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行政院公平交易委員會處分書

公處字第 094121 號

被處分人：財團法人語言訓練測驗中心

統一編號：03797706

址 設：臺北市辛亥路 2 段 170 號

代 表 人：○○○ 君

地 址：同上

代 理 人：○○○ 律師、○○○ 律師

地 址：臺北市敦化北路 168 號 15樓

被處分人因違反公平交易法事件，本會處分如下：

主 文

一、 被處分人挾其市場相對優勢地位及利用交易相對人對資訊

掌握之弱勢，於尚乏客觀認定標準下，提供比較標準有爭

議之全民英檢與其他英檢測驗間之成績對照表予英檢測驗

使用機構，並將全民英檢初級不當對照其他英檢較高等級

之「國內英語能力檢測比較參考表」公布於其網站，扭曲

競爭者之交易相對人對英檢類別之選擇，為足以影響交易

秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第 24 條規定。

二、 被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法

行為。

三、 處新臺幣 100 萬元罰鍰。

事 實

一、 本案係據 93年 10 月 20 日「行政院每日重大輿情及處理建

議表」處理建議辦理，該新聞焦點為台聯立委發布新聞要

求本會調查被處分人是否涉及壟斷行為案，本會爰依職權

簽請立案主動調查。

二、 本案經函請被處分人提出說明，該中心 93年 11 月 8 日函

復如次：

（一）「全民英語能力分級檢定測驗」（簡稱「全民英檢」）係 1

2

由被處分人於民國 86年邀集國內相關領域之學者專家

成立研究及諮詢委員會所研發之英語能力分級檢定系

統，以提供國內各階段英語學習者一套具有效力且公

平、可靠的英語能力評量工具。於民國 88年起，獲教育

部 3年撥款補助，落實教育部「終身學習」理念及推動

全民學英語政策。

（二）「全民英檢」由被處分人負責辦理，檢測對象為一般社

會人士及國中（含）以上在校學生，測驗共分「初級」、

「中級」、「中高級」、「高級」及「優級」5級，包含聽、

說、讀、寫四項完整的測驗。民國 89年開辦時，首先推

出「中級」測驗，再於 90年陸續辦理「中高級」及「初

級」測驗，91年增辦「高級」測驗，並於 93年初推出

「優級」測驗，已完成 5級測驗的研發及施測，總報考

人數逾 110 萬人次。

（三）目前國內辦理的英語能力檢定測驗，除被處分人自行

研發的「全民英檢」（GEPT）、外語能力測驗

（FLPT-English）、大學校院英語能力測驗（CSETP）外，

尚有各機構委託被處分人代辦的國外測驗，如劍橋大學

英語能力認證分級測驗（包括主流英語能力認證、學童

英語能力認證測驗，以及國際商務英語能力測驗等）、電

腦化托福測驗（包括 TOEFL、GMAT、GRE、GED、ICMA、

USMLE、PMI 等），另有英國文化協會及澳洲大學聯盟主

辦的 IELTS，以及忠欣股份有限公司主辦的多益測驗

等。上述各類測驗的研發機構、測驗項目、測驗長度、

測驗費及分數的相互比較等，由教育部召集國內相關測

驗學者專家研擬訂定國內英語能力檢測比較參考表，並

公布於該部網站，供各界參考使用。

（四）因各類測驗的性質、檢測目的、內容、目標對象及施

測方式略有不同，故成績的認可或採用須由使用機關視

其需要選擇適合之測驗，並訂定標準。被處分人測驗業

務與人事行政局並無關聯，亦未曾接受該局任何補助款

項。有關該局頒訂之「提升公務人員英語能力改進措

施」，被處分人是由新聞報導獲知，至今亦未接獲政府相

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關單位要求辦理「公務人員英語能力檢定測驗」。

（五）「全民英檢」測驗費的訂定於民國 89年開辦之初即採

平價原則，5年來未曾調漲。被處分人以自負盈虧方式

於全國分區舉辦，自行支付人事、事務及研究等各項費

用。人事費包含試務費、監試費、巡場費、閱卷費及員

工薪資等；事務費則涵蓋場地費、監試/試務人員差旅

費、資料處理費、郵電費及印刷費；研究費係支付題庫

建置費、審題費、評分研討會之出席費等相關支出。為

回應各界調降測驗費要求，被處分人經專業人士依實際

收支估算成本，對單次報考人數超出損益兩平考生人數

的初、中級初試，於 93年初調降測驗費各 50 元，降幅

分別為 7.7%及 6.6%；惟報考人數較少的中高級、高級初

試及測驗費收入已不敷支出的各級數複試則暫不調整。

三、 被處分人 93年 12 月 2 日到會說明內容如次：

（一） 因我國目前留學美國學生比留學歐洲的學生多，故申

請入學美系學校所要求的測驗（例如 TOEFL、GMAT

等）比申請入學英系學校所要求的測驗（如 IELTS

等）要來得熱門，就留學的市場而言，美系學校測驗

的市場需求較大，也較競爭。惟就一般英語語言能力

測驗而言，全民英檢與其他英語能力測驗具有替代性

及相當性，故辦理英語能力測驗之市場相當競爭。就

競爭概況而言，目前國內幾乎所有的英語能力檢定測

驗，均為私人機構所舉辦，測驗內容係自行研發或他

人研發。被處分人自行研發及辦理之英語能力檢定測

驗有 3種，包括全民英檢（GEPT）、外語能力測驗

（FLPT）、大學校院英語能力測驗（CSEPT）等。而由

於被處分人係國內歷史最悠久、最具公信力之語言測

驗機構，他國第 3人研發之語言測驗，如托福、多益

等，亦多委託被處分人辦理。原由被處分人辦理之「多

益」測驗，自 2001年起，改由忠欣股份有限公司（下

稱忠欣公司）獨家辦理。「劍橋主流英語認證」則分

由多家機構，包括被處分人、台北市中華基督教青年

會、英國劍橋認證中心、英國文化協會等各自承辦。

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國內著名之美加文教機構，亦於近年引進「SLEP 國

際中學生英語能力分級檢定考試」，希冀成為新的英

語檢定測驗標準，此一市場競爭極為激烈。

（二） 我國英語能力檢定測驗市場中任一競爭者，如坊間其

他語言補習班或訓練中心，若欲與全民英檢相競爭，

可自行研發或引進不同名稱或品牌之測驗種類，如

「何嘉仁文教機構」即研發「何嘉仁全國英語檢定考

試」、「中華民國多媒體英語文教學學會」即研發「全

民網路英語能力檢定」，招募考生應試，取得類似之

公信地位。被處分人無法排除渠等進入此市場。教育

部於 93年 11 月 16 日召集各英語檢定機構召開會

議，亦指示由各重要語言測驗機構呈報考試內容及優

惠資訊，俾公務人員得自由選擇應考，故被處分人不

具獨占地位，應無可議。

（三） 依被處分人之分年「收支總報表」，91年度被處分人

之總收入為 409,508,639 元，92年度之總收入則為

477,484,467 元，顯見其「上一會計年度事業總銷售

金額未達新台幣 10 億元」， 是被處分人非公平交易

法所稱之獨占事業。

（四） 除全民英檢外，被處分人所辦理之其他自行研發測

驗，包括「外語能力測驗」（4項共收費 1,750 元）

及「大學校院英語能力測驗」（收費 400 元）。該 2

項測驗皆儘可能反應成本，包括研發成本、試務人

力、測驗題數、內容、方式、時間長短等成本因素。

其中「大學校院英語能力測驗」因係由各學校送考，

並提供試場、分擔監考及部份試務工作，故測驗費較

低。另被處分人所受託辦理之其他測驗，包括托福

TOEFL、GMAT、GRE、劍橋分級英檢、劍橋兒童英檢、

劍橋商用英測等，其定價皆由外國委辦機構直接決定

公布，非被處分人所能考量或決定，被處分人僅酌收

代辦手續費。

（五） 被處分人所受託辦理之其他測驗收費標準，其中托福

TOEFL、GMAT、GRE 等 3 項留學申請必備之檢定考試，

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收費分別為美金 130 元、225 元及 175 元，換算為新

