local (con poderes de decisión auto contenidos) X ? ? ?

Largo plazo Institución permanente y estable en el ámbito local X ? ? ?

Liderazgo y capacidad gerencial

• Los gobiernos locales deben tener liderazgo político para inspirar y movilizar a las comunidades, ciudadanos y los recursos del territorio hacia una visión y objetivos comunes.

• Asimismo, los gobiernos locales deben tener capacidad gerencial para tomar las decisiones adecuadas.

• Capacidad de definir e implementar políticas locales, más allá de ser responsable de la localización de políticas nacionales, y la obligación de rendir cuentas son las características centrales de un gobierno autónomo.

Capacidad administrativa

• Escala de los gobiernos locales y eficiencia en la prestación de servicios públicos y la construcción de infraestructura.

• Disponibilidad de personal calificado• Recursos financieros para contratar personal

necesario.• Debe existir un sistema de fortalecimiento de

capacidades institucionales sumado a un sistema de servicio civil.

Capacidades administrativas

Liderazgo Político y Capacidad Gerencial

G L

Sistema de desarrollo de capacidades1. Mejora de destrezas individuales,

2. Mejora de las condiciones organizacionales en las cuales tales destrezas pueden aplicarse efectivamente, y

3. Crear una política y marco legal que pueda facilitar ambos desarrollos

Autonomía, recursos y sistemas de rendición de cuentas hacia sus mandantes y hacia el gobierno central

1. Capacidad de iniciativa para promover el desarrollo2. Sujeto solamente a control de legalidad

Instituciones y capacidad a nivel sub-nacional

• Coordinación sin subordinación entre diferentes niveles de gobierno… el desarrollo local está conectado verticalmente y horizontalmente.

• Las relaciones jerárquicas deben ser reemplazadas por asociaciones negociadas entre gobiernos locales y el gobierno central y también entre gobiernos locales operando en las mismas o diferentes escalas.

• Debe existir un marco normativo adecuado y asistencia técnica para promover e institucionalizar estas negociaciones intergubernamentales y mecanismos de cooperación horizontal y vertical, esta es una característica fundamental del enfoque territorial y le da su carácter de multiescalar.

Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados

• Ciudadanía activa es un ingrediente fundamental del ETDL, participación en la búsqueda e implementación de soluciones a los problemas locales.

• La participación ciudadana debe incluir la acción colectiva para la coproducción de servicios.

• Los gobiernos locales necesitan interactuar con las sociedades locales más allá de la tradicional “participación” en la definición de políticas publicas locales y veeduría social.

Comunidades

OCSEmpresas

Gente

Financiamiento

Activos

GL

Recursos públicos

Recursos no estatales

Adapted from the Institute for Government. “The Big Society: A framework for policymakers”. April 2011. UK

ETDL: Apalancamiento y movilización Recursos locales… efecto incremental

Gente de fuera del sector público: • ciudadanos

apoyándose mutuamente

• Voluntarios • Gente trabajando

en organizaciones sin animo de lucro

Nuevas fuentes de financiamiento: • Filantropía privada • Responsabilidad

social empresarial• Cooperación al

desarrollo• Aportes comunitarios

Nuevos activos: • Uso de activos

privados (iglesias, centros de eventos, espacios públicos)

• Entregando activos públicos a la comunidad, y organizaciones filantrópicas

Entidades públicas

Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados

• Los gobiernos locales también tienen que trabajar junto a los agentes económicos privados para la formulación de políticas y estrategias de desarrollo económico local.

• Las instituciones más sostenibles son aquellas que activan a los ciudadanos y movilizan recursos locales para resolver problemas sociales y de bienestar de la comunidad.

• Responsabilidad colectiva… empoderamiento de la ciudadanía

Alcance amplio e integral del desarrollo local

Sistema de Planificación mejorado

Instrumentos financieros para el desarrollo local

diversificados y mejorados

Mejores instituciones y espacio para innovación en la

implementación de acciones de desarrollo

Capacidad Administrativa

Liderazgo &Gerencia

G L

5. Mejoras en los Sistemas de Gestión del Desarrollo Local

Alcance amplio e integral del desarrollo local

• Los gobiernos locales deben tener un mandato amplio para el desarrollo, definiendo e implementando sus propias políticas que respondan a los intereses de sus mandantes.

• Los gobiernos locales no deben ser solamente agentes del gobierno central para mejorar la eficiencia asignativa del gasto público. Deben ser verdaderos agentes de promoción del desarrollo.

• Acabar con el falso dilema entre capacidades-funciones-recursos que limita la descentralización. Esta es una relación circular… no lineal!!! Y, como tal puede comenzar en cualquier punto.

Sistema de Planificación mejorado(2)

• Distinguir y articular (a) la planificación local y (b) la localización de nacional (o incluso mundial, como en el caso de los ODM) objetivos de desarrollo.

Las cuestiones clave que deben abordarse son:• La identificación de las escalas territoriales pertinentes

(nacional, regional, departamental, municipal, metropolitana etc.)

• El fortalecimiento de las instituciones de planificación del DL• La elección de los instrumentos de planificación apropiada• El desarrollo de un sistema de apoyo a la planificación

Efectiva.

