12　■ 財金資訊季刊 / No.96 / 2019.12

本期企劃〡洗錢防制之推動現況與展望 - 以保險業為中心

洗錢防制之推動現況與展望 -以保險業為中心

桂先農 / 財團法人保險事業發展中心董事長

一、 前言

所謂洗錢，係指不法分子透過以不法所得

(黑錢 )購買資產、存入金融機構帳戶，或匯

入至第三人等方式，讓黑錢漂白，以逃避檢調

機關追查的行為。近年國際社會間恐怖組織相

關活動頻繁，各國政府憂心現金流入高風險地

區而淪為資助恐怖活動之舉，遂增加制定各式

管制性措施。1989年在法國巴黎舉行「七國

高峰會議」決定設立「防制洗錢金融行動工作

組織」(Financial Action Task Force, FATF)，

該組織成立不到一年，於 1990年公布著名

FATF40項建議，20餘年來歷經多次修正，

目前已為全球反洗錢及反資恐運動範本。

FATF下有 9個準會員，其中 1個是「亞太防

制洗錢組織」(Asia/Pacific Group on Money

Laundering, APG)，該組織於 1997年設立，

2017年底有 41個成員國，會員間相互評鑑

是該組織重要功能之一，藉由會員國相互間評

鑑，評估各國遵循防制洗錢及打擊資恐標準的

程度。

我國於民國 85年 10月通過及公布「洗錢

防制法」，並於 86年 4月正式施行，為亞太

區第一部洗錢防制專法，也在同年成立「金融

情報中心」，並正式加入「亞太防制洗錢組織」

(APG)且為該組織之創始會員，遵循 FATF所

頒定之防制洗錢與打擊資恐國際規範，對於參

與國際防制洗錢工作一向不遺餘力。

國際洗錢防制經驗指出，重大犯罪者經常

利用洗錢管道漂白黑錢，以便合法使用其非法

取得之錢財，並避免執法機關追查，甚或將犯

罪所得再次利用於犯罪以獲取更大不法利益。

洗錢對經濟和社會都會造成重大的影響，如重

大犯罪者獲得鉅額利潤和財富，將能夠滲透、

腐化各級政府機關、合法的企業和金融體系，

以及社會各階層，故各行業都應積極配合洗錢

防制規定，金融業當然更不能例外，以確保金

融業的健全經營及維護金融體系的穩定運作。

因為如果國家洗錢防制防線有缺口，金流秩序

將會被破壞，並被犯罪集團大量濫用，不僅造

成國人被害、國際形象受損，也會遭受其他國

家採取制裁或防堵，使原本正常的金流交易往

來遭受極大影響。

保險業為金融業一員，無論國際組織或主

管機關皆將保險業列為洗錢防制的重要對象，

期能透過介紹保險業洗錢防制推動現況與展

望，作為其他行業洗錢防制機制之參考，共同

提升全民洗錢防制的認知，乃為撰寫本文目的。

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二、 洗錢防制風險之行業差異

金融業因為提供各種便利金融服務，因此

容易成為不法分子覬覦，而成為洗錢的管道，

而保險業的保險契約保險費金額非常龐大，有

被不法分子利用之虞。然對於洗錢防制，銀

行業和保險業本質上有很大的差異，如銀行業

和保險業都需以同標準落實「認識客戶需求」

時，保險公司其實將承受極大的行政負擔，況

且還未必能夠達到 FATF「認識你的客戶」的

要求規定，尤其是小型保險商品，如以貨幣的

觀點而言，相對洗錢之風險甚小。即使同樣是

保險業，壽險公司、產險公司及保險經紀人、

代理人公司，在本質上亦有所差異。

因此，行政院洗錢防制辦公室檢視我國

各產業，在我國洗錢防制等各行業部門列出

共 31個行業及部門進行風險弱點評級，其中

每個產業分別檢視其行業特性、產品及業務特

性、客戶關係、地理範圍、服務管道等各項因