臺幣約 4千餘至 7千餘元，明顯高於全民英檢各級考

試之費用。劍橋分級英檢之收費分 5級，亦大體皆高

於全民英檢之各級考試。劍橋商用英語測驗共分 4

項，各項收費皆 1千餘元，惟若欲完整進行基本（分

標準及電腦測驗 2項）、寫作及口說 3 項測驗，總費

用亦須 4千元整，仍高於全民英檢之各級考試。綜合

言之，全民英檢測驗與前述各類測驗相較，其收費實

為低廉且合理。

（六） 全民英檢與其他非被處分人所辦理之測驗收費標準

比較如次：

１、 全民英檢與多益測驗之比較：由於多益測驗僅考聽

力與閱讀，其性質與全民英檢 4級考試中之初試階

段（皆考聽力及閱讀，複試則考寫作及口說）較類

似。全民英檢之初級、中級、中高級之初試，時間

皆較多益測驗短，惟費用亦明顯低廉甚多。以全民

英檢中高級之初試為例，多益測驗之總時間約 120

分鐘，為全民英檢中高級初試測驗時間 85 分鐘之

1.41 倍，而多益測驗費用為 1,260 元，則為全民英

檢中高級費用 850 元之 1.48 倍，可見多益測驗收費

明顯較高。另衡量全民英檢 4級考試中，前 3級考

試之初試皆於全國 15 個地區（包含離島）廣設考

場，人力及管理成本極高；多益測驗僅於臺北、桃

園、臺中及高雄辦理，且於臺北以外之地區接受測

驗者，更須多付外埠行政費 140 元。考量總體成本，

全民英檢收費顯較低廉。而全民英檢 4級初試中，

僅高級初試之收費（1,650 元）高於多益測驗。惟

該高級初試因包含人工閱卷之問答題，故收費略

高。再者，就全民英檢之高級初試，被處分人實際

上係每 1人次考試皆虧損 1,408 元。總而言之，全

民英檢各級測驗之收費，均較多益測驗低廉且合

理，應無庸置疑。

２、 全民英檢與 IELTS 之比較：IELTS 測驗包含聽力、

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口說、閱讀、寫作 4大項，且口說係以面談方式進

行，性質上與全民英檢之高級初試及複試最為相

近。全民英檢高級之總測驗時間約 245 分鐘，IELTS

則約 165 分鐘，全民英檢時間較長；惟費用上，全

民英檢高級之收費為 3,950 元，IELTS 之收費則為

4,100 元，全民英檢之收費較低廉。

（七） 據資誠會計師事務所 93年 1 月 28 日就全民英檢 91

年度測驗費收入及費用資料所出具之「全民英檢收入

及費用分析協議程序執行報告書」所載，全民英檢「初

級」、「中級」、「中高級」、「高級」4級測驗，皆分為

「初試」及「複試」2階段。共 8階段之考試中，僅

有初級之初試及中級之初試有盈餘，其餘各階段皆入

不敷出，呈現虧損，其中高級測驗之初試及複試甚至

每 1人次考試，即分別虧損 1,408 元及 12,345 元。

再者，因全民英檢各階段考試之收費及成本未盡相

符，故收入分析報告第 9頁中建議，除初級測驗之初

試及中級測驗之初試階段收費可略為調降外，其餘各

階段考試之收費皆建議調升，高級測驗之複試階段甚

至被建議調漲 12,400 元。惟被處分人鑑於測驗費之

調升影響考生權益甚鉅，且全民英檢之實施期間不

長，驟然調升亦恐未能真實反應未來成本，故決定暫

不調升。最後於「不調升，僅調降」之原則下，為免

最終導致整體虧損，初級及中級之初試僅暫時各調降

50 元。

（八） 各種英語能力檢定測驗原或許有其特殊之訴求（例如

申請美國學校，托福成績為必備要件；IELTS 多為申

請英國、澳洲學校之用，前已述及）。惟由於各該測

驗可一般地評量出受測者之英語能力，不同考生之程

度差異，於不同測驗中應皆可取得類似之差異結果，

故不同測驗之結果可互相換算比較。因此，各機關學

校若欲了解應徵者或應試者之英語能力，多無限制以

單一測驗為準。例如公費考試之英語能力證明，可以

外語能力測驗（FLPT）、托福，及 IELTS 任 1 種為準。

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政治大學英語系大學部畢業標準則承認托福（紙筆或

電腦測驗 CBT）、IELTS、劍橋大學國際英語認證，及

多益測驗。全民英檢甚至不見得必然列於各機關學校

之承認名單中（以上 2例即屬之）。

四、 行政院人事行政局 93年 11 月 12 日函復意見如次：

為配合挑戰 2008：國家發展重點計畫中「提高公務員英語

能力」之計畫項目，行政院已核定「提升公務人員英語能

力改進措施」，上開改進措施規定行政院人事行政局公務人

力發展中心及地方行政研習中心分別開辦全民英語檢定說

明會或講習。該局為統籌規劃相關宣導活動而訂定「鼓勵

公務人員提升英語能力宣導說明會實施計畫」，規定宣導會

由公務人力發展中心及地方行政研習中心負責講座聘請及

人員調訓相關事宜，該 2中心洽聘之講座除被處分人

（LTTC）外，尚包含大專校院英語教師及專家學者人士，

