行政院版兩岸協議監督條例

2 3

協商議題或內容如果在國安審查階段，被認定有可能危害

國家安全時，主管機關應立即停止協商。

行政院提案的兩岸協議監督條例草案，是在符合行政立法

憲政分際的基礎上，參考大法官解釋意旨、各界版本精神及立

法院議事前例等，並將行政院建置之「四階段對外溝通機制」

與「國家安全審查機制」予以法制化，以兼顧民眾知情權及協

商談判實務需求，建構合憲、務實、可行的兩岸協議監督法制。

本會將持續積極與立法院及社會大眾溝通，期能爭取社會大眾

對於政府推動兩岸制度化協商的信賴與支持，早日完成兩岸協

議監督立法，以利兩岸制度化協商能夠繼續在民意的支持下，

順利推展。

適時剎車

協商議題危害國安 停止協商

前言

陸委會研提的「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督

條例」草案，已於 103 年 4 月 3 日經行政院院會通過，並函

送立法院審議。透過「積極溝通、審慎評估、適時剎車」，務

實回應社會大眾需求，讓兩岸協議推動過程更公開透明，並兼

顧國家安全及行政效能。

在議題形成、業務溝通、協議簽署前、簽署後等四個階

段，行政部門積極與立法院及社會大眾進行溝通諮詢，聽取各

界意見作為重要參考，以爭取民眾支持，形成社會共識。

在兩岸協商有具體進展時，由行政部門邀集中立學者專家

進行審查，確認不影響國家安全後，才會繼續推動。

積極溝通

議題形成

業務溝通

協議簽署前

協議簽署後

審慎評估

邀集中立學者審查 確認不影響國安

4 5

Q1

( 一 )一個可行的兩岸協議監督條例，必須符合中華民國憲法的兩岸

關係定位，以及權力分立、責任政治等基本憲政原則；能夠回

應社會各界對於強化國會監督與公民參與的期待，並且在保障

民眾知情權的同時，也能避免談判底牌提前曝光。

( 二 )經由此一條例所建構的兩岸協議監督機制，應該能夠充分發揮

「促進兩岸交流，持續推動制度化協商」的功能，另在發現兩

岸協商議題可能影響國家安全時，也有「剎車機制」可以有效

地管控風險。

( 三 )行政院版兩岸協議監督條例，已將以上各項條件納為具體條文

內容，是各種版本中，最為務實、可行的版本。

「兩岸協議監督條例」應該如何訂才妥當？

符合「合憲」、「務實」、「可行」的原則，

讓兩岸交流不至於中斷，才是我們需要的兩岸

協議監督條例。

行政院版兩岸協議監督條例

12 問

6 7

( 一 )政院版草案第 7 條明定，行政部門於「協商議題形成階段」、

「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽

署後階段」四個階段，都可以舉辦公聽會。

( 二 )院版草案更進一步規定，在業務溝通大致完成，經國家安全審

查機制審查後，「應」舉辦公聽會。此時有協議大致全貌，也

確認沒有國安疑慮，向相關產業及社會大眾說明協商議題之重

點、影響評估及因應方案，並廣泛蒐集及聆聽意見，才是政府

負責任的態度及作法。

政院版要到協商幾乎確認後才舉辦公聽會？

從議題形成到協議簽署都有溝通機制，隨時可

辦公聽會。

Q3

( 一 ) 過去已有對外說明與國安評估機制

自 97 年 6 月，兩岸恢復制度化協商以來，已簽署 21 項協議；

歷次的兩岸協商，政府均向立法院及社會大眾進行說明，各主

管機關在兩岸協議簽署之前，也都有嚴謹的國家安全評估。

( 二 ) 回應民意，特將監督機制法制化

政府充分理解各界認為兩岸協商過程應該更公開透明，以及政

府應儘速完成兩岸協議監督法制化的訴求，因此陸委會在現行

法律架構基礎上（「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」），

建置「四階段對外溝通諮詢機制」及「國家安全審查機制」，

在不破壞憲法架構的前提下，以兼顧保障公眾知情權與維持協

商機制正常運作，讓兩岸協議監督機制法制化。

過去陸委會說協議監督沒有立法必要，現在為何又推出政院版的監督條例草案？

回應民意，加強兩岸協議的國會及公民參與。

Q2

8 9

Q4( 二 ) 包括爭點及因應策略等的締結計畫，恐讓談判籌碼與底牌提前

外洩

但，有其他版本要求談判前先提出包括內容、目標、爭點及因

應策略等的締結計畫，恐讓談判籌碼與底牌提前外洩，未談先

輸。

( 三 ) 政院版已參考委員提案，做出更符合現實運作需求的設計

政院版有類似締結計畫之設計，政院版草案第 6 條規定，行政

機關於協商議題形成階段，應向立法院說明兩岸已商議納入業

務溝通之議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃，

類似締結計畫之設計，但不會預先透露談判細節，才能兼顧協

商需要，確保國家利益。

( 一 ) 每個階段都要向國會報告

在行政院版的草案裡，納入四階段溝通機制，區分成議題形成

階段、業務溝通階段、協議簽署前階段、協議簽署後階段，議

題主管機關與陸委會都要向立法院正副院長、朝野黨團、相關

委員會、召集委員與委員等進行報告與說明，也會配合委員會

作專案報告，將徵詢到的意見都作為協商的參考。因此，從議

題形成到簽署後的每個階段，國會都會參與其中。

協商前，政院版沒有規定要提締結計畫給立法院審查？

政院版草案的協商規劃就是締結計畫。

10 11

Q5( 二 ) 權責不明

責任政治是民主政治的精神，如果立法委員參與協商，談壞了

是立法權還是行政權負責？且若立法院要參與協商，是否協議

簽署之後，立法院就可以直接通過？如果不是，立法院參與協

商的意義為何？

( 三 ) 談判毫無彈性

如立法院針對締結計畫有修正或保留，之後若是要變更也必須

經立法院決議，除了實際運作上難度非常高之外，也會讓談判

毫無彈性。民間版締結計畫之概念，源自韓國通商條約締結

法，但韓國通商條約締結法，並沒有像民間版本規定國會可對

締結計畫修正、附加條款、保留。

國會在協議簽署前可以修正或保留，會有下列問題：

( 一 ) 違反權力分立

依據憲法規定，總統有「締結」條約的權力，立法院則有「議

決」條約案的權力。換言之，對外談判是行政權的固有權限，

國會無法實質去參與談判。有版本參考美國國會快速授權制

度，但卻忽略美國憲法規定國際貿易權限屬於國會，與我國規

定不同。

為什麼政院版草案沒有規定國會在簽署前可以修正或保留？

行政、立法各有所司，才符合權力分立的憲政

原則。

12 13

( 一 )國安審查機制中，協議主管機關就必須提出影響評估報告及因

應方案，以供審查。

( 二 )經國家安全審查機制審查後，行政部門應向國會說明影響評估

及因應方案（草案第 6 條），並舉辦公聽會，向相關產業及社

會大眾說明影響評估及因應方案，在簽署後也必提出協議配套

措施及執行方案，其中也都包含產業的輔導補救措施。

政院版沒有規定政府有義務提出「受創補救措施」？

既然有衝擊影響評估，怎麼可能沒有產業的因

應方案及補救措施，安啦！

受創產業

補救措施

受創基金

政院版「國家安全審查機制」，就是嚴謹程序的「衝擊影響評估機

制」。國家安全審查機制，已納入相關機關及學者專家參與，且審

查項目涵蓋全面，包括 : 國防軍事、科技、兩岸關係、外交及國際

關係、經濟、就業、社會、資訊等各個影響層面，政府各相關機關

也必須提出影響評估報告，以供審查。須經審查、確認無危害國家

安全之虞，才可進行後續協商及簽署；如有危害國家安全之虞者，

則應立即停止協商。過程嚴謹也具國家安全的高度。

政院版沒有「衝擊影響評估」，只交由政府國安會審查？

全方位的衝擊影響評估，是一定要的啦！

國家安全審查機制

全方位的衝擊影響評估機制

Q7Q6

14 15

( 一 )兩個版本都同樣規定，協議內容涉及法律修正或應以法律規定，

應於簽署後三十日內，報請行政院核轉立法院審議；內容未涉

及法律修正、或無須以法律規定者，應於簽署後三十日內，報

請行政院核定，並送立法院備查。政院版也規定，立法院可以

將備查改為審查，這也是向來國際協定與兩岸協議的議事慣例。

( 二 )不同的地方在於，政院版改審查後，三個月內須完成，特殊情

形可以展延一次，等於最多六個月，在國會事後監督以及民眾

權益上取得平衡；然而，有版本則是規定，備查案經院會交由

委員會審查 3 個月之內未完成，就視為轉成「審議」，沒有時

間限制。關乎民眾權益的協議就會無限期躺在立院裡面。

政院版由行政院決定協議是「大事」或「小事」？

決定大小事的標準，也就是送入立法院的處理

標準，政院版與多數版本一模一樣，都是參照

國際間簽署協定的作法。

( 一 )院版草案第 7 條明定，行政部門需於「協商議題形成階段」、

「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽

署後階段」四個階段，以出席或辦理各項說明會、座談會、協

調會或公聽會等各種方式，多面向強化與社會大眾之溝通諮詢，

未來還會設立網路溝通平臺。

( 二 )院版草案也規定溝通諮詢所得到的意見及資訊，應作為協議協

商簽署的參考，民眾有多元的管道可以參與並表達意見。

政院版沒有民眾參與的規定？

民主時代，沒有民眾參與機制可能嗎？各階段

都必須向產業及大眾溝通諮詢，民眾可以充分

表達意見。

Q9Q8

16 17

簽署後，立法院可以修改兩岸協議的內容嗎？還是只能夠通過或不通過？

立法院當然可以修正、保留，但只要對方不同

意重啟談判，就形同全案作廢，前功盡棄。

Q11

( 一 ) 大法官釋字第 391 號解釋理由書中，大法官認為立法院只能

通過或不通過

1.釋字 391 號解釋理由書：「…此類議案通常為條約或國際

書面協定，蓋審議時如對行政院提出之原案作條文之修改

或文字之更動，勢將重開國際談判，如屬多邊公約，締

約國為數甚多，重新談判殆無可能，立法機關僅有批准與

否之權…」。

2. 換言之，立法院如果針對個別條文進行修正或予以保留，必

然會導致全面重啟協商的結果。因為協商是雙方面的事情，

一旦我方要求針對個別條文重新談判，對方也會對於其他

條文提出重新談判的要求，或拒絕重新談判，等於過去獲

得的也都不算數了。

( 二 ) 即使是部分修改，效果也等同於全部否決

有學者主張，在國際實踐上，條約亦不必然就是進行包裹表決

（僅有「全有」或「全無」選項），而是可以針對特定條款提

出「保留」，或修改。因此，主張應該要逐條審議，必要時提

出相關修改，交付行政部門重新談判。但是，從日本、法國等

國的條約審議經驗來看，日、法對於條約審議僅能為同意與否

之表示，不能夠逐條審議條約內容，或作成修正內容之決議，

否則會被視為國會拒絕承認。

政院版中列為備查的案子擺放三個月就算通過？

總是要設定時程，不能讓兩岸協議長期躺在立

法院懸而不決，影響民眾的權益。

Q10

( 一 )政院版規定，協議送立法院備查，立法院可改為審查，如三個

月未完成審查，準用立法院職權行使法的規定，可延長三個

月，仍未完成審查，審查程序就完成。這是為避免兩岸協議長

期躺在立法院懸而未決，影響人民權益。

( 二 )依美國快速授權制度，如果行政部門遵守程序，確保國會的事

前及事中參與，後續就須「限時討論、包裹表決」( 依據 2002

年美國貿易促進授權法，國會審議期限最長為 90 天，且國會

只能就接受或不接受該項協定進行表決 )。然而，若只著重於

國會的事前及事中參與，卻未搭配設計後續的「限時討論、包

裹表決」，造成立法與行政權力失衡。

( 三 ) 兩岸協議程序比國際協定更加嚴謹

相較於國際協定，如不涉及法律修訂，是於「生效」後，才送

立法院查照；兩岸協議則是在完成立法院有關程序後，才會換

文生效，更為嚴格慎重，也充分接受國會監督。

18 19

Q12臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及

監督條例草案總說明

自九十七年六月，臺灣地區與大陸地區（以下簡稱兩岸）

恢復制度化協商以來，已簽署二十一項協議，涵蓋經貿、金融、

交通、社會、衛生及司法互助各層面。兩岸制度化協商為兩岸

關係的和平穩定，奠定重要基礎，各項協議內容亦與民眾權益

福祉息息相關。歷次兩岸協商以來，在協議簽署前後，協議權

責主管機關及行政院大陸委員會均向立法院及社會大眾進行說

明，各機關於協議簽署前亦均有嚴謹之國家安全評估，然考量

社會大眾對於兩岸協議監督及有無影響國家安全的高度關注，

有必要透過更公開透明之程序，以利立法院與社會各界檢視、

瞭解協商過程及內容，並確保國家安全，以符合兩岸協議追求

民眾福祉，維護兩岸交流秩序，增進社會經濟發展，促進兩岸

長遠和平的目標。

為回應各界對兩岸協商過程應更公開透明，及兩岸協議處

理及監督法制化之要求，爰在現行臺灣地區與大陸地區人民關

係條例規範架構之基礎上，結合行政部門已建置之「四階段對

外溝通諮詢機制」及「國家安全審查機制」，並在符合憲法權

力分立、權責相符之憲政原則，且衡平保障公眾知情權與協商

運作需求之下，建構整體之兩岸協議處理及監督法制。

依我國憲法架構，行政機關負責決策與執行，立法機關職

責在立法與議決，而兩岸協議依現行臺灣地區與大陸地區人民

為何不願意放入人權條款？

政院版本也有保障人權的條款，且政府是直接

以兩岸協議來處理人權議題。

( 一 ) 政院版也有人權保障條款

政院版第四條的協商原則已經提到，「保障人民福祉與權益」，

此項規定清楚表達我政府在簽訂兩岸協議時，應該要注意人權

問題的立場。

( 二 ) 有許多兩岸協議直接處理人權議題

如投保協議的人身安全保障、司法互助協議的人道探視等，

都是以具體條文來落實人權保障。

( 三 ) 經貿與人權不必掛鉤處理

1993 年上半年，柯林頓政府以最惠國待遇與人權議題掛鉤的方

式，有條件式地延長給予中國大陸的最惠國待遇，希望迫使中國

大陸改善人權，但這項政策在隔年 1994 年就更弦易轍，柯林頓

政府將最惠國待遇與人權問題分離開來，「掛鉤」政策僅僅執

行一年，改採其他促進人權措施。根據研究表示，美國當時除

了考量經濟利益之外，也認為透過脫鉤處理的方式讓雙方關係緩

和，也才能夠在人權議題上對話，並促進中國大陸的人權進展。

( 四 ) 中國大陸與其他國家簽訂的 FTA，沒有一個包含人權條款

例如大陸與德國在 2005 年生效的「『中』德關於促進和相互

保護投資協定」；2008 年 10 月 23 日，大陸與新加坡簽署的

自由貿易協定；2013 年 7 月 6 日，大陸與瑞士簽署的自由貿

易協定，這些都沒有人權條款。

20 21

機關，與立法院及社會大眾進行溝通、諮詢之程序。( 草

案第六條及第七條 )

三、兩岸協議之國家安全審查機制、審查項目及審查結果之

處理方式。( 草案第九條至第十一條 )

四、參與或辦理兩岸協議草擬、協商或簽署人員之保密及利

益衝突迴避義務。( 草案第十三條 )

五、兩岸協議送立法院審議或備查之程序。( 草案第十四條至

第十六條 )

六、兩岸協議經立法院審議未通過或審查未予備查之處理方

式。( 草案第十七條 )

七、兩岸協議於立法院完成有關程序後，應經協議雙方交換

文件，始生效力。( 草案第十八條 )

八、經立法院審議通過之兩岸協議與法律之關係。( 草案第

二十條 )

九、兩岸協議生效後，應定期檢討協議執行情形。( 草案第

二十三條 )

十、兩岸協議之修正、變更或終止，準用本條例之相關規定。

但其修正或變更係依協議規定檢討者，得視需要準用其

程序之一部或全部。( 草案第二十四條 )

關係條例建構之制度，均受立法院之監督；同時基於主權在民

之憲政原則，亦應保障人民知的權利。為強化行政機關辦理兩

岸制度化協商之對外溝通，提升兩岸協商之公開透明與公眾參

與，爰定明行政部門應依「協商議題形成階段」、「協商議題

業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽署後階段」

等四個階段，與立法院及社會大眾進行溝通及諮詢，以落實立

法院及社會大眾對兩岸協商過程及協議內容之監督，並爭取民

眾對兩岸制度化協商之支持。

同時為進一步強化兩岸協商議題之安全評估，以更審慎周

延之程序，確保國家安全，保障民眾權益，並消弭外界疑慮，

爰定明兩岸協議國家安全審查機制，協議權責主管機關於協商

議題之業務溝通有相當進展時，應將協商議題及內容提報行政

院及國家安全會議，進行二階段審查，以確保兩岸協議無危害

國家安全之虞，始得依兩岸協議制度化協商程序，辦理後續協

商及協議簽署事宜。

另，為使協議之簽署程序、立法院審議或備查程序、生效

程序、位階效力、文本文字、保存方式等事宜，有明確法制可

資遵循，爰參酌司法院大法官解釋意旨，立法院職權行使法、

立法院議事前例等法制，及兩岸協議協商簽署之實務，定明相

關程序及規定。爰擬具「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及

監督條例」草案，共計二十五條，其要點如下 :

一、兩岸協議協商應恪遵對等、尊嚴、互惠及確保國家安全

之原則。( 草案第四條 )

二、協議權責主管機關應會同行政院大陸委員會及議題相關

22 23

條文 說明

【主管機關】

第二條 本條例之主管機

關，為行政院大陸委員會。

本條例之主管機關。

【用詞定義】

第三條 本條例用詞，定義

如下 :

一、協議 : 指臺灣地區與大

陸地區人民關係條例第

四條之二第三項所稱之

協議。

二、協商議題形成階段 : 指

經兩岸商議確認成為協

商議題，至開始進行業

務溝通安排前之階段。

三、協商議題業務溝通階

段：指兩岸就協商議題

及內容進行業務溝通之

階段。

四、協議簽署前階段：指協

商議題業務溝通完成，

至協議正式簽署前之階

段。

五、協議簽署後階段：指協

議簽署後，至協議生

效之階段。

一、本條例用詞定義。

二、第一款規定本條例所稱協議，指

兩岸條例第四條之二第三項所稱

之協議。

三、為使協商過程各階段均能落實與

立法院及公眾之溝通諮詢，爰參

考現行兩岸制度化協商流程，將

協商過程區分為「協商議題形成

階段」、「協商議題業務溝通階

段」、「協議簽署前階段」、「協

議簽署後階段」四個階段，於第

二款至第五款明確規定四個階段

之定義，以利適用。

臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例草案

條文 說明

【立法目的】

第一條 為規範臺灣地區與

大陸地區 ( 以下簡稱兩岸 )

訂定協議之處理及監督程

序，提升兩岸協商之公開透

明及公眾參與，強化國家安

全評估及落實立法院監督，

特制定本條例。

本條例未規定者，適用

臺灣地區與大陸地區人民關

係條例及相關法規之規定。

一、揭示本條例制定目的。

二、為強化立法院監督、公眾參與及

兩岸協商議題之安全評估，以確

保國家安全，爰在符合行政、立

法權力分立之憲政原則，及衡平

公眾知情權保障之精神下，制定

本條例。

三、本條例係在現行臺灣地區與大陸

地區人民關係條例 ( 以下簡稱兩

岸條例 ) 之規範架構基礎上，進

一步建構兩岸協議處理及監督機

制，本條例未規定者，仍適用兩

岸條例及相關法規之規定，如兩

岸條例第四條政府委託民間團體

之規定、第四條之三對受委託民

間團體之指揮監督規定、第四條

之四受委託之民間團體應遵守之

規定、第五條之一未經授權不得

簽署協議之規定等。

24 25

條文 說明

【與立法院之溝通及諮詢】

第六條協議權責主管機關

應會同行政院大陸委員會及

議題相關機關，依下列各

階段，向立法院院長、副院

長、朝野黨團、相關委員

會、召集委員或委員等，進

行溝通及諮詢：

一、協商議題形成階段：說

明兩岸已商議納入業務

溝通之議題、目標、協

商規劃期程、範疇及初

步協商規劃。

二、協商議題業務溝通階

段：業務溝通有重大進

展或階段性成果時，應

說明其進展或成果，及

協商議題之重點、因應

方向及效益；業務溝通

大致完成，並經兩岸協

議國家安全審查機制審

查無危害國家安全之虞

後，應說明影響評估及

一、第一項為尊重立法院對兩岸協議

協商之監督，強化協商各階段與

立法院之溝通說明及意見徵詢，

爰參考各界意見，區分「協商議

題形成階段」、「協商議題業務

溝通階段」、「協議簽署前階

段」、「協議簽署後階段」等四

個階段，規定協議權責主管機關

應會同行政院大陸委員會及相關

機關向立法院院長、副院長、朝

野黨團、相關委員會、召集委員

或委員等，進行溝通諮詢。又其

中為維護國家安全，第九條至第

十一條已定明協商議題應經國家

安全審查機制審查，而為落實立

法院對兩岸協議之監督，消弭外

界疑慮，爰於第二款規定兩岸協

議在經國家安全審查機制審查，

確認無危害國家安全之虞後，應

向立法院說明影響評估及因應方

案，以確保協議整體符合國家利

益。

條文 說明

【協商原則】

第四條 兩岸協議之協商應

恪遵對等、尊嚴、互惠及確

保國家安全之原則，以保障

人民福祉及權益，維護兩岸

永續和平。

兩岸協議協商應遵守之原則。

【協議統籌辦理及委託】

第五條 行政院大陸委員會

統籌辦理兩岸訂定協議事

項；協議內容具有專門性、

技術性，以各該主管機關訂

定為宜者，得經行政院同

意，由其會同行政院大陸委

員會辦理。

行政院大陸委員會或前

項經行政院同意之各該主管

機關，得委託臺灣地區與大

陸地區人民關係條例第四條

所定機構或民間團體，以受

託人自己之名義，與大陸地

區相關機關或經其授權之法

人、團體或其他機構協商簽

署協議。

一、第一項依兩岸條例第四條之二第