Gobierno Central

Gobierno Provincial/Departamental/Regional

Gobierno Local

LG

COM

OSC

PUBL

Empr

Plan Nacional de Desarrollo

Plan Provincial/Departamental/Regional de Desarrollo

Plan de Desarrollo Local(Diferente al plan corporativo de GL)

Pla

nif

icaci

ón

Part

icip

ati

va

Pla

nif

icaci

ón

Indic

ati

va

El desarrollo local es multi-escalar e incluye actores, grupos de interés y redes en distintos niveles.

LG

COM

CSO

PUBL

BUSI LG

COM

CSO

PUBL

BUSI

Coordinación horizontal

Instrumentos financieros diversificados y mejorados (3)

• Diversificar mecanismos y fuentes de financiamiento para el desarrollo local. que incluye:

• Significativas fuentes de ingresos propios (tributarios y no tributarios) y capacidad de definir la base y la tasa de impuestos locales.

• Un sistema de transferencias intergubernamentales bien diseñado. De particular importancia son las transferencias no condicionadas con fórmulas claras.

• Ventanas de financiación de inversiones para atender necesidades de inversiones locales de preparación, evaluación y financiación

• Acceso a los mercados de capitales. Mecanismos de financiación “mancomunado" para reducir los riesgos y superar las limitaciones de capacidad

• Delegación arreglos contractuales eficaces

• Innovaciones y espacio para la implementación de acciones de desarrollo permitiendo contratos con comunidades, subcontrataciones, delegación, cesión de infraestructura pública en comodatos, arriendos, coproducción, trabajo voluntario, etc.

• Oportunidades de acuerdos público-privados para la creación de infraestructura pública y provisión de servicios públicos.

• Abrir espacio para la participación de entes privados sin fines de lucro en la provisión de servicios públicos como educación y salud.

Mejores instituciones y espacio para innovación en la implementación (4)

• Mejorar el marco regulatorio, para eliminar las reglas que pueden funcionar contra la movilización de recursos locales y/o crear fuertes incentivos para eludirlos (sistemas de contrataciones).

• Fortalecimiento de la capacidad de GL para gestionar procesos de adquisición y también fortalecer la oferta de servicios técnicos y contratistas locales para ofrecer servicios y obras de calidad (OSC, empresas y comunidades locales)

Mejores instituciones y espacio para innovación en la implementación (4)

• La reforma de la descentralización debe entenderse como un proceso político orientado a empoderar a las comunidades locales a través de la potenciación del papel de sus gobiernos locales, dotándolos de la autonomía política, fiscal y administrativa para planificar, financiar y poner en práctica políticas, programas y proyectos orientados al desarrollo local.

• La descentralización debería definir los principios generales en los que operan los gobiernos locales y sus relaciones con otros niveles de gobierno.

6. Políticas nacionales para el ETDL: Reforma de descentralización

Políticas nacionales para el ETDL: Política de Desarrollo Urbano

Se requiere una política de desarrollo urbano nacional, en consonancia con la nueva arquitectura institucional creado por las reformas de descentralización y empoderamiento de las autoridades locales.La política de desarrollo urbano debe incluir:• La necesidad de desarrollar un sistema de asentamientos urbanos

más equilibrado y ordenamiento territorial;• El fortalecimiento de la cohesión social y mejorar la provisión de

servicios. Mejorar la movilidad y seguridad de las personas;• La necesidad de invertir en infraestructura, vivienda social y

mejoramiento de zonas marginales;• La necesidad de invertir en la gestión del medio ambiente; y• La necesidad de desarrollar la economía urbana y generar empleo.

Políticas nacionales para el ETDL: Política de Desarrollo Rural

La política de desarrollo rural debe incluir:

• La mejora de la conectividad espacial;• La mejora de los servicios públicos en el área rural;• El fomento de la formación técnica;• La construcción de infraestructura productiva para apoyar la adaptación

al cambio climático y reducir efectos causados por desastres naturales;• Mejoras en los derechos de propiedad, vivienda rural y mercados de

tierras como una forma de movilizar los activos de la población rural;• Acciones para reducir la pobreza extrema, vulnerabilidad e inseguridad

alimentaria; y• Establecer servicios especializados como: extensión agrícola, servicios

financieros (ahorro, crédito, seguros, etc.), control de calidad

Comunidades

OSC

Entidades Públicas

Empresas

Alcance integral del desarrollo local

Sistemas de planificación local mejorados

Instrumentos de financiamiento del

desarrollo local diversificados y mejorados

Instituciones mejoradas & capacidad local para la

implementación

L G

Instituciones efectivas para la cooperación intergubernamental

Ciudadanía Activa & alianzas público-privadas

Liderazgo local & y desarrollo de capacidad administrativa

Reforma de Descentralización mejorando la autonomía y la rendición de cuentas de los Gobiernos Locales

Política Nacional de Desarrollo Urbano que apoye a los gobiernos locales

Polít

ica

Nacio

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poye

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los Gob

iern

os Loc

ales

Bloques de construcción del ETDL

Políticas Nacionales

Instituciones y capacidad a nivel

Sub-Nacional

Sistema de Gestióndel Desarrollo Local mejorado

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