Erik Damgaard thumbnail - Aarhus Universitetsforlagvalg. Via der es valg er F olketingets medlemmer bem yndiget til at handle o g beslutte på befolkningens v egne inden for de af

FOLKETS STYRE

MAGT OG ANSVAR I DANSK POLITIK

M AG T U D R E D N I N G E N

Folketinget besluttede i marts 1997 at ivaeligrksaeligtte en dansk magtudredning eller som det officielle navn er En analyse af demokrati og magt i Danmark Projektet ledes af en uafhaeligngig forskningsledelseMagtudredningens forskshyningsresultater publiceres i en raeligkke boslashger som udgives paring Aarhus Univershysitetsforlagog i en skriftserie som udgives af Magtudredningen

Lise Togeby (formand)

Joslashrgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen

Torben Beck Joslashrgensen Signild Vallgaringrda

Erik Damgaard

F O L K E T S S T Y R E

M AG T O G A N S VA R I DA N S K P O L I T I K

A A R H U S U N I V E R S I T E T S F O R L A G

Folkets styreMagt og ansvar i dansk politik er sat med Bemboog trykt hos Narayana PressGylling

TilrettelaeliggningKitte FennestadOmslagKitte Fennestad med foto af Finn Frandsen

Aarhus UniversitetsforlagLangelandsgade 1778200 Aringrhus N

Fax 8 42 53 80wwwunipressdk

ISBN 87-7934-812-2

copy Magtudredningen forfatteren og Aarhus Universitetsforlag 2004

F O RO R D

Arbejdet med en bog som denne kan foslashre vidt omkringJeg har derfor vaeligret glad for de mange kommentarer til stoslashrre eller mindre dele af manuskriptet jeg har modtaget fra kolleger paring Institut for Statskundskab og personer uden for InstituttetAnne Binderkrantz Jens Blom-HansenOle Borre Jacob A Buksti Jens Peter Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd Christensen Carsten Daugbjerg Joslashrgen Elklit Christoffer Green-Pedersen Henrik Jensen Torben K Jensen Martin MarcussenAsbjoslashrn Sonne NoslashrgaardAsbjoslashrn SkjaeligvelandPalle Svensson og Lise TogebyDesuden takker jeg Siggi Brandt Kristoffersen for edb-bistand og Else Loslashvdal Nielsen for effektiv haringndtering af manuskriptet i de forskellige faser

Aringrhus januar 2003

Erik Damgaard

I N D H O L D

i u d g a n g s p u n k t e r

kapitel 1 Folkestyremagt og ansvar 9folke styret s magt- og ansvar skaeligde 10teori og b eg re b e r 13p lan for analyse n 20

kapitel 2 Repraeligsentationpartier og vaeliglgere 22ansvar og vaeliglge r sankt ione r 23an svar og holdn ing sove re n s stemme l se 25re praeligse ntante rne s eg e n skabe r 28 part i e rne 31samme nfatn ing 37

i i det par lam e ntar i ske syste m s omg ive l se r

kapitel 3 Organisationer og massemedier 39inte re s seorgan i sat ione rne s rol le 40journal i ste r og me d i e r 51samme nfatn ing 6 0

kapitel 4 Selvstaeligndige institutioner og virksomheder 62domstole ne 62nat ionalbanke n 67se lvstaelignd ige stat sv i rk somhe de r 70 samme nfatn ing 74

kapitel 5 EU og den internationale dimension 76de n inte rnat ionale d ime ns ion 77eu set f ra folket inget 8 0eu som demokrat i sk udfordring 82eu og e n demokrat i sk f remt id 89 samme nfatn ing 91

i i i d e c e n t r a l e s t a t s i n s t i t u t i o n e r

kapitel 6 Folketingets udviklingorganisation og magt 94 traeligk a f folket inget s udv ik l ing 95parlame ntari sme ns forandring 97folket inget s part ig ruppe r 10 0magtop fatte l se r 103samme nfatn ing 108

kapitel 7 Folketing og regering 110 forharingndskontrol kontrakt scre e n ing og udvaeliglge l se 112e f te r foslashlge nde kontrol 115samme nfatn ing 127

kapitel 8 Ministre og embedsmaelignd 129 forharingndskontrol kontrakt scre e n ing og udvaeliglge l se 129 e f te r foslashlge nde kontrol 139samme nfatn ing 143

i v h o v e d r e s u l t a t e r

kapitel 9 Udviklingens demokratiske problemer 145 aeligndre de omg ive l se r 145 de n parlame ntari ske magt- og ansvar skaeligde 147teoret i ske e r far inge r i 154 konklus ion 155

Litteratur 157

kap i te l 1

F O L K E S T Y R E M AG T O G A N S VA R

I den beretning fra Folketingets udvalg vedroslashrende analyse af demokrati og magt i Danmarkder ligger til grund for etableringen af Magtudredningen spores en betydelig bekymring for det danske folkestyres udvikling og aktuelle situation Udviklingen bdquoopleves som et reelt tab af demokratisk indflydelse og dermed en reduktion af tiltroen til de demokratiske beslutshyningsprocessers styrke og relevansldquo i en raeligkke henseender som det hedder (Beretning 1997 5) Udvalgets beretning efterlader det indtryk at magten laelignge har vaeligret paring vej ud af de velkendte demokratiske organisationer og institutioner til fordel for andreog mindre demokratisk funderede aktoslashrer saringsom embedsmaelignd interesseorganisationermassemedier og internationashyle aktoslashrerherunder specielt EU

Denne bekymring paring folkestyrets vegne er forstaringelig og ikke uden realishystisk baggrundMen situationen er muligvis ikke helt saring faretruende som man undertiden faringr indtryk af I hvert fald traelignger problematikken til en lidt grundigere og mere sammenhaeligngende undersoslashgelseMaringske er et af probleshymerne at demokratisk magt og indflydelse ofte analyseres i teoretiske pershyspektiver og med begreber der ikke passer for godt til den eksisterende virshykelighed Udoslashvelse af magt eller indflydelse er i stigende grad komplekse faelignomener der til stadighed stiller nye krav til demokratiske systemers tilshypasningsevne uanset den naeligrmere afgraelignsning af demokrati som styreshyform Men lige saring vigtig som begreber og teorier er konkret viden om hvordan demokratiske systemer faktisk fungerer

Denne bog belyser nogle sider af det danske folkestyres aktuelle situation Den fokuserer isaeligr paring magt- og ansvarsforholdene paring det nationale niveau mellem den parlamentariske styringskaeligdes vigtigste organisationer og instishytutioner der paradoksalt nok kun kan forstarings under inddragelse af disses omgivelser Saring vidt muligt inddrager den et komparativt og historisk pershyspektiv saringledes at de aktuelle danske tilstande kan sammenlignes med forholdene i andre lande og med forholdene i Danmark paring tidligere tidsshypunkter Empirisk set er analysen i hovedsagen baseret paring foreliggende undersoslashgelsermateriale og synspunkterOpgaven er at sammenfatte en del

af den eksisterende viden paring en raeligkke omraringder til et mere generelt portraeligt af dansk folkestyreherunder de problemer det maringtte rumme vurderet i lyset af demokratisk teori Samtidig maring fremhaeligves at dette bidrag kun er en af mange mulige opgaveloslashsninger Nedenfor praeligsenteres og kommenteres foslashrst folkestyrets traditionelle magt- og ansvarskaeligdeDerefter redegoslashres for nogle af de centrale begreber og teoretiske perspektiver der vil blive anvendt i de foslashlgende kapitler

F O L K E S T Y R E T S M A G T- O G A N S V A R S K AElig D E

I et normativt demokratisk perspektiv fremtraeligder Folketinget som den centrale politiske institution i DanmarkFolketinget er valgt som den samleshyde vaeliglgerbefolknings repraeligsentationsorgan ved almindelige lige og frie valgVia deres valg er Folketingets medlemmer bemyndiget til at handle og beslutte paring befolkningens vegne inden for de af grundloven afstukne ramshymer Samtidig er medlemmerne ansvarlige over for vaeliglgerne idet de dels maring affinde sig med loslashbende kritikdels maring staring til regnskab paring foslashrstkommenshyde valgdag Hvor de faktiske graelignser garingr for Folketingets autoritet og for ansvarlighedens omfang er selvsagt sposlashrgsmaringl der kun kan besvares ved hjaeliglp af empiriske undersoslashgelser

I et saringdant perspektiv indgaringr Folketinget som det centrale led i en demoshykratisk og parlamentarisk styrings- og ansvarskaeligde placeret mellem vaeliglshygerne og regeringen der i overensstemmelse med det parlamentariske princip kontrolleres afTinget med hensyn til udnaeligvnelse og afgang Regeshyringen og dens enkelte ministre der har kontrollen over det administrative embedsapparat er ansvarlige over for Folketinget Administrationens embedsmaelignd er i deres virksomhed ansvarlige over for deres respektive ministre Denne normative og ideal-typiske model der er illustreret i figur 11 indebaeligrer altsaring at et flertal i Folketinget kan bestemme hvilken regeshyring der skal dannes og hvilken politik der skal foslashres Den praktiske genshynemfoslashrelse af Folketingets og regeringens politik forestarings af neutrale embedsmaelignd der i deres virksomhed ikke er paringvirket af personlige eller partipolitiske synspunkter I figuren er disse magtrelationer illustreret ved fuldt optrukne pile medens de modsatrettede ansvarsrelationer illustreres af stiplede pile 1

Om end den enkle model i figur 11 maringske kunne have lidt for sig som beskrivelse af situationen i et traditionelt statisk og relativt isoleret samfund med begraelignset offentlig aktivitet er det aringbenbart at den ikke kan indfange

F I G U R 1 1

Magt- og ansvarskaeligden

Folketing

Vaeliglgere Administration

Regering

= magtrelationer

= ansvarsrelationer

kompleksiteten i nutidens moderne eller post-moderne samfund Der er mindst fem hovedgrunde hertil

For det foslashrste er samspillet mellem de enkelte led i magt- og ansvarskaeligden mere kompliceret end figuren lader aneForholdet mellem vaeliglgere og par-lament er saringledes ikke blot et sposlashrgsmaringl om valg (resulterende i tildeling eller fratagelse af magt og ansvar)men dybest set om politisk repraeligsentashytion der rummer en raeligkke principielle og praktiske problemerKort sagt skal de valgte politikeres beslutninger paring den ene side gerne vaeligre i overensshystemmelse med vaeliglgernes oslashnsker eller praeligferencer og paring den anden side ogsaring gerne vaeligre udtryk for hvad deralt taget i betragtning tjener samfundet bedstHeri er indbygget en konfliktmulighed idet folkets repraeligsentanter baringde skal tage hensyn til specifikke vaeliglgeroslashnsker og til hele samfundets interesser hvilke ikke noslashdvendigvis er sammenfaldendeNedenfor omtales repraeligsentationsbegrebet medens kapitel 2 ser naeligrmere paring den politiske repraeligsentations natur og praktiske udformning

Ogsaring relationerne mellem parlament og regering er i praksis mere komshyplicerede end figuren antyder Selv om Folketinget kan siges at have fat i den lange ende naringr det drejer sig om regeringers dannelse eller fald er der ingen tvivl omat regeringens ministre i praksis paring mange maringder har en forshytrinsstilling i forhold til almindelige folketingsmedlemmer i kraft af det administrative apparatde raringder overHvordan kan Folketingets medlemmer

for eksempel vaeligre sikre paring at regeringen og de enkelte ministre beslutter og handler som Tingets flertal oslashnsker Dette og andre sposlashrgsmaringl vedroslashrende forholdet mellem Folketing og regering behandles i kapitel 7

Der er endvidere grund til at problematisere forholdet mellem ministre og embedsmaelignd der heller ikke i praksis svarer til den enkle model Ret beset har der altid vaeligret sat visse sposlashrgsmaringlstegn ved graden og karakteren af embedsmaeligndenes neutralitet Men specielt i de sidste aringrtier har forskellige undersoslashgelser peget paring aeligndringer i embedsmandsrollen for saring vidt angaringr forholdet til ministrene der ikke blot har behov for teknisk-faglig raringdgivshyningmen ogsaring for politisk-taktisk raringdgivningSaringdanne sposlashrgsmaringl tages dershyfor op i kapitel 8

For det andet tager figuren ikke hoslashjde for at politisk repraeligsentation i moderne demokratiske samfund ikke kun vedroslashrer forholdet mellem vaeliglshygere og repraeligsentanter som individer betragtet Saring godt som overalt spiller organiserede politiske partier en fremtraeligdende rolle i denne og andre henshyseender Dette gaeliglder med hensyn til forholdet mellem vaeliglgere og folkeshytingsmedlemmer den maringde hvorparing parlamentet fungerer og de maringder hvorparing regeringer dannes virker og falder I Danmark er embedsmandsshykorpset derimod principielt friholdt fra partipolitiske udnaeligvnelser idet der i modsaeligtning til naeligsten alle sammenlignelige lande ikke ud over ministeshyren findes politisk udnaeligvnte embedsmaelignd med instruktionsbefoslashjelser Noget andet er saring at der i de senere aringr har vaeligret megen diskussion om betishymeligheden af politisk ansatte raringdgivere for ministreDe politiske partierder ofte haeligvdes at vaeligre svaeligkkede i Danmarkvil i varierende omfang dukke op i samtlige efterfoslashlgende kapitler fordi de fortsat spiller vigtige roller

For det tredje er det noslashdvendigt at inddrage ikke blot politiske partier men ogsaring en lang raeligkke andre aktoslashrer og institutioner i analysen af dansk folkestyres virkemaringdeEt stort antal undersoslashgelser har paringvist at interesseshyorganisationer af forskellig slags har betydelig indflydelse i dansk politik herunder kommunernes og amternes organisationer Men andre organisashytioner eller institutioner kan ogsaring spille en vaeligsentlig rolle paring forskellige maringder og omraringderOfte peges paring journalisters og massemediers indflydelse I udenlandske undersoslashgelser er der desuden typisk peget paring centralbanker svarende til Nationalbanken i Danmark og domstolene I hvert fald sidstshynaeligvnte synes da ogsaring i Danmark at have faringet en stigende betydning i det politiske livHertil kommer paringpegningen af at der i de seneste aringrtier er etashybleret en lang raeligkke mere eller mindre selvstaeligndige offentlige selskaber og virksomheder i stedet for de traditionelle statslige konstruktioner hvilket

ofte rejser sposlashrgsmaringl om demokratisk kontrol Saringdanne andre typer af orgashynisationer og institutioner inddrages i kapitlerne 3 og 4 der fokuserer paring aktoslashrer i den parlamentariske magt- og ansvarskaeligdes nationale omgivelser

Hermed er lagt op til et fjerde vigtigt punkt nemlig paringvirkningen fra Danmarks internationale omgivelser Der tales og skrives i disse aringr meget om globaliseringens og internationaliseringens oslashkonomiske og politiske konsekvenser for de nationale politiske systemerDanmark er selvsagt paringvirshyket af disse faelignomener men virkningerne er ikke noslashdvendigvis entydige Der er foslashrst og fremmest grund til at se naeligrmere paring betydningen af EUshymedlemskabet for dansk folkestyrehvilket vil ske i kapitel 5

Endelig er der for det femte grund til generelt at pege paring den udvidelse af bdquodet politiske rumldquo der er sket i loslashbet af det 20 aringrhundrede En tidligere undersoslashgelse (Damgaard 1977) paringviste en markant vaeligkst baringde kvantitativt og kvalitativtmed hensyn til de emner Folketinget beskaeligftiger sig med i form af lovgivning Selv om en tilsvarende analyse ikke er foretaget for de seneste aringrtiers vedkommende tyder meget paring at denne udvikling er fortsat (jfDamgaard 2001) Som illustration kan maringske naeligvnes at en forholdsvis ny analyse af opgavefordelingen i den offentlige sektor (Betaelignkning nr 1366 1998) inklusive bilag fylder 2001 siderMan kan faring det indtryk at der nu om dage stort set ikke er et bdquoproblemldquo som ikke er eller kan goslashres polishytiskKonsekvensen heraf er i denne forbindelse at politikere i vore dage er udsat for et stort pres og kan goslashres bdquoansvarligeldquo for naeligsten ethvert bdquoproshyblemldquo selv om deres bdquomagtldquo ofte er saringre begraelignset

Det enkleog for saring vidt tiltalendebillede af den parlamentariske magt- og ansvarskaeligde bliver med disse tilfoslashjelser noget fragmenteret og nok saring komshypliceret Men det er virkeligheden jo ogsaring Under alle omstaeligndigheder udgoslashr den simple model dog et hensigtsmaeligssigt udgangspunkt for de foslashlshygende kapitler der sammenlagt soslashger at tegne et realistisk billede af dansk folkestyres situation og mulige problemer Foslashrst skal nogle for undersoslashgelshysen relevante teoretiske synspunkter imidlertid praeligsenteres

T E O R I O G B E G R E B E R

mag t og an s var

Magt (eller indflydelse) opfattes her som en relation mellem to (individuelle eller kollektive) aktoslashrerKernen i denne magtrelation er at den ene aktoslashrs oslashnsker eller praeligferencer faringr en anden aktoslashr til at handle i overensstemmelse

med den foslashrste aktoslashrs oslashnsker der saringledes bliver imoslashdekommet i stoslashrre eller mindre gradRobert ADahl taler generelt om indflydelse som en relation hvori bdquohellip en eller flere aktoslashrers behovoslashnskerpraeligferencer eller intentioner paringvirker en eller flere andre aktoslashrers handlinger eller tilboslashjelighed til at handleldquo (Dahl 1991 32 egen oversaeligttelse)Afhaeligngig af sammenhaeligngen er det undertiden naturligt at bruge ord som autoritet kontrol eller styring i stedet for magt eller indflydelsemen basalt set er der tale om samme faeligno-men2

Der maring imidlertid sondres skarpt mellem to vaeligsensforskellige former for udoslashvelse af magt indflydelse eller kontrol Eksplicit eller direkte indflydelse forekommernaringr den ene aktoslashr (A) aringbenlyst tilskynder den anden (B) til at udfoslashre den oslashnskede handlingdet vaeligre sig ved hjaeliglp af trusler om alvorlige sanktioner ved manipulation eller maringske blot ved rationel argumentation byggende paring den anden aktoslashrs (Brsquos) bedste interesse Implicit eller indirekte indflydelse forekommernaringr den anden aktoslashr (B) i sin handling foregriber hvad den foslashrste (A) ville oslashnskeselv om vedkommende (A) ikke foretager sig noget som helst Implicit magtudoslashvelse (ogsaring kaldt bdquoanticiperet reaktionldquo) er fuldt saring vigtig som eksplicit magtudoslashvelse men kan i sagens natur vaeligre vanskeligere at paringvise i praksis fordi der ikke forekommer iagttagelig komshymunikation mellem aktoslashrerne

Magtudoslashvelse kan hvile paring forskellige politisk relevante ressourcer saringsom information stemmer oslashkonomiske midler formel kompetence osv For saring vidt angaringr den demokratiske styringskaeligdes centrale aktoslashrer vil ikke mindst de formelle retlige kompetencer til at traeligffe beslutninger vaeligre vigtige De muliggoslashr nemlig udoslashvelse af (delegeret) magt i form af demokratisk legitishymeret autoritet Fuldt saring vigtig er imidlertid bdquomagtens anden sideldquo nemlig ansvaret for magtudoslashvelsen idet demokrati kort sagt forudsaeligtter at magt ledsages af ansvarMagtudoslashvelsen skal kunne kontrolleres i et demokratisk samfundHvis ansvaret for magtudoslashvelsen ikke kan goslashres gaeligldende foreligshyger der en ubehagelig og demokratisk set uacceptabel form for bdquomagt uden ansvarldquoOmvendt er det naeligppe rimeligt at drage nogen til ansvar for noget vedkommende ikke hareller kan have indflydelse paring (bdquoansvar uden magtldquo)

p ol i t i sk re p r aelig se ntat i on

I analysen af forholdet mellem vaeliglgere og folketingsmedlemmer er det naturligt at tage udgangspunkt i repraeligsentationsteoriDer findes imidlertid en raeligkke forskellige teorier om hvad politisk repraeligsentation indebaeligrer

eller burde indebaeligre (Pitkin 1967 Birch 1971 Eulau amp Karps 1977) I et vist omfang er denne forskellighed afspejlet i empiriske studier af politisk repraeligsentation (fx Matthews ampValen 1999 Esaiasson amp Holmberg 1996 Miller et al 1999) I de senere aringr er de traditionelle perspektiver paring repraeligshysentation saring at sige blevet bdquooversatldquo til saringkaldt bdquoprincipal-agentldquo teoretiske synsvinkler (se herom nedenfor) der fokuserer paring delegations- og ansvarsshyrelationer mellem vaeliglgere og parlamentsmedlemmer og videre paring relashytionerne mellem de oslashvrige led i styrings- og ansvarskaeligden (parlamentshyregeringministre ministre-embedsmaelignd jf fx Matthews ampValen 1999 Bergman Muumlller amp Stroslashm 2000 Bergman amp Damgaard 2000) Denne bdquooversaeligttelseldquo kan imidlertid skabe visse problemer for saring vidt angaringr forshystaringelsen af forholdet mellem vaeliglgere og folkevalgte hvilket bedst kan vises efter en kort omtale af en klassisk fremstilling af politisk repraeligsentation

Hanna FPitkin (1967) giver en oversigt over forskellige teorier og derefter sit eget bud paringhvad kernen i repraeligsentation erHendes hovedsondringer er skitseret i figur 12Udgangspunktet er en sondring mellem bdquoformalistiskeldquo og bdquosubstantielleldquo repraeligsentationsteorier De formalistiske teorier peger enten paringat repraeligsentanten er bemyndiget til at handle paring andres vegneeller paring at vedkommende er ansvarlig over for vaeliglgerne Som ovenfor naeligvnt gaeliglder saringdanne betragtninger ogsaring for Folketingets medlemmerDe fastlaeliggshyger saring at sige rammerne for politisk repraeligsentation i en vis (valg)periode Selv om de formalistiske teorier absolut har fat i vigtige aspekter siger de ikke noget omhvad der mere konkret foregaringr i repraeligsentationsperioden Det goslashr derimod de substantielle teorier

Pitkins substantielle teorier er grundlaeligggende af to slags dels teorier der fokuserer paringat repraeligsentanten bdquostaringr for en andenldquo (standing for) og dels teoshyrierder haeligfter sig ved repraeligsentantens handlinger for andre (acting for) Man kan imidlertid bdquostaring forldquo andre paring to principielt forskellige maringderhvilke Pit-kin betegner som henholdsvis deskriptiv og symbolsk repraeligsentation Det deskriptive eller beskrivende aspekt kan ogsaring kaldes afspejling idet repraeligshysentation i betydningen afspejling indebaeligrerat parlamentet skal afspejle vaeliglshygerbefolkningens egenskaber i vaeligsentlige henseender for eksempel med hensyn til demografiske sociooslashkonomiske eller holdningsmaeligssige karakteshyristika I praksis er afspejlingen aldrig perfektmen graden af demografisk og sociooslashkonomisk afspejling kan i det mindste sige noget om hvem der repraeligsenterer Indirekte kan den maringske ogsaring sige noget omhvilke beslutshyninger der traeligffesDet er for eksempel ikke ligegyldigt om kvinderepraeligshysentationen i parlamentet er paring 10 eller 40 procent Symbolsk repraeligsentation

F I G U R 1 2

Politiske repraeligsentationsteorier

Repraeligsentation

Formalistisk Substantiel

Bemyndigelse Ansvarliggoslashrelse rdquoStaring forrdquo Handling

Afspejle Symbolsk Frit Bundet mandat mandat

Kilde Hanna F Pitkin (1967)

indebaeligrer ifoslashlge Pitkin at de repraeligsenterede paring en mere foslashlelsesmaeligssig maringde tror paring og dermed accepterer repraeligsentanten

De handlingsorienterede repraeligsentationsteorier garingr et skridt videre ved at laeliggge afgoslashrende vaeliggt paring repraeligsentantens faktiske handlinger paring andres vegshyne der skal vaeligre i vaeliglgernes bedste interesse Pitkin omtaler herunder to vidt forskellige udgaver af handlingsrepraeligsentationnemlig det bundne og det frie mandat Hvis repraeligsentanten udstyres med et helt bundet mandat skal vedkommende ganske enkelt foslashlge instrukserne uden at goslashre sig selvshystaeligndige overvejelser omhvad der tjener vaeliglgerne bedstHvis repraeligsenshytanten omvendt faringr et helt frit mandat skal vedkommende selvstaeligndigt tage stilling til hvorledes der boslashr handles i konkrete situationer Ifoslashlge den danshyske grundlovs sect 56 er Folketingets medlemmer bdquoene bundet ved deres overshybevisning og ikke ved nogen forskrift af deres vaeliglgereldquohvilket svarer til det frie mandat I praksis er forholdene mere komplicerede ikke mindst fordi de politiske partier traeligder ind i billedet

Det interessante er nu at modstillingen af det frie og det bundne mandat ifoslashlge Pitkin er falsk Hverken det helt frie eller det helt bundne mandat rummer nemlig aeliggte repraeligsentationRepraeligsentation indeholder derimod elementer af begge opfattelser idet den folkevalgte repraeligsentant hverken er en almaeliggtig formynder eller en livloslashs marionet Pitkins eget bud paring hvad politisk repraeligsentation indebaeligrerer vanskeligt at sammenfatte i faring ordmen kan formentlig gengives i foslashlgende seks punkter (ibid 209-210)

bull At repraeligsentere betyder at handle i de repraeligsenteredes interesse paring en lydhoslashr maringde

bull Repraeligsentanten maring handle uafhaeligngigt og handlingen maring involvere skoslashn og doslashmmekraft

bull De repraeligsenterede maring ogsaring vaeligre i stand til at handle og vurdere selvstaelignshydigt og ikke blot blive soslashrget for

bull Selv om der opstaringr en mulighed for konflikt mellem repraeligsentanten og de repraeligsenterede omhvad der skal goslashresmaring en saringdan konflikt normalt ikke forekomme

bull Repraeligsentanten maring handle paring en saringdan maringde at der ikke opstaringr konflikt Opstaringr den alligevelmaring der gives en forklaring

bull Repraeligsentanten maring ikke vedvarende vaeligre uenig med de repraeligsentereshyde uden en god grund dvs uden en god forklaring paring hvorfor de repraeligsenteredes oslashnsker ikke er i overensstemmelse med deres velforstaringshyede interesse

Af dette ses at Pitkin forudsaeligtter en vis dialog deliberation eller tovejsshykommunikation mellem repraeligsentant og vaeliglgere for saring vidt der forekomshymer uenighedPitkin bevaeligger sig endvidere paring et abstrakt teoretisk plan og har ikke konkrete forslag tilhvordan en saringdan ideel form for repraeligsentation kan realiseres Men rammerne i form af bemyndigelse og ansvarlighed er givne Hendes teori er grundlaeligggende individualistisk og fokuserer ikke umiddelbart paring organiserede politiske partier som er vigtige i praksisAllishygevel kan hendes repraeligsentationsteori formentlig vaeligre frugtbarDen peger nemlig paring en ganske saeligrlig relation mellem vaeliglgere og parlamentsmedlemshymer en relation som let tabes af synehvis en principal-agent teori anvendes paring forholdet mellem vaeliglgere og valgte politikere

p r i nc i pal - ag e nt te or i

Den saringkaldte principal-agent teori fokuserer paring forholdet mellem en princishypal eller foresat og en agent eller repraeligsentant der inden for visse fastlagte rammer er bemyndiget til at handle paring principalens vegneDen er en teori om delegation og ansvarlighedPrincipalen besidder i udgangspunktet mag-ten eller kompetencenmen kan se store fordele i at delegere en vis kompeshytence til en agent for eksempel fordi agenten har ressourcer i form af viden faeligrdigheder og tid som principalen ikke selv raringder overTil gengaeligld for delegationen forudsaeligttes at agenten er ansvarlig og kan stilles til regnskab over for principalen I dette perspektiv betragtes det parlamentariske demoshykrati som en kaeligde af delegations- og ansvarsrelationerKort sagt er vaeliglgerne principal i forhold til Folketingets medlemmerder er principal i forhold til regeringen og ministrene der endelig er principaler i forhold til deres embedsmaelignd Omvendt er embedsmaelignd ansvarlige over for ministrene der er ansvarlige over for Folketinget der endelig er ansvarligt over for vaeliglshygerbefolkningen

Dette billede svarer for saring vidt godt til den simple magt- og ansvarskaeligde der praeligsenteredes ovenfor i figur 11 Principal-agent teoriens selvstaeligndige analytiske bidrag kommer imidlertid herefter (se fx Stroslashm 2000 jfRasch 2000 kap 4)Enhver delegation af kompetence indebaeligrer nemlig en risiko for at agenten ikke trofast forfoslashlger principalens interesser Hvis agenten ikke har helt de samme interesser som principalenkan han eller hun i givne situationer befrygtes at forholde sig passiv (bdquoforsoslashmmelseldquo)og dermed ikke at handle i principalens interesse eller endog direkte at modarbejde princishypalens interesser (bdquosabotageldquo) Disse saringkaldte bdquoagentproblemerldquo forstaeligrkes under to omstaeligndigheder (1) Hvis der foreligger bdquoskjult informationldquodvs at agenten raringder over oplysninger som principalen ikke eller kun med store omkostninger til foslashlgekan skaffe sig vil agenten vaeligre tilskyndet til at holde dem for sig selv Det kan foslashre til udvaeliglgelse af bdquoforkerte agenterldquo og senere til svigtende kontrol (2) Hvis der er tale om bdquoskjulte handlingerldquo dvs at agentens handlinger ikke fuldt ud kan observeres vil principalen ikke kunshyne vurdereom de er i overensstemmelse med delegationens krav og forudshysaeligtninger Det kan lede til bevidst skoslashdesloslashshed (bdquomoral hazardldquo) fra agenshytens side i forhold til principalens interesser

Det naeligste led i raeligsonnementet er nu et sposlashrgsmaringl om hvorledes de naeligvnte agentproblemer kan taelignkes loslashstmodvirket eller begraelignsetEt ofte citeret svar er givet af Kiewiet amp McCubbins (1991)der analyserer partierne

i den amerikanske kongres De peger paring fire former for kontrolinstrumenshyter som i princippet er generelt anvendelige men dog ogsaring vil indebaeligre omkostninger som foslashlgelig maring tages i betragtning af principalen De fire kontrolinstrumenter er (1) kontraktudformning (2) screenings- og udvaeliglshygelsesmekanismer (3) overvaringgnings- og rapporteringsprocedurer samt (4) institutionelle kontrolinstanserDe to foslashrstnaeligvnte instrumenter er ex ante mekanismer der virker foslashr en aftale mellem principal og agent traeligder i kraft De sigter paring henholdsvis at udforme kontrakten mellem de to parter paring en maringdeder er i begge parters interesseog at sikre valget af den for prinshycipalen bedste agent blandt de eksisterende muligheder De to sidstnaeligvnte instrumenter er ex post mekanismer der virker efter at en aftale er indgaringet mellem parterne De sigter paring henholdsvis loslashbende at skaffe principalen information som vedkommende maringske ellers ikke ville faringog paring at inddrage en tredje part i kontrollen med agentens handlinger