一項，定明協議之統籌辦理機

關，負責協議之整體管控、統籌

協調、提報行政院等相關事項。

二、第二項依兩岸條例第四條之二第

二項，定明協議統籌辦理機關得

委託兩岸條例第四條所定機構或

民間團體，與大陸地區相關機關

或經其授權之法人、團體或其他

機構協商簽署協議。

26 27

條文 說明

【與社會大眾溝通及諮詢】

第七條 協議權責主管機關

應會同行政院大陸委員會及

議題相關機關，依下列各階

段，以出席或辦理各項說明

會、座談會、協調會或公聽

會等方式，與社會大眾進行

溝通及諮詢：

一、協商議題形成階段：廣

泛蒐集輿情反映，適時

說明協商議題、目標、

協商規劃期程、範疇及

初步協商規劃。

二、協商議題業務溝通階

段：聽取各界意見，

並適時說明兩岸溝通之

階段性成果、協商議題

之重點、因應方向及效

益；業務溝通大致完

成，經兩岸協議國家安

全審查機制審查無危害

國家安全之虞後，並應

舉辦公聽會。

一、為提高兩岸協議推動過程之公開

度與透明度，以爭取民眾對兩岸

制度化協商之支持，爰參考各界

意見，區分「協商議題形成階

段」、「協商議題業務溝通階

段」、「協議簽署前階段」、「協

議簽署後階段」等四個階段，強

化對社會大眾（如利害關係對

象、學者專家、相關團體代表、

產學諮詢會等）之溝通說明，

並視協商議題之各階段推動情

形，透過說明會、座談會、協調

會、公聽會、設置網路溝通平臺

等多元方式，諮詢各界意見。

二、其中為提高兩岸協議推動過程之

公開度及透明度，希經由公開程

序充分討論，以利主管機關多面

向聽取社會不同意見，爰於第二

款規定兩岸協議在經國家安全審

查機制審查，確認無危害國家安

全之虞後，應再舉辦公聽會，廣

泛徵詢各界意見。

條文 說明

因應方案。

三、協議簽署前階段：說明

協議重要內容、預期

效益及推動規劃，並

配合立法院相關委員

會要求進行專案報告。

四、協議簽署後階段：說明

協議文本內容、預期

效益、配套措施及執

行方案等，並向立法

院相關委員會進行專

案報告。

前項溝通、諮詢，如

涉及機密事項，應以不公開

或秘密會議方式進行；未涉

及機密而事涉敏感不適合公

開者，必要時得以秘密方式

進行。

二、為維護國家機密，第二項溝通、

諮詢如涉及機密事項，或事涉敏

感不適合公開者，得以不公開方

式或秘密會議進行。

28 29

條文 說明

部、行政院大陸委員

會、中央相關機關及學

者專家，召開會議審

查。

二、複審 :由國家安全會議

召開會議審查。

初審，再由國家安全會議召開會議

進行複審，以確保國家安全。

【審查事項】

第十條 兩岸協議之國家安

全審查，視協商議題內容，

包括下列事項：

一、國防軍事。

二、科技安全。

三、兩岸關係。

四、外交及國際關係。

五、其他涉及經濟安全、

就業安全、社會安全、

資訊安全等經認為有必

要進行評估之事項。

一、本條例所稱國家安全，非單指傳

統狹義之國防安全，而係指廣義

之整體國家安全，爰本條所定國

家安全審查機制之審查項目，視

協商議題內容及性質，包括國防

軍事、科技安全、兩岸關係、外

交及國際關係，及其他經認為有

必要進行評估之事項。

二、本條第五款係概括條款，須視協

商議題內容及性質，決定有必要

應進行評估之事項。例如經濟類

之協議，可能須就經濟安全及就

業安全進行評估；涉及衛生類之

協議，可能須就衛生安全進行評

估；涉及文化類之協議，可能須

就文化影響進行評估。

條文 說明

三、協議簽署前階段：說明

協議重要內容、預期效

益、影響及後續推動規

劃。

四、協議簽署後階段：公布

協議文本，說明協議文

本內容、預期效益、配

套措施及執行方案等。

【溝通諮詢作為參考】

第八條 協議權責主管機關

會同行政院大陸委員會及議

題相關機關依前二條規定所

獲得之意見及資訊，應作為

協議協商、簽署及執行之參

考。

為落實前二條之溝通及諮詢，爰定明

依前二條規定所獲得之意見及資訊，

應作為協議協商、簽署及執行之參

考。

【國家安全審查機制】

第九條 協議權責主管機關

於協商議題之業務溝通有相

當進展時，應將協商議題提

報國家安全審查機制，依下

列規定進行審查 :

一、初審 :由行政院指派政

務委員，視協商議題，

邀集國家安全局、國防

為確保兩岸協議無危害國家安全之

虞，保障人民權益，並消弭外界疑

慮，爰於本條規定兩岸協議國家安

全審查機制，由協議權責主管機關

於協商議題之業務溝通有相當進展

時，將協商議題提報國家安全審查

機制，進行二階段審查，由行政院

指派政務委員召開跨部會會議進行

30 31

條文 說明

【協議簽署程序】

第十二條 協議簽署前，協

議統籌辦理機關應報經行政

院同意，始得簽署。

協議簽署要件。

【保密及利益衝突迴避義務】

第十三條 參與或辦理兩岸

協議草擬、協商或簽署之人

員，應遵守國家機密保護

法、公務員服務法及公職人

員利益衝突迴避法等相關規

定。

依第五條第二項受委託

之機構或民間團體，其代表

人及處理受託事務之人員，

負有與公務員相同之保密義

務及利益衝突迴避義務。

一、第一項定明參與或辦理兩岸協議

之人員，應遵守國家機密保護

法、公務員服務法及公職人員利

益衝突迴避法等相關規定。

二、依兩岸條例第四條之四規定，於

第二項定明，依第五條第二項受

委託之機構或民間團體，其代表

人及處理受託事務之人員，負有

與公務員相同之保密義務及利益

衝突迴避義務。

【送立法院審議或備查】

第十四條 協議之內容涉及

法律之修正或應以法律定之

者，協議統籌辦理機關應於

協議簽署後三十日內報請行

政院核轉立法院審議；其內

容未涉及法律之修正或無須

另以法律定之者，協議統籌

依兩岸條例第五條第二項規定及司法

院釋字第三二九號解釋意旨，定明協

議之內容涉及法律之修正或應以法律

定之者，應送請立法院審議；其內容

未涉及法律之修正或無須另以法律定

之者，應報請行政院核定，並送立法

院備查。

條文 說明

【審查結果之處理方式】

第十一條 協商議題及內容

經依第九條所定程序審查

後，其處理方式如下：

一、經初審或複審認該協商

議題或內容有危害國家

安全之虞者，協議權責

主管機關應即停止協

商，並研商後續處理程

序。

二、經初審或複審認該協商

議題或內容有調整必要

者，協議權責主管機關

應依兩岸制度化協商程

序再進行業務溝通，並

提報國家安全審查。

三、經初審及複審認該協商

議題及內容無危害國家

安全之虞者，協議權責

主管機關得進行後續協

商及簽署程序。

國家安全審查機制審查結果之處理方

式。

32 33

條文 說明

【立法院備查程序】

第十六條 協議之內容未涉及

法律之修正或無須另以法律

定之者，於送達立法院後，

應提報立法院會議。

出席立法委員對於前項

協議之內容，認為有違反、

變更或牴觸法律者，或應以

法律定之者，準用立法院職

權行使法第六十條第二項、

第六十一條、第六十二條第

一項及第二項規定處理。

一、第一項定明未涉及法律修正或

無須另以法律定之之協議，送

達立法院之處理程序。

二、第二項定明出席立法委員對協

議之內容，認有違反、變更或

牴觸法律者，或應以法律定之

者，立法院之處理程序。

【審議或審查未通過之處理】

第十七條 協議經立法院審議

未通過或審查未予備查者，

協議統籌辦理機關應即通知

協議對方，視需要與對方重

啟協商。

重啟協商後之協議，仍

應依本條例規定辦理。

一、第一項定明協議經立法院審議

未通過或審查未予備查者，協

議統籌辦理機關應即通知協議

對方，視需要與對方重啟協商。

二、參酌司法院釋字第三九一號解

釋略以：「立法院審議各種議

案之過程及方式，依其成文或

不成文之議事規則規定，有應

經三讀程序者（如法律案及預

算案 )，有僅須二讀者 (法律案、

條文 說明

辦理機關應於協議簽署後

三十日內報請行政院核定，

並送立法院備查，其程序，

必要時以機密方式處理。

【立法院審議程序】

第十五條 協議之內容涉及

法律之修正或應以法律定之

者，行政院核轉立法院審議

時，應一併提出須配合修正

或制定之法律案。

前項協議，經立法院

二讀會議決之。立法院審議

時，應一併審議須配合修正

或制定之法律案，法律案應

經立法院三讀會議決之。

一、參考過去海峽兩岸經濟合作架構

協議及海峽兩岸智慧財產權保護

合作協議之實務運作前例，於第

一項定明協議之內容涉及法律之

修正或應以法律定之者，於行政

院核轉立法院審議時，應一併提

出須配合修正或制定之法律案，

以完善協議之相關法制配套。

二、第二項依立法院職權行使法第七

條規定，定明前項協議，經立法

院二讀會議決之。另參考立法院

過去審議海峽兩岸經濟合作架構

協議及海峽兩岸智慧財產權保護

合作協議之議事前例，定明立法

院審議時，應一併審議須配合修

正或制定之法律案，法律案應經

立法院三讀會議決之，以避免法

制衝突扞格。

34 35

條文 說明

【生效程序】

第十八條協議於立法院完

成有關程序後，應經協議雙

方交換文件，始生效力。

協議生效要件。

【協議公開】

第十九條 協議生效後，應

以適當方法周知，並刊登政

府公報。

為期資訊公開、透明，爰明定協議生

效後，應以適當方法周知，並刊登政

府公報。

【協議效力】

第二十條經立法院審議通

過之協議，與法律有同一效

力；其他協議，不得與法律

牴觸。

定明協議與法律之關係。經立法院二

讀審議通過之協議，與法律有同一效

力；至其他經立法院審查通過或備查

之協議，則不具等同於法律之效力，

自不得與法律牴觸。

【協議文字】

第二十一條協議之文本，

應同時以雙方通用之文字作

成，各文本中對應表述之不

同用語同等作準。

專門性及技術性之協議

內容，得約定使用特定國際

通用文字。

一、為維護對等、尊嚴，於第一項定

明協議之文本，應同時以雙方通

用之文字作成，各文本中對應表

述之不同用語同等作準。

二、專門性及技術性之協議，因其內

容涉及專業性或技術性用語，故

得約定使用特定國際通用文字，

以符合實際需求，爰為第二項規

定。

條文 說明

預算案以外之議案），更有雖經

二讀，但實質上未作逐條討論即

付表決者，此類議案通常為條約

或國際書面協定，蓋審議時如對

行政院提出之原案作條文之修改

或文字之更動，勢將重開國際談

判，如屬多邊公約，締約國為數

甚多，重新談判殆無可能，立法

機關僅有批准與否之權。」依此

意旨，立法院審議或審查兩岸協

議，應為通過與否之決定。而倘

未審議或審查通過，協議統籌辦

理機關除須通知協議對方外，亦

須審酌是否重啟協商。

三、重啟協商之協議，仍需踐行本條

例對外溝通及國家安全審查等程

序規定，爰為第二項規定。

36 37

條文 說明

【修正、變更或終止之準用】

第二十四條 協議之修正、

變更或終止，準用本條例有

關訂定程序之規定。但其修

正或變更係依協議規定檢討

者，得視需要準用其程序之

一部或全部。

一、定明協議之修正、變更或終止，

準用本條例有關訂定程序之規

定，包括強化立法院監督、公眾

溝通及國家安全審查機制之審查

程序等。

二、協議之修正或變更，係依協議規

定檢討者，如「海峽兩岸空運補

充協議」以附件方式規範航班相

關技術性安排，後續基於協議規

定檢討調整航點、班次，作成

「海峽兩岸空運補充協議修正文

件一、二、三、四、五、六、

七」，增修協議附件之航點、班

次等規範，有利業者籌辦新航線

或增班，便利旅客往來，因其無

協商議題形成階段等，未能準用

協商議題形成階段之規定，爰於

但書定明協議之修正或變更，係

依協議規定檢討者，得視需要準

用其程序之一部或全部。

【施行日期】

第二十五條 本條例自公布

日施行。

本條例施行日期。

條文 說明

【協議保存】

第二十二條 致送對方之協

議簽署正本，應於簽署生效

後製作影本並註明本件與簽

署正本無異，連同對方致送

我方之協議簽署正本，於

三十日內送協議統籌辦理機

關保存。

協議之保存方式。

【協議執行成效檢討】

第二十三條 協議生效後，

協議權責主管機關應會同行

政院大陸委員會及議題相關

機關，定期檢討協議執行情

形，並向立法院說明協議執

行成效。

為增進各界瞭解協議執

行情形，協議權責主管機關

及行政院大陸委員會應將協

議執行成效公開於網站。

一、第一項為落實協議執行成果，提

升執行成效，定明協議生效後，

協議權責主管機關應會同行政院

大陸委員會及議題相關機關，定

期檢討協議執行情形，並向立法

院說明協議執行成效。

二、第二項為期資訊公開、透明，並

增進各界對協議執行情形之瞭

解，爰定明協議權責主管機關及

行政院大陸委員會應將協議執行

成效公開於網站。

38 39

審議通過

審議未通過

審查未通過

審查通過

報院會存查

准予備查

二讀會︵議決︶

一讀會

交付委員會審查

涉法律制定或修正

未涉法律制定或修正

審查完竣

提報院會

三個月未完成

視為已經審查

備查

送立法院

送立法院

審議

註：認協議有違反、變更或牴觸法律，或應以法律定之者，

經15位委員以上連署，付委審查。

協議文本送行政院核定

交換文件生效

交換文件生效協商有重大進展時

國安審查機制§9、10國防、軍事、外交、科技、兩岸、經濟、就業、社會等審查項目

協議生效或

重啟協商

通知協議對方，視 需要重啟協商

簽署協議

有危害 沒有疑慮

剎車機制§11 停止協商

議題形成§6國會溝通、報告§7公眾溝通

業務溝通§6國會溝通、報告§7公眾溝通

協議簽署前§6國會溝通、報告§7公眾溝通

協議簽署後§6國會溝通、報告§7公眾溝通

臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例（草案）流程圖

http://www.mac.gov.tw政策廣告 民國103年5月編印