EQUIVALENCIA DE LA PUBLICACIÓN DE TEXTOS DE …...equivaldrá a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor,

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EQUIVALENCIA DE LA PUBLICACIÓN DE TEXTOS DE ENSEÑANZA POR DOS AÑOS DE SERVICIOS PARA ACCEDER A LA PENSION DE JUBILACION

I. PROBLEMA JURIDICO

Esta ponencia desarrollará el siguiente problema jurídico:

1. ¿Aplica la equivalencia de dos años a las personas que producen un texto de enseñanza para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez y que son beneficiarios del Régimen de Transición?

II. MARCO NORMATIVO

1. Artículo 13 de la Ley 50 de 1886, ‘por medio de la cual fija reglas sobre concesión de pensiones y jubilación’

“Las tareas de Magisterio privado quedan asimilados a los servicios prestados a la Instrucción pública y serán estimadas para los efectos legales en los términos del artículo anterior.

La producción de un texto de enseñanza que tenga aprobación de dos Institutores o Profesores, lo mismo que la publicación durante un año de un período exclusivamente pedagógico o didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido al efecto auxilio del Tesoro Público, equivaldrán respectivamente a dos años de servicios prestados a la instrucción pública”.

2. Artículo 3º del Decreto 753 de 1974

“Cada libro adoptado y recomendado conforme indican las anteriores disposiciones, equivaldrá a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor, cualquiera que fuere el número de tomos publicados. Son requisitos para hacer el reconocimiento por parte de la entidad asistencial respectiva: a) Que el libro o libros sean impresos y su propiedad intelectual registrada. b) Que expresen el nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición. c) Que en el caso de ser varios tomos de una misma obra, cada uno de ellos no

tenga menos de doscientas páginas, con dimensión no menor de 20 x 15 cms. d) Que si se trata de obra escrita y publicada en un solo tomo, éste no tenga menos

de 200 páginas de la dimensión mínima precedente.

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En todo caso se acompañará un ejemplar y éste se conservará en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento”1.

3. Artículo 13, literal l, de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003

“l) En ningún caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas

de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión. Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo” (Se resalta).

4. Artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de

2003 “Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer, o sesenta (60)

años de edad si es hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo. Parágrafo 1º. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del artículo 13 se tendrá en cuenta: a) El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del

sistema general de pensiones; b) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados; c) El tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que tienen

a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la presente ley;

d) El número de semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, y

e) Derógase el parágrafo del artículo séptimo (7º) de la Ley 71 de 1988.

1 Literales c) y d) declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de marzo de 1979, expediente N° 1079, Consejero Ponente Dr.

ALVARO ORJUELA GÓMEZ


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En los casos previstos en los literales c) y d), el cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie a satisfacción de la entidad administradora. Parágrafo 2°. Para los efectos de las disposiciones contenidas en la presente ley, se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario. La facturación y el cobro de los aportes se hará sobre el número de días cotizados en cada período…”.

5. Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE… Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.



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Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos. Parágrafo. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio” (Subraya propia).

6. Artículo 1, inciso séptimo, del Acto Legislativo 01 de 2005

“Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo48 de la Constitución Política:

(…)

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”.

III. FUNDAMENTOS NORMATIVOS, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES

En el marco del principio de legalidad, como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas o, lo que es lo mismo, que a las autoridades públicas sólo se les permite hacer lo que les está expresamente permitido. Lo anterior se hace patente si se tiene en cuenta que la ley es una declaración de la voluntad soberana, expresada en la forma que previene la Constitución a través de sus representantes, con el fin de realizar el bien común, declaración que deviene en expresión de la voluntad general que manda, prohíbe, permite o castiga, con carácter general, imparcial y abstracto: la ley no se ocupa de casos concretos,

pues regula las situaciones jurídicas indeterminadas y sus efectos. La hermenéutica jurídica se desarrolla a través de unas herramientas, reglas y métodos precisos de interpretación que permiten al intérprete desentrañar el sentido



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y el alcance de una circunstancia determinada, para otorgarle efectos frente a textos normativos que carecen de claridad; y según lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia N° C-820 del 04 de octubre de 2006: “… en su sentido más obvio y elemental, interpretar es explicar, declarar, orientar algo, comprender las circunstancias, aprehender, entender los momentos de la vida social y atribuir un significado a un significado lingüistico. En fin… la interpretación está directamente ligada con la comprensión y el lenguaje, de tal forma que, al referirnos a la hermenéutica jurídica, la entendemos como la actividad dirigida a encontrar la solución al conflicto o al problema jurídico que se somete a estudio del intérprete…”. La interpretación deviene en un esfuerzo sistemático, metódico y racional por desentrañar el auténtico sentido de la norma, a la luz de los valores, principios y reglas del sistema jurídico. El tratadista Di Ruggiero explica que para interpretar correctamente una norma se deben tener en cuenta los métodos que se citan a continuación: 1. El gramatical: que se contrae a desentrañar el sentido de la norma a través de las

palabras, relacionándolas entre sí, para aprehender su verdadero alcance (lenguaje de las leyes).

2. El lógico, para descubrir, en los aspectos oscuros del texto, los motivos por los cuales fue creada (ratio legis) y el contexto histórico social que la determinó.

3. El histórico, que escudriña las circunstancias cómo se llegó a dictar, así como las normas que la precedieron.

4. El sociológico, adecuando las normas a los cambios sociales producidos. Al referirse a los métodos de interpretación de la ley, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en sentencia del 21 de mayo de 2009, radicación N° 2008-00007-01, explicó: “…Dentro de los métodos de interpretación que sirven de fundamento para explicar los alcances de la ley o para desentrañar el espíritu del legislador están el gramatical, el lógico, el histórico y el sistemático… El Código Civil integrada la Ley 153 de 1887, en el capítulo de interpretación de la ley, incorporó cada uno de los métodos de interpretación. El gramatical al prever que cuando el sentido de la ley sea claro no podrá ser desconocido con el argumento de acudir al espíritu de la ley (art. 27)… // La doctrina define como sentido claro ‘no solamente cuando su texto es diáfano, sino cuando no hay otro que lo contraríe’.



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Ahora bien, si el texto de la ley no es claro o contiene alguna expresión oscura porque es ininteligible o ambigua, el legislador permite recurrir a su intención o espíritu (la ratio legis), el cual puede encontrarse por dos vías: la inmediata cuando la manifestación está en la misma ley o la mediata cuando se debe acudir a la historia fidedigna de su expedición (actas de debates en comisión y plenarias). Se estará frente al sistema filológico histórico. También existe como método, la interpretación sistemática, lógico sistemática o de contexto, prevista en el artículo 30 del Código Civil, que se utiliza para los pasajes oscuros de la ley y permite al intérprete ilustrarse por medio de otras leyes, en particular, las que versan sobre el mismo asunto. Dentro de ese contexto está la armonización del ordenamiento visto como un todo (contexto externo) y la ubicación dentro del propio cuerpo de la normatividad (contexto interno). Se trata entonces de una interpretación de la ley como un todo orgánico como un sistema…”. Y frente al método gramatical, se tiene que el artículo 27 del Código Civil, preceptúa: “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu…” (Énfasis fuera de texto). A su turno el artículo 28 del referido cuerpo normativo, determina: “Significado de las Palabras. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. Y el artículo 30 ibídem, ordena: “Interpretación por contexto. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto”. Sobre dicha materia, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia del 11 de diciembre de 2003, expediente No. 22107, explicó: “…siendo claro el tenor de ley, no es dable a su intérprete darle unos alcances distintos o hacerle producir efectos en ámbitos diferentes…”.



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La Sala de Casación Penal de esa misma Corporación, en providencia del 13 de enero de 2000, proceso No. 7026, afirmó que cuando el texto normativo es claro: “… no hay que hacer mayor esfuerzo hermenéutico para entenderlo y si se exigiera ese propósito, bastaría recordar el artículo 27 del código civil, que… [contiene] un mandato legal que impide las elucubraciones interpretativas. // Al legislador hay que suponerlo inteligente y cuidadoso. No lo podemos imaginar incauto, descuidado ni torpe…”. El profesor JAIME GIRALDO ÁNGEL manifiesta que una de las técnicas del método exegético de interpretación de la ley es el análisis gramatical y lógico en desarrollo del cual, se estudia: “… [la] estructura de la oración que integra la norma, en cuanto a sujeto, verbo rector y predicado, con todos sus complementos. Con base en esta estructura, por ejemplo, puede el jurista concluir quién es el destinatario de la norma y bajo qué condiciones la misma le es aplicable…”2. Por su parte, el doctrinante LUIS CLARO SOLAR, manifestó:

“… para entender la ley, ha de consultarse su texto, que cuando es claro su sentido se encuentra netamente declarado, y el juez debe, por graves que sean las consideraciones que pueda oponer a la ley, aplicarla tal como está escrita…”3. Y el tratadista NICOLÁS COVIELLO, concluyó:

“… la mens legis consiste en la voluntad del legislador solo en cuanto se expresó en determinada forma al objetivarse en la ley… y… debe producir todas las consecuencias posibles… aun aquellas que no fueron previstas por sus autores…”4.

Es dentro de ese marco de interpretación de la Ley, que se debe analizar el alcance del régimen de transición, en cuanto preserva las condiciones que sobre tiempo de servicios consagraban las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.

Al efecto, se debe recordar que artículo 36, inciso segundo, de la Ley 100 de 1993, establece:

“La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al

2 GIRALDO ANGEL Jaime, Metodología y Técnica de la Investigación Jurídica, Ediciones Librería del Profesional 1999, pág. 185

3 CLARO SOLAR Luis, Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado, de las Personas, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1978, Volumen 1,

Tomo 1, página 122 4 COVIELLO Nicolás, Doctrina General del Derecho Civil, México, UTHEA, 1949, página 81



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momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley” (Énfasis y subraya fuera de texto).

Es decir, los beneficios previstos en normas anteriores que mantienen su vigencia en

el marco del régimen de transición, son los referidos a: i) la edad; ii) el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y, iii) el monto de la pensión.

Conforme lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia N° T-100 del 20 de febrero

de 2012: “… el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 limitó el régimen de transición a solo tres ítems (edad, tiempo y monto) y estableció que ‘[l]as demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley’, por lo que haciendo una lectura integral de la Ley 100 de 1993 -especialmente del literal f) del artículo 13, el parágrafo 1º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de la misma-, los tiempos deben acumularse para efectos de la contabilización del número de semanas de cotización requeridas”. (Resaltado fuera de texto). Y como dicho pronunciamiento hace mención a que los tiempos que se toman en la transición son los regulados por los artículos 13, literal f), 33, parágrafo primero y 36, parágrafo, de la Ley 100 de 1993, se puede concluir que se trata de tiempos realmente laborados y no los que por ficción legal se puedan asimilar como tales.

Además, fundamentados en el principio de integralidad que caracteriza al Sistema General de Pensiones, se reitera que para los efectos del régimen de transición se tienen en cuenta los tiempos realmente laborados y no los que por ficción legal se

puedan asimilar como tales. La comprensión de los aludidos preceptos es diáfana y su literalidad no admite interpretaciones extensivas, pues: el primero habla de tiempo de servicio como servidores públicos, el segundo refiere igualmente a tiempo de servicio como servidores públicos remunerados y el tercero reitera que se trata de tiempo de servicio como servidores públicos, reglas todas estas fijadas en el propio texto de

la Ley de Seguridad Social para el cómputo de tiempos. Al pronunciarse sobre la materia, la Corte Constitucional, en la sentencia N° T-360 del 16 de mayo de 2012, manifestó:



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“… [E]l Tribunal Constitucional ha advertido que las personas que cumplan con las reglas de la transición podrán acceder a la pensión de vejez con los requisitos de (i) edad, (ii) tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y (iii) monto de la pensión de vejez establecidos en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, y que las demás condiciones y requisitos de pensión serán los consagrados en la Ley 100 de 1993. De este modo, la transición no incluye las reglas de cómputo de las semanas cotizadas, por lo que deben ser aplicadas las del Sistema General, que se encuentran en el parágrafo mencionado, disposición que permite expresamente la acumulación solicitada por el actor”. (Resaltado fuera de texto). Por eso la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencias del 19 de agosto de 2009, radicación N° 33091 y del 08 de junio de 2011, radicación N° 37957, señaló: “… la Corte ha… diferencia[do] la seguridad social de la previsión social, por cuanto están sujetas a reglas diferentes en materias como el de los aportes y el de las obligaciones prestacionales. // Y justamente el tratamiento es distinto porque en la Previsión Social el Estado asume las obligaciones con independencia de que el afiliado hubiera o no cotizado, bastando incluso acreditar el tiempo servido. Pero en la Seguridad Social la regla es distinta: la única manera de que los tiempos servidos a las entidades públicas puedan ser habilitados para ser computados en la densidad de cotizaciones, es que por ellos se acrediten aportes como lo exigió en su momento y por primera vez la Ley 71 de 1988, y luego y de manera más comprensiva la Ley 100 de 1993, pero siempre bajo el mismo supuesto de que esos tiempos debían ser traducidos en recursos para la financiación de las pensiones. // Incluso, esa normatividad introduce la figura de los títulos pensionales, a través de los cuales los tiempos servidos al Estado se convierten en cotizaciones validadas para la seguridad social, si se hace el pago de los estimativos actuariales correspondientes. Esto indica que el diseño legislativo prevé que el traslado de las obligaciones de la previsión social al Instituto de Seguro Social, deba hacerse en condición de que de igual manera, sean trasladados los recursos correspondientes; regla que traída al sub lite, indica que la obligación de la entidad demandada se tasa de conformidad con el monto de las cotizaciones aportadas…”. Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia T-090 del 17 de febrero de 2009, expresó:



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“… una interpretación finalista e histórica… señal[a que] la ley 100 de 1993 buscó crear un sistema integral de seguridad social que permitiera acumular semanas o tiempos de trabajo laborados frente a distintos patronos, públicos o privados, para que los(as) trabajadores(as) tuvieran posibilidades reales de cumplir con el número de semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez… Adicionalmente, esta interpretación encuentra fundamento en la filosofía que inspira el derecho a la pensión de vejez que estriba en que ‘el trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso en condiciones dignas, cuando la disminución de la capacidad laboral es evidente…”. El Alto Tribunal Constitucional, en la sentencia N° C-596 del 20 de noviembre de 1997, sostuvo lo siguiente: “… el artículo 13 de la Ley 100… describe las características del… sistema, en su literal f) señala que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en cualquiera de los dos regímenes pensionales, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, sin importar si dicha cotización se hizo al ISS o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o del sector privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicios; … el artículo 33 de la ley en comento, al definir los requisitos generales para tener derecho a la pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación definida, indica que es necesario haber cotizado un mínimo de mil semanas en cualquier tiempo, señalando que para el cómputo de dichas semanas se tendrá en cuenta, entre otros, ‘el tiempo de servicio como servidor público’. … el parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es la norma especial que regula la pensión de vejez de las personas que al entrar en vigencia el nuevo Sistema de Seguridad Integral tenían 35 o más años, si se trataba de mujeres, o 40 o más años, si se trataba de hombres, expresamente menciona que para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de tales personas, se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la ley, ‘al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio’. En conclusión, a… los servidores públicos que tenían en el momento de entrar en vigencia la nueva ley las edades mencionadas… el tiempo de servicio que como servidores públicos hayan trabajado en cualquier tiempo, siempre se les tendrá en cuenta…”.



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Ahora bien, en lo que respecta al ítem ‘tiempo de servicios’ de que trata la Ley 100 de 1993, cabe señalar que por tal concepto se deben entender los tiempos laborados, los periodos de trabajo efectivo, en los que el funcionario o servidor público lleva a cabo su actividad personal; no de otra manera se pueden concebir

las labores ocupacionales, si se tiene en cuenta que la noción de servicio público denota la: ‘Actividad llevada a cabo por la Administración o, bajo un cierto control y regulación de esta, por una organización, especializada o no, y destinada a satisfacer necesidades de la colectividad’5. En su sentido natural y obvio los tiempos de servicios equivalen a verdaderos lapsos de trabajo, de faena, de labor, pues como lo indica el Diccionario Electrónico de la Real Academia Española de la Lengua, el servicio es la: ‘prestación humana que satisface alguna necesidad social’, mientras que empleado o funcionario es el: ‘… servidor público… investido regularmente de una función, que desarrolla dentro del radio de

competencia que le asigna la Constitución, la ley o el reglamento…”6.

En consecuencia el segmento normativo referido a la suma de tiempos de servicios para efectos del régimen de transición hace parte de la Ley de Seguridad Social que consagró un sistema estructurado, entre otros, en los principios de integralidad, universalidad y unidad. En ese sentido la Corte Constitucional, en la sentencia N° C-727 del 14 de octubre de 2009, manifestó: “… el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la cual le permite… darle prioridad a otros intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. La Constitución delega al legislador la función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de discrecionalidad… para garantizar que el sistema cuente con los ‘medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante’ y para darle eficacia a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta… [Así] es necesario que el legislador pueda transformar las expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en relación con la seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los cambios en las circunstancias sociales…”.

5 V. Diccionario Electrónico de la Real Academia Española de la Lengua

6 Corte Constitucional, sentencia N° C-563 del 7 de octubre de 1998



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A partir de esas premisas, en la sentencia N° T-729 del 26 de noviembre de 1998, el Alto Tribunal Constitucional precisó: “… no puede impedirse el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, ni la consecución de las finalidades sociales del Estado, y por ende la primacía de los derechos e intereses generales, so pena de hacer prevalecer los derechos individuales; igualmente tampoco existen derechos absolutos, en la medida en que todos están supeditados a la prevalencia del interés colectivo…”. En la sentencia N° C-088 del 02 de febrero de 2000, subrayó que las garantías para los administrados no constituyen una: “… barrera infranqueable que pueda aducirse para evitar la eficaz protección del interés público y de los derechos colectivos… pues... la protección del interés general y del bien común, que son también postulados fundamentales en el Estado Social de Derecho, imponen… límites y condicionamientos que son constitucionalmente válidos…”.

Y en la sentencia No. C-153 del 7 de marzo de 2007, concluyó que:

“… [e]l sistema de seguridad social… se nutre con… los salarios de los trabajadores… además de los aportes del presupuesto nacional…”.

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en decisión del 10 de febrero de 2009, Magistrado Ponente Dr. EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS, radicación No. 35455, explicó que el juicio de comparación frente a los cambios legislativos en materia de seguridad social:

“… no puede responder a una mera racionalidad del interés individual… sino que en correspondencia con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los que se deben ofrecer mañana.

Según… los convenios internacionales que fundan la seguridad social, ésta debe entenderse como una economía del bienestar justa que comprenda a las generaciones presentes, pasadas y futuras. A manera de ilustración, el numeral 3° del artículo 12 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que… ‘los Estados ratificantes recomiendan una política de racionalización financiera de la Seguridad Social basada en la conexión lógica entre las diferentes funciones protectoras de ésta, la extensión de la solidaridad según sus destinatarios, y la naturaleza compensatoria o sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades económicas del marco en que debe operar



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y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capacidad de financiación y la protección otorgada’. La deliberada voluntad del legislador en las reformas introducidas al sistema pensional… propenden a asegurar un equilibrio financiero, de manera que los niveles de protección que hoy se ofrezcan, se puedan mantener a largo plazo…”. Y el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 18 de octubre de 2012, radicación No. 2012-00075-00(2121), recoge los argumentos planteados por los entonces Señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Protección Social, respecto del proyecto de Acto Legislativo No. 34 de 2004 Cámara, según los cuales: “… En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón… la sostenibilidad financiera del sistema… implica… que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero, evitando por consiguiente situaciones críticas…”. Se puede concluir, entonces, que desde la propia vigencia del Sistema General de Pensiones, dentro del régimen de transición se contabilizan las semanas que con anterioridad a la Ley de Seguridad Social, se cotizaron al Instituto de Seguros Sociales y a las Cajas, Fondos o Entidades de Seguridad Social del sector público o privado, o el tiempo efectivo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el

número de semanas cotizadas o tiempo de servicio; mutatis mutandi, la normatividad no se ocupó de variables diferentes a: i) semanas cotizadas o, ii) tiempos de servicio como servidores públicos, razón por la cual se debe atender a la literalidad del artículo 36, parágrafo, de la Ley 100 de 1993, en la medida en que proscribió la equivalencia de tiempos de servicios por la publicación de textos de enseñanza. No cabe en la previsión contenida en el artículo 36, parágrafo, de la Ley 100 de 1993 como beneficio de la transición, la posibilidad de recurrir la publicación de textos de enseñanza, a efectos de convalidar por una ficción meramente legal ‘tiempos no servidos’; consecuencialmente, no es posible asimilar a tiempos de servicios, los que se convalidan con el cumplimiento de requisitos diferentes a la labor ejercida como la equivalencia por publicación de textos de enseñanza.

Y si de desentrañar el espíritu del legislador se trata, se observa que el texto original del proyecto de ley ‘por la cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional y se dictan otras disposiciones sobre seguridad social’ presentado por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso de la República, abordó la problemática del sector público, al señalar:



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“… En el caso del sector público, la gran mayoría de los trabajadores se pensionan sin, haber cotizado para ello, y además reciben complementos pensionales generosos con cargo al fisco. // (…) La dispersión de regímenes pensiónales dentro del sector público se corresponde con gran multiplicidad, de entidades, lo cual se refleja en la existencia de cerca de un millar de cajas, y en una tendencia a la deserción de entidades y afiliados de Cajanal, que se suponía debía haber sido la entidad para centralizar y homogenizar la previsión del nivel nacional.

Por eso, el referido proyecto del Ley propuso reformar el régimen pensional del sector público, de la siguiente manera:

“… Los trabajadores del sector público tendrían un régimen de beneficios y contribuciones idéntico al del sector privado… Las entidades oficiales y sus trabajadores deberán contribuir regularmente a los fondos de pensiones.

… A la larga, se eliminará la multiplicidad de regímenes e instituciones previsionales del sector público así como las inequidades dentro del mismo, y respecto a las pensiones del sector privado. Como en el sector privado, los beneficios extraordinarios en el sector público tendrán que ser complementarios voluntarios y a cargo de los trabajadores y los, recursos propios de las entidades; en ningún caso estarán a cargo del fisco o de terceros, y tendrán que: constituirse efectivamente las reservas necesarias.

(…)

… En orden a contabilizar [l]as semanas se tendrá en cuenta el tiempo cotizado al ISS o el tiempo de servicio como servidores públicos o como trabajadores vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento de las pensiones de jubilación…”.

Así, concluye la exposición de motivos que el sistema pensional entonces vigente además de presentar una difícil situación financiera, se caracteriza también por su ineficiencia, inequidad e impacto adverso sobre la economía colombiana, pues: “… La manera de otorgar las pensiones, ha conducido a que se obtengan sin relación adecuada con las cotizaciones, y por lo tanto a que éstas se aprecien como un impuesto sin beneficio directo, y/o a que se obtengan ventajas en contra de los, seguros o entidades previsionales…”. Las ventajas a las que se hace referencia tienen que ver, en lo que al sector público se concretan, entre otros aspectos, en inequidades entre los aportes efectuados en comparación con la cuantía obtenida por concepto de mesada pensional,



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levantamiento de edades mínimas y, por supuesto, la equivalencia de tiempos por factores tales como la publicación de textos de enseñanza. Como la reforma se planteó para sanear financieramente al Sistema, dotarlo de mayor eficiencia, asegurar una mayor cobertura y alcanzar condiciones de equidad, resulta válido inferir que la reforma pensional no mantuvo los privilegios que venían rigiendo en el sector público como la referida equivalencia de tiempos por la publicación de textos de enseñanza, entre otras razones porque la propuesta Gubernamental se planteó a partir del déficit originado por distintos factores tales como los beneficios del sector público, a efectos de:

‘… sanear las finanzas del sistema pensional, se frena la generación de mayor deuda pensional elevando las cotizaciones al nivel de costo de largo plazo de las prestaciones. Por razones de equidad y para evitar discriminaciones en el mercado laboral, se igualan las cotizaciones y la distribución de las mismas entre empleadores y trabajadores, para el sistema vigente, incluido su componente público, y el Sistema de Ahorro Pensional…’7.

Así, a partir de una interpretación gramatical, teleológica8, sistemática9 y armónica10, se puede inferir que las normas y apartes jurisprudenciales antes transcritos, apuntan a preservar la viabilidad, integralidad, sostenibilidad y solidez del Sistema General de Pensiones, por lo cual el régimen de transición prohíja la contabilización de tiempos servidos o de semanas cotizadas, exigidos en las normas vigentes

con anterioridad a la Ley de Seguridad Social, argumentos contenidos en la interpretación realizada la Corte Constitucional en la sentencia N° T-100 del 20 de

febrero de 2012. Más aún, los artículos 13, literal l), de la Ley 100 de 1993 adicionado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, y 1, incisos cuarto y séptimo, del Acto Legislativo 01 de 2005, reiteran que en el marco de la Ley de Seguridad Social no es posible obtener el reconocimiento de pensiones en condiciones especiales, tales como la equivalencia de tiempos de servicios por la publicación de textos de enseñanza, en razón a que para el reconocimiento de las prestaciones que otorga el Sistema General de Pensiones, las Administradoras sólo podrán tener en cuenta los tiempos efectivamente cotizados, lo que lleva a la imposibilidad de sustituir o convalidar

7 Consultar referencias a la exposición de motivos en la http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=12887#.

8 El método teleológico consiste en la agrupación de los elementos para la conformación de un todo; busca también interpretar la norma a través del

fin de la misma, basándose en su espíritu, en el propósito por el cual esa norma fue incorporada al ordenamiento jurídico. Este método utiliza los razonamientos de la lógica para encontrar el verdadero significado de la norma. En este método se podría hablar también del ‘ratio legis’, la razón de

ser la norma que es la que finalmente basándose en los elementos de la misma y en los razonamientos lógicos se espera llegar. 9 En el método sistemático la interpretación se hace en unión con el conjunto de normas en el cual se encuentra incorporada; este método permite

tener en cuenta otras normas del ordenamiento jurídico para darle una mayor interpretación a la situación y, minimizar los márgenes de error. 10

El método de interpretación armónica enseña que para establecer el sentido y alcance de una norma, se debe analizar con las otras disposiciones de la ley, como parte de un todo.



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semanas de cotización o tiempo de servicios con elementos distintos a los aportes efectivamente realizados o a tiempo de servicios efectivamente prestado. Para ahondar en razones, conviene recordar que el texto expreso contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, remite a las condiciones que sobre edad, tiempo de servicios o monto de la pensión estaban consagrados en las normas anteriores que eran aplicables y que para el caso concreto de los servidores públicos bien pueden remitir a la Ley 6ª de 1945, al Decreto 3135 de 1968, al Decreto 1848 de 1969, a la Ley 33 de 1985 o a las preceptivas que consagran un régimen especial de pensiones, tales como la del Decreto 546 de 1971 o el Decreto 929 de 1976, pero no llegan a la Ley 50 de 1886, que fue la que posibilitó la equivalencia de tiempos de servicios por publicación de textos de enseñanza.

IV. CONCLUSIONES

Apelando a su sentido natural y obvio, la expresión ‘tiempo de servicio como

servidores públicos’, refiere a periodos efectivos de labor, de prestación de la actividad personal en orden a satisfacer necesidades sociales o de la colectividad y que es ejecutada por persona investida de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la Constitución, la ley o el reglamento. El marco normativo y jurisprudencial permite inferir que a partir de la vigencia del Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, desapareció la posibilidad legal de convalidar tiempos de servicios por textos de enseñanza, a

efectos de completar los requisitos para acceder a la pensión. Lo anterior porque los artículos 13, literal l), 33 y 36, parágrafo, de la Ley 100 de 1993, los dos primeros adicionados en su orden por los artículos 2 y 9 de la Ley 797 de 2003, así como 1, inciso séptimo, del Acto Legislativo N° 01 de 2005, tanto en el régimen general como en el de transición sólo se prevé la contabilización de semanas cotizadas al ISS, tiempos aportados a Cajas, Fondos o Entidades de Seguridad Social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos.

En efecto, el literal l), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (adicionado por la Ley 797 de 2003) prohibió la sustitución de semanas de cotización o tiempo de servicios con el cumplimiento de requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión.



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Así mismo, el Acto Legislativo 01 de 2005, además de disponer la terminación del régimen de transición pensional, señaló que ‘Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones’ y que ‘Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley…’. El Gobierno Nacional persiguió dos objetivos al presentar el proyecto que culminó con la expedición del Acto Legislativo N° 1 de 2005, a saber: i) lograr la sostenibilidad financiera ‘… asegurando realmente la efectividad del derecho a una pensión para todos los colombianos, y conciliando el derecho a las pensiones con la necesidad que tiene el Estado de destinar recursos para atender sus deberes frente a todos los colombianos en materia de salud, educación y otros gastos sociales’11, dado que los recursos del Sistema son limitados y, ii) alcanzar la equidad frente a los beneficiarios del Sistema. Consecuencialmente, se puede decir que en el marco del Sistema General de Pensiones no resulta válida la sustitución de semanas de cotización o tiempo de servicios con el cumplimiento de requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión.

V. RECOMENDACIÓN

Conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 4º del Decreto 2380 de 2012, solicitar a las entidades del orden nacional reconocedoras de pensiones, adoptar como criterio unificado, no tener en cuenta la convalidación de la producción de textos de enseñanza por 2 años de servicios a los beneficiarios del régimen de transición del Sistema General de Pensiones, a partir del 01 de abril de 1994, fecha de vigencia del Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, respetando los casos en los que la equivalencia ya fue reconocida antes de la vigencia de la Ley 797 de 2003.

11 Exposición de Motivos del Acto Legislativo No. 1


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EQUIVALENCIA DE LA PUBLICACIÓN DE TEXTOS DE …...equivaldrá a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor,