EPOCA FEDERALMagdalena, el conservatismo puro en las de Bolivar, Boyacá y Cundinamarca, y un conservatismo templado en la del Cauca. No tardó mucho en ser reformada la Constitución

CUARTA PARTE

EPOCA FEDERAL

(1858 a 1886)

CAPITULO I

LA CONSTITUCIÓN DE 18 58

A virtud de los actos legislativos que los crearon, todos losEstados federales se dieron sus respectivas Constituciones (elde Panamá en 1855, el de Antioquia en 1856, Y los demás afines de 1857), y se organizaron como mejor les pareció; ve-rificándose en todos ellos nuevas elecciones, conforme a lascuales quedó renovado el Congreso de 1858. Es cosa digna deatención el estudio de las constituciones que se dieron los Es-tados, para el desarrollo de los principios que habían sido con-signados en la Constitución de 1853, implicitamente abolida.Panamá se dio desde luego una Constitución verdaderamenteradical, y Antioquia hizo la suya genuinamente conservadora;y cuando en 1857 fueron creados los otros seis Estados, el ra-dicalismo predominó en las constituciones de Santander y elMagdalena, el conservatismo puro en las de Bolivar, Boyacá yCundinamarca, y un conservatismo templado en la del Cauca.No tardó mucho en ser reformada la Constitución panameña,yentonces su gobierno vino a ser conservador.

De estos hechos resultó la prueba patente de esta verdad:que el radicalismo de ideas e instituciones no había alcanzadoen 1853 sino un efímero triunfo, sin calar hondamente en laconciencia de los pueblos; y que si éstos habían pedido y acep-tado la federación, era movidos principalmente por cierto en-greimiento o exageración de su autoridad municipal, y por li-brarse, en los asuntos domésticos de los Estados, del imperiode la combatida Constitución de 1853, poco popular por di-versos motivos. Demostración práctica, inequívoca, de lo poco

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que valen para un país de buen sentido unas instituciones ar-tificiales!

Pero también se produjo una extraña situación que dio laprueba, al propio tiempo, de la imprudencia y ligereza de loslegisladores neo-granadinos, y de la índole honrada y pacíficay el buen sentido de los pueblos. Era evidente que, una vezconvertidas todas las provincias en ocho Estados, que las com-prendían desde el 19 de septiembre de 1857, la Constituciónunitaria de 1853 (reformada desde febrero de 1855), quedabasin razón de ser. Era como letra muerta, porque no tenía apli-cación, en su mayor parte, a los Estados federales soberanos quela república había formado con sus provincias, las cuales des-aparecían, habiendo sido instituciones esenciales de la obra cons-titucional. Así, desde el 19 de septiembre de 1857, fecha enque se inauguraron los Estados, hasta mayo de 1858, cuandose constituyó la república llamándose "Confederación Grana-dina", no hubo en realidad Constitución de la República en-tera. Cada Estado se dio la suya, y por convenio tácito y pa-triótico, más bien que por la fuerza que tuvieran las leyes quecrearon los Estados, se continuó prestando respeto y obedienciaal Gobierno general existente. En tan anormal situación, el paísestuvo tranquilo, y el tránsito de la existencia unitaria a ladisgregación federal se verificó sin muchas dificultades y sinque ocurriese perturbación alguna; prueba concluyente de quecl pueblo neo-granadino no tenía propia disposición al desor-den, sino que, cuando se sublevaba, en mayor o menor número,lo hacía instigado y empujado por los hombres de partido quepodían medrar con las revueltas.

Una vez reunido, el 1Q de febrero de 1858, el Congreso desenadores y representantes elegidos por los Estados, se echó dever que los partidos estaban allí muy poco equilibrados, pues elconservador contaba con muy considerables mayorías. La prin-cipal tarea del Congreso consistía en reconstituír la república,pero una república compuesta de Estados federales. ¿Y cómo

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lograr este resultado satisfactoriamente, si los conservadores,en su mayor número, eran adversos al régimen federal? ¿Ycómo dejar, por otra parte, de expedir una Constitución fede-ral, si los ocho Estados existían constiruidos, y eran soberanos,conforme al Acto adicional de 1855? La Nación no podía que-dar disuelta en Estados independientes; era necesario que éstosse amalgamasen bajo un pacto de asociación común, y el pa-triotismo exigía que prontamente se reconstituyese la unidadnacional.

Una transacción patriótica entre los partidos era necesaria.Los conservadores, en obsequio de la unidad de la Nación, ypara evitar la anarquía, tenían que volverse federalistas y nopoco radicales, aceptando lo substancial de los hechos consu-mados, y reconstituyendo la república en la forma de Confede-ración; y los liberales, también en obsequio de la unidad indis-pensable y de la paz, tenían que aceptar algunas limitacionesde la federación, un cúmulo importante de garantías para elgobierno general, y la renunciación al carácter de soberanosque tenían los Estados, conforme al citado Acto del 27 de fe-brero de 1855 Y sus consecuenciales de 1856 Y 1857. A estatransacción se debió la facilidad con que pudo redactarse yexpedirse la Constitución de 1858, no obstante las fuerte ma-yorías conservadoras que había en las Cámaras, bien que condisidencias que permitieron formar desde un pr~ncipio la ma-yoría federalista l.

Mas, por muy buena voluntad que se tuviese para dar lanueva Constitución, ésta, como reforma de la anterior, teníaque sujetarse a los trámites establecidos. Para no tener que ape-lar a la convocación de una Asamblea Constituyente, ni a ladoble aprobación en dos congresos sucesivos, se ocurrió al otromedio constitucional: el de un acto que, oprabado por las cua-

1 Recorriendo la lista de los miembros del Congreso que firmaron I.Constitución, que fueron 71, a lo sumo 25 eran liberales, y no hubo menosde 46 conservadores: muy cerca de los dos tercios.

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tro quintas parees de los miebros de cada Cámara, perminesehacer la reforma por modo muy expeditivo. Se adoptó, por lotanto, tan luégo como se instaló el Congreso, un proyecto quefue sancionado y publicado en la forma siguiente:

ACTO LEGISLATIVO DE 10 DE FEBRERO DE 1858,

ADICIONANDO Y REFORMANDO EL ARTícULO 57DE LA CONSTITUCIÓN

El Senado y la Cámara de Representantes de la NuevaGranada, reunidos en Congreso,

DECRETAN:

Art. 19 La Constitución puede adicionarse o reformarse entodo o en parte, de la misma manera que se adiciona o reformauna simple ley.

Parágrafo. Si las Cámaras Legislativas lo tuvieren por con-veniente, podrán reunirse en Congreso, y allí, en tres debates,acordarán el acto o actos de adición o reforma de la Consti-tución.

Art. 29 El acto o actos que se expidan por el Congreso concl fin de adicionar o reformar la Constitución, por los trámitesque establece el artículo anterior, no podrán ser objetados porel Poder Ejecutivo.

Dado en Bogotá, a 10 -de febrero de 1858.

El Presidente del Senado,MANUEL JOSÉ ANAYA

El Presidente de la Cámara de Representantes,

JOSÉ MARÍA MALO

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El Secretario del Senado,M. M. Metlina

El Secretario de la Cámara de Representantes,Z. Silvestre

Bogotá, a 10de febrero de 1858.Ejecútese. ",

El Presidente de la República,(L. S.) MARIANO OSPINA

El Secretario de Gobierno,M. A. Sanelemente

Ocho capítulos permanentes (de ellos el 49 dividido ensiete secciones), con un total de setenta y un artículos (comosi dijéramos, uno por cada miembro del Congreso), y otro ca-pítulo final de Disposiciones transitorias (cinco artículos más),componían la Constitución que fue expedida y sancionada el22 de mayo de 1858. Ella daba a la república el nombre deCONFEDERACIÓNGRANADINA,Y en su preámbulo contenía estainvocación:

"BAJO LA PROTECCIÓNDE DIOS OMNIPOTENTE, AUTORy SUPREMOLEGISLADORDEL UNIVERSO";

Considerando "ser necesarias disposiciones constitucionalesque determinasen con precisión y claridad las atribuciones delgobierno general y estableciesen los vínculos de unión que de-bían de ligar a los Estados"; etc.

En ninguna parte de la Constitución se dio a los Estados eltítulo de soberanos; todos los actos característicos de la sobe-lanía, con excepción de las leyes internas de los Estados, en susasuntos propios, quedaron reservados a la autoridad exclusiva


del gobierno general; y el artículo 19, punto de partida de todala obra constitutiva, estaba concebido así:

"Los Estados de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cun-dinamarca, Magdalena, Panamá y Santander, se confederan aperpetuidad, forman una nación soberana, libre e independien-te, bajo la denominación de "Confederación Granadina", y sesometen a las decisiones del gobierno general, en los términosque se establecen en esta Constitución".

y por otra parte, en su artículo final decía:"Quedan derogados la Constitución de 21 de mayo de 1853,

el Acto adicional de 27 de febrero de 1855, las leyes de 11 deJunio de 1856, 13 de mayo de 1857, y 15 de junio del mismoaño, y todos los demás actos, ya sean del gobierno general ode los Estados, que se opongan a esta Constitución".

Dejaron, por lo tanto, según su libre consentimiento enCongreso, de ser soberanos los Estados, como lo habían sidoconforme a los citados actos explícitamente derogados; y enlo futuro no había más ley que la Constitución de 1858, pararegir el modo de ser general de la Confederación, y de los Es-tados mi~mos en relación con ella y entre sí. Estas premisas sonde suma importancia para formar juicio sobre los aconteci-mientos políticos que dieron muerte prematura a la primeraConstitución federal, obra que, seguramente, es una de las máshonradas y conciliadoras que haya producido el patriotismo enColombia.

En el capítulo 19 se determinaba, como de costumbre, elterritorio de la Confederación; se especificaba quiénes teníanla calidad de granadinos (incurriéndose en los mismos erroresque antes, contra el Derecho internacional, por el empleo detérminos absolutos); se hacía la distinción relativa a los gra-nadinos de nacimiento; se expresaban las condiciones necesariaspara ser ciudadano en toda la Confederación (solamente varóngranadino, mayor de veintiún años, o a falta de esta edad, sero haber sido casado); y por último, se declaraba que la ciuda-

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danía no se suspendería sino por haber sido condenado en causacriminal, o por enajenación mental.

Después de determinar en el capítulo 2Q "los bienes y car-gas de la Confederación", en cl 39 se especificaban las "facul-tades y deberes de los Estados". Y, manteniéndose la inversiónque antes se había hecho dei orden propio y natural de la so-beranía y del Gobierno, el artículo 8Q decía:

"Todos los objetos que no sean atribuídos por esta Consti-tución a los Poderes de la Confederación, son de la competen-cia de los Estados".

Así, ya fuese por la dificultad de compendiar y definirclaramente los muchos objetos que se dejaban a la competenciade los Estados, ya fuese por exageración del espíritu federalista,es lo cierto que se prefirió especificar lo que competía a losPoderes de la Confederación, dejando todo lo demás, como deregla general, a los Estados.

Estos tenían obligación (artículo 9Q) de mantener sus go-biernos con los caracteres de popular, representativo, alterna-tivo, electivo y responsable; sus autoridades tenían el deber decumplir y hacer que se cumpliesen y ejecutasen la Constitu-ción y todos los actos de los poderes nacionales; donde quieradebía darse entera fe y crédito a los registros, actos, sentenciasy procedimientos judiciales de los otros Estados (artículo 10);y quedaba prohibido a todos éstos ejecutar (artículo 11) lossiguientes actos:

"19 Enajenar a potencias extranjeras parte alguna de su te-rritorio, ni celebrar con ellas tratados ni convenios;

"29 Permitir o autorizar la esclavitud;"39 Intervenir en asuntos religiosos;"49 Impedir el comercio de armas y municiones;"5'.' Imponer contribuciones sobre el comercio exterior,

sea de importación o exportación;"69 Legislar, durante el término de la concesion, sobre los

objetos a que se refieran los privilegios o derechos exclusivos


concedidos a compañías o particulares por el gobierno de laConfederación, de una manera contraria a los términos en quehayan sido concedidos;

"79 Imponer deberes a las corporaciones o funcionarios pú-blicos nacionales;

"89 Usar otro pabellón o escudo de armas que los nacio-nales;

"99 Imponer contribuciones sobre los objetos que debanconsumirse en otro Estado;

"lO. Gravar con impuestos los efectos y propiedades de laConfederación;

"11. Sujetar a los vecinos de otro Estado o a sus propie-dades a otros gravámenes que los que pesen sobre los vecinosy propiedades del mismo Estado; y

"12. Imponer ni cobrar derechos o contribuciones sobreproductos o efectos que estén gravados con derechos nacio-nales, o monopolizados por el gobierno de la Confederación,a no ser que se den al consumo".

Otros artículos del citado capítulo imponían algunas re-glas más, para evitar abusos y asegurar la buena inteligenciade los Estados.

En el capitulo 49, relativo al "Gobierno de la Confedera-ción", se formulaba la naturaleza de los Poderes públicos entérminos muy precisos y verdaderamente científicos:

"Art. 14. El Gobierno de la Confederación Granadina se-rá ejercido por un Congreso que da las leyes, por un Presi-dente que las ejecuta, y por un Cuerpo Judicial que aplica susdisposiciones a los casos particulares".

En seguida, en la sección P, se determinaban los "Negociosde la competencia del gobierno general". Estos eran veinti-trés, que compendiamos así:

Organización y reforma del gobierno general; relacionesexteriores, defensa exterior, con el derecho de declarar y diri-gir la guerra y hacer la paz; orden y trenqtulidad, ya genera-

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les, ya entre dos o más Estados, ya en uno solo, por desobe-diencia a la Constitución y leyes generales; organización, etc.,de la fuerza pública nacional; crédito público y rentas de laConfederación; creación de nuevos Estados; admisión de otrosEstados independientes; restablecimiento de la paz entre losEstados; todo lo relativo al sistema monetario, arreglo de pe-sos, pesas y medidas, y al pabellón y escudo de armas de laNación; el mantenimiento de la libertad del comercio entrelos Estados, y la navegación marítima y el comercio exterior}' costanero; todo lo relativo a fortalezas, puertos marítimos,fluviales y secos en las fronteras, y arsenales, diques, etc., dela república; la legislación civil y penal relativa a los asuntosde la Confederación; el censo general de población, las víasinteroceánicas y la naturalización de extranjeros; la fijaciónde límites entre los Estados y con las naciones aledañas; y lanavegación de los ríos que bañasen el territorio de más de unEstado o que pasasen de la Confederación al de alguna naciónlimítrofe.

A más de estos asuntos, eran de competencia común delos gobiernos general y de los Estados, el fomento de la IOS-

trucción pública, el servicio de correos y la concesión de pri-vilegios o auxilios para vías de comunicación.

Por aquí se ve que se puso gran cuidado en determinarfacultades, deberes y atribuciones de unos y otros Poderes, afin de evitar en lo posible la colisión de autoridades diversas,r que, en cuanto era dable, se ponía coto a los abusos a quepodía ser ocasionado el régimen federal, ya por exceso de au-toridad del gobierno general, ya por extralimitaciones de losgobiernos locales.

Por lo tocante al Poder legislativo, no hubo en la Consti-tución de 1858 modificaciones verdaderamente substanciales,y sólo llamaban la atención las siguientes:

Se establecía rigorosamente la igualdad de representaciónde los Estados en el Senado, puesto que ya eran entidades po-


líticas, teniendo cada uno tres senadores, cualesquiera que fue-sen su número y su población; y los representantes habían deser elegidos en razón de uno por cada sesenta mil almas decada Estado, y por un residuo que excediese de veinticinco mil.

A más de los Secretarios de Estado, tenía voz, pero novoto, en las Cámaras, el Procurador general de la Nación, yéste y aquéllos eran irresponsables, como los miembros de ellas,por las ideas y opiniones que emitiesen en las discusiones.

Quedaba prohibido a los miembros del Congreso aceptarempleos del Poder Ejecutivo, salvo los de Secretarios de Esta-do, los diplomáticos, y los de mando militar en tiempo deguerra; pero la admisión de uno de estos empleos causaba lavacante del puesto en el Congreso.

Se prohibía expresamente al Congreso (cosa muy saluda-ble y necesaria) delegar ninguna de sus catorce atribuciones,especificadas con precisión y claridad en el artículo 29.

Se suprimía la reunión de las Cámaras en un solo cuerpo,para ponerse de acuerdo, en los casos de discordancias sobreproyectos de ley.

En fin, se disponía que todo proyecto de ley que en unaño quedase pendiente en alguna de las Cámaras, se conside-rase como nuevo, al ser discutido en un año posterior.

Es de advertir que, entre las atribuciones del Congreso, sehallaban dos muy propias para mantener el orden federal; esa saber: la de hacer el escrutinio de las elecciones de los fun-cionarios generales de la Confederación; y la de legislar sobretodas las materias de competencia del gobierno general, entrelas cuales la primera era "la organización y reforma del go-bierno de la Confederación".

Cuanto al Poder Ejecutivo, se suprimía la entidad del Vi-cepresidente de la República, y se creaban tres designados (envez de uno), anualmente nombrados por el Congreso, parasuplir las faltas del presidente.

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Las atribuciones del Presidente de la Confederación (queeran veintiuna) quedaban precisamente detalladas.

Bastaba que un ciudadano elegido presidente ejerciese susfunciones por cualquier tiempo, para que fuese prohibida sureelección para el período inmediato.

Solamente para ser presidente de la Confederación se exi-gía la cualidad de granadino de nacimie~to.

El capítulo 59, que trataba de "los derechos individuales",no contenía tampoco diferencias substanciales respecto de losmismos derechos especificados en el capítulo 19 de la Consti-tución de 1853; bien que se suprimía el del juicio por jurados,por ser este asunto materia de la legislación especial de los Es-tados. Apenas sí se notaban las siguientes modificaciones, caside redacción más bien que de sentido.

Seguridad individual.-Se reconocía, según lo que leyespreexistentes determinaban sobre prisión, arresto o detención;mientras que en 1853 se había exigido el motivo puramentecriminal.

Libertad individual.-A la anterior expresion: "que no re-conoce otros límites que la libertad de otro individuo, segúnlas leyes", se añadía: "es decir, la facultad de hacer u omitirtodo aquello de cuya ejecución u omisión no resulte daño aotro individuo o a la comunidad, conforme a las leyes".

Libertad de la prensa.-En 1853 era absoluta la libertadde la emisión del pensamiento, por escrito, y por los demásmedios, con las limitaciones legales. En 1858 se suprimía laalusión a los demás modos de expresar el pensamiento, y encuanto a la prensa, no sólo se .garantizaba la libertad, sinotambién la irresponsabilidad completa.

Libertad de industria.-Quedaban sus limitaciones expre-sadas con mayor precisión que antes.

Igualdad.-Mejor definición, y más positive y sin fraseo-logía.

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). \

Libertad religiosa.-También definida con más claridad,quedando a las leyes la determinación de los actos punibles, oque turbasen la paz pública.

Libertad de reuniÓ1l.-En lugar del largo inciso 89 de 18 S3,éste, muy sencillo: "La libertad de asociarse sin armas, conlas restricciones que establezcan las leyes".

El capitulo 69, sobre "Elecciones", determinaba las de ca-rácter nacional que habían de hacerse, y los períodos de du-ración de los altos funcionarios nacionales. Los del presidentede la Confederación, de los magistrados de la Corte Supremay del Procurador general, debían de ser de cuatro años, y dedos, los de los senadores y representantes. El presidente debíaser elegido por el voto directo de los ciudadanos de toda laConfederación, lo que mantenía, en esta parte, la unidad na-cional del sufragio, sin voto por Estados. Los magistrados de1;; Corte serían nombrados por el Congreso, a propuesta enterna de las Legislaturas de los Estados (como de 1832 a1843), y el Procurador general, por la Cámara de Represen-tantes.

Claramente fueron detalladas las facultades y atribucionesde la Corte Suprema, y entre ellas se hallaba la de suspender'Ía ejecución de los actos de las Legislaturas de los Estados,que fuesen contrarios a la Constitución o las leyes nacionales;dando cuenta al Senado, para que éste decidiera definitiva-mente sobre la validez o nulidad de tales actos.

Entre las "Disposiciones varias" (capítulo 79) se hallabanciertas garantías generales siempre reconocidas, y además, poruna previsión que el tiempo justificó en breve, las siguientes:

"Art. 67. Ninguna ley de la Confederación ni de los Es-tados podrá dar a los templos y edificios destinados al cultopúblico de cualquiera religión establecida en el país 1, ni a losornamentos y vasos sagrados, otra aplicación distinta de la

1 En rigor, no existía más Religión ni más Iglesia que la Católica.

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que hoy tienen, m gravarlos con ninguna especie de contri-buciones. Las propiedades y rentas destinadas al sostenimientodel culto, y las que pertenezcan a comunidades o corporacio-nes religiosas, gozarán de las 'mismas garantías que las de losparticulares, y no podrán ser ocupadas ni gravadas de unamanera distinta de las de éstos".

"Art. 68. Los bienes y rentas de los establecimientos pú-blicos de educación, beneficencia y caridad, no podrán sergravados con contribuciones directas por Ia Confederación nipor los Estados".

Tal parecía que los constituyentes de 1858 adivinaban opresentían la posibilidad de una futura expoliación de bienesen inmensa escala, y querían premunir a la Nación, a la Igle-sia y a los particulares contra semejante calamidad. Y sin em-bargo, apenas a los tres años de expedida la Constitución, elGeneral Mosquera, que había sido uno de los más ardorososfederalistas, la violaba escandalosamente, decretando por sí yante sí la desamortización de bienes y la supresión de comu-nidades religiosas, con la complicidad o la tolerancia de todoel partido federalista. ¡Triste, pero enorme prueba de .10 pocoque han valido en Colombia las más solemnes instituciones ypomposas libertades!

Como se ve, la Constitución de 1858, bien que solamentecompletaba la obra de la federación, y reunía en un .solo euer-po los Estados casi dispersos que habían sido creados de 1855a 1857, era en cierto modo un equivalente del Acta de Con-federación de las provincias de la Nueva Granada, que seplanteó en 1812 y tuvo tan tempestuosa como efímera dura-ción. Pero había una diferencia de origen, muy notable, entrelos dos actos: el uno (el de 1812) había sido fruto del espí-ritu de unión, para remediar la desunión espontánea y revo-lucionaria; y el otro (el de 1858), ~ra consecuencia de, u~espíritu de disgregación nacido en cl seno, de la unidad ,n:-adi-cional. Los pueblos, al sublevarse en 1810 contra el Gobierno


español, habían constituído en todas las provincias juntas degobierno, asumiendo una soberanía provincial; y en seguida,reconociendo la necesidad de la unión, bajo un Gobierno ge-neral, para la común defensa y prosperidad, habían organi-zado la Confederación de las Provincias Unidas; procurandoejecutar una obra de centralización, la cual fue embarazadapor opuestas aspiraciones, principalmente en Santafé, Carta-gena, Tunja y el Socorro. De 1855 a 1857, por el contrario,lo que se hizo fue quebrantar y dislocar la unidad de la repúbli-ca existente desde 1819, mediante la creación de Estados sobe-ranos desprendidos de la nación unitaria. La Constitución de1858 vino a regularizar una situación anormal, reuniendo losEstados en Confederación y privándolos implícita y aun ex-plícitamente (artículo 76) de la calidad de soberanos. Peroya el germen disolvente existía, desde que se había cometidoel error de dejar a la exclusiva competencia de los Estadostoda la legislación civil, penal, comercial interna, de organi-zación judicial y de procedimientos, y sobre elecciones loca-les, de la cual había de resultar, o no, la eficacia de los dere-chos individuales y libertades públicas, y la seguridad de todoslos intereses comunes de la sociedad neo-granadina.

Al contribuír el partido conservador, con sus mayorías delCongreso y con el influjo del Gobierno, a que se diese la Cons-titución, seguramente ejecutó un grande acto de abnegacióny patriotismo; pero también es evidente que arrió su banderay se obligó a sostener, con la federación, las doctrinas radica-les que de la Constitución de 1853 fueron prohijadas por am-bos partidos en la de 1858. A esto contribuyó un propósitode ampliaci6n que fue el error capital del ilustre jefe del par-tido conservador. Persuadido el doctor Ospina de que eranerróneas y funestas las ideas radicales, quiso que pudieran serpracticadas libremente y llevadas hasta sus últimas consecuen-cias en los Estados (como los de Santander y Magdaleu.a) ,donde predominase el radicalismo. Esperaba que así, compa-

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rando los pueblos, en los diversos Estados, las tendencias ylos frutos de sistemas opuestos, se desacreditase por completoel radicalismo, y se consolidasen los principios conservadores.

Este procedimiento, que hubiera sido sabio en un país co-mo los Estados Unidos o como Suiza, u otro muy ilustradoy en cuyo seno las tradiciones, los intereses, la educación ylas costumbres tuviesen gran poder para evitar, contener o re-primir los disturbios civiles, era inadecuado en nuestra socie-dad, tristemente habituada a las revueltas y muy desprovistade fuertes elementos de orden.

En nuestro sentir, dados los hechos existentes y la opiniónfederalista que se había formado en la república, es innegableque la Constitución de 1858 fue la mejor y la más necesariapara llenar su objeto, de cuantas tuvo la N ación desde 1811hasta fines de 1885; sin que dejemos por esto de hacer las de-bidas salvedades respecto de numerosas exageraciones demo-cráticas, tales como la entera separación de la Iglesia y el Es-tado, que el país no necesitaba ni pedía, la adopción del su-fragio universal, no conforme con los sanos principios de laciencia, y la irresponsabilidad absoluta de los abusos de laprensa, tan contraria a la justicia como ilógica en el puntode vista del Derecho común.

Apesar de éstos y otros defectos, que fueron obra inevi-table del tiempo, dada la necesidad de una transacción entrelos partidos, es incuestionable al presente que, si la Constitu-ción de 1858 hubiera sido ejecutada con lealtad por federa-listas y centralistas, habría podido asegurar por largo tiempola paz y la prosperidad de la república, creando, con la prác-tica simultánea de diversas ideas en los Estados, hábitos de go-bierno propio, de tolerancia mutua entre los hombres y lospartidos, y de profundo respeto por la legalidad.

Pero estuvieron muy lejos de pensar y proceder con since-ridad y patriotismo muchos de los hombres políticos que con-currieron a crear y constituír la federación. Unos se reser-


varon el propósito de minar la obra de la federación conintrigas o medidas reaccionarias que falseasen las nuevas ins-tituciones, defraudasen de su autoridad legítima a los gobier-nos de los Estados, y promoviesen en éstos disensiones en elsentido centralista. Otros, por el contrario, movidos por im-paciente ambición, y por odios políticos inveterados, más queen asegurar con la Constitución federal un régimen de vastadescentralización, para el mejoramiento de los pueblos, pen-saron, por una parte, en crearse en sus Estados satrapías ograndes cacicazgos, y así alcanzar una dominación más o me-nos arbitraria, que no habrían podido ejercer sobre la repúblicaunida; y por otra, en hacer de la federación un instrumento,ya de disolución del orden social existente, que no era el jaco-bino, ya de combate para arrebatar el poder nacional al par-tido conservador, contando con las facilidades que el régimenfederal procuraría para fomentar la revuelta.

Hombres muy honrados y patriotas hubo, de uno y otrolado, que sinceramente quisieron un franco y pacífico ensayodel régimen federal; pero en los más de los políticos faltaronla buena fe y el espíritu de estricta legalidad, y en breve sedesencadenaron males sin cuento que trajeron la Confedera-Clon al caos de la guerra civil, de la anarquía, la violenciay la exageración de todas las ideas.

CAPITULO II

PRELUDIOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1863

Muy poco hacía que los Estados se habían dado sus res-pectivas constituciones, en armonía con la Constitución na-cional, cuando sucesivamente ocurrieron revueltas locales enlos Estados del Magdalena, Santander, Bolívar y el Cauca. EnRío Hacha, en Pamplona y en el Valle del Cauca eran los con-servadores quienes apelaban a la insurrección o la violenciacontra las instituciones o los gobiernos de sus respectivos Es-tados; y en el de Bolívar eran los liberales o federalistas quie-nes verificaban el alzamiento. Ni unos ni otros supieron re-signarse a soportar el predominio de sus adversarios, ni a es-perar que con la paz y el tiempo les viniese el remedio de losabusos, reales o falsos, de que se quejaban. Si en Santander losradicales establecían la elección de los diputados por escruti-nio de lista de todo el Estado, dejando así a la minoría sin po-sible representación ni medio de hacerse oír; a su vez, añosdespués, los conservadores hicieron otro tanto en Antioquia.Donde quiera se ponía de manifiesto que el interés de partidose sobreponía a todo principio y a todo interés verdaderamentepatriótico; se patentizaba que no había respeto por la libertady la pureza de la función soberana del sufragio, esto es, porla conciencia pública, resultante de la condensación de las con-ciencias individuales; se mostraba más o menos desprecio porla legalidad, única base firme y garantía de la libertad; y alos partidos y caudillos los preocupaba mucho más lo que en-tendían ser de su egoísta conveniencia, que el bien general.


