,.

l'

Epílogo

La reforma última de la institu-ción policial, contenida funda-mentalmente en la ley 62 de

1993, señala la necesidad de adelan-tar algunos comentarios que, a lamanera de un epílogo, se refieran,con las limitaciones propias que esta-blece el poco tiempo transcurridodesde entonces hasta hoy, al signifi-cado de aquella en relación con lasconsideraciones incluidas en la pre-sente publicación.

1

Un escandaloso índice de crimi-nalidad que extendía su descripciónde agentes delictivos hasta los miem-bros de la fuerza pública, constituyó,en los últimos años, la génesis de unareflexión que expresaba la búsquedade una cambio sustancial en la insti-tución policial.

La proliferación de conductasdesviadas y la cualificacion de la ac-ción delictiva, así como la ya indiscu-tida corrupción policial, constituían-

a la luz de lo que comenzó a diagnos-ticarse desde entonces- apenas lossíntomas de una crisis social einstitucional en la cual la policía juga-ba un papel de primer orden graciasa la naturaleza de su función. Con lamirada puesta en esa doble crisis,desde diversos sectores se advertíanfactores causales tan importantescomo los siguientes:

A. La militarización policial y laconsecuente desnaturalización delente y la función policial. Ello teníaque ver, fundamentalmente, con ladedicación de un cuerpo eminente-mente civil y preventivo, con carácterde servicio público y destinado amediar en las relaciones problemáti-cas de los ciudadanos, a una activi-

dad de choque, represiva y bélica, enel marco de la guerra institucionalcontra el narcotráfico y la subversión.Elconcepto constitucional y doctrina-rio de policía, el concepto formal, dis-taba mucho del concepto práctico quese constataba en el ejercicio de suactividad.

93

De paso, el carácter militar sedescubría igualmente en el some-timiento del policía al régimen dejusticia penal militar y en la adscri-pción de la institución al Ministeriode Defensa.

B. El bajo nivel de exigenciaspara el ingreso a la institución, laslimitaciones formativas y las condi-ciones materiales y de bienestar so-cial del policía. Estas circunstanciasque rodeaban al funcionario policial,lo hacían extremadamente vulnera-ble ante fenómenos de corrupcion eineficacia, así como limitaban la com-prensión de su función y el sentido deservicio en relación con la sociedad.

C. La precaria modernizaciónde la institución, entendida como laausencia de capacidad administrati-va, técnica, investigativa y operativa.Una ausencia de modernización queno permitía enfrentar los retos im-puestos por una necesaria naturalezacivil y una creciente y especializadacriminalidad, ni los que le señalaba lanecesidad de insertar, en la organiza-ción policial, principios modernos dep laneación, dirección, com unicación,supervisión y control.

D. La dedicación del funciona-rio policial a actividades delin-cuenciales, tanto de manera autóno-ma, como por medio de su participa-ción en complejas organizaciones yempresas criminales.

E. La violación de derechos hu-manos, aún en el cumplimiento de suactividad legal.

F. La configuración de un planode relación entre institución policial-cerrada, vertical y autónoma-y socie-dad -atrasada política y cultural-mente-, caracterizado por el temor yel choque.

11

Sobre un diagnós tico como éste',las propuestas de reforma señalabanuna importante revisión de princi-pios, objetivos, estructura y funcióninstitucionales. Revisión que no mos-traba la pretensión exclusiva de mo-dificar radicalmente la institucion. Sedetectan por lo menos cuatro tenden-cias en relación con la intenciónreformadora.

1. Además del trabajo presentado en los capítulos anteriores, puedenconsultarse los documentoscitados por Alvaro Camacho Guizado. "La reforma de la policía: realidades inmediatas yobjetivos estratégicos". sis ico. No. 19. Santafé de Bogotá, Universidad Nacional deColombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, mayo-agosto de 1993.p. 50-62. Igualmente, Pablo Casas Dupuy. "Que hacer con la Policía. Reforma a medias".

ec os l nnninic es El Tiempo. Santafé de Bogotá, enero 29 de 1995. p. 2-3.

94

A. En algunos casos se tratabasólo de otorgar vigencia a conceptosconstitucional y legalmente defini-dos, como los de naturaleza civil, ser-vicio público, tipo de orden que de-fiende la institución y el de unafunción que gira en torno a la defensay el respeto de los derechos huma-nos.

B. En otros casos se trataba de laintroducción de nuevas figuras que sibien se insinuaban desde el modelojurídico-político vigente y los conte-nidos constitucionales, el desarrollolegal no las había contemplado. Es elcaso del control, de la participaciónciudadana y de la descentralización.

C. De otro lado, se propugnabapor la revisión de lo que ya existía,cuyo funcionamiento se considerabanocivo, inadecuado o insuficientecomo el sistema de selección y reclu-tamiento, el programa de formación,el régimen de administración de per-sonal, el régimen disciplinario, la di-visión funcional de la actividadpolicial, la escala salarial, los progra-mas de bienestar social y la profesiona-lización.

D. Finalmente, las diversas pro-puestas señalaban asuntos de ordenconstitucional, relacionados con elfuero militar, la adscripción de la ins-titución policial a otro Ministerio y el

2. Alvaro Camacho Guizado. Op. cit. p. 53.

reconocimiento a los miembros de lainstitución policial de todos los dere-chos civiles y políticos -excepto el dehuelga, por considerarse la seguri-dad como un servicio público esen-cial-.

III

Las comisiones consultivas parala reestructuración de la Policía Na-cional, a juzgar por sus recomenda-ciones y los contenidos finales de lareforma legal, contaron con la aten-ción gubernamental y legislativa su-ficiente para que el sentido de suspropuestas resultara consagrado enla ley. ASÍ, la Comisión Externa, con-formada por generales retirados, par-lamentarios, académicos y represen-tantes gremiales, presentó recomen-daciones? como las siguientes:

A. Dada la permanencia de laPolicía Nacional en la estructura delMinisterio de Defensa, se recomen-daba una modificación de su organi-zación y la transformación de éste enMinisterio de Defensa y Seguridad.

B. Desmilitarización. Reafirma-ción del principio de prevalencia dela autoridad civil y política sobre lamilitar y establecimiento de un fueropolicial especial, diferente del mili-tar.

95

C. Creación de cuatro ramaspoliciales, establecimiento de nuevosprincipios éticos y profesionales deformación, con énfasis en derechoshumanos, civilidad y derecho penal yde principios organizativos que apun-taran a establecer una profesiónpolicial. Diseño de un nuevo régimendisciplinario inspirado en lo solida-rio, lo comunitario y el respeto de losderechos ciudadanos. Incorporaciónde las normas pertinentes de derechointernacional. Revisión de salarios yprogramas de bienestar social,financia miento de vivienda, creaciónde subsidios y programas de educa-ción para esposas e hijos de los miem-bros de la policía, fortalecimiento depresupuestos de seguridad regiona-les y locales, y autorización de apor-tes y donaciones privadas para elapoyo de la institución policial.

D. Creación del Consejo Nacio-nal de Policía y Seguridad Ciudada-na, del Sistema Nacional de Partici-pación Ciudadana y de un Sistema deControles cuya novedad la constituíael Comisionado Nacional para la Po-licía.

E. Otras medidas. Se reconocíael" enorme peso que en la generacióndel fenómeno delictivojuegan los fac-tores de índole económica y social, lomismo que el proceso de empobreci-

miento de algunos sectores ciudada-nos y su continuo alejamiento de lasposibilidades de participación inte-gral en el desarrollo económico, so-cial y cultural [...]"3. Se recomendó elestudio de "medidas colaterales" a lareforma de la institución, especial-mente relacionadas con la políticacriminal vigente.

Se sugiere la reforma del códigode policía, con énfasis en lo educativoy la creación de una Superintendenciaencargada del control de la vigilanciaprivada.

IV

Efectivamente, la ley 62 de 1993recoge las recomendaciones de laComisión y establece los criterios bá-sicos para la reforma policial, así:

A. En el caso de las materias deorganización interna, la ley faculta alPresidente de la República para re-glamentar lo concerniente a normasde carrera, administración de perso-nal, selección, escalafón y formación;regimen salarial, reglamento de dis-ciplina y reglamento de evaluación;estructuración del estableciminetopúblico encargado de la seguridadsocial y el bienestar de la Policía Na-cional, desarrollo del programa devivienda fiscal y reforma de la Caja

3. Comisión Consultiva para la Reestructuración de la Policía Nacional. Informe final. Santaféde Bogotá, mayo de 1993. p. 9. Citado por Alvaro Camacho Guizado. 0r'. cit . p. 59.

%

de vivienda militar; creación de un

fondo nacional de seguridad ciuda-dana encargado de administrar losrecursos provenientes de aportes pri-vados y reglamentación de su funcio-namiento regional y local. Organiza-ción y estructuración de laSuperinten-dencia de Vigilancia y Seguridad Pri-vada.

B. En cuanto a principios gene-rales, naturaleza, subordinación yfunciones, la ley retoma lo dispuestoen los decretos 2137 de 1983y 1212de1990 sobre el particular, pero definecon mayor precisión cada conceptoinvolucrado, e incorpora alguna dis-posición sobre profesionalismo. Asímismo, se refiere a la configuracióndel Consejo Nacional de Policía ySeguridad Ciudadana -antes Conse-jo Superior de Policía-. el cual es aho-ra reducido en el número de miem-bros con relación al anterior, se inte-gra con un representante de las auto-ridades políticas locales y regionalesy deja la posibilidad de invitar, conun fin deliberatorio, a algunos fun-cionarios como el Procurador y elDefensor del Pueblo, así como a losmiembros de organizaciones que de-termine el mismo Consejo.

C. En lo referente a la estructurade la institución, además del ConsejoNacional de Policía y Seguridad Ciu-dadana, se crea el cargo de Comisio-nado Nacional, funcionario no uni-formado con iguales calidades quelas exigidas para ser magistrado de laCorte Suprema de Justicia y con el

'11

<' t de E tudrc

, r le Docu

encargo de ser veedor ciudadano yvigilante del régimen disciplinario yde las operacionanes policiales. Esnombrado por el presidente de larepública de terna que pasa el Conse-jo Nacional de Policía y SeguridadCiudadana y removido librementepor aquel mismo.

La ley consagra igualmente laformación de un Sistema Nacional deParticipación Ciudadana, con unaComisión Nacional de Policía y Parti-cipación Ciudadana a la cabeza, en-cargada de orientar y fiscalizar lasrelaciones entre la ciudadanía, la Po-licía Nacional y las autoridades Ad-ministrativas. Esta comisión estaráintegrada por 27miembros, entre fun-cionarios públicos y representantesde diferentes sectores. En los Depar-tamentos y Municipios "que lo re-quieran" se establecerán comisioneslocales. El gobierno determinará lacomposición de estas comisiones"previo concepto de las respectivasautoridades político-administrati-vas".

Finalmente, se crea la Superin-tendencia de Vigilancia y SeguridadPrivada, adscrita al Ministerio deDefensa.

vSi no se pierde de vista el diag-

nóstico descrito antes, puede advertir-se una reforma importante en térmi-nos de los ajustes internos referidos aselección, formación y dignificación

97

del funcionario policial y su tenden-cia a la profesionalización."

En términos de la estructuraorganizativa, control y nuevas uni-dades, resulta indiscutible igualmen-te que la conformación del ConsejoNacional de Policía y Seguridad Ciu-dadana, al menos formalmente, re-sulta mucho más racional y transpa-rente que la señalada anteriormentepara el Consejo Superior de Policía.

La creación de un ComisionadoNacional para la Policía no uniforma-do y con unas condiciones como lasdescritas, no obstante su "dependen-cia funcional de la Dirección Generalde la Policía Nacional en los aspectosoperativos y de coordinación en lorelacionado con el régimen discipli-nario", (Artículo 21, ley 62 de 1993),ofrece una mayor certeza de controlen la gestión policial.

Finalmente, resulta plausible elestablecimiento de un sistema de par-ticipación ciudadana como el que hacreado la ley y la conformación de laComisión Nacional de Policía y Parti-cipación. Ello aporta también al con-trol ciudadano, históricamente ausen-te, de la institución policial.

Es evidente que se podrían ade-lantar algunas críticas, mas técnicas

que políticas, a esas importantes re-formas. Pero lo cierto es que con lanueva estructura y los organismos enella insertados, los desajustes de esetipo y las disfunciones menores po-drán ser siempre corregidas con unesfuerzo que no requiera de decisiónsustancial alguna. Parece más perti-nente hacer una corta referencia a losasuntos diagnosticados y a las reco-mendaciones propuestas que, por lovisto, no han sido objeto de reforma.

Nos referimos a lo sustancial dela función policial, es decir, a lo queconstituye su esencia y que aún sediluye en la indefinición formal y enla absoluta impermeabilidad mate-rial. Se trata de que el principio fun-damental sigue encontrándose en quela policía es un cuerpo de naturalezacivil, que ofrece un servicio público ycuya función, más preventiva querepresiva, dista mucho de la defensade la integridad de la nación y elorden constitucional. La funciónpolicial no puede alimentar una má-quina de defensa o guerra, no es esesu objeto; ella tiene sentido en la pro-tección del ciudadano y la garantíadel libre ejercicio de sus derechos.

No parece posible pretender lareforma positiva de la institución, sinpasar por el reconocimiento del ver-

4 Ajustesgue se verifican con mayor precisiónen los contenidos del decreto número 41 de 1994,por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de laPolicía Nacional y se dictan otras disposiciones.

98

dadero sentido político (y jurídico)que un Estado social de derecho debetener de ella; sin pasar por una afir-mación precisa y cerrada -corno espropio de un estado tal- de su natura-leza y, finalmente, sin atender y sos-tener las medidas fundamentales quese desprenden de ese reconocimientoy esa afirmacion; es decir, la desapa-rición del fuero militar del ámbitopolicial y el sometimiento de susmiembros a la justicia ordinaria, elreconocimiento igualitario de los de-rechos civiles y políticos, la ads-cripción de la institución a un minis-terio sin espíritu militar y la descen-tralización progresiva del serviciopúblico que presta la institución.

Puede ser que las reformas pre-sentes perfilen una actitud civil del

cuerpo policial, pero obstáculos comola centralización institucional y sudedicación a la persecución de intere-ses y misiones distantes de las que leson propias, borrarían cualquier po-sibilidad en relación con ese objetivo.

A un tiempo que racionalmenteaparece como insuficiente para ade-lantar una constatación de los efectosde la reforma, no resulta consolador,sin embargo, advertir la recurrenciade un escandaloso índice de crimina-lidad que extiende su descripción deagentes delictivos hasta los miem-bros de la fuerza pública; es decir, delo que, como se ha dicho, constituyóprecisamente la génesis de una re-flexión que expresaba la búsq ueda deuna cambio sustancial en la institu-ción policial.

99