說明會議主旨在增進公務人員對於提升英語能力相關政策

及全民英檢之認識，均係依據相關計畫及事實需求辦理，

與招攬全民英檢補習班無關，並無被處分人（LTTC）於 16

場說明會招攬公務人員參加英檢補習班情事。

五、 另函請被處分人水平競爭同業提供相關意見，經忠欣公司

94年 1 月 21 日來函表示：

（一） 被處分人並非以價格影響英語能力檢測市場，而是以

價格以外之其他障礙手段對付競爭者。例如全民英檢

與其他英語能力檢定測驗分數及等級雖可換算比

較，惟其比較參考表係由教育部逕行委託被處分人製

作，涉及球員兼裁判，且被處分人提供之換算表歷經

兩次重大調整，調整後竟將 TOEIC 相當於研究所以上

程度之分數換算比較為全民英檢相當於國中程度之

初級分數，致使忠欣公司原英檢服務對象，即本應選

擇考國際職場英語評量標準的大學生及公務員客

群，反而改選其不適用之中學生英語評量標準（即全

民英檢初、中級），已失英語能力之公正評鑑標準，

並誤導考生之英檢選擇。

（二） 全民英檢中高級出題欠缺難易度指標管理，且與初級

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差異甚大，加以上述換算不當之情形，造成更多學生

不願意考托福及 TOEIC 測驗。

（三） 教育部雖表示要重新檢討國內英語能力檢測參考

表，惟未公布新制之前，各單位仍在使用錯誤的換算

參考表，造成各單位相關公務人員與大學生寧取中學

生使用的全民英檢初級與中級，而棄國際化的英語能

力檢定測驗。

六、 嗣經被處分人就相關爭點於94年 2月 3日來函說明及同年

3 月 7 日到會陳述，內容如次：

（一） 全民英檢外之各項英語測驗，除劍橋國際英語認

證（Main Suite）及劍橋職場外語檢測（BULATS）

於 93年後稍有調降外，其餘各項英語測驗，包括

外語能力測驗、大學校院英語能力測驗（CSEPT）、

電腦化托福測驗（CBT, TOEFL）、IELTS 等，於 93

年全民英檢調降測驗費後，不但未調降，反而調

升其測驗費。全民英檢於 93年調降測驗費，並未

帶領英語能力檢定測驗市場採取價格戰，各項英

語能力測驗仍基於其自身之考量決定測驗費應往

上或往下調整。全民英檢並無影響英語能力檢定

測驗市場價格之能力，無庸置疑。

（二） 採用各項英語能力測驗結果之各機關學校，包括

法務部、清華大學、經濟部智慧財產局、華南商

業銀行⋯等，皆曾先後來函要求被處分人說明各

該主要英語能力測驗間之比較對照關係。被處分

人乃參考國外測驗機構之做法，根據被處分人自

行研發測驗所進行之實證研究結果，製訂成績對

照表。上述對照表僅提供測驗使用機構參考，並

未對外公布。被處分人基於專業、經驗、研究結

果，並考量社會上多元需求，依測驗之主要目的、

對象、認證之效益 （國際認證與本土認證）等因

素擬訂一對照表，並應教育部要求於 93年 9 月 10

日提供開會討論。惟被處分人特別要求在該表上

註明：「各單位選用測驗時，宜針對需求審慎評

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估；且上述測驗間之成績比較，為一般性之比較，

僅供外界作初步參考，如需精準之成績對照，尚

須進行多項實證研究，如同期效度研究」等語。

會中決議：在未經審愼研究，尚不宜由教育部訂

定參考表；而暫以被處分人提供之參考表，並依

與會專家意見調整後公布，建議各機關單位可逕

行參考。嗣後教育部並於 93年 9 月 30 日行文被

處分人將該參考表刊載於被處分人網站。

（三） 被處分人於網站上公布該參考表後，忠欣公司曾表示

對 TOEIC 分數與全民英檢的對照分數有不同看法，為

避免紛爭，被處分人爰將原表中之 ETS 測驗

（CBT-TOEFL, TOEIC）與全民英檢之分數對照部

分刪除，並於 93年 11 月 13 日將修訂版公布於被

處分人網站。

七、 被處分人續於 94年 3 月 18 日以 94 國際字第 0361 號函

補充說明如次：

（一） 全民英檢與多益等英文檢定測驗，在測驗性質、

題型、目的、目標對象等盡皆不相同之狀況下，

要提出一份一般性之比較參考表，而不致引起爭

議尚屬不易。被處分人係服從主管機關教育部指

令，編製「英語能力檢測比較參考表」，並於該表

上註明：各單位選用測驗時，宜針對需求審慎評

估；且上述測驗間之成績比較，為一般性之比較，

僅供外界作初步參考，如需精準之成績對照，尚

須進行多項實證研究，如同期效度研究等語。

（二） 依據多益測驗之研發單位 ETS 在其網站上刊載之

TOEIC Can-Do Guide（多益測驗能力程度說明），

多益測驗成績係聽力與閱讀測驗的總分，以總分

650 分者（兩項平均 325 分）之能力而言，如聽力

單項測驗得分在 355-425 分間，依 TOEIC Can-Do

Guide 所載，應具備「瞭解社交場合之簡單問題，

例如：你好嗎？你住在哪裡？你覺得怎樣？」、「瞭

解售貨員說明不同貨物之價格」及「當某人刻意

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放慢速度說話，告訴聽話者方向及如何到附近地

點時，聽話者足以瞭解」等之能力，同時在「瞭

解別人解釋如何處理一件關於聽話者目前工作之

例行事務」、「瞭解同事在討論一件工作所生之單

純問題」等之能力有困難，與全民英檢初級聽力

之能力說明「能聽懂與日常生活相關的淺易談

話，包括價格、時間、地點」大致符合；就閱讀

能力而言，得分在 355-425 分之間，應具備「於

店門口讀懂商店之種類及其所提供之服務，如乾

洗、書店等」、「閱讀及瞭解火車或巴士時刻表」、

「瞭解辦公室中以簡單的字彙及句型寫給閱讀者

的備忘錄」、「閱讀及瞭解交通號誌」、「閱讀及瞭

解簡單而逐步說明之指示」、「閱讀並瞭解旅遊指

南」及「閱讀並瞭解客戶所發之感謝信」等之閱

讀能力，與全民英檢初級閱讀之能力說明「可看

懂與日常生活相關的淺易英文，並能閱讀路標、

交通號誌、招牌、簡單菜單、時刻表及賀卡等」

大致相當。

（三） 多益測驗對閱讀及聽力單項成績在 355~425 之能

力程度描述，尚屬相當初階，僅相當於全民英檢

之初級程度，亦僅符合歐洲語言能力參考指標最

初級 A2 之能力敘述：「能在熟悉的情境下簡單地

表達個人意見或需求。能理解熟知範圍的訊息，

例如產品、標示、簡易的參考書或報告等。能填

寫一般表格與書簡函或明信片。」因此被處分人

認定多益測驗聽力與閱讀兩項測驗總分 650 分大

致相當於「全民英檢」初級程度，並無違誤。

（四） 教育部並未介入全民英檢之分級設定，亦未強制

要求各級學校以通過全民英檢或其他英語檢測為

畢業要件。

八、 被處分人復於 94年 3 月 30 日就同業質疑該中心所公布

之國內英語能力檢測比較參考表來函補充說明如次：

（一） 關於多益測驗 650 分已比國際飛安協會要求的國

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際民航正駕駛 600 分高出 50 分乙節，多益測驗所

組成之聽力及閱讀 2 部份，受試者若各得 325 分，

程度應只限於極基本之聽力及閱讀程度，同業所

提供之「國際飛安協會」資料是否正確，恐待查

證；縱使該資料正確，甄選國際民航駕駛員時，

英文能力固為考量因素之一，但更重要者乃在其

過往之駕駛經驗及哩程時數，是「國際飛安協會」

之要求或只是英文能力最低之門檻。

（二） 關於多益測驗 650 分也比被處分人 83-86年統計

的我國研究生多益測驗平均分數 640 分高出 10分

以上乙節，依被處分人之研究，學歷與英語能力

兩者之間確有相關，但並非絕對。根據被處分人

90年、91年「全民英檢」初級之成績統計報告，

大學以上學歷者之全民英檢初級測驗之初試及複

試 90年總通過率僅 61.7%、91年亦僅 54%。故大

學畢業者，自身若未進修，亦不表示當然可通過

以國中生為設定對象之全民英檢初級測試。

（三） 至關於 92年 6 月 14 日聯合報刊載，台大新生測

驗，通過全民英檢中高級者 149 人，未通過者

3,739 人，顯見全民英檢中高級出題欠缺難易度指

標管理等語，則顯有誤會。其事實背景係：台大

91年度入學新生中，有 149 位入學時即檢附全民

英檢中高級初試通過成績證明，或托福等相當於

全民英檢中高級通過之英語能力測驗成績證明，

故不用加選進階英語課程；其餘 3,739 位於入學

時未檢附相關之英語能力證明（有可能是參加相

關測驗後無法通過，但更有可能是根本還沒參加

測驗），台大為提升該等學生程度，因此為該 3,739

位學生，團體報名參加 92年 6 月全民英檢中高級

初試。臺大 92年 6 月 21 日送考之 3,738 位一年

級學生，出席者共 3,582 人，通過率 32.4%，較該

次測驗全部考生通過率 31.5%稍高。其中外文系大

一學生通過率為 84%，醫學系大一學生通過率為

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62%，與報載之「英語老師最近幫同學做了 3 次全

民英檢模擬考，全班都是醫學院學生，通過者只

占十分之一」出入頗大。

九、 案經函請忠欣公司於 94年 4 月 18 日到會說明如次：

（一） 被處分人設計全民英檢原係鎖定學生族群，把全民英

檢設計為各級學校的英語學力測驗，惟最近（93年

10 月）則鎖定公務員及職場族群，自稱為一般英語

能力測驗。忠欣公司認為沒有所謂萬能英檢，倘考試

內容鎖定各級學校學生，則不適用職場，兩者有所區

隔。

（二） 依據全民英檢對照其他英檢分級表，全民英檢初級相

當於電腦托福測驗 173 分，依據教育部提供資料，電

腦托福測驗 173 分已符合出國留學標準（詳見

92.1.10 教育部人事服務簡訊第 11 期），惟全民英檢

初級僅係國中程度。又被處分人片面所列換算表全民

英檢初級相當於多益測驗 650 分，依多益測驗分級資

料，650 分已比國際飛安協會要求的國際民航正駕駛

600 分高出 50 分。另全民英檢所提供歐盟語言能力

指標論述，與歐盟網站上刊登 CEF（Common European

Framework of Reference for Languages: Learning,

Teaching, Assessment）分級英語能力論述資料不

符，且所列 CEF 各家英檢分數錯誤百出，如全民英檢

提供 B1 下限的多益分數為 650 分，惟歐盟網站上刊

登資料 B1 下限的多益分數為 550 分並非 650 分。而

歐盟網站上刊登資料係依據全球各英檢主辦單位提

供各自英檢之歐盟英語能力論述對照報告（Mapping

report）所編定。

（三） 目前在英語能力測驗市場沒有 1家事業營業額超過

10 億，忠欣公司係於 90年才接辦多益測驗之業務，

之前被處分人已承辦約 18年，而多益 93年的業績也

不到 5,000 萬元。GEPT 提供比較測驗參考表之號召

力來自於教育部及行政院人事行政局的公權力規

定、背書、補助及推薦，因而產生壓倒性的優勢，造

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成不公平競爭。

（四） 忠欣公司多益測驗之交易相對人含括部分公務機

關，另有些大專 4年級學生原先基於就業需要，也會

選擇報考多益測驗。被處分人公布並變更上開國內英

語能力檢測比較參考表後，扭曲某些公務員及學生的

正確選擇。因行政院人事行政局要求公務員須通過全

民英檢，又教育部長亦要求大學生須通過全民英檢，

故全民英檢在公務員及學生部分具有相當優勢地

位。而忠欣公司僅於私人企業占有部分市場。

（五） 留學市場常用的英檢包括托福及 IELTS，另就業市場

常用的英檢包括多益測驗及 BULATS。Cambridge（劍

橋）系列測驗係針對幼教、學生及職場之外語測驗。

BULATS 係 Cambridge 的職場測驗。被處分人（LTTC）

亦代理 Cambridge 的幼教測驗及 BULATS 測驗。FLPT

提供公務人員留學考使用。CSEPT 係提供學校分班或

畢業標準檢測之用，被處分人自行研發之 GEPT 已藉

公權力跨到學校及職場使用。

（六） 教育部檢送被處分人所提供之歐洲共同語言能力架

構英語能力分級說明予忠欣公司，惟經該公司查證，

其能力敘述內文並非歐盟 CEF 之原文，而為歐洲語言

測驗協會（ALTE）所製作之能力敘述，而套用 CEF

之等級格式及名稱。被處分人依據歐盟 CEF 能力論述

分級表所列出之各家英檢分數，不論是 IELTS 或是托

福 CBT，或是多益都明顯被拉高，被處分人提供 B1

下限的多益分數為 650 分，惟依據美國教育測驗服務

社（ETS）參照 CEF 能力敘述參照及 TOEIC Can-Do

Guide 所作出之研究報告（ETS Mapping Report）之

認定，B1 下限的多益分數為 550 分並非 650 分，已

誤導教育部、行政院人事行政局及全國考生。忠欣公

司 Can-Do Guide 230-350 分係由易至難之光譜性的

描述，且分數亦為一區間而非特定分數，難度含括某

一範圍。

（七） 英語能力測驗題型設計，涉及心理測驗學、人類學及

14

統計學等知識，須有堅實的研究基礎並累積相當年限

的測驗數據及辦理經驗與大量題庫，以多益為例，辦

理至今已逾 27年，其題目具有信度、效度且數量龐

大。另以日本 STEP 測驗為例，該測驗由日本各級政

府背書多年，不但無法提升日人之英語能力而且造成

不公平競爭，因而日本政府宣布不再背書，至 2005

年底全面廢除。故英語能力檢測市場宜維持相當的市

場公平競爭環境，才能回歸產品本身的競爭力。全民

英檢之題目信度及效度不足，且規定不得回考，尤以

中高級以上情形更為嚴重。另全民英檢名稱有混淆視

聽之虞。

十、 末教育部於 94年 5 月 6 日以台社（一）字第 0940050811

號函復本案相關意見如次：

（一） 被處分人所送全民英檢研發計劃，係符合教育部「邁

向學習社會白皮書」－推廣全民外語學習方案之政策

方向，該部爰於 87年 10 月 31 日邀集國內學者專家

及相關單位審議通過，並於 88年 1 月 6 日核定分 3

年補助新臺幣 3,741 萬 7,500 元。另該補助案係經雙

方於 88年簽定「教育部補助全民英語能力分級檢定

測驗計畫合約書」；又該研發計畫之成果，於研發完

成後即開放公布，在著作權宣導之範圍內提供民眾、

團體不限時間、地點、次數免費下載，並同意各民間

機構團體或機關學校得依已公布之各級預試題目及

研究報告，自行研發辦理英語檢定測驗。

（二） 教育部前所建議民眾參考運用之「國內英語能力檢測

參考表」係被處分人自行研究成果，並非該部委託所

建立。有關建立各類英語能力檢測對照標準乙節，係

依據 93年 7 月 28 日由行政院游院長所主持之「挑戰

2008：E 世代人才培育計畫」調整事宜簡報會議結論

及行政院人事行政局「提升公務人員英語能力改進措

施」辦理。教育部據此於 93年 9 月 10 日邀集學者專

家研商建立英語檢定測驗對照表事宜，該部鑒於 91

年 3 月曾同意補助被處分人辦理「『全民英語能力分

15

級檢定測驗』同期效度研究計畫，且該中心長期辦理

及研究關注國內及國際各類英檢，故會議決議與共

識：「以各項測驗之性質、目的、內容、目標對象、

施測嚴謹度等均有差異，在未經具權威之學術機構專

案研究下，尚不宜逕行由本部訂定各英語檢定測驗對

照表件，惟以被處分人業依該中心之研究成果建立各

英語檢定參照表，建議各機關單位可逕行運用參考使

用該中心之參照表。」該表於 93年 9 月 30 日由教育

部函文建請行政院人事行政局等機關學校參考運

用。上開參考表實施後雖為各機關及民眾普遍認可與

廣泛運用，惟仍有部分建議及不同意見，教育部爰於

94年 2 月 22 日召開研商修訂「國內英語能力檢測比

較參考表」會議，目前刻正依決議辦理修訂作業。

（三） 另教育部於 93年 6 月 7 日委託被處分人之「共同英

語能力指標與全民英檢級數參照研究計畫」，委辦作

業係依政府採購法及中央機關未達公告金額採購招

標辦法第 2條第 1項第 2款，採限制性招標辦理，係

教育部「英語教育推動委員會研究計畫」第 1階段之

計畫案，該階段之計畫案尚包括委託台大語言學研究

所○○○教授之「建立我國大學生英語能力指標之研

究」及委託政大英文系○○○主任之「大學英文能力

測驗與學習資料庫建立之可行性研究」。

（四） 依教育部未來 4年施政主軸，目前推動學生參與英檢

對象僅止於大專校院，相關策略包括鼓勵大學校院製

訂通過相當英語能力進階級英檢為畢業門檻、將大專

校院學生英語檢定通過成效納入評鑑指標項目等，並

未強制各大專校院將通過各類英檢列為畢業要件。

十一、 復查被處分人 91年度總收入為 409,508,639 元，92年

度總收入為477,484,467元，93年度總收入為500,556,547

元，其中測驗費收入為 393,342,535 元，全民英檢收入為

280,299,852 元，占總收入之 56﹪。

十二、 主管機關後續處理情形：

（一） 教育部：由於英語能力各項測驗之性質、目的、內容、

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目標對象、施測方式均有相當差異，就各英檢測驗間

成績或等級的互相對應乙節，該管教育行政機關教育

部亦認該部不宜製訂對照表，並請各測驗辦理單位自

行對應 CEF 架構，並公布於各該測驗系統之網站中，

供機關學校或民眾參考運用，各機關學校及民眾，得

依 CEF 架構，衡酌語言能力及需求，自行決定參考運

用適合之測驗。

（二） 人事行政局：依據該局 94年 8 月 27 日及 8月 29 日

之新聞稿內容，該局為使公務人員通過英語檢測之陞

任評分有統一之標準可資遵循及研議擴大公務人員

參加英語檢測應試機會，研訂「公務人員英語檢測陞

任評分計分標準對照表」及修正「行政院及所屬各級

政府機關公立學校公務人員陞任評分標準表」個別選

項有關英語能力加分規定，統一規定托福等 8種國內

較具代表性之英語測驗之對照關係及按各類測驗不

同等級分別訂定 2至 7分不等之陞任評分加分標準，

除表列 8 項測驗外，該局亦將隨時依各測驗機構訂定

對照 CEF 之等級納入其他測驗，又上情因引起各界討

論，該局將重新檢討（嗣後行政院於 94年 9 月 28

日以院授人力字第 0940065062 號函公布新表，表中

刪除 5至 7分之評分，改由各機關自訂）。

理 由

一、 被處分人為提供英語能力檢定測驗服務從事交易之團體，

核屬公平交易法第 2條第 4款所規範之事業，倘有違反市

場交易秩序或公平競爭之行為，則有公平交易法之適用，

合先陳明。

二、 按公平交易法第 24 條規定：「除本法另有規定者外，事業

亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行

為。」所謂「交易秩序」係指符合善良風俗之社會倫理及

效能競爭之商業競爭倫理之交易行為。所謂「顯失公平」

常見具體內涵有三：不符合商業競爭倫理之不公平競爭行

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為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為，及濫用市場