Et principal-agent perspektiv der er udviklet til brug i analyser af organishysationer og private oslashkonomiske virksomheder kan formentlig ogsaring vaeligre nyttigt i en analyse af parlamentariske systemer Dog forekommer det som antydet ovenfor umiddelbart vanskeligere at anvende med udbytte paring relashytionerne mellem vaeliglgere og folketingsmedlemmer Som omtalen af den mere traditionelle repraeligsentationsteori viser antages folkerepraeligsentanter saeligdvanligvis at besidde mere uafhaeligngighed eller autonomi end ideen om en agent synes at tilladeDe folkevalgte repraeligsentanter er jo ikke blot agenshytermen ogsaring politiske ledere som ikke kun skal staring til regnskab over for vaeliglshygeremen ogsaring handle ansvarligt i samfundets interesse (Birch 1993 kap 5) Folketingsmedlemmer eller rettere deres partier forhandler naturligvis ikke regulaeligre kontrakter med bestemte vaeliglgergrupper De modtager derimod via valget et relativt bdquoaringbent mandatldquoog vaeliglgerne maring traeligffe et valg mellem bdquopakkerldquo af politikker udbudt af forskellige partier (Lindbeck et al 2000 43- 44)At folketingsmedlemmer (alene) skulle vaeligre agenter for vaeliglgerne svarer naeligrmest til hvad Pitkin beskriver under det bundne mandat Men hvordan kan man forestille sig en agent med et mere eller mindre frit eller aringbent mandat Som ManinPrzeworski amp Stokes (1999 23-24) skrivermaringshyske lidt provokatorisk

Det saeligregne ved den principal-agent relation der er indeholdt i det polishytiske repraeligsentationsforhold er at vore agenter er vore herskereVi udpeshyger dem som agenter for at de kan fortaeliglle oshvad vi skal goslashreog vi giver dem endog autoritet til at tvinge os til at goslashre det (Egen oversaeligttelse)

Selv om principal-agent teorien umiddelbart kan forekomme mindre releshyvant i forholdet mellem vaeliglgere og valgte boslashr den ikke helt afvises paring forshyharingndTil gengaeligld forekommer det sandsynligt at den kan vaeligre til nytte i de oslashvrige relationer mellem styrings- og ansvarskaeligdens centrale aktoslashrer (Folshyketing regeringembedsmaelignd)

P L A N F O R A N A L Y S E N

Den foslashlgende fremstilling tager udgangspunkt i den parlamentariske magtshyog ansvarskaeligdes foslashrste leddvs forholdet mellem vaeliglgere og folketingsmedshylemmer i et repraeligsentationsteoretisk perspektivDa de politiske partier spilshyler en afgoslashrende rolle i dette forholdofres de saeligrlig opmaeligrksomhedog der rejses sposlashrgsmaringl om aeligndringer i partiernes situation i de seneste aringrtier (kapitel 2)

Kapitlerne 3-5 behandler dernaeligst nogle vaeligsentlige aktoslashrer i styringsshykaeligdens nationale og internationale omgivelser som har betydning for folkestyrets virkemaringdeKapitel 3 analyserer interesseorganisationernes og massemediernes politiske rolle medens kapitel 4 saeligtter fokus paring mere eller mindre selvstaeligndige offentlige institutioner og virksomheder Det undershysoslashgesom der kan paringvises vaeligsentlige aeligndringer i de naeligvnte aktoslashrers rolle og indflydelse i loslashbet af de seneste aringrtierKapitel 5 inddrager den internationale dimension med saeligrlig vaeliggt paring EUrsquos betydning for dansk folkestyre

Derefter flyttes soslashgelyset til de centrale statsinstitutioner i magt- og ansvarskaeligden med henblik paring at afdaeligkke deres aktuelle situation indbyrdes relationer og problemer Kapitel 6 behandler saringledes vaeligsentlige sider af Folketingets udvikling organisation og virksomhed Kapitel 7 analyserer samspillet mellem Folketing og regering i et principal-agent perspektiv I begge kapitler laeliggges vaeliggt paring partiernes afgoslashrende rolleKapitel 8 ser ligeshyledes i et principal-agent perspektiv paring aeligndringer i forholdet mellem ministre og embedsmaelignd Endelig sammenfatter og diskuterer kapitel 9 analysens hovedresultater

note r

1 En mere udfoslashrlig fremstilling af den parlamentariske styringskaeligde findes i et skrift fra den foslashrste norske magtudredning (Olsen 1978)

2 Denne begrebsfastlaeligggelse er ikke en afstandtagen fra at andre indfaldsvinkler undertiden kan vaeligre frugtbare jf diskussionen i Thomsen (2000)

kap i te l 2

R E P R AElig S E N TAT I O N PA RT I E R O G V AElig L G E R E

Ifoslashlge den klassiske repraeligsentationsteori (Pitkin 1967) der kort omtaltes i kapitel 1 har Folketingets medlemmer i kraft af deres valg bemyndigelse (autorisation) til at traeligffe beslutninger paring befolkningens vegneSamtidig er de ansvarlige over for vaeliglgerneder under alle omstaeligndigheder kan beloslashnne eller straffe medlemmerne paring den naeligste valgdag (ansvarlighed staring til regnshyskab) Det svarer i nyere principal-agent teori til at vaeliglgerne delegerer kompetence til Folketingets medlemmerder forventes at handle i overensshystemmelse med vaeliglgernes oslashnsker eller praeligferencer (delegation og ansvarligshyhed) idet vaeliglgerne som principal har mulighed for ved naeligste valg at udskifshyte agenter der ikke lever op til forventningerne Medlemmernes ansvar og vaeliglgernes dertil hoslashrende sanktionsmulighed omtales i foslashrste afsnit nedenshyforDet sker med fremhaeligvelse af partiernes centrale rolle

Den klassiske teori har som naeligvnt ogsaring noget at sige om repraeligsentation som afspejling af vigtige egenskaber hos vaeliglgerne (afspejlingsteori) I et principal-agent perspektiv svarer det til at vaeliglgerne udpeger de rigtige eller bedste repraeligsentanter blandt dem der har overlevet de krav der stilles med hensyn til kandidatnominering og valg (screenings- og udvaeliglgelsesmekashynismer) og som kan forventes at agere som oslashnsket Dette rummer dels sposlashrgsmaringlet om holdningsmaeligssig overensstemmelse mellem vaeliglgere og repraeligsentanter (andet afsnit) dels sposlashrgsmaringlet om demografisk og socioshyoslashkonomisk afspejling af vaeliglgernes karakteristika (tredje afsnit) I begge henshyseender sker det igen med inddragelse af partier som mellemkommende aktoslashrer

Endelig fokuserer det fjerde afsnit mere direkte paring de politiske partier idet partierne opfattes som uundvaeligrlige aktoslashrer i moderne repraeligsentative demokratier

A N S V A R O G V AElig L G E R S A N K T I O N E R

At vaeliglgerne ved valget udstyrer folketingsmedlemmer med magtbefoslashjelser kan ingen vaeligre i tvivl omMedlemmerne har andel i den kompetence der inden for grundlovens rammer tilkommer FolketingetAnsvaret for udnytshytelsen af disse befoslashjelser foslashlger imidlertid med I et demokratisk system er det til syvende og sidst afgoslashrende at vaeliglgerne har effektiv kontrol med magthaverne I denne henseende spiller det naeligste valg en stor rolle baringde direkte og indirekteVaeliglgerne har direkte indflydelse ved at afstemningsshyresultatet regulerer hvem der skal repraeligsentere befolkningen i den komshymende valgperiodeDe har indirekte indflydelse ved at repraeligsentanterne loslashbende soslashger at tilrettelaeliggge en politik der forventes at kunne fastholde gamle og tiltraeligkke nye vaeliglgere paring valgdagen

Det er svaeligrt at maringle graden af vaeliglgernes kontrol med Folketingets medshylemmer isaeligr den indirekte kontrolmen nogle betragtninger kan anfoslashres Som udgangspunkt kan valgdeltagelsen ses som et udtryk for vaeliglgernes interesse for at oslashve politisk indflydelse via folketingsvalg I modsaeligtning til udviklingen i en lang raeligkke andre etablerede demokratier er valgdeltagelsen i Danmark ikke faldet i de sidste ca 50 aringr (Hague amp Harrop 2001 133) I 1990rsquoerne var valgdeltagelsens gennemsnitsniveau i Danmark paring ca 85 pct hvilket er et par procent lavere end i perioden 1960-1990 og et par procent hoslashjere end i 1950rsquoerneVed folketingsvalget 2001 var stemmeprocenten godt 87Valgdeltagelsen ved nationale valg er endvidere hoslashj i Danmark sammenshylignet med mange andre lande Uanset at den enkeltes stemme kun har mikroskopisk vaeliggt sammenholdt med ca 35 mio andre stemmer moslashder danske vaeliglgere paring bedste demokratiske vis op paring valgdagenDen hoslashje valgshydeltagelse haelignger sammen med at den danske forholdstalsvalgmaringde modshyvirker stemmespild i kraft af en internationalt set lav spaeligrregraelignseDen lave taeligrskel for repraeligsentation goslashr det relativt nemt at opnaring mandaterhvilket alt andet lige ogsaring kan opmuntre til partisplittelser og repraeligsentation af nye partier (jfBinderkrantz amp Carlsen 2002)

I Danmark kan der stemmes paring partier eller paring kandidater inden for partishyerne En opgoslashrelse viser at godt halvdelen af stemmerne i gennemsnit og uden de store udsving siden 1953 er kastet paring partierne som saringdanne Lidt under halvdelen er altsaring afgivet som personlige stemmer inden for partiershynes opstillingslister (Grib 2000 32-33) Der afgives saeligrdeles faring stemmer paring kandidater uden for de opstillede partier Selv om partivalget nok er prishymaeligrt i forhold til personvalget ved folketingsvalgene kan personvalget meget vel vaeligre det primaeligre for nogle vaeliglgere i hvert fald inden for en del af

det politiske spektrum Set fra kandidaternes side er valget i hoslashj grad et sposlashrgsmaringl om parti-intern konkurrenceI overensstemmelse hermed erklaeligshyrede langt de fleste af Folketingets medlemmer i sposlashrgeskemaundersoslashgelser fra baringde 1980 og 2000 at politikere under hensyn til nyhedsformidlingens vilkaringr tvinges til bdquofor hyppige personlige udspilldquo for at markere sig (jf tabel 35)Til syvende og sidst er politisk repraeligsentation dog i praksis foslashrst og fremmest er et sposlashrgsmaringl om repraeligsentation via politiske partier

Valgresultatet medfoslashrer gevinster og tab for forskellige partier med henshysyn til baringde stemmer og mandater Mogens N Pedersen (1979 1983) har foreslaringet et maringl for omfanget af nettobevaeliggelserne paring vaeliglgerniveauet som betegnes bevaeliggelighed (bdquovolatilityldquo)Det udtrykker ganske enkelt den proshycentdel af stemmerneder i alt vindes af partier med fremgang (eller tabes af partier med tilbagegang)Dette maringl kan uden videre overfoslashres til mandater paring parlamentsniveau I naeligrvaeligrende sammenhaeligng er det naeligrliggende at sposlashrge til omfanget af straf eller beloslashnning paring valgdagen Paring partiniveau betyder straf et reduceret antal mandaterbeloslashnning et uaeligndret eller foroslashget antal mandaterEt simpelt maringl for straf og beloslashnning kan da vaeligre den andel af Folketingets 175 mandater (siden grundlovsaeligndringen i 1953 og fraset de to faeligroslashske og de to groslashnlandske medlemmer)der flyttes mellem partierne i form af tab eller af gevinstDen andel af mandaterneder tabes af et eller fleshyre partier er naturligvis lig den andel der vindes af et eller flere andre (repraeligsenterede eller ikke-repraeligsenterede) partier Hvis procentandelen er meget beskedenkan den tolkes som hoslashj grad af tilfredshed medeller accept afde repraeligsenterede partiers praeligstationer i den forloslashbne valgperiodeHvis procentandelen er meget hoslashjkan den tolkes som hoslashj grad af utilfredshed med de repraeligsenterede partiers indsatsI vaeligrste fald kan den vaeligre udtryk for at noget er garinget helt galt i repraeligsentationsforholdetBekendtgoslashrelsen af valg-aftenens resultat bliver da et sandhedens oslashjeblik for partier og medlemmer

En beregning af bdquostraf-procentenldquo ved valgene i perioden 1957-2001 (kilshyde Folketinget efter valget 2001 Folketingets haringndbog 1977) viser et gennemsnit for alle valg paring godt 12 pcthvilket vil sige at ca en ottendedel af mandatershyne flyttes mellem partierne 1 Om det saring er faring eller mangeer svaeligrt at vurdere Men det er i det mindste udtryk for at vaeliglgerne ikke blot moslashder op i stort omfangmen ogsaring faeliglder en domder langtfra frikender alleGennemsnitsshytallet daeligkker imidlertid over meget store variationer over tid

Yderpunkterne paring partiniveau er valgene i 1964 med et mandatudsving paring kun godt to pctog det saringkaldte bdquojordskredsvalgldquo i 1973 hvori ikke minshydre end 34 pct af mandaterne blev flyttet mellem partierne Perioden kan

opsplittes i tre delperioder der hver isaeligr omfatter seks folketingsvalgTiden under det bdquogamleldquo partisystem (1957-1971) den foslashrste tiaringrsperiode under det bdquonyeldquo partisystem (1973-1984) samt tiden derefter (1987-2001) Strafshyprocenten under det gamle partisystem var i gennemsnit paring kun otte pct hvorefter den stiger til 18 pct for saring at falde til et gennemsnit paring 11 pct i den seneste periode Det er dog under alle omstaeligndigheder primaeligrt 1973shyvalget der skiller sig markant ud fra alle andre valg I naeligrvaeligrende sammenshyhaeligng er det et eklatant eksempel paring at vaeliglgerbefolkningen sendte et krafshytigt signal til samtlige fem i Folketinget repraeligsenterede partier De stod til regnskab og blev alle straffet af vaeliglgerne

A N S V A R O G H O L D N I N G S O V E R E N S S T E M M E L S E

Saring voldsomme vaeliglgerreaktioner som i 1973 er altsaring ikke almindeligeNorshymalt antages da ogsaring at der er en ret hoslashj grad af holdningsmaeligssig overensshystemmelse mellem (parti)vaeliglgere og (parti)repraeligsentanter i Folketinget der netop skulle begraelignse behovet for store partiskift medmindre partierne ogeller vaeliglgerne saring at sige flytter sig politisk i valgperioden Der er empishyrisk belaeligg for at danske vaeliglgere er ganske rationelle i deres partivalg I en analyse af valgene i 1970rsquoerne har Peter Nannestad (1989) saringledes paringvist at vaeliglgerne reagerer rationelt paring aeligndringer af partiernes positioner i partishysystemet idet de vaeliglger det parti der opfattes som vaeligrende placeret naeligrshymest i forhold til deres egne bdquoidealpunkterldquoDe senere aringrs vaeliglgerforskning (Borre amp Andersen 1997Andersen et al 1999Borre 2001) har endvidere fremhaeligvet frugtbarheden af en bdquopolicy-ldquo eller bdquoissue-votingldquo model for vaeliglgeradfaeligrd Den indebaeligrer at vaeliglgernes partivalg fremkommer som resultat af bdquofornuftigeldquo sammenligninger af deres egne holdninger paring vaeligsentlige omraringder med partiernes holdninger paring tilsvarende omraringder

Internationalt set er der gennemfoslashrt mange undersoslashgelser af den holdshyningsmaeligssige overensstemmelse mellem vaeliglgere og parlamentsmedlemmer (fx Miller et al 1999 Esaiasson amp Heidar 2000a Esaiasson amp Holmberg 1996Matthews ampValen 1999)Det synes klart at holdningskongruensen er stoslashrst i lande der anvender valgsystemer med forholdstalsvalg (Wessels 1999) men derudover er resultaterne noget blandede Paring nogle politiske omraringder er overensstemmelsen ganske godparing andre er den helt fravaeligrende I en sammenlignende nordisk undersoslashgelse fandt Soumlren Holmberg (2000) at holdningsoverensstemmelsen mellem de enkelte landes vaeliglgere og parlashymentsmedlemmer generelt set var paring samme niveau men at der var store

forskelle paring graden af enighed vedroslashrende forskellige konkrete sposlashrgsmaringl Som eksempel paring et politisk sposlashrgsmaringl med hoslashj grad af holdningskongruens kan naeligvnes synet paring den offentlige sektors stoslashrrelsemedens immigrationsshysposlashrgsmaringlet praeliggedes af meget stor uenighed mellem vaeliglgere og parlashymentsmedlemmer i alle landene idet vaeliglgerne tilkendegav betydeligt mere restriktive holdninger end parlamentarikerne

Man kan forholde sig til saringdanne perspektiver og resultater om holdningsshymaeligssig overensstemmelse paring forskellige maringderEn hoslashj grad af overensstemshymelse kan vurderes som en positiv tilstand i et demokratisk lys Enighed mellem vaeliglgere og repraeligsentanter kan vel naeligppe vaeligre andet end en oslashnskeshylig situation Den synes umiddelbart at svare godt til de krav Pitkin (1967) stiller til god repraeligsentation og passer ligeledes fint ind i principal-agent tankegangenHoldningsoverensstemmelse har i oslashvrigt ogsaring vaeligret et normashytivt udgangspunkt for mange repraeligsentationsundersoslashgelser ikke mindst i Sverige siden 1960rsquoerne Ifoslashlge denne opfattelse er kernen i det repraeligsentashytive demokrati at bdquoanskuelsesoverensstemmelseldquo sikrer virkeliggoslashrelse af folkets vilje (Holmberg amp Esaiasson1988)Dette synspunkt rejser imidlertid to vaeligsentlige sposlashrgsmaringl Det foslashrste er hvordan folkeviljen i grunden er opstaringetDet andet er om de folkevalgte kan repraeligsentere i de tilfaeligldehvor folkeviljen afviger fra repraeligsentanternes opfattelse

Vedroslashrende det foslashrste sposlashrgsmaringl har Olof Petersson (1987 kap 8) argushymenteret for at folkeviljen ikke uden videre kan afspejles i en repraeligsentativ forsamlingda den ikke er noget paring forharingnd givetDen kan kun fremkomme som svar paring sposlashrgsmaringl der stilles til befolkningen paring en eller anden maringde Hermed forudsaeligttes at ikke blot vaeliglgeremen ogsaring andre aktoslashrer ndash saringsom politikere journalister eksperter og forskere ndash kan spille en rolle i beskrivelshysen eller tilvejebringelsen af folkets vilje Diskussionen drejer sig ofte om hvorvidt enigheden fremkommer vedat vaeliglgerne paringvirker repraeligsentantershyneat repraeligsentanterne paringvirker vaeliglgerneeller at der er tale om en gensidig indflydelsesproces (se fx Gaasholt ampTogeby 1995 kap 6Matthews ampValen 1999 kap 1)Det er uhyre vanskelige sposlashrgsmaringl baringde teoretisk og empirisk som naeligppe har generelle og klare svar For Sveriges vedkommende haeliglder Peter Esaiasson og Soumlren Holmberg (1996) naeligrmest til den opfattelse at repraeligsentationsrelationen domineres af de valgte politikeremen billedet er ikke entydigtHvad specielt angaringr holdninger til flygtninge og indvandrere i Danmarkpeger Oslashystein Gaasholt og Lise Togeby (1995) paring en ligeledes elishytedomineret indflydelsesprocesmedens Peter Nannestad (1999) forfaeliggter et synspunkt der tager udgangspunkt i vaeliglgernes egne rationelle overvejelser

om fordele og ulemper ved en given politikOle Borre (2001 kap 8) mener heroverfor at holdningsparingvirkningen sandsynligvis garingr begge veje idet par-tier og vaeliglgere kan flytte sig i forhold til hinanden

I relation til de i indledningskapitlet skitserede repraeligsentationsteorier skal paring denne baggrund bemaeligrkesat Pitkin (1967) peger paring behovet for en genshysidighed i forholdet mellem repraeligsentanter og vaeliglgereDet garingr ikke at den ene eller anden part helt dominerer for da vil repraeligsentanten vaeligre enten en formynder eller en marionetDerimod vil principal-agent teorien i denne sammenhaeligng implicere at vaeliglgerne i sidste instans fastlaeliggger den politik der skal foslashres af de valgte repraeligsentanterFor det kan vel ikke vaeligre agenten der bestemmer principalens politik

Det andet af de to rejste sposlashrgsmaringl (om repraeligsentation i tilfaeligldehvor folshykeviljen afviger fra repraeligsentanternes opfattelse) bidrager til at oslashge komshypleksiteten yderligereTalrige forfattere har i aringrtier understreget begraelignsshyninger i vaeliglgernes viden om interesse for og engagement i politikDonald Matthews og HenryValen (1999 181) fandt for eksempel at ca 85 procent af de norske vaeliglgere var inaktive ikke involverede og daringrligt informerede om politikDe understreger at det samme gaeliglder for andre demokratierUanshyset at der er mange andre former for politisk deltagelse (Andersen et al 1993 Damgaard 1980) kan en holdbar teori om politisk repraeligsentation derfor ikke bygge paring antagelser omat vaeliglgerne har fuld information og velshyudviklede praeligferencer i alle mulige sposlashrgsmaringl Men mindre kan ogsaring goslashre det hvis de institutionelle ordninger tilskynder repraeligsentanterne til at handle i overensstemmelse med vaeliglgernes bedste interesser Forharingbningen erat en hoslashj grad af deltagelse i valg med konkurrerende partierog dermed i sposlashrgsmaringlet om genvalg samt en loslashbende politisk diskussion mellem partier i valgperioden vil skabe en saringdan tilskyndelse Men en garanti herfor gives ikkeParing den anden side kan der argumenteres for at vaeliglgerne er bedre end deres rygte (Andersen 1999)De er saringledes i stand til at placere baringde sig selv og de politiske partier paring holdningsskalaer angaringende fremtraeligdende politiske sposlashrgsmaringl for eksempel vedroslashrende velfaeligrdsstaten flygtninge og indvanshydrere lov og orden samt EUDet saeligrlige problem bestaringr iom de folkevalgte i konkrete situationer kan handle ansvarligt selv om de ikke foslashlger folkevilshyjenhvordan den saring end er opstaringet eller maringltDe folkevalgte staringr ganske vist til regnskab paring valgdagen men kan de i en saringdan situation ogsaring siges at repraeligsentere vaeliglgernes bedste interesser Svaret afhaelignger af om man accepterer en sondring mellem vaeliglgernes praeligferencer (oslashnsker) og deres velforstaringede interesser

Et eksempel kan illustrere tankegangen I sin undersoslashgelse af den holdshyningsmaeligssige overensstemmelse i de nordiske lande fandt Holmberg (2000) et klart flertal af vaeliglgere i alle lande for indfoslashrelse af en seks timers arbejdsshydagmedens et klart flertal af parlamentarikerne i alle lande var modstandere af forslaget I Danmark var uenigheden mellem parlamentarikere og vaeliglgeshyre stor inden for alle partier med undtagelse af venstrefloslashjenEnmaringske lidt kunstigt konstrueret folkevilje afspejledes saringledes ikke i parlamenterne Ikke desto mindre kan der argumenteres for at de folkevalgte raeligsonnerede ansvarligt og i vaeliglgernes bedste interesse under hensyn til de oslashkonomiske konsekvenser af forslagets gennemfoslashrelseDet er heller ikke udelukketat de ville kunne overbevise vaeliglgerne om at forslaget ret beset ikke var i deres egen interesse Det tilsvarende kan forekomme i mange andre sposlashrgsmaringl hvor kortsigtede oslashnsker om umiddelbare fordele viger for hensyn til mere langsigtede og faeliglles fordele Svaret paring det stillede sposlashrgsmaringl om de folkeshyvalgte kan repraeligsentere paring trods af uenighed med vaeliglgerne er altsaring et betinget bdquojaldquoMen det er vigtigt at fastholde tanken omat vaeliglgerne princishypielt skal kunne overbevises ved hjaeliglp af rationelle argumenter

Dette bdquojaldquo er i god overensstemmelse med Pitkins (1967) syn paring forholdet mellem repraeligsentanter og de repraeligsenterede der rummer dialog og gensishydighedmen synes vanskeligere at forene med principal-agent tankegangen Alle er dog formentlig enige om at det demokratisk set er farligt yderligere at tage det skridt der indebaeligrer at vaeliglgerne ikke er de bedste dommere med hensyn til deres egne interesser (jfManin et al 1999 14-16)Demoshykratiet bygger til syvende og sidst paring tanken om at almindelige mennesker netop er kompetente til at traeligffe saringdanne afgoslashrelser (Dahl 1990 21-30)Det er derfor logiskat vaeliglgereder ikke kan overbevises af de folkevalgte i tilfaeliglshyde af uenighed bevarer muligheden for at stille repraeligsentanterne til regnshyskab paring valgdagen

R E P R AElig S E N T A N T E R N E S E G E N S K A B E R

Paring grundlag af den eksisterende litteratur kunne en undersoslashgelse for 25 aringr siden konkludere at parlamenter i almindelighed ikke afspejler vaeliglgerbeshyfolkningen i demografisk og sociooslashkonomisk henseende

Overalt har man fundet markante afvigelser med hensyn til koslashn alder social status uddannelse erhverv mv Parlamenter er fx domineret af maelignd de yngre vaeliglgeraringrgange er underrepraeligsenterede medlemmerne

har et hoslashjere uddannelsesniveau og hoslashjere social status end befolkningen som helhed visse erhverv er overrepraeligsenterede og andre underrepraeligshysenterede (Damgaard 1977 87-88)

En sammenlignende nordisk analyse af data fra midten af 1990rsquoerne bekraeligfshyter denne konklusionDe nordiske parlamenter afspejler ikke deres respekshytive befolkningers sociale og demografiske sammensaeligtning (Narud ampValen 2000) idet deres personelle sammensaeligtning er bdquoskaeligvldquo i en raeligkke henseenshyder Den seneste danske undersoslashgelse der beskriver situationen ved aringrtushysindskiftet kan ligeledes konkludere at Folketingets sammensaeligtning ikke afspejler befolkningens sammensaeligtningom end Folketinget ligner befolkshyningen langt mere end andre elitegrupper goslashr (Christiansen et al 2001kap 3)Billedet er imidlertid ikke saring statisk som omtalen af disse resultater kunne give indtryk af hvilket isaeligr fremgaringr af den sidstnaeligvnte undersoslashgelse Siden 1930rsquoerne er Folketingets medlemsudvikling for eksempel garinget i retning af flere unge og flere kvindelige medlemmer men samtidig faeligrre boslashnder arbejdere og personer med hoslashj social status Hertil kommer en generel udvikling med en stigende professionalisering af det parlamentariske arbejshyde (jf Eliassen amp Pedersen 1978Damgaard 1992TK Jensen 1999)Den indebaeligrer blandt andet at ideen om et parlament sammensat af deltids allshyround orienterede politikereder klarer sig ved hjaeliglp af et beskedent vedershylag og egne personlige ressourcer er afloslashst af forestillingen om et parlament sammensat af fuldtidspolitikere med behov for specialisering og forskellige former for bistand og faciliteter

Forskningen har som oftest interesseret sig for at forklare parlamenters sammensaeligtning og aeligndringer heri I naeligrvaeligrende forbindelse er det imidshylertid mest relevant at sposlashrge til de repraeligsentationsteoretiske konsekvenser af en given personsammensaeligtning inklusive aeligndringer i sammeMere konshykret er sposlashrgsmaringlet hvad bestemte medlemskarakteristika betyder for polishytisk repraeligsentation naringr der vel at maeligrke kontrolleres for vedkommendes partitilhoslashrsforholdMed andre ord er sposlashrgsmaringlet om saringdanne personlige karakteristika har selvstaeligndige effekter paring medlemmernes holdninger og adfaeligrd som altsaring ikke allerede kan forklares af partitilhoslashrsforholdet Desshyvaeligrre vides der mindre om dette sposlashrgsmaringl I Pitkins (1967) forstand er der tale om effekten af bdquodeskriptiv repraeligsentationldquo eller afspejling af vaeliglgernes karakteristika I principal-agent perspektivet er det et sposlashrgsmaringl om folkeshyvalgte med samme karakteristika som vaeliglgerne er bedst til at varetage vaeliglshygernes interesserGraden af holdningsmaeligssig overensstemmelse er omtalt

ovenforHer drejer det sig primaeligrt om afspejling af demografiske og socioshyoslashkonomiske karakteristika

Flere nordiske analyser kan faktisk paringvise selvstaeligndige virkninger af sociale baggrundsvariablePeter Esaiasson (2000) finder saringledes at medlemshymernes tilknytning til bestemte interessegrupperinger i samfundet har en selvstaeligndig effekt paring den maringde hvorparing de opfatter sig selv som politiske repraeligsentanterDe er mere aktive end andre med hensyn til at fremme de paringgaeligldende gruppers interesser Hanne Marthe Narud og Henry Valen (2000) demonstrerer at sociale og demografiske baggrundsfaktorer paringvirker nordiske parlamentarikeres politiske holdninger i en raeligkke henseenderogsaring naringr der kontrolleres for partitilhoslashrsforhold Isaeligr koslashn stilling og ansaeligttelsesshysektor har selvstaeligndige holdningsmaeligssige virkningerEn selvstaeligndig effekt af netop koslashn for nordiske parlamentarikeres holdninger til sposlashrgsmaringl om koslashnsmaeligssig ligestilling og kvinderepraeligsentation i parlamenterne er paringvist af Lena Waumlngnerud (2000)Hun finder ogsaring belaeligg for at kvindelige medlemshymer i hoslashjere grad end mandlige handler for at fremme kvinders interesser Endelig paringviser hun en ret udbredt enighed omat de sidste aringrtiers foroslashgede kvinderepraeligsentation i parlamentspartierne har medfoslashrt aeligndrede partiopshyfattelser i konkrete sposlashrgsmaringl

Alt i alt viser de naeligvnte undersoslashgelser altsaring at deskriptiv repraeligsentation hvor skaeligv den end maringtte vaeligre har konsekvenser for parlamentarikernes holdninger og adfaeligrdNoget tyder i oslashvrigt ogsaring paring at der i de nordiske lanshyde er udbredt tilslutning til den normative ide omat parlamentets sammenshysaeligtning boslashr afspejle de vigtigste grupper i samfundet (Esaiasson amp Heidar 2000b)Det er ogsaring et ganske logisk synspunktdersom det faktisk er saringledes at demografiske og sociooslashkonomiske faktorer paringvirker de beslutninger der traeligffes (uanset partitilhoslashrsforhold) Dette normative synspunkt kan dog ogsaring indeholde et element af hvad Pitkin (1967) kalder symbolsk repraeligsenshytation (jf kap 1) Den er mere foslashlelsesmaeligssigt betinget og vedroslashrer tro paring tillid til og accept af bestemte repraeligsentanterbdquoHunhan er en af vore egneldquo kunne vaeligre et passende slagord i den forbindelse En amerikansk undershysoslashgelse der knytter an til bla Pitkin (1967) men ikke til principal-agent teori konkluderer i overensstemmelse hermed at sorte amerikanske vaeliglgeshyre er mere tilfredse med deres repraeligsentant iWashingtonhvis vedkommenshyde er sort selv om der kontrolleres for parti og en lang raeligkke andre faktorer (Tate 2001)