Tres cuestiones sirvieron sucesivamente de pretexto paraenvolver la Confederación entera en guerra civil, librando susuerte a los azares de la violencia y la anarquía; es a saber: lacreación legislativa de unos intendentes de Hacienda, destina-dos a ejercer en los Estados ciertas funciones de supervigilan-cia en las aduanas y otras oficinas fiscales; una ley sobre elec-ción de los empleados nacionales, que daba intervención a losPoderes federales en los escrutinios, para cerciorarse de la re-gularidad con que se verificasen las operaciones electorales, encuanto interesaban a la Confederación entera; y la no-inter-vención del Gobierno general, proclamada con respecto a lasrevueltas domésticas del Magdalena y Santander, no obstantelo reclamado por los gobiernos respectivos. También se acusóal mismo Gobierno general de haber intervenido después enlos asuntos de Santander y el Cauca.

Cuanto al primer punto, era incuestionable la facultad quetenía el Congreso de crear intendentes y cualesquier otros em-pleados nacionales que, sin ingerirse en la administración do-méstica de los Estados, sirviesen de agentes al Gobierno gene-ral para vigilar todas aquellas operaciones en que estuviese di-rectamente interesado el Fisco federal. Si el Gobierno tenía enlos Estados administradores de aduanas, salinas, correos, casasde moneda y otros ramos fiscales, sin que contra esto se hu-biese reclamado, no se comprende por qué le había de serprohibido crear y mantener intendentes de Hacienda. La Cons-titución autorizaba implícitamente, con muchas de sus dispo-siciones y su espíritu, la medida a que aludimos, y explícita-mente con la 11' atribución del Congreso: "Establecer lostribunales y juzgado, y los demás funcionarios precisos paratl servicio de la Confederación".

Cuanto a la ley de elecciones de 18 59, pudo no ser la másconveniente, por sus trámites o formas; pero nada era máslegítimo por su fundamento, su necesidad y su objeto. Si elPresidente de la República, los senadores y representantes y

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los magistrados de la Corte Suprema eran empleados de laConfederación y para Sil servicio, aunque su origen se hallaseen el sufragio popular de todos los Estados, justo y necesarioera que unas entidades federales, creadas por la ley federal,pudieran cerciorarse de la regularidad de las elecciones de ca-rácter general. De otra suerte, la Confederación entera habríaquedado a la merced de cada uno de los Estados, teniendo queaceptar unos funcionarios federales que pudieran no ser legí-timamente elegidos, sino impuestos por el fraude o la violen-cia, o por caprichosas decisiones de los Estados.

El jefe mismo del partido radical, que era redactor de ElTiempo (órgano calificado del radicalismo y de la política delgobierno santanderiense o "santandereano"), dio la razón alGobierno nacional y al Congreso. Con efecto, al expedirse laprimera ley sobre elecciones nacionales (no sobre el sufragioni el modo de hacerlas, sino sobre el modo de verificarlas ofiscalizarlas), el doctor Murillo lanzó en El Tiempo su rui-doso artículo Alea jacta est, con el cual protestaba contra elabuso de los Poderes nacionales, y excitaba a los Estados a rei-vindicar su derecho electoral por medio de la resistencia y delas armas. Pero el temor de provocar la guerra civil movió elpatriotismo de los gobernantes y de los conservadores, que te-riían la mayoría en el Congreso, y la ley fue reformada en1860. Fue esta reforma una transacción, y como ella dabasuficientes garantías a los Estados, el redactor de El Tiempose apresuró a recoger su grito de resistencia, declarando solem-nemente que la nueva leyera exequible, y que, por lo tanto,no había ya motivo para protestar ni resistir. Pero había quecontar con el despecho, la ambición y los rencores del GeneralMosquera, Gobernador del Cauca, y él estaba muy lejos deconvenir en ninguna transacción que pudiera salvar la paz. Lainsurrección local encabezada por el Comandante Carrillo, lesirvió de pretexto para ponerse en armas contra el Gobiernogeneral.


La guerra general estalló, al fin, en Santander, en Bolívary en el Cauca, y el gobierno federal hubo de sostener la lu-cha, emprendiendo operaciones sucesivamente contra los tresgobiernos locales, hasta el punto de hacerse extensiva la con-tienda a toda la república. Vencidos primero los santanderien-ses en el Oratorio, y Mosquera en Manizales, éste logró reha-cerse, y aquéllos también, y lo primero que procuró la revo-lución fue organizar una liga de Estados. Los del Cauca y Bo-lívar ajustaron un tratado de alianza 1, al cual se adhirió elgobierno de Santander, y de este pacto resultó reconocido Mos-quera como supremo director de la guerra. La revolución pro-clamó como principio la completa soberanía de los Estados, yfue ganando terreno hasta sitiar al Gobierno general en supropia residencia y derrocado; y por la primera vez, despuésde la legalidad republicana reconstruída en 183 1, vino a tie-rra, de hecho, el principio de legitimidad.

No entra en nuestro plan el narrar detenidamente los acon-tecimientos políticos, ni menos formar juicio sobre la mora-lidad con que procedieran los partidos, de 1858 a 1863. N oslimitaremos a hacer una observación que se desprende de loshechos y constituye gravísima enseñanza. Nunca hemos creídoen la sinceridad de convicción con que el Gobierno del doctorOspina quisiera practicar el régimen federal, que repugnaba,ni tampoco en la sinceridad con que los liberales respetasen aese Gobierno legítimo ni profesasen los verdaderos principiosde unos federalistas convencidos. Pero es lo cierto, hasta laevidencia, que el doctor Ospina se propuso, como Presidente,ceñirse estrictamente al texto de las leyes, y defender su auto-ridad y obrar en todo conforme al rigor de la legalidad. Estesistema era intrínsecamente el más moral, el más constitucional,el más honrado; pero su buen éxito presuponía una situación

1 En Cartagena, ellO de septiembre de 1860.

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normal, y en la de guerra civil tenía que conducir la repú-blica a su ruina.

La legalidad es la norma común, y tanto, que igualmentees garantía y salvaguardia de la libertad y de la autoridad,del pueblo y del Gobierno. Pero una vez que la guerra civilestalla, es evidente que el rebelde o insurrecto quebranta la le-galidad, se sale de ella, se declara enemigo dei orden existente,se erige en potencia beligerante de hecho, y rompe el frenolegal a que estaba sujeto. ¿Qué ha de regir desde ese momento?No la legalidad normal, la del tiempo de paz, sino la extraor-dinaria, la del tiempo de guerra; en otros términos: el Derechode Gentes. Querer, como Gobierno constitucional, someter a losrebeldes y reprimir su insurrección, aplicándoles estrictamentela legalidad, es argüírles con lo mismo que ellos desconocen:es emplear la rectitud de la regla contra la violencia que laestorba y despedaza; es desarmarse, condenarse a la impotenciay entregarse a discreción del que desprecia las leyes; es sacri-ficar la sociedad en aras de la anarquía, por mantener un pun-tillo de procedimiento sistemático, extemporáneo. Jamás Go-bierno alguno se salvará de tal manera. Los gobiernos viveny son fuertes y se defienden con la estricta legalidad, en la paz;pero en la guerra, cuando son agredidos, no se salvan sino conla energía y aplicando, contra la violencia, el derecho de laguerra, que es el supremo derecho y deber de la conservación.Todo lo demás es utopía, peor que utopía, quimera; y si laHistoria ha de hacer responsable, en primer lugar, al GeneralMosquera, como caudillo de la rebelión de 1860, de los inmen-sos males que ésta acarreó a la república, -males que se estánsintiendo aún y sentirán con peso enorme--, aquella responsa-bilidad debe ser compartida por el Jefe del Gobierno, que.honradamente obcecado, no supo defender su autoridad ni ha-cer uso de la plenitud del Derecho de Gentes, para salvar lanación del abismo en que la hundieron los revolucionarios.


Pero prescindamos de reflexiones sobre la filosofía de lo pa-sado, y limitémonos a resumir los hechos más decisivos quefueron consecuencia de la revolución.

!\. poco de invadir con sus tropas victoriosas el Estado deCundinamarca, el General Mosquera, que apenas tenía de símismo y de los gobernadores de Bolívar y Santander los po-deres de un Supremo Director de la guerra, por sí y ante síejecutó un gravísimo acto de soberanía: creó el Estado del To-lima, compuesto de las provincias de Mariquita y Neiva, quepertenecían al de Cundinamarca; tomó para sí el gobiernodirecto del mismo Estado, y le impuso como leyes electoraleslas del Cauca 1. Por un decreto posterior 2 determinó los fí-mites que habían de separar a los estados de Cundinamarca yTolima.

Antes de esto había expedido en Guaduas (22 de marzo)un decreto por el cual mandaba anexar provisionalmente alEstado del Cauca todos los pueblos del de Cundinamar~a quese hubiesen sometido a la autoridad del Supremo Director dela guerra, y en tal decreto se llamaba "Presidente provisorio delos Estados Unidos de la Nueva Granada", invocando el citadoPacto de unión celebrado en Cartagena ellO de septiembre de186O, entre comisionados de los gobernadores de Bolí var y elCauca, al cual se habían adherido los gobernadores revolucio-narios de los estados de Boyad, Magdalena y Santander.

El 4 de mayo, ya en la Sabana del Funza, dictó otro de-creto por el cual nombró Gobernador del Estado Soberano deCundinamarca; bien que en Bogotá funcionaba el legítimoGobernador, y que el Estado se hallaba, por disposición dicta-torial, reducido a la mitad de su territorio.

El 18 de julio fue tomada la capital de la Confederaciónpor las tropas de Mosquera, después de haberse librado cuatro

1 Decreto del 12 de abril de 1861, dictado en el campamento del Altodel Raizal, Distrito de Guaduas.

2 Dictado, el 3 de septiembre de 1861, en Bogotá.

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batallas y algunas escaramuzas en la Sabana del Funza y enla ciudad misma; y el Gobierno legítimo de la Confederaciónsucumbió, quedando sustituído por la dictadura militar deMosquera.

A los dos días expedía el llamado Presidente provisional undecreto "creando un Congreso de Plenipotenciarios". Estos de-bían ser nombrados por los presidentes, gobernadores o jefessuperiores de los estados, en defecto de las legislaturas (que noestaban ni podían estar reunidas); y como casi todos aquellosjefes superiores eran hechuras del dictador, en realidad de ver-dad era él quien había de nombrar los tales plenipotenciariosque iban a figurar como representantes de potencias o Estadossoberanos o independientes.

Dada la índole de la nueva federación que se implantabao quería implantar, fue acto muy sensato del Dictador su de-creto del 23 del propio mes de julio, "creando un distrito fe-deral" l. Si los Estados iban a seguir funcionando con el ca-rácter de soberanos, indispensable era que el Gobierno generaltuviese residencia propia en un distrito federal que exclusiva-mente le perteneciese, para no hallarse a la merced del Gobiernode Cundinamarca, o cuando menos, en frecuentes conflictoscon éste. Es curioso notar que, rindiendo, sin quererlo, un ho-menaje implícito a la verdad de las cosas, el artículo 39 delcitado decreto declaraba vigentes en Cundinamarca las leyesanteriores, por lo menos las dadas hasta el 1Q de febrero de 1859.

Los decretos que acabamos de citar, y muchos otros quepor aquel tiempo y en 1862 expidió el Dictador, en manera al-guna se compadecían con la tan decantada soberanía de losEstados, visto que el Gobierno provisional de los "Estados Uni-dos de la Nueva Granada" disponía a su arbitrio del territorio,

1 No debe extrañarse la abundancia de gerundios gálicos en los decre-tos de esta clase; pues a más de que los galicismos estaban en moda, el Ge-neral Mosquera jamás conoció la sintaxis castellana ni aprendió a escribircorrectamente.


del gobierno propio y de cuanto a dichos Estados interesaba.Pero tales contradicciones poco o nada significaban, cuando elprinciPio de la soberanía de los Estados no era ni había sidomás que un pretexto para dar bandera a la Revolución y sa-carla avante. Así, no había por qué extrañar que el Dictador,al expedir sus decretos del 9 de septiembre y 5 de noviembrede 1861 sobre Desamortízacién de bicnes de manos muertas yExtinción de las comunidades religiosas, no solamente violaselas solemnes promesas hechas por la Constitución de 1858,sino que dispusiese a su arbitrio de la propiedad civil, asuntoexclusivamente reservado a la autoridad de los Estados. Lasoberanía de éstos era buena, como arma de guerra, contra elrégimen constitucional, mas no para respetar los derechos quea esos mismos Estados pertenecían según se proclamaba l.

Fue por aquel tiempo, y continuó siéndolo por muchosaños, doctrina aceptada por casi todos los liberales, más o me-nos saturados de jacobinismo, que el derecho de soberanía, na-cional o local, autorizaba a los gobiernos para disponer a suarbitrio de los bienes de los particulares; como si los gobiernostuvieran otro origen, ni motivo ni fin, que dar seguridad alos derechos individuales y civiles, y consiguientemente, a losresultantes de la existencia del Estado. Lo más que se admitía,como lenitivo del abuso de la soberanía, era que, por mediode leyes constitutivas de un crédito público poco menos queimaginario, se reconociesen (a medias) los créditos provenien-

1 También fueron notables, con relación al Derecho público, otros dosdecretos del dictador, a saber:

El de 9 de diciembre de 1861, por cl cual se declaró (con fines dereconstitución de la antigua Colombia) que los hijos del Ecuador y deVenezuela gozarían de todos los derechos de los ciudadanos de los EstadosUnides de Colombia; y

El de 21 de junio de 1862, "sobre integridad nacional", en el que sedeclaró que, por el hecho de haber triunfado la Revolución el 18 de juliode 1861, en Bogotá, quedaban reintegrados todos los Estados en la Unión.En tal virtud, se mandaba hacer la guerra al Estado de Antioquia, que nose quería someter al gobierno provisional o revolucionario.

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tes de las expoliaciones o confiscaciones; a reserva de no pa-garlos, o de pagarlos tarde y mal, al arbitrio de los gobernanteso legisladores de la nación que se constituía deudora, contra osin el consentimiento de sus acreedores. Así el Derecho público,bien lejos de progresar, retrogradaba.

Otros dos decretos relacionados con la forma y condicionesdel gobierno expidió el Dictador en la capital; a saber: uno(2 de agosto de 1861) "creando un Consejo de Gobierno", yotro (del día 26) "designando las personas que deben ejercerel Poder Ejecutivo de la Unión". El primero disponíaque formaran el Consejo de Gobierno los Secretarios de Es-tado, el Presidente de la Corte Suprema (alto tribunal cuyopersonal fue cambiado), y los representantes de los Estados alConsejo de plenipotenciarios que se hallasen en la capital; loque daba al gobierno, como elemento de consulta, una mez-colanza de los tres poderes, dado que el Congreso de plenipo-tenciarios no tuviese carácter diplomático (siquiera ficticio),sino de Cuerpo legislativo de la Unión. En defecto del Encar-gado del Poder Ejecutivo, debía presidir el Consejo de Estadoun Vicepresidente nombrado por la corporación. El segundodecreto disponía que, en defecto de los funcionarios de losEstados, designados por el Pacto de Unión, ejerciesen el PoderEjecutivo, cuando ocurriese falta absoluta o temporal del Pre-sidente (el provisional), el Vicepresidente del Consejo, y losdemás miembros de éste, por orden de antigüedad.

Llegó el mes de septiembre, y para entonces se reunieronen Congreso los plenipotenciarios de siete de los nueve Estados,faltando los de Antioquia y Panamá, cuyos Gobiernos, fielesa la Constitución, bien que de hecho estaba aniquilada la "Con-federación Granadina", fueron después sometidos, el primeropor la fuerza de las armas (así como lo fue el simulacro degobierno de la Confederación ejercido en el Cauca por el Ge-neral Arboleda), 'I el segundo, a virtud de un convenio.


Los siete plenipotenciarios de los presidentes o jefes supe-riores, acordaron el 20 de septiembre un Pacto de Unión, cons-titutivo, no ya de los "Estados Unidos de Nueva Granada"(primera denominación in ven tada por Mosq uera ), sino de losEstados Unidos de Colombia; y en el mismo día suscribieronun Pacto transitorio. Estos actos fueron de suma importancia,porque establecieron la base del Derecho público que ostensi-blemente rigió en la nación, desde fines de 1861 hasta fines de1885, esto es, durante veinticuatro años. Analicemos estos Pac-tos, con la misma imparcialidad que hemos aplicado a todoslos actos constitutivos precedentes.

El Pacto de Unión introducía dos modificaciones substan-ciales en la situación de la república: reconocía a los Estadosel carácter de soberanos e independientes (lo que era una evi-dente ficción, puesto que dependían de la autoridad del Dicta-dor, y de hecho no ejercían soberanía, sino que obedecían entodo al Gobierno provisional); y cambiaba el nombre de lanación, llamándola "Estados Unidos de Colombia". Y sin em-bargo de llamarse soberanos e independientes, los siete Estadosconvenían (artículo 1") en unirse, ligarse y confederarse parasiempre, y formar una nación libre, soberana e independiente;lo que no se compadecía con la independencia y soberanía delos mismos Estados, -a menos que los términos no tuviesensu significación racional y reconocida.

Los artículos H, BI, IV y V fijaban las bases generalesde la Confederación o Unión, y conforme a ellos se reconocíael deber de la mutua defensa; se establecía que los ciudadanosde cada Estado lo eran de todos ellos; se confirmaba la inde-pendencia, soberanía y libertad de todos y cada uno de los Es-tados en los asuntos que no fuesen delegados por ellos expresa,especial y claramente al Gobierno de la Unión; se estatuía queeste Gobierno y los de los Estados debian ser republicanos,

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populares, electivos, representativos, alternativos y responsables;se preceptuaba sobre las inmunidades de los miembros del Con-greso; se especificaban, en general, los derechos y garantíasindividuales (con muy poca diferencia de las consagradas enla Constitución de 1858), y se dejaba a la Constitución polí-tica de la Unión Colombiana y a la fundamental de cada Es-tado el determinar la extensión y señalar los límites de aquellosderechos y garantías.

El artículo VI contenía una interesante innovación: dis-ponía que un Consejo compuesto del Procurador General dela Unión y los Magistrados de la Corte Suprema, con los Se-cretarios de Estado del Gobierno general, tuviese la función dedeclarar, en vista de la exposición y documentos que le pre-sentase el Poder Ejecutivo, si se había turbado la paz en la na-ción; y que, en consecuencia, pudiese autorizar al Gobierno asuspender, en los lugares que fuesen teatro de la guerra, todas,alguna o algunas de las garantías expresadas en el párrafo 4'"del artículo IV. La suspensión debía durar por el tiempo quedeterminase el Consejo 1.

No puede desconocerse que en esta institución estaba elgermen de un gran progreso, y que, a ser ella mantenida yperfeccionada, hubiera podido producir más tarde excelentesresultados, así para defender al Gobierno y al orden generalde los ataques de los futuros rebeldes, como para proteger losderechos individuales en todo lo justo y necesario, contra losabusos de los gobernantes. Por desgracia, el artículo VI fueletra muerta, y después quedó suprimido en la Constitución,reemplazándolo un artículo curiosamente elástico (el 91) que

1 Es de notar que .1 dí. siguiente no más, el Consejo de Gobierno de-claró "turbada la paz en los Estados Unidos de Colombia"; y bien que al-gunos de ellos no eran "teatro de la guerra", en todos quedaron suspendi-das las garant ias individuales, No alcanzaron, pues, a vivir más de un dí.las tales garantías.


servía para todo, según como se le entendiese y se aplicase elDerecho de Gentes.

Los artículos VI y VIII del Pacto estaban acordes conanteriores reglas relativas a la prohibición de la esclavitud ya los derechos y obligaciones de los extranjeros; y en cuantoa éstos, el IX consignaba un principio que nunca había figu-rado en las constituciones; a saber: que no podrían adquirirbienes raíces en los Estados, ni formar sociedades anónimas,sin autorización expresa de las respectivas Legislaturas, ni enel Distrito federal, sin la misma autorización de la autoridado corporación competente.

Se reconocían por los artículos X a XIV inclusive, losderechos y obligaciones comunes en lo tocante a bienes, rentas,deudas y gastos de la Unión, y de la Confederación prece-dente; y por primera vez se estatuía (lo que era poco menosque fantástico) que en caso de déficit en el Tesoro federal,para atender a los créditos y gastos comunes, los Estados cu-brirían tal déficit, en la proporción que se fijase por la Con-vención nacional y los futuros Congresos. Nunca tuvo efectoesta disposición, ni fue después reproducida en la Constitución,porque era una fant..s a irrealizable. El déficit pesó siempresobre los acreedores públicos, lo que era más llevadero para losCongresos, los Estados y los Gobiernos.

En los artículos XV a XXVI se consignó todo lo relativoa la organización del Gobierno y la forma de los poderes pú-blicos. Se dejaba a la Convención nacional el encargo de or-ganizar el Gobierno de la Unión, pero se determinaban lasaltas entidades de los tres poderes, esto es: un Congreso, unPresidente de los Estados Unidos y una Corte Suprema. Que-daba a discreción de los Estados el estatuír sobre el modo denombrar los senadores plenipotenciarios (tres por cada Esta-do), y los representantes (uno por cada 50.000 almas y unomás por un residuo que no bajase de 20.000); y en tanto quelos senadores habían de representar las entidades políticas so-

ÉPOCA FEDERAL

beranas, los representantes lo serían del pueblo colombiano.Pura ficción era esto, puesto que tales representantes seríannombrados separadamente por Estados, y sólo conforme a lasleyes de éstos.

El Presidente debía ser elegido por un número de electoresdoble del de los senadores y representantes que correspondiesena cada Estado y al Distrito federal. En el fondo, esto era justo,puesto que así prevalecería en la elección la mayoría nacional;pero era ilógico, porque no serían iguales los votos de los Es-tados soberanos, ni los electores podían emanar sino de unaprimera elección, con lo que ésta sería indirecta y de sufragiono-universal. Por lo demás, cada Estado y el Distrito federalpodían determinar cómo habían de ser nombrados sus elec-tores respectivos.

Se mantenía el nombramiento de los Magistrados de laCorte Suprema, por el Senado, sobre ternas propuestas por lasLegislaturas de los Estados.

En los artículos XXVII a XXXI se trataba de la organi-zación de la fuerza pública, compuesta del Ejército y las Mi-licias nacionales: el primero, formado por enganchamiento vo-luntario, y en su defecto, por contingentes de los Estados; ylas Milicias, organizadas por éstos a su arbitrio. Cuanto a laguerra, se prohibía al Gobierno general declararla ni hacerlaa ningún Estado, ni restablecer la paz turbada en alguno deellos, sin expresa autorización del Congreso, y sin haber ago-tado antes todos los medios de conciliación. [Dichosa anarquía!

Innovación de mucha importancia era la contenida en elartículo XXXI. El Poder Ejecutivo debía suspender la ejecu-ción de las leyes generales que fuesen reclamadas, como con-trarias al Pacto de Unión, o a la Constitución general, por lamayoría absoluta de las Legislaturas de los Estados. Había,pues, entre la Unión y los Estados, medios de establecer recí-procamente un correctivo a los abusos de soberanía. Lo difícilera que estos correctivos se regularizasen en la práctica.

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El artículo XXXIV era de importancia capital, puesto queen él se determinaban los asuntos delegados o reservados alGobierno general, quedando todos los demás a la soberanía delos Estados. Quienquiera que lea la frase: "Los Estados deleganal Gobierno general que se organice ... " etc., podrán suponerque tales Estados existían realmente como soberanos e inde-pendientes, como unas potencias, y que, al confederarse paraformar la Unión, delegaban parte de una soberanía y autoridadque realmente poseían. Nada más falso. Los siete Estados es-taban bajo la férula dictatorial del General Mosquera, y noejercían ni sombra de soberanía. Así el artículo XXXIV delPacto era una mera ficción, que sólo servía como banderapara justificar o cohonestar, ti posteriori, una revolución real-mente injustificable, siquiera estuviese ya victoriosa y en po-sesión del gobierno.

Por lo demás, en los diez incisos componentes del artículocitado, no se hacía innovación alguna substancial respecto delos asuntos que la Constitución de 1858 había reservado alGobierno general. Ligeras modificaciones de redacción, era todolo que se notaba como reforma. La necesidad de evitar la anar-quía obligaba a los siete plenipotenciarios que suscribieron elPacto, a mantener las cosas, en substancia, como habían es-tado antes de la guerra. ¿Para qué, pues (ocurre preguntar),aquella sangrientísima y asoladora guerra civil que desacre-ditó la república, redujo a la miseria a los colombianos, des-truyó el principio de legitimidad, sobreponiéndole el predo-minio de la fuerza militar, y relajó todos los vínculos de unidadpolítica y social que tradicionalmente habían unido a los hijosde la Nueva Granada? No se advierte que la espantosa luchasostenida desde antes de 1860 hasta fines de 1862, hubieraproducido sino estos resultados patentes:

Reconocer a los Estados el nombre o tí tulo de soberanos eindependientes, sin que la independencia fuese efectiva en ma-

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nera alguna, ni la soberanía se extendiese a más amplia esferaque la trazada en 185 8;

Cambiar el nombre nacional de "Confederación Granadi-na" por el de "Estados Unidos de Colombia";

Aprovecharse de la revuelta para decretar y consumar, sinque nadie lo hubiese pedido, ni se hubiese hecho sentir la ne-cesidad, la inmensa expoliación de más de veinticinco millonesde pesos, llamada "Desamortización de bienes de manos muer-tas", y el enorme atentado de la supresión de las comunidadesreligiosas; actos que igualmente habían sido prohibidos por laConstitución de 1858;

Aumentar el reconocimiento, a cargo del Tesoro nacional,de los muchos millones de deudas provenientes de la Revo-lución; y

Sustituír a los conservadores con los revolucionarios, en elgobierno de la nación y de todos los Estados; sin que el De-recho público nacional progresase ni en un ápice, después detántas vicisitudes que 10 habían venido modificando y ha-ciendo adelantar, desde 1810 hasta 1858.

Los artículos XXXVI a XLVI del Pacto de Unión tendíanmás o menos a facilitar la ejecución del Pacto mismo, y pro-veer a todo lo relativo al mantenimiento del Distrito federal,a la futura fijación de la capital, a la creación o incorporaciónde nuevos Estados, a la admisión (por medio de convenios)de los de Antioquia y Panamá, y al reconocimiento expresodel reciente Estado del Tolima. Adelante haremos notar la faltade concordancia que hubo en muchos puntos entre la Consti-tución dada por la Convención de 1863, convocada a virtuddel artículo XV del Pacto, y las prohibiciones de reforma con-tenidas en el XLV de este mismo.

Si tal fue la substancia del "Pacto de Unión", veamos 10que contenía el "Pacto Transitorio" de la misma fecha.

En sus seis artículos disponía: que eran reconocidos y sos-tenidos el General Mosquera, como Presidente provisional de la


Unión, y como sustitutos los que ya habían sido designados;que se declaraban válidos todos los decretos, resoluciones, actosy nombramientos del Gobierno provisional existente; que seconfería a dicho Gobierno todo el poder y autoridad que re-querían las actuales circunstancias, para obrar como lo tuviesea bien, sujetándose al "Pacto de Unión" y a las leyes generalesvigentes, en todo lo que no se opusiesen a los objetos de laguerra, etc., y dando cuenta a la próxima Convención, del usoque hiciese de aquel poder; que se establecía un Consejo deGobierno para aconsejar a éste respecto de los asuntos gravesque le consultase; que la Convención nacional ejercería lasfunciones del Congreso, y que el Pacto subsistiría hasta quela misma Convención dispusiera lo conveniente.

Después de publicados estos pactos, la guerra civil continuóasolando el país, por largo tiempo. El General Arboleda (donJulio), que se reputaba electo Presidente de la "ConfederaciónGranadina", bien que no había sido declarado tal por el Con-greso (que no pudo reunirse, a falta del número preciso),sostuvo la lucha en el Estado del Cauca; y no solamente lasostuvo contra las fuerzas revolucionarias, llamadas federalistas,sino también centra el Gobierno del Ecuador, cuyo Presidente(García Moreno) se movió en 1862, con sus tropas, contrala Confederación. Al cabo, una batalla decisiva (la de SantaBárbara de Cartago) dio la victoria completa a los federalistas,con lo que los Estados de Antioquia y Cauca quedaron sorne-tidos, así como se sometió, sin combates, el de Panamá,

Entretanto, con gran trabajo habían conseguido algunos delos radicales federalistas, descontentos de la dictadura militar,que el General Mosquera expidiese en 1862 algunos decretossobre convocación de la Convención nacional, ya para la ciu-dad de Cartagena, ya para la de lbagué. Hizose en toda larepública un simulacro de elecciones de diputados, y así pudoreunirse aquel Cuerpo, en la ciudad de Rionegro (Antioquia)

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en febrero de 1863; mediante un nuevo decreto de convoca-ción, dictado en Medellín el 16 de noviembre del año anterior.

Así pudo volver la república (sometida por la fuerza delas armas y cansada de batallar y arruinarse) a entrar en elcamino de la reconstitución definitiva, saliendo del estado me-ramente revolucionario; bien que la gran parcialidad vencidano tuvo, ni podía tener de hecho, participación alguna en lostrabajos de los nuevos constituyentes. Con esto concluyó, enapariencia, la guerra civil comenzada en 1859, y la nación ibaa quedar sujeta, por largo tiempo, a la incertidumbre y losvaivenes del régimen federal, llevado hasta sus últimas con-secuencias.

CAPITULO III

LA CONSTITUCiÓN DE 1863.

La Convención nacional comenzó sus tareas discutiendo yexpidiendo una ley (de 9 de febrero) que organizaba provi-sionalmente el Gobierno de la Unión colombiana; acto nece-sario, una vez que el General Mosquera, al dar cuenta de sugobierno dictatorial, resignaba la suprema autoridad que habíaejercido.

Dicha ley, compuesta de diez artículos (el último dero-gaba el Pacto Transitorio del 20 de septiembre de 1861), es-tablecía, para ejercer cl Poder Ejecutivo, un Ministerio com-puesto de cinco ministros (que la Convención nombraría dedentro o fuera de su seno), denominados de lo Interior, deRelaciones Exteriores, de Hacienda, del Tesoro y Crédito na-cional y de Guerra. De los cinco ministros, el del Tesoro podíaresidir en el Distrito federal; los demás debían acompañar ala Convención. Entre ellos habían de nombrar un Presidente.Cada ministro debía despachar por sí solo y bajo su responsa-bilidad los negocios de su resorte, según la distribución hechapor las leyes vigentes.

El Presidente del Ministerio tenía las siguientes atribu-ciones:

1~ Decidir toda cuestión de competencia que se suscitaseentre los ministros; y

2~ Convocarlos a reuniones, y presidirlas, para decidir losasuntos de carácter general o que afectasen a dos o más mi-nisterios.

ÉPOCA FEDERAL 283

No se determinaba quién debía representar la nación anteel exterior, en nombre del Poder Ejecutivo. Así, en rigor, aquelera un Gobierno compuesto de cinco ministros-presidentes, ocinco presidentes llamados ministros.

Varios artículos de la ley disponían lo relativo a los em-pleados nacionales, sus dotaciones, etc.

Como precisamente los ministros, con excepción de uno,fueron nombrados del seno de la Convención 1, y continuaronfuncionando como diputados, resultó que, por primera vez,hubo en la república aquella dualidad. de funciones de Legis-lador y Ministro que es de regla en los gobiernos parlamenta-rios; con lo que cada Ministro quedó sujeto a sostener discu-siones en la Convención, para justificar sus actos, con el do-ble carácter de Diputado y cuasi-Presidente. Esta dualidad, yla discordancia de aspiraciones y tendencias que había en laConvención, explican las dificultades que hubo en los debatesy en todos los trabajos preparatorios de la Constitución; asícomo explican también la falta de lógica que se advirtió des-pués en no pocas de las disposiciones constitucionales.

En efecto, en la Convención estuvieron en constante luchavarias tendencias opuestas, correspondientes a tres fracciones li-berales. Un círculo que encabezaba el General Mosquees, pre-tendía imponer el predominio de su jefe, y con éste, el espíritumilitar y dictatorial. Había en la Convención antiguos libe-rales de aspiraciones civiles, tales como el General López, eldoctor Lleras, don Bernardo Herrera, y otros, que, siendo par-tidarios de la revolución, sin embargo, rechazaban por iguallas pretensiones dictatoriales y militaristas, y las utopías o lu-cubraciones del radicalismo. Había radicales que, siendo exa-gerados en sus ideas, habían arriado bandera y entregádose, ycon ellos las doctrinas, enteramente a discreción de Mosquera

1 De lo interior, el General Santos Gutiérrez; de Relaciones Exteriores,el General José Hilario L6pez; de Hacienda, el General Eustorgio Salgar;del Tesoro, don Froilán Largacha, y de Guerra, el General Mosquera.


y su dictadura. Y había, en fin, gran número de radicales, comoel General Gutiérrez y los señores Arosemena, Camacho Rol-dán, y otros, que por sobre todo eran doctrinarios, y se opo-nían a toda prolongación de la política y las prácticas dicta-toriales. De esta competencia de círculos e influencias hubo deresultar, a más de serias dificultades para entenderse, y hasta depeligros de rompimiento en ocasiones, que muchos artículosde la Constitución revelasen un espíritu personal; a tal punto,que pudo decirse eran del General Mosquera, y por, para ycontra el General Mosquera. Si entre los mismos que acababande triunfar por medio de las armas era difícil la buena inte-ligencia, y cuando a ella llegaban era a expensas del buen sen-tido, -como fue el caso al aceptar la libertad absoluta de lapalabra, los períodos de duración de todo el Gobierno por dosaños, y tántos otros desaciertos-, ¿qué no debería temerse deuna federación organizada en la anarquía de ideas y tendenciasde sus autores? ..

Uno de los rasgos distintivos del caráter del General Mos-quera, era... lo que podría llamarse el rebulismo político.Cuando ejecutaba un acto violatorio de alguna disposición cons-titucional o legal, gustábale citar, en los considerandos, preci-samente aquello que se proponía violar. Lo importante para élera mantener las formas aparentes, aun cuando la substanciafuese desatendida. Este sistema de ficciones había inspirado íosPactos de 1861, '/ fue también el que prevaleció al darse laConstitución. El artículo XLV del "Pacto de Unión" habíaestatuído que éste "no podría ser derogado, reformado, inter-pretado, aclarado ni alterado en manera alguna, sino por unCongreso de plenipotenciarios en que estuviesen representadostodos los Estados, y que fuese convocado al efecto por el Con-greso de la Unión, a petición de la mayoría de los Estados".Ocurrió en la Convención la necesidad de modificar o derogar,en la Constitución que se elaboraba, unas cuantas disposicionesdel "Pacto de Unión", que ya eran estorbosas. ¿Pero qué ha-

ÉPOCA' FEDERAl 285

cerle, si no había Legislaturas que en nombre de los Estadospidiesen las reformas y nombrasen los plenipotenciarios, niCongreso federal que convocase la reunión del "Congreso dePlenipotenciarios"? Se recurrió a un sistema de ficciones, a unverdadero rabulismo parlamentario, y a esto correspondió elsegundo acto legislativo de la Convención.

La ley de 13 de febrero, "declarando que las Diputacionesde los Estados estaban autorizadas para nombrar un Congresode Plenipotenciarios", allanó la dificultad, según lo entendie-ron, sin escrúpulo alguno, los Convencionales. Por ella se de-claró: que la Convención era Congreso constitucional y po-día funcionar como tal Congreso, bien que no se había discu-tido siquiera la carta fundamental que había de ser generadorade los Poderes públicos y de determinar lo que sería el Con-greso de la Unión; que las Diputaciones de los Estados, elegi-das solamente para formar una Convención constituyente, re-presentaban a sus respectivos Estados para el especial efectode solicitar la reforma del "Pacto de Unión", como si talesDiputaciones fueran Legislaiuras, y como si éstas les hubiesendado aquel mandato especial; y que también dichas Diputacio-nes estaban autorizadas para nombrar plenipotenciarios, o unCongreso de éstos, ejerciendo así los mandatarios una funciónexclusivamente propia de los Estados mandantes, y no otor-gada o delegada por éstos.

Ello fue que con las acomodaticias disposiciones de la ci-tada ley de 13 de febrero, se cohonestó una comedia político-parlamentaria. Las nueve Diputaciones pidieron, en nombre desus respectivos Estados, que se convocase un Congreso de ple-nipotenciarios para reformar el Pacto de Unión; la Conven-ción, usurpando la autoridad de un Congreso federal que noestaba aún creado por la Constitución, ni podía estarlo, ha-llándose ésta en cierne, dictó un decreto (23 de febrero) "so-bre convocatoria de un Congreso de plenipotenciarios", en se-guida, cada Diputación nombró de su seno un plenipotencia-


rio, y los nueve plenipotenciarios de fantasía formaron su"Congreso", el cual indicó todo lo que podía derogarse, refor-marse, etc., del "Pacto de Unión", dando carta blanca a laConvención. Con esta comedia, la Convención venció sus es-crúpulos de profundo respeto por el Pacto, bien que todo enella era revolucionario y de hecho, y emprendió de lleno laelaboración y discusión del proyecto de nueva ley fundamen-tal o constitutiva de la Nación.

La Constitución, suscrita por sesenta y dos diputados 1,

fue publicada el 8 de mayo, y ratificada el mismo día por to-das las Diputaciones, que hicieron así el papel de Legislaturasde los Estados. Constaba la obra de noventa y dos artículospermanentes y uno transitorio o sobre "régimen" o modo dellevar a efecto la misma Constitución; y, confirmando lo es-tablecido en el Pacto de Unión, reconstituyó la república bajoel nombre de "Estados Unidos de Colombia", llamada tambiénen muchos artículos la "Unión Colombiana", o simplementela "Unión".

Lo primero que saltaba a los ojos era la expresión conte-nida en el siguiente preámbulo:

"LA CONVENCION NACIONAL,

en nombre y por autorización del pueblo y de los Estados co-lombianos que representa, ha venido a decretar la siguiente

CONSTITUCIÓN POLÍTICA".

Por primera vez, desde los actos revolucionarios y consti-tutivos de 1811, dejaba de invocarse el nombre de Dios, ni de

1 Fueron 7 por Antioquia, 6 por Bolivar, 9 por Boyacá, 9 por el Cau-ea, 7 por Cundinamarca, 5 por el Magdalena, 6 por Panamá, 7 por San-tander, 5 por el Tolima y I por el Distrito federal.

ÉPOCA FEDERAL 287

reconocérsele como Autor y Supremo Legislador del Univer-so. Y no podía alegarse que debía prescindirse de Dios, porcuanto no se reconocía ninguna religión de Estado, puesto quetampoco se había mantenido religión oficial en las constitu-ciones radicales de 18 53 Y 185 8, Y sin embargo, en ellas sehabía invocado a la Divinidad. Ya en el Pacto de Unión sehabía suprimido a Dios en el preámbulo; pero a lo menos enel artículo final, como a hurtadillas, los siete plenipotencia-rios habían "puesto a Dios por testigo de la rectitud de susintenciones". Dos años después, ni en calidad de testigo qui-sieron los convencionales admitir a Dios... Acaso muchosde ellos no podían, en conciencia, "poner a Dios por testigode la rectitud de sus intenciones", ni de la sinceridad de susopiniones, y era mejor que no se perjurasen.

Se ha discutido mucho sobre si la Constitución era o noatea, por cuanto no reconocía ninguna religión dominante enel país, ni invocaba a Dios como Supremo Legislador del Uni-verso, ni mantenía el juramento de los empleados públicos;y los convencionales alegaron en su defensa, rechazando elcargo de ateísmo, que no habían menester invocación algunade la Divinidad, porque esto hubiera sido intervenir en asun-tos religiosos, lo que no entraba en el plan liberal de la Cons-titución! . .. En nuestro sentir, lo primero notado era simple-mente falaz, porque si no se quería reconocer como religiónoficial la Católica, no podía desconocerse que ésta era la re-ligión nacional o colombiana, esto es, la única existente enrealidad o profesada por los colombianos; y ninguna inter-vención se ejercía en los asuntos religiosos, con sólo reconocerun hecho histórico y social incuestionable, como éste: la religiónde los colombianos es la Católica, y deberá ser respetada.

Cuanto a lo segundo, la falta absoluta de invocación o re-conocimiento de Dios, de la Divinidad o del Sér Supremo,-como se quisiera-, no podía menos de ser reputada comouna muda manifestación de ateísmo. Cualesquiera que fuesen


las religiones posibles en Colombia, a virtud de la entera li-bertad religiosa que se confirmaba, todas habían de ser ma-nifestaciones de reconocimiento de un Dios y de adoración, aeste Sér, Autor de todo lo creado. Prescindir de El, era haceralgo peor que un acto de salvajez, dado que hasta los salvajesreconocen, temen, aman, adoran a Dios y le miran (cada tribua su modo) como fuente de toda vida, toda fuerza y todaautoridad.

Como quiera, no se compadecía el ateísmo del preámbulode la Constitución (confirmado por la supresión de todo ju-ramento legal), con la indirecta invocación que en el artículo91 se hacía, de "las prácticas humanitarias de las nacionescristianas y civilizadas", que debían de ser respetadas por losbeligerantes, en los casos de guerra civil. Ello es que el ateís-mo de la Constitución sirvió después de bandera, ya para em-prender a su amparo una propaganda antirreligiosa y sensua-lista, ya para dirigir la instrucción pública con entera pres-cindencia de Dios, y aun calificándolo de "abstracción" o"sustantivo abstracto".

La Constitución de 1863 fue redactada con notable mé-todo, distribuyéndose acertadamente en los trece capítulos quela componían, las diversas materias que habían de ser trata-das en secciones.

El primer capítulo trataba de "La Nación" en su totali-dad, como entidad independiente y soberana, compuesta delos nueve Estados. Ninguna modificación substancial se in-trodujo, respecto del "Pacto de Unión", salvo la supresión delcalificativo de "independientes" que se había dado a los Es-tados; pero sí se les mantuvo el carácter de "soberanos", loque fue decisivo del porvenir de la república. Con relación aL Constitución de 1858, las modificaciones fueron de forma.Cuanto a la creación de nuevos Estados, se estatuyó que no sepodría desmembrar parte de un Estado para formar otro, sinque lo solicitasen las Legislaturas de los Estados de quienes se

ÉPOCA FEDERAL 289

hubiera de hacer la desmembración, y sin que estos Estadosquedasen con una población de 150,000 almas por lo menos,} los de nueva creación no tuviesen menos de 10Ó,000. Estascondiciones creaban, de hecho, una imposibilidad para la erec-ción de nuevos Estados.

El capítulo 11 contenía las "Bases de Unión" de los Esta-dos, consignadas en cuatro secciones, a saber: 1~ Derechos ydeberes de los Estados; 2~ Garantía de derecbos individuales;3' Delegación de funciones, y 4~ Condiciones generales.

A más de los deberes de neutralidad recíproca, en los ca-sos de contiendas civiles (respecto de los cuales la no-inter-vención había de ser completa), y de otros consiguientes alrégimen federal, se adoptaron otros nuevos, relativos a bienesraíces. Así, se obligaron los Estados a consignar en sus cons-tituciones el principio de la incapacidad de las comunidadesy corporaciones religiosas, para adquirir bienes raíces; a prohi-bir toda fundación, manda, legado, fideicomiso, y cualquieraclase de establecimientos semejantes, con los cuales se preten-diese sacar bienes raíces de la libre circulación; y a sostenerque en lo sucesivo no podrían constituírse censos a perpetui-dad, sino a cargo del Tesoro público, y de ningún modo sobrefincas raíces.

El artículo gQ imponía a los Estados ciertas reglas gene-rales sobre el modo con que debían constituírse, y una seriemuy importante de prohibiciones, que no les sería lícito vio-lar; todo "en obsequio de la integridad nacional, de la mar-cha expedita de la Unión y de las relaciones pacíficas entrelos Estados". No hay duda que en teoría todo esto era muybueno, y que si se hubiese hecho efectivo, la paz habría po-dido mantenerse en muchos casos sin dificultad, o a lo menos,el Gobierno general hubiera sido mejor respetado. Pero el malestaba en la esencia misma del sistema, cuya base era la sobe-lanía de los Estados; y de la práctica de ésta no podían me-


nos de resultar las, satrapías locales, la guerra de tarifas entrelos Estados, y la anarquía en todo.

Cuanto a las prohibiciones relativas a bienes raíces, si eralegí timo impedir la inmovilización de las propiedades, esto es,que los contratos privados pusiesen determinados bienes fuerade la libre circulación, en absoluto, ninguna razón había paraponer fuera del derecho común a las comunidades y corpora-ciones religiosas, a cuyos miembros no debían confiscarse losderechos y garantías individuales; ni era razonable imponer alos particulares la responsabilidad del Tesoro público (muypoco respetable) en materia de censos; ni se avenía con lossanos principios el involucrar asuntos de puro Derecho civilen disposiciones que correspondían solamente al Derecho cons-titucional. Pero así tenía que ser, dado el sistema de persecu-ción declarado contra la Iglesia y sus corporaciones, en el cualquedaban envueltos aun los establecimientos de enseñanza ybeneficencia.

En cuanto a los actos de las Legislaturas de los Estados,quedó establecido que, cuando ellos fueran contrarios a laConstitución o a las leyes federales, podrían ser suspendidosy anulados, conforme a los trámites constitucionales. Ya ve-remos qué resultados se obtuvieron de la práctica de esta dis-posición, que pudo ser salvadora dei orden general y no al-canzó a producir efectos satisfactorios.

En la sección relativa a la garantía de los derechos indi-viduales, se mantuvo todo lo que desde 1853 había sido adop-tado, pero en términos tan absolutos, que, en rigor, aquellosderechos se contrabalanceaban y anulaban recíprocamente. Yno sólo así se agravó la situación, sino que se reconocieronnuevos derechos, de tánta magnitud y gravedad, que no po-dían menos de acarrear funestísimas consecuencias. Talesfueron:

19 El de la inviolabilidad de la vida humana, no precisa-mente en favor de todos los asociados (puesto que era impo-

ÉPOCA FEDERAL 291

sible asegurarles la vida), sino en favor de los reos de los másgrandes crímenes, a quienes no podría imponérseles pena ca-pital.

29 El de no poder ser condenado a sufrir ninguna penacorporal por más de diez años.

3Q El de la libertad de expresar sus pensamientos, de pala-bra o por escrito, sin limitación alguna.

49 La libertad de tener armas y municiones, y de hacer elcomercio de ellas, en tiempo de paz.

Cuanto a la prohibición de imponer la pena de muerte, entanto que se garantizaba a todos la inviolabilidad de la vida(contra lo imposible), era claro que la garantía solamente po-día ser eficaz para los grandes criminales comunes, y para losque a título de guerra civil o de rebelión, ejecutasen matan-zas colectivas o individuales. Todavía, al presente, la Cienciade la Legislación no ha podido resolver el gravísimo problemade la pena capital, ni creemos que jamás podrá resolverlo deun modo absoluto. Era, pues, aun considerando la cuestión eneste solo punto de vista, un error gravísimo el que cometíanlos constituyentes, queriendo resolver en la Constitución po-lí tica (de hecho irreformable) un problema de legislación cri-minal que no correspondía sino al Derecho penal.

Por lo tocante a la otra prohibición, el error era más ex-tenso y más grave; y por lo mismo que se prohibía imponeren ningún caso la pena de muerte, mayor necesidad había dedejar el campo libre al legislador para determinar el máximumde las penas corporales. A ningún cuerpo constituyente habíaocurrido jamás la extravagante idea de limitar en una Cons-titución política la duración de aquellas penas, invadiendo elcampo particular y científico del Derecho penal. Pero no erade extrañar que tal extravagancia tuviese cabida en la Cons-titución, cuando entre los radicales colombianos privaba lacreencia de que el Código penal debía ser sustituído, lo másposible, con la simple sanción de la opinión pública; sanción

292 DERECHO. PÚBLICO. INTERNO.

tanto menos eficaz, cuanto no se daba importancia alguna porlos utilitaristas a la idea religiosa, base necesaria de la con-ciencia y de todo concepto moral.

Por un exceso vituperable, -fruto de teor ias sinceramen-te profesadas, pero indisputablemente contrarias a la verdaderaciencia,- se había llevado hast" lo absoluto la libertad de laprensa y de la circulación de impresos, y se había entendidoque esta libertad traía consigo Ia irresponsabilidad, Recono-ciase, sin embargo, que esta irresponsabilidad podía producirgraves males, cuando por medio de la prensa se atentaba alorden social, a la paz pública, a la decencia común o a la hon-ra de las personas; pero se alegaba "que una mala publicaciónpodía contestarse con otra buena; que la opinión pública ha-ría justicia de los abusos, y que en todo caso valía más sopor-tar algunos de éstos, que poner en peligro las libertades pú-blicas y estorbar los progresos del entendimiento, con cuales-quiera limitaciones de la prensa.

Una vez admitida la autoridad de estos sofismas, que so-cavaban el eterno principio de la responsabilidad humana, con-dición y consecuencia necesaria de la libertad, no fue difícilal radicalismo llegar hasta las últimas consecuencias. Se pro-clamó la libertad de la expresión del pensamiento, de palabra,o por escrito, sin limitación alguna. A la sombra de esta li-bertad, iba a quedar impune todo abuso, tal como el pasquíncalumnioso, la pintura obscena, la caricatura ultrajante, laexcitación al delito, el irrespeto y el insulto a todo tribunal ytoda autoridad, la obstrucción sistemática de todo debate le-gal, y la falsedad, la falsificación y el perjurio! No parece nies de creer que la intención de los constituyentes hubiera sidollevar hasta estas consecuencias la libertad absoluta de la ex-presión del pensamiento, de palabra o por escrito; pero es locierto que así fue entendida y practicada la fórmula consti-tucional.

ÉPOCA FEDERAL 293

Por último, la libertad de tener armas y municiones (sinlimitación alguna de su naturaleza), y de comerciar con ellas,si bien se limitaba al tiempo de paz, no solamente había deproducir desastrosos efectos durante esta paz, sino que lógi-camente habría de producirlos para la guerra y en la guerra.Cada gobierno de Estado y cada partido pudieron introducirlibremente cañones y lanzas, rifles, carabinas y ametrallado-ras, municiones y todo linaje de elementos de guerra, que seiban allegando y depositando para sostener insurrecciones don-de quiera; y cada comerciante pudo inundar el país de revól-veres, puñales y sables, y de cápsulas, balas y pólvora, de suer-te que todos los ciudadanos pudiesen proveerse de elementosde destrucción individual y colectiva, tan libremente como sise proveyesen de vestidos, alimentos o calzado. ¿Qué garan-tías podían tener el orden público y la legalidad con un sis-tema de armamento libre, en ilimitada escala, mucho más oca-sionado al mal de la violencia en el ataque o el delito, que albien relativo y raro de la defensa en el peligro? !Ningunas!El tiempo, muy en breve, puso de manifiesto que el delito co-mún y la anarquía política habían de ser las ineludibles con-secuencias de una loca prodigalidad de libertades absolutas,que el país no necesitaba ni pedía, y que el buen sentido re-chazaba!

La idea que había servido de base al "Pacto de Unión",quedó consagrada más explícitamente en la Constitución, co-mo elemento del Derecho público federal. Se invertía el ordennatural de las cosas. Se fingía que los Estados habían existidopor derecho propio como soberanos, y que ellos constituíanla Nación y delegaban a ésta el ejercicio de una parte de lasoberanía primitiva que les perteneciera, cuando la verdad eraque la Nación, en uso de su primitiva, real e histórica sobe-ranía, había creado los Estados (de 1855 a 1857), formán-dolos de su propio seno y otorgándoles un cúmulo de facul-


tades y poderes derivados de ella. Así el artículo 16 de lanueva Constitución dijo:

"Todos los asuntos de gobierno, cuyo ejercicio no dele-guen los Estados expresa, especial y claramente al Gobiernogeneral, son de la exclusiva competencia de los mismos Es-tados".

Y, como consecuencia de este artículo, el siguiente decía:"Los Estados Unidos de Colombia convienen en establecer

un Gobierno general que será popular, electivo, representati-vo, alternativo y responsable, a cuya autoridad se someten enlos negocios que van a expresarse".

Aquí seguía la enumeración de diez y seis negocios dele-gados al Gobierno general, entre los cuales no se mencionabael mantenimiento y defensa del orden público; y no se digadel orden interior de los Estados, pero ni siquiera del ordenfederal o general. Además, el artículo 18 determinaba cuatroasuntos que eran de competencia, aunque no exclusiva, delGobierno general, esto es, que pertenecían también a los Es-tados, a saber: el fomento de la instrucción pública, el servi-cio de correos, la estadística y las cartas geográficas o topo-gráficas de los territorios de la Unión, y la civilización de losindígenas.

Entre las Condiciones generales de la unión de los Esta-dos, se hallaba en primer lugar ésta:

"Art. 19. El Gobierno de los Estados Unidos no podrádeclarar ni hacer la guerra a los Estados sin expresa autoriza-ción del Congreso, y sin haber agotado antes todos los mediosde conciliación que la paz nacional y la conveniencia pública

. exijan".Nada podía ser más propicio a la anarquía, salvo el caso

en que el Gobierno general, atropellando por todo, anulase dehecho el artículo citado, e hiciese la guerra según su puraconveniencia. Ya veremos el éxito que tuvo la prohibición, ylas calamidades que de ella se originaron.

ÉPOCA FEDERAL 29S

Otros artículos de la misma sección establecían los si-guientes principios:

Con excepción del Congreso nacional, la Corte Supremafederal y el Poder Ejecutivo de la Nación, no podía haber enningún Estado otros empleados federales con jurisdicción er-dinaria o autoridad en tiempo de paz.

El Poder Judicial de los Estados era tan j.ndependiente, quedentro de ellos debían concluír, conforme a su legislación,todos los juicios o procesos de su competencia; sin llegar nun-ca al conocimiento de los altos poderes federales.

El Gobierno nacional y los de los Estados, se reservabaun derecho de suprema inspección sobre los cultos religiosos,según lo determinara la ley; de suerte que no había para esoscultos, inclusive el nacional, ninguna garantía conslitucimuJcontra los abusos de los legisladores. Las leyes podían (y asise hizo muy en breve) someter a la Iglesia Católica y sus mi-nistros a todas las trabas y vejaciones imaginables, sin que loestorbaran los derechos individuales de sacerdotes y creyen-tes 1.

Los actos del Congreso nacional, o del Poder Ejecutivo dela Unión, que violasen los derechos individuales o la sobera-nía de los Estados, podían ser anulados por el voto de la ma-yoría absoluta de las Legislaturas de los Estados. Esta dispo-$ición hacía juego, para mantener el equilibrio, con la suspen-sión y anulación de los actos inconstitucionales o ilegales delas Legislaturas; y es claro que si este juego de balanza hu-biera podido ser efectivo en la práctica, se habrían conjuradoo reprimido muchísimos abusos. Pero los hechos probaroncuán vanas eran aquellas ilusiones sobre equilibrio de fuerzas.

Por último, era prohibido al Gobierno general variar losjefes de los cuerpos de la fuerza pública que suministrasen

1 Contraste característico: no había limitación ni responsabilidad al-guna en la expresión del pensamiento; y sí había trabas, limitaciones, prohi-biciones y penas para los actos del culto nacional!


Ios Estados, salvo. en los casos y con las formalidades que lasleyes determinasen; lo que hacía nugatoria una garantía que,en realidad, era funesta para la disciplina militar.

Si aparentemente los constituyentes imaginaron una com-binación de recíprocas limitaciones de los abusos de la sobe-unía de los Estados y de la federal, en realidad dejaron la pazpública a merced de los perturbadores, y los derechos indivi-duales a discreción de los gobernantes que abusasen. No habíaen toda. la Constitución cosa alguna que diese estabilidad alorden público, ni medios de impedir o reprimir las revueltasen los Estados, ni los alzamientos de· éstos; ni los derechosindividuales tenían verdadera sanción, pudiendo atropellarlosa su arbitrio los funcionarios públicos, sin que hubiera me-"dios eficaces para contener o castigar sus demasías. Tánto sepensó en asegurar a un tiempo la libertad o soberanía indivi-dual, y la soberanía de los Estados, formando una trinidad desoberanías con la federal, que sólo podía resultar la anulaciónrecíproca de tres fuerzas ilimitadas, y por lo tanto, la anar-quía y la violencia.

Nada particular contenía el capítulo III (Bienes y cargasde la Unión), respecto de las análogas disposiciones conteni-das en la Constitución de 1858 Y eri el "Pacto de Unión";pero sí se hallaban innovaciones importantes en el capítuloIV, relativo a los colombianos y extranieros, Se hacía en ésteuna deterrninación de colombianos más conforme con el De-recho internacional que las anteriores, por cuanto se exigía enciertos casos de nacimiento la condición de domiciliarse en elpais;' se otorgaba la calidad de colombiano a todo hijo de re-pública de Hispano América que fijase su residencia en laUnión y declarase ante ·la . autoridad competente su voluntadde nacionalizarse; se estatuía que perdían el carácter de co-lombianos los que en país extranjero adquiriesen nacionalidadj' fijasen su domicilio: por manera que las dos condicioneseran necesarias; y, se reconocía que en toda la Unión eran

ÉPOCA FEDERAL 297

elegibles para los puestos .públicos nacionales, los varones co-lombianos mayores de veintiún años, o que fuesen o hubiesensido casados, con excepción de los ministros de los cultos.

Pero es de notar, que ni esta elegibilidad común se exten-día a los empleos de los Estados, sino solamente a los empleosdel Gobierno general; ni habla un principio de común ciuda-danía entre todos los colombianos, por lo tocante al sufragio.Podían, pues, unos colombianos ser ciudadanos en Antioquia,Cundinamarca y Boyacá, y no serlo en Bolívar, el Cauca oSantander; rompiéndose así entre los hijos. de Colombia elvínculo más precioso de unidad y confraternidad nacionales.Conforme a la Constitución iban a existir en el país antioque-ños, caucanos, cundinamarqueses, etc., pero ,110 colombianosde todo Colombia... ¡Nada podía ser más disolvente nimonstruoso!

En las seis secciones componentes del capítulo VI se de-terminaba todo lo relacionado con el Poder Legislativo, al cualse daba .una autoridad tan preponderante, y. tan peligrosa porsu irresponsabilidad, que realmente el Ejecutivo venía a que-dar sujeto a la mera condición de agente. del Congreso. Hare-mos notar únicamente las innovaciones que contenía la Cons-titución sobre este particular.

En tanto que los senadores tomaban el nombre de pleni-potencierios, y se fingía que representaban por igual a los Es-tados (tres por cada Estado), bien que sus votos se confun-dían en la colectividad del Senado, al discutirse y votarse lasleyes; fingíase también que los miembros de la otra Cámararepresentaban al pueblo colombiano, por cuanto habían de serelegidos según la población. Pero como toda elección había dehacerse dentro de cada Estado exclusivamente, y conforme asu proPia legislación, claro es que no había ni podía. haber talrepresentación del pueblo colombiano.

Los intereses de la Unión entera quedaban a discreción delos Estados, una vez que sólo éstos podían legislar sobre elec-

298 DERECHO :PÚBLICO INTERNO

cienes, imponiendo su voluntad con respecto a los empleadosnacionales electivos.

Las Cámaras tenían noventa días anuales para sus sesionesordinarias; pero sin límite alguno podían continuar en sesio-nes extraordinarias, y eternizar así los Congresos.

Después de detallar las atribuciones del Congreso, se decía:"Art. 50. Ni el Congreso, ni las Cámaras Legislativas por

separado, podrán delegar ninguna de sus atribuciones".Disposición nugatoria y de mera fórmula fue ésta; pues

desde 1863 hasta 1884, no hubo Congreso que no prodigaseal Poder Ejecutivo autorizaciones indebidas, que eran verda-deras delegaciones del poder constitucional legislativo. En teo-ría, el Poder Legislativo lo era todo; en la práctica, el Ejecu-tivo obtenía o hacía cuanto le acomodaba, corrompiendo pordiversos modos a los miembros del Congreso, para ejercer unaautoridad excesiva, e :irresponsable, porque la cubría el Con-greso mismo.

El Senado quedaba convertido en Cuerpo administrativo.No solamente le correspondía ejercer funciones judiciales, yla de resolver sobre la validez o nulidad de los actos Iegislati-vos de los Estados, y tenía sus naturales atribuciones de Cá-mara legislativa, sino que también intervenía en el gobierno,limitando la libertad de acción del Poder Ejecutivo. Así, serequería la aprobación del Senado para los nombramientos deSecretarios de Estado, de Agentes diplomáticos, de Jefes mili-tares y de "los empleados superiores de los diferentes departa-mentos administrativos". A más de esto, debían someterse ala aprobación del Sénado las instrucciones que se diesen a losAgentes diplomáticos para celebrar Tratados públicos.

Se mantenía la supresión de todo veto suspensivo de losproyectos, bastando siempre Ia 'mayoría absoluta en cada Cá-mara para imponer la sanción',de' las leyes.

Pan el ejercicio del Poder Ejecutivo, subsistían el Presi-de~te dé la"Unión (pero con su duración reducida a dos años,

ÉPOCA FEDERAL 299

esto es, a la impotencia para hacer el bien, y a la instabilidadpermanente) , y los tres designados, nombrados anualmentepor el Congreso. El Presidente no debía ser electo por el votode la mayoría nacional o de los colombianos, sino por el de lamayoría de los Estados, cualquiera que fuese la población deéstos, y teniendo cada uno un voto, declarado conforme a suproPia legislación. Sólo en el caso de no haber elección pormayoría de votos autonómicos, correspondía al Congreso per-feccionarla.

Entre las diez y nueve atribuciones fijas del Presidente dela Unión, la última era ésta:

"Velar por la conservación del orden general".Velar apenas, sin ninguna autoridad eficaz, con las manos

atadas por la Constitución, y obligado a desligárselas por me-dios dictatoriales y abusivos, so pena de dejar destruír el or-den constitucional y caer la Nación en la anarquía! Cuandoel primero de los deberes había de ser el mantenimiento delorden general, la última de las atribuciones se reducía a cosatan vaga como velar por la conservación de ese orden, minadopor la soberanía de los Estados, por lo absoluto de la "sobera-nía individual" (las garantías y libertades), por la instabili-dad de los Poderes públicos, y por la impotencia a que de de-recho estaba condenado el Ejecutivo!

Cuanto al Poder Judicial de la Unión, quedaba reducidoal Senado y a la Corte Suprema federal; todos los demás tri-bunales y juzgados habían de ser propios exclusivamente delos Estados, sin ninguna dependencia del poder federal. Loscinco magistrados de la Corte Suprema debían ser elegidos, enescrutinio de lista, por las Legislaturas de los Estados, y de-bían renovarse cada cuatro años, pudiendo ser reelectos. Lasatribuciones de la Corte eran, en substancia, las indicadas enel "Pacto de Unión", sin que le fuera dable ejercer funcionesde casación, ni otras que corrigiesen 10$ abusos judiciales quese cometiesen en los Estados.


Cuanto al ministerio público, no se hizo innovación par-ticular, y quedó independiente del Poder Ejecutivo, con sufUént~ en la Cámara de Representantes.

El capitulo XI (Disposiciones varias) contenía sübstan-

cialmente las antiguas reglas generales llamadas de ordinariolibertades públicas o garantías colectivas. Allí se fijaba "en dosaños el tperíodo de duración de 16s senadores y representantesy del procurador general, así como del Presidente de la Unión;se mantenían las tradicionales prohibiciones e incompatibili-dades'; se exigía, como antes, que fuese votado anualmente elpresupuesto de rentas y gastos; y' se autorizaba la creación deterritorios federales, que los Estados cediesen para ser. gober-nados por leyes especiales, -qued;¡~do reconocido que el, terri-torio pertene(¡ja a los respec.tivQs E~tados, y .no a Ja ~a"iq~entera, Suprimióse la institución del Distrito Fedcrai, y quedéasí el Gobierno de -Ia Unión condenado á viyir.· sin indepen-dencia, bajo la jurisdicción del gobierno local en cuyo rerrito-río .estuviese, por designación del Congreso, la capital de losEstados Unidos, con lo que se creaba una fuente de conflic-tos y. dificultades permanentes.

Se ordenó al Poder Ejecutivo que iniciase negociacionescon los gobiernos de Venezuela y el Ecuador, con el fin derestablecer la antigua Colombia, en la forma de Confederaciónrepublicana, mediante la convocación, conforme a tratados, de!una Convención general constituyente .

. En el mismo capítulo se- introdujo una' disposición queprodujo las más graves consecuencias; es a saber:

"Art, 91.· El Derecho de gentes hace parte de la legislaciónnacional. Sus disposiciones regirán especialmente en los casosde guerra, civil. En consecuencia, puede ponerse término· a .éstapor medio de tratados entre -los beligerantes, quienes .deberánf'espetar las prácticas humanitarias de las naciones. cristianas ycivilizadas".

ÉPOCA FEDERAL 301

Nada más elástico ni más ocasionado a opuestas o diver-sas interpretaciones, que este artículo. Cada gobernante, cadapartido y cada beligerante lo entendió a su modo, según lascircunstancias, y fue durante veintidós años un germen decontradicciones y conflictos. O no 'tenía objeto ni sentido al-guno; o si los tenía, era necesario entenderlo rectamente, dis-tinguiendo las cuatro partes de que se componía.

La primera contenía una trivialidad, puesto que todas lasnaciones están sujetas al Derecho de gentes; pero si- así se de-daraba, el objeto no podía ser otro que llenar algunos vacíosde la Constitución con las reglas de aquel Derecho. Y paraesto era la segunda parte, qU(\ adoptada especialmente las dis-posiciones comunes del Derecho de gentes para los casos deguerra civil. Y esto no podía tener sino un sentido, a saber:cuando ocurra guerra civil, el Gobierno de la Unión y los delos Estados se defenderán y obrarán, respectivamente, confor-me al derecho de la guerra. De aquí dos consecuencias: la sus-pensión de los principios establecidos en el artículo 19 (el qqeprohibía declarar y hacer la guerra a los Estados sin autoriza-ción del Congreso, y sin agotar antes los medios de concilia-ción), y en los artículos 89 y 99, que imponían deberes a losEstados; y la facultad, inherente a la soberanía, de suspendero limitar, durante la guerra, las garantías individuales y todolo que pudiese estorbar la justa y necesaria acción de los beli-gerantes.

La tercera parte, ligada a la segunda por la expresión: Enconsecuencia, tenía por objeto, preciso quitar a la guerra civilel carácter de rebelión, y por lo tanto, permitir que se le pu'-siese término por medio de tratados, como entre beligerantes,según el Derecho de gentes, y no como de superior a inferior.Con todo, no definiéndose lo que era guerra civil, quedabaancha margen a los gobernantes para calificar de rebeldes alos alzados en armas, y no reconocerles el carácter de belige-rantes. Pero contra esto se podía alegar la última parte del

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artículo, que imponía a los beligerantes, sin definirlos, el de-ber de respetar las prácticas humanitarias de las naciones cris-tianas y civilizadas.

En suma, el artículo 91 tuvo dos objetos evidentes: armara los gobiernos del derecho de la guerra, según los principiosdel Derecho de gentes, en los casos de rompimiento armado;y humanizar la guerra civil misma, conforme a ese mismoDerecho, elevando al propio tiempo la condición del rebelde ala de beligeranJe.

El capítulo XII de la Constitución era, seguramente, el peorde toda la obra. Sus autores no tuvieron fe en la duración deun edificio tan artificial y que pecaba por su base, puesto quese fundaba en ficciones, y se propwieron apuntalarIo con elartículo 92, esto es, con exigencias que hacían imposible la re-forma pacífica de la Constitución. No admitieron sino estosmodos de reforma:

O una ley del Congreso, precedida y seguida de muy ri-gorosas formalidades;

O una Convención, convocada al efecto, a virtud de pe-dimento de toJ(IS las Legislaturas de los Estados.

Lo segundo era imposible, ya por el miedo que tenían losvencedores a una futura Convención de Diputados verdadera-mente elegidos; ya porque bastaba que un solo Estado se opu-siese, para impedir la convocación que por una ley se hiciese dela Convención general constituyente.

Cuanto al primer modo, se necesitaba:19 Que la mayoría absoluta de las Legislaturas solicitase las

reformas, especificándolas;29 Que el Congreso las decretase, por medio de una ley; y39 Que esta ley fuese en seguida ratificada por la totalidad,

en el Senado, de las diputaciones de los Estados.Así, aun obtenida la petición de cinco Legislaturas, y adop-

tada la ley de reforma, bastaba que dos senadores de un Es-tado se opusieran contra el voto de los veinticinco senadores

ÉPOCA FEDERAL 303

restantes de la Unión, para que la reforma fuese rechazada, altratarse de la ratificación.

Así quedaron los Estados Unidos de Colombia (ligados poruna Constitución llena de artificios y errores) sujetos a una pe-sadísima cadena; sin poderla sacudir por medios, pacíficos, ycondenados a agitarse en un círculo vicioso, entre males sincuento, propios de una organización viciosa y una paz insoste-nible, y los horrores de la guerra civil, virtualmente inevitable.La nación iba a ensayar nuevamente la federación de Estadossoberanos, sin fuerzas suficientes de cohesión y estabilidad, se-gún lo habían querido los revolucionarios de 1860. La Consti-tución era, en realidad, como obra revolucionaria y de un solopartido, una ley orgánica de la revolución; y como el desordennunca puede ser organizado, todo quedaba entregado al azar delas pasiones y las contingencias. Tal era el fruto de la revo-lución de 1859 Y 1860!

CAPITULO IV

LA UNIÓN COLOMBIANA

Una vez aprobada la Constitución del 8 de mayo de 1863,ratificáronla el mismo día todas las diputaciones de los Esta-dös, a virtud de la ficción representativa que en el mes de fe-brero se había autorizado. En el mismo día se expidió un "Actoconstitucional transitorio", suscrito por todos los miembros dela Convención, .cuyo objeto era facilitar, con disposiciones tran-sitorias, la práctica de la Constitución. Conforme a estas dis-posiciones, en 1864 debían quedar renovados el Presidente dela Unión, los Magistrados de la Corte Suprema federal y' lossenadores y representantes. Declaróse también abrogado el "Pac-to de Unión" del 20 de septiembre de 1861.

En virtud del "Acto constitucional transitorio", la Con-vención eligió el Presidente de los Estados Unidos que habíade funcionar hasta el 19 de abril de 1864.

Los Estados procedieron a mandar hacer nuevas eleccionespara crear sus Legislaturas y para elegir los altos empleados na-cionales, y una vez reunidas dichas corporaciones, se ocuparonen expedir nuevas constituciones para los respectivos Estados,en armonía con la Constitución nacional.

El primer contraste político que ocurrió tuvo por teatroal Estado de Antioquia, donde se había reunido la Convenciónconstituyente. Vencido como acababa de ser, a fines de 1862,el Gobierno antioqueño, que era conservador, se le había im-puesto al Estado, por la fuerza, un régimen liberal. Con losauspicios de éste, la Asamblea constituyente que se reunió, ex-

ÉPOCA FEDERAL 305

pidió el 26 de enero de 1863 una COnstitución radical. Con-vocóse, sin embargo, nueva constituyente, para expedir otraConstitución, en armonía con la nacional, y se dio la del 29de mayo, más radical que la anterior. Ambas contrastaban mu-cho con la primitiva de 1856, que había sido conservadora.Pero tan pronto como el Estado pudo disponer libremente desus destinos, alzáronse los pueblos casi en masa, en' el mismoaño de las dos constituciones radicales, y derrocaron en breveel Gobierno existente. A virtud de la neutralidad constitucionalque el Gobierno de la Unión tenía él deber de guardar, elPresidente federal (doctor Murillo), ~ubo de reconocer en1864 el hecho consumado, y Antioquia se dio en el mismoaño nueva Constitución (la del 13 de agosto), que t9rnó aestablecer instituciones conservadoras. Esta cuarta Constituciónfue parcialmente reformada (en cuanto al Poder Judicial) el12 - 14 de mayo de 1866; y en 1868 se ,le hicieron otras reo,formas tan substanciales, que hubo en realidad nueva Consti-tución. Derrocado a su vez el Gobierno conservador por causade los graves acontecimientos políticos de 1876. y 1877. --de-rrocamiento que fue obra del Gobierno general-, hubo otravez Constitución liberal (Ia del 5 - 13 de octubre de 1877). Yesta misma fue notablemente reformada y casi sustituida porotra más radical del 13 - 20 de noviembre de 1878.

, Tenernos, pues. que en sólo el transcurso de diez y ochoaños (de 1856 a 1878) Antioquia, el Estado más práctico ypositivo, el de ideas más estables, el más adicto al trabajo y alerden, .se dio siete constituciones diferentes, amén de un actoreformatorio de importancia; obras que reflejaron las alterna-cienes de los partidos en el poder y la completa contradicciónde sus ideas. Cosa digna de mencionarse es que, de las cincoprimeras constituciones, no hubo ninguna en que no se invo-case a Dios, como Autor y Supremo Legislador del Universo,y que esta invocación no desapareció, sino en las sancionadas


por los generales Trujillo y Rengifo, en 1877 y 1878, quefueron obra del radicalismo revolucionario l.

El Estado de Bolívar se había dado su primera Constitu-ción (conservadora) a fines de 1857. Destruido (por la revo-lución que encabezó el General Juan José Nieto) el orden deco~as existente hasta 1859, tuvo el Estado nueva Constitución:la del 12 de enero de 186O, liberal. Una vez expedida la Cons-titución federal de 1863, Bolívar se dio otra nueva, con fecha9 de julio del mismo año. Fue después destruído el Gobiernodel General Nieto por otra insurrección liberal (encabezada estavez por el General Santodomingo Vila), y volvióse a dar Cons-titución al Estado: la del 19 de abril de 1865. Así, en ochoaños escasos, cuatro constituciones! Sólo en la primera, la queno fue revolucionaria, habia sido invocado el Sér Supremo: enlas otras, quedó suprimido por inconducente ...

En Boyad no hubo menor inconsistencia. La primera Cons-titución (necesaria cuando se creó el Estado) fue la del 19 _.20de octubre de 1857. Esta Constitución conservadora fue reem-plazada por una radical: la del 10 de julio de 1862, fruto deltriunfo de la revolución. Siguióle la de 11 - 24 de agosto de1863,. consecuencia forzosa de la reciente federal de Rionegro;pero hubo acontecimientos políticos que hicieron surgir unanueva Constitución, y ésta fue la de 3 - 10 de septiembre de1869, -sin perjuicio de algunos actos reformatorios anteriores.

El Estado del Cauea fue un modelo de estabilidad, puessólo alcanzó a darse, en veintiocho años de régimen federal,tres constituciones; a saber: la inicial (liberal-conservadora) de16 - 17 de noviembre de 1857;. la del 16 de septiembre de1863, dada en consonancia con la nacional del propio año; yla del 3 de septiembre de 1872, que fue seguramente una delas mejores de cuantas se dieron los Estados de la Unión.

1 IY aquellos presidentes invasores y de ocasión se jactaban de ser cre-yentes! .

ÉPOCA FEDER.AL 307

Oundinamarca fue uno de los Estados menos estables ensus instituciones, principalmente por 10 tocante al derechocivil y procesal, al adminsitrativo, y al ramo de elecciones1.Cuanto a constituciones políticas, tuvo las siguientes: la inicialo fundamental, de 21 - 24 de octubre de 1857, conservadora;la revolucionaria (radical) de 1862; la de 1863, dada en ar-monía COnla nacional; la de 1867, fruto de un golpe de Es-tado revolucionario; la de 8 - 10de noviembre de 1870, obrade otra conmoción que derrocó el Gobierno existente; y porúltimo, un importante acto de 1882, que prorrogó y extendióel período de duración del Gobernador.

Es de notar que las constituciones de 1867 Y 1870 hubieronde adoptar, para corregir en parte las funestísimas consecuen-cias de la ilimitada libertad en la expresión del pensamiento,de palabra o por escrito, el artículo siguiente:

"73. El Estado de Cundinamarca, por su parte, declara queen su legislación no se comprende que la garantía consignadaen el inciso 79 del artículo 15 de la Constitución federal, au-torice la ejecución de hechos que salen evidentemente de laesfera de acción del pensamiento para convertirse en hechos po-sitivos de violación del derecho ajeno, tales como la falsedad,la falsificación, el perjurio, la estafa, los actos de resistenciaa la ejecución de las leyes y a las providencias de los funcio-narios públicos, y los que envuelven usurpación de funcionespublicas".

Muy bueno era este artículo, como un correctivo de granparte de los males sentidos; pero quedaban en pie, gozando deimpunidad, la sugestión y excitación al delito, la injuria y lacalumnia, los irrespetos irrogados a las autoridades, las palabrasy publicaciones obscenas, y otros actos reprobables.

El Estado del Magdalena, víctima de mrmerosas :revueltäs

1 B.. te decir que el Código Penal solamente (de 18S8) fue reformadodesde 1863 por más de cuarenta leyes!

308 DERECHO' PUBLICO INTERNO

durante el régimen federal, contó en doce años cuatro consti-tuciones; '. saber:

La del 27 de, octubre de 1857, motivada por la creacióndel Estado;

La del12 de septiembre de 1863, motivada por la nacionaldel mismo año;

La del 25 - 26 de noviembre de 1864, fruto de una insu-rrección local; y

La del 15 de septiembre de 1.877, resultado también de otraconmoción armada que derrocó al Gobierno constitucionalexistente.

El Estado de Panamá brilló más que ninguno por su insta-bilidad, por el escándalo constante de sus insurrecciones decuartel, y por la inmoralidad de sus círculos, políticos y susprácticas de gobierno. Con excepción de su primitiva Consti-tución (Ia de 1855), y de la que hubo de darse el 6 de juliode 1863, para que hubiese consonancia entre ésta y la nacional,cada una de las demás constituciones fue el reflejo de una in-surrección triunfante. Tenemos a, la vista, a más de las dosprimeras, las siguientes:

La del 4 de agosto de 1865, fruto de una insurrección decuartel, instigada y protegida por el Presidente de la Unión(Murillo), por medio de la Guardia Colombiana;

La del 22 de diciembre de 1868, obra de otra insurrecciónvictoriosa;

La del 13 de noviembre de 1873, también de origen re-volucionario;

La del 6 de diciembre de 1875, de igual naturaleza, dadapor haber sido derrocado el Gobierno existente, por un Ge-neral agente del Gobierno de la Unión, con aprobación de éste;

y una Reforma del mes de junio de 1881; amén de unoscuantos actos reformatorios, expedidos en épocas distintas.

Incomparablemente más estable fue el Estado de Santander.Después de la gran revolución, que comenzó en 1859, no hubo

ÉPOCA FEDERAL 309

allí trastornos sangrientos, bien que jamás la política dejó deser instable y alarmante, según la situación de Jos partidos.

A la primitiva Constitución (la de 10 - 11 de noviembrede 1857) dada "en el nombre de Dios y por autoridad delpueblo" , en la ciudad de Pamplona, sucedió la _de 9 - 13 dediciembre de 1859, expedida en Bucaramanga, todavía más ra-dical que Ia primera. Con motivo de haberse dado después laConstitución federal, en 1863, se dio el Estado la tercera, enel mismo año, la cual subsistió intacta hasta 1880, época enque fue reformada. El espíritu industrial y la energía del pue-blo santanderiense, le preservaron de insurrecciones y revueltas;pero su legislación estuvo muy lejos de ser modelo de cordura,ni muchos de sus gobernantes brillaron por la moderación niel espíri tu de justicia.

Cuanto al Estado del Tolima, cuatro años menor que losseis creados en 1857, su existencia fue, por diversas causas,difícil y tormentosa hasta 1885. Hijo del capricho dictatorialy de la vanidad de mando del General Mosquera, el Tolimanació condenado a sufrir todo linaje de contratiempos, porfalta de rentas, de hombres propios para la administración pú-blica, de población suficiente para sostener el tren gubernativode un Estado soberano, y hasta de una localidad apropiada a lacategoría y las funciones de capital. Si la ciudad de Neiva eraadecuada para centro administrativo de la provincia del mismonombre, no podía servir para el centro y norte del Estado; ysi la de Ibagué era excelente para la Provincia de Mariquita,era impropia para los pueblos del sur. Por la naturaleza de lasrelaciones agrícolas y comerciales, y por el modo 'de ser de lapoblación, la verdadera capital del Tolima había de ser la mis-ma de Cundinarnarca -Bogotá-, donde se concentraban loshombres más importantes y los intereses más valiosos de lasantiguas provincias de Mariquita y- Neiva.

El Tolima, después de subsistir como infeudado al espíritumosquerista, desde su nacimiento, corrió la suerte de su crea-


doro Así, a poco de caer Mosquera (derribado en 1867 porcausa de los sucesos del 29 de abril y el 23 de mayo), arrastradopor sus gobernantes el Estado se puso en armas contra el Go-bierno general, y fue vencido. De la evolución de aquel añoresultó la caída del liberalismo, sustituído por el gobierno delos conservadores; con lo que éstos quedaron ya en posesión delos Estados de Antioquia y el Tolima, así como, a medias, do-minaron en Cundinamarca (en 1868) con efímera autoridad.

En el transcurso de pocos años, el Tolima tuvo cuatroconstituciones, amén de la de 1857 que había tenido comoparte integrante de Cundinamarca; y fueron las siguientes:

Una (consecuencia de la autonomía que se le diera) ex-pedida en 31 de enero de 1863, obra puramente revolucionaria;

Otra (fruto de la reacción antimosquerista y conservadora),sancionada en 29 de diciembre de 1867;

Otra (resultado de una evolución enteramente conservado-ra), expedida en 26 de septiembre de 1870 y sancionada el28 de noviembre siguiente; y

Otra, en fin (fruto del derrocamiento del Gobierno delEstado por el de la Unión, efectuado en 1876), que expidióel partido radical en 2O de febrero de 1877.

A pesar de las diferencias substanciales de todas estas cons-tituciones, hay en ellas un rasgo característico que las distin-gue: las de 1857, 1867 Y 1870, obras de conservadores, co-menzaban invocando a Dios; en tanto que las de 1863 y 1877,obras' del radicalismo y del espíritu revolucionario, suprimíana Dios, por inútil, y contenían esta fórmula: "En el nombrey por autoridad del pueble". ¿No hay en este constante con-traste de fórmulas algo que explica la naturaleza íntima delantagonismo y de las luchas de nuestros partidos? Así locreemos.

Si la instabilidad de las instituciones de todos los Estados,más O menos profunda y desastrosa, patentizó lo incurable delmal producido por la federación, llevada hasta exagerarla por

ÉPOCA FEDER.AL 311

extremo; si cosa de cuarenta y dos constituciones, fuera dereformas parciales, y cerca de cincuenta insurrecciones o re-vueltas armadas, de carácter local o exclusivas de los Estados,pusieron de manifiesto en el decurso de veinticinco años laimposibilidad de mantener la paz y el buen gobierno; si, en fin,donde quiera privó la idea de que la fuerza era el mejor títulode autoridad en los Estados, una vez destruído y desprestigiadoel principio de la legitimidad en el derecho, por causa deltriunfo de la revolución de 1860; (corrió siquiera mejor suertela república entera, esto es, la artificial estructura llamadaUnión Colombiana o Estados Unidos de Colombia? Nada deeso. Basta recorrer muy rápidamente la historia del escaso cuar-to de siglo transcurrido de 1863 a 1885, para reconocer quehabía en las instituciones, y por consecuencia de éstas, en lascostumbres políticas, un cúmulo de elementos de desorganiza-ción, arbitrariedad y anarquía que imposibilitaba el buen go-bierno. La anarquía estaba en las ideas, en los caracteres y enlos círculos políticos, lo mismo que en las instituciones; y lasociedad solamente se mantenía en fuerza de sus naturales ehistóricos elementos de cohesión. Era notoria la contradicciónentre los hechos sociales, superiores 31 artificio de las consti-tuciones y leyes, y los que éstas tendían a establecer; entre launión y solidaridad de los intereses propios de los pueblos, yla división y ruptura que necesariamente se derivaban del de-sorden federal, de la soberanía de los Estados y de lo absolutode los derechos individuales.

Para no recargar el cuadro general de la república conmuchos episodios, bastará poner de relieve los acontecimientosculminantes, en lo que se refieren a la política nacional.

Apenas si se había expedido la Constitución de 1863 yconstituído el nuevo Gobierno constitucional, cuando el Pre-sidente de la Unión, por sí y ante sí, provocaba con sus ame-nazas una guerra muy poco honrosa, con la vecina república~d Ecuador, en la cual lanzó al país sin autorización alguna,


y mientras que aquella guerra se desenlazaba con la batalla deClIaspuJ, y el Presidente, violando la Constitución, ejercía todoel Poder Ejecutivo en campaña, en el extremo sur de la Unióny aun en territorio extranjero, el Estado de Antioquia se su-blevaba para recobrar su autonomía y darse un gobierno de suagrado. Al propio tiempo, los radicales del Magdalena ejecu-taban. una evolución de círculo poli tico (que no de partido),y cambiaban de hecho. todo el tren del Gobierno; enviando,como.Ios conservadores de Antioquia, nueva diputación al Con-greso federal de 1864. El Congreso, reconociendo como prin-cipio que los senadores y representantes no podían ser destituí-dos, rechazó por iguallas nuevas diputaciones de Antioquia yel Magdalena, y así procedió con acierto y equidad.

Cuanto al Gobierno general, el Presidente Murillo obró deuna manera equitativa, reconociendo los hechos cumplidos enlos dos Estados, y aceptando la existencia de los dos nuevosgobiernos, nacidos de movimientos revolucionarios. Pero en1865 ya hubo discordancia en los procedimientos. En tantoque en Panamá la Guardia Colombiana echaba a tierra al Go-bierno existente, por sugestiones y órdenes del Presidente de laUnión, éste mismo se mantenía neutral respecto de dos al-zamientos: uno verificado en Cundinamarca, en torno del Go-bierno general, que fue reprimido sin dificultad por las auto-ridades del Estado; y otro que ocurrió en el Cauca, y con-cluyó a virtud de la sangrienta batalla de la Polonia, dondefueron vencidos los conservadores.

En 1866, siendo otra vez Presidente Mosquera, el Gobiernofederal expidió su célebre Circular sobre orden público, en opo-sición con la política de neutralidad que había observado Mu-rillo respecto de los alzamientos de Antioquia, el Magdalena,Cundinamarca y el Cauca. La Circular declaraba (conformeal interés dei orden, pero contra los principios constituciona-les) que los trastornos que ocurriesen en los Estados entraña-rían perturbación del orden común y darían lugar a inter-

ÉPOCA FEDERAL 313

vención del Gobierno general. Este acto, y muchos otros deMosquera, ocasionaron una formidable oposición que tomócuerpo en la prensa y en el Congreso de 1867. Mosquera, aun-que era autor principal de la obra revolucionaria de 1860 y dela Constitución de Rionegro, no pudo soportar la oposiciónque se le hacía, y quiso imponer su voluntad. El 29 de abril,en Bogotá, formó los cuerpos de la Guardia Colombiana enla plaza Bolívar, declaró solemnemente que no 'hahia más leyque su espada, mandó disolver de hecho el Congreso, y con-virtió en dictadura su gobierno constitucional! ..

Al punto se organizó una conspiración entre militares dela Guardia, notables radicales y aun conservadores, en tantoque el Gobierno de Antioquia alistaba dos Divisiones para en-viarlas contra Mosquera, y que muchos patriotas se prepara-ban para ponerse en armas en el Tolima y en el norte. Tanrápidamente obraron los conjurados, que el 23 de mayo apre-saron a Mosquera en su palacio, y restablecieron el Gobiernoconstitucional, poniéndolo en manos de los radicales. Los con-servadores quedaron burlados en su cooperación y excluidosdel Gobierno general, como antes; y el país dio ejemplo deuna corrupción militar y política que parecía haber buscadosus modelos en la historia del Bajo Imperio; bien que mere-cieran aplauso (por el propósito, no por los medios empleados)los ciudadanos civiles que contribuyeron a derrocar la dictadura.