相對優勢地位，從事不公平交易之行為等。倘具有相對市

場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業

或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從

事不公平交易之行為，且若其行為使市場上之公平競爭本

質受到侵害，而足以影響交易秩序，即違反上開規定。

三、 查被處分人創立於民國 40年，原專為美援技術協助計畫項

下赴美受訓人員提供密集英語訓練。民國 54年改組，並擴

大業務，增加日、法，德及西班牙等外語及開辦外語測驗

業務。被處分人於 86年邀集國內相關領域之學者專家成立

研究及諮詢委員會研發英語能力分級檢定系統，獲教育部

自 88年開始之 3年補助。自 89年開辦迄 93年 11 月止，

報考人數逾 110 萬人次，被處分人全民英檢總收入占英檢

市場總收入大約 7成。另被處分人應各機關學校之需求，

依據自行研發測驗所進行之實證研究結果及參考國外測驗

機構之作法，如美國教育測驗服務社（ETS）及 Cambridge

ESOL，製訂全民英檢與其他英檢測驗間之成績對照表，並

將該表提供予測驗使用機構參考，嗣經教育部於 93年 9 月

10 日邀集多位英語教學、測驗學者專家開會研商建立英語

檢定測驗對照表事宜，並於 93年 9 月 30 日以台社（一）

字第 0930123968A 號書函請被處分人將其所製訂之「國內

英語能力檢測比較參考表」公布掛載於該中心網站，同日

以台社（一）字第 0930123968B 號書函建請行政院人事行

政局、各大專院校、各縣市政府、部屬機關、學校、教育

部各單位逕行參考運用被處分人所研究建立之前述比較參

考表；嗣因同業忠欣公司對 TOEIC 分數與全民英檢的對照

分數有不同意見，被處分人爰刪除表中 CBT-TOEFL 及 TOEIC

與全民英檢之分數對照，並於 93年 11 月 13 日公布新表，

新表中語言能力參考指標為歐洲語言學習、教學、評量共

同綱領所訂之指標（CEF，Common European Framework of

Reference for Languages: Learning, Teaching,

Assessment）。94年間，被處分人依教育部 94年 7 月 21

18

日台社（一）字第 0940098850 號函公布該中心辦理之各項

英語測驗與 CEF參考架構表供各界參考運用。

四、 次查本案「國內英語能力檢測比較參考表」分數不當對照

之爭議如次：

（一） 查被處分人93年 9月30日公布於其網站之比較參考

表，通過全民英檢初級初試相當於多益測驗 500 分或

托福 133 分，另通過初級複試相當於多益測驗 650

分或托福 173 分，而被處分人 94年 2 月份所公布之

比較參考表係將全民英檢初級相等於 CEF 之 A2 級。

惟據美國教育測驗服務社（ETS）參照 CEF 能力敘述

參照標準及 TOEIC 、TSE、TWE 及托福 4 種測驗所作

出之研究報告（ETS Mapping Report）之認定，CEF A2

級與 B1 級之交界分數相當於多益測驗 550 分（多益

測驗以 5 分為單位，550 分屬於 B1 級，545 分屬於

A2 級，另托福 137 分以上屬於 B1 級，未滿 137 分屬

於 A2 級），亦相當於托福分數 137 分，此與前揭 9

月 30 日公布之全民英檢初級相當於多益與托福分數

650 分、173 分之對應分數顯不相當。按美國教育測

驗服務社係全球著名認證測驗之研發機構，其所研發

之測驗包括多益、托福、GRE、GMAT 等均曾委託被處

分人代辦多年，普遍受國人及國際肯定且具多年歷

史。此外，被處分人研訂上開比較參考表亦參考該社

前揭研究報告，顯見被處分人肯認美國教育測驗服務

社之專業。該社在我國之代理商忠欣公司與被處分人

具有競爭關係，因前揭研究報告發表時間早於被處分

人製訂系爭比較參考表時間，應可排除美國教育測驗

服務社刻意低估多益測驗及托福對應 CEF A2 級與 B1

級之交界分數，以突顯被處分人系爭比較參考表分數

換算失當之嫌。此外，上開研究報告係由 21 位來自

14 個歐洲國家的應用語言學及教學專家分成 2 組，

並在歐洲舉辦了一場為期 2天 1夜的研討會，分別負

責 TOEFL、TSE 及 TWE 與 TOEIC 對應 CEF 各等級分數

之研究，是上開研究報告之專業性與客觀性，應不容

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否定。況據被處分人的能力敘述，全民英檢初級為「通

過初級測驗者具有基礎英語能力，能理解和使用淺易

日常用語，英語能力相當於國中畢業者。」中級則是

「通過中級測驗者具有使用簡單英語進行日常生活

溝通的能力，英語能力相當於高中職畢業者。」是被

處分人顯有將全民英檢初級對應其他測驗程度較高

等級之情事，此舉已有扭曲交易相對人對英檢理性選

擇之虞。

（二） 另查，被處分人所編製之「國內英語能力檢測比較參

考表」中，托福 173 分為全民英檢初、中級分界，復

依據教育部人事處92年 1月10日編印之人事法令宣

導，公費留學考試語言能力合格標準為托福電腦化測

驗 CBT 成績 173 分以上，若以上開比較參考表換算之

分數推論，倘通過全民英檢初級，亦即只要國中畢業

程度，即達公費留學語言能力合格標準，顯見上開比

較參考表確有不當對照，致有影響交易相對人選擇全

民英檢而棄托福之虞。復以教育部人事處編印之人事

法令宣導中明載公費留學考試成績合格標準為

IELTS成績6分以上，是托福電腦化測驗CBT成績173

分應相當於 IELTS 成績 6分以上之程度，惟於上開比

較參考表中，托福電腦化測驗 CBT 成績 173 分係相當

於 IELTS 成績 4分，顯見該表之對照確易引人爭議，

致有扭曲交易相對人英檢選擇之虞。

五、 鑑於各項英檢測驗之性質、目的、內容、目標對象、施測

方式均有相當差異，是各英檢測驗自應憑據其特性、服務

及品質彼此競爭，而用人機關則依其需要及各測驗之特

性、品質加以評估選擇。因本案被處分人自行研發的測驗

包括全民英檢、外語能力測驗及大學校院英語能力測驗，

其接受委託代辦之測驗包括劍橋國際英語能力認證分級測

驗及劍橋職場外語測驗。現階段英語能力檢測市場發展尚

未臻成熟，且市場內業者少，營業額分配懸殊，競爭力量

顯有差異，在我國所有英檢測驗中，托福與 IELTS 係專為

出國留學所設計之英檢測驗，渠等測驗已有固定市場，其

20

他英檢測驗除多益測驗外，若非屬被處分人主辦，即屬被

處分人代辦，其所主辦之全民英檢收入大約占市場英檢總

收入之 7成，其營業額目前雖未達公平交易法第 5條之 1

獨占事業之認定標準，然以市場占有率觀之，已具有相當

之市場優勢地位，復以被處分人舉辦英語能力訓練與英檢

測驗均有相當歷史觀之，已累積一定程度公信力與知名

度，是其所製訂之「國內英語能力檢測比較參考表」實具

有指標性，一般使用者尚難正確判斷其客觀性與公允性，

是前揭分數不當對照爭議，已扭曲競爭者之交易相對人對

英檢類別之選擇。

六、 查被處分人於教育部函示而將系爭比較參考表掛載於網站

前，即提供比較標準有爭議之全民英檢與其他英檢測驗間

之成績對照表予英檢測驗使用機構，該行為所造成之擴散

效果已有影響市場交易秩序之虞。又據教育部表示，系爭

比較參考表並非該部委託建立，而係被處分人自行研究所

製訂。查系爭比較參考表中將全民英檢初級不當對照其他

英檢較高等級，且公布於其網站，已足以影響不特定交易

相對人對英檢之選擇，縱被處分人確係應教育部所請而公

布於網站，然系爭比較參考表既係由被處分人自行研究所

製訂，非教育部委託建立，且被處分人早於接獲英檢測驗

使用機構來函表示需求時，自能獲悉當時並無受肯定之此

類比較參考表，從而可預測系爭比較參考表上網後所產生

之指標性與影響力，自應更謹慎客觀，力求公允，豈能以

係配合教育部函示之詞卸責。至被處分人辯稱已於該表加

註警語云云，鑑於網路之影響力及系爭比較參考表係被處

分人所製訂，被處分人更負有該表資訊允當性之責，實難

以該警語即予以免責。

七、 況被處分人本身除主辦全民英檢測驗外，復為製訂各測驗

間之比較參考表，利用交易相對人之資訊不對等，從事不

公平交易行為，其競爭方法對市場上其他事業顯失公平，

已使市場上之公平競爭本質受到侵害，而足以影響交易秩

序，該當公平交易法第 24 條規定所稱之顯失公平行為。

21

八、 綜上，被處分人目前雖非屬公平交易法所稱之獨占事業，

惟該中心以其高市場占有率及經營歷史所累積之公信力及

知名度，於市場上已具有相當優勢地位，且渠之交易相對

人對交易資訊的掌握仍處於相對弱勢，準此，被處分人於

尚乏客觀認定標準下，提供比較標準有爭議之全民英檢與

其他英檢測驗間之成績對照表予英檢測驗使用機構，並將

全民英檢初級不當對照其他英檢較高等級之「國內英語能

力檢測比較參考表」，公布於其網站，無異利用其市場上之

相對優勢地位，扭曲競爭者之交易相對人對英語能力檢測

類別之選擇，從事不公平競爭行為，使市場上之公平競爭

本質受到侵害，而足以影響交易秩序，核屬顯失公平行為，

違反公平交易法第 24 條規定。經審酌被處分人違法行為之

動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危

害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為

所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；

違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類

型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合

調查等態度，與其他因素，爰依同法第 41 條前段規定處分

如主文。

中 華 民 國 94 年 11 月 15 日

被處分人如有不服本處分，得於本處分書達到之次日起 30 日內

，向本會提出訴願書（須檢附本處分書影本），訴願於行政院。