子進行檢視。評級結果分為 4項，分別為 1.非

常高風險弱點；2.高風險弱點；3.中風險弱點；

4.低風險弱點。

然國內具有非常高風險弱點之行業只有銀

行業，包括本國金融機構及國際金融業務分行

(OBU)。銀行業為我國金融體系最重要環節，

有顯著的資金移轉能力，客戶群廣大及複雜，

且行業活動涉及許多受關注國家與高風險國家

等，服務管道包括非面對面交易，且伴隨金融

科技之發展，各種虛擬貨幣之興起，故極易為

洗錢犯罪者利用，且實務上亦多見濫用銀行提

供之交易或服務洗錢之案例，因此總評等級列

為非常高風險。

其次落於高風險弱點之行業，在保險業

部分則有壽險公司及國際保險業務分公司

(OIU)，因壽險公司其業務來源主要除公司業

務員外，有透過保險經紀人、代理人招攬之案

件，加上其他銷售管道如網路投保或電話行

銷，均屬非直接與消費者接觸之方式，因此相

較於直接接觸消費者而言，存在著較高的洗錢

風險。而壽險公司經評估為較易被利用為洗錢

之產品，為具有保單價值準備金或現金價值之

保險商品，如人壽保險、投資型保險、年金保

險等，其保費收入於整體壽險業務營運都有顯

著之比重。此外，國際間已發現有犯罪者利用

人壽保險或年金保險商品，以躉繳保費方式在

保單審閱期或短期內解約或以現金償還保單貸

款方式從事洗錢之情形。因 OIU以境外客戶

為承保對象，辦理業務以外幣收付之保險或再

保險業務為主，故實質受益人不易驗證，且目

前 OIU提供之高儲蓄性質商品居多，洗錢風

險較高，另所述服務透過非保險公司本身之業

務員的比例甚高，因此壽險公司及 OIU之總

評等級為高風險。

另產險公司基本上是承保被保險人之財產

或責任，較無具現金價值之保險商品，故其在

保險業之洗錢風險最低，因此落於低風險弱

點。而保險經紀人、代理人公司雖多直接與消

費者接觸，但因其可銷售人壽保險、投資型保

險、年金保險等具有保單價值準備金或現金價

值，且較易被利用為洗錢之保險商品，因此保

險經紀人、代理人公司落於中風險弱點，處於

壽險公司與產險公司之間。

三、 保險業之推動現況

(一 ) 相關法令規範

我國早在 85年制定「洗錢防制法」，不

過執行面並未完備，且久未修正，故國人對此

法律認識度不足，因此在 100年間 APG第二

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輪評鑑時被列入加強追蹤名單。106年 12月

28日配合國際潮流大幅修正「洗錢防制法」，

107年 6月 28日正式施行，同年 11月 2日

再次修正部分條文，此外我國在 106年亦通過

施行「資恐防制法」，金融監督管理委員會 (以

下簡稱金管會 )根據此二法，訂定許多與金融

機構有關內控和洗錢防制規定，而有關保險業

相關洗錢防制法令與自律規範則簡述如下：

1. 保險公司與辦理簡易人壽保險業務之郵政

機構及其他經金融監督管理委員會指定之

金融機構防制洗錢及打擊資恐內部控制與

稽核制度實施辦法

該辦法於 107年 11月 9日發布施行。

主管機關依據 107年 11月 2日施行之

「洗錢防制法」第 6條修正規定，經參

酌其他法令及「防制洗錢金融行動工作

組織」(FATF)發布建議事項及評鑑準則

(FATF40)訂定。其中分別規定業者推出

具有保單價值準備金、或現金價值之新產

品、或與金錢有關之服務、或辦理新種業

務前，應進行風險評估並建立相應之風險

管理措施、應遵循事項、專責主管及單位

設置、業務執行稽核及聲明、人員任用及

教育訓練、查核方式及委託適當機構辦理

查核等事項。

2. 國際保險業務分公司管理辦法

該辦法於 104年 5月 25日訂定，並於

106年修正，其目的在於強化國際保險業

務分公司 (OIU)之確認客戶身分程序；另

為因應 107年 11月間 APG至我國進行

洗錢防制第三輪評鑑、主管機關修正「國

際金融業務分行管理辦法」規定與近年香

港、新加坡修正相關監理之規定，故增訂

部分條文以審慎控管相關風險，例如 OIU

應依據我國相關法令規定確認客戶身分，

並納入內控內稽之項目、OIU對於境外客

戶確認身分時，得透過中介人協助應符合

之條件、OIU於受理投保及業務往來時，

不得勸誘或協助境內客戶轉換身分投保，

並應建立相關內控制度、增列緩衝規定，

使保險業者對於上述新規定得預留時間以

為因應。

3. 保險業防制洗錢及打擊資恐最佳實務指引

主管機關分別於 107年 7月 24日及 10

月 18日核准產、壽險公會陳報防制洗錢

及打擊資恐最佳實務指引，前者包括「含

可疑交易申報」、「高風險商品交易之紀

錄保存」及「掌握資恐風險」等 3項目，

後者則包括「辨識及驗證法人之實質受益

人」、「OIU業務之洗錢及資恐風險管

理」、「保險業運用風險基礎方法執行強

化及簡化客戶審查及持續監控機制之實務

參考做法」及「風險評估」等 4項目。

以外國作法而言，訂定指引之目的係提供

公司思考方向並藉此提升效能，其並非洗

錢犯罪處理之標準答案，重點則在於引導

公司如何落實「風險管理」，爰該指引於

前言時即指出，指引係供保險業者辦理防

制洗錢及打擊資恐作業時參考，並非強制

性規範，亦即各公司得視其自身狀況調整。

4. 保險業公司治理實務守則

該守則第 44條規定：「董事會成員於新

任時或任期中宜參加產、壽險公會或主管

機關指定單位舉辦涵蓋公司治理主題相關

之保險、⋯、防制洗錢及打擊資恐或企業

社會責任等進修課程，並責成各階層員工

加強專業及法律知識。」，守則第 55條

關於監察人亦有同樣規定，以期能讓保險

業負責人於營運上進行把關，也唯有強化

公司治理之職能，始可防杜後續洗錢行為

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發生之可能。

(二 ) 具體推動成果

除前述主管機關與保險業者訂定相關法令

與自律規範外，相關機關 (構 )同時協力執行

以下具體推動措施，落實防制洗錢及打擊資恐

文化與環境，以順利通過 APG第三輪評鑑並

打造健全之金融環境，茲分述如下：

1. 每月召開防制洗錢及打擊資恐聯合工作小

組會議

奉主管機關指示，由壽險公會邀集各保險

相關單位，成立防制洗錢及打擊資恐聯合

工作小組，每月定期召開會議共同商討精

進事宜，截至 107年 12月已召開 15次，

俾集思廣益。於 107年 4月 25日進行「私

部門防制洗錢暨打擊資恐模擬評鑑國際會

議」、完成「保險業防制洗錢及打擊資恐

最佳實務指引」、另於同年 9月開始研擬

稅務犯罪洗錢風險防制之實務建議作法，

並且於同月份舉辦「保險業防制洗錢及打

擊資恐國際研討會」進行國際交流，另

於 10月份辦理衝刺會議，期能透過相關

工作事項將洗錢防制內化為組織文化一部

分，提升整體表現。

2. 保發中心之參與

保發中心屬上述工作小組一員，除每月

工作會議均派員與會外，亦應主管機關

指示，編纂保險業反洗錢中英文名詞對照

表，以利 APG第三輪正式評鑑時順利進

行；更於 107年 5月舉辦「保險業防制

洗錢及打擊資恐國際研討會」邀請國際認

證反洗錢師協會 (Association of Certified

Anti-Money Laundering Specialists,

ACAMS)進行案例分享，同時也就前開詞

彙表之字義就教於該協會專家。

另在教育訓練方面，於 105年配合「洗

錢防制法」修正，該法第 6條第 1項第 2款

規定「金融機構應訂定防制洗錢注意事項，報

請中央目的事業主管機關備查；其內容應包括

下列事項：⋯二、定期舉辦或參加防制洗錢之

在職訓練。」準此則開班授課，並且依據「保

險業防制洗錢及打擊資恐內部控制要點」舉辦

測驗證照，使從業人員或一般民眾均得藉此具

備相關知能。

四、 公共政策檢討

APG於 107年 11月 5日來臺進行為期二

週的實地相互評鑑，於 11月 16日順利完成。

評鑑團於 107年底公布初評結果，初步評鑑

相當肯定我國這二年來在政府高層支持及公、

私部門的通力合作下，在防制洗錢及資恐各方

面有明顯的進步。

如前所述，防制洗錢及資恐工作的成功在

於公、私部門團隊合作，然此涉及國家資源如

何分配公共政策，而公共政策往往面臨不同的

方案和選擇，政策一旦決定，影響可能需經長

期觀察才會顯示出來，所以政策制定必需要非

常慎重。而防制洗錢及資恐之資源如何有效分

配，應取決對國家社會影響程度高低而定，如

洗錢風險低之產險業所分配之資源，就應明顯

低於洗錢風險非常高之銀行業，也就是所謂錢

需花於刀口上，以收事半功倍之效。故以下提

出二點建議，希望運用政府、民間有限資源而

發揮最大的能量：

(一 ) 建立常態風險基礎原則評估及平台

風險基礎原則的背後想法是每個國家的資

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源都是有限的，包括時間、人力、預算等都有

限，要百分百落實國際規範並不可能，因此每

個國家應該要透過風險評估程序，先自我檢視

高風險所在，將有限的資源優先配置在高風險

處。檢視出高風險後，就要針對高風險部分優

先擬定行動綱領進行改善。為了要達成有效且

持續之進展，各部會機關可思考成立內部的統

籌平台，定期追蹤進度。目前各部會機關間，

包括法務部、金管會、法務部調查局，都已陸

續由部會機關首長指示，成立以副首長為首的

內部因應評鑑平台，將內部不同單位因應評鑑

的重點逐一列出，檢視需要修正之法規或需進

一步調整之執法策略，並定期追蹤進度。這種

準備方式是以部會機關為重點，有利於部會機

關在追蹤檢視過程中，一併檢視部會機關現有

的政策方向是否有調整需求。

(二 ) 加強全民宣導，建立防制洗錢及資恐

文化

建立防制洗錢及資恐機制，勢必將影響許

多民眾權益，也會增加許多機關 (構 )業務負

荷，因此各主管機關與產業團體，應利用各種

媒體管道加強宣導，讓民眾明瞭防制洗錢及資

恐之最終目的，在於使不法份子無機可趁，進

而降低犯罪誘因，減少犯罪，對於大眾而言，

更增安全及保障，因此或許程序上會造成不

便，但基於利大於弊特性，民眾與相關機關

(構 )從業人員，都會欣然接受進行相關防制

工作，並視為當然，則日久變成防制洗錢及資

恐文化，將可永續推動。

五、 未來展望

近年國內外機構重視防制洗錢及資恐的態度

也接連帶動國內產官學界的重視，預期相關防制

活動仍將如火如荼推動，相關未來展望如下：

(一 ) 「共通語言」的建立─強化全民對於

洗錢犯罪之認知並培養正確觀念

現實世界瞬息萬變，法律規定時常跟不上

社會變遷之速度。待危害發生時，才對行為人

施以嚴厲制裁手段，恐非治本作法，因此平時

之教育訓練實屬必要，現階段重視此議題者

仍多係從業人員或專業人士，一般人民多存有

「距離感」。實則人人均可能成為洗錢行為之

潛在被害人，因此於平日培養危機意識仍有其

必要，透過細緻化之教育訓練教導人民，使民

眾與主管機關、相關機構不因觀念產生隔閡，

俾利未來洗錢防制政策順利推動。

(二 ) 法規制度應時時跟上國際腳步

《韓非子》曾提及「法與時轉則治，治與世

宜則有功」，關於可用於洗錢之金融科技雖仍處

於發展階段，但於實務上已廣泛運用，若法律未

就此潮流作出回應，則此種新形態犯罪將成為法

律處罰之漏洞。例如我國是否亦將虛擬貨幣 (如

比特幣 )納入洗錢防制法令規範？由於目前已有

相關交易風險產生，未來立法監管似已是不可避

免。在此之前，如在實務運作上發現疑似犯罪表

徵時，應即時申報，自屬當然。

(三 ) 運用科技提升監理效率

為回應科技浪潮下之產業型態，逐漸發展

出法遵科技 (RegTech)，其適用對象為監理機

關。實際上，無論是金融科技、保險科技或係

此處之法遵科技，背後所表彰之價值均係「創

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新」，如何在追求創新之際，同時兼顧監理密

度，則是不斷利益衡量的過程。

此外，保發中心於107年9月5日舉辦「監

理科技 RegTech之最新發展與影響研討會」。

講師來自日本分享該國經驗，指出資訊科技乃

係提供監理機關一更便利的蒐集資料管道，更

方便的監理，然監理機關亦會將成本納入考量

(例如：人力方面 )；筆者則認為，此部分或

許將導致監理成本高昂，但倘若有助於提升金

融穩定，仍不失為可行之作法，或可供我國未

來制定監理政策時之參考。

(四 ) 落實公司治理

國際間之所以用法律規範賦予私部門防

制洗錢之義務，其用意在於找出實質受益人

(beneficiary owner, BO)，以防範可能之洗

錢行為。公司章程為公司之憲章而得就基本

事項訂定，雖受章程自治 (corporate charter

autonomy)保障，然應有其限制以避免法律賦

予公司法人格後，遭具有控制力之股東濫用，

爰此，防止不法，強化公司治理職能，提供內

部有效的監督機制亦為防制洗錢機制的重要環

節之一。

六、 結語

洗錢防制為持續不斷之過程，與國際標準

接軌亦是勢在必行，APG第三輪評鑑過後也

絕非意味著結束，未來必然伴隨更多要求尚待

遵守。然洗錢防制實則為「風險管理」之實踐，

而非如法遵面屬義務的課予，我國目前相關法

令所設定之標準均係比照國際規範，並無較嚴

格或較寬鬆之情形；若要有效遏止洗錢犯罪產

生，從根本瞭解問題並且針對該問題先行對症

下藥，制定監理措施始具意義。

「知洗錢重點始能做好反洗錢工作」，法

令遵循與教育人民二者同等重要，不可偏廢，

且要將此觀念深植人心，也非一朝一夕即可達

成。孫中山先生曾言：「大凡人類對於一件事，

研究當中的道理，最先發生思想，思想貫通以

後，便起信仰，有了信仰就生出力量。」，故

從事洗錢防制人員須先從思想認定反洗錢之重

要，才能化為信仰，最後產生力量，特別是金

融從業人員更應如此，應以金融業是洗錢防制

之最重要防線自許。

未來在全球治理的網絡中，於第三輪評鑑

後，國際間是否就洗錢議題制定新義務規範？

國內是否隨之採取相關作為？應為吾人所要密

切留意者。孟子嘗云：「徒善不足以為政，徒

法不足以自行。」，法律是死的，人才是活的；

又誠如美國法學家Oliver W. Holmes所言「法

律的生命不在於邏輯，而在於經驗」，法律係

由社會實踐賦予其意義，是以，吾人應隨時掌

握相關動態，並提高注意義務，在公私部門及

全民協力，共同健全金融秩序，提升洗錢防制

能量，一起攜手塑造更透明、更有秩序的金融

環境，也期盼我國能成為亞太地區反洗錢工作

的新典範。(本論述不代表本刊或財金資訊公

司立場 )