P A R T I E R N E

Uanset effekten af sociale baggrundsfaktorer spiller partier og partitilknytshyning dog alle steder en fremtraeligdende rolle som det til dels allerede er fremshygaringetVaeliglgerne stemmer primaeligrt paring partierneog parlamentarikerne betragshyter sig primaeligrt som partirepraeligsentanter I Folketinget er partigrupperne helt centrale aktoslashrer (jf kapitel 6) og i regeringen tilhoslashrer ministrene bestemte partierMen der er sket aeligndringer i partierneog det kan spille ind paring forholdet mellem vaeliglgere og repraeligsentanterDer kan i det mindste peges paring tre markante udviklingstendenser i de senere aringrtiernemlig partiernes falshydende medlemstal aeligndringer i partiernes procedurer for nominering af kandidater og aeligndringer i partiernes opstillingsformer 2 Alligevel er det for tidligt at sige bdquofarvel til partierneldquoPartierne maringtte formentlig genopfindes hvis de ikke laeligngere eksisterede

m e dle m stal

Det faldende medlemstal er ikke et saeligrligt dansk faelignomenDet er snarere et universelt traeligk i de etablerede demokratiers udvikling (Mair 1994 Bille 1997 Petersson et al 2000)Men i Danmark begyndte nedgangen i medshylemstallet allerede i 1960rsquoernemedens den i for eksempel Norge og Sverige isaeligr fandt sted i 1990rsquoerneOmkring aringrtusindskiftet laring organisationsprocenshyten i de tre skandinaviske lande paring ca 5-6 hvilket vil sige at kun en meget begraelignset andel af vaeliglgerne nu er partiorganiserede Aringrsagerne til denne udvikling har optaget forskere og bekymret praktikere (jfElklit 1990)Her er det centrale sposlashrgsmaringl imidlertidhvilke konsekvenser medlemsfaldet har haft for den politiske repraeligsentation i DanmarkDet indebaeligrer naturligvis at bdquoden brede folkelige deltagelse er aftaget i den del af det politiske arbejde som de politiske partier udfoslashrerldquo (Bille199779)men hvordan skal en saringdan konstatering vurderes

Et lidt snusfornuftigt svar garingr ud paring at faeligrre medlemmer alt andet lige indebaeligrer at der er tilsvarende stoslashrre indflydelsesmuligheder for de tilbageshyvaeligrende medlemmer Et andet svar peger paring at partierne med faeligrre medlemmer faringr et stoslashrre behov for oslashkonomisk stoslashtte ud over medlemskonshytingentet (Bille 1997 kap 7) Indfoslashrelsen af offentlige tilskud til partiorganishysationerne med virkning fra 1987 der blev kraftigt foroslashget i 1997 kan ses som en foslashlge af det stigende finansieringsbehovEt tredje svar kunne vaeligreat partier med faeligrre medlemmer fortsat kan loslashfte den helt centrale opgaveder bestaringr i at opstille kandidater paring et faeliglles program til valgene (selv om isaeligr

mindre partier maringske kunne oslashnske sig flere kandidater at vaeliglge imellem) I den periode der her er tale om er antallet af partier og derfor valgmuligshyhederne for vaeliglgerneoven i koslashbet blevet vaeligsentligt flere

I et repraeligsentationsteoretisk perspektiv forekommer antallet af partimedshylemmer ikke at vaeligre det store problem saring laelignge de centrale opgaver kan varetages Det saeligtter en eller anden ubestemmelig nedre graelignse for medshylemstalletMen for nu at saeligtte problemet paring spidsenhvis omvendt alle vaeliglshygere var organiserede i politiske partier og stemte i overensstemmelse med partimedlemskabet var der teoretisk set ikke behov for at holde offentlige valg idet resultatet ville vaeligre givet paring forharingnd Under denne synsvinkel er vaeliglgere uden partitilknytning ligefrem noslashdvendige for at sikre en reel partishykonkurrence i et demokratisk system

nom i nat i on

Lars Bille (1997) interesserede sig blandt andet forom medlemsindflydelsen i de politiske partier var blevet svaeligkket siden 1960rsquoerne Mere konkret undersoslashgte hanom medlemmernes rolle var blevet mindre med hensyn til bdquorepraeligsentation i og formel indflydelse paring valg af partiets styrende organerldquo bdquovalg af partilederenldquo og bdquoopstilling af kandidater til Folketingetldquo I ingen af de tre henseender fandt han belaeligg for at den formelle medlemsindflydelse var blevet mindre over tidAndre undersoslashgelser bekraeligfter at medlemsindshyflydelsen ikke har vaeligret faldende (Hennelund amp Schwartz 1995)

Det er ikke mindst nominering af kandidater til folketingsvalg som har vaeligret genstand for opmaeligrksomhed i sposlashrgsmaringlet om partimedlemmers indflydelse I en i oslashvrigt ret partikritisk fremstilling erkenderTorben Krogh (1998 175) at medlemmernes indflydelse er vokset ganske betydeligt med hensyn til opstilling af kandidater til folkevalgte forsamlingerDet nye traeligk i udviklingen er at ikke blot de lokale partiorganisationer men i kraft af urshyafstemninger ogsaring deres individuelle medlemmer i dag har afgoslashrende indshyflydelse paring opstillingen af kandidater til folketingsvalg (MN Pedersen 2001 2002 Christiansen et al 2001 kap 3) Dette gaeliglder for SF SocialdeshymokratietCD ogVenstre I disse partier staringr ledelsen paring ikke blot det centrashylemen ogsaring det lokale niveau derfor svagere i forhold til medlemmerne end tidligereTilsvarende synes at gaeliglde for partier i de oslashvrige nordiske lande (Narud et al 2002)

I et medlemsdemokratisk perspektiv kan urafstemningerne ses som et fremskridt I et mere overordnet parti- og repraeligsentationsdemokratisk per-

spektiv kan de indebaeligre problemer med hensyn til sammenholdet i partiershyne og dermed partiernes trovaeligrdighed over for vaeliglgerneder jo grundlaeliggshygende skal vaeliglge mellem de politiske bdquopakkerldquo der tilbydes paring valgdagen Hvem tegner i grunden firmaetog hvem kan sanktioneredersom de valgte ikke lever op til forventningerne

pe r s onvalg

I Danmark anvendes tre hovedformer for opstilling af partiernes kandidater til folketingsvalg nemlig partiliste kredsvis opstilling og sideordnet opstilshylingDe kan kombineres paring forskellige maringder inden for stor- og amtskredse (MN Pedersen 2001 Elklit 2000) Opstillingsformen har konsekvenser for hvem af et partis kandidater der opnaringr valg idet effekten af personligt afgivne stemmer er staeligrkest ved sideordnet opstilling og mindst ved brug af partilisteformenUdviklingen er garinget i retning af sideordnet opstilling som fremherskende opstillingsformhvilket indebaeligrer at vaeliglgernes indflydelse paring personvalget er oslashgetOmvendt kan siges at partierne som saringdanne har faringet mindre indflydelse paring valget mellem kandidater Kun SF Enhedslisten og Dansk Folkeparti anvender partiliste i nogle amtskredse

Det er aringbenbart at den sideordnede opstillingsform favoriserer kandidashyter som er i stand til at tiltraeligkke personlige stemmer Dette er ikke i modshystrid med ideen om repraeligsentation via partiermen bidrager dog til intern personkonkurrence i partierne Udviklingen kan repraeligsentationsteoretisk vurderes paring stort set samme maringde som brugen af urafstemninger inden for partierneDer er oslashget valgfrihed for vaeliglgerne og mindre kontrol fra partileshydelsens side Skal man i oslashvrigt tro paring en komparativ undersoslashgelse af et ret stort antal lande i verden (Karvonen 2001) er der derudover kun faring selvshystaeligndige effekter af personlig stemmeafgivningMuligheden for personvalg synes saringledes at vanskeliggoslashre kontrol med valgkampfinansieringen og at have en svag tendens til mindre grad af partisammenholdDerimod kan tilshysyneladende ikke paringvises sikre virkninger paring partisystem regeringsstabilitet udskiftning af medlemmer stoslashrre vaeliglgerbevaeliggelighed eller hoslashjere valgdelshytagelseOpstillingsform og nominationsprocedurer har ikke desto mindre konsekvenser for partiernes rolle som agenter eller repraeligsentanter for vaeliglshygerne

part i e r s om ag e nte r

Forud for valgene anmoder partierne om et mandat til at foslashre en vis politik i den kommende valgperiode Det er i naeligrvaeligrende sammenhaeligng uden betydning om motivet primaeligrt er stemmemaksimering regeringsposter eller indflydelse paring politiske beslutninger (jfLaver amp Schofield 1991Muumlller amp Stroslashm 1999)Via vaeliglgernes stemmeafgivning indgarings en slags uformel bdquokontraktldquo mellem partierne og deres vaeliglgere I litteraturen om politiske partier og repraeligsentation findes to noget forskellige perspektiver paring saringdanne uformelle kontrakter I det ene perspektiv fokuseres isaeligr paring partiernes styringsrolle i det andet isaeligr paring partiernes ansvar over for deres vaeliglgere Dobbeltheden kommer af at partierne er unikke organisationer i den for-stand at de paring en og samme gang styrer og repraeligsenterer befolkningen (Damgaard 1982Bille 1997)

Styringsperspektivet er fremtraeligdende i forskellige teorier om bdquopartimanshydatldquo (Birch 1971) bdquoansvarligt partistyreldquo (Ranney 1954 Rose 1969) og bdquopartistyreldquo i almindelighed (Katz 1986)Kernen i disse teorier er at parshytierne skal have et mandat fra vaeliglgerne til at gennemfoslashre det program de har tilbudt vaeliglgerne Dette perspektiv giver god mening i topartisystemer hvor det ene parti per definition vil vinde flertallet for en periodehvorefter vaeliglgerne i et nyt valg tager stilling tilom partiet skal fortsaeligtte eller udskiftes som flertalsparti I flerpartisystemer som det danske hvor intet parti har udsigt til at vinde flertal er dette perspektiv mindre frugtbart specielt hvis der dannes mindretalsregeringer (Damgaard 1984) I saringdanne systemer traeligfshyfes de afgoslashrende politiske beslutninger efter valget via samarbejde mellem to eller flere partier I de tilfaeligldehvor partier maringtte garing til valg paring et faeliglles regeshyringsprogram og vinde flertal for det paring valgdagen er parallellen til topartishysystemer dog ioslashjnefaldende

Ansvarsperspektivet er derimod relevant i alle partisystemer Kernen er her at partiernes parlamentsmedlemmer skal arbejde for at fremme partiets politik mest muligt Derigennem overholdes partiets bdquokontraktldquo med de vaeliglgereder har stemt paring partietEt teoretisk interessant sposlashrgsmaringl erhvorshydan partiet kan sikre overholdelse af kontraktenDet generelle svar herparing er at partiets parlamentarikere skal vaeligre forenet af en faeliglles partidisciplin Medlemmerne maring ikke forfoslashlge personlige interesser og synspunkterder er i modstrid med partietsPartidisciplin er en noslashdvendigmen maringske ikke tilshystraeligkkelig forudsaeligtning for at partier kan vaeligre ansvarlige og trovaeligrdige i vaeliglgernes oslashjne Sposlashrgsmaringlet bliver derfor hvorledes partidisciplinen kan sikres

En raeligkke mekanismer kan befordre partidisciplinNogle af dem vedroslashrer partiledelsens muligheder for positivt og negativt at paringvirke individuelle partirepraeligsentanters genvalg og politiske karriereforloslashb (Muumlller 2000 Damgaard 1995)Genvalg er naturligvis betinget af genopstilling der som ovenfor naeligvnt kontrolleres af de lokale partiorganisationer og deres medshylemmerhvorfor disses interesser og synspunkter kan veje tungt i forhold til den centrale partiledelses oslashnsker Hertil kommer effekten af de personlige stemmer Den centrale partiledelse har til gengaeligld god mulighed for at fremme eller begraelignse et medlems politiske avancementsmulighederDrashystiske negative sanktioner saringsom eksklusion eller fratagelse af tillidshverv er forholdsvis sjaeligldnemen blot muligheden for deres anvendelse virker discishyplinerende selv om udsigten til positive beloslashnninger for loyal partiadfaeligrd formentlig er endnu vigtigere for sikringen af partidisciplinen

Der findes yderligere aringrsager til partidisciplin Erik Damgaard (1977) og Palle Svensson (1982) har peget paring det stigende parlamentariske arbejdspres og dermed sammenhaeligngende specialiseringder udelukker at Folketingets medlemmer kan saeligtte sig ind i alle sager jf kapitel 6De foslashlger derfor partishylinjen medmindre helt saeligrlige forhold goslashr sig gaeligldende I en analyse af de nordiske lande fremhaeligver Torben K Jensen (2000) derudover at nordiske parlamentarikere primaeligrt repraeligsenterer deres partierDet sker vel at maeligrke frivilligt og i enighedEn del af medlemmerne kunne oven i koslashbet oslashnske sig endnu mere disciplin i partigrupperne selv om niveauet i Norden er meget hoslashjt sammenlignet med andre landeAsbjoslashrn Skjaeligveland (2001) argumenshyterer for at den hoslashje grad af partisammenhold i Danmark i mange tilfaeliglde afspejler fravaeligr af uenighed mellem en partigruppes medlemmerFravaeligr af uenighed kan skyldes at nogle medlemmer ikke har en mening i visse sposlashrgsmaringl jf ovenfor om arbejdspres og specialisering Aringrsagen kan ogsaring vaeligre at medlemmerne er enige om et standpunkthvilket maringske igen kunshyne foslashres tilbage til medlemmernes udvaeliglgelse og socialisering I tilfaeliglde hvor der ikke desto mindre forekommer uenighedkan medlemmerne vaeliglshyge at foslashlge partilinjen under hensyn til moralske overvejelser om partiets primat ogeller ovennaeligvnte muligheder for disciplinaeligre individuelle sankshytioner

Sposlashrgeskemaundersoslashgelser i Folketinget i 1980 og 2000 har belyst medshylemmernes synspunkter paringhvilke faktorer der i almindelighed er vigtige for partigruppernes standpunkttagen i konkrete sposlashrgsmaringl I begge undersoslashgelshyser fremhaeligvedes isaeligr to faktorer som vaeligrende bdquomeget vigtigeldquo nemlig hensynet til partiets program og hensynet til sammenholdet i partiet (jf

kapitel 6) Disse resultater er udtryk for at partierne spiller en stor rolle i medlemmernes bevidsthed

n oslash dve nd i g e part i e r

Diskussionen om partiernes bdquokriseldquo drejer sig isaeligr om det faldende medshylemstal behovet for offentlig finansiering og aeligndringer i en raeligkke partishyorganisatoriske forholdBille (1997) peger blandt andet paring medlemmernes mindskede betydning som frivillig arbejdskraft og indtaeliggtskilde samt behoshyvet for finansiering af stoslashrre og mere professionelle sekretariaterHan vil dog ikke tale om en partiernes krise men snarere understrege at partiorganisashytionerne har aeligndret karakter Fra i hovedsagen at vaeligre medlemsbaserede massepartier har partierne bevaeligget sig vaeligk fra det klassiske masseparti over bdquocatch-all partietldquoder soslashger at appellere til alle vaeliglgereog hen imod bdquokarshytelpartietldquo der primaeligrt er interesseret i stemmer og offentlige partitilskud (Bille1997225)Krogh (1998) taler heller ikke om partiernes krisemen om partier under forandringHans hypotese er at vi i en ikke saring fjern fremtid nok maring sige farvel til partierne i den form vi har kendt dem (1998 14) Kroghs konklusion (1998 186) er at kun to af partiernes opgaver er uundshyvaeligrlige for dansk demokrati nemlig opstilling af kandidater og organiseret gruppering af folkevalgte forsamlingers medlemmer (Krogh 1998 186) Alligevel finder han at ogsaring disse funktioner kan overlades til det offentlige hvilket ikke forekommer helt overbevisende

En noget udfoslashrligere analyse af denne problematik er foretaget af det svenske Demokratiraringd3 (Petersson et al 2000) Raringdet beskaeligftiger sig indshygaringende med partiernes bidrag til den demokratiske styreform og stiller det fundamentale sposlashrgsmaringlom man kan forestille sig et demokrati uden partishyer Dets generelle svar er nej idet et folkestyre uden partier foslashr eller senere vil ophaeligve sig selv bdquoEtt samhaumllle utan partier skulle leda til oumlkat makt foumlr rika saumlrintressen teknokrati och karismatiska ledargestalterldquo (Petersson et al 2000 117)Raringdet laeliggger med rette vaeliggt paring at det repraeligsentative demoshykrati bygger paring princippet om at borgerne som vaeliglgere kan stille magtshyhaverne til regnskabUden politiske partier svaeligkkes vaeliglgernes muligheder for at goslashre denne ansvarlighed gaeligldende Hermed er vi i virkeligheden tilshybage til Pitkins (1967) udgangspunkt men med inddragelse af de politiske partier som centrale aktoslashrer der giver et bedre grundlag for bemyndigelse (mandat) og ansvarlighed (regnskab) i moderne repraeligsentative demokrashytier

I oslashvrigt kan man i realiteten slet ikke sige farvel til partierneda det repraeligshysentative demokrati bdquogoslashr politiske partier mulige fordelagtige og uundgaringshyeligeldquo (Dahl 1990 57) Men partierne kan tilpasse og aeligndre sig som det til dels er vist i dette kapitel

S A M M E N F A T N I N G

Danske vaeliglgere moslashder i hoslashj grad op paring valgdagen for at straffe eller beloslashnne kandidater og partierPartierne er noslashdvendige i Danmark og andre modershyne repraeligsentative demokratier uanset de sidste aringrtiers forandringer i deres organisation og virkemaringdeDe kan ses som repraeligsentanter eller agenter for vaeliglgerne der udstyrer dem med en bemyndigelse eller et mandat for en valgperiode og til gengaeligld kan stille dem til regnskab for deres gerninger paring naeligste valgdagDette er den politiske repraeligsentations faste rammerDenne opfattelse forudsaeligtter at partirepraeligsentanterne optraeligder med hoslashj grad af sammenhold eller disciplin hvilket ogsaring er tilfaeligldet i praksis For saring vidt er der grundlaeligggende overensstemmelse mellem repraeligsentationsteori og principal-agent teori

Der er ogsaring grundlaeligggende enighed ompartirepraeligsentanternes politiske holdninger boslashr svare til partivaeliglgernes politiske holdninger som de i betyshydeligt omfang ogsaring goslashr i praksis Men i det repraeligsentationsteoretiske pershyspektiv maring dette synspunkt kvalificeres paring to maringder For det foslashrste skal ansvarlige partiers repraeligsentanter ikke blot reflektere vaeliglgeroslashnsker men ogsaring inddrage hensyn til det faeliglles bedste naringr der traeligffes politiske beslutshyningerDet skal helst lykkes at overbevise vaeliglgerne om den bedste loslashsning i en given situationhvis meningerne i udgangspunktet er delteFor det andet er der intet til hinder forat partiernes repraeligsentanter uden at komme i konshyflikt med partiets linje tillige repraeligsenterer saeligrlige interesserParing flere omraringshyder ikke mindst det kvindepolitiske er der saringledes fundet en sammenhaeligng mellem sociale baggrundskarakteristika og politiske holdninger og adfaeligrd der ikke forklares af partitilhoslashrsforholdet

Naringr opmaeligrksomheden rettes mod de politiske partiers repraeligsentationsshyteoretiske rolle kan vaeligsentlige aeligndringer paring den politiske rekrutterings individuelle niveau nemt blive overset Man kan udmaeligrket forestille sig at den politiske repraeligsentation har aeligndret karakter selv om den fortsat fungeshyrer optimalt i en grundlaeligggende partimaeligssig forstandSom eksempel herparing kan naeligvnes et raeligsonnement fra Christiansen et al (2001kap 3)der er baseshyret paring aeligndringer i Folketingets personelle sammensaeligtningForfatterne tol-

ker udviklingen saringledes at det er blevet mindre attraktivt at vaeligre folketingsshymedlem med deraf foslashlgende reduceret konkurrence om posterne De forshymoder at bdquomindre kvalificerede folketingsmedlemmerldquo kan vaeligre blevet en konsekvens heraf Hypotesen er interessant og vaeligrd at forfoslashlge naeligrmere men uden uafhaeligngige maringl paring den relevante medlemskvalitet er den svaeligr at afproslashve

note r

1 Til sammenligning kan naeligvnes at 18 pct af de genopstillende medlemmer tabte mandatet ved valgene i perioden 1953-1998 (MN Pedersen 2001Table 8)

2 Mange andre aspekter af partiorganisationernes indre liv analyseres i Hansen (2002) og Bille amp Elklit (2003)

3 Demokratiraringdet praeligsenterer aringrlige rapporter om begreber analyser og resultater fra undersoslashgelser af demokratiets normer og virkemaringde efter anmodning fra Studiefoumlrbundet Naumlringsliv och Samhaumllle (SNS) Det bestaringr af uafhaeligngige forskeshyre og har skiftende sammensaeligtning fra aringr til aringr Rapporternes formaringl er at stimushylere til en konstruktiv og saglig debat om demokratiets vilkaringr

kap i te l 3

O R G A N I S AT I O N E R O G M A S S E M E D I E R

De folkevalgte repraeligsentanter og deres partier virker inden for en organiseshyret omverden der paringvirker deres muligheder for at traeligffe og gennemfoslashre politiske beslutninger Saringdan er det i alle pluralistiske samfundder per defishynition rummer et vaeligld af grupper foreningerorganisationervirksomheder eksperter og institutioner af mange slags (Dahl 1982) Forskellige grupper soslashger at varetage og fremme deres egne interesser og synspunkter hvilket inden for lovens rammer er deres demokratiske ret Saringdanne aktoslashrer har paring den ene side en vis selvstaeligndighedblandt andet over for statsmagtenog er paring den anden side undergivet en vis kontrol af andreherunder af statsmagshytenDe kan i princippet paringvirke i alle beslutningsprocessens faser fra initiashytiv og dagsordenfastsaeligttelse over forberedelse og vedtagelse til implementeshyring af beslutningerne

I det her anlagte perspektiv knytter interessen sig isaeligr til hvordan forskelshylige organisationer og institutionerder er eksterne i forhold til den klassiske styrings- og ansvarskaeligdeparingvirker (parti)principalernes styringsmuligheder dvs vaeliglgernesFolketingets og regeringens evne til at traeligffe og gennemfoslashre oslashnskede beslutninger I udgangspunktet er det naeligrliggende at haeligfte sig ved organisationers og institutioners muligheder for at begraelignse Folketingets og regeringens styringsmuligheder Selv om et folketingsflertal maringtte have faringet et bdquomandatldquo fra vaeliglgerne til at udpege en regering der skal forestaring en bestemt politik er det ikke sikkert at politikken uden videre kan gennemshyfoslashres i praksis Mandatet er sjaeligldent detaljeret eller praeligcist og eksterne aktoslashrer med tilstraeligkkelige ressourcer (i form af oslashkonomiske midler ekspershytise og sanktionsmuligheder) kan mobilisere modstand mod de fremlagte forslag Ofte har de mulighed for at modificere forslag til lovgivning og andre politiske beslutningerMen saringdanne eksterne aktoslashrer kan paradoksalt nok ogsaring bidrage til at understoslashtte eller forbedre Folketingets og regerinshygens beslutningsgrundlag for eksempel via input i de lovforberedende faser medvirken i implementeringsfasen og efterfoslashlgende overvaringgning af hvorshy

dan de trufne beslutninger virker i praksisEksterne aktoslashrer kan med andre ord baringde svaeligkke og styrke de politiske principalers styringsevne

Litteraturen om interesseorganisationer i Danmark er et velegnet udgangspunkt for en naeligrmere undersoslashgelse af disse sposlashrgsmaringl hvilket vil ske i det foslashlgende afsnitDerefter ses paring udviklingen i massemediernes polishytiske rollemedens forskellige mere eller mindre uafhaeligngige eller selvstaelignshydige offentlige institutioner og virksomheder omtales i kapitel 4

I N T E R E S S E O R G A N I S A T I O N E R N E S R O L L E

Ifoslashlge de seneste ca 30 aringrs forskning er der i aringrene omkring 1980 sket en markant forandring med hensyn til interesseorganisationernes deltagelse og indflydelse i den politiske beslutningsprocesDen bdquoklassiskeldquo danske model for institutionaliseret statsligt samarbejde med organisationerne eller bdquokorshyporatismeldquo i bred forstand som havde udviklet sig fra begyndelsen af det 20 aringrhundrede (Christiansen amp Noslashrgaard 2003Buksti 1980Buksti amp Johanshysen 1979) synes at have undergaringet vaeligsentlige aeligndringer i de sidste aringrtier Interesseorganisationernes placering i beslutningsprocesserne fremstod omkring 1980 som ret staeligrk i Danmark sammenlignet med mange andre landeom end den som regel var lidt svagere end i Norge og Sverige der til gengaeligld ogsaring hoslashrte til topscorerne sammen med OslashstrigDet fremgaringr af en raeligkke forskellige indeks for bdquokorporatismensldquo udbredelse (Lewin 1992) Hvornaringr den danske norm om at inddrage organiserede interesser i forbereshydelse og gennemfoslashrelse af politiske beslutninger de i saeligrlig grad beroslashres af blev bredt accepteretkan ikke siges med sikkerhed (Christensen et al 1999 Christiansen 1998)men den var i hvert fald allerede udbredt ved begyndelshysen af efterkrigstiden Jacob Buksti (1984a 1984b) peger i denne forbindelse paringat noslashgleomraringder som arbejdsmarkedet og landbruget allerede var reguleshyret af organisationerne selv omkring aringrhundredskiftet Paring den baggrund opfattedes det som naturligt at staten under foslashrste verdenskrig og ikke mindst i 1930rsquoerne valgte at regulere i samarbejde med organisationerne

de n g e ne re l le udv i k l i ng

Studier af bdquosaeligrlige forvaltningsorganerldquo dvs raringd naeligvnudvalg eller komshymissioner med beslutningsforberedelse eller forvaltningskompetence som hovedopgave viste et markant stigende antal organer i de foslashrste tre aringrtier efter anden verdenskrig (Jarlov Johansen amp Kristensen 1979 Kristensen

1979) Det er organer som i hoslashj grad rummer repraeligsentanter for interesseshyorganisationer En systematisk undersoslashgelse af lovgivningsprocesserne i 1972-74 viste desuden at interesseorganisationer ogsaring var aktive deltagere med hensyn til at levere hoslashringssvar om udkast til ministeriernes lovforslag og med hensyn til at fremfoslashre synspunkter over for de folketingsudvalg der behandler fremsatte lovforslag (Damgaard amp Eliassen 1979) Derudover fandtes med sikkerhed en raeligkke mere uformelle kontakter mellem organishysationer og myndigheder Systematiske undersoslashgelser af saringdanne kontakter er imidlertid ikke foretaget foslashr 1980Til gengaeligld viste en sposlashrgeskemashyundersoslashgelse fra 1980 at 33 pct af alle interesseorganisationer havde mindst maringnedlig kontakt med offentlige myndigheder (Buksti 1984a) Desuden viste en saeligrlig undersoslashgelse af valgte ledere og ansatte sagsbehandlere i et udsnit af de vigtigste organisationer paring en raeligkke omraringder (Buksti 1984b) at organisationsrepraeligsentanternes kontakt til centraladministrationen var vaeligsentlig hyppigere end deres kontakt til FolketingetOrganisationsrepraeligshysentanterne lagde isaeligr vaeliggt paring at kontakten til administrationen havde to fordele nemlig opnaringelse af informationman ellers vanskeligt kunne skaffe sigog sikring afat der ikke blev gennemfoslashrt foranstaltninger mod organisashytionens oslashnsker og maringlsaeligtningI det hele taget fremgik det tydeligt af organishysationsrepraeligsentanternes svar i 1980 at vejen til indflydelse primaeligrt gik gennem centraladministrationen og ikke Folketinget

Som naeligvnt er der efter 1980 sket flere vaeligsentlige aeligndringer i organisashytionernes samspil med statsmagtens organer For det foslashrste er antallet af offentlige udvalg (bdquosaeligrlige forvaltningsorganerldquo) halveret i perioden 1980-1995 Skoslashnt interesseorganisationerne er repraeligsenteret i en stigende andel af de tilbagevaeligrende udvalg er de samlet set repraeligsenteret i faeligrre udvalg end tidligere Desuden viser det sig at det isaeligr er antallet af lovforberedenshyde og udredende udvalg som er blevet reduceret De udgjorde i 1990rsquoerne kun ca 25 pct af alle udvalg mod ca 40 pct i 1970rsquoerne hvorimod antallet af udvalg med forvaltningskompetence forblev nogenlunde uaeligndret For det andet er der sket en interessant udvikling med hensyn til de mere uforshymelle kontakter mellem organisationer og offentlige myndigheder Orgashynisationernes kontakt til centraladministrationen er fortsat paring et hoslashjt niveau men dertil kommer en bemaeligrkelsesvaeligrdig staeligrk foroslashgelse af konshytakterne til Folketingets udvalg og partigrupper i perioden 1981-1993 Denne foroslashgelse gaeliglder isaeligr for de oslashkonomisk orienterede loslashnmodtagershyog erhvervsorganisationer Peter Munk Christiansen tolker udviklingen saringledes bdquoat organisationerne har forskudt den relative vaeliggt i paringvirkningen

af den politiske og administrative beslutningsforberedelse mod Folketinget uden dog at reducere kontakterne med forvaltningenldquo Han viser i forshylaeligngelse heraf dels at organisationerne generelt vurderer kontakten til Folketing regering og ministerier som mere betydningsfuld i 1993 end i 1977 dels at det i langt hoslashjere grad er blevet organisationerne der tager initiativ til kontakterne med politikerne end omvendt (Christiansen 1998 142-144)

Flere af de skitserede udviklingstendenser findes ogsaring i andre lande Den svenske magtudrednings slutrapport konkluderede saringledes at bdquoudredningsshyvaeligsenetsldquo betydning blev staeligrkt formindsket i loslashbet af 1980rsquoerne samtidig med at organisationerne i hoslashjere grad end tidligere anvendte mere direkte former for specialiseret lobby-virksomhed i konkrete sposlashrgsmaringl (SOU 1990 44 kap 5) Endnu tydeligere paralleller kan findes i analyser af norsk politik der viser et brat fald i antallet af offentlige udvalg i 1980rsquoerne og et stigende antal uformelle kontakter mellem interesseorganisationer paring den ene side og Stortingets udvalg og partigrupper paring den anden (Nordby 2000) Paring adskillige konkrete punkter er udviklingen i de to lande forbavshysende ensartet (jfChristiansen amp Rommetvedt 1999 der direkte sammenshyligner Norge og Danmark)

Aringrsagerne til denne udvikling skal ikke droslashftes naeligrmere her Men der er ikke tvivl omat 1980rsquoernes store oslashkonomiske problemer og forsoslashg paring mere liberalistiske loslashsninger som udgangspunkt spillede en rolle i mange lande (jf Damgaard et al 1989 om haringndteringen af kriseproblemer i vesteuropaeligiske lande) For Danmarks vedkommende kommer hertil efter 1973 et mere fragmenteret partisystem og mindretalsregeringer paring usikker basis sideshyloslashbende med en vis oprustning af Folketinget som institution (Damgaard 1992 jf kapitel 6)Under alle omstaeligndigheder tyder udviklingen paring at Folshyketingets partier og udvalg i forhold til tidligere er blevet mere interessante for organisationerne selv om regering og administration stadig staringr som centrale indflydelseskanaler En mulig konsekvens af organisationernes noget svagere placering er at ministre og embedsmaelignd i dag staringr lidt friere end tidligere i valget mellem forskellige problemloslashsninger (Christiansen 1998 150)

Der er graelignser for hvad dokumentarisk materiale og selv store systeshymatisk gennemfoslashrte sposlashrgeskemaundersoslashgelser kan fortaeliglle om interesseshyorganisationers relationer til statsmagten Derfor er det hensigtsmaeligssigt at inddrage supplerende og mere detaljerede studier af organisationernes polishytiske roller Jens Blom-Hansen (2000) har gennemgaringet den relevante littera-

tur fra 1990rsquoerne om de tre skandinaviske lande og fundet at resultaterne med meget faring undtagelser peger paring en svaeligkkelse af interesseorganisationershynes indflydelse i det sidste par aringrtier En dansk antologi redigeret af Blom-Hansen og Carsten Daugbjerg (1999) rummer en raeligkke bidrag om forholshydet mellem stat og organisationer paring forskellige politiske omraringder med vaeliggt paring tiden efter ca 1980 Generelt konkluderes at samspillet mellem stat og interesseorganisationer i Danmark fortsat er karakteriseret af en hoslashj grad af institutionaliseret integration hvortil forfatterne imidlertid straks foslashjer bdquoMen samtidig ser vi dog en tendens til at Folketinget og dets partier har faringet mere indflydelse i forhold til interesseorganisationerneldquo (Blom-Hansen amp Daugbjerg 1999a 205)

Selv paring omraringder hvor organisationerne traditionelt har staringet staeligrkest er der opbrud at spore Regeringen clearer ikke laeligngere altid sine arbejdsshymarkedspolitiske udspil med organisationerne (Noslashrgaard 1999) Paring det industrierhvervspolitiske omraringde er de traditionelle samspilsfora blevet reduceretministeriet har udbredt kredsen af involverede organisationerog organisationerne er ikke laeligngere i stand til at saeligtte dagsordenen (Sidenius 1999)Landbrugets organisationer mistede foslashrst grebet om den miljoslashpolitishyske dagsorden og derefter indflydelsen paring formuleringen af miljoslashpolitikken (Daugbjerg 1999) Paring andre omraringder findes tilsvarende tendenser til at stashyten distancerer sig fra organisationerneDet gaeliglder boligpolitikken (Lotte Jensen 1999) sundhedspolitikken (Pallesen 1999) privatiseringspolitikken (Greve 1999a) og den oslashkonomiske politik (Blom-Hansen amp Laursen1999) Hertil kommer at koordinationsmekanismerne i den bdquoparlamentariske kanalldquo er blevet styrket siden 1980 i kraft af de aringrlige aftaler om finansloven der traeligffes mellem politiske partier uden organisationernes direkte deltagelshyse og som kan vedroslashre naeligsten alle forhold Blom-Hansen og Daugbjergs (1999209) hovedkonklusion bliver derfor at der stadig kan tales om et instishytutionaliseret samspil mellem stat og organiserede interessermen den bdquokorshyporative kanalldquo er tilsyneladende svaeligkket i forhold til den parlamentariske kanal efter 1980

De to forfattere fremfoslashrer dog to nuancerende forbehold i forbindelse med denne konklusionFor det foslashrste vedroslashrer svaeligkkelsen af den korporatishyve kanal fortrinsvis den offentlige politiks formuleringsfase (policy) og kun i mindre grad implementeringsfasen (gennemfoslashrelse)Den generelle stabishylitet paring implementeringssiden genfindes nemlig paring sektoromraringderne For det andet er der undtagelser fra hovedreglen om svaeligkkelsen af organisatioshynerne Dette gaeliglder foslashrst og fremmest paring det i 1980 ret nye miljoslashomraringde

hvor miljoslashorganisationer efterharingnden i stigende grad er blevet involveret i politikkens udformning og administrationMen ogsaring de kommunale intershyesseorganisationers centrale placering efter 1980 i de aringrlige forhandlinger med Finansministeriet om kommunernes oslashkonomi er et eksempel paring styrshykelse af det korporative element jfnedenfor

Blom-Hansen og Daugbjerg understreger afslutningsvis med angivelse af konkrete eksemplerat den maringdehvorparing forholdet mellem stat og organisashytioner er tilrettelagt har konsekvenser for den foslashrte politik Hvis bestemte interesser faringr privilegeret adgang til beslutningsprocessen udelukker det samtidig andre interesser fra indflydelseAnalyserne giver desuden grund til at tro at en svaeligkkelse af organisationerne i formuleringsfasen under gunshystige omstaeligndigheder kan afboslashdes maeligrkbart af en institutionaliseret organishysationsdeltagelse i implementeringsfasen Efter omtalen af den ovenfor naeligvnte nye form for finanslovsaftaler der muliggoslashr prioritering paring tvaeligrs af sektorer rejser forfatterne ogsaring et andet interessant sposlashrgsmaringl til videre forskning Kunne man forestille sig at Folketinget paring mange omraringder reelt saeligtter rammerne forhvad der kan besluttes i den korporative kanal I saring tilshyfaeliglde ville der vaeligre tale om en klar styrkelse af partierne i Folketing og regeshyring

Et yderligere skridt i retning af at belyse dette sposlashrgsmaringl er at se paring folkeshytingsmedlemmernes vurdering af organisationernes politiske rolle Medshylemmernes centrale placering i beslutningsprocesserne skulle goslashre dem velegnede som informanter vedroslashrende organisationernes rolle selv om svarene i sposlashrgeskemaer skal tolkes med forsigtighedDesuden er det sandshysynligt at medlemmernes holdninger til organisationerne paringvirker deres adfaeligrd i forhold til dem Endelig er der en ret enestaringende mulighed for at studere eventuelle aeligndringer i vurderingerne over tid

organ i sat i one rne s et f ra f ol ket i ng et

Hovedsposlashrgsmaringlet er i det foslashlgendehvorledes interesseorganisationerne og deres aktiviteter tager sig ud i folketingsmedlemmernes oslashjne Foslashrst vises medlemmernes rapporterede kontakt med interesseorganisationer 1 Tabel 31 angiver den andel af Folketingets medlemmerder havde maringnedlig eller hyppigere kontakt til organisationer inden for forskellige omraringder i aringr 2000 sammenholdt med tilsvarende tal for 1980Gennemsnitsprocenten for hypshypige kontakter med organisationer stiger lidt fra 27 pct i 1980 til 31 pct i 2000Hvor tallene i de enkelte raeligkker afviger meget fra hinanden er der da

T A B E L 3 1

Andel af Folketingets medlemmer med maringnedlig eller hyppigere skriftlig eller mundtlig konshy

takt til organisationer inden for forskellige omraringder bortset fra tilfaeligldige sammentraeligf Pct

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Loslashnmodtagerorganisationer inden for LO 38 100 37 113

Andre loslashnmodtagerorganisationer1 27 100 23 113

Arbejdsgiverorganisationer 27 97 40 113

Landbrug skovbrug gartneri og fiskeri1 25 100 33 112

Handel haringndvaeligrk industri liberale erhverv 36 99 44 113

Bolig- lejer- og grundejerforeninger 24 98 17 112

Skole uddannelse forskning 31 99 35 113

Kultur idraeligt fritid 32 98 21 114

Miljoslash og energi1 32 99 31 114

Forbrugerorganisationer 14 97 24 113

Sociale organisationer pensionister 36 97 38 113

Sundhed sygdom 20 97 25 113

Kommunale organisationer 34 99 52 113

Kirke religion 8 97 8 110

Gennemsnitsprocent 27 97-100 31 110-114

1 Variablen for 1980 er omkodet for at goslashre den sammenlignelig med variablen for 2000

ogsaring isaeligr tale om stigninger over tidDen oslashgede kontakt gaeliglder specielt for de kommunale organisationer hvortil kontakten i 2000 er mest udbredt overhovedet og for arbejdsgiverorganisationerneAt knap en tredjedel af Folketingets medlemmer i gennemsnit mindst har maringnedlig kontakt til mindst eacuten organisation inden for hvert af de 14 omraringder maring siges at vaeligre udtryk for et ganske omfattende og intensivt kontaktnet

I aringr 2000 blev ogsaring spurgt om hvorledes kontakten typisk foregaringr uanset om den forekommer hyppigt (mindst maringnedligt) eller sjaeligldnere (inden for det seneste aringr)Folketingets medlemmer kunne naeligvne indtil tre kontaktforshymer Resultatet vedroslashrende kontaktinitiativet viser at 93 pct af medlemshymerne anfoslashrte bdquoorganisationerne henvender sig til migldquo medens 68 pct svarede bdquojeg henvender mig til organisationerneldquoHertil kommer at 33 pct som typisk kontaktmaringde angav bdquovia repraeligsentation i raringdudvalgnaeligvnmvldquo Disse resultater tyder i hoslashj grad paring at det ikke ligefrem er envejskommunishykationmen derimod gensidighedder praeligger relationen mellem politikere

T A B E L 3 2

Folketingsmedlemmers syn paring mulige fordele og ulemper ved kontakten til interesseorganisashy

tioner Pct der svarer rdquobetyder megetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

FORDELE 1 I et demokratisk samfund er det noslashdvendigt atlytte til de beroslashrte interesser 58 103 62 116

2 Giver information som man ellers vanskeligtkan skaffe sig 43 101 52 116

3 Sparer tid og arbejdskraft mht forberedelseindhentning af information etc 23 99 25 115

4 Sikrer at de trufne beslutninger kan gennemfoslashres politisk 16 101 12 116

5 Sikrer et godt forhold til de grupperbeslutningerne vedroslashrer forebygger kritik 24 98 13 116

ULEMPER 1 Undergraver Folketingets suveraelignitet 16 101 2 115

2 Man bliver for afhaeligngig af organisationernesinformation 13 100 3 114

3 Giver kortsigtede loslashsninger hindrer reform ogfornyelse 23 100 5 114

4 Giver for stor indflydelse til saeligrinteresser 21 100 5 115

5 Favoriserer de staeligrkest organiserede interesserparing bekostning af de ikke-organiserede 31 100 10 115

1 Svarmuligheder rdquobetyder megetrdquo rdquobetyder nogetrdquo rdquobetyder kun lidtrdquo rdquobetyder intetrdquo

rdquoved ikkerdquo

og interesseorganisationer Saring godt som alle folketingsmedlemmer bliver kontaktet af organisationer men langt de fleste medlemmer tager ogsaring selv kontakt og en tredjedel af dem peger paring kontakt i mere institutionaliserede sammenhaelignge

Et tredje aspekt af kontakten er medlemmernes vurdering af de mulige fordele og ulemperden indebaeligrer I tabel 32 fokuseres paring de markante vurshyderinger af kontakternedvsom en hypotetisk fordel eller ulempe ved konshytakten angives at bdquobetyde megetldquo i medlemmernes vurdering

Den tidligere omtalte norm for inddragelse af de organiserede interesser der beroslashres af paringtaelignkte politiske beslutninger afspejles i medlemmernes tilshyslutning til synspunktet omat organisationskontakt er udtryk for demokra-

tisk lydhoslashrhed (tabel 32 fordel 1) hvori ikke noslashdvendigvis ligger at synsshypunkterne imoslashdekommes En saringdan lydhoslashrhed over for organisationer opfattes da heller ikke som noget der truer Folketingets suveraelignitet (ulemshype 1)De to foslashlgende sposlashrgsmaringl (2-3) om fordele ved kontakter er af mere teknisk eller praktisk art Der er i begge aringr temmelig stor enighed om at organisationskontakter bidrager med information som ellers kan vaeligre vanshyskelig at fremskaffeog en noget mindre udbredt enighed om at de sparer tid og arbejdskraftSamtidig foslashler medlemmerneat de ikke bliver for afhaeligngige af organisationernes information (ulempe 2)De sidste to sposlashrgsmaringl om for-dele (4-5) sigter paring kontakternes mere politiske effekterKontakter kan taelignshykes at etablere eller vedligeholde gode relationer til beroslashrte grupper og at lette beslutningers gennemfoslashrelse men disse synspunkter har ikke saeligrlig stor udbredelse

Det mest interessante i tabel 32 er imidlertid de helt konsistente fald fra 1980 til 2000 i tilboslashjeligheden til at understrege ulempernes betydning Hovedbudskabet er todelt Dels boslashr Folketingets medlemmer nu som foslashr lytte til de beroslashrte interesser (som altsaring i denne forstand skal vaeligre repraeligsenshyterede) der endvidere kan levere vaeligrdifuld informationDels er der i dag i modsaeligtning til tidligere ringe grund til at fremhaeligve store ulemper ved organisationskontakter Dette markante budskab fremgaringr ogsaring i mere samshymentraeligngt form af svarene paring et sposlashrgsmaringl omhvordan medlemmerne alt i alt vurderer de naeligvnte kontakters fordele sammenlignet med ulemperne 2 I 1980 svarede 42 pct af medlemmerne at der kun var smaring ulemper i forhold til fordelene i 2000 gjaldt det ikke faeligrre end 71 pct I begge aringr angav ca 20 pct at fordelene var stoslashrst selv om der ogsaring var mange ulemperHertil kan endelig foslashjesat medlemmerne i 2000 ogsaring blev spurgtom organisationerne alt i alt havde for megen indflydelse paring de politiske beslutninger 3 Ikke faeligrre end 71 pctaf Folketingets medlemmer fandtat organisationernes indflydelse var bdquopassendeldquomedens 24 pct fandt den lidt for stor

Under eacutet sandsynliggoslashr alle disse resultater sammenholdt med den oven-for beskrevne generelle udviklingat interesseorganisationernes indflydelse i dansk politik er blevet reduceret i de seneste aringrtier Christiansen og Noslashrshygaard (2003 kap 10) konkluderer i overensstemmelse hermed at Folketinshyget har oslashget sin kontrol med beslutningsprocessender endvidere er praeligget af stoslashrre aringbenhed end tidligereDenne bdquopluralistiskeldquo udvikling har imidlershytid en demokratisk bagside idet der samtidig er opstaringet en stoslashrre ulighed i organisationsdeltagelsen til fordel for de medlems- og pengestaeligrke organishysationer Der er altsaring ikke grund til at sige bdquofarvel til organisationerneldquo

Organisationerne er her stadig og de har fortsat betydelig indflydelse paring mange omraringder og i mange sager Nogle af organisationerne har endog utvivlsomt faringet stoslashrre indflydelse Der er saringledes specielt grund til at se lidt naeligrmere paring de kommunale organisationerder allerede er dukket op i mateshyrialet et par gange

kom munale organ i sat i one r og p ol i t i ske n iveaue r

Grundloven har lige siden 1849 garanteret kommunalt selvstyre i Danmark Dens sect 82 siger kort og uklart bdquoKommunernes ret til under statens tilsyn selvstaeligndigt at styre deres anliggender ordnes ved lovldquo Ligesom de oslashvrige nordiske lande har Danmark ikke blot en stor offentlig sektor men ogsaring et staeligrkt kommunalt engagement i den offentlige opgaveloslashsning Ifoslashlge Poul Erik Mouritzen (1999) har Danmark ligefrem opnaringet en verdensrekordnaringr det drejer sig om den kommunale sektors andel af de samlede offentlige udgifter Denne udvikling skete efter kommunalreformen i 1970 der indshyfoslashrte stoslashrre og mere baeligredygtige kommunerog derefter gradvist overfoslashrte opgaver fra staten til kommuner og amtskommuner Samtidig indfoslashrtes en ny finansieringsmodel med bloktilskud i stedet for de traditionelle refusioshyner fra statenog en ny udligningsordning til fordel for de fattigste kommushyner (Christensen amp Pallesen 1998Christensen et al 1999 136-139)Komshymunernes Landsforening og Amtsraringdsforeningen blev oprettet som de nye kommuners og amtskommunernes bdquoprivateldquo interesseorganisationerDeres kerneopgaver er at varetage de kommunale interesser over for statsmagten at virke som arbejdsgiverorganisationer over for de kommunalt ansatte og at loslashse en raeligkke serviceopgaver i forhold til deres medlemmer Ifoslashlge en sposlashrshygeskemaundersoslashgelse af kommunalpolitikere er der overvejende tilfredshed med Kommunernes Landsforening (Blom-Hansen 2002)

De kommunale organisationer har store budgetter og flere hundrede ansattehvilket muliggoslashrat de kan foslashlge alle de centraladministrative beslutshyningerder vedroslashrer kommunerne (Christensen et al1999146-150)Der er almindelig enighed om at Kommunernes Landsforening og Amtsraringdsshyforeningen er blandt de staeligrkeste interesseorganisationer i DanmarkbdquoDeres indflydelse goslashres gaeligldende i alle faser i den politisk-administrative proces fra identifikation af problemer over forberedelses- og beslutningsfasen til selve gennemfoslashrelsesfasenldquo (Mouritzen 1999 423) Siden kommunalreformen i 1970 og isaeligr efter 1980 har det saringkaldte budgetsamarbejde mellem staten og kommunerne vaeligret en vigtig del af grundlaget for de kommunale organisa-

tioners indflydelseDe aringrlige bdquokommuneforhandlingerldquo mellem regeringen og de kommunale organisationer er blevet en etableret proces i tilrettelaeliggshygelsen af regeringens oslashkonomiske politikKernen i disse forhandlinger er at tilpasse kommunernes udgiftsmaeligssige dispositioner til regeringens overordshynede finanspolitikmen derudover har regeringen soslashgt at udnytte muligheshyderne for at forfoslashlge andre maringlsaeligtninger paring forskellige sektoromraringder bdquoKommuneaftalenldquo er formelt betragtet en faeliglles henstilling til kommunershyne fra regeringen og de kommunale organisationer om at overholde de aftalte rammerAftalen er ikke en juridisk bindende kontraktmen en polishytisk hensigtserklaeligring fra de to parterDen gaeliglder normalt for kommunershyne under eacutet og ikke for den enkelte kommunehvilket giver en vis fleksibishylitetmen ogsaring problemer med at faring aftalen overholdtDer er dog ikke tvivl om at aftalerne rent faktisk paringvirker de enkelte kommuners dispositioner selv om de langtfra altid indfrier forventningerne (Blom-Hansen 1998 Blom-Hansen amp Laursen 1999)

Folketingets partier indtager som regel en tilbagetrukket rolle i forbindelshyse med kommuneaftalerne selv om Folketingets finansudvalg aringrligt skal godkende bloktilskuddene De tre store gamle partier betragter ifoslashlge Blom-Hansen (2002) forhandlingerne om bloktilskud som et regeringspraeligshyrogativSom forklaring paring denne tilbageholdenhed fremfoslashrer kommentatoshyrer isaeligr at de to store kommunale partier (Socialdemokratiet ogVenstre) allerede paring forharingnd har taget stilling ved at tilslutte sig aftalen med regerinshygen som et af partierne tillige vil vaeligre medlem afAt forkaste kommuneafshytalen ville derfor indebaeligre meget store politiske omkostninger for de paringgaeliglshydende partier og i oslashvrigt for den maringdehvorparing samarbejdet foregaringr internt i de kommunale organisationerHertil kommer at de kommunale organisashytioner i forhold til alle andre interesseorganisationer nyder en saeligrlig demoshykratisk legitimitet som repraeligsentanter for det lokale og regionale selvstyre Sagt paring en anden maringde bidrager de kommunale organisationer til at forbinshyde sammenkoble eller koordinere det demokratiske systems kommunale og nationale niveau

Sposlashrgsmaringl vedroslashrende opgave- eller kompetencefordeling mellem polishytiske niveauer er vaeligsentlige i flere sammenhaelignge lige fra kommuner over delstater og forbundsstater til overnationale sammenslutninger (Dahl ampTufshyte 1974) Problematikken diskuteres ikke mindst i forbindelse med forshybundsstater som de kendes i USATyskland og andre landehvis forfatninger tildeler forbundsmyndigheder vigtige faeligllesopgaver medens delstatsmynshydighederne tillaeliggges noget varierende funktioner Uanset den naeligrmere

afgraelignsning af de to niveauers kompetencer er det dog en faeliglles erfaring at der i praksis er behov for et omfattende og intensivt samarbejde mellem de to niveauers myndigheder Danmark er en enhedsstat med et lokalt selvshystyre der ifoslashlge grundloven skal bdquoordnes ved lovldquomen som i oslashvrigt ikke er naeligrmere reguleret i forfatningenDet betyder at den lovgivende magt dvs Folketing og regeringnaeligrmere kan regulere forholdet mellem stat og komshymuner som det for eksempel skete i forbindelse med kommunalreformen Derefter var hovedtendensen at overfoslashre stadig flere opgaver fra staten til de nye kommuner og amtskommunerMen der er stadig en levende debat om kommunale opgaver og reformer (Christensen et al 1999 kap 3) som illushystreret ved nedsaeligttelsen i oktober 2002 af en strukturkommission der skal vurdere fordele og ulemper ved alternative modeller for indretning af den offentlige sektor og stille forslag til reformer

Det kan imidlertid slarings fast at de kommunale organisationer i hele denne udvikling har faringet en saeligrdeles central rolle som statens samarbejdspartner paring kommunernes vegne I praksis delegerer kommunerne magt til deres orgashynisationer for at opnaring indflydelse paring de love og beslutninger der paringvirker kommunernes interesserAlle iagttagere synes at vaeligre enige om at dette projekt er lykkedesMen omvendt taler meget ogsaring for at statsmagten genshynem samarbejdet med de kommunale organisationer har kunnet styre komshymunerne mere effektivt paring det generelle oslashkonomiske omraringde end ensidige statslige beslutninger ville muliggoslashreDet etablerede system for samspil melshylem stat og kommuner har formentlig haft som forudsaeligtning at de samme store partier virker paring baringde kommunalt og nationalt niveauDet boslashr heller ikke overses at Folketingets medlemmer kan forventes at vaeligre sympatisk indstillede over for det kommunale selvstyres repraeligsentanter Saringledes var endnu i 1999 naeligsten halvdelen (48 pct) af Folketingets medlemmer bdquonuvaeligshyrende eller tidligere kommunalpolitikerldquohvilket kan sammenlignes med 56 pct i 1963 (Christiansen et al 2001Bilag 2)

Kommunerne skal selvsagt ligesom alle andre overholde lovgivningen Men aftaler mellem staten og de kommunale organisationer er ikke juridisk bindende for kommuner og amter I 1993 blev for eksempel indgaringet en aftashyle mellem regeringen og Amtsraringdsforeningen om at nedbringe ventetiden paring hospitalsoperationer til tre maringneder fra 1996 Men i 1995 kunne man konstatereat ventetiderne faktisk var stegetEt tilsvarende mislykket forsoslashg denne gang i samarbejde med Kommunernes Landsforening var indfoslashrelse af pasningsgaranti til foraeligldre med boslashrn over eacutet aringr med virkning fra 1996 (Blom-Hansen 1998 49-58) Regeringen kunne kritisere kommuner eller

amter for ikke at have levet op til den aftalte maringlsaeligtningmedens de komshymunale myndigheder kunne svare at maringlet ikke lod sig realisere uden tilde-ling af flere ressourcer (jfKrogh 1998 57-77)Man kunne ogsaring konkludere at regeringen og kommunerne havde forskellige prioriteringer af hvordan de eksisterende ressourcer skulle anvendes I udgangspunktet er magten og ansvaret vedroslashrende sygehuse og daginstitutioner placeret hos henholdsvis amtskommuner og kommuner Regeringen kan soslashge at paringvirke udviklinshygen paring begge feltermen risikerer ogsaring at blive draget til ansvar for loslashfterhvis indfrielse den ikke umiddelbart har magt over

Den foslashrste omfattende analyse af Kommunernes Landsforening (KL) som bdquopolitisk institutionldquo (Blom-Hansen 2002) viser blandt andet at KL har stoslashrst gennemslagskraft paring omraringder hvor den kan agere med et enigt bagland hvilket gaeliglder for omraringder som boslashrnepasning undervisning og bloktilskudsfastsaeligttelseFaeliglles for disse omraringder er at de angaringr kommunershynes position i den offentlige sektorog at de muliggoslashr formulering af en faeliglshyles interesse Hvor baglandet derimod er splittet som i sposlashrgsmaringl om melshylemkommunal udligning retskredsinddeling og fordeling af flygtninge er det svaeligrere for KL at formulere en kollektiv interesse og at vaeliglge en effektiv strategi for interessevaretagelseBlom-Hansens undersoslashgelse demonstrerer ogsaring at KLrsquos deltagelse i statslige udvalg raringd og naeligvn ikke noslashdvendigvis er lig med indflydelsenetop fordi organisationens medlemmer undertiden har divergerende interesserEn forudsaeligtning for indflydelse er naturligvis at en aktoslashr i det mindste kan definere en interesse der skal forfoslashlges hvilket nok vil gaeliglde for interesseorganisationer i almindelighed Men KL er ikke en almindelig interesseorganisation

J O U R N A L I S T E R O G M E D I E R

Der er generel enighed om at medierne i dag spiller en langt stoslashrre rolle i det politiske liv end tidligereDet haelignger sammen medat forholdet mellem partier og massemedier aeligndredes grundlaeligggende i loslashbet af det 20 aringrhun-dredes sidste halvdel Der findes ikke laeligngere en loyalt refererende partishypresse ej heller politisk styrede radio- og tv-monopoler med bdquoneutralldquo nyhedsformidling (Krogh 1998 138-154 Lund 1999) Udviklingen er bleshyvet karakteriseret som bdquomediernes selvstaeligndiggoslashrelse fra de politiske instishytutionerldquo (Hjarvard 1999) Som led i denne udvikling har nye journalistiske idealer og rolleopfattelser vundet indpasDer tales om medierne som afsloslashshyrende og kontrollerende instanser eller som en fjerde statsmagtog om jour-

nalister som dagsordensaeligttere og sagsbehandlende iscenesaeligttere Relativt selvstaeligndige medier har gode muligheder for at kontrollerehvem der komshymer til orde i den offentlige debat og for at paringvirke indholdet af den politishyske dagsorden med udgangspunkt i (ofte personcentrerede) enkeltsager hvilket omtales naeligrmere nedenfor

m e d i e rne s i ndf ly de l se

Stig Hjarvard (1999 46-49) paringviser at der siden 1960rsquoerne er sket en halve-ring af den tiden kilde faringr lov til at udtale sig i tvrsquos nyhedsudsendelserDet er sket samtidig med at antallet af optraeligdende kilder i det enkelte nyhedsindshyslag er foroslashget bdquosaringdan at en politikers udsagn kun sjaeligldent faringr lov til at staring alene i et indslagldquo Desuden forekommer der en hurtigere klipning i nyhedsindslagenehvilket afspejler en oslashget journalistisk redigering af kildershynes adgang til at fremsaeligtte udsagn i nyhederne

Torben Krogh (1998 149-152) fremhaeligver i sin analyse at journalister ofte finder behov for at kunne interviewe videnskabelige autoriteter bdquoselv om de i sammenhaeligngen udtaler sig som iagttagere snarere end som forskereldquo Derefter giver han konkrete eksempler paring ukritisk journalistisk anvendelse af valgforskere og andre samfundsforskere Et skrift fra Magtudredningen har kortlagt dagspressens brug af forskere i perioden 1961-2001Det dokushymenterer isaeligr to markante udviklingstraeligkbdquoDet ene er at aviserne i mindre grad anvender forskere som formidlere af egen og andre forskeres viden og i stigende grad bruger dem til at kommentere paring politiske og andre probleshymerhvor dagsordenen saeligttes andre steder end i forskernes elfenbenstaringrnldquo Det andet udviklingstraeligk er at det i dag er samfundsforskere og ikke som tidligere repraeligsentanter for de bdquoharingrdeldquo videnskaber der omtales mest i avishyserne bdquoDet er samtidig demder flittigst kommenterer paring smaring og store proshyblemer som genereres uden for universiteterneldquo (Albaeligk et al 2002 55-56) Begge aeligndringer har naturligvis som forudsaeligtning at forskerne er villige til at stille op i den naeligvnte rolle der som forfatterne paringpeger (s 61-63) ikke er uden problemer i et demokratisk perspektiv

Kroghs (1998 154) hovedkonklusion vedroslashrende forholdet mellem par-tier og medier er at politikerne har faringet reducerede muligheder for selv at saeligtte den politiske dagsorden Dagsordenen saeligttes i dag i stoslashrre grad via et samspil mellem politikere og medier Han finder at bdquoMedierne er et af de store omraringder i samfundethvor partiernes tab af indflydelse har vaeligret mest dramatiskldquoEt konkret eksempel paring mediernes rolle med hensyn til fastsaeligt-

telse af dagsordenen er Soslashren Laursens (2001) analyse af den procesder foslashrte til vedtagelsen af regeringens bdquovoldspakkeldquo i 1997 Intet tydede paring at voldsshykriminaliteten var stigende men nogle tilfaeliglde af meget grov vold med doslashdelig udgang fik en omfattende daeligkning i dagspressen i efteraringret og vinshyteren 1996Samtidig sattes voldskriminaliteten paring den parlamentariske dagsshyorden i form af sposlashrgsmaringl til ministre foresposlashrgsler og lovforslag ofte med direkte reference til de konkrete tilfaeliglde der omtaltes i medierne Det er derfor rimeligt at konkludere at medierne ogsaring satte den politiske dagsorshyden Med fremsaeligttelsen af regeringens lovforslag (bdquovoldspakkenldquo) i januar 1997 overtog politikerne interessant nok dagsordenenog medierne skiftede fokus fra voldsepisoderne til samfundets reaktion paring voldenLaursens analyshyse viser at partierne delte sig i to grupper med vaeliggt paring henholdsvis bdquostrafshyfendeldquo og bdquoforebyggendeldquo loslashsningsmuligheder i overensstemmelse med deres almindelige retspolitiske synspunkter Man kan derfor ikke sige at medierne dikterer bestemte loslashsningsforslagDog har Laursen svaeligrt ved at placere Socialdemokratiet der med ledelsen i spidsen bevaeligger sig i retning af en strammere retspolitisk linje Det tages som udtryk for at Socialdemoshykratiet er det eneste parti der bdquofor alvor har ladet sin stillingtagen til voldsshyproblemet paringvirke af medierneldquo (Laursen 2001 85)

Denne maringske plausible forklaring kan dog med fordel suppleres med en teori der siger at partiet var motiveret af et oslashnske om stemmemaksimering Dette gaeliglder ogsaringdersom fremsaeligttelsen af voldspakken betragtes som overshyvejende bdquosymbolpolitikldquo (s 85-86)

Sammenligninger af dagsordener indgaringr ogsaring som et element i Anker Brink Lunds omfattende undersoslashgelse af medier og demokrati (Lund et al 2001 jf Lund 2001) Undersoslashgelsen omfattede et repraeligsentativt udsnit af den danske befolkning et udvalg af journalister og en gruppe beslutningsshytagereBeslutningstagerne udgoslashr en noget blandet skareKnap halvdelen af de gennemfoslashrte 409 interviews er med borgmestre i kommuner og amter godt tyve pct med fagforbundsformaelignd og ca ti pct med folketingsmedshylemmerDe resterende fordeler sig paring fem andre kategorier

Undersoslashgelsen viser at alle tre hovedgrupper peger paring velfaeligrdsstaten flygtningeindvandrere og oslashkonomien som de tre vigtigste hovedsposlashrgsshymaringl politikerne boslashr tage sig afDer er ogsaring grundlaeligggende enighed om at journalister boslashr holde politikere ansvarlige for loslashsningen af samfundsprobleshymer samt om at det ogsaring sker i praksisEt stort flertal i alle tre interviewede grupper tilkendegiver endvidereat journalister boslashr vaeligre neutrale formidleshyre afhvad der sker i samfundetMen bortset fra journalisterne selv mener de

faeligrreste at medierne lever op til idealetEt af de mest interessante sposlashrgsmaringl i naeligrvaeligrende sammenhaeligng angaringr journalisternes rolle i forbindelse med den politiske dagsorden Kun et mindretal i befolkningen (25 pct) og af beslutningstagere (21 pct) mener at journalister boslashr saeligtte den politiske dagsorden hvorimod to ud af tre journalister (67 pct) er af den opfattelse Endnu flere journalister (89 pct) mener at journalister faktisk saeligtter dagsshyordenen Der er altsaring en ret god overensstemmelse mellem journalisternes rolleopfattelse og deres rapporterede adfaeligrd med hensyn til at saeligtte den politiske dagsorden Der er naeligsten lige saring stor enighed i befolkningen (73 pct) og blandt beslutningstagerne (88 pct) omat journalisterne faktisk saeligtshyter dagsordenen selv om de faeligrreste af dem altsaring oslashnsker detDette er et tanshykevaeligkkende resultat Det overvejende flertal i alle tre grupper mener at journalisterne saeligtter dagsordenenmen kun journalisterne selv mener at de ogsaring boslashr goslashre det (jfLund 2002 208)

En raeligkke andre sposlashrgsmaringl i undersoslashgelsen soslashger mere direkte at belyse medierne og journalisternes praksis i relation til demokratisk styre Saringledes mener et overvejende flertal i alle grupper at demokratiet er blevet styrket ved at medierne ikke laeligngere er afhaeligngige af de politiske partierDet vurshyderes ligeledes overvejende som positivt for demokratiet bdquoat alle og enhver kan faring en journalist til at tage en konkret sag op hvis man er utilfreds med myndighedernes behandlingldquo I andre sposlashrgsmaringl deler vandene sig imidlershytid bdquoBeslutningstagere og befolkningen er enige om at det ikke styrker demokratiet at medierne interesserer sig for politikernes privatliv mens mere end hver tredje journalist faktisk erklaeligrer sig helt eller delvis enig i udsagnetDet samme er kun tilfaeligldet for hver sjette dansker og mindre end hver tiende beslutningstagerldquo (Lund et al 2001 73) Endelig kan naeligvnes sposlashrgsmaringlet om det styrker demokratiet at vigtige politiske beslutninger kan traeligffes bag lukkede doslashre uden at medierne griber forstyrrende ind Hertil svarer over halvdelen af befolkningen og beslutningstagerne bekraeligfshytende medens 61 pct af journalisterne er bdquoimod lukkede doslashre ndash set fra et demokratisk synspunktldquo som forfatterne behaeligndigt udtrykker sig (s 75)

Anker Brink Lund med fleres undersoslashgelse har ogsaring data om de tre respondentgruppers vurdering af mediernes indflydelse paring de politiske beslutninger i DanmarkNogle hovedresultater gengives i bearbejdet form i tabel 33

T A B E L 3 3

Forskellige gruppers vurdering af mediers indflydelse paring politiske beslutninger i Danmark

Opinionsbalancer Pct rdquofor megen indflydelserdquo minus pct rdquofor lidt indflydelserdquo1

J O U R N A L I S T E R S D A G B L A D E S R A D I O S T V rsquo S I N D F L Y -

I N D F L Y D E L S E I N D F L Y D E L S E I N D F L Y D E L S E D E L S E

Befolkningen 48 21 2 49

Beslutningstagere 58 27 17 78

Journalister 39 4 -4 66

1 Den neutrale midterkategori er rdquonogenlunde passende indflydelserdquo Smaring procenttal betyder

i praksis at indflydelsen vurderes som vaeligrende rdquonogenlunde passenderdquo Kilde Lund et al

2001 kap 5

Tabel 33 viser isaeligr tre markante resultaterTv tillaeliggges af alle tre grupper alt for megen indflydelse isaeligr af beslutningstagere og journalister Journalistershynes indflydelse vurderes ligeledes som alt for stor overraskende nok ogsaring af journalisterne selvhvilket foslashjer endnu en interessant brik til journalisternes selvportraeligtDen indflydelse der udoslashves af dagbladene og isaeligr radioen finshydes derimod at vaeligre mere passende I oslashvrigt bemaeligrker man at beslutningsshytagerne i alle fire tilfaeliglde er mest tilboslashjelige til at tilskrive medierne for megen indflydelse Det maring nok forklares med at beslutningstagere i saeligrlig grad er udsatte for en medieopmaeligrksomhed der kan indebaeligre kritik og begraelignse deres handlemuligheder

Anker Brink Lunds egen overordnede konklusion er nok naeligrmest at medierne paring den ene side har frigjort sig fra det oslashvrige samfundmen paring den anden side ikke bdquotaget magtenldquo fra de folkevalgte og andre politiske aktoslashrer (Lund 2002 kap 11-12)Vaeligsentlige dele af vaeliglgerbefolkningen er saringledes ikke passive modtagere af andres budskaberDe vaeliglger selv til og fra som en slags bdquouautoriseredeldquo aktoslashrer med bdquomodmagtldquo (Lund 2002 202)Afsluttenshyde konkluderer Lund (s 217)

Udviklingen har bidraget til at de politiske partier og centraladministrashytionen har mistet dele af deres privilegier som autoriserede ordstyrere i det offentlige rum Baringde i den kritiske fokusjournalistik og hverdagens rutinejournalistik moslashder de politiske autoriteter modmagt fra uautoriseshyrede aktoslashrer der sammen med kildekritiske journalister udoslashver politisk indflydelse

Ifoslashlge Ove K Pedersen (2000 315) kan mediernes selvstaeligndiggoslashrelse ses som en demokratisering af det danske samfund Samtidig fremhaeligver han dog at den har medfoslashrt nye demokratiske udfordringer der alle har med bdquoden politiske nyhedldquo at goslashreParing baggrund af sine undersoslashgelser fremhaeligver han blandt andet at der er politiske beslutningsprocesser og aktoslashrer som ikke inddrages i den politiske nyhed selv om de har stor betydning Som eksempel peges paring en utilstraeligkkelig daeligkning af den danske interesseshyvaretagelse i EU hvilket ogsaring Brink Lunds (2002) analyse giver belaeligg for Endvidere foregaringr der ifoslashlge Pedersen en systematisk udelukkelse eller nedshyprioritering af visse personer og grupper Eksempelvis inddrages organisashytionerne ikke i det omfangderes samfundsmaeligssige betydning kunne tilsige Endelig rejser han sposlashrgsmaringlet om journalister blander sig for meget i det politiske spilog giver vel naeligrmest et bekraeligftende svar

Som tilfaeligldet var med hensyn til interesseorganisationerne er det ogsaring interessant at lytte til Folketingets medlemmer naringr det gaeliglder mediernes indflydelse I det foslashlgende gengives nogle resultater fra sposlashrgeskemaundershysoslashgelserne i Folketinget i 1980 og 2000 hvad angaringr medlemmernes kontakt med forskellige medier vurdering af mediernes daeligkning af deres virksomshyhed og opfattelse af mediernes politiske rolle

m e d i e rne s et f ra f ol ket i ng et

Medierne spiller en stor rolle for folketingsmedlemmer baringde som informashytionskilder og som kanaler til formidling af politiske budskaberRelationershyne mellem journalister og politikere kan karakteriseres som et system af gensidig afhaeligngighed (Damgaard 1979 kap 7 Jensen 1993 kap 7-8)Den foslashrste sposlashrgeskemaundersoslashgelse i Folketinget pegede paring medlemmernes udbredte kontakt til medier i form af interviewDen fandt ogsaring en betydelig medieskepsis blandt medlemmerne skoslashnt der tillige fremkom mere positive vurderinger i nogle henseender (Damgaard 1982 20-22 55-60) Sposlashrgeskeshymaundersoslashgelsen i 2000 goslashr det muligt at studere eventuelle aeligndringer i forholdet mellem medier og politikere I tabel 34 er foslashrst undersoslashgt i hvilshyket omfang Folketingets medlemmer interviewes i de forskellige medier

Tabel 34 viser i det omfang der foreligger sammenlignelige talat en stishygende andel af Folketingets medlemmer maringnedligt eller hyppigere intershyviewes i forskellige medierUden tvivl dokumenterer talleneat medierne i dag fylder mere i folketingsmedlemmernes tilvaeligrelseend de gjorde for 20 aringr sidenI begge undersoslashgelser blev der ogsaring spurgt tilhvordan medlemmerne

T A B E L 3 4

Andel af Folketingets medlemmer der interviewes maringnedligt eller hyppigere i forskellige

medier

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Landsdaeligkkende dagblade

Lokale dagblade1

Regionalradio

Landsdaeligkkende radio

Regionalt TV

Landsdaeligkkende TV

Tidsskrifter og ugeblade

Udenlandske medier

59 100 78 117

58 100 75 116

21 100 62 117

ndash ndash 52 116

ndash ndash 51 117

ndash ndash 44 117

20 99 52 117

2 99 8 117

ndash Sposlashrgsmaringlet i 2000 kan ikke sammenlignes med tilsvarende i 1980

vurderer mediernes daeligkning af deres virksomhed som folketingsmedlem Resultatet fremgaringr af tabel 35Nu som foslashr er der ikke den store tilfredshed med formiddagspressens daeligkning af den politiske virksomhedMen hvor der i oslashvrigt kan sammenlignes direkteviser tallene faktisk stoslashrre tilfredshed end tidligereAt cahalvdelen af medlemmerne svarer helt eller ret tilfredsstillende er vel ikke saring daringrligt under hensyn tilat emnet er oslashmtaringleligtUdviklingstenshydenserne er altsaringat flere medlemmer interviewes hyppigt i medierneog at medlemmerne gennemgaringende er blevet lidt mere tilfredse med mediedaeligk-ningen af deres politiske virksomhed

I tabel 36 findes medlemmernes svar paring en serie paringstande om mediernes politiske rolleTabellen viser for det foslashrste at Folketingets medlemmer i baringde 1980 og 2000 naeligrede en betydelig skepsis over for journalisters redakshytionelle kriterier for nyhedsformidling (sposlashrgsmaringlene 1-4) For det andet er medlemmerne ret enige om nogle lidt mere positive traeligk i relationen melshylem journalister og folketingsmedlemmer (sposlashrgsmaringlene 5-6) Saringledes maring forholdet noslashdvendigvis indebaeligre en vis grad af fortrolighed der ikke er partibaseret Desuden erkendes at medierne trods alt ofte bringer vigtige sager frem som Folketinget boslashr beskaeligftige sig med Hermed understreges at medierne paring den ene side nok opfattes som overfladiske og sensationsshylystne men paring den anden side ogsaring som nyttige instrumenter for de folkeshyvalgte

T A B E L 3 5

Andel af Folketingets medlemmer der finder mediernes daeligkning af deres virksomhed som

folketingsmedlem rdquoheltrdquo eller rdquoretrdquo tilfredsstillende1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Formiddagspressen 19 98 25 114

Oslashvrige skrevne presse 54 100 60 116

Regional radio 28 99 50 116

Landsdaeligkkende radio ndash ndash 51 115

Regionalt TV ndash ndash 48 116

Landsdaeligkkende TV ndash ndash 48 115

1 Svarmulighederne er rdquohelt tilfredsstillenderdquo rdquoret tilfredsstillenderdquo rdquohverken ellerrdquo rdquoret

utilfredsstillenderdquo og rdquohelt utilfredsstillenderdquo

For det tredje bekraeligfter svarene paring de sidste to paringstande (7-8) det naeligvnte generelle synspunkt om at medierne i realiteten fungerer som en fjerde statsmagt ved siden af de lovgivende udoslashvende og doslashmmende magter ndash et synspunkt medlemmerne i dag endog tilslutter sig i hoslashjere grad end tidshyligere Der er endvidere i 2000 lige saring stor tilslutning til paringstanden om at medierne i mange tilfaeliglde ikke blot er nyhedsformidlere men egentlige deltagere i det politiske spilDisse to synspunkter svarer ganske godt til den rolle der i andre undersoslashgelser er tillagt journalister og medierogsaring af jourshynalisterne selv for saring vidt angaringr deres indflydelse paring politiske beslutninger og fastsaeligttelsen af den politiske dagsordenResultaterne rejser et vigtigt demoshykratisk problem om hvem der skal vogte vogterne Medens der er klare grundlovsfaeligstede regler for hvordan Folketingets medlemmer og ministre kan holdes til regnskab for deres magtudoslashvelse er det stadig et ubesvaret sposlashrgsmaringlhvem der skal holde journalister og medier til regnskab

Paring det seneste har ogsaring antropologer vist interesse for at studere folkeshytingsmedlemmer og deres saeligrlige verdenhvori medierne generelt spiller en meget stor rolle (Nielsen amp Sjoslashrslev 2002) En af analyserne angaringr direkte forholdet mellem politikere og journalister Den bygger paring feltarbejde og kan derfor give en indsigt der er rigere og mere dybtgaringende end de resultashyterder kan opnarings via sposlashrgeskemaundersoslashgelserUndersoslashgelsen kan siges at knytte an til det i tabel 36 stillede sposlashrgsmaringl om behovet for fortrolighed i forholdet mellem folketingsmedlemmer og journalisterDen beskriver med

T A B E L 3 6

Folketingsmedlemmers opfattelse af mediernes politiske rolle Opinionsbalancer1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

1 Medierne tvinger ofte politikere til at udtale sigbindende for tidligt 51 103 66 117

2 Som nyhedsformidlingen foregaringr i dag tvinges politikere til for hyppige personlige udspil for at markeresig 65 103 69 118

3 Medierne laeliggger alt for megen vaeliggt paring sensationer og kontroverser og alt for lidt vaeliggt paring sagerne ogsliddet i den politiske hverdag 98 102 88 118

4 Medierne har hovedansvaret for at befolkningen ikkehar tilstraeligkkelig forstaringelse for det politiske arbejde 50 102 42 118

5 For at kunne fungere paring Christiansborg er det noslashdshyvendigt at have et fortroligt forhold til nogle af presseshylogens journalister selv om de ikke tilhoslashrer ens parti 56 103 46 118

6 Medierne bringer ofte vigtige sager frem somFolketinget boslashr beskaeligftige sig med 71 103 64 118

7 I mange tilfaeliglde er medierne ikke blot nyhedsshyformidlere men egentlige deltagere i det politiske spil 64 102 73 118

8 Medierne er i realiteten en fjerde statsmagt ved sidenaf den lovgivende udoslashvende og doslashmmende 53 103 73 118

1 Pct rdquoheltrdquo eller rdquodelvisrdquo enig minus pct rdquoheltrdquo eller rdquodelvisrdquo uenig

stor indfoslashlingsevne det naeligsten symbiotiske forhold der eksisterer mellem parterneDeres indbyrdes relationer er praeligget af uformelle normer om tillid og gensidige forpligtelserDe kraeligver balancegang samt respekt for graelignser der ikke kan overskridesAnalysen efterlader et indtryk af at der trods alt er graelignser for journalisters indflydelse og udfoldelsesmuligheder i forhold til politikere Journalister har til syvende og sidst behov for informationer som kun politikere kan levere (Kjaeligr 2002) Undersoslashgelsen er et godt suppleshyment til de kvantitative analyser der er omtalt ovenforMen den kan ikke aeligndre det generelle billede af en udviklinghvori medierne paring godt og ondt har faringet en meget stoslashrre politisk betydning

Eksterne aktoslashrer kan som indledningsvis naeligvnt begraelignse Folketingets og regeringens styringsmulighederDet billededer toner frem efter omtalen af interesseorganisationerne og massemedierne er todelt Paring den ene side tyder mange indikatorer paringat interesseorganisationerne ikke har saring staeligrk en stilling over for partierne og Folketinget som tidligereParing den anden side har massemedierne faringet en staeligrkere placering i forhold til de folkevalgte

Efter ca 1980 er der sket et fald i antallet af offentlige udvalg med interesshyserepraeligsentation isaeligr for saring vidt angaringr lovforberedende og udredende udvalgog en stigning i organisationernes uformelle kontakter til Folketinshygets partigrupper og udvalg der aringbenbart nu om dage forekommer mere interessante i organisationernes oslashjneEn tilsvarende udvikling er konstateret i Sverige og Norge der traditionelt betragtedes som ret korporatistiske systemerEn raeligkke mere detaljerede case-studier om forholdet mellem stat og organisationer paring forskellige politiske omraringder bekraeligfter denne konklushysion for Danmarks vedkommendeDen bekraeligftes ogsaring af aeligndringer i folkeshytingsmedlemmernes svar paring sposlashrgsmaringl om deres forhold til interesseorganishysationerDer er flere kontakter i 2000 end i 1980 og kontakterne vurderes i hoslashjere grad at indebaeligre fordele end ulemper Det er derfor naeligrliggende at konkludere at den parlamentariske kanal i de seneste aringrtier er styrket i for-hold til den korporativeDenne konklusion modificeres ikke noslashdvendigvis af at de kommunale organisationer i periodens loslashb har konsolideret sig som statens forhandlingsparter i de mange sposlashrgsmaringl der beroslashrer kommuner og amter

Massemedierne er blevet mere uafhaeligngige af de politiske partier og har utvivlsomt stor indflydelse paring fastsaeligttelsen af den politiske dagsorden og paring hvem der kommer til orde i den offentlige debatKun journalister synes at journalister boslashr have stor indflydelse paring den politiske dagsordenAlle her-under journalister haeliglder til den opfattelse at tv og journalister har for stor indflydelse Medierne fylder mere end tidligere i de folkevalgtes arbejde Beslutningstagere i almindelighed er temmelig skeptiske over for nyhedsshymedierne som de dog er afhaeligngige af i det daglige arbejde Folketingets medlemmer finder sandsynligvis med stor beklagelse at medierne ikke blot er nyhedsformidleremen egentlige deltagere i det politiske spil

Interesseorganisationernes indflydelse boslashr ikke undervurderes og masseshymediernes indflydelse ikke overvurderes Men der er tale om meget klare tendenser eller forskydninger i de seneste aringrtier Organisationernes svagere placering kan ikke give anledning til bekymringer paring folkestyrets vegne

Men mediernes store politiske indflydelse er problematisk i et demokratisk perspektivFor saring vidt angaringr mediernes brug af eksperter finder Albaeligk med flere (2002 64) da ogsaring et staeligrkt behov for en debat om forholdet mellem forskere og medierMere generelt foreslaringr Stig Hjarvard (1999 49-50) at der udvikles en klarere kodeks for varetagelsen af mediernes politiske funktioshynerog at der maringske kunne etableres et bdquomediedemokratiets forbrugerraringdldquo

Endelig maring erindres som folketingsmedlemmerne ogsaring tilkendegiver i svarene fra baringde 1980 og 2000 at organisationernes og mediernes virksomshyhed har positive sider Interesserede organisationer boslashr man saringledes altid lytshyte til i demokratiske samfund blandt andet maringske fordi de giver inforshymation man ellers vanskeligt kan skaffe sig Medierne har trods alt den demokratiske funktion at bringe sager frem som de folkevalgte boslashr beskaeligfshytige sig med (og maringske selv har taget initiativ til)Paring disse maringder kan orgashynisationer og medier altsaring ogsaring ses som nyttige agenter eller instrumenter for de folkevalgte

note r

1 I det foslashlgende og i kapitlerne 5-7 benyttes sposlashrgeskemadata fra undersoslashgelser i Folketinget fra henholdsvis aringrene 1980 og 2000 Foslashrstnaeligvnte blev forestaringet af Erik Damgaard for Forskergruppen vedroslashrende den politiske beslutningsproces i Danmark (jf Damgaard 1982 2002) sidstnaeligvnte af Peter Munk Christiansen i samarbejde med Torben K JensenAsbjoslashrn Sonne Noslashrgaard og Niels Chr Sidenius for Magtudredningen (jf Christiansen amp Noslashrgaard 2003 appendiks) I 1980-undersoslashgelsen indgik ikke de folketingsmedlemmer der tillige var ministre For at goslashre de to undersoslashgelser sammenlignelige er ministre ogsaring udeladt i tabeller med tal fra 2000-undersoslashgelsen Nogle af sposlashrgsmaringlene er behandlet lidt udfoslashrligere af Christiansen amp Noslashrgaard (2003 kap 9) herunder isaeligr via inddragelse af medlemshymernes partitilhoslashrsforhold

2 Svarmulighederne er bdquokun smaring ulemper i forhold til fordeleneldquo bdquofordelene stoslashrst men ogsaring mange ulemperldquo bdquolige storeldquo bdquoulemperne stoslashrst men ogsaring mange for-deleldquo bdquokun smaring fordele i forhold til ulemperneldquo

3 Svarmulighederne er bdquoalt for megetldquo bdquonoget for megetldquo bdquotilpasldquo bdquonoget for lidtldquo bdquoalt for lidtldquo

kap i te l 4

S E LV S T AElig N D I G E I N S T I T U T I O N E R

O G V I R K S O M H E D E R

Til den parlamentariske magt- og ansvarskaeligdes nationale omgivelser hoslashrer ikke blot interesseorganisationer og massemediermen ogsaring en raeligkke mere eller mindre selvstaeligndige offentlige institutioner og virksomheder af vidt forskellig artAf disse er de grundlovsfaeligstede domstole som bdquotredje statsshymagtldquo ved siden af den lovgivende og udoslashvende de uden sidestykke mest uafhaeligngige Men andre institutioner og virksomheder paringkalder sig ogsaring interesseDet gaeliglder saringledes Nationalbankender ved lovgivning har faringet tilshylagt (delegeret) en vaeligsentlig kompetence i styringen af dansk pengepolitik Hertil kommer et stort antal statslige virksomheder med betydelig (delegeshyret) selvstaeligndighed i forhold til regering og Folketing (foruden kommunale virksomheder der ikke behandles i denne analysemen se fx Blom-Hansen et al (2002) jf i oslashvrigt kap 3)

Formaringlet med dette kapitel er at kaste lys over disse aktoslashrers indflydelse herunder isaeligr de udviklingstraeligk der er relevante for magt- og ansvarsreshylationerne i det parlamentariske styringssystem Som det vil fremgaring er hovedtendenserneat domstolenes politiske rolle er blevet udvidetat Natioshynalbankens politiske rolle har vaeligret stigende og dernaeligst stagnerendeog at nye former for statsvirksomheder har skabt diskussion om demokratiske styshyringsproblemer

D O M S T O L E N E

Bortset fra sposlashrgsmaringlet om proslashvelsesrettendvs domstolenes ret til at eftershyproslashve loves grundlovsmaeligssighed har domstolenes forhold indtil for nylig stort set vaeligret et emne som naeligsten kun blev diskuteret i juridiske kredse Selv Magtudredningens analyse af den bdquodoslashmmende magts eliteldquo er forshyholdsvis tavs om domstolenes politiske rolleDen siger med retteat domstoshylene er en selvstaeligndig statsmagtog at domstolseliten er den af alle eliterder ligner befolkningen mindst (Christiansen et al2001kap 5)Men i oslashvrigt er

det stadig primaeligrt hos juristerne man finder en levende debat om udvikshylingen i domstolenes konstitutionelle og politiske rolle Ikke mindst Henrik Zahle (1999) har fremhaeligvet de bdquopolitiskeldquo aspekter af domstolenes virkshysomhedDomstolene har til opgave at bdquosaeligtte tingene paring pladsldquonaringr konflikshyter skal have en afgoslashrelse Med politiske afgoslashrelser sigter Zahle ikke til bdquohellip partipolitik eller parlamentarisk politikmen til afgoslashrelser som fordeler udtrykker eller skaber vaeligrdier af relevans for parterne eller samfundetldquo (s 315) I det foslashlgende omtales proslashvelsesrettenbetydningen af internationale konventioner og reformen af domstolenes organisering

p r oslash ve l se sret te n

Historisk set har domstolenes proslashvelsesret der aldrig er blevet fastslaringet i grundlovenvaeligret staeligrkt omstridt i saringvel retsvidenskaben som det politiske livNaeligsten alle er dog enige om at Hoslashjesteret efter skelsaeligttende domme i forbindelse med et jordlovskompleks i 1920rsquoerne i praksis havde tiltaget sig retten til at udtale sig om loves overensstemmelse med grundlovenSamtidig kunne det konstateres at domstolene i saringdanne sager ville doslashmme med betydelig tilbageholdenhed ikke mindst fordi de i modsaeligtning til folkevalgshyte organer savner direkte politisk legitimitet (JP Christensen 1999a) Oprindelig var Socialdemokratiet og Det RadikaleVenstre som bdquoprogressishyveldquo repraeligsentanter for den almindelige valgret modstandere af proslashvelsesretshyten hvorimodVenstre og Det Konservative Folkeparti stoslashttede ideen om domstolenes ret til at vurdere loves overensstemmelse med grundloven

I en klassisk fremstilling af dansk og komparativ politik der af paeligdagogishyske og andre grunde i oslashvrigt ikke behandlede domstolene konstaterede Erik Rasmussen (1971 116) i begyndelsen af 1970rsquoerne at Hoslashjesteret endnu ikke havde underkendt nogen lov og at meningsforskellen mellem de to blokke i dansk politik efterharingnden havde mistet sin skarphed (Rasmussen 1972 338)Hoslashjesteret havde dog i to sager fra henholdsvis 1967 og 1971 om udlevering af de islandske haringndskrifter tilsidesat lovgivningsmagtens vurdeshyring af en lovs forhold til grundlovenmen uden at finde loven ugyldigDer var efter Hoslashjesterets vurdering tale om ekspropriation for hvilken der i et vist omfang maringtte ydes erstatning til Den Arnamagnaeliganske Stiftelse (Chrishystensen amp Jensen 1999 231) I en komparativ analyse omfattende 36 lande i perioden 1945-1996 placerer Arend Lijphart (1999 225-228) Danmark i kategorien bdquosvag proslashvelsesretldquo og ifoslashlge Nicos Alivizatos (1995 575) hoslashrer Danmark til de vesteuropaeligiske lande hvori domstolene udviser stoslashrst til-

bageholdenhed med hensyn til anvendelsen af proslashvelsesrettenSposlashrgsmaringlet er imidlertid om ikke udviklingen efter 1996 berettiger til en staeligrkere understregning af proslashvelsesretten i Danmark

En hoslashjesteretsdom fra 1996 markerede saringledes et klart brud med hidtidig praksis idet den tillod 11 saringkaldt almindelige borgere at faring sagen om Maashystricht-traktaten proslashvet ved domstolene hvor man tidligere havde stillet krav om konkret og aktuel interesse for soslashgsmaringlsberettigelse (Nielsen 2001 158-159)En professor i offentlig ret vurderer dommen paring foslashlgende maringde

Dommen af 12 august 1996 markerede et skridt fremad paring den forfatshyningsretlige scene for Hoslashjesteret Et skridt der ikke var nogen retlig noslashdshyvendighed og som i hvert fald kom som en overraskelse for mange fagshykyndige jurister Bedoslashmt ud fra et blik i historiens bakspejl kunne man nok have forventet at dette skridt var blevet moslashdt med en vis portion skepsis fra i hvert fald dele af Folketinget Men saringdan gik det ikkeTvaeligrtshyimod var der bifald hele salen rundt (Christensen 2000 441)

Senere med dommen fra 1998 om sagens realitet afgjorde Hoslashjesteret at Maastricht-traktaten ikke stred mod den danske grundlov Men Hoslashjesteret havde demonstreret sin kompetence til at udoslashve proslashvelsesretten paring et vigtigt politisk omraringde Samtidig bidrog dommen til at svaeligkke argumentationen for indfoslashrelse af en selvstaeligndig forfatningsdomstol ndash man havde jo allerede Hoslashjesteret (Zahle 1999 327-328) Igen hilste politikere fra alle sider det velshykomment at Hoslashjesteret gjorde brug af proslashvelsesretten (Christensen amp Jenshysen 1999 228) Selve afgoslashrelsen kan siges at vaeligre i god overensstemmelse med den traditionelt tilbageholdende linje fra Hoslashjesterets side Det samme kan derimod ikke siges om Hoslashjesterets dom iTvind-sagen i 1999

Tvind-dommen kom som en overraskelse for de fleste Den skrev danshymarkshistorie for som Hoslashjesteret selv skrev i en pressemeddelelse efter dommendet var bdquofoslashrste gang i grundlovens 150-aringrige historieat Hoslashjesteret tilsidesaeligtter en lovbestemmelse som grundlovsstridigldquo Dommen blev som noget helt exceptionelt endog offentliggjort i Lovtidende (Christensen amp Jensen 1999 227) bdquoDet bliver den ikke en lov afmen maringske skal laeligseren af Lovtidende foslashle at dommen har lovskraft som i Tysklandldquo (Nielsen 2001 167) Kernen i dommen var at Tvind-loven afskar en raeligkke navngivne Tvind-skoler fra at faring tilskud paring linje med andre skoler hvilket reelt var en endelig afgoslashrelse af en konkret retstvistEn saringdan henhoslashrer ifoslashlge grundloshyvens sect 3 under domstolene hvorfor den relevante paragraf i loven (sect 7) erklaeligredes ugyldigBortset fra undervisningsministeren udtrykte alle politi-

kere inklusive statsministeren bdquobegejstringldquo for den overraskende dom (Christensen 2000 444)

i nte rnat i onale konve nt i one r og m e nne ske ret t i g h e de r

I de senere aringr har specielt internationale konventioner om menneskerettigshyheder rejst sposlashrgsmaringl om domstolenes politiske rolle i forhold til regeringer og parlamenterBlandt de mest kendte konventioner er FNrsquos Menneskeretshytighedserklaeligring og isaeligr Den Europaeligiske Menneskerettighedskonvention der ogsaring etablerer en Menneskerettighedsdomstol for at sikre konventionens overholdelse i Europararingdets medlemslande (Nielsen 2001 170-179)Alle lande lever med to forskellige retsordener en international (folkeretten) og en nationalDer er principielt set to maringder hvorparing der kan sikres overensshystemmelse mellem de to retssystemer Det saringkaldt bdquomonistiskeldquo princip indebaeligrer at internationale traktater umiddelbart bliver en del af national retmedens det bdquodualistiskeldquo principder hyldes i Danmarkkraeligver at inter-national ret skal omsaeligttes til national ret ved saeligrlige nationale beslutninger herom I 1992 blev den Europaeligiske Menneskerettighedskonvention ved lov inkorporeret i dansk ret Forinden havde Danmark til overraskelse for mange tabt flere sager ved den Europaeligiske Menneskerettighedsdomstol Gorm Toftegaard Nielsen (2001 174) vurderer at den danske Hoslashjesteret ikke vil afsige en domder kan ventes at blive omstoslashdt af Menneskerettigshyhedsdomstolen

Hoslashjesteret vil efter al sandsynlighed end ikke afsige en dom som man foslashler indebaeligrer en vaeligsentlig risiko for at blive underkendt af Menneskeshyrettighedsdomstolen Dette vil medfoslashre et prestigetab for Danmark men maringske i hoslashjere grad for Hoslashjesteret Hoslashjesteret maring med andre ord forvenshytes i disse tilfaeliglde endog at tilsidesaeligtte en dansk lov hvis dette er noslashdvenshydigt for at undgaring ndash selv en vaeligsentlig risiko for ndash at bryde traktaten

Ved konventionens inkorporering var forudsat at lovgiverdvsFolketing og regering skulle soslashrge forat dansk ret er i overensstemmelse med konventioshynen Det erkendtes dog at domstolene kunne blive presset til en stillingtashygen hvis Folketing og regering ikke havde varetaget denne opgave Meget tyder imidlertid paring at dette kan vaeligre bdquoen naeligsten umulig opgave for lovgishyverldquo (Nielsen 2001 176) hvilket kan give anledning til magtforskydninger og demokratiske problemer

Ida Elisabeth Koch og JensVedsted-Hansen (2001) har beskaeligftiget sig med disse problemstillingerDe ser en risiko for at Folketinget overlader det til regeringen og domstolene at sikre overholdelsen af menneskerettighedsshykonventionen og for at domstolene paring deres side henviser til Folketinget saringledes at ansvaret i virkeligheden forsvinder i den blaring luft I dette scenario tales ikke saring meget om magtstraeligb men snarere om ansvarsforflygtigelse Generelt anbefaler Koch ogVedsted-Hansen at alle tre statsmagter paringtager sig et ansvar for beskyttelsen af menneskerettighederneAndre forholder sig noget mere kritisk til domstolenes retsskabende rolle paring omraringdet (Nielsen 2001Hornbech 2001) medens tidligere hoslashjesteretspraeligsident Niels Ponshytoppidan (2001) omvendt argumenterer for at domstolene i praksis er noslashdt til at foretage en bdquoselvstaeligndig fortolkningldquo af Menneskerettighedskonvenshytionen selv om det ikke oprindelig var meningen Under alle omstaeligndigshyheder synes det sikkert at domstolene i praksis har faringet en mere selvstaeligndig retsskabende rolle paring omraringdet

dom stol sre f orm e n

Den stoslashrre selvstaeligndighed for domstolene i forbindelse med proslashvelsesretten og tolkningen af menneskerettighedskonventioner understreges af den reform af domstolsvaeligsenet der vedtoges i 1998 Formaringlet var at markere domstolenes uafhaeligngighed i forhold til regeringen og Justitsministeriet Man kan meneat reformen var en art bdquosymbolsk lovgivningldquo (Christensen 2000 451 jfZahle 1999 320-324) idet uafhaeligngigheden i realiteten allerede var sikret uden reformen Jens Peter Christensen (2000 453) fremhaeligver at domstolsreformen ikke mindst var foslashdt afTamil-sagenbdquohellip der bevirkedeat kritikken af at flertallet af dommerne i de oslashverste instanser rekrutteredes fra Justitsministeriet fandt kraftig naeligringldquo

Domstolsreformen havde to led nemlig nye regler for dommerudnaeligvshynelser og oprettelse af en uafhaeligngig Domstolsstyrelse I den betaelignkningder laring til grund for reformenbegrundedes oslashnsket om en bredere rekruttering af dommere med at dommerne i hoslashjere grad end hidtil skal udoslashve bdquoen selvshystaeligndig retsskabende funktionldquo og fungere som bdquoen uafhaeligngig tredje statsshymagtldquo (Christensen 2000 452) Reformen oprettede et Dommerudshynaeligvnelsesraringd der afgiver indstilling til justitsministeren om besaeligttelse af dommerstillinger Raringdet bestaringr af seks medlemmer hvoraf de tre er domshymere i henholdsvis Hoslashjesteret landsretterne og byretterneDertil kommer en advokat og to repraeligsentanter for offentligheden (Zahle 1999 321)

Desuden blev administrationen af domstolenes forhold med reformen flyttet fra Justitsministeriets departement til en ny og selvstaeligndig Domstolsshystyrelse Begrundelsen herfor var igen at markere domstolenes uafhaeligngigshyhed idet Domstolsstyrelsen ifoslashlge loven er bdquoen selvstaeligndig statsinstitutionldquo Den ledes af en bestyrelse og en direktoslashrAf bestyrelsens 11 medlemmer kommer de otte fra domstolenes forskellige personalegrupper heraf fem dommereDertil kommer en advokat og to medlemmer med saeligrlig ledelshysesmaeligssig og samfundsmaeligssig indsigt (Zahle 1999 323 jfCarlsen 2001) Helt uafhaeligngig er Domstolsstyrelsen dog ikke idet der under Folketingets behandling af lovforslaget blev indsat en bestemmelse der sikrer at justitsshyministeren kan paringlaeliggge Domstolsstyrelsen at ivaeligrksaeligtte de foranstaltninger som Statsrevisorerne og ministeren er enige om i tilfaeligldehvor Rigsrevisioshynen har fremsat bdquovaeligsentlige kritiske bemaeligrkninger om revisionssposlashrgsmaringlldquo (JP Christensen 1999a 452-453 Zahle 1999 323-324) Det er muligt at domstolenes uafhaeligngighed allerede var sikret inden reformenmen i saring tilshyfaeliglde blev den i det mindste markeret kraftigt

N A T I O N A L B A N K E N

Med loven fra 1936 om Danmarks Nationalbank blev den danske central-bank en selvejende offentlig institution med det noget upraeligcist definerede formaringl bdquoat opretholde et sikkert pengevaeligsen her i landet samt at lette og regulere pengeomsaeligtning og kreditgivningldquo (sect 1) Nationalbanken betragshytes almindeligvis som ret uafhaeligngig eller selvstaeligndig selv om disse termer ikke anvendes i loven I sammenlignende analyser af centralbanker i 18 vestshylige lande daeligkkende perioden 1970-1990 placeres Nationalbanken da ogsaring forholdsvis hoslashjt oppe paring skalaer for uafhaeligngighedCentralbankerne i TyskshylandSvejts og USA topper listernemedens Danmark indtager en gennemshysnitsplacering som nummer syv (Bernhard 1998) Et lignende resultat naringr Lijphart (1999 235-240) til i sin sammenligning af 36 lande for perioden 1945-1996 Forskellige publikationer og informationer vidner desuden om at Nationalbanken selv i hoslashj grad opfatter sig som en selvstaeligndig eller uafshyhaeligngig institution (jf wwwnationalbankendk) I en forvaltningsretlig fremstilling konkluderede Bent Christensen (1985 172)at banken var bdquoen af regeringens mest indflydelsesrige medspillere i den oslashkonomiske politikldquoog tidligere minister og folketingsmedlem Erling Olsen citeres for en udtalelse om at bdquoNationalbankens direktion er permanente medlemmer af regerinshygen saring laelignge det drejer sig om den oslashkonomiske politikldquo

I en omfattende undersoslashgelse af bdquodansk pengepolitik under forvandlingldquo der blev udarbejdet efter anmodning fra et flertal af oppositionspartier i Folketingets politisk-oslashkonomiske udvalgkonstaterede de tre oslashkonomiske vismaelignd i 1985bdquoMan kan med god ret haeligvdeat nationalbankloven af 1936 ndash bortset fra nogle organisatoriske bestemmelser ndash er indholdsloslashsmen ikkeat den har stillet sig hindrende i vejen for udviklingen af samarbejdet mellem regering og nationalbankldquo (Dansk oslashkonomi september 1985217-218)Visshymaeligndene var dengang Karsten LaursenNielsThygesen og EbbeYndgaard De konstateredeat der paring mange maringder var taeligtte og hyppige kontakter melshylem Nationalbanken og de oslashkonomiske ministerierog fandtat der inden for dette bdquonaeligsten symbiotiske samarbejdeldquo var en tendens tilat Nationalbankens indflydelse paring de pengepolitiske beslutninger var stigende (s216)Vismaeligndeshyne konkluderede ogsaringat beslutningsprocessen i pengepolitikken i Danmark forekommer mere bdquolukketldquoend det kendes i andre landebdquoBeslutningerne traeligffes ndash og maring noslashdvendigvis traeligffes ndash i snaeligvre cirklermen det kunne med nogen ret haeligvdesat det er blevet unoslashdvendigt vanskeligt for den interessereshyde offentlighedherunder folketingetat holde sig orienteret om beslutninshygerneldquo (s220-221)Ifoslashlge vismaeligndene var informationsbehovet voksende paring grund af bdquoforstaeligrkelsen af den internationale dimension i pengepolitikken og den reelle kompetenceforskydning i retning af udenlandske finansielle markeder og beslutningstagereldquo (s222)Dette synspunkt kunne Nationalshybanken dog ikke tilslutte sig under henvisning tilat valutarestriktioner og valutapolitik i henhold til lovgivningen hoslashrer under regeringens ansvarsomshyraringdemen banken ville vaeligre positivt indstillet over for oslashnsker om yderligere oplysninger eller redegoslashrelser for de beslutningerder traeligffes (sXV-XVIII)

Vismaeligndenes analyse af hovedtendenserne i den pengepolitiske udvikshyling i Danmark efter anden verdenskrig afsluttedes med foslashlgende markante konklusion

Alt i alt udgoslashr den faste valutakurs liberaliseringen af valutabestemmelshyserne og overgangen til mere markedskonform indenlandsk styr ing et heleder er saring vaeligsentligt forskelligt fra situationen foslashr 1983 at det er beretshytiget at tale om ikke blot en ny fasemen et egentligt nyt regime (s 4)

En konsekvens af dette regimeskift er en begraelignsning af den penge- og valutapolitiske autonomi i Danmarkhvorfor den oslashkonomiske styring i hoslashj grad maring foretages via finans- og indkomstpolitikken (s 230) Det kraeligver selvsagt inddragelse af lovgivningsmagten dvs regering og Folketing samt

til dels arbejdsmarkedets parterFastkurspolitikken og liberalisering af kapishytalbevaeliggelserne er altsaring de centrale elementer i det nye regime for den oslashkoshynomiske politik fra begyndelsen af 1980rsquoerneMeget tyder imidlertid paring at Nationalbanken havde en betydelig indflydelse paring fastlaeligggelsen af politikshyken paring disse to omraringder

Ifoslashlge davaeligrende nationalbankdirektoslashr Erik Hoffmeyer (1992) er fastshykurspolitikken og dermed fravaeliglgelsen af devalueringsinstrumentet et klart eksempel paring at man havde laeligrt af erfaringerne fra 1970rsquoerneAndre vil meneat Nationalbanken ndash og ikke mindst Erik Hoffmeyer selv ndash spillede en afgoslashrende rolle i denne henseendeHoffmeyer havde allerede i 1979 og 1980 forgaeligves soslashgt at forklare regeringenat den danske oslashkonomis tilstand var bleshyvet helt uholdbarDet skete foslashrst bag lukkede doslashre og derefter via udtalelser i medierneTo aringr senereefter regeringenAnker Joslashrgensens frivillige tilbageshytraeligden og forud for udnaeligvnelsen af Firkloslashverregeringen i september 1982 holdt Hoffmeyer et moslashde i Nationalbanken med ledende politikere fraVenshystre og Det Konservative FolkepartiHan praeligciserede under moslashdet at den oslashkonomiske stabilitet kun kunne retablereshvis de internationale markeder blev overbevist om at devalueringer ikke ville indgaring i den nye regerings politikDagen foslashr regeringens udnaeligvnelse udsendtes paring denne baggrund en kort erklaeligring fra den kommende regeringder slog fast at en devaluering ikke er og ikke vil blive et led i den nye regerings oslashkonomiske politik I denshyne forbindelse er det interessant at der tilsyneladende havde vaeligret serioslashse overvejelser om en devalueringsom mange i oslashvrigt ogsaring forventedeMuligshyvis var moslashdet med Hoffmeyer afgoslashrende forat en devaluering blev udelukshyket og ikke har vaeligret anvendt siden (Marcussen200061-64)

Denne fremstilling strider ikke mod Poul Schluumlters erindringer Schluumlter (1999117) oplyser at Hoffmeyer til moslashdet havde forberedt en erklaeligringog tilfoslashjerbdquoVi arbejdede lidt med teksten og sendte saring nogle haringndfaste linier ud over Ritzau De gik ud paring at den nye regering ikke har planer om at devashyluere kronenldquo Som fremhaeligvet af Martin Marcussen (2000 64-67) var det ud over Hoffmeyers lederskab vaeligsentligt for Nationalbankens succes i 1982 at banken med regeringsaeligndringen nu fungerede i mere neoliberale omgishyvelserhvorimod den til tider havde haft et noget anstrengt forhold til forudshygaringende socialdemokratisk ledede regeringer

Meget tyder ogsaring paring at Nationalbanken havde stor indflydelse paring de libeshyraliseringer paring valutaomraringdet der skete i aringrene 1983 1984 og 1985 og som vismaeligndene tillagde betydelig vaeliggt jf ovenforLiberaliseringerne var temshymelig omfattende og havde stor effekt Jesper Bo Jensen (1989 56-67 87-

104) anfoslashrer at dereguleringen fandt sted paring baggrund af en boslashlge af libeshyraliseringer i de store OECD-lande i aringrene forindenNationalbankens argushyment var paring denne baggrund at Danmark ikke maringtte sakke agterud i udviklingen (s178-179) Jensen konstaterer ogsaring at initiativerne til de tre liberaliseringsrunder i hovedsagen kom fra Nationalbanken (s170-172)Det er endvidere betegnendeat omraringdet var praeligget af en lav grad af politisering (s162-163 167-170 jfvismaeligndenes synspunkter om bdquolukkethedldquo ovenfor) Jensen konstaterer bdquoOppositionen blev taget paring sengen og fik foslashrst samlet sig sammen til debatter efter aeligndringer var gennemfoslashrtldquo (s169) Endelig fremhaeligver han flere steder at regeringsskiftet i 1982 gav bedre muligheder for liberaliseringer bdquoUnder en fortsat socialdemokratisk regering i 1982 maringtte man forvente stoslashrre problemer med at faring gennemfoslashrt en saring gennemshygribende deregulering af bestemmelsernesom den der fandt sted under den borgerlige regeringldquo (s163)

Fastkurspolitikken og liberaliseringerne paring valutaomraringdet er efter alt at doslashmme kommet for at blive Nationalbanken staringr for saring vidt som sejrherre om end den maring dele sejrens palmer med FirkloslashverregeringenBanken har aldrig vaeligret uden indflydelsemen den fik saeligrlig stor indflydelse paring valutashypolitikken i 1980rsquoerne I dag er der maringske ikke saring meget sejren kan bruges tilBanken anbefalede et ja til medlemskab af OslashMUrsquoenhvortil der imidlershytid ikke kunne skaffes flertal ved folkeafstemningen i september 2000Men nu som tidligere er Nationalbanken som vagthund regelmaeligssigt paring banen med formaninger og gode raringd til regeringen med hensyn til den oslashkonomishyske politik Der bliver lyttet til raringdene blandt andet fordi de foslashlges op i medierne under overskrifter som bdquoNationalbanken finder finanspolitikken slapldquo (Morgenavisen Jyllands-Posten 2822001) eller bdquoIkke plads til de store armbevaeliggelserldquo (Politiken 1932002) Da Nationalbanken besidder stor autoritetmaring en regering uanset partifarve i det mindste forholde sig til dens udtalelser Det er ogsaring tilkendegivet at banken er forberedt til dansk medshylemskab af OslashMUrsquoen Den befinder sig oslashjensynligt ikke saring godt ved at vaeligre placeret paring sidelinjen i det monetaeligre samarbejde (jfdirektoslashr i Nationalbanshyken JensThomsen 2002)

S E L V S T AElig N D I G E S T A T S V I R K S O M H E D E R

Forvaltningsforskere har fremhaeligvet at der siden midten af 1980rsquoerne er opstaringet en staeligrk interesse for nye organisationsformer i den offentlige sekshytor herunder isaeligr den statsligeAlternativer til den traditionelle bureau-

kratiske organisationsform er ikke i sig selv noget nyt ej heller i et internashytionalt perspektiv specielle for Danmark Nyt i Danmark er derimod en stigende anvendelse af aktieselskabsformen og selskabslignende organisashytionsformer samt privatisering af en raeligkke statslige virksomhederPrivatiseshyringer gennemfoslashres selv om Danmark ikke har tradition for statsvirksomshyheder og nationaliserede industrier (jfChristensen amp Pallesen 2001)

Groslashnnegaringrd Christensen (1999a) har dokumenteret at der i perioden 1975-1995 skete mere end en fordobling af antallet af statslige aktieselskaber og selskabslignende konstruktionerFor eksempel var der i 1975 26 aktieselshyskaberhvori staten ejede alle eller en del af aktierneTyve aringr senere var antalshylet vokset til 58 Denne udvikling fandt isaeligr sted i den sidste halvdel af perioden Den indebaeligrer blandt andet at en stigende andel af bestyrelsesshymedlemmerne har en professionel baggrund som virksomhedsledere medens en faldende andel er embedsmaelignd I tolkningen af den talmaeligssige udvikling maring medtages at der derudover er foretaget flere privatiseringer hvilket vil sige salg af statens aktier i de paringgaeligldende selskaberCarsten Greve (2000 16) har registreret mindst 17 statslige selskabsdannelser i 1990rsquoerne hvoraf flere ndash som fx GiroBank ogTeleDanmark ndash blev privatiseret

Litteraturen om statslige selskaber og privatisering er i hoslashj grad optaget af at forklare den beskrevne udviklingGroslashnnegaringrd Christensen (1999a 190) fremhaeligver tre generelle forklaringsfaktorerFor det foslashrste kan etableringen af de nye statslige organisationsformer ses som politiske forsoslashg paring at sikre en fremtidig kontrol paring det paringgaeligldende omraringdeMen denne forklaring er ikke tilstraeligkkelig idet der for det andet ogsaring i de konkrete tilfaeliglde indgaringr mere kortsigtede politiske cost-benefit kalkulationer herunder for eksempel en betydelig indtaeliggt til statskassen som ikke mindst salget af statens aktier i TeleDanmark vidner omFor det tredjeog nok saring vaeligsentligter der tale om at et nyt ideologisk eller teoretisk paradigme har bdquoaringbnet politikernes oslashjne for organisatoriske og institutionelle loslashsninger som ingen havde overvejet tidligereldquo Der synes her at vaeligre en interessant parallel til den ovenfor omtalte aeligndring af dansk penge- og valutapolitik i neoliberal retning der fandt sted i 1980rsquoerne

I Carsten Greves (2000kap2) analyse diskuteres ogsaring tre generelle typer af forklaringerOvergangen fra offentlig virksomhed til statsligt aktieselskab og privatisering kan ses som et rationelt svar paring aeligndringer i den internationale omverdenmen ogsaring som resultat af en politisk interessekamp og som et slags medloslashb paring en international modeboslashlgeParing et mere konkret plan finder Gre-ve via en gennemgang af folketingsdebatter om etablering af de nye selskaber

(2000kap 4) at presset fra omverdenen ikke mindst EU med liberaliserinshyger og reguleringsformerhar vaeligret vigtigHensyn til beskaeligftigelsen i Danshymark og et generelt oslashnske om at modernisere den offentlige sektor spiller dog ogsaring en rolleAf gode grunde er bdquointeresse-forklaringen mindre eksplicit formuleret i folketingsdebatterneldquo (s 73)Men i oslashvrigt er Greves analyse i ganske god overensstemmelse med udtalelser af en politikerder var centralt placerethvad angaringr selskabsdannelser og privatisering (Lykketoft1999)

I naeligrvaeligrende sammenhaeligng er udviklingens effekter eller konsekvenser imidlertid fuldt saring vigtige som dens aringrsager I litteraturen foretages konseshykvensvurderingerne af statslige selskabsdannelser og privatisering som regel med udgangspunkt i to hoveddimensioner Den ene vedroslashrer sposlashrgsmaringlet om oslashkonomisk effektivitet den anden sposlashrgsmaringlet om demokratisk indflyshydelse eller kontrolGroslashnnegaringrd Christensens (1999a 192) hovedkonklusion er at udviklingen bdquoudmaeligrket kan styrke saringvel demokrati som oslashkonomisk efficiensmen at den lige saring vel kan have negative konsekvenser i begge henshyseenderldquoDertil kommer at der kan vaeligre mellemformerhvori henholdsvis demokrati- og effektivitetshensyn tilgodeses mere eller mindre i forhold til hinandenParing denne baggrund mener han (s196) at den saeligdvanlige debat er foslashrt paring et misvisende grundlagDer er ikke paring forharingnd grundlag for at vente bestemte virkninger af nydannelsernehvad angaringr demokrati og effektivitet

Carsten Greve (2000kap 5) garingr mere frontalt ind i diskussionen af udvikshylingens demokratiske konsekvenserHan finder generelt at de er vanskelige at identificere En direkte eller eksplicit indflydelse fra ministerens side paring statslige selskabers dispositioner synes ikke at vaeligre saeligrligt fremtraeligdende bortset fra nogle faring tilfaeliglde af aringbne konflikter mellem minister og selskab Derimod kan politikere indirekte paringvirke statslige selskabers dispositioner via kontrol med bestyrelsers sammensaeligtning lovgivningsregler om regnshyskab revision og konkurrencebetingelser samt etablering af saeligrlige reguleshyringsorganer paring omraringdet (som for eksempel Telestyrelsen)Hertil kommer at folketingsmedlemmer altid kan stille sposlashrgsmaringl til ministeren om forhold i de selskaber som ministeren er ansvarlig for uanset at vedkommende minister ikke umiddelbart kan gribe ind i selskabets konkrete dispositioner men maring benytte selskabsformens almindelige regler for paringvirkning Den mere uformelle indflydelse fra ministerens side er det naeligrmest umuligt at udtale sig omda den naeligsten per definition ikke kan iagttages udefraEn tidshyligere trafikminister har dog fremhaeligvet at han havde taeligt kontakt til bestyshyrelsernes formaelignd (Buksti 2000) Som i de fleste andre relationer er det endelig uhyre vanskeligt at maringle den grad af indflydelseder kan ske via anti-

ciperet reaktion (jf kap 1) Men Greve (2000 82-83) har formentlig fat i noget vaeligsentligt naringr han naeligvner at bestyrelsesmedlemmer kan miste deres poster opleve et forringet serviceniveau eller opleve bdquoen presseudtalelse en manglende moslashdeinvitationen telefonsamtale osvldquo

Greve (1999b 274) anskuer de statslige aktieselskaber som beliggende i en bdquograring zoneldquo mellem stat og marked og rejser det meget relevante sposlashrgsmaringl om det er muligt at udvikle et styringssystem bdquohellip hvor organisationerne bevarer en rsquopraktisk autonomirsquo i forhold til den politiske ledelsemen hvor der samtidig bevares elementer af demokratisk kontrolldquo Dilemmaet er ifoslashlshyge Greve at den offentlige sektor nok er god til at sikre tryghed og lighed samt er robust i leveringen af ydelser men til gengaeligld kniber det med nytaelignkning og oslashkonomisk effektivitet Peter Munk Christiansen (1996 283) fremfoslashrer i debatten at effektiv markedskonkurrence maring vaeligre en forshyudsaeligtning for at afskaffe det traditionelle ministerstyre ved oprettelse af offentlige aktieselskaber idet maringl- og rammestyring ikke er tilstraeligkkelig Hvis konkurrencen ikke er effektivopstaringr det problemat selskabet kun kan stilles til regnskab hvis ministeren goslashr ansvaret gaeligldende over for bestyrelshysenHan formulerer dilemmaet saringledes bdquoI den danske udgave synes politishykerne foreloslashbig at foretraeligkke noget politisk styring og noget markedRisishykoen er at de hverken faringr det ene eller det andetldquo Man kunne ogsaring sige at ministeren befinder sig i en graring zone idet han eller hun har afgivet kompeshytence til bestyrelse og direktion men fortsat holdes politisk ansvarlig for trufne dispositioner og deres resultater

I en case-studie af Telestyrelsen som reguleringsmyndighed i forhold til blandt andre privatiserede virksomheder konkluderer Carsten Greve (2002 48) dogat de modsatrettede hensyn trods alt kan tilgodeses

hellip Telestyrelsen er uafhaeligngig af regering og Folketing paring nogle dimenshysioner men ikke paring andre Ministeren kan ikke blande sig i enkeltsager og enkeltafgoslashrelser Men Telestyrelsen er ikke bdquosaring uafhaeligngig at det goslashr nogetldquo set fra regeringens og Folketingets synsvinkel Paring andre dimensioshyner er regering og Folketing stadig i foslashrersaeligdet Det gaeliglder naringr en ny telepolitik skal fastlaeliggges og naringr aftaler med andre lande skal indgarings Og det gaeliglder for personaleforhold hvor Telestyrelsen stadig har vaeligret underlagt personaleregler gaeligldende i centraladministrationen

Greve foslashjer dog til at den videreraeligkkende udfordring er at faring en trovaeligrdig regulering til at bdquohaelignge sammen med demokratisk indflydelse og kontrol paring europaeligisk og globalt niveauldquo (s 51)

Dette kapitel viser at den parlamentariske magt- og ansvarskaeligde i dag fungerer i omgivelser der ikke blot omfatter aeligndringer i interesseorganisashytioners og massemediers politiske betydning men ogsaring en udvikling i de seneste aringrtier af mere eller mindre selvstaeligndige statsinstitutioner og -virkshysomheder

Domstolene har i loslashbet af 1990rsquoerne faringet en mere fremtraeligdende politisk placering i kraft af proslashvelsesrettens realitet den stigende betydning af intershynationale konventioner om menneskerettigheder og domstolsreformen Udviklingen indebaeligrer at Folketing og regering i hoslashjere grad end tidligere maring skele til hvorledes domstolene kan taelignkes at reagere paring mulige forslag og dispositionerDet betyder at magtbalancen mellem de tre centrale statsshyinstitutioner er forskudt i domstolenes favoslashr hvilket i oslashvrigt rimer godt med en mere international tendens til bdquojudiciel aktivismeldquo (Hague amp Harshyrop 2001kap 12)

Interessant nok synes Nationalbankens rolle ogsaring at afspejle en internatioshynal tendensnemlig hvad man kunne kalde bdquofinansiel aktivismeldquoNationalshybanken opnaringede efter alt at doslashmme usaeligdvanlig stor indflydelse i begyndelshysen af 1980rsquoernehvilket de davaeligrende oslashkonomiske vismaelignd understregede eftertrykkeligt Banken markerede sig som bdquouafhaeligngig centralbankldquo paring akkurat samme maringde som staeligrke centralbanker i andre landeuanset at dens lovgrundlag herfor var ret saring spinkelt Nationalbankens succes var dog betinget af at den neoliberale Firkloslashverregering var ganske godt tilfreds med den politik banken anbefalede med hensyn til fastkurspolitik og valushytaliberaliseringer I dag er det svaeligrere at se om Nationalbanken kan goslashre meget andet end at administrere den penge- og valutapolitik der nu paring det naeligrmeste er konsensus om i Danmark I dette lys har banken i grunden ikke laeligngere saeligrlig stor indflydelse selv om dens repraeligsentanter kan udtale sig om fornuften i den til enhver tid siddende regerings oslashkonomiske politik

Et tredje traeligk i de seneste aringrtiers udvikling er fremvaeligksten af selvstaeligndige statslige virksomheder og privatiseringer der ogsaring passer fint ind i det mere neoliberale regime der har praeligget Danmark siden 1980rsquoerneDet samme gaeliglder i oslashvrigt mange andre lande hvor den i forvaltningsforskningen omtalte bdquonew public managementldquo politik har vundet indpas i stoslashrre eller mindre gradUdviklingen har i hoslashj grad aktualiseret sposlashrgsmaringlet om demoshykratisk kontrol men ogsaring sposlashrgsmaringlet om hvilke opgaver man i det hele taget oslashnsker varetaget i offentligt regi staringr centralt Salg af offentlige virkshysomhederdvsegentlige privatiseringerer udtryk for en vis reduktion af det

bdquopolitiske rumldquo (jf kapitel 1)Paring nogle omraringder kan en markedsstyringder er undergivet overordnet offentlig regulering vaeligre en mulighed til aflastshyning af de politiske ledereder saring kan koncentrere sig om mere fundamentale og velfaeligrdspolitiske sposlashrgsmaringl herunder ikke mindst varetagelse af danske interesser vaeligrdier og synspunkter i en stedse mere internationaliseret vershyden Danmarks internationale omgivelser og forsoslashgene paring bedst muligt at tilpasse sig dem er netop emnet for det foslashlgende kapitel

kap i te l 5

E U O G D E N I N T E R N AT I O N A L E

D I M E N S I O N

I de foslashrste aringrtier efter anden verdenskrig var det i Danmark og andre lande endnu naturligt at sondre mellem indenrigspolitik og udenrigspolitik Der var tale om to adskilte problemomraringder som haringndteredes paring forskellig vis af landets politiske institutioner ikke mindst under hensyn til regeringens fremtraeligdende rolle i udenrigspolitikkenbdquoKongen handler paring rigets vegne i mellemfolkelige anliggenderldquo hedder det i grundlovens sect 19 der dog ndash og nok saring vaeligsentligt ndash tillige opstiller vaeligsentlige parlamentariske begraelignsninshyger for regeringens udenrigspolitiske handlefrihed I dag er der almindelig enighed om at graelignsen mellem indenrigspolitik og udenrigspolitik er flyshydende eller endog paring det naeligrmeste udvisketDe fleste landeog isaeligr de minshydre paringvirkes i hoslashj grad og paring mange maringder af udenlandske begivenheder som de kun har beskedne muligheder for at paringvirke selvstaeligndigtDe seneste aringrtiers teknologiskeoslashkonomiske og politiske udvikling har skabt en stigenshyde grad af regional integration internationalisering og globalisering under mange forskellige former

I naeligrvaeligrende sammenhaeligng er det centrale at forestillinger og teorier om demokrati traditionelt har vaeligret knyttet til (national)staterne som saringdanne jf den simple model for demokratisk magt og ansvar i kapitel 1Den demoshykratiske magt- og ansvarskaeligde spiller fortsat en stor rollemen det sker i stishygende grad under nye vilkaringr Ligesom styringskaeligdens aktoslashrer kan siges at agere inden for nationale omgivelser (jf kap 3-4) kan alle nationale aktoslashrer ndash eller hele det politiske systemom man vil ndash siges at befinde sig i en inter-national omverdenHerfra kommer der til stadighed nye paringvirkninger og udfordringer I mange situationer er de nationale handlemuligheder ganske vist yderst begraelignsedemen det er vigtigt at paringpege at der i andre situatioshyner er et spillerumsom kan udnyttes til at fremme bestemte nationale intershyesservaeligrdier og synspunkter mest muligt

Internationalt samarbejde herunder isaeligr Danmarks medlemskab af EU kan derfor ikke betragtes som et spilder udelukkende har vindere og tabere Det er naturligvis rigtigt at Danmark har overfoslashrt kompetence til overshynationale myndigheder I princippet kan denne kompetence imidlertid tilshybagekaldes om end en saringdan ville indebaeligre store oslashkonomiske politiske og sociale omkostningerHertil kommerat Danmark er repraeligsenteret i de forshyskellige EU-organer Delegationen af kompetence sker altsaring til en internashytional organisation Danmark er medlem af og har stemmeret i Saring laelignge enstemmighedsprincippet var dominerende i EFEUvar delegationsproshyblemet i grunden ikke saeligrlig storthvis de danske kontrol- og ansvarlighedsshyrelationer vel at maeligrke fungerede som de skulle Dette har imidlertid aeligndret sig med den stigende anvendelse af kvalificerede flertal i beslutningsshyprocessenAlle lande risikerer at blive nedstemt i vaeligsentlige sposlashrgsmaringlMen omvendt er der ogsaring mulighed for at de kan faring deres oslashnsker tilgodeset paring trods af modstand fra andre landeDen europaeligiske integration skaber med andre ord indflydelsesmuligheder ndash ogsaring og maringske isaeligr for smaring lande ndash der ikke ville eksistere uden medlemskabet

I dette kapitel omtales foslashrst den internationale dimension i et generelt perspektivDerefter fokuseres specielt paring Danmark og EUDet overordnede formaringl er at belyse de begraelignsninger og mulighederder foslashlger af forskellige former for international afhaeligngighed I centrum staringr interessen forhvorleshydes resultaterne i saring henseende paringvirker de demokratiske magt- og ansvarsshyrelationer Der argumenteres for at internationalt samarbejde ogsaring under overstatslige former ikke noslashdvendigvis reducerer et lands reelle suveraelignitet eller svaeligkker den demokratiske magt- og ansvarskaeligde

D E N I N T E R N A T I O N A L E D I M E N S I O N

Foslashrst boslashr kort naeligvnes at mange af de aeligndringer der kan paringvises i dansk politik over de seneste aringrtier utvivlsomt har et internationalt aspekt eller sidestykkeLaeligsningen af den litteraturder er refereret til i kapitlerne 3 og 4 efterlader ikke megen tvivl om en ret omfattende international paringvirkning For eksempel er udviklingen af de danske massemedier nok et dansk faelignoshymenmen den er ogsaring praeligget af medieudviklingen i andre landeherunder USADomstolenes mere aktive rolle har ligeledes vaeligret inspireret af udenshylandske og internationale domstoles praksisNationalbankens maringde at agere paring afspejler en opfattelse af hvordan bdquorigtigeldquo og uafhaeligngige centralbanker boslashr fungere i vore dage Faste valutakurser og liberalisering af kapitalbevaelig-

gelser er heller ikke en dansk opfindelseTilsvarende kan man sige at de nye statslige selskabsdannelser og privatiseringer har hentet inspiration uden for Danmarks graelignser (Christensen amp Pallesen 2001a)

Der kunne naeligvnes adskillige andre eksempler paring inspiration og paringvirkshyning fra udlandet Martin Marcussen (2002 kap 8) har saringledes paringvist at OECD indgaringr med betydelig vaeliggt i den danske politisk-oslashkonomiske debat fordi saringvel medier som politikere og embedsmaelignd tillaeliggger organisationen stor faglig autoritet Samtidig forekommer det at danske aktoslashrer udnytter OECDbdquonaringr dette rsquokan betale sigrsquo i den hjemlige debatldquo (s 218) Endnu et eksempel paring udenlandsk indflydelse findes i Helle Porsdams (2002) analyse af bdquodansk retliggoslashrelse som en paringvirkning fra USAldquoder alt efter det anlagte perspektiv kan anskues som noget positivt eller negativt Der er imidlertid ikke tvivl om at den juridiske politiske og kulturelle verden i Danmark paringvirkes af forholdene i USA

Den udefrakommende paringvirkning af nationale systemer stammer ikke alene fra andre lande men ogsaring fra talrige mellemstatslige organisationer som for eksempel OECD EU FN IMFWTO osv Danmark er blandt de lande der er medlem af flest mellemstatslige organisationer nemlig knap 400 kun overgaringet af USA Frankrig UKTyskland og Holland (Hague amp Harrop 2001 49)En omfattende deltagelse paring de internationale scener stilshyler naturligvis betydelige krav til et lands politiske og isaeligr administrative ressourcer I den forbindelse diskuteres ofte om et stort internationalt engashygement forrykker magtforholdene mellem de nationale aktoslashrer og institushytionerEt bud (Hague amp Harrop200149-50) paring et muligt generelt svar erat regeringer og bureaukratier ndash der jo er centralt placerede i det daglige intershynationale arbejde ndash er bdquovindereldquo idet domstolene dog ogsaring har faringet en staeligrshykere placering Omvendt peges paring parlamenter og partier der er knap saring centralt involverede i det loslashbende arbejde som bdquotabereldquo Denne konklushysion der maringske i for hoslashj grad er praeligget af en engelsk og kontinentaleuroshypaeligisk optik indebaeligrer altsaring at bdquoprincipalerneldquo (her partier og parlamenter) har mistet en vis kontrol over bdquoagenterneldquo (her regeringer og bureaukrashytier)Sposlashrgsmaringlet er imidlertidom konklusionen er holdbar

Konklusionen ligner i hoslashj grad det traditionelle synspunkt om parlamenshyternes beskedne indflydelse i udenrigspolitikken For Danmarks vedkomshymende er det imidlertid svaeligrt at opretholde en paringstand om en svag eller svaeligkket parlamentarisk indflydelse paring udenrigspolitikken Flere forfattere har tvaeligrtimod fremhaeligvet at udenrigspolitikken blev yderligere demokratishyseret i 1980rsquoerne (Svensson 1988Holm1989) I aringrene med bdquoalternative fler-

talldquo under Firkloslashverregeringen (1982-88) vendte oppositionspartierne i Folketinget naeligrmest op og ned paring de traditionelle forestillinger om regeshyringens fortrinsstilling i udenrigspolitikken (Svensson 2002) Joslashrgen Albaeligk Jensen (2001 141) har studeret hele perioden efter parlamentarismens indshyfoslashrelse i 1901 med hensyn til saringvel de formelle rammer for parlamentarisk deltagelse i udenrigspolitikken som den faktiske parlamentariske indflydelshyseHan konkluderer

Parlamentarismens foslashrste 100 aringr har betydet en stadig stoslashrre parlamentashyrisk indflydelse paring udenrigspolitikken saringledes at det i dag er ganske vanshyskeligt i praksis at se forskelle mellem den parlamentariske indflydelse paring indenrigspolitiske og udenrigspolitiske sposlashrgsmaringl ndash udover de forskelle der foslashlger af at regeringen i forhold til Folketinget paring det udenrigspolishytiske omraringde i endnu hoslashjere grad end i indenrigspolitikken har et faktisk initiativmonopol og at det er regeringen der har den loslashbende kontakt med andre lande og internationale organisationer

Albaeligk Jensen finder det paring denne baggrund utaelignkeligt bdquoat regeringen i stoslashrre udenrigspolitiske sposlashrgsmaringl kan forfoslashlge en politik som ikke har opbakning fra et flertal i Folketingetldquo (s 144-145) Man kunne naeligvne Nyrup-regeringens beslutning om sanktioner mod Oslashstrig i 2000 som eksempel paring at regeringen var taeligt paring at komme i alvorlige vanskeligheder fordi den ikke paring forharingnd via Udenrigspolitisk Naeligvn havde sikret sig tilslutshyning i Folketinget (Damgaard 2001 107-108) Det maring i denne forbindelse erindresat Folketinget i overensstemmelse med det parlamentariske princip har kontrol medhvem der kan danne og forblive som (mindretals)regering jf kapitel 6 Selv om der saringledes er sket en demokratisering af udenrigsshypolitikken i Danmarkgoslashr Albaeligk Jensen (2001 145) afslutningsvis opmaeligrkshysom paring at der samtidig er sket en bdquoforskydning af den reelle indflydelse fra Danmark til det internationale niveauldquohvilket rejser nye demokratiske proshyblemer

Det svenske Demokratiraringd tager i en rapport denne generelle problem-stilling under behandlingDet konstaterer at demokratiets institutioner i alt vaeligsentligt er nationalt baserede samtidig med at graelignsen mellem indenshyrigspolitik og udenrigspolitik er ved at blive ophaeligvetDe velkendte stater forsvinder ikke i en overskuelig fremtidmen de vil blive tvunget til at samshyarbejde meget mere paring omraringderhvor de hver isaeligr alene er ude af stand til at finde effektive loslashsninger Sposlashrgsmaringlet er om dette samarbejde kan foregaring efter demokratiske principper Raringdet gennemgaringr forskellige teorier om

foreneligheden af demokrati og udenrigspolitik og konkluderer at der vitshyterlig er problemer med den internationaliserede politik i demokratisk henshyseendeHovedsynspunktet er imidlertid at disse problemer er af praktisk art og derfor kan loslashses (Petersson et al 2001kap 1)

Problemerne skulle kunne overvindes ved indretning af politiske institushytioner paring flere niveauer (lokalt regionalt nationalt europaeligisk globalt) med en klar fordeling af kompetence og ansvar Sposlashrgsmaringlet er hvilket niveau der bedst kan loslashse hvilken opgaveLidt mere konkret formulerer Demokrashytiraringdet fire grundkrav til det saringkaldte flerniveau-demokrati For det foslashrste kraeligver demokratiet tydeligt definerede enheder inden for hvilke borgerne kan udoslashve deres selvbestemmelse For det andet maring beslutningsenhederne vaeligre tilstraeligkkeligt handlekraftigeFor det tredje forudsaeligtter kravet om speshycialisering og ansvarsfordeling en politisk organisation med flere territorielshyle niveauer For det fjerde kraeligver en organisation med flere forskellige niveauer samordning og kontrol (Petersson et al 2001 kap 2) I disse henshyseender er Demokratiraringdets rapport tydeligvis inspireret af Robert A Dahl og Edward RTufte (1974)der indgaringende analyserede sammenhaeligngen melshylem bdquostoslashrrelseldquo og bdquodemokratildquoherunder ikke mindst behovet for politiske enheder over nationalstatsniveauet som supplement til nationale og subshynationale enheder

I Demokratiraringdets videre behandling af emnet indgaringr EU af gode grunde med saeligrlig stor vaeliggt I den resterende del af dette kapitel vil der ogsaring blive fokuseret paring EU Foslashrst ses paring hvordan Folketingets medlemmer vurderer EUrsquos indflydelse i forhold til danske politiske institutioner og aktoslashrer Dershynaeligst undersoslashges den indflydelseEU hidtil har haft paring beslutningsprocessershyne i det danske politiske system Endelig diskuteres nogle demokratiske fremtidsperspektiver

E U S E T F R A F O L K E T I N G E T

Oacutelafur Hardarson (2000) der bygger paring data fra midten af 1990rsquoerne har interesseret sig for nordiske parlamentarikeres opfattelser af magtforholdene i samfundet Han finder generelt for de tre nordiske medlemmer af EU (Danmark Sverige og Finland) at parlamentsmedlemmerne opfatter EUrsquos indflydelse som betydeligmen dog vaeligsentlig mindre end de nationale regeshyringers og parlamenters indflydelse Samtidig tilkendegiver parlamentarishykerne i alle tre lande at EUrsquos indflydelse burde vaeligre mindre end den faktisk erhvorimod de nationale parlamenters indflydelse burde vaeligre stoslashrre Inter-

essant nok genfindes det samme moslashnsterom end paring lavere niveauer for fakshytisk og oslashnskelig EU-indflydelse i Norge og IslandDe to lande er ikke medshylemmer af EUmen har en samarbejdsaftale med EUhvis indhold de dog i praksis ikke har naeligvnevaeligrdig indflydelse paring da kernen i samarbejdet i det saringkaldte bdquoeuropaeligiske oslashkonomiske omraringdeldquo er EUrsquos regler om det indre marked

Torben K Jensen (1995) har undersoslashgt danske folketingsmedlemmers opfattelser af hvilken indflydelse de forskellige EU-institutioner har og burde have i beslutningsprocessen inden for EUrsquos rammerHans formentlig vigtigste resultat er at Ministerraringdet anses for at vaeligre den vigtigste og mest legitime af alle EUrsquos institutionerDet bestaringr af repraeligsentanter for medlemsshystaternes regeringer og traeligffer afgoslashrelse via kvalificeret flertal eller enstemshymighedKommissionens indflydelse opfattedes ganske vist som vaeligrende paring niveau med Ministerraringdets men medens de fleste partier oslashnsker at oslashge Ministerraringdets indflydelse ser de alle gerne en svaeligkkelse af Kommissionen Kommissionen har initiativretten i EU og forestaringr implementering af trufne beslutningerDesuden viserTorben Jensens analyse at danske parlamentarishykere generelt er tilbageholdende i sposlashrgsmaringlet om at overfoslashre kompetence til EU-systemet Jensen er tilboslashjelig til at konkludere at folketingsmedlemshymernes holdninger og opfattelser afspejler bdquoet politisk univers af suveraeligne stater i et loslashst forbundder varetager deres nationale interesse i et samarbejde paring udvalgte omraringderldquo (ibid 476)

Tilsvarende undersoslashgelser er ikke foretaget siden 1995 Den i kapitel 3 omtalte sposlashrgeskemaundersoslashgelse i Folketinget fra 2000 giver imidlertid visse muligheder for at beskrive hvorledes Folketingets medlemmer geneshyrelt vurderer EUrsquos indflydelse i forhold til en raeligkke danske aktoslashrer I tabel 51 vises hvordan medlemmerne opfatter EUrsquos indflydelse i parvise samshymenligninger med Folketinget regeringen embedsmaeligndeneorganisatioshynerne og de store virksomheder 1

Hovedtendenserne i tabel 51 er tydeligeFor det foslashrste kan konstateres at EU tillaeliggges lige saring stor indflydelse som den relevante danske aktoslashr i ca 20-25 procent af folketingsmedlemmernes besvarelser For det andet er der i oslashvrigt et markant skel mellem de danske aktoslashrer i henseende til graden af EU-indflydelse Skellet garingr mellem de officielle politiske institutioner og de oslashvrige aktoslashrerNaringr det drejer sig omhvem der almindeligvis har stoslashrst indshyflydelse paring de politiske beslutninger i Danmark placeres saringvel Folketinget som regeringen klart foran EU selv om en femtedel af medlemmerne giver EU forrang Derimod findes EU klart at have stoslashrre indflydelse end

T A B E L 5 1

Folketingsmedlemmers opfattelse i 2000 af EUrsquos indflydelse i forhold til danske aktoslashrers

indflydelse1 Pct

S T Oslash R S T D A N S K A K T Oslash R E U S T Oslash R S T L I G E S T O R

I N D F L Y D E L S E S T Oslash R S T I N D F L Y D E L S E I N D F L Y D E L S E I N D F L Y D E L S E N

Folketinget eller EU 57 19 24 113

Regeringen eller EU 56 20 24 114

Embedsmaeligndene eller EU 25 48 27 112

Organisationerne eller EU 14 61 24 111

Store virksomheder eller EU 10 71 19 111

1 Sposlashrgsmaringlsformulering rdquoDet diskuteres ofte hvilke organer eller institutioner der har stoslashrst

indflydelse paring de politiske beslutninger her i landet Nedenfor er disse institutioner opfoslashrt

to og to Vi vil bede Dem i hvert enkelt tilfaeliglde angive hvilken af institutionerne der efter

Deres mening har stoslashrst politisk indflydelse (Ofte vil De maringske mene det varierer fra sag

til sag men vi vil alligevel gerne bede Dem anlaeliggge en generel vurdering og tilkendegive

hvem der ndash alt taget i betragtning ndash almindeligvis har stoslashrst indflydelse efter Deres

mening)rdquo

embedsmaeligndene og i endnu hoslashjere grad end organisationer og store virkshysomheder

Uanset hvordan man i oslashvrigt vil tolke tallenekan der ikke vaeligre tvivl om at EU opfattes som en vaeligsentlig faktor i den danske beslutningsprocesDet fremgaringr ogsaring af svarene paring et andet sposlashrgsmaringl i undersoslashgelsen fra 2000 Medlemmerne blev spurgt om hvor ofte initiativet til regeringens lovforshyslag inden for medlemmernes udvalgsomraringder kommer fra EUHertil svashyrede 68 pct bdquomeget ofteldquo eller bdquoret ofteldquo en procentandel svarende til niveauet for embedsmaelignd som initiativtagere og kun overgaringet af regerinshygen selv som initiativtagerMan kan derfor sigeat EU i hoslashj grad praeligger den danske politiske dagsordenog det i bogstaveligste forstand

E U S O M D E M O K R A T I S K U D F O R D R I N G

Forholdet mellem EU og Danmark har principielt to sider Det rummer dels sposlashrgsmaringlet om EUrsquos paringvirkning af dansk politik dels sposlashrgsmaringlet om dansk paringvirkning af beslutningerne i EU I praksis er de to aspekter imidlershytid sammenvaeligvede idet Danmark ofte kan siges at reagere paring EU-forslag i forsoslashg paring at fremme danske interesser som fremfoslashrt af regering og Folkeshyting Det aeligndrer dog ikke ved at man i udgangspunktet kan interessere sig

for hvilke virkninger EU har haft paring det danske politiske system og dets demokratiske beslutningsprocesser Der er nemlig ikke tvivl om at EFEU har paringvirket vaeliglgere partier parlamenter regeringer ministre og embedsshymaelignd i alle de fem nordiske lande (Bergman amp Damgaard 2000)

part i e r og v aelig lg e re

Foslashrst kan man konstatere at sposlashrgsmaringlene om medlemskab og fortsat inteshygration i EFEU har vaeligret konfliktfyldte i alle nordiske landeDet har splitshytet partier og vaeliglgere i tilhaelignger- og modstandergrupper For Danmarks vedkommende er der i denne forbindelse isaeligr grund til at naeligvne to omstaeligndigheder der er interessante i forhold til opfattelsen af Danmark som repraeligsentativt demokrati (Damgaard amp Noslashrgaard 2000) Den ene er en hyppig brug af folkeafstemninger i EU-anliggenderDen anden vedroslashrer repraeligsentation via valg til Europa-parlamentet

Der er til dato afholdt seks folkeafstemninger om EFEU sposlashrgsmaringl (1972 1986 1992 1993 1998 2000)2 I halvdelen af afstemningerne (1986 1992 2000) var vaeliglgerflertallet uenigt med Folketingets flertalTo af afstemshyningerne var ikke grundlovsmaeligssigt paringkraeligvede (1986 om det indre marshykedEF-pakken 1993 om Edinburgh-aftalen)Hertil kommer at den foslashrste afstemning i 1972 var besluttet paring forharingnduanset om der i Folketinget ville vaeligre fem sjettedeles flertal for indmeldelsen i EF eller ejTilsvarende kan siges om folkeafstemningen i 1993 efter bdquodet nationale kompromisldquo Det synspunkt er fremfoslashrt at Folkeafstemningerne i 1992 og 1993 cementerede bdquobefolkningens forventning omat det er vaeliglgerne og ikke Folketinget som har det sidste ord at skulle have sagt i alle sager om ratifikation af aeligndringer i EF-traktaterneldquo (Rasmussen 1999 382) Dette moslashnster blev dog brudt i forbindelse med Nice-traktaten i 2000

Hvis den naeligvnte praksis imidlertid genoptages kan man med rette paringstaring at det repraeligsentative demokrati i Danmark er indskraelignket i beslutninger om Danmarks forhold til EUPalle Svensson (1999 307-308) konkluderer i overensstemmelse hermed en gennemgang af danske folkeafstemninger saringledes

Den eneste undtagelse fra det veletablerede repraeligsentative demokrati er stoslashrre beslutninger om Danmarks forhold til Den Europaeligiske Union Mere eller mindre bevidst eller tilsigtet har der udviklet sig en form for direkte demokrati i form af et fast normsaeligt om at vaeliglgerne inddrages direkte i beslutninger der vaeligsentligt aeligndrer Danmarks forhold til de

igangvaeligrende unionsbestraeligbelser Socialdemokratiet aringbnede i 1971-72 denne mulighed formodentlig af kortsigtede taktiske hensyn for at undshygaring intern splittelse i partiet Konservative og Venstre styrkede i 1986 denshyne tendens velsagtens igen mindre af principielle grunde men ud fra en kortsigtet interesse i at fastholde regeringsmagten Med befolkningens afvisning af Maastr ichttraktaten i 1992 og det nationale kompromis er nye spilleregler reelt etableret idet det herefter vil vaeligre politisk umuligt at anlaeliggge rent statsretlige betragtninger paring noslashdvendigheden af fremtishydige folkeafstemninger paring dette omraringde

Hvis Nice-traktaten ikke opfattes som indeholdende bdquovaeligsentligeldquo eller bdquostoreldquo aeligndringer i Danmarks forhold til EU kan Svenssons konklusion fortsat opretholdes

Det andet saeligrtraeligk ved Danmarks forhold til EU paring vaeliglgerniveauet angaringr valgene til Europa-parlamentet I forhold til Folketinget udgoslashr Europa-parshylamentet en supplerende repraeligsentationskanal for vaeliglgerne i specielt EUshyanliggender I takt med udvidelsen af Europa-parlamentets befoslashjelser skulle denne indflydelseskanal principielt set faring stigende betydning Ikke desto mindre har valgdeltagelsen altid vaeligret meget lav sammenlignet med deltashygelsen i folketingsvalg og folkeafstemninger om EFEUGennemsnittet for de fem valg til Europa-parlamentet i perioden 1979-1999 var saringledes kun 50 procent hvorimod den tilsvarende valgdeltagelse ved folketingsvalgene i samme periode var godt 85 procentDanske vaeliglgere har med andre ord ikke vaeligret saeligrlig interesserede i valgene til Europa-parlamentet I god overensshystemmelse hermed finder Joslashrgen Goul Andersen (2000 128-130) massive vaeliglgertilkendegivelser om forskelle paring vidensniveauet vedroslashrende henshyholdsvis dansk politik og EU-politikVaeliglgerne oplever ikke at have tilstraeligkshykelig viden som grundlag for en stillingtagen til hvad der foregaringr i EU (i modsaeligtning til Folketinget og kommunerne) ej heller til at kunne foslashlge med i hvad der sker i EU I en nyere undersoslashgelse kan Goul Andersen (2002 62) dog konkludere at der er sket en bdquostille revolutionldquo i danske vaeliglshygeres EU-orientering paring trods af tilsyneladende ret stabile holdninger forimod EU

Der er saringledes tegn paring en staeligrkt stigende europaeligisk identitet og der ses en markant mere positiv holdning til EU som politisk faeligllesskab og polishytisk system Der er en ikke helt r inge mistillid til EU generelt som kan skyldes mange ting men som formentlig ogsaring haelignger sammen med en oplevelse af bureaukrati og ineffektiv ressourceudnyttelse som danskere elsker at hade

Goul Andersen (2002 63) understreger at det alene er frygten for tab af autonomi der bekymrer danskerne medens frygten for tab af dansk kultur og identitet naeligrmest er under gennemsnittet i EU

Det helt specielle ved Danmark er ikke den lave deltagelse i valgene til Europa-parlamentet idet lav valgdeltagelse ogsaring kendetegner de fleste andre medlemslandeDet saeligrlige er derimod at Folketingets partisammensaeligtning ikke afspejles saeligrlig godt i den danske repraeligsentation i Europa-parlamentet Aringrsagen hertil er at EU-modstandere i Junibevaeliggelsen og Folkebevaeliggelshysen som ikke deltager i folketingsvalg er repraeligsenteret med ca en fjerdedel af de danske mandater i Europa-parlamentet Samtidig er isaeligr Socialdemoshykratiets tilslutning svagere ved de europaeligiske valg end ved folketingsvalgeshyne Danske vaeliglgere varierer altsaring baringde valgdeltagelsen og partivalget afhaeligngigt af det valg der konkret er tale om Noget lignende sker i for eksempel Sverige og Finland idet EU-skeptiske partier klarer sig bedre i de europaeligiske valg end i de nationale men de to lande har ikke saeligrlige modshystanderbevaeliggelser repraeligsenterede i Europa-parlamentetMan kan med god grund tale omat der i Danmark er to partisystemer et for Folketinget og et for Europa-parlamentethvilket i oslashvrigt ogsaring er fremhaeligvet ndash til dels som en positiv side af demokratisk repraeligsentation ndash i en komparativ analyse af EUrsquos medlemslande (Andeweg 1995)

p ol i t i ske i n st i tut i one r

Det politisk og forfatningsmaeligssigt centrale sposlashrgsmaringl om Folketingets konshytrol med regeringen fik fornyet aktualitet med tilslutningen til EF i 1973 Problemet var og er hvorledes Folketinget (som principal) kan vaeligre sikker paring at der er et flertal for eller i det mindste ikke et flertal mod den politik regeringen (agenten) foslashrer i EFEU herunder isaeligr i forbindelse med de mange sager i talrige ministerraringdsmoslashder En minister boslashr principielt ikke kunne forpligte Danmark i EU uden sikkerhed for at Folketingets flertal accepterer forpligtelsen Dette problem er stort i betragtning af at danske regeringer som hovedregel er mindretalsregeringer der ikke alene kan basere sig paring egne stemmerTiltraeligdelsesloven fra 1972 bestemmer at regeshyringen dels skal afgive beretning til Folketinget om udviklingen i EFEU dels underrette et folketingsudvalg (oprindelig Markedsudvalget nu Eushyropaudvalget) om bdquoforslag til raringdsvedtagelser der bliver umiddelbart anvenshydelige i Danmark eller til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er noslashdshyvendigldquo

Hvad denne informationspligt mere konkret indebar blev straks efter tilshytraeligdelsen et stridssposlashrgsmaringl i forbindelse med en politisk krise (Damgaard amp Noslashrgaard 2000 med referencer) Resultatet af partiernes overvejelser blev en beretning fra Markedsudvalget der kraeligvede at regeringen paring forshyharingnd sikrer sig at dens oplaeligg til ministerraringdsforhandlingerne i sager af vaeligsentlig betydning ikke er i modstrid med et i Markedsudvalget (Europashyudvalget) repraeligsenteret folketingsflertals synspunkter Hvis forhandlingershynes forloslashb kraeligver aeligndringer i mandatet skal dette bekraeligftes af udvalget Denne procedure er kernen i Folketingets kontrol med regeringens EUshypolitikDen er i aringrenes loslashb blevet omgaeligrdet af en lang raeligkke procedurer for rettidig og bedre information af Europaudvalget via forskellige former for dokumenter notater og mulighed for hoslashringer af forskellig art I de seneste aringr er det ogsaring forsoslashgt i hoslashjere grad at involvere andre staringende folketingsudshyvalg i behandlingen af EU-sager paring deres respektive omraringder saringdan som det sker i Finlanduden dog at aeligndre ved reglen omat det udelukkende er Eushyropaudvalget der kan give ministeren et forhandlingsmandat (Moslashller amp Nielsen 2001)

Ogsaring regeringen og centraladministrationen er blevet paringvirket af EFEUshymedlemskabetTil behandling og koordinering af EU-sposlashrgsmaringl blev der oprindelig efter intens diskussion mellem de forskellige ministerielle intershyessenter oprettet et nyt beslutningssystem der afveg fra den traditionelle sondring mellem indenrigs- og udenrigspolitikDet sigtede paring at kombineshyre decentraliseret forvaltning via de eksisterende fagministerier med generel koordinering paring alle niveauer via Udenrigsministeriet (Nedergaard 2000 kap 19-21 Hoslashjbjerg amp Pedersen 2002) I bdquobundenldquo af systemet findes 35 saringkaldte specialudvalg (Saringdan lovgiver EU 2002 104-105 166) Et specialshyudvalg har formand og sekretariat fra det paringgaeligldende ressortministerium og i oslashvrigt medlemmer fra andre beroslashrte ministerier og som oftest tillige repraeligsentanter for interesseorganisationer Udenrigsministeriet er som koordinator repraeligsenteret i alle specialudvalg Specialudvalgenes hovedopshygave er at forberede politiske beslutningerkoordinere ministeriernes politik og at konsultere interesseorganisationer Specialudvalgene er saeligdvanligvis velinformerede om de forslag fra Kommissionender er under forberedelse og nogle af deres medlemmer kan tillige vaeligre medlemmer af Kommissioshynens raringdgivende udvalg og Ministerraringdets arbejdsgrupper

Specialudvalgene rapporterer til ressortministeriet som igen sender for-slag til EF-udvalget der bestaringr af topembedsmaelignd fra de ca 10 ministerier der er mest involveret i EU-anliggenderAndre ministerier inviteres til

moslashderhvis de beroslashres af konkrete forslagEF-udvalget kan betragtes som et bindeled mellem specialudvalgene og regeringens Udenrigspolitiske udvalg der tager stilling til de generelle politiske retningslinjer og konkrete forslagder skal fremsendes til Folketingets Europaudvalg

En sammenlignende nordisk undersoslashgelse (Bergman amp Damgaard 2000) fandt klare tendenser til at EU-medlemskabet har medfoslashrt forskydninger i ministrenes indbyrdes magtrelationer Groft sagt er billedet det at statsshyministrene og fagministrene har faringet en staeligrkere stilling medens udenrigsshyministrene saring at sige er blevet klemt mellem de to foslashrstnaeligvnte typer af ministre og maringske isaeligr mellem statsministre og finansministre (der moslashdes i ECOFIN) Statsministerens oslashgede vaeliggt som regeringsleder haelignger samshymen med de hyppigere topmoslashder i Det Europaeligiske Raringd og med at EU beskaeligftiger sig med baringde indenrigs- og udenrigske sposlashrgsmaringl Udenrigsshyministeren har ganske vist stadig vigtige koordinationsopgaver men det overordnede politiske ansvar for regeringens europaeligiske politik synes i stishygende grad at vaeligre blevet statsministerensHertil kommerat de enkelte fagshyministre har stor indflydelse paring regeringens politik paring deres respektive omraringder Det havde de ogsaring tidligere men nu gaeliglder det tillige om de sposlashrgsmaringl der indgaringr i EUrsquos beslutningsprocesser Det spiller dog ogsaring en rolle for magtforholdene om regeringen har sit eget flertal og om den bestaringr af et eller flere partierMaringske er det mere daeligkkende at konkludere at alle de af EU beroslashrte ministerier har faringet nye og vigtige opgaver at varetage For statsministerens og fagministrenes vedkommende er der saring blot tale om at de nye opgaver er mere internationalt orienterede end de var i sin tid da udenrigsministeren tog sig af de udenrigske anliggenderEndelig er det vigshytigt at understrege at samtlige ministre fortsat er ansvarlige over for Folkeshytinget

Et stoslashrre dansk og nordisk forskningsprojekt har analyseret EUrsquos paringvirkshyning af de nationale forvaltninger der er ret saring omfattende I naeligrvaeligrende sammenhaeligng paringkalder resultaternes demokratiske implikationer sig saeligrlig interesse Den nordiske undersoslashgelse (Jacobsson et al 2001 271-276) understreger ndash i lighed med Damgaard amp Noslashrgaard (2000) ndash at den bdquotransshynationaleldquo udvikling i hoslashj grad praeligges af bureaukrater og eksperter uden saeligrligt entydige eller klare politiske mandaterDet indebaeligrer en risiko forat de folkevalgte maring tage ansvar for beslutninger som de kun i ringe grad har mulighed for at paringvirke indholdet afDet er ogsaring et problem i den forstand at de nordiske befolkninger i modsaeligtning til forvaltningerne er ret saring EU skeptiske bdquoEn slik kloslashft mellom folket og dets tjenere er bekymringsfullt ut

fra en demokratisk synsvinkelldquo som det hedder i bogens sidste saeligtning (Jacobsson et al 2001 276)

Den danske del af undersoslashgelsen (Pedersen 2002 334-338) er tilsyneshyladende knap saring pessimistiskDen danske administration findes saringledes i for-hold til forvaltningerne i Sverige Finland og Norge i hoslashjere grad at vaeligre underkastet en bdquoegentlig parlamentarisk kontrol og styringldquoAlligevel konshystateres visse demokratiske mangler med hensyn til aringbenhed i beslutningsshyprocesserne i specialudvalgeneEF-udvalget og til dels Europaudvalget og MinisterraringdetTilsvarende findes pluralismen at vaeligre for begraelignset idet centralforvaltningen selv afgoslashrhvilke beroslashrte interesser der skal inddrages i behandlingen af givne sager Om de sager der falder under bdquohverdagsinteshygrationldquo konkluderer forfatteren (Pedersen 2002 337-338)

hellip at forvaltningen (til en vis grad) selv er blevet i stand til at afgoslashre i hvilken udstraeligkning den skal underlaeliggges parlamentar isk kontrol og styring og hvilken omverden den oslashnsker at inddrage samt hvad det er for politiske alliancer der skal skabe flertal for danske interesser i Ministershyraringdet

bdquoHverdagsintegrationenldquo omfatter i praksis langt de fleste sagermen ikke den integration der finder sted via traktatindgaringelser og EF-Domstolens afgoslashrelserog som menes at indeholde betydeligt stoslashrre demokratiske udforshydringer

Paring baggrund af en raeligkke casestudier har Martin Marcussen og Karsten Ronit (2003) i oslashvrigt henledt opmaeligrksomheden paring at den europaeligiske integration har meget forskellige konsekvenser i forskellige policy- og forshyvaltningssektorer idet det samlede billede er praeligget af baringde kontinuitet og forandringDe skitserer to plausible hypoteser til naeligrmere afproslashvningDen foslashrste siger at etablerede forvaltningsgrene (fx landbrug og arbejdsmarked) er mere resistente over for forandringer foraringrsaget af internationale udvikshylingstendenser end nyere forvaltningsomraringder (fx energi- og bistandspolishytik) Den anden hypotese siger at forvaltningsomraringder med et betydeligt interessesammenfald mellem de centrale aktoslashrer evner at haringndtere internashytionale forandringsprocesser mere entydigt Paring landbrugs- og bistandspolishytikkens omraringder staringr de private og offentlige parter sammen om at realisere faeliglles maringlsaeligtninger hvorimod aktoslashrerne paring andre omraringder (fx energi og arbejdsmarked) i hoslashjere grad forfoslashlger forskellige maringlsaeligtninger hvorfor

samarbejdet i nogle tilfaeliglde kan bryde sammen som foslashlge af internationale udfordringer

E U O G E N D E M O K R A T I S K F R E M T I D

Som ovenfor naeligvnt er det svenske Demokratiraringd optaget af udviklingen i EU anskuet i et demokratisk perspektiv Raringdet betragter EU som et flershyniveau-systemder har baringde mellemstatslige og overstatslige traeligk (Petersson et al 2001 kap 4) Unionen indebaeligrer frem for alt en europaeligisering af de centrale statsforvaltninger i den politiske hverdag jf ovenfor hvorunder sondringen mellem udenrigs- og indenrigspolitik ikke giver megen mening Der er imidlertid en risiko for at den omfattende involvering af embedsmaelignd i saringvel den forberedende som den udfoslashrende fase af EUrsquos beslutninger via talrige udvalg og arbejdsgrupper kan udhule og svaeligkke beslutningstagningens demokratiske legitimitet Paring denne baggrund stiller Demokratiraringdet sig positivt til tanken om en ny grundtraktat eller forfatshyning for EURaringdet finderat EU i dag er praeligget af utydelige regler og et difshyfust ansvar for opgavevaretagelsen (s105 egen oversaeligttelse)

De uoverskuelige traktater den utydelige ansvarsfordeling den foreshystaringende udvidelse og ikke mindst den manglende legitimitet taler samshymenlagt for at aeligndre det forfatningsmaeligssige grundlag for den Europaeligishyske Union

Demokratiraringdet finder at alle juridiske politiske og tekniske indvendinger mod en EU-forfatning er uholdbare En skreven forfatning vil under alle omstaeligndigheder kunne tydeliggoslashre ansvarsfordelingen mellem EU-orgashyner og medlemsstater uanset dens naeligrmere udformning hvorom der kan vaeligre divergerende meninger

Tanken om en ny forfatning er ingenlunde nyog den planlagte regeringsshykonference i 2004 skal beskaeligftige sig med reform af EU i en raeligkke henshyseender Forinden behandles sposlashrgsmaringlet om en forfatningstraktat i Det Europaeligiske Konvent der blev nedsat paring regeringskonferencen i Nice 2000 med blandt andet kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne og forenkling af traktaterne som hovedpunkterAndre vigtige punkter skulshyle vaeligre EUrsquos charter om grundlaeligggende rettigheder og de nationale parlashymenters rolle i den europaeligiske strukturParing et efterfoslashlgende topmoslashde i Lae-

ken 2001 vedtog man i fortsaeligttelse heraf en erklaeligring med ikke faeligrre end 55 sposlashrgsmaringl der burde diskuteres inden regeringskonferencen i 2004 I praksis betyder det at stort set alt kan diskuteres hvilket maringske ikke er saring hensigtsmaeligssigtKonventet skal aflevere sit slutdokument i foraringret 2003Det arbejder med udgangspunkt i blandt andet et skeletagtigt udkast til forfatshyningstraktat fra dets praeligsidium af 28oktober 2002 (CONV 36902)

Det meget omtalte bdquodemokratiske underskudldquo i EU faringr ogsaring en del bemaeligrkninger i Demokratiraringdets rapport herunder en del ret saring dristige (Petersson et al 2001 kap 5)Udgangssposlashrgsmaringlet erhvori underskuddet i grunden bestaringr Ofte anvendes begrebet i plaeligderende sigte For Europashyparlamentets vedkommende bruges underskuddet for eksempel som et argument for yderligere befoslashjelser til parlamentet selv Det er lidt paradokshysalt idet parlamentet faktisk har faringet en staeligrkere placering i de senere aringr Europa-parlamentet udnaeligvner ganske vist ikke Kommissionen som en slags EU-regering men det har forudsaeligtningerne for at optraeligde som en ganske effektiv kontrolmagt i relation til Kommissionen Hertil kommer saring at de nationale parlamenter er en vigtig indflydelseskanal ogsaring i EU-anliggender jf ovenfor om Folketingets Europaudvalg Endelig maring medtages at den nationale indflydelse i hoslashj grad udoslashves igennem Ministerraringdet der bestaringr af medlemmer som er ansvarlige over for deres respektive parlamenter

Selv om billedet derfor langtfra er saring negativt som man umiddelbart kunshyne formodenaringr der tales om demokratisk underskud er der alligevel grund til at pege paring nogle demokratiske svagheder i EU-konstruktionenDe ligger ikke i selve EUrsquos forfatningmen er alligevel af stor betydning for demokrashytiets vitalitetDemokratiraringdet fremhaeligver to sammenhaeligngende hovedskashyvanker i denne forbindelse Den foslashrste er fravaeligret af et bdquooffentligt rumldquo paring europaeligisk niveauDer er alvorlige nationale og sproglige graelignser for den europaeligiske opinionsdannelse og meningsudveksling De nationale masseshymedier viser europaeligiske sposlashrgsmaringl alt for ringe opmaeligrksomhedhvilket der paring forskellig vis kunne goslashres noget ved Desuden er der behov for et stort bdquosprogpolitisk kompromisldquoder saeligtter engelsk i hoslashjsaeligdet som arbejdssprog i EU med passende kompensation til de mindre udbredte sprogomraringder

Den anden skavank er fravaeligret af europaeligisk identitet solidaritet og medshyborgerskabEt beskedent foslashrste skridt i loslashsningen af dette problem blev taget med vedtagelsen paring topmoslashdet i Nice 2000 af EUrsquos charter for grundlaeligggenshyde rettigheder Men der er meget langt igen Demokratiraringdet fremhaeligver skolens og hele uddannelsessystemets rolle i denne henseende men indsatshysen skal ikke kun rettes mod eliten bdquoDet vigtigste er at skabe et fungerende

offentligt rum og at styrke oplevelsen afog indlevelsen i et europaeligisk medshyborgerskabldquo (Petersson et al 2001 136 egen oversaeligttelse)

Morten Kelstrup (2001) forfaeliggter ndash ligesom det svenske Demokratiraringd og andre forfattere ndash et hovedsynspunkt om behov for demokratisk legitimitet i EUder raeligkker ud over de gaeligngse opfattelser af EU som enten en mellemshystatslig organisation eller et politisk systemhvis institutionelle opbygning boslashr ligne nationalstaterne mest muligtEUrsquos eksistensberettigelse knytter sig til behovet for samarbejdsformer der effektivt kan tage vare paring de graelignseshyoverskridende problemer som landene ikke selv kan haringndtere Paring disse omraringder er overstatslige myndigheder noslashdvendigemedens medlemslandeshyne hver isaeligr boslashr tage sig af de oslashvrige problemer i overensstemmelse med naeligrhedsprincippet Der skal vaeligrnes om medlemslandenes demokratier (som i en egentlig foslashderation) men ogsaring vaeligre plads til effektiv overstatslig reguleringProblemet er isaeligr at der endnu ikke findes tilstraeligkkelig legitime beslutningsformer paring det overnationale niveauParing denne baggrund anbefashyler Kelstrup (2001 27-34) reformer i fem forskellige henseenderEn hoslashjere grad af traktatmaeligssig og lovmaeligssig forvaltningafklaring af det politiske faeliglshylesskab og grundvaeligrdier bedre regler for deltagelse beslutningstagning og beskyttelsemere effektive og bedre beslutninger hoslashjere grad af direkte og indirekte legitimation Kelstrup finder at forbedringer i disse retninger principielt er mulige men udtrykker sig mere forsigtigt om de praktiske muligheder (s 34)

Dansk politik udspiller sig i stigende grad inden for de begraelignsninger og muligheder der skabes af international paringvirkning og afhaeligngighed Det gaeliglder ganske saeligrligt i forhold til EU samt inden for rammerne af EUKlasshysiske forestillinger om national suveraelignitet giver ikke laeligngere megen meningog skellet mellem udenrigs- og indenrigspolitik er mere eller minshydre udvisketEt forpligtende samarbejde i EU er tiltraeligkkende fordi EU har kollektiv kapacitet til at loslashse nogle af de problemer medlemsstaterne ikke kan haringndtere med egne ressourcerVia EU sker der indirekte en foroslashgelse af de enkelte staters faktiske bdquosuveraelignitetldquo

Udviklingen har stillet store krav til nationale aktoslashrer og institutioner om at tilpasse sig de nye vilkaringr for bedst muligt at kunne udnytte de eksisterende indflydelsesmulighederEU er ikke en monolitisk institution idet medlemsshystaterne fortsat er de vigtigste aktoslashrerHver isaeligr kan medlemsstaterne ikke

aeligndre EUrsquos beslutningsstrukturmen de bestemmer selvhvordan de vil indshyrette deres eget beslutnings- og kontrolsystem i EU-anliggender Danmark har utvivlsomt et af de staeligrkeste politiske koordinerings- og kontrolsysteshymer blandt EUrsquos medlemslande selv om det fortsat kan forbedres

Danske politikere oplever EU som en magtfaktor men anser trods alt i overvejende grad Folketinget og regeringen som mere indflydelsesrige end EU Selv om tilpasningerne har skabt nye politiske kontrolinstrumenter peger flere analyser dog paring at der findes visse demokratiske kontrolprobleshymer i forhold til beslutningsprocessen i EUDer er foslashrst og fremmest tale om ret svag politisk kontrol i saringvel den forberedende som den udfoslashrende fase hvor embedsmaeligndeksperter og erhvervsinteresser synes at have en betydeshylig handlefrihed i hundredvis af komiteer

Det europaeligiske Konvents droslashftelser den forestaringende store udvidelse af EU og regeringskonferencen i 2004 er sammenlagt lidt af et historisk knushydepunkt som kan aeligndre mange ting Paring den ene side kan man forestille sig fremskridt i retning af en forenkling af det naeligsten uoverskuelige traktatshygrundlag en klarere kompetencefordeling mellem EU og medlemsstaterne mere effektivitet i beslutningsprocesserne og demokratisk legitimitet i en bredere forstandParing den anden side er der mulighed forat EUrsquos beslutningsshykraft som foslashlge af det store antal nye medlemmer reduceres i en grad som overskygger et oplevet behov for umiddelbare demokratiske reformer

Maringske boslashr man derfor rejse det kaeligtterske sposlashrgsmaringl om EU som saringdan overhovedet skal vaeligre demokratiskStoslashrre aringbenhedansvarlighed og effektishyvitet er under alle omstaeligndigheder vaeligrdige maringl men der findes ikke et bdquoeuropaeligisk folkldquo som kraeligver en faeliglles demokratisk styreform i lighed med medlemsstaternesDerimod findes mange europaeligiske lande med forskellige erfaringer for hvordan deres regeringer paring demokratisk vis kan holdes til regnskab Dette gaeliglder ikke mindst for Danmarks vedkommende ogsaring i udenrigspolitiske sposlashrgsmaringlMen Morten Kelstrup (2001)Demokratiraringdet (Petersson et al 2001) og andre har utvivlsomt ret i at der ogsaring er behov for overstatsligt samarbejde med flertalsbeslutninger og for bedre demokratisk legitimerede deltagelses- og beslutningsformer i EU

note r

1 Hvordan indflydelsesrelationerne mellem de nationale aktoslashrer i oslashvrigt tager sig ud i folketingsmedlemmernes oslashjne omtales i kapitel 6

2 I samme periode var der i oslashvrigt kun eacuten folkeafstemning nemlig afstemningen i 1978 om nedsaeligttelsen af valgretsalderen fra 20 til 18 aringr

kap i te l 6

F O L K E T I N G E T S U DV I K L I N G O R G A N I S E R I N G O G M AG T

Selv om Folketinget ikke direkte er i centrum i kapitlerne 1-5 er Tinget dets partigrupper og medlemmer dukket op i talrige sammenhaelignge I kapitel 1 og 2 er Folketingets medlemmer og partier betragtet i et repraeligshysentationsteoretisk perspektiv ndash som repraeligsentanter eller agenter for vaeliglshygerne og deres respektive partier om end de samtidig boslashr ses som politiske ledere Folketingets medlemmer baringde paringvirker og paringvirkes af vaeliglgerne De paringvirkes imidlertid ogsaring af aktoslashrer og institutioner i det parlamentariske systems nationale og internationale omgivelser herunder interesseorganishysationer medier selvstaeligndige institutioner og virksomheder samt EU (kapitlerne 3-5)

I dette og de foslashlgende to kapitler flyttes soslashgelyset over paring de tre centrale statsinstitutionerFolketinget regeringen og centraladministrationenFoslashrst fokuseres i dette kapitel paring aspekter af Folketingets udvikling og organiseshyring samt medlemmernes opfattelse af magtforholdene i DanmarkDermed skabes ogsaring et baggrundstaeligppe for kapitel 7 der ser paring forholdet mellem Folketing og regering i et principal-agent perspektiv idet Folketinget ses som principal og kontrollerende instans i relation til regeringen og dens ministre (og samtidig som agenter for vaeliglgere og partier)Denne betragtshyningsmaringde viderefoslashres i kapitel 8 om relationerne mellem regering og censhytraladministration idet ministrene betragtes som principaler i forhold til embedsmaeligndene (og samtidig som agenter for Folketinget)

Det foslashlgende afsnit beskriver nogle hovedtraeligk af Folketingets institutioshynelle udvikling i bred forstandDerefter inddrager et andet afsnit aeligndringer i de seneste aringrtiers parlamentariske praksis der har paringvirket vaeligsentlige forshyudsaeligtninger for Folketingets virksomhed og indflydelsesmuligheder Et tredje afsnit behandler partigrupperne som drivkraeligfter eller omdrejningsshypunkter i Folketingets virksomhed Endelig undersoslashges hvorledes folkeshytingsmedlemmerne vurderer magtforholdene mellem centrale institutioner og aktoslashrer i det danske politiske system

T R AElig K A F F O L K E T I N G E T S U D V I K L I N G

Folketinget er vaeliglgerbefolkningens nationale politiske repraeligsentationsshyorgan Det har ifoslashlge grundloven lovgivningsmagten sammen med regeshyringen og desuden kontrollen over regeringers dannelse og faldParing det forshymelle plan staringr Folketingets flertal derfor saeligrdeles staeligrkt En forudsaeligtning for at Folketinget kan repraeligsentere lovgive og kontrollere regeringen er imidlertid at det fungerer effektivt i den forstand at dets aktiviteter har maeligrkbare konsekvenser i de naeligvnte henseenderEn undersoslashgelse af Folkeshytingets historiske udvikling frem til midten af 1970rsquoerne kan derfor vaeligre et passende udgangspunkt for behandlingen af dette sposlashrgsmaringl

Den paringgaeligldende analyse dokumenterede blandt andet at der i en periode paring over hundrede aringr var foregaringet en stadig udvidelse af antallet og arten af sager som Folketinget beskaeligftiger sig med (Damgaard 1977 kap 2)Denne hovedtendens er fortsat efter 1970rsquoerneDer er saringledes aldrig fremsat og vedshytaget saring mange lovforslag rejst saring mange foresposlashrgsler og stillet saring mange sposlashrgsmaringl som i de seneste aringr jf tabel 61

T A B E L 6 1

Antal fremsatte og vedtagne forslag til love og beslutninger foresposlashrgsler og sposlashrgsmaringl i

Folketinget Aringrlige gennemsnit

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

LOVE 197 199 242

Regeringsforslag

bull Heraf vedtagne 159 161 228

Private forslag 90 72 36

BESLUTNINGER1

6 3 11Regeringsforslag

FORESPOslashRGSLER 20 33 56

SPOslashRGSMAringL 993 1449 3037

Kilde Folketingstidende Aringrbog og Registre 200001

1 Der ses bort fra den haringndfuld forslag der aringrligt fremkommer i form af indstillinger fra

udvalg (for eksempel om godkendelse af Ombudsmandens beretning og statsregnskabet)

Tabel 61 viser hovedtendenser i Folketingets plenumaktivitet siden folkeshytingsaringret 197273Perioden er opdelt i tre delperioderde to foslashrste paring ti aringr og den sidste paring ni aringr Den foslashrste periode karakteriseres af socialdemokratiske mindretalsregeringer under Anker Joslashrgensen (undtagelserne er den kortshyvarige regering under Poul Hartling (1973-75) og den ligeledes kortvarige SV-regering (1978-79))Anden periode praeligges af borgerlige mindretalsshykoalitioner under Poul Schluumlterog den tredje periode af koalitionsregerinshyger under Poul Nyrup Rasmussens ledelseTabellen siger noget om regeshyringers dominans i lovgivningsvirksomheden i henseende til antallet af baringde fremsatte og vedtagne lovforslagI de to foslashrste perioder fremsatte regeringer-ne saringledes knap 200 lovforslag aringrligthvoraf ca160 blev vedtagetI 1990rsquoerne voksede antallet af baringde fremsatte og vedtagne regeringsforslag betydeligt Private lovforslagdvs forslag fremsat af oppositionspartiervar ganske hypshypige i de politisk turbulente 1970rsquoere (i gennemsnit 90 per aringr)men faldt saring gradvist over et antal paring 72 i 1980rsquoerne til 36 i 1990rsquoerneSom det ses af tabelshylenblev kun relativt faring private lovforslag vedtagetom end antallet var forshyholdsvist stort i 1980rsquoernehvor de alternative flertal gjorde sig gaeligldende

Anderledes forholder det sig med hensyn til beslutningsforslageneRegeshyringen fremsaeligtter traditionelt ret faring forslag til folketingsbeslutningTil genshygaeligld bliver de saring naeligsten altid vedtagetSom det fremgaringr af tabel 61er forslag til folketingsbeslutning et instrumentder primaeligrt udnyttes af oppositionsshypartieruanset at forslagene sjaeligldent vedtages Igen er der dog et betydeligt antal vedtagne private forslag i 1980rsquoerneForesposlashrgslerder i helt overvejenshyde grad stilles af oppositionspartierer blevet et meget populaeligrt instrument i loslashbet af de seneste 30 aringr idet der er tale om en naeligsten tredobling af antallet i periodens loslashbTilsvarende gaeliglder i endnu hoslashjere grad om sposlashrgsmaringl til ministreneder er steget fra knap 1000 til godt 3000 i gennemsnit per aringr

De refererede tal vidner om en tydelig aktivitetsudvidelse i Folketinget med hensyn til lovforslag fra regeringenprivate forslag til folketingsbeslutshyninger foresposlashrgsler og sposlashrgsmaringlDer er mange bud paring forklaring af denne udvikling saringsom et oslashget antal partier efter 1973 og en dermed sammenshyhaeligngende oslashget partikonkurrence indfoslashrelse af forskellige former for oslashkoshynomisk stoslashtte til partigrupperne og senere til partiorganisationernehvilket ikke skal forfoslashlges naeligrmere i denne forbindelse (men se feksDamgaard 1977 1985 1994) Her skal i stedet understreges at aktivitetsudvidelsen er muliggjort af en lang raeligkke rationaliseringer af Folketingets procedurer og arbejdsgange (Dethlefsen 1999) en udvidelse af Folketingets stab af embedsmaelignd (Betaelignkning nr 1354 1998 73-76) og indfoslashrelse af ny infor-

mationsteknologiEn af de vigtigste moderniseringer af Folketingets arbejshyde i de seneste aringrtier er imidlertid indfoslashrelse af staringende specialiserede udvalg med virkning fra folketingsaringret 197273 til afloslashsning af de saringkaldte ad hoc udvalg der nedsattes til behandling af et bestemt eller eventuelt flere samshymenhaeligngende forslag hvorefter de ophaeligvedes Udvalgsreformen der blev vedtaget efter en periode med forsoslashg var en markant forandring Internashytionalt set var den dog en lidt sen efterligning af andre landes udvalgssysteshymerherunder det norske og svenske

En tidlig undersoslashgelse af den danske udvalgsreform kunne afsloslashreat der i udvalgene fandtes en klar overrepraeligsentation af medlemmersom havde en saeligrlig tilknytning ndash i form af erhvervuddannelsetillidsposter mmndash til det politiske eller samfundsmaeligssige omraringdeder sorterede under udvalget (Damshygaard1977kap6)Tyve aringr senere foretog Henrik Jensen (1995kap669-70) en tilsvarende undersoslashgelse af udvalgsmedlemmernes sektortilknytningHan fandt en naeligrmest undtagelsesfri bekraeligftelse af undersoslashgelsen fra 1970rsquoerne

Det viser sig at det faktiske antal og den faktiske andel af udvalgsmedshylemmer med sektortilknytning for hvert udvalg er stoslashrre end de tilsvashyrende tal for den statistisk bdquotilfaeligldigeldquo sammensaeligtning Under eacutet er det faktiske antal og den faktiske andel ca dobbelt saring stor som man kunne forvente hvis udvalgene var bdquotilfaeligldigtldquo sammensat

Disse saeligrdeles robuste resultater viser at der sideloslashbende med de paringviste aktivitetsudvidelser er opstaringet en meget tydelig arbejdsdeling og specialiseshyring i det parlamentariske arbejde hvilket i oslashvrigt ogsaring fremgaringr af andre undersoslashgelser (jf Damgaard 2001) Denne specialisering kan uden tvivl fremme forhandlinger og samarbejde paring tvaeligrs af partigraelignserne paring de forshyskellige omraringder (TK Jensen 2000) Som det nedenfor vil fremgaring kan udvalgsspecialiseringen dog ikke uden videre tages som udtryk for at medshylemmerne er bdquoindspisteldquo med hinanden uanset parti- og regeringstilknytshyningMen det rokker ikke ved at udvalgssystemet bidrager til at sikre effekshytiviteten i Folketingets arbejde

P A R L A M E N T A R I S M E N S F O R A N D R I N G

En af de mest markante forandringer i Folketingets virksomhed knytter sig til aeligndringer af de parlamentariske normer efter begyndelsen af 1980rsquoerne Dermed kan endnu en gang konstateres at aringrene efter ca 1980 aeligndrede

meget i dansk politik (jf kap 3)Grundreglen for danske regeringsdannelser er den saringkaldt bdquonegativeldquo parlamentarismeder indebaeligrerat en regering ved sin dannelse ikke maring have et folketingsflertal imod sig Der kraeligves saringledes ikke som i en del andre lande et ved en afstemning dokumenteret bdquoposishytivtldquo flertal for en ny regeringDette giver en stor fleksibilitetmen der finshydes dog uskrevne regler om regeringsdannelse i forbindelse med de saringkaldte dronningerunder jfkap 7

Danmark adskiller sig fra alle andre vestlige demokratier ved efter anden verdenskrig i helt overvejende grad at danne mindretalsregeringer hvilket med en enkelt og kortvarig undtagelse (Nyrup 1993-94) har vaeligret tilfaeligldet siden 1971 (Damgaard 2000) Siden 1982 har der vaeligret tale om mindretalsshykoalitioner Mindretalsregeringer er altsaring hovedreglen i dansk politik men normerne for deres ageren aeligndredes drastisk i loslashbet af 1980rsquoerne En vaeligsentlig begivenhed var Socialdemokratiets aeligndrede adfaeligrd i forbindelse med afstemningen om forslaget til finanslov i december 1983 der medfoslashrte udskrivelse af nyvalg I sig selv indebar Socialdemokratiets holdning ikke et brud med etablerede normer om bdquoansvarligeldquo partiers adfaeligrd i forbindelse med finansloven Det nye var partiets motivering Partiet ville ikke stemme for et finanslovsforslaghvis indhold det ikke havde haft tilstraeligkkelig indflyshydelse paring (Rasmussen 1985 1989)Det egentlige problem var dog maringske snashyrere at Firkloslashverregeringen ikke havde sikret sig et parlamentarisk flertal paring forharingndhvilket fik konsekvenser ogsaring for efterfoslashlgende regeringer

Samtidig og efterfoslashlgende aeligndredes den parlamentariske praksis paring flere andre maringderFirkloslashverregeringen under Poul Schluumlter (1982-1988) fandt sig saringledes i at blive nedstemt i hver tolvte endelige afstemning i Folketinget om lovforslag beslutningsforslag og motiverede dagsordener (nu kaldt bdquovedtashygelserldquo) for at bevare ministertaburetterne og for at kunne gennemfoslashre den hoslashjt prioriterede oslashkonomiske politik (Damgaard 1990)Noget lignende er hverken sket foslashr eller siden i dansk politik (jfAlbaeligk-Jensen 1997) De mange regeringsnederlag havde sammenhaeligng med eksistensen af et saringkaldt bdquoalternativtldquo flertal bestaringende af Socialdemokratiet de Radikale og venstreshyfloslashjen paring en raeligkke omraringder herunder ikke mindst det sikkerhedspolitiske Det alternative flertal forsvandt i 1988 med de Radikales indtraeligden i en KVshyregering paring bekostning af CD og Kristeligt Folkeparti

En sidste nydannelse i dansk parlamentarisme under Firkloslashverregeringen er udskrivelsen af en vejledende folkeafstemning i 1986 om den saringkaldte EFshypakke der etablerede EFrsquos indre markedBaggrunden var at det alternative flertal gennem vedtagelse af en motiveret dagsorden havde afvist det for-

handlingsresultat Firkloslashverregeringens forhandlere havde opnaringet i EF Regeringen oslashnskede hverken at garing af eller at udskrive valg paring dette ret saring vigtige sposlashrgsmaringl I stedet enedes den med Socialdemokratiet og de Radishykale om en vejledende folkeafstemninghvis udfald alle parter erklaeligrede sig villig til at respektere

De naeligvnte parlamentariske nydannelser bidrog til at aeligndre vigtige polishytiske processerDet staringr i dag saringledes klart at en regering ikke behoslashver at garing af eller at udskrive valg selv om den kommer i mindretal paring et vaeligsentligt sposlashrgsmaringl Det var ellers normen tidligere (Worre 1982) Desuden foreshykommer det om end langtfra saring organiseret og rutiniseret som under Firshykloslashverregeringen at oppositionspartier soslashger at etablere et alternativt flertal bdquouden om regeringenldquo i forskellige sposlashrgsmaringlHertil kommer to andre vigshytige konsekvenser af udviklingenDen ene er at en regering i dag er noslashdt til at sikre sig et flertal for sit finanslovsforslag paring en eller anden maringde Hvis ikke det sker