Pero de la evolución resultaron cinco hechos importantes;a saber: cayó el Gobierno mosquerista de Cundinamarca, y apoco, los conservadores triunfaron en la elección de Gober-nador del Estado; Mosquera fue juzgado, destituído y deste-

1 Pocos días antes del 29 de abril, el General Mosquera había convo-cado, una mañana, al palacio presidencial, a sus adeptos de ambas Cámaras,y hecho esfuerzos para inducirlos a que desertasen de ellas. De esta suerte,quedando el Congreso sin número suficiente en una Cámara, esperaba elPresidente obligar a la oposición a transigir, cediendo en mucha parte a lasexigencias del Gobierno. Con maniobra. y escándalos de este linaje, no po-día haber gobierno verdaderamente republicano]


rrado por el Congreso, nuevamente reunido; dióse la famosaley "de orden público", que imponía al Gobierno la neutra-lidad en las contiendas domésticas de los Estados; hizo en se-guida la guerra el Gobierno general al del Tolima, conside-rándolo como rebelde, porque sostenía a Mosquera, y de lacaída de este Gobierno local resultó el triunfo de los conser-vadores en el Estado.

El año de 1868 trajo otras peripecias notables, en que ocu-rrieron las más azarosas contradicciones.

Habíase organizado en Cundinamraca, -y por contagioiba cundiendo en toda la república-, un sistema que consistíaen corromper el sufragio con el fraude y la violencia, paraexplotar con sus resultados todos los ramos del gobierno, yparticularmente la administración de justicia; y ya era pa-tente que, ora gobernase un círculo, ora otro rival, los re-sultados eran los mismos. Al cabo el elemento doctrinario yno corrompido del liberalismo se alarmó, así como estaba exas-perado el partido conservador; por lo que, con el apoyo deaquel elemento, este partido obtuvo en 1867 el triunfo en laelección de Gobernador del Estado.

Pero si un eminente conservador entraba a ejercer la Go-bernación, el 1Q de enero de 1868, con el apoyo de los ra-dicales, echándose "un puente al partido vencido en 1862(como se dijo) para que se aclimatara en el Gobierno, acep-tara el nuevo orden de cosas, y contribuyera eficazmente amoralizar la administración"; siempre quedaban arraigados enla Magistratura, y recuperaban su poder en la Legislatura, loshombres del sistema corruptor a que hemos aludido. Sucedió,pues, que la administración ejecutiva se halló en abierto ydeclarado antagonismo con la Asamblea legislativa y los ern-pleados judiciales; y que, al cabo, el 8 de octubre, el Goberna-dor quiso salir del conflicto con un golpe de Estado, disol-viendo la Legislatura, mandando hacer nuevas elecciones, y ha-ciendo allegar milicias muy numerosas para sostenerse.

ÉPOCA FEDERAL 315

El Gobierno general consideró que, si las rebeliones eraninmunes e imponían el deber de la no intervención, con losGobiernos de los Estados la cosa era distinta: éstos sí estabansujetos a reglas y deberes, aun cuando por su observancia loshubiesen de tumbar sus enemigos. En tanto que la anarqula yla cábala eran inmunes, la autoridad debía estar inerme ycruzarse de brazos. Ello fue que, alarmándose los liberales conla actitud bélica y dictatorial que tomó el Gobernador de Cun-dinamarca, el de la Unión resolvió echarlo a tierra, apresando alGobernador en su despacho, y a sus principales agentes, y con-testando así a un golpe de Estado con otro mayor. Lo másextraño del caso fue que el Gobierno federal hizo someter ajuicio al Gobernador apresado y destituído de hecho; que IaCorte Suprema pronunció fallo absolutório, y que, sin em-bargo, el señor Gutiérrez Vergara no fue restituído al ejerci-cio de la autoridad de que había sido privado.

Pocos años después ocurrieron alzamientos y combates enBoyacá, en los cuales anduvo la mano del Gobierno general,sin que éste interviniese ostensiblemente en aquellos ni otrosmovimientos; por manera que, si la regla legal imponía la nointervención del Gobierno general, en la práctica se procedíasegún las conveniencias ö los intereses de partido. Por eso, en1870, el Gobierno permaneció impasible, dejando tumbar a suvista, casi solamente a gritos y sombrerazos, al Gobernadorconstitucional de Cundinamarca, General Justo Briceño. Tanextraña cuanto grotesca evolución, fue obra de una muche-dumbre de estudiantes, dueños de las calles y del palacio deSan Francisco.

Si las administraciones de los generales Gutiérrez y Salgarfueron relativamente poco azarosas, no obstante lo acaecidoen 1868, 1870 Y 1871; Y si la subsiguiente (segunda de Mu-rillo), sólo se distinguió por sus intrigas y sus tendencias des-quiciadoras del crédito público; la que sucedió a ésta no pro-curó a la nación sino borrascas y dificultades, y escándalos


electorales. Todo el año de 1875 fue de alarmas, atentados yviolencias, principalmente en Cundinamarca y en los tres Es-tados del Atlántico. A tres gobiernos locales agredió el de laUnión, y faltando al principio de no intervención, dispuso asu arbitrio de la suerte de los pueblos e impuso su voluntaden todo. De ahí la formidable revolución conservadora que,comenzando en el Cauca y Antioquia y propagándose en Cun-dinamarca, envolvió a todo el país y lo llenó de ruinas, de-solación y miseria. Por la obra del Gobierno federal, los go-biernos conservadores que habían existido en Antioquia y elTolima desaparecieron en 1876 Y 1877, quedando sustituídoscon otros radicales; y sin embargo, la guerra civil dio por re-sultado final la caída del radicalismo en 1878, y el aseen-dimiento del partido llamado "independiente", que, poco apoco, fue captándose el apoyo del conservador.

N uevos trastornos ocurrieron en Antioquia y el Magda-lena y otros Estados; y al cabo, inaugurada la política de la"Regeneración", se dio un paso decisivo, con la ley "sobre or-den público", para poner remedio a la anarquía l. En ella seadoptó el principio americano de solidaridad del orden pú-blico, en virtud del cual el Gobierno federal interviene parareprimir las insurrecciones parciales, cuando la Legislatura res-pectiva, y en su receso el Gobierno local, solicita auxilio con-tra los insurrectos.

Cuatro hechos notables ocurneron en la legislación nacio-nal, indicativos de un propósito de centralización, o por lomenos de unificación; a saber:

La creación de la Universidad nacional, obra de la Admi-nistración Acosta (Ia inaugurada como fruto de la conspira-ción del 23 de mayo), decretada a fines de 1867 Y confirmadapor el Congreso del año siguiente;

La organización de la instrucción pública, bajo la exclu-

1 La ley 19 de 8 de mayo de 1880.

ÉPOCA FEDERAL 317

si v a dirección del Gobierno general, propuesta por la Admi-nistración Salgar, y decretada por el Congreso de 1871;

El Acto rejormatorio de la Conetit ucion, del 30 - 31 demayo de 1876, relativo a la elección del Presidente de Co-lombia; y

La creación, en 1881, del B(l11cO Nacional, obra del Go-bierno de la Unión.

Pudo la creación de la Universidad haber sido, no sola-mente un gran progreso desde el punto de vista de la instruc-ción pública, srno también un lazo de unión entre los colom-bianos. Pero estuvo muy lejos de ser lo uno ni lo otro. No loprimero, porque desde 1871 se quiso imprimir a la Universi-dad cl carácter de "fábrica de liberales" (que se dijo enton-ces); instituto político y anticatólico más bien que científicoy neutral; y porque las manías federalistas dieron a los Estadosforzosa representación de alumnos gr;¡tuitamente sostenidos enla Universidad, con el nombre de "alumnos oficiales"; conlo que de cada Estado enviaron a poblar los claustros univer-sitarios gran número de jóvenes ya pervertidos en su caráctery costumbres, que no podían menos de producir en la juven-tud un funestísimo contagio.

Tampoco pudo ser la Universidad lazo de unión para loscolombianos, ya porque ella, convertida en propagandista deciertas ideas y doctrinas, en oposición al sentimiento y lascreencias nacionales, había de ser más bien un germen de irri-tación, división y conflictos; ya porque los frutos de una en-señanza nacional tenían que desvirtuarse con la competenciay la anarquía de estudios, una vez que los Estados de Antio-quia, Bolívar, Boyacá, Cauca y Cundinamarca quisieron, a suvez, organizar enseñanzas universitarias independientes, divi-diendo los esfuerzos y recursos y creando un completo desa-cuerdo profesional.

Cuanto a la instrucción primaria, pudo haber sido un bien,caso de ser dirigida conforme al sentimiento y a las necesida-


des prácticas del pueblo colombiano. Pero fue todo lo contra-rio, aplicándose la organización a servir a fines políticos yantirreligiosos antes que a la verdadera instrucción de las ma-sas populares. Y era de notar que la centralización del ramode instrucción pública, si envolvía una tendencia unificadora,era, por lo mismo, abiertamente inconstitucional. La Consti-tución permitía al Gobierno general el fomento de la instruc-ción pública; pero de ningún modo la centralización de esteramo, ni su dirección exclusiva y autoritaria.

Desde poco tiempo después de sancionada la Constituciónde 1863, se empezó a notar que en todas partes el fraude y laviolencia decidían de las elecciones, hasta el punto de vol-verse aforismo político esta odiosa frase: "El que escruta elige,o se elige". Cada Estado legislaba a su arbitrio en materia deelecciones, y la Unión entera estaba obligada a dejarse impo-ner lo que se hacía en los Estados, aceptando presidentes, ma-gistrados, senadores, representantes, gobernadores y diputadosque derivaban sus empleos del más vergonzoso origen. Así elsufragio, base necesaria de la república, quedó completamentepervertido y degradado; todo poder careció de legitimidad; todaelección fue una comedia más o menos trágica; el país vivíaaterrado con las elecciones, frecuentísimas zambras de violen-cias y pillerías, y no había seguridad para los intereses, ni basede dignidad en la vida y las evoluciones de los Gobiernos, lasLegislaturas y los Congresos.

Así las cosas, cada Estado tenía interés en ser de los úl-timos para votar, cuando, cada dos años, se renovaba la sarra-cina electoral y se hacía (que no se elegía) nuevo Presidentede la Unión; amén de las contiendas de interés puramente lo-cal, que eran más frecuentes. De ahí la diversidad de fechasen que se verificaban las votaciones y los escrutinios; suce-diendo que las Legislaturas más morosas en hacer tales escru-tinios, los verificaban con conocimiento de lo hecho en losdemás Estados, y decidían de la suerte de las elecciones, según

ÉPOCA FEDERAL 319

el modo con que escrutaban los votos del respectivo Estado 1.

A ral extremo llegó el escándalo que, habiendo suficiente nú-mero de peticiones de las Legislaturas, el Congreso de 1876aprobó un Acto reforrnatorio de la Constitución, reducido aun solo artículo; Acto que pudo ser ratificado, en el Senado,por la unanimidad de las diputaciones de los Estados. El ar-tículo fue el siguiente:

"La votación para elegir Presidente de la Unión, y la de-claración del voto de cada Estado, se verificarán en todos ellos,respectivamente, en unos mismos días, los cuales serán seña-lados por una ley nacional".

La ley, en efecto, señaló aquellos dos días.Este fue el único defecto de la Constitución federal que

pudo corregirse desde 1863 hasta 1885, Y jamás sobre ningúnotro punto se logró el acuerdo necesario para obtener reformasque eran por extremo necesarias. Muchas veces las Legislaturaspidieron reformas; pero nunca hubo coincidencia en las peti-ciones de cinco o más de aquéllas, sino respecto de muy pocospuntos; por ejemplo: que la reunión del Congreso se verificaseeil" de marzo, en vez del 19 de febrero; que el período delPresidente fuese de cuatro años, y no de dos; que se crease unDistrito federal para la residencia de los altos poderes federa-les, y que se exigiesen requisitos menos rigorosos que los delartículo 92, para reformar la Constitución.

Pero todo esfuerzo quedó frustrado por el interés que elpartido radical tenía en que se mantuviese incólume una Cons-titución que era el sancta sanetarum de sus ideas, y sin ernbar-go, no podía ser lealmente ejecutada, ni dejaba de producir laguerra civil casi permanente y la anarquía. En una ocasión(1874) llegó a estar aprobado por ambas Cámaras un proyectode muy importantes reformas constitucionales, solicitadas por

I Hasta hubo casos d. falsificación d. las actas de escrutinio de IasLegislatura s,

320 DERECl-JO' PÚBLICO INTERNO

cinco o más Legislaturas; pero al votarse la ratificación, faltóel .voto 'de' Cundinamarca, .porque dos de sus senadores se opu-sieron, ..contra el· querer y las instrucciones de la Legislaturaque representaban. Cuando, en 1884, un nuevo y poderoso mo-vimiento de opinión solicitó otra vez la reforma de muchosartículos de la Constitución, y pareció indudable que la de-cretase, al reunirse, el Congreso de 1885 s una vasta insurrec-ción radical estalló en ,toda la república; quedando compro-badil, una vez más, la imposibilidad de la reforma por mediespacíficos y con el concurso de todos.los partidos 1.

Entretanto, la imposibilidad de g()~nar sin Gobierno, es-to es, con un Gobierno sin autoridad, ni fuerza, .ni prestigio;la necesidad que cenia el, Poder Ejecutivo de contar con elSenado para gran número de nombramientos, y con ambas Cá-maras; para- ob.tener el voto de los presupuestos y de .las leyessobre pie de. fuerza armada, así como de muy, amplias autori-zaciones; la renovación constitucional que cada. dos años de-bía hacerse de todo el personal vgubernativo y administrativo,como lo preceptuaba expresamente III Constitución; el ansia delos Estados de repartirse los bienes nacionales, y de muchosespeculadores, de obtener subvenciones .para toda clase de em-presas, aun las más ~fravagantes, o ficticias o desacordadas;los hábitQs de empleomanía y, .despilfarro del Tesoro públicoque se habían adquirido; el poder que de hecho se proporcio-naba el Gobierno general, por medio de combinaciones en losEstados, tumbando o levantando gobiernos locales: todo estohabí~ conducido a la práctica de un vergonzoso sistema de

1 Tan urgente se había considerado la reforma, que en 1884 indepen-dientes y radicales (de acuerdo con el Presidente de la República), estu-vieron convenidos en nueve puntos, en' lo;' cuales debla ser reformada laConstitución; y eseo' ..' contentamiento del partido, conservador. De aquelacuerdo provino la resolución que adoptó el Senado, de excitar a las Legis-laturas a que solicitasen nuevamente la reforma. Así lo hicieron; y sin larebelión radical que estalló a fines del mismo año, se hubiera reformadosatisfactoriamente la Constitución, con beneplácito de todos los partidos,y evitándose la guerra civil.

ÉPOCA FEDERAL 321

tráfico entre el gobierno federal y las diputaciones de los Es-tados; a un régimen de contratos de do uf des, fatio ut falias,con el cual se formaban las, mayorías parlamentarias, se pro-digaban al Gobierno las delegaciones de facultades propias delCongreso, se repartían los empleos y' se hacía de la adminis-tración pública un mercado. Tales eran los frutos de la Cons-titución, en los puntos de vista parlamentario, electoral y gu-bernativo; y fue cosa evidente que, para gobernar, era nece-sario violar aquella misma Constitución a cada momento!

Cuanto a las intervenciones, si con la ley de 1867 quelas prohibía, se habían ejecutado varias en diversos Estados,el Congreso de 1876 la derogó simplemente, no para trazU' alGobierno regias de, procedimiento equitativo que remediasen oconjurasen el mal de las insurrecciones, sino, para dejarle el Cam-po libre. Faltando toda regla, el Gobierno. general intervino enlas contiendas domésticas de los' Estados, cuando quiso y co-mo quiso, según los intereses de partido, ya sosteniendo gebier-nos, ya derrocándolos o ayudando sin embozo a derrocarlos. Asíla ley sobre erden público de ,188 O, fue dictada por una ex-periencia de diez y ocho años de anarquía y' de abusos, y unaimperiosa necesidad de orden, de regla, medida y estabilidad.

y la leyera tanto más necesaria, cuanto no era posibleprevenir las insurrecciones, dada la libertad constitucional deposesión y comercio de toda clase de armas y municiones; N osolamente se había vuelto costumbre de los particulares el an-dar armados por todas partes de revólveres, puñales, cachipo-rras y bayonetas-sables (llamadas peinillas), sino que los ar-mamentos eran asunto predilecto de todos los partidos 1. A

1 Rasgos característicos 'de la situaci6n eran éstos: se había inventado,como voz de mando militar muy signi&cativa. el verbo difuntear ("a di-funtear! marchen!"); se había bautizado el sable con el nombre de peinilla,y peinar era degoJlar; se había creado este aforismo: "el que escruta eli-ge. •. Y Je elige"; y se profesaba públicamente esta doctrina: "los, venci-dos no tienen derecho a votar, pues no hemos de perder con papeleras elpoder ganado con el rifle" ...


más de los parques nacionales, cada Estado tenía el suyo o lossuyos, a costa de enormes sacrificios; y cada partido tenía suarmamentc de guerra, cada caudillo su parque privado y ocul-to, y cada pueblo sus medios de apelar a las armas. De ahí lafacilidad con que estallaban dondequiera las insurrecciones,improvisándose batallones y guerrillas que hacían todo el malposible. De ahí el hecho muy significativo de que, por ejem-plo, en la guerra civil de 1876-77 se hubiesen armado en po-cos meses cosa de 62,000 hombres entre el Gobierno generaly sus contrarios, y en 1885 más de 50,000, sin contar escua-drillas fluviales y marítimas de ambos beligerantes, de no pocaimportancia.

¿Qué estabilidad, qué orden, qué paz, qué gobierno ni quéseguridad de intereses ni de personas podía haber en un paíscondenado por sus mismas instituciones a los horrores del frau-de electoral, de las vías de hecho y de la guerra? jA tal situa-ción había llegado Colombia!

Pero no era menos grave el aspecto social que el político.La libertad absoluta de la prensa y de la palabra, así como dela industria, estaba en oposición abierta con la seguridad per-sonal, con la propiedad, con la dignidad de las creencias reli-giosas y del culto, y con la libertad individual que la Consti-tución reconocía. En el orden político y social, todas las con-cesiones al derecho que lo hacen absoluto o ilimitado, se con-tradicen y se destruyen recíprocamente. Esto es inevitable,porque si cada cual, en su respectivo modo de actividad, sienteque puede obrar a su arbitrio, sin límite ni responsabilidad,seguramente ha de abusar contra el derecho ajeno. Donde todoes absoluto, en el orden social, todo es indefinido; y el derechoque no está definido y garantido con una sanción segura, esnulo, no existe, no es derecho, sino la anarquía en el abuso yla violencia.

Así, con la libertad absoluta de la expresión del pensa-miento, de palabra y por escrito, los ciudadanos pacíficos y

ÉPOCA FEDERAL 323

honrados vivían en continua alarma y a discreción de los m-solentes y matones; la prensa no tenía freno alguno en susabsurdas lucubraciones, su desvergüenza y sus excitaciones aldelito; la autoridad era de mil modos irrespetada y vilipendia-da, y había caído en general menosprecio; la injuria y la ca-iumnia se atrevían a todo, sin respetar ni el santuario de lafamilia; la religión de todo el pueblo colombiano era impune-mente objeto de irrisión y befa; y en tanto que las sociedadessecretas gozaban de toda seguridad y auge, el clero católicoera perseguido y molestado por cien modos, sin que las garan-tías individuales fueran efectivas para ninguna comunión re-ligiosa. Por último, la corrupción de las costumbres era ma-nifiesta.

¿Qué recurso quedaba al que se sentía atropellado en susderechos o atacado en su honra o la de su familia? Apelaba,para su defensa, al revólver, al sable, al rifle, al palo o al lá-tigo, tratando de hacerse justicia por sí mismo; y de ahí re-sultaban frecuentísimas y escandalosas escenas de violencia encalles y plazas, fondas y garitos, teatros y caminos públicos,así como en los comicios populares, en las barras de los Con-gresos y Legislaturas y hasta delante de los tribunales y juz-gados. Las riñas, los duelos, los homicidios y asesinatos y víasde hecho se volvieron rasgos permanentes de nuestra sociedad;y como el germen de todos estos atentados estaba en la impu-nidad constitucional de los abusos que los motivaban, a su vezlas autoridades aseguraban la impunidad de los duelistas, va-puladores y alborotadores, y los jurados absolvían a los homi-cidas y asesinos ...

Por otra parte, la supresión de la pena de muerte respectode los grandes crímenes comunes; la irresponsabilidad de quegozaba todo reo de delito político; la limitación de diez añospuesta a las penas corporales; la falta de buenos establecimien-tos penitenciarios; la incuria en la organización y servicio delos cuerpos de policía; la pésima organización de los juicios


por jurados, inaplicables en Colombia; la pasión con que el es-píritu de partido lo pervertía todo, y la relajación del senti-miento religioso, unida a las viciosas enseñanzas oficiales: todoconcurrió a favorecer la multiplicidad de los delitos en pro-porción espantosa. La administración de justicia descendió alpeor estado posible de relajación y envilecimiento; y la impu-nidad del delito, y el fraude y la intriga en los negocios fo-renses, indicaron un estado social muy próximo a la descom-posición.

Así se hallaban las cosas (bien que a pesar de todo se no-taba algún progreso en el movimiento económico y literariode Colombia, gracias a la buena índole de la sociedad y a susrecursos naturales y resortes de sana actividad), cuando losacontecimientos políticos que se enlazaron durante las Admi-nistraciones Núñez (1880 a 1882), Zaldúa (1882), y Otálo-ra ( 1883), arrastraron la República a gravisirnas complica-ciones y muy serios peligros, causando suma recrudescenciaen la exaltación de los ánimos. Ardiente fue la lucha electoralde 1883, Y de ella resultó la reelección popular del doctor Ra-fael N úñez, debida a la alianza de los partidos conservador eindependiente contra el radical. Irritóse éste, por extremo, desu derrota, y todos sus actos tendieron a preparar una nuevaguerra civil y provocarla, contando con elementos que podíanofrecerle casi todos los Estados, y principalmente los de An-tioquia y el Tolima, Bolívar y Santander y aun Boyacá. Alcabo, la insurrección comenzó en Santander y Cundinamar-ea, en connivencia con los gobiernos del Tolima y Antioquia,a fines de 1884, Y en breve se generalizó. El radicalismo quisojugar el todo por el todo, cuando, si hubiera sabido esperar yobrar con calma y previsión, habría podido señorearse, porotros caminos, de cinco o seis Estados, y por lo tanto, de laN ación entera.

¿A qué narrar, m suscintamente siquiera, los sangrientosepisodios de la última guerra civil, que desoló a Colombia,

ÉPOCA FEDERAL 325

principalmente en el año de 188 5? Sobrado recientes son losacontecimientos; y a más de la notoria conveniencia que hayde apaciguar los ánimos, no es pertinente la narración de su-ceses militares en una reseña histórica que solamente se refiere;'. las vicisitudes del Derecho constitucional en Colombia. Li-mitémonos, por lo tanto, a considerar los hechos que han con-ducido directamente a operar en la república una substancialmodificación de aquella parte del Derecho colombiano, fun-damental de todos los cambios producidos en la Legislación.

La historia del cuarto de siglo transcurrido desde que sefundó la federación y los Estados proclamaron su soberanía,puede sintetizarse en estas dos proposiciones:

Primera. Dado el error capital de disociar la república, di-vidiendo en Estados soberanos la nación que había sido una,es incuestionable que la Constitución de 1863, expedida paraorganizar la unión federal y "asegurar (que se decía enton-ces) las conquistas del liberalismo", es una de las más claras,más lógicas y metódicas, más perfectas que se han dado entrelos pueblos de organización federal.

Segunda. Bajo el imperio de esa Constitución, fueron nu-las casi todas las garantías individuales que ella quiso asegu-rar; fue imposible el mantenimiento de la paz; no fueron real-mente soberanos los Estados, ni éstos respetaron la soberaníanacional; y las más preciosas libertades públicas o colectivasse quedaron escritas, o fueron audazmente atropelladas, o nopudieron ser efectivas.

¿Qué prueba este paralelismo de verdades políticas; estecontraste entre la relativa excelencia de la Constitución (pa-ra su objeto), y la miserable situación que se produjo en Co-lombia, más o menos agravada desde 1863 hasta 1885? ¿Prue-ba que los gobernantes eran todos perversos, corrompidos ycorruptores? Nó; puesto que es notorio que muchos de ellos,pertenecientes a distintos partidos pol í ricos, fueron inteligen-tes y honrados, patriotas y bien intencionados.


¿En dónde, pues, estaban la incapacidad y la corrupción?

¿Acaso en todos los pueblos de Colombia? Menos aún; quetres cuartos de siglo de luchas, vicisitudes y vida republicanahan patentizado la clara inteligencia de los colombianos, y las

altas virtudes que son capaces de comprender y practicar.Entonces ¿dónde residía el mal? ¿Dónde la causa de que

unas instituciones sabiamente calculadas para hacer funcionarla federación, solamente produjeran errores y violencias, anti-

nomias y miserias? Estaba en la federación misma; en la im-

posibilidad histórica, moral, política y material de hacer vivircn paz y prósperamente, dividida en nueve Estados soberanos,una nación creada, formada, organizada y mantenida, hasta

1855, para existir y desarrollarse en la unidad política, en laconfraternidad de sus pueblas, y en la mancomunidad de sus

intereses sociales.De los diez y seis derechos individuales que reconocía y

garantizaba la Constitución, doce quedaron, de hecho, más o

menos anulados por estos cuatro que se sobreponían a todo:La inviolabilidad de la vida de los criminales más mons-

truosos, a quienes no era permitido imponer la pena de muer-te, ni pena alguna corporal mayor de diez años, con perJUIcIOevidente para la inviolabilidad de la vida de los inocentes;

La garantía del máximum de diez años, en favor de lo,grandes criminales, que aniquilaba o volvía ilusorias las ga-rantías de la libertad, de la seguridad, de la propiedad, de laindustria, etc., etc,;

La libertad absoluta, y sin responsabilidad alguna, de laexpresión del pensamiento, de palabra o por escrito, que pre-valecía, de hecho, sobre todas las demás libertades y g,lrantíasimaginables, -hollor, religión, tranquilidad, paz pública, res-peto a la autoridad y a las leyes, propiedad literaria, enseñan-za, y cuanto pudiera ser perjudicado por la palabra escrita ohablada; y

ÉPOCA FEDERAL 327

El libre comercio y posesión de toda clase de armas y mu-niciones, garantía que amenazaba la paz pública, que facili-taba el poder de la violencia individual como superior al de laley, y que virtualmente establecía el pleno derecho de msu-erección y la inmunidad de las revueltas armadas.

Cada gobernante que lo quiso, atropelló las garantías indi-viduales, inclusive la de la libertad de la prensa, y ningúnatropello fue reprimido ni castigado. El Gobierno general notenía medios de proteger en los Estados los derechos individua-les; y cuando era el Gobierno general quien los violaba, jamáslos Estados hicieron diligencia para contener, ni menos hacercastigar, los abusos cometidos.

La Corte Suprema parecía estar destinada a ser el mejorgarante de los derechos individuales, y debía adoptar sus pro-videncias, para tal fin, por unanimidad de votos. ¿Qué hizola Corte? Con escándalo del buen sentido se profesó allí ladoctrina de que aquellos derechos dejaban de ser ciertos, nece-sarios y efectivos, desde que los individuos asociaban sus inte-reses en cuerpos colectivos, tales como iglesias, cofradías, com-pañías anónimas y otras corporaciones, -salvo, eso sí, loscuerpos francmasónicos, que gozaban de privilegio! ...

Entre las grandes garantías sociales o comunes, figurabanéstas en la Constitución:

Se ocurría al Senado para que definitivamente resolvierasobre la validez o nulidad de las leyes inconstitucionales queexpidiesen los Estados;

Se prohibía a estos mismos gravar con impuestos el simpletránsito comercial, y el tráfico de mercancías gravadas conimpuestos nacionales, mientras no fueran dadas al consumo;

Se exigía que el Poder Ejecutivo sometiese a la aprobacióndel Senado gran número de los nombramientos que hiciese, yesto parecía ser una garantía para las libertades públicas;

Se prohibía que el Congreso delegara ninguna de sus fun-ciones;

328 DERl..cHO PÚBLICO INTERNO

Se afirmaba que la Cámara de Representantes era la re--presentación del pueblo colombiano;

Se prohibía al Gobierno general hacer la guerra a los Es-tados sin expresa autorización del Congreso, y sin haber ago-tado antes todos los medios de conciliación;

Se imponía a todos el deber de la neutralidad en las con-tiendas domésticas de los Estados;

Se reconocía la existencia de un Tesoro federal, aplicadoal sostenimiento de las cargas propias del Gobierno gcncral;

Se prohibía legislar sobre materias que no fuesen de lacompetencia del Gobierno general;

Se establecían reglas severas sobre presupuestos anuales ymanejo del Tesoro público;

Se prohibía dar leyes de efecto retroactivo; yPor último, se mandaba aplicar es bccialmcntc el Derecho

de gentes en los casos de guerra civil, tratar a los rebeldes co-mo a beligerantes, y humanizar la guerra conforme a las prác-ticas de las naciones cristianas y civilizadas.

Ahora bien: ¿qué fue de todas estas garantías y libertades,en la práctica? Los hechos innegables, oficiales, históricos, in-controvertibles; los hechos, con toda su elocuencia, respondenJe, siguiente:

El Senado dictó las más contradictorias resoluciones, sinformar nunca jurisprudencia política, respecto de las leyes delos Estados que hubo de calificar, procediendo casi siempreconforme al interés de partido; reconoció como válidos los másodiosos impuestos, que plagaron la República de aduanillas, ycrearon entre los Estados la guerra de tarifas, con manifiestaviolación del artículo 89 de la Constitución; sancionó diversosmonopolios contrarios a la libertad industrial; y atentó centralas mismas garantías individuales que tenía el deber de am-parar.

A esre proposito, nos bastará citar, entre muchos casosque constan en documentos oficiales, el siguiente:

ÉPOCA FEDERAL 329

El Estado de Antioquia, conservador, y tachado de "re-trógrado", estableció en su Código Civil estas sencillas reglas:

Es reconocido por la ley y produce efectos civiles, todomatrimonio legítimamente celebrado ante cualquier ministrocompetente, con las formalidades y condiciones exigidas porla respectiva Iglesia, siempre que se haga constar debidamente,ante la autoridad pública, la celebración del acto. Cuando loscontrayentes no pertenezcan a ninguna Iglesia, o no haya mi-nistro de su culto que pueda autorizar el matrimonio, deberáncelebrarlo conforme a las reglas que establece e! Código Civil.

Nada más justo, más sencillo, más verdaderamente libe-ral que este procedimiento, establecido por una Legislatura aquien sus adversarios calificaban de "retrógrada". Pues, a des-pecho de la justicia y la razón, la mayoría radical del Senadode 1876 anuló los artículos del Código Civil de Antioquiaque tan noblemente organizaban e! matrimonio. ¿Yen qué sefundó? En este peregrino sofisma: que no estando reconocidopor Ia Constitución ningún culto con carácter oficial, no eraadmisible que los matrirnonios puramente eclesiásticos, auncuando se diera constancia de ellos a la autoridad, produjeranefectos civiles!... Y sin embargo, la Constitución proclama-ba la libertad religiosa y reconocía a los Estados el derecho d.darse libremente su legislación civil.

El Poder Ejecutivo, en apariencia, sometía a la aprobaciónde! Senado los nombramientos que no podía hacer libremente.Pero esto, en realidad, nada valía, porque, en enrubio de lasresoluciones aprobatorias del Senado, fácilmente corruptible,cl Gobierno otorgaba a los senadores empleos, para ellos o susprotegidos, gastos, subvenciones paLI los Estados, Distritos,Compañías, ctc., y todo linaje de favores.

Ninguna ley llegó a decir: "se delegan al Poder Ejecutivotales o cuales funciones propias del Congreso"; y sin ernb.irgo,las delegaciones evidentes fueron innumerables, desde 1863hasta 1884, en la forma de autorizaciones ilícitas para crear


empleos y señalarles dotaciones, para crear y organizar impues-tos, para imponer penas, para modificar el crédito público,para aumentar el pie de fuerza armada, para hacer gastos ili-mitados, y para celebrar contratos sin verdadera fijación deestipulaciones, y sin obligación de someterlos a la aprobacióndel Congreso.

La Cámara de Representantes jamás representó al pUl'blocolombiano, sino a los Estados, ya porque las elecciones se hi-cieron siempre por Estados y exclusivamente dentro de ellos;ya porque no había en la Unión reglas comunes sobre el su-fragio; ya, en fin, porque cada Estado imponía únicamente sulegislación y sus escrutinios, en materia de elecciones.

La guerra fue hecha por el Gobierno general a los Estados,de hecho y a su arbitrio, cada vez que le pareció convenir asus intereses, sin hacer caso alguno del artículo 19 de la Cons-ti tución; y de ello dieron la prueba los sucesos de Panamá (en1865), de Cundinamarca y el Tolima (en 1868), de Boyad(en 1871), de Cundinamarca, Bolívar, el Magdalena y Pana-má (en 1875), del Tolima y Antioquia (en 1876 y 1877),del Magdalena y Antioquia (en 1879), y de algunos otrosaños, en diversos Estados. El artículo 19 servía para dejar de-rrocar, o derrocar directamente, los gobiernos que no gusta-ban, o sostener a los que eran adictos por entero al Gobiernogeneral. Y de este modo se respetaba el principio federal de laobligatoria neutralidad en las contiendas domésticas de los Es-tados.

El Tesoro federal fue un mercado, una feria. De él se dis-puso arbitrariamente, sin permitirlo la Constitución, para mo-nopolizar la dirección de la enseñanza pública, para otorgarinnumerables pensiones y condonaciones de deudas, para prote-ger empresas públicas o de particulares, muchas de ellas ficti-cias, para conceder exenciones de impuestos, y para repartir,como bienes de una herencia abandonada, los edificios, minas,tierras y demás bienes de la Nación.

ÉPOCA FEDERAL 331

No obstante la prohibición de legislar sobre materias queexpresa, especial y claramente no fuesen de 11 competencia delGobierno general, se dieron muchas leyes sobre organización ydirección, exclusivas, de la instrucción pública, sobre aperturade caminos y construcción de ferrocarriles y otras obras, so-bre concesión de pensiones y gracias, y hasta sobre religión yservicio de los ministros de los cultos.

Los presupuestos eran fijados anualmente, conforme a laConstitución; pero jamás fueron respetados por el Gobierno,ni por las Cámaras, y arbitrariamente se alteraban las rentasde Aduanas y Salinas, y se hacían gastos no apropiados en lasrespectivas leyes, o en mayor cantidad que los apropiados.

Seguramente por leyes de efecto retroactivo, no habían deentenderse las ejecutivas y procesales, que no afectaban a dere-chos adquiridos. Pero sí se dieron muchas leyes y decretos deesta última clase, principalmente en materia de crédito públi-co, que violaron los más claros derechos preestablecidos y ten-dieron a conculcar los efectos de hechos consumados. Para estoy otros abusos, se inventó lo de "Ia verdad en la deuda públi-ca", y se dieron inicuas leyes sobre desamortización de bienes.

Cuando ocurrieron guerras civiles, el Gobierno aplicó, se-gún su conveniencia, el artículo 91 de la Constitución. Tra-taba a sus adversarios en armas, unas veces como a beligeran-tes, y otras como a rebeldes; de suerte que lo del régimen es-pecial del Derecho de gentes, era una ficción. Aun las personasneutrales, las más inofensivas, eran tratadas como enemigas,para vejarlas y arruinarlas, y las prácticas humanitarias de lasnaciones cristianas y civilizadas, se reducían a meras teoríasconstitucionales.

¿Por qué todo esto? volvemos a preguntar. No precisa-mente por iniquidad, ni corrupción, ni amor a la violencia oa las violaciones del derecho; sino por imposibilidad de hacerfuncionar correctamente una Constitución que no armonizabacon las tradiciones, las necesidades sociales, los hábitos ni el

332 DERECHO PÚBU ~O INTERNO

espíritu de los colombianos. Las instituciones impuestas desde1863, Y a virtud de ellas, eran cuadernos o libros oficiales, deforma legislativa, pero no eran verdaderas leyes; y no teníaneste carácter, porque no eran la expresión real de las fuerzasdirectivas y orgánicas de nuestra sociedad. De ahí el que pro-dujeran antagonismo y contradicciones, inseguridad y con-flictos frecuentes, incertidumbre, obscuridad y trastornos, elcaos en todo!

Eso ha sido la federación, y tal será (como lo ha sido des-de 1811) la suerte de Colombia, siempre que los legisladoresy gobernantes obren contra la necesidad de conciliar dos cosasimperiosamente inseparables, a saber:

La unidad política o de soberanía, con fuerza suficienteen la autoridad para mantener el orden y proteger y hacerefectivas la libertad del individuo y la estabilidad colectiva; y

La mayor suma posible de descentralización adm-nsstrat]:va, para dar vida y contentamiento a los intereses locales, yeducar con acierto la democracia colombiana.

CAPITULO V

LA NUEVA COLOMBIA

Hemos visto cuán deplorable fue la suerte de Colombia,en su organización federal, y cómo, de conflicto en conflicto,fue precipitándose hasta caer nuevamente en el abismo de laguerra civil, y hallarse en inminente peligro de disolución. Fo;!-lizmente, la Providencia protegió de un modo visible la causasalvadora, después de una expiación de un cuarto de siglo quegraves faltas y errores habían hecho merecer a los colombia-nos; y la firmeza y alta inteligencia con que la política na-cional fue dirigida, de 1884 a 1886, y la lealtad con quedos partidos se mantuvieron aliados, dieron la victoria al Go-bierno general, representante de la unidad de la república y dela causa dei orden.

Cuatro de los nueve gobiernos locales (los del Cauca, elMagdalena, Cundinamarca y Santander) se mantuvieron fie-les al Gobierno general, con mayor o menor decisión; en tantoque los de Antioquia, el Tolima, Boyacá, Bolívar y Panamávolvieron sus armas centra el orden constitucional, ya en unaforma, ya en otra. Vencida la rebelión en todas partes, conenormes gastos y sacrificios y tras continuada y ardiente lu-cha, el Gobierno general fue creando jefes civiles y militares,en reemplazo de los gobernadores rebeldes o de los gobiernoslocales derrocados (como en Panamá), a medida que en losrespectivos Estados triunfaban las armas nacionales; y al cabofue evidente, de hecho y por la fuerza de las cosas, la desapa-rición de lo que se había llamado "erden federal", que era eldesorden permanente. Desde que cinco de los nueve Estados


de la Unión habían perdido su autonomía, por culpa de suspropios gobernantes o de sus parcialidades rebeldes, y que aunen dos de los cuatro Estados restantes (Cundinamarca y San-tander) la situación era irregular o falsa, la Confederaciónestaba minada por su base y era insostenible. Puede decirse quede hecho no existía. Así el Presidente de la República, en unmomento solemne del mes de septiembre de 1885, pronuncióestas memorables palabras que eran la síntesis de la situación:

"¡La Constitución de 1863 ha caducado!"Esta expresión tenía por fundamento la victoria, la ver-

dad de los hechos y la conciencia nacional, y era necesario san-cionarla por medio de algún procedimiento que volviese a co-locar la república en el carril constitucional. Lo que existíapor la fuerza de LIs cosas, por la necesidad de la conservación,de la paz y del orden, y conforme al derecho de la guerra, eraun modo de ser puramente social y civil, regulado por la le-gislación común y por el Derecho de gentes; pero sin Cons-titución política, y por lo tanto, sin una forma determinadade organización fundamental. Había Estados, pero no existíaConfederación. Había Gobierno nacional, pero no subsistíanlos elementos combinados en 1863. Subsistían códigos y leyes,así nacionales como de los Estados, que regulaban la vida so-cial, gubernativa y administrativa; pero de hecho se hallabaen caducidad, por la rebelión de la mayoría de los Estados. laley fundamental que los había confederado.

En los anales de Derecho constitucional colombiano exis-tía un importante precedente, fundado en idéntica situación,bien que ahora el vencedor era el Gobierno legítimo, y en 186110 había sido el revolucionario. Aquel precedente era el delPacto de unión, acordado por plenipotenciarios nombrados porlos gobernadores de los Estados. Lo más natural era imitar esteejemplo, bien que con más moderación, mayormente cuandola necesidad 10 imponía, y cuando, por causa de la guerra, nohabían podido hacerse elecciones en los Estados, y no existían

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Legislaturas a quienes el Gobierno general pudiese consultary pedir su cooperación. El Presidente de la República resolvió,con el unánime asentimiento de su Consejo y el de los gober-nadores de los Estados, dictar su célebre Decreto número 594,del 10de septiembre de 1885, que abrió el camino a una so-lución definitiva del problema.

Por medio de aquel decreto se excitó a los gobiernos de losEstados para que enviasen delegatarios a un Consejo Nacional,que había de reunirse en la capital de la Unión" para delibe-rar sobre los términos en que debería procederse a la reformade la Constitución"; delegatarios que habían de ser nombra-dos por los gobiernos locales existentes, en número de dos porcada Estado. La opinión general acogió con regocijo este acto,que preparaba el advenimiento de una solución política, me-diante la cual pudiese volver la república a un régimen cons-titucional, y se pusiese fin, en lo posible, a los desastrosos efec-tos de la Constitución de 1863. Asimismo, todos los gober-nadores de los Estados, tanto los de origen constitucionalcomo los creados por causa de la guerra, aceptaron y dieroncumplimiento a lo decretado, nombrando en breve los dele-gatarios.

Bien escogida estaba esta denominación de delegatorios, enlugar de la de plenipot enciarios, del todo ficticia, que se ha-bía adoptado en 1861; puesto que, si de hecho se había lle-gado a cierta medida de unificación y centralización, desapa-reciendo la supuesta soberanía de los Estados, mal podían és-tos ser representados, a fines de 1885, por plcnipotenciarios,propios solamente de entidades soberanas. Además, los merosdelegatarios no eran convocados para que, por sí y ante sí, de-cidieran de la suerte de la república, reconstituyéndola a suarbitrio. Más modesta era su misión, y el Presidente de la Re-pública supo deterrninarla con tino, cuando la caracterizó conel encargo de deliberar sobre los términos en que debería pro-cederse a la reforma de la Constitución.


No menos acertada fue la manera con que los gobiernosde los Estados desempeñaron su cometido, no por lo tocantea las personas nombradas (que esto no nos incumbe calificar-lo), sino a la distribución de las delegaciones entre los dospartidos aliados que sostenían al Gobierno nacional. Ya queera de todo punto imposible dar participación en el Consejoal partido que acababa de ser vencido por las armas, y que eraenemigo declarado del nuevo orden de cosas que se deseabafundar, justo y patriótico era que, por lo menos, dos de lostres partidos políticos concurriesen por igual a la obra de lareconstrucción de la república; con lo que aquello que funda-sen no tendría la tacha que tuvo la Constitución de 1863, dehaber sido impuesta a la N ación por una sola parcialidad po-lítica. Así, todos los gobiernos nombraron sus delegatarios.principales y suplentes, dando un puesto de representación alpartido conservador, y otro al independiente o liberal.

El Consejo nacional de delegatarios se instaló solemne-mente en Bogotá, el 11 de noviembre, compuesto de diez yocho consejeros, los nueve conservadores y los nueve liberales,y desde el primer momento fue notorio que la idea de la uni-dad nacional, sin más soberanía que la de un solo Gobierno,contaba con la unanimidad de sentimientos y votos 1. Estaunanimidad y la del deseo de obrar en completa armonía, con

1 Los Consejeros Delegatarios eran:Por Antioquia, General don José Maria Campo y Serrano y doctor don

José Domingo Ospina C.Por Bolívar, don Miguel A. Vives y doctor don José Maria Samper.Por Boyacá, doctores don Benigno Barreta y don Carlos Calderón Reyes.Por el Cauc a, doctor don Juan de Dios Uiloa y General don Rafael

Reyes.Por Cu nd inamar ca, doctor don Jesús Casas Rojas (suplente) y Gene-

ral don Antonio B. Cuervo.Por el Magdalclla, don Luis M. Robles (suplente) y don José Laborde.Por Pan amá, don Felipe F. Paúl y den l\liguel A. Caro.Por Santander, doctor don Antonio Rold.ín (suplente) )' General don

José Santos,Por el 'Iolima, doctor don Roberto Sarmiento y General don Acisclo

Mol ano,

ÉPOCA FEDERAL 337

alto esprritu de conciliación para consolidar la paz y el orden,asegurar una libertad justa y fecunda, y devolver a la auto-ridad la fuerza y el prestigio que había perdido durante másde un cuarto de siglo, eran garantías de buen éxito para laempresa de una sabia reconstitución.

Sin embargo, no estaban las ideas acordes sobre el proce-dimiento que debía adoptarse, ni sobre la substancia de losprincipios que en necesario consagrar, ni sobre las formas queconviniese dar a la nueva organización nacional. Queríamosunos en el Consejo Nacional, que éste, previo un Acuerdo delcaso, asumiese de una vez la actitud de Cuerpo Constituyente,discutiese y expidiese la nueva Constitución, y la sometiese ala aprobación del pueblo colombiano, sin la cual no tendríafuerza obligatoria. Y otros, por el contrario, pensaban quesería más acertado discutir y acordar primero simples Basesde reforma constitucional, y someterlas a la aprobación popu-lar, para que, conforme a ellas, y suficientemente autorizado,el Consejo Nacional, erigido en Cuerpo Constituyente, diesela Constitución y la hiciese ejecutar, sin ulteriores formali-dades. Cuando los que nos inclinábamos al primer arbitrio,como el más franco, expeditivo y republicano, nos persuadí-mas que la mayoría patrocinaba el otro procedimiento, novacilámos en sacrificar nuestra opinión, en gracia de la con-cordia y del propósito de llegar lo más pronto posible a unresultado satisfactorio. Así, el Acuerdo sobre "Bases de re-forma constitucional" fue aprobado por unanimidad de votos,el 30 de noviembre, y pasado al Poder Ejecutivo, qUIen losancionó el 1Q del siguiente mes.

Cuanto a los otros puntos que desde el primer dia eranmateria de divergencia de opiniones, la discusión había de abrircamino a soluciones precisas. Pero desde luégo se notaba que,si algunos Consejeros querían ir demasiado lejos en la reac-ción contra las ideas que se habían encarnado en la Constitu-ción de 1863, otros no estaban dispuestos a sacrificar las ga-


rantías individuales y libertades públicas necesarias en todopaís cristiano y civilizado, ni a concentrar toda la suma deautoridad, salvadora deI orden, únicamente en manos del Po-der Ejecutivo, ni a suprimir el régimen municipal, aniquilandocon una centralización excesiva la vitalidad de los pueblos.Querían, en suma, la unidad nacional, la centralización polí-tica y la rehabilitación de la autoridad, combinadas con unajusta libertad individual, con la descentralización administra-tiva y con la acción eficaz y fecunda de un Gobierno pro-gresista.

Es pertinente hacer notar aquí lo infundado de las cen-suras que hizo el partido radical al procedimiento iniciado porel Gobierno, cuando convocó el Consejo Nacional. Y desdeluego, para razonar con acierto, hay que colocarse en la ver-dad de los hechos, y no en el punto de vista de las pasiones olos intereses de partido.

En 1861, al triunfar la Revolución en Bogotá, derrocandoal Gobierno constitucional, se sintió la necesidad de reconsti-tu ir la nación (la "Confederación Granadina") que de hechoestaba disuelta. Había que atemperar a alguna base cierta elprocedimiento que se adoptase. De los gobiernos de Estados re-conocidos por la Constitución de 1858, sólo quedaban en piecinco; a saber: los de Antioquia, el Cauca, el Magdalena, Pa-namá y Santander, -y de éstos, el primero y cuarto seguíanresistiendo a la revolución y sosteniendo la "Confederación Gra-nadina". El Gobierno del Tolima era una invención revolu-cionaria y antojadiza del General Mosquera, sin fundamentoalguno en la legalidad ante bellum; el de Bolívar, era entera-mente revolucionario; y los de Boyacá y Cundinamarca, tam-bién de [acto, eran hechuras del Dictador.

Así las cosas, era claro que, al convocar el General Mos-quera un Congreso de Plenipotenciarios (nombrados por losjefes superiores de los Estados), para que reconstituyese laUnión o los "Estados Unidos de Nueva Granada", por una

ÉPOCA FEDERAL 339

parte, prescindía de dos de los ocho Estados preexistentes; porotra, daba voz y voto a un Estado de su arbitraria invención(el Tolima), cx propiado de hecho al de Cundinamarca; y porotra, llamaba a constituir Plenipotenciarios a unos gobernado-res o presidentes que sólo ejercían autoridad por ministerio dela Revolución o por autoridad del Dictador mismo, tales comolos de Bolí var, Boyad y Cundinamarca.

Y sin embargo, los radicales que compusieron aquel Con-greso de Plenipotenciarios, no tuvieron escrúpulo alguno en dardiscrecionalmente a la república una Constitución revolucio-naria, con el nombre de "Pacto de Unión"; y en este acto, demera ficción, se fundaron para imponer al país la Constitu-ción de 1863. Tal fue el punto de partida o la fuente de lanueva legitimidad federal que reemplazó a la de 1858.

Ahora bien: si tal era el precedente establecido por los ra-dicales, ¿por qué han reprobado al Gobierno general la convo-cación que hizo, en 1885, del Consejo Nacional de Delegatarios ?Aquel Gobierno era el constitucional (no revolucionario comoel de 1861); la Unión federal establecida por la Constituciónde 1863, estaba disuelta a virtud de la rebelión y caída de losgobiernos de CinCO de los nueve Estados preexistentes; la opi-nión general de los pueblos era antifederalista; desde 1884 lagran mayoría de las Legislaturas, y los tres graudes partidos,se habían declarado abiertamente favorables a la reforma dela Constitución; no existían las Legislaturas de los Estados, nise habían hecho elecciones, por causa de la guerra; y cl Go-bierno nacional, al convocar el Consejo de Dele gatarios, sola-mente le indicaba como objeto de su reunión, "deliberar sobrelos términos en que debería procederse a la reforma de la Cons-titución".

¿Y qué hizo aquel Consejo Nacional? ¿Usurpó la sobera-nía del poder constituyente? ¿Dio por sí y ante sí una Cons-titución como lo había hecho en 1861 el Congreso de Pleni-potenciarios? Nada de eso. Se limitó a discutir y acordar unas


Bases de reforma constitucional, que sometió a la aprobaciónde los puebles, y pidió a estos mismos los poderes necesariospara obrar como Cuerpo Contituyente. Como era imposible,en la situación en que se hallaba el país, hacer elecciones, parareunir una Convención, ni provocar en todo rigor un plebis-cito, se consultó a los pueblos por el único medio posible, ycl más significativo: pidiendo su voto a todas las Corporacionesmunicipales. Lo dieron casi unánime, favorablemente, y así que-daron establecidos el poder constituyente del Consejo Nacionaly las Bases de la nueva Constitución.

Desde el 13 de noviembre, el que esto escribe propuso alConsejo (con el pleno asentimiento y aprobación del Presidentede la República y de muy caracterizados personajes) un pro-yecto de Consitución nacional, bajo el título de "Pacto deU nión de los Estados", en el cual se consignaban principiosconservadores y liberales en combinación equitativa, se adop-raba la perfecta unidad de soberanía y la centralización polí-tica, y se mantenían los Estados como entidades divisionariasde la república, pero limitados en su autoridad y prerrogativas,de tal manera que había de hacerse efectiva Ia descentralización.idministruriva y municipal. El proyecto pasó en primer debatesin discusión.

Pocos días después fueron propuestos otros dos proyectos,prohijados por los señores consejeros Reyes 'I Ospina Camacho:cl primero redactado por el doctor don Sergio Arboleda (porenC<lrgo o comisión, según él dijo, del Directorio del partidoconservador), que se apartaba muy notablemente del plan dela Constitución de 1863, pero contenía una combinación desano liberalismo y moderado conservatismo; y cl segundo, re-dactado por el doctor don César Medin.i, enrer.uncntc calcadosobre el sistema de aquella Constitución, pero muy notable-mente corregido con numerosas enmiendas substanciales. Así,los tres proyectos que.! fueron presentados, tuvieron todos porbise cl mantenimiento de los Estados, pero con numerosas y

ÉPOCA FEDERAL 341

substancialisimas modificaciones, y sobre la base esencial derestablecer la unidiu! política de la república, -la unidad desoberanía-, y de poner justas y necesarias limitaciones a losdcrechos individuales y fortalecer la autoridad.

Los tres proyectos, aprobados sucesivamente en primer de-bate, fueron pasados al examen y estudio de una Comisión, paraque informase, la cual fue nombrada por el Presidente del Con-sejo, compuesta de cinco miembros; Comisión que, por su ca-pital importancia, hubiera debido ser constituída por eleccióndel Consejo mismo, a fin de que así se marcase en cierto modocl espíritu que debía guiar los trabajos. Se hizo también la de-signación de cinco suplentes, para los casos en que ocasional-mente faltasen miembros principales de la Comisión; y en loque menos se pensó desde luego fue en estudiar los proyectose informar sobre ellos. Se comprende que así había de ser, unavez que prevalecía la idea de redactar primero un "Acuerdosobre Bases de reforma", y no un proyecto formal de Consti-tución, que sería obra posterior, caso de ser ratificadas dicha-Bases por el voto nacional.

Importa conservar en esta reSCI1a cl "Acuerdo sobre refor-ma constitucional", porque, a más de su valor histórico, fue l.ibase del nuevo Derecho constitucional de Colombia, sirviendocomo de Ley [und am ent al, una vez que estuvo aprobada. J-Iéaquí su texto:

CONSEJO NACIONAL DE DELEGATARIOS

ACUERDO SOBRE RFl"ORMA CONSTITUClO;-';Al

El Consejo Nacional de Delegat arios

CONSIIlERA N 00:

Que es de urgente necesidad li.iccr conocer cl LI repúblicael espíritu que domin.i a esta corporación en sus delibcr.icio-


nes relativas a la reforma constitucional, expidiendo al efectolas Bases y fijando la tramitación con arreglo a las cuales hade formarse y expedirse la nueva Constitución de Colombia,

ACUERDA:

I- Bases de la reforma.

P La soberanía reside única y exclusivamente en la N a-cion, que se denominará "República de Colombia".

2~ Los Estados o Secciones en que se divida el territorio na-cional, tendrán amplias facultades municipales, y las demás quefueren necesarias para atender al desarrollo de sus peculiaresintereses y adelantamiento interno.

3~ La conservación dei orden general y seccional corres-ponde a la Nación. Sólo ella puede tener Ejército y elementosde guerra, sin perjuicio de los ramos de policía que corres-ponden a las Secciones.

4' La legislación civil y penal, electoral, comercial, de mi-nas, de organización y procedimiento judicial, es de compe-tencia exclusiva de la Nación.

5~ La instrucción pública oficial será reglamentada por elGobierno nacional, y gratuita, pero no obligatoria.

6~ La Nación reconoce que la Religión Católica es la de lacasi totalidad de los colombianos, principalmente para los si-guientes efectos:

1" Estatuír que la Iglesia Católica gozará de personeríajurídica;

2° Organizar y dirigir la educación pública en consonan-cia con el sentimiento religioso del país;

)" Celebrar convenios con la Sede Apostólica, a fin dearreglar las cuestiones pendientes y definir y establecer las re-laciones entre la Potestad civil y la eclesiástica.

7" Será permitido el ejercicio de todos los cultos que nosean contrarios a la moral cristiana y a las leyes.

ÉPOCA FEDERAL 343

Los actos que se ejecuten con ocasión o pretexto del ejer-

cicio de los cultos, estarán sometidos al derecho común.

8~ Nadie será molestado por sus opiniones religiosas, ni obli-

gado por autoridad alguna a profesar creencias, ni a observarprácticas contrarias a su conciencia.

9~ La prensa será libre en tiempo de paz; pero estará sujetaa responsabilidad cuando atente contra la honra de las per-sonas, o contra el orden social, o contra la tranquilidad pú-blica.

1O~ Las demás libertades individuales serán consignadas en

la Constitución con razonables limitaciones.

11 ~ No podrá imponerse la pena de muerte, SiDO en los ca-sos de graves delitos militares y de delitos comunes atroces.

12· El Senado será constituído de tal manera, que asegurela estabilidad de las instituciones, y la Cámara de diputados orepresentantes, como cuerpo representativo del pueblo colom-biano. Para ser Senador o Representante se necesitarán condi-ciones especiales, pero no unas mismas de elegibilidad. El Se-nado se renovará parcialmente, y los senadores funcionarán porseis años. La Cámara de representantes se renovará en su tota-lidad y dentro de término más breve.

13' El Presidente de la República será elegido para un pe-ríodo de seis años. Será reemplazado, llegado el caso, por unfuncionario denominado Vicepresidente, el cual será elegido porlos mismos electores, al mismo tiempo y para igual períodoque el Presidente.

14' El Poder Ejecutivo tendrá derecho de objetar los pro-yectos de ley. En caso de insistencia del Congreso, scrá nece-sario el voto de las dos terceras partes de los miembros pre-sentes en cada Cámara para que el Poder Ejecutivo deba darsu sanción al proyecto objetado.

1P Por regla general, los agentes del Poder Ejecutivo se-rán de su libre nombramiento y remoción.


16' Se establecerá una alta corporación denominada Con-sejo Nacional o Consejo de Estado, con funciones principal-mente de cuerpo consultor, y encargado de contribuír a la pre-paración de las leyes, de formar la jurisprudencia política dela Nación y de conmutar la pena capital.

17' El Poder Judiclal será independiente. Los Magistradosde la Corte Suprema durarán en sus puestos por todo el tiempode su buena conducta, y serán responsables por los abusos quecometan en el ejercicio de su ministerio.

18' El Poder Electoral será organizado como Poder inde-pendiente.

Ir - Tramitación.

Art. 10 El Consejo Nacional de Delegatarios ejercerá lasfunciones de Cuerpo Constituyente, y el acto constitutivo queconforme a estas Bases expida, si fuere sancionado por el Po-der Ejecutivo, tendrá, una vez publicado, la fuerza perma-nente de Carta fundamental o Constitución de la República.

Art. 2° Tan luégo como sea sancionada y publicada laConstitución, el Consejo Nacional de Delegatarios ejercerá lassiguientes funciones:

Primera.- Todas las de carácter legislativo que sean pro-pias del Congreso;

Segunda.- Todas las relativas a nombramientos que debanhacer o aprobar las Cámaras separadamente, o el Congreso enCámaras reunidas; y

Tercera.-Elegir libremente para el primer período consti-tucional el Presidente y Vicepresidente de la República.

Art. 3° El presente Acuerdo no tendrá fuerza obligatoria,sino después de haber sido sancionado por el Poder Ejecutivoy aprobado por el pueblo colombiano. Corresponde al PoderEjecutivo expedir los decretos necesarios para disponer el modoy términos en aue áeba consultarse, a la mayor brevedad po-sible, la vcluntad de la nación.

{POCA FEDERAL 345

Dado en Bogotá, a 3O de noviembre de 1885.El Presidente, De!egatario por el Estado del Cauca, JUAN

DE D. UuoA.-EI Vicepresidente, De!egatario por el Estadode Cundinamarca, A. B. CUERvo.-EI Delegatario por el Es-tado de Antioquia, J. M. Campo Serrano.-EI Delegatario porel Estado de Antioquia, José Domingo Ospina C.-El Delega-tario por el Estado de Bolívar, Miguel A. Vives.-EI Delega-tario por el Estado de Bolívar, José M. Sampcr.-El Delega-tario pür e! Estado de Boyacá, Benigno Barreto.-EI Deiegata-rio por el Estado de Boyacá, Carlos Celdoron R.-El Delegatariopor el Estado de Cundinamarca, J. N. Núñez.-El Delega-tario por el Estado del Cauca, Rafael Reyes.-El De!egatariopor el Estado del Magdalena, Luis M. Robles.-El Delegatariopor el Estado del Magdalena, J. Laborde.-El Delegatario porel Estado de Panamá, Miguel A. Caro.-EI Delegatario por elEstado de Panamá, FeliPe F. Paúl.-El Dclegatario por el Es-tado de Santander, Antonio Roldán.-El Delegatario por clEstado de Santander, José Sanios.-El Delegatario por el Es-tado del T olima, Acisclo Mofano.-El Delegatarie por el Es-tado de! Tolima, Roberto Sarmiento.-Los Secretarios del Con-sejo, Carlos Martínez Silva, Julio A. Corredor.

Poder Ejecutivo naciona/.-Bogotá, Ir de diciembre de 1885.Se acepta en todas sus partes el Acuerdo precedente.Sométase a la aprobación del pueble colombiano, y exp i-

dase al efecto el decreto necesario, según lo que se determinaen el artículo final, y publíquese.

El Presidente de la República, RAFAEL NÚÑEZ.-El Se-cretario de Gobierno, Aristides Calderón.-El Secretario de Re-laciones Exteriores, Vicente Restrepo.-El Secretario de Gue-rra, encargado del Despacho de Hacienda, F. Angulo.-EI Se-cretario de Instrucción pública, Enrique Ai ~!arl'z.-EI Secreta-


rio de Fomento, encargado del Despacho del Tesoro, Julio E.Pérez,

Pocos días después de sancionado este Acuerdo, el ConsejoNacional expidió otros actos de mucha trascendencia. El 8 dediciembre aprobó un Acuerdo que fue sancionado el mismodía, en el cual se dispuso: 19 que el Consejo mismo hiciese laelección del Presidente provisional de la República y de unDesignado, para ejercer el Poder Ejecutivo desde el 1Q de abril(día en que había de cesar la Administración nacional de1884) hasta la fecha en que comenzase un nuevo período cons-.titucional; 2° que eligiese también el Consejo el Presidente y'el Vicepresidente para el primer período que la Constituciónestableciese; y 39 que este mismo Acuerdo, y las elecciones queen su cumplimiento se hicieran, fuesen sometidos, junto conel Acuerdo sobre Bases de reforma, a la aprobación del pueblocolombiano.

Al día siguiente se hicieron las elecciones respectivas, en eldoctor don Rafael Núñez para Presidente y el General donJosé María Campo Serrano para Designado, ambos provisiona-les; y para el primer período constitucional se eligió Presidenteal mismo doctor Núñez, y Vicepresidente al General don EliseoPayán. Estas elecciones, así como los dos Acuerdos menciona-dos. fueron sometidos, a virtud de decretos ejecutivos, a la ra-tificación de la república; para lo cual, por las razones quehemos aducido, se ocurrió al medio únicamente posible y decarácter más democrático. Se dispuso que fuesen consultadaslas Corporaciones municipales de todos los Distritos de la re-pública, las cuales habían de votar sobre cada acto diciendo:

Verificóse la votacion, en efecto, y el escrutinio generalfue hecho por la Corte Suprema nacional. Los Acuerdos, y laselecciones consiguientes, fueron aprobados y ratificados muy

ÉPOCA FEDERAL 347

poco menos que por unanimidad de votos; pues solamente endo> o tres municipalidades (de más de mil de la república) elvoto de la mayoría fue adverso, y dejaron de votar tres ocuatro corporaciones, por falta de los respectivos regidores oconcejales. Quedaron así consagrados por la nación unos actosde decisiva trascendencia, y autorizado el Consejo Nacionalpara funcionar como Cuerpo constituyente, con libertad dedar la Constitución, siempre que se acomodase a las Bases dereforma ratificadas.

En tanto que el Consejo se hallaba funcionando, del Pre-sidente constitucional de la República habían emanado actospoliticos de grande importancia. El más considerable de todosfue seguramente, su célebre "Exposición sobre reforma cons-titucional", dirigida al Consejo Nacional de Delegatarios el díade su instalación; documento que, sin disputa, es el más inte-resante y digno de alu f.uua de cuantos han producido nues-tros Presidentes, desde la época en que desaparecieron la "GranColombia" y el Libertador. En aquella memorable Exposición,el Presidente trazaba con grandes rasgos y mano maestra elcuadro de los errores cometidos; de las malas instituciones quehabían regido al país; de los infortunios que a éste 10 habíanprobado y afligido; de las imperiosas necesidades de orden, es-tabilidad, justicia y sana libertad que se sentían; de la reac-cien que se había verificado en el sentimiento, las ideas y losanhelos del pueblo colombiano, y de los principios salvadoresque era necesario consagr:1r en la nueva Constitución que sediese a la república.

La impresión que causó la lectura de la Exposición fue pro-funda y vastísima, y dondequiera se tuvo conciencia de queel Presidente, admirablemente inspirado, había dicho la verdady planteado todos los problemas con claridad perfecta. Así laopinión pública, ansiosa de que el país saliese prontamente dela anormal situación en que se hallaba, apoyó abiertamente lasmiras del Presidente, y estimuló al Consejo Nacional a ern-


prender resueltamente la obra de reconstitución y regenera-

ción que se le había confiado.

Ineludibles necesidades de gobierno hab ian obligado al Pre-

sidente, durante la guerra, y aun después de su conclusión, aadoptar muchas medidas políticas, militares, fiscales y admi-

nistrativas, autorizadas primero por el art iculo 91 de b Cons-

titución de 1863, según la inteligencia que se le habil dado, ylegitimadas después por la ley de la conservación, esto es, por

el Derecho de gentes; medidas que, si podían ser defectuosas,habían sido reputadas como salvadoras de la república, De ahíun gran cúmulo de decretos del Presidente que ten i.in fuerzade ley, por la naturaleza de las cosas, relativos a rentas y con-tribuciones, monedas, crédito público, servicio militar, gobiernopolítico de los Estados, y muchos otros LImos de la adrninis-tración pública.

Entre aquellos decretos, fueron de suma imporranci,i, en elpunto de vista de la reorganización de Ía república, -a másde los que hemos citado, relativos a Ía convocación del Con-sejo Nacional, y al llamamiento de las Corporaciones munici-pales a votar los plebiscitos sobre reforma constitucional y elec-ción de altos Magistrados-, los siguientes:

El de 7 de noviembre de 1885 (número 769), por el cualse erigió a Cundinamarca en Distrito Federal, y se nombró elGobernador que había de regirlo;

El de 23 del mismo mes (número 81 5 ), sobre organizaciónjudicial del Distrito Federal;

El de 5 de diciembre (número 849), por el cual S~ rein-corporó cl territorio nacional de San Martín (que había sidosegregado del Estado de Cundinamarca ) en el Distrito Federal;

El de 9 del propio mes de diciembre (número 841), porel cual se erigió el Estado Panamá en "Departamento Nacio-nal de Panamá", para ser administrado directamente por el Go-bierno de la nación; y

ÉPOCA FEDERAL 349

Otro del mismo mes de diciembre, por el cual se dispusonombrar un Jefe Civil y Militar, para la administración supe-rior del Estado de Santander, desde el 19 de enero de 1586,

fecha en que había de concluír el período del Gobernador cons-

titucional.

Estos decretos fueron sometidos a la aprobación del Con-

sejo Nacional, y éste los declaró exequibles. Quedaba asi más

desquiciada que nunca, por imperiosas necesidades de gobierno,

la organización federal que había existido; pues no solamente

faltaba la anterior soberanía de los Estados, sino que dos de

éstos dejaban de existir como tales, directamente administra-

dos por el Gobierno general, y los gobernadores de Antioquia,Bolívar, Boyacá, el Magdalena y el Tolima, a más de los deCundinamarca y Panamá, eran jefes civiles y militares nom-

brados por el Presidente de la Unión. No quedaba, por lo visto,

sino una sombra de la antigua Confederación, representada, en

rigor, únicamente por el Estado del Cauca, que conservaba

cierta autonomía en sus apariencias.

Una vez ratificados los acuerdos del 30 de noviembre y8 de diciembre, llegaba el momento de emprender con empeñolos trabajos relativos a la discusión de los proyectos que se ha-bían presentado sobre Constitución de la república. Pero laComisión, desde un principio, había resuelto desechar todoslos proyectos y redactar uno enteramente nuevo en su plan,en muchas de sus ideas y en su redacción, trabajando en élcon desesperante lentitud. Desde mediades de noviembre fuecreada la Comisión, y el 11 de mayo de 1886, a los seis meses,no estaba presentado aún el nuevo proyecto. Fue presentadoel 12; el 13 se le dio el primer debate, y sin pasarlo a comisiónpara su examen, ya que era enteramente nuevo, el Consejo co-menzó a discutirlo en segundo debate el 14. Tal era la impa-ciencia que se sentía, y con razón, de comenzar una discusión

que el país reclamaba con empeño!


De los cinco miembros principales y cinco suplentes de la

Comisión, nueve habían tomado parte en los trabajos, ya in-terviniendo unos, ya otros, por diversas causas. Así, muchí-

simos artículos habían sido aprobados o combinados por sim-

ple mayoría de tres votos contra dos, y la Comisión misma,

al presentar el proyecto, declaró que éste no representaba elpensamiento unánime de los Comisionados, y que todos se re-

servaban ci proponer oportunamente las modificaciones que

creían necesarias. Faltaba, pues, la unidad de pensamiento, yesto hacía suponer que, no obstante la disposición general del

Consejo en cl sentido de la concordia, los debates serían muylaboriosos y animados.

El provecto de la Comisión estaba muy lejos, para mu-chos. de ser satisfactorio. Conservador en demasía, mejor dicho.

reaccionario con exceso (lo que es muy distinto de conser-vador, en la acepción científica del término), más parecía

calculado p.lra un país monárquico que para una república

hispanoamcrican.: ; y lejos de tomar por guía la experiencia ylas ideas particulares de Colombia, se inspiraba teóricamente

en instituciones de otros países, y sobre todo, de monarquíaseuropc.1S. Era un.i verdad reconocida por todos, en el Consejoy en Colombia. que la libertad individual necesitaba límites,para ser efectiva y no degenerar en libertinaje, y que la au-toridad debía ser fortalecida, en obsequio del orden y la es-tabilidad. Pero si se deseaba avigorar la autoridad, en susdiversas formas y mamfcstaciones, no por eso se quería con-centrar todo el poder autorit ario únicamente en manos delGobierno. Esto era, por huír de la anarquía, caer en el po-sible despotismo de un poder sin contrapeso. Y el proyectotendía cvidcnternente :J. concentr.ir casi toda la autoridad enel Poder Ejecutivo, con detrimento manifiesto de la justa li-bertad, que se funda en cl racional equilibrio de los tres Po-deres públicos.

ÉPOCA FEDERAL 351

La centralización que se proponía iba demasiado lejos, de-jando escasísimas atribuciones a las entidades municipales, yconfundiéndose en mucha parte lo administrativo con lo po-lítico o propio de la soberania.

Por lo tocante a garantías individuales y libertades públi-cas, el proyecto era sobrado restrictivo. No había en él sufi-cientes garantías para la libertad y seguridad personales, parala propiedad, ni para ciertos derechos universalmente recono-cidos; no se prohibía la esclavitud, ni la prisión por obligacio-nes civiles, ni que tuviesen efecto retroactivo las leyes contr.iderechos adquiridos; no se definía con claridad la situación dela Iglesia Católica, respecto de la Nación; y se notaban muyconsiderables lagunas en puntos que debían ser determinadoscon precisión. Ne es de extrañar, por lo tanto, que al discu-tirse el proyecto, el mayor número de las modificaciones pro-puestas emanase de los miembros mismos de la Comisión.

Si en todo el Consejo había el más vivo deseo de procederen la mejor armonía, sin que se notase distinción alguna entreliberales y conservadores, y si todos querían dotar al país deuna Constitución que lo sacase, lo más pronto posible, de lasituación anormal en que se hallaba; con todo, no tardaron enaparecer divisiones, algunas veces exacerbadas por intereses decírculo político, cuando no personales, y por pasiones entera-mente individuales y caracteres imperiosos que no toleraban lacontradicción. Llegaron a producirse cábalas o intrigas que nose compadecían con el verdadero interés patriótico, y echá-base de ver que si, en apariencia, se proclamaba una causanacional, no faltaban espíritus estrechos que se preocupabande preferencia con el triunfo particular de un partido, o deuna parcialidad, o con intereses que se vinculaban a deterrni-nados personajes.

Seguramente la discusión había de ser viva, y aun vehe-mente a las veces, respecto de numerosas y muy graves cues-tiones. Y en efecto, los puntos principales de controversia fue-


ron los que más afectaban a los principios del Derecho cons-titucional; a saber:

La división territorial, y lo relativo a la futura creacióno desmembración de Departamentos, entidades que habían dereemplazar a los Estados;

La determinación de los caracteres propios de la ciuda-danía;

La definición y extensión propias de los derechos indivi-duales y garantías civiles;

Las seguridades que habían de darse a la propiedad ino-erute, en tiempo de guerra;

La organización y las facultades del Poder Legislativo, en10 cual se suscitaba la cuestión de la extraña facultad que sequería conferir al Ejecutivo de nombrar un número consi-derable de Senadores;

La organización y compOS1CIOn del Poder Ejecutivo, a lascuales algunos pretendían dar una extensión y preponderanciaexcesivas;

La responsabilidad del Presidente de la República, que al-gunos querían suprimir por completo;

Los puntos relacionados con la Hacienda nacional y losBienes y Rentas de los Departamentos;

La estrechez o latitud que había de darse a las atribucionesde las Asambleas departamentales y de las Corporaciones mu-nicipales;

Lo relacionado con las condiciones del sufragio y del sis-tema electoral;

y una multitud de cuestiones difíciles y delicadas, relati-V.IS al modo de ejecución de la nueva Constitución, o a lasdisposiciones transitorias,

Todo esto, con otros puntos secundarios, fue discutido conempeño, con vivo interés, y en ocasiones con calor, a despe-cho de algunos Consejeros a quienes no agradaba que se lesmodificasen y discutiesen sus fórmulas y proposiciones, y a

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quienes irritaba profundamente toda contradicción, como S1

el Consejo hubiera sido instituído para funcionar como Con-sejo áulico y someterse silenciosamente a cuanto emanara dedeterminadas voluntades.

Ello es que la Constitución, con defectos y todo, fue apro-bada definitivamente, a principios del mes de agosto, despuésde seis meses de preparación del proyecto y más de ochentadías de discusiones y enmiendas; que el primitivo proyectoquedó prof undnmente modificado; que en los últimos díashubo descuidos, por cansancio, favorables a muy perniciosasenmiendas propuestas casi a última hora; que la Constituciónse apartó, en puntos muy importantes, de lo establecido enlas Bases aprobadas por la nación; y que, en obsequio de laconciliación y de la patria. varios Consejeros hicieron el sa-crificio de sus opiniones, cediendo o dejando de resistir res-pecto de muchas disposiciones, movidos por el deseo de que larepública tuviese lo más pronto posible una Constitución, si-quiera mereciese algunas censuras.

El 4 de agosto fue firmada la Constitución por diez ysiete Consejeros Delegatarios, el 5 la sancionó el Poder Ejecu-tivo, y desde cl siguiente día empezó a regir para los altospoderes nacionales, debiendo estar en vigor en toda la repú-blica el 7 de septiembre. Cornpon i.isc de veinte títulos per-manentes, con doscientos diez artículos, y un título adicional(el XXI), constante de quince artículos transitorios. Confor-me a ella, los Estados quedaban con sus anteriores nombres ylímites pero convertidos en Departamentos (éstos divididos enProvincias, j' las Provincias en Distritos municipales), y lanación reasumía el carácter de república unitaria y continuabacon el nombre de Colombia. El 7 del propio mes de agosto, afalta del Presidente constitucional electo, que se hallaba au-sente, tomó posesión de la Presidencia de la República el De-signado; y así llegaba el momento de aplicarse a plantear elnuevo régimen político, obra confiada en lo sucesivo a la hon-


radez, la lealtad y el patriotismo con que ejecutasen la Cons-titución y las leyes el Cuerpo Legislativo (esto es, el ConsejoNacional autorizado para funcionar como Congreso) y los de-más poderes públicos.

Así concluía, -al cabo de treinta y un años de ensayosfederativos, comenzados en 1855 con la creación del Estadosoberano de Panamá-, una época tormentosa, la de la Fede-ración, que tan profundamente había influído en la suerte dela república, comprometiendo su estabilidad, destruyendo suunidad, paralizando en gran parte sus progresos, ensangren-tando y asolando frecuentemente el suelo de la patria, desa-creditando en Hispanoamérica las instituciones democráticas, ydebilitando notoriamente el sentimiento de solidaridad y fra-ternidad de los colombianos.

¿Acertaría el Consejo Nacional en 1886 a dar a Colombiauna buena Constitución? La respuesta pertenece al porvenir;pero es incuestionable que sus buenos resultados dependeránprincipalmente de la virtud con que procedan los legisladoresy gobernantes al ejecutarla; pues la razón y la experiencia de-muestran que la prosperidad de las naciones, más que obra delas constituciones políticas, lo es de la moralidad de los pue-blos y de la rectitud, probidad y previsión de sus mandatarios.

Por lo demás, si apenas ha comenzado la historia de la Cons-titución actual, toca solamente al lector apreciarla como com-plemento del cuadro que acabamos de trazar. Por eso agre-gamos su texto al presente escrito, reservando su comentariocrítico para la segunda parte de esta obra.

CONCLUSION

Hemos expuesto, en los últimos capítulos del presente es-tudio, los hechos generadores de la Constitución del 5 de agos-to de 1886. ¿Qué juicio ha de formar de la Constitución mis-ma una crítica imparcial? Este juicio o comentario es la ma-teria de los volúmenes que hemos dedicado al Derecho consti-tucional colombiano. El primero, exclusivamente destinado alestudio crítico de la historia de ese Derecho constitucional, locompletamos con la reproducción total y textual de la nuevaConstitución de Colombia. El segundo, propio para servir deguía a cuantos hayan de consultar y aplicar esa misma Cons-titución, contiene el comentario científico de esta obra legis-lativa, cuidadosamente acomodado al texto, artículo por ar-tículo y párrafo por párrafo. Si el primer volumen es pura-mente obra de historia y de crítica de los hechos, el segundolo es de análisis ajustada a los principios de la Ciencia consti-tucional, a la verdad de los hechos parlamentarios, y a unasana hermenéutica. Uno y otro lo sometemos con el mayorrespeto al juicio indulgente de nuestros conciudadanos.

Mas no debemos finalizar el presente volumen, en lo quenos pertenece, sin hacer resaltar la enseñanza moral y cientí-fica que se desprende de los acontecimientos, previo el resu-men sintético que de la Historia se deduce. En otros térmi-nos, es forzoso establecer en este grave asunto la filosofía dela Historia.

Estudiando atentamente los sucesos que componen la his-toria de la revolución de la Independencia, aparece notoriaesta verdad: jamás hubo en Hispano América, de parte de lapoblación criolla, mestiza y negra (de todo lo que no era pe-


ninsular), movimiento más natural y necesario, más lógico yespontáneo, ni más popular, que el verificado en 1810, en to-das las provincias neo-granadinas solevantadas por el senti-miento del derecho. Jamás se pusieron de manifiesto, en nu-merosísimas actas y constituciones, y en todos los rasgos ca-racterísticos de la Revolución, mayor suma de candor y debuena fe, de patriotismo y de sanas intenciones, ni mayorgrandeza para la virtud y el sacrificio, que aquellas de quedieron ejemplo nuestros próceres. Jamás pareció mejor regadaen todos los espíritus ilustrados la semilla del Derecho, apo-

. yado en las teorías de la ciencia.y sin embargo, todo encalló, todo sucumbió de 1816 a

1819, todo fue estéril, derrumbándose entre gemidos y char-cas de sangre el edificio, aparentemente hermoso, de las "Pro-vincias Unidas de la Nueva Granada!" Tan completo fue elderrumbamiento, que la resurrección de las ideas e institucio-nes republicanas y el renacimiento de la Independencia hubie-ran sido imposibles, si Morillo, Sámano, Warleta, Enrile, Tol-rá, Morales y demás jefes baciiicedores no hubieran creado,con la persecución, los patíbulos y todo linaje de iniquidades,un semillero de patriotas desesperados que, jurando vencer omorir, hicieron prodigios de constancia, sufrimiento y heroís-mo hasta reconstituír la Patria agonizante ...

¿ Por qué fueron infructuosos los primeros esfuerzos, losde 1810 a lSi5? Porque todos ellos condujeron fatalmente aproducir la impotencia: la impotencia para organizar y gober-nar, y la impotencia para combatir y defenderse con buenéxito. Era imposible crear súbitamente y hacer funcionar coneficacia una confederación de Estados enteramente democrá-ticos, en el seno de una vast isima Colonia, sumamente despo-blada, pobrísima, ignorante, sin unidad etnográfica y sin víasde comunicación, que durante tres siglos había sido gobernadaconforme a principios abiertamente opuestos a los proclama-dos por la Revolución. La república federal y democrática que

CONCLUSIÓN 357

Lozano, Nariño, Torres, Castillo, Caicedo, Torices, Corral,Restrepo, Camacho y Niño quisieron organizar, en nada se Pl-recia ni podía parecer al Virreinato de los Góngoras y Mendi-nuetas. Faltaban por completo en la sociedad y el país de 1810,los elementos necesarios para establecer en numerosos centrossociales, como eran necesarios, el gobierno propio y soberanoque la federación reclamaba; y era absurdo dividir, para laobra del gobierno, de la organización republicana y del pro-greso incipiente, lo que estaba unido por la legislación colo-nial y por todos los hechos históricos y sociales.

Así, la federación sólo pudo producir desconcierto, debi-lidad, impotencia, incapacidad para todo, y acarrear la rumade los pueblos y del primer edificio de la Independencia.

Causas muy diferentes, y en parte contrarias, influyeronpara volver difícil y tormentosa la vida de la Gran Colombiay preparar su disolución. Concebida por el genio ardiente ygigantesco de Bolívar, iniciada en 1817, proclamada en 1819,fundada y constituída definitivamente en agosto de 1821, Co-lombia se disolvió al cabo de nueve años; precisamente cuandosu glorioso fundador tomaba el camino del destierro volunta-rio y ponía un pie en su sepulcro. La Gran Colombia, en rea-lidad, no tuvo su razón de ser sino en tres hechos, a saber:

La fascinación de la grandeza y de la gloria;La soberana personalidad del Libertador, como centro, lazo

de unión y representación de la República; yLa necesidad de la defensa y del coronamiento de la Inde-

pendencia, en los pueblos y países que se unieron.Hija de la gloria militar, Colombia no era ni podía ser sino

una república militar, una república de combate, libertadorade sí misma y de sus vecinas del Sur. Para esto necesitaba launidad absoluta, la condensación de todas sus fuerzas, y con-tar con el prestigio y la vida de su gran caudillo. El día queestuviese realizado el propósito esencial: la independencia pro-pia y de los pueblos hermanos; que toda la América Española


fuese libre; que faltasen el prestigio y la vida del Libertador(las fuerzas cohesivas necesarias), y la tentación de la gloria,que a todos los colombianos dominaba, Colombia no podríasubsistir, a menos que tuviese sólidos elementos de existencia,así en sus necesidades y condiciones sociales como en su orga-nización.

Pero la idea de la gloria no es base fuerte ni durable deasociación; la existencia de una nación es efímera, cuando sólotiene por objetivo el combate, y por vínculo de cohesión lavida, el prestigio y el poder de un hombre; y Colombia erauna aglomeración de vastísimos territorios, en cuyas provin-cias, más o menos aisladas entre sí, habían luchado heroica ytenazmente, y adquirido hábitos de mando, y glorias y presti-gio, muchos caudillos, tenientes de Bolívar, que aspiraban aser sus rivales; tales como Páez y Nariño en Venezuela, San-tander en Nueva Granada, y Lamar y Flórez en el Ecuador.Por otra parte, una república batalladora, en cuyo seno lagrandeza se alcanzaba principalmente con la espada, por pocoilustrados que fuesen los que la manejaban, y donde la fuerza,por necesidad, había establecido la terrible supremacía de lavictoria, no podía, sino después de largos años de gobierno re-gular, adquirir aquellos hábitos de virtud civil, de obedienciay de reposada reflexión, que son necesarios para la vida regu-lar de los pueblos y el correcto funcionamiento de las insti-tuciones.

Una vez asegurada la Independencia y concluída la pro-digiosa obra militar de Bolívar, Colombia no podía subsistir,aun cuando se hubiese prolongado por ve"inte o más años lavida del Libertador, sino en el caso de existir los necesarioselementos de unidad. Y estos elementos habían de ser: la ne-cesidad y conveniencia patentes, originadas de los hechos so-ciales; las vías de comunicación que enlazasen a los centrossociales; la existencia de una capital que a todos conviniese,junto con otros vínculos naturales; y una Constitución que,

CONCLUSIÓN 359

dando fuerza a la unidad nacional, permitiese, sin embargo, :l

todos los pueblos, alcanzar el desarrollo y bienestar necesarios.N ada de esto había. La inmensidad territorial de COlOl·1-

bia oponía un obstáculo insuperable a su unificación; y así '.:0-

mo los grandes caudillos, como Páez, no podían resignan ~ aquedar políticamente anulados a distancia de centenares de le-guas, así Caracas, Valencia y Barcelona, Quito y Guayaquilno se conformaban con perder, en inmensa lejanía de Bogotá,la importancia de que las privaba la rigorosa centralizacióncolombiana. Excelente para cada una de las tres grandes sec-ciones, en tiempos normales, aquella centralización rigorosaera funesta para la totalidad de Colombia. No era posible queun solo Gobierno proveyese convenientemente a las nr cesida-des de una nación incomunicada, ignorante, pobre y clesorga-nizada por quince años de guerra, que se extendía ertre losdos océanos, desde las bocas del Orinoco hasta las fronteras delPerú, y desde el bajo Amazonas hasta el golfo de México. Sila Colombia militar hubo de ser 10 que fue, la Colombia de lapaz y de la vida normal tenía que encallar en el escollo de 10imposible y desaparecer con su inmortal caudillo! Lo artificialno puede vivir, y las naciones han de tener vida natural romolos hombres o pueblos que las componen.

Una vez reducidos los neo-granadinos, en 1831, a vivirvida propia, dentro de nuestra natural órbita de acción, tu vi-mos el acierto de darnos la Constitución que nos conven ia,combinando sabiamente la unidad política o nacional con unconsiderable grado de descentralización administrativa. Si rotuvimos sólida paz ni toda la prosperidad apetecible; si hubi-mos de pasar por los conflictos de 1833, 1840, 1851 Y 1854;si antes de caer de nuevo en los errores iniciados en 1854 tu-vimos tres Constituciones unitarias (1832,1843 Y 1853); ¿nohubiéramos podido llegar a la estabilidad y asegurarnos prós-pera existencia, con sólo perfeccionar nuestras instituciones ymantener un gobierno adecuado a nuestras necesidades? Segu-

; . ,C

DERECHO PÚBLICO INTERNO

ramente sí. ¿Qué causas, pues, nos arrastraron al desorden, nosdebilitaron y mantuvieron en un estancamiento relativo, y nosempujaron, al fin, hacia el abismo de la anarquía? Fácil es In-

dicarlas.

El error capital de los constituyentes de 1832 consistió endos faltas: olvidarse de los elementos que existían, y violar unprincipio fundamental de la ciencia del gobierno. Los elemen-tos que existían eran peligrosos: quedaba en pie el espíritu mi-litar, poco o nada dispuesto a sufrir el freno de las leyes o deun gobierno civil; quedaban los fermentos y frescas rerninis-ceneras del antagonismo que había separado a bolivianos y li-berales, llenos de encono; los pueblos carecían de experienciapara el gobierno propio, y era necesario implantarlo paulatina-mente y sin exageración; y se necesitaba un gobierno fuerteque dominase todas las dificultades consiguientes a la guerrade Independencia, a la pobreza y desorganización en que ha-bían quedado las poblaciones, y a los graves conflictos de quehabía sido teatro la república desde 1828 hasta 1831.

Es principio inconcuso de ciencia constitucional y admi-nistrativa, que el gobierno es una obra de previsión y de ac-ción, encaminada a dar seguridad a los individuos y al Esta-do; y que, para llenar este fin, es indispensable que los gober-nantes tengan libertad de escoger sus agentes o cooperadores.Tanto es así, que el primer talento de un gobernante es el desaber escoger o nombrar sus auxiliares. Sin la libertad de nom-brarlos, hay escasa razón para exigir responsabilidad al gober-nante. Donde falta la seguridad del Gobierno en la aptitud ylealtad de sus agentes, no hay confianza; no hay unidad demiras ni de acción; la responsabilidad se divide y se pierde;reina la anarquía en la administración.

y esto aconteció con la Constitución de 1832. El Gobier-no era débil, porque no tenía agentes propios, sino gobernado-res impuestos por las Cámaras provinciales. Estos gobernado-res, en gran número ad vers.irios del Gobierno, fueron los fau-

CONCLUSIÓN 361

tores de la vasta y terrible rebelión de 1840; y si proclamaronla federación, no fue porque los pueblos aspirasen a esta for-ma gubernativa, sino porque necesitaron presentar una banderadecente que cohonestara un tanto lo injustificable del alza-miento.

Pudo la república obtener la paz, y no poca prosperidad,con la Constitución de 1843, y la mejor prueba de que estaConstitución era muy republicana y suficientemente liberal,aun cuando fuese obra de los conservadores, es, que con ellapudieron triunfar los liberales, gobernar sin dificultad de 1849a 1853, y promover y realizar las más extensas, complicadasy trascendentales reformas. ¿Por qué, pues, se llevó la reformaconstitucional hasta el radicalismo de 1853? ¿Por qué estallóla insurrección conservadora de 185 1, que pron tarnen te fuedebelada? ¿Por qué la insurrección militar de Melo, a los sietemeses no más de haberse puesto en práctica la Constituciónde 1853? ¿Por qué con una Constitución unitaria como ésta,pero muy descentralizadora, la república fue a dar a la dislo-cación federativa?

La explicación de estos hechos se desprende de lo artificialy falso de la política seguida por el partido liberal desde 1848.Adoptó para luchar el sistema de los clubs políticos, de lasSociedades Democráticas, sin caer en la cuenta de que nada esmás peligroso que constituír potencias permanentes dentro delEstado, -entidades que se engríen llamándose el Pueblo, yse habitúan a imponer sus exigencias, sin ser por eso respon-sables de nada;- desencadenando así una fuerza que despuésno es fácil contener. Las democráticas dominaron al Gobierno,hicieron las elecciones, sirvieron de inconscientes instrumen-tos para muchas violencias y amenazas, alarmaron a b socie-dad entera, sacaron la política de su centro natural de grave-dad, pusieron en práctica las vapulaciones y la destrucción decercos de las heredades, proclamaron ideas comunistas, y no-toriamente motivaron y provocaron la insurrección de 1851.


El partido liberal, -que para merecer su nombre debíaser tolerante, respetuoso por la conciencia ajena, y particular-mente por las creencias del pueblo en cuyo nombre quería go-bernar y gobernaba,- inscribió en su programa, como uno delos puntos esenciales del liberalismo neo-granadino, la idea dela hostilidad al clero católico, de la separación completa de laIglesia y el Estado, y del fomento del protestantismo, con lalibertad religiosa absoluta (innecesaria en la República), comomedio de suscitar al catolicismo una competencia que no erareclamada por la opinión nacional. Todo esto fue artificial,complicó la poli tica con muy graves cuestiones religiosas, con-citó y sublevó la irritación de las almas creyentes, contra elliberalismo, y fue un semillero de dificultades y conflictos.

Por otra parte, los liberales, que hasta 1849 habían patro-cinado un programa bastante práctico y moderado (salvo elpropósito injusto de la expulsión de los jesuítas), se dejaronfascinar y arrastrar por las exageradas ideas de los republica-nos franceses; y cayendo en las extravagancias del socialismo,y el radicalismo, -que, si se comprendían en Europa, carecíande toda razón de ser en la América Española,- entraron enuna vía de reformas inconsideradas que forzosamente habíade conducirlos a cometer gravísimos desaciertos. Así el radi-calismo neo-granadino, esencialmente jacobino en sus ideas,aglomeró simultáneamente sobre la república todas las dificul-tades propias de estos tremendos problemas, planteados y re-sueltos a la vez:

Abolición definitiva de la esclavitud, que era de imperiosanecesidad;

Sustitución de los monopolios y los impuestos indirectos,con las contribuciones directas;

Adopción del juicio por jurados en todos los procesos CrI-

minales;Adopción del sufragio universal, directo y secreto;Establecimiento de la libertad absoluta de la prensa;

CONCLUSIÓN 363

Separación completa de la Iglesia y el Estado, y entera li-bertad de cultos;

Apelación al sufragio para todo y muy frecuentemente;Predominio del Poder Legislativo, irresponsable y sin con-

trapeso alguno;Abolición del ejército permanente;Abolición de la pena de muerte, y notable disminución de

las demás penas;Ensanche muy considerable de la descentralización muni-

cipal, hasta preparar la destrucción de la unidad nacional conel régimen federativo; y

Descentralización de la instrucción pública y del serviciode las vías de comunicación, hasta prescindir de ambas cosasel Gobierno nacional.

¿Qué había en todo esto? Había algunas ideas que, bienmaduradas y desarrolladas con moderación, podían ser fecun-das en beneficios; pero que, lanzadas y puestas en práctica sindiscernimiento, hablan de ser muy perniciosas. Había utopíasde todo punto inaceptables, por contrarias a la verdadera cien-cia y la justicia. Había, en fin, extravagantes doctrinas acep-tadas por novelería, como que venían de Francia (lo mismoque las pomadas), que en manera alguna eran del gusto denuestra sociedad, ni menos podían tener aplicación en su seno.Pero el radicalismo todo lo aceptó; y el radicalismo, que fuecomo una embriaguez de nuestra juventud, transmitida porlos historiadores, novelistas y periodistas franceses, entontecióa los neo-granadinos hasta la locura. ¡De sus errores al supre-mo error de la disociación, la distancia fue corta!

Una especie de engreimiento político se apoderó de nues-tra sociedad. Ya que no podíamos desconocer nuestro grandeatraso en agricultura, industria y comercio, y en la culturade las masas populares, dimos en figurarnos que, por lo to-cante a ideas políticas y de gobierno, estábamos y debíamosestar "a la vanguardia de la civilización hispano-americana".


y a tal punto llegó nuestra infatuación juvenil, que nos pusi-mos a la vanguardia de todas las locuras y todos los extrava-gantes ensayos posibles.

Después el egoísmo hizo lo demás. El egoísmo inspiró alos panameños el deseo de formar casa aparte y de hacer visode Estado Soberano ante los transeúntes del Istmo; y logró quese cometiera el enorme error de erigir, reformando la Consti-tución, un Estado federal incrustado en el cuadril de la Re-pública unitaria. El egoísmo conservador de los antioqueñoshizo crear el Estado soberano de Antioquia, a fin de que ellosse preservasen de los estragos del radicalismo; y así tuvo laRepública su segundo tumor, en el estómago mismo. Y a suvez el egoísmo radical exigió que se le diese el Estado de San-tander, para practicar allí con entera libertad las lucubracio-nes radicales más absurdas, tales como la libertad y legitima-ción del concubinato, la libertad de fabricación de moneda, ylas elecciones por escrutinio de lista que habían de establecerel despotismo de la mayoría total del Estado.

U na vez creados los tres primeros Estados soberanos, den-tro de la república unitaria ¿qué se podía hacer? O mantenerun monstruo sin vida posible, o lanzarse por completo en lafederación, creando los demás Estados. Y esto no era entraren lo desconocido, explorando mares tenebrosos: lo conocidoera la impotente disociación de 1811 a 1815, que había faci-litado el aniquilamiento de la Patria, y el asolador desordende 1840, compañero de la matanza y la ruina entre herma-nos. .. A esto volvíamos, puesto que tornábamos a caer enel grande error de la disgregación politic« y social, impropia-mente llamada [cd craciáa.: que es unión de pueblos separados.Así procedíamos como unos locos, y voluntariamente desqui-ciábamos nuestra nacionalidad, tan laboriosamente emancipa-da y constituída!

El Congreso de 1858 reconstituyó la N ación lo menos malque pudo, y, como procedió a virtud de una transacción entre

CONCLUSIÓN 365

federalistas y centralistas, ratificó la obra del radicalismo, encuanto a las instituciones generales, pero no reconocio, sinoque retiró, a los Estados el carácter de soberanos. Pudo haberandado medianamente la Confederación establecida, si se hu-biese practicado fielmente la Constitución; pero ni unos niotros, en su mayor número, podían practicarla bien, por dosrazones concluyentes: porque la federación, que separaba y di-solvía, era de suyo impracticable en el país; y porque las vir-tudes políticas se habían acabado. Reinaba el utilitarismo en-tre Tirios y Troyanos. Los partidos no tenían más regla deconducta que su interés egoísta. La política del odio los ob-cecaba a todos. La ambición y la vanidad del General Mos-quera no cabían dentro de la legalidad. Los conservadores sehabían vuelto tan revolucionarios como los liberales. El en-greimiento de los radicales había llegado a su colmo. Ya nohabi a en nuestro país principios sino pasiones; y el Gobiernoestaba en manos de un filósofo per tin.,z, de un insigne sabiosistemático que no reconocía esta gran verdad: gobernar esprever, conciliar y transigir. El no sabía transigir, ni sus ene-migos sabían inclinarse ante la ley. La guerra fue el recursode unos y otros en cuatro Estados. Ella envolvió a la Naciónentera; y un día, triunfante la Revolución, la sober in ia de loeEstados, sostenida por la dictadura militar de un caudillo sinconvicciones III virtudes, se alzó sobre las ruinas de la legi-timidad!

Destruído este principio, o aniquilado su tradicional pre~-tigio, no quedó en pie sino esta doctrina utilitaria: no hay de-recho natural o superior al hecho; el dcrecbo está de parte dequien tiene la fuerza. Así, a los elementos disociadores quecontenía la federación, llevada a sus últimas consecuencias, seañadió la demostración objetiva del éxito de la fuerza comoprincipio de gobierno. Además, si la soberanía de los Estadosdestruía la soberanía nacional (Ia unidad de la patria colom-biana), a su vez lo absoluto de las garantías individuales ani-


quilaba la legalidad normal; creaba una soberanía individual

que neutralizaba la soberanía de cada Estado. Y para colmo

de absurdos, el libre comercio de armas y municiones asegu-

raba la libertad de las insurrecciones, así como la entera des-

centralización del orden público aseguraba la inmunidad de

los Estados en sus rebeldías contra la Nación. De esta suerte,la anarquía fue el patrimonio de todos, y el exceso de liber-

tades teóricas condujo forzosamente al entronizamiento de sa-

trapías en todos los Estados, y a la relajación de todos los re-sortes del gobierno y de la vida republicana.

Teorías, y sólo teorías, utopías y ensayos extravagantes:

tal fue la polí rica o la vida pol ítica de Colombia, desde 18 53

hasta fines de 1885! Y con las teorías, matanzas, delirios,anarquía, desmoralización y miseria! Mientras que otras repú-

blicas americanas han prosperado grandemente, gobernándose

con cordura y practicando la democracia con moderación, Co-

lombia ha perdido, durante treinta años, un tiempo precioso

para el desarrollo de su prosperidad, quedándose atrás, muy

atrás de sus hermanas, cuando presuntuosamente creía estara la vanguardia.

Hemos olvidado, durante muchos años, que el gobierno delos pueblos no es asunto de artificio ni de fantasía, sino unaobra científica y experimental, sujeta, como todo en este mun-do, al irresistible poder y la lógica de las leyes divinas o na-turales. Hemos vivido en un sangriento flujo y reflujo de re-voluciones y reacciones, porque todos hemos pretendido serabsolutos en nuestras doctrinas, creyendo cada partido estarexclusivamente en posesión de la verdad. Nos hemos estrelladotodos contra lo imposible, porque no hemos querido compren-der que toda la verdad no está contenida en el consevatis-mo ni en el liberalismo; sino que la verdadera ciencia socialy política, que es la de la justicia, tiene que ser conciliadora,acomodándose a lo posible, a lo razonable, a lo que los hechos

CONCLUSIÓN 367

naturales y sociales permiten en el terreno del derecho y de lasaspiraciones justas.

Hemos querido, como el pueblo francés (nuestro modelo),hacer de las ideas de gobierno, no un método, sino un s.stem a;no una experimentación guiada por la noción de la justicia,sino una abstracción fundada únicamente en la lógica de losrazonamientos. Esclavos de la lógica y de las teorías de unaespecie de mecánica social, hemos querido hacer de la repúblicauna armazón con todas sus piezas arregladas a un plan pre-concebido de movimiento; sin acordarnos de que en el engra-naje político y social las piezas no han de funcionar como sequiere, sino como se puede. Justamente preocupados con lagrandeza de un ideal, nos hemos propuesto realizarlo a despe-cho de toda fuerza contraria, sin prever las dificultades nicontar con ellas; sin hacernos cargo de las condiciones muydeficientes del país y de la sociedad para quienes legislábamos:con lo que, desacreditando con la obra el ideal, hemos desalen-tado a cuantos esperaban realizarlo, en vez de tomar por baselo posible y vivir en él, sin perjuicio de hacer constantes es-fuerzos para corregir y perfeccionar lo defectuoso.

En suma, en Colombia, la idea de lo superior, de lo eximio,de lo teóricamente perfecto, ha perjudicado siempre a lo re-lativamente bueno, a lo exequible, a lo paulatinamente per-fectible; y así como la idea del ferrocarril ha impedido la exis-tencia del camino carretero, la de la libertad absoluta ha dadomuerte a la libertad posible y moderada.

No es nuevo un pensamiento que debe obligarnos a medi-tar profundamente: la América Española, en su mayor parte,no ha completado aún la segunda evolución que le correspon-de en la Historia; no ha salido por entero de su Edad Media.Apenas ha completado la primera evolución, yeso, en los ce-rritorios sujetos al dominio civil: ha salido de la barbarie. Peroentre la barbarie y la alta civilización actual de Francia, In-glaterra y Alemania, hay un término medio que no puede ser


saltado, sino laboriosamente andado. Entre el reinado antiguode la salvaje violencia, y el presente de la democracia, hayvastÍsimo campo que recorrer, y esta jornada es obra de siglos.Ha sido una quimera, -quimera generosa inspirada por losmás filantrópicos anhelos, pero siempre quimera,- la preten-sión de hacer andar súbitamente por los amplios y luminosossenderos de la libertad democrá tica, a unas poblaciones pro-fundamente ignorantes, incomunicadas, perdidas y dispersasen inmensos y complicados territorios, educadas conforme alas ideas e instituciones del siglo XV, y arrancadas, por los es-fuerzos de un heroísmo portentoso, pero rudo y desordenado,a la quietud, el silencio y las tinieblas del régimen colonial.

¿A qué las promesas, las esperanzas y los engaños de lademocracia, si dejábamos en pie el feudalismo encubierto conla bandera republicana? ¿A qué todas las ilusiones de la liber-tad, si no teníamos siquiera la de movernos, por falta de ea-minos y medios de transporte? ¿A qué entregarlo todo a loscomicios populares, si no teníamos medios suficientes de for-mar la conciencia popular y dar sanción, seguridad y dignidada sus manifestaciones? ¿A qué el absolutismo del gobierno pro-pio, con el nombre de federación, si no habíamos consolidadosiquiera nuestra unidad nacional, ni conocido, y menos apro-piádonos y colonizado, el territorio que se nos reconoce comonuéstro, ni formado en las escuelas, en el trabajo y en lasprácticas de la ciudadanía los hombres necesarios para dieztrenes de gobierno y administración?

Lo que en España se llama caciquismo; lo que en lo anti-guo se llamó feudalismo; lo que pintorescamente llaman enColombia gamonalismo, está en pie, en toda su fuerza, comouna continuación de la encomienda colonial, y es la ley quede hecho nos domina. El "gamonal" o cacique, señor feudal dehecho, domina en la campiña, en la aldea, en la villa y la ciu-dad; y nuestros gobiernos han sido todos, más o menos, gamo-nalicios o de cacicazgos. Nada más contrario a la libertad y a

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la democracia. A fuerza de desprestigiar la autoridad con teo-rías de libertad absoluta hemos consolidado la autoridad delabuso, en manos de todos los caciques, grandes o pequeños,oficiales o existentes de hecho.

Y, ¡cosa extraña! el movimiento del presente siglo, todode unificación y condensación de fuerzas, no nos ha servidode ejemplo, sino para dislocar nuestra unidad, dividir lo queestaba unido y caminar hacia la disociación. Los pueblos ita-lianos se han agrupado para tener fuerza y prosperidad, for-mando una gran nación; los cuarenta Estados de la dispersa ydébil Alemania de 1865, han compuesto un poderoso imperio.Las razas griega y eslava tienden constantemente a conden-sarse en grandes nacionalidades. Los pueblos iberos se preocu-pan seriamente con la idea de reconstituir su unidad políticay social; y un movimiento análogo se nota hasta en los pue-blos asiáticos y en los berberiscos.

En América, toda la legislación y los grandes hechos de losEstados Unidos han tendido, desde hace muchos años, a cen-tralizar el Gobierno y a estrechar los vínculos de los Estados,en vez de aflojarlos.

La República Argentina no ha logrado paz, estabilidad yprogreso, sino centralizando y condensando las fuerzas quehabía tenido esparcidas. El Brasil ha mantenido su vida pro-gresiva y fuerte, en un inmenso territorio, combinando la UnI-

dad política y las instituciones conservadoras del imperio, conla descentralización administrativa y una democracia mode-rada. Chile se ha civilizado y engrandecido con un Gobiernovigoroso, con la práctica severa de la legalidad, y con la esta-bilidad consiguiente al poder de la industria y de los interesessociales enérgicamente protegidos. México no ha comenzadoseriamente la obra de su regeneración y de su engrandecimien-to, sino cuando ha empezado a dejar la senda de las utopías ydel absolutismo de ideas, en que la ha acompañado Colombiadesde 1853 hasta 1884; y en el momento actual, las cinco re-


públicas de Centro América persiguen su prosperidad y sutranquilidad y rehabilitación, por medio de unos pactos y unapolítica que les devuelvan su antigua solidaridad de institu-ciones, esfuerzos y destinos.

Pero Colombia, lejos de seguir esta política de cohesión, noha procurado, hasta 1885, sino dividir sus fuerzas, debilitarsey disolverse, jugando con las palabras y pagándose de merasteorías. Deslumbrada por el espejismo democrático, se ha ex-traviado en su marcha, y ha perdido un tiempo precioso enhacer ensayos de sistemas puramente doctrinarios. Por fortuna,acertó a detenerse al border del abismo, y ha retrocedido cuan-do todavía era tiempo de evitar la disolución y la vuelta a lasalvajez.

¿Quiere esto decir que debemos recoger velas por com-pleto y entregarnos, enloquecidos, a los terrores de una reac-ción que nos lleve demasiado lejos hacia atrás; reacción quede la república libre, pero sensata, nos retrotraiga al régimencolonial? Oh! esto sería salir del empirismo radical para caeren un empirismo conservador, y, en vez de conservar, median-te la justicia y la previsión, preparar la ruina en la inanición!

N o olvidemos que el exceso en la reacción, en 1816, fuecontru prod uccntc para el partido realista, y que los Pacifica-dores, haciendo víctimas y mártires doquiera, crearon legionesde patriotas y libertadores que aseguraron la independencia re-publicana. No olvidemos que los rigores dictatoriales de 1828trajeron insurrecciones y hasta defecciones, y la Constituciónliberal del Congreso "admirable" de Bolívar, y la disoluciónde la Gran Colombia. No olvidemos que la cuchilla de dosfilos forjada en 1833, sirvió en 1840 contra los que la forja-ron; que las Democráticas nos trajeron la insurrección con-ser uador« de 185 1, Y la Constitución radical del 53 la insu-rrección militar y semi-oficial del año siguiente; que la ruinadel principio de legitimidad, consumada en 1862, nos lanzó enla anarquía federalista (el "carnaval de guapetones" que llamó

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el ilustre Pombo), en cuyo abismo hemos estado hundidos du-rante un cuarto de siglo; y que todo exceso en la acción y enla reacción prepara catástrofes inevitables!

Colombia necesitaba reconstituír su unidad política, por-que esta unidad estaba en su historia, en su sociedad, en susintereses, su territorio y sus destinos; pero también ha menes-ter la descentralización administrativa, porque ésta es una leyde su organismo físico, de su topografía, de sus costumbresy su genio.

Colombia necesitaba limitar los derechos individuales teó-ricamente reconocidos, porque su absolutismo los anulaba yera destructor dei orden social; pero necesita gozar de esosderechos, en sus justos límites, porque sin ellos, en la justicia,no hay civilización ni el gobierno tiene objeto.

Colombia tenía hambre y sed de autoridad, de legalidad,vilipendiadas por el abuso, la fuerza y la impunidad; pero node toda la autoridad concentrada en un solo Poder, porqueesto es el despotismo, y el despotismo degrada, estanca y bar-bariza, lo mismo que el libertinaje.

Busquemos en la política, como en todas las cosas, el justomedio, y estaremos en el camino de la razón y de la ciencia.

Pero si tal es la síntesis de la historia política de Colom-bia, ¿qué conclusiones particulares se desprenden de la histo-ria de su Derecho constitucional? En la peregrinación repu-blicana, mejor dicho, revolucionaria, que ha hecho el pueblocolombiano, desde 1810 hasta 1886, ¿ha logrado asentar y de-jar aseguradas algunas piedras miliarias que marquen con cer-teza la marcha hacia la verdad y la justicia, por el camino delDerecho? Veámoslo.

Todas las fuerzas imaginables, menos la verdaderamentepopular, han gobernado en Colombia, desde el principio del si-glo: primero los Virreyes de la Colonia, luégo los Próceres dela Independencia, y en seguida los Pacificadores enviados porFernando VII. A su vez gobernaron los Libertadores, por me-

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dio de influencias rivales, como las de Bolívar y Santander yUrdaneta y Obando. Y desde 1832 se han sucedido en el Po-der los liberales santanderistas, los conservadores, los liberalescalificados de draconianos, otra vez los conservadores, luégolos dictatoriales, en seguida los radicales, por largos años, y alfin los liberales "independientes" con el apoyo de los conser-vadores. Cada partido ha logrado su época o su campo de librey exclusivo mando, y todo, todo ha sido ensayado.

¿y qué sacamos en limpio del dédalo de nuestras revolu-ciones y reacciones, de nuestra política tumultuaria, contra-dictoria y fecunda en dolorosÍsimas pruebas? ¿Qué resulta demás de ochenta años de contradicción entre todos los hom-bres y partidos, todos los sistemas y planes, todas las teoríasy doctrinas y todas las constituciones y leyes posibles? Ensubstancia resultan comprobadas estas verdades:

Que Colombia es un pueblo esencialmente republicano,por su esprrrtu, sus necesidades y sus aspiraciones, y no puedeser sino república, so pena de aniquilarse por completo;

Que todos los colombianos parecemos ser ardientementedemócratas, pero en realidad no tenemos las convicciones, sinolas pasiones de la dernocraci.i: unos la envidia de las superio-ridades y el espíritu revoltoso, ingobernable; y otros la ten-dencia a servirse de las muchedumbres para implantar o ejer-cer el caciquismo;

Que todos nos jactamos de amar y querer la libertad, perono sabemos ponerle freno para que no destruya o desacreditesu propia obra;

Que carecemos del elemento más necesario para el gobier-no democrático: LI 11ndad social o de raza; y de ah í nos vieneuna gran debilidad pJra el gobierno, y una imposibilidad(transitoria, pero evidente) de hacer efectivo el principio dela igualdad, conforme a la justicia;

Que siendo el régimen rcpublic.mo el más complicado ydifícil, el más sabio y perfecto posible, somos incapaces -por

CONCLUSiÓN 373

nuestra ignorancia general, por nuestra pobreza, nuestra faltade unidad y la enorme desproporción en que se hallan nuestroterritorio y nuestra población,- de practicar el gobierno re-publicano con todas sus consecuencias; por lo que nos es for-zoso moderarlo, dejando a la autoridad y a la parte ilustraday fuerte de la sociedad mucho de lo que, en mejores condicio-nes sociales, podría y debería dejarse a la libertad, a la inicia-tiva individual, a la gran masa del pueblo; y

Que nuestros gobiernos han sido débiles y generalmenteimpotentes para producir el bien, porque se han querido apo-yar en doctrinas o teorías, en meras ideas, cuando no en pa-siones de partido, en lugar de buscar su apoyo en la base mássólida y natural: en los intereses que nacen del movimientoregular de la sociedad, cuando ésta cuenta en todo momentocon seguridad.

Pero si estas verdades se desprenden de nuestra historia po-lítica, también se desprenden estas otras del inmenso y com-plicado archivo de nuestro Derecho constitucional:

La república es, por su naturaleza, voluntariosa, engreída,y tiende a tomarse libertades excesivas; por lo que es necesa-rio moderarla con instituciones conservadoras.

Es inevitable caer en un abismo, cuando se considera quela libertad y la autoridad son antagónicas, y se concede dema-siado a la primera, con perjuicio de los Iegi timos fueros de lasegunda. Pero Colombia no puede vivir, ni progresar, ni tenerpaz y estabilidad, si no se le reconocen al individuo y al pue-blo, y se les aseguran y hacen efectivas, ciertas "libertadesnecesarias" que son compañeras de la civilización cristiana yestán consagradas por la experiencia del mundo.

Una de estas "libertades necesarias" es la de la prensa, asíporque lo requieren el buen gobierno y el espíritu republica-no, como porque el pueblo de Colombia, esencialmente inte-lectual y ardoroso como es, ha menester válvulas de eSc,lp'.~para su actividad, su espíritu de investigación y cr itic.i, y sus


tendencias en el sentido de exigir la responsabilidad a sus man-datarios.

La unidad política es una necesidad indeclinable de la re-pública, impuesta por el interés del orden y de la estabilidad;pero no es menos imperiosa la necesidad de una amplia descen-tralización administrativa, impuesta a nuestros pueblos por elinterés de su civilización.

El hecho de no existir en Colombia sino una religión, or-ganizada y asentada sobre la conciencia de la inmensa mayo-ría de los colombianos (muy poco menos que su totalidad),impone al Gobierno el deber de respetar, amparar y protegermuy particularmente, y de un modo eficaz, a la Iglesia a queel pueblo pertenece; sin perjuicio de mantener a esta Iglesiaen el goce de su independencia y libertad, a fin de que las dospotestades jamás se hallen en conflicto. Pero esto no se oponeen manera alguna a que, por respeto a la conciencia humana,se reconozca y haga efectiva, en los disidentes, toda la sumade libertad que, conforme a la justicia, sea compatible con elmantenimiento de la paz pública.

El sufragio es la base esencial del régimen republicano, ycomo tal, debe ser purificado y asegurado como una realidadcivilizadora. Pero para que el sufragio sea efectivo, fecundo,justo y estimulante del patriotismo y del progreso, es necesa-rio comprenderlo tal como es realmente: no como un derechoindividual, sino como una función colectiva que el Estado en-carga o confía solamente a los que son dignos de ejercerla ypueden sufragar con independencia y libre criterio. Lo demáses una comedia democrática en que se hace figurar al pueblocomo soberano, cuando no es sino instrumento de caciques dediversa ralea.

La ponderación de los poderes públicos es tan necesariacomo la existencia de estos mismos poderes. Todo lo que tien-de a confundirlos, o a dar a uno solo fuerza excesiva y pre-ponderancia sobre los demás, es germen de abusos y de impu-

CONCLUSIÓN 375

nidad, y prepara sangrientas revoluciones o reacciones, cuandono evoluciones vergonzosas.

Todo lo que hacen los legisladores con el fin de asegurarla recíproca fiscalización de los funcionarios públicos, es unbien, -principalmente por lo tocante a la administración dela Hacienda del Estado. Lo que más desprestigia y mina a losgobiernos, es la improbidad.

No es posible gobernar sin cl apoyo de una fuerza públicabien organizada, sean cuales fueren su nombre y su carácter.Pensar en que se gobierna solamente con la opinión, es quime-ra; y nada es más costoso que desarmarse como Gobierno, de-jando armados a los que tienen el deber de obedecer las leyes.

T odas estas verdades han sido comprobadas en Colombiapor la experiencia de más de ochenta años, y han calado hon-damente en la conciencia de los colombianos. Cualquier Go-bierno que las desconozca y se aparte de ellas, no hará más quecometer errores y preparar conflictos y desastres.

Bogotá, marzo 2 de 1887.

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EPOCA FEDERALMagdalena, el conservatismo puro en las de Bolivar, Boyacá y Cundinamarca, y un conservatismo templado en la del Cauca. No tardó mucho en ser reformada la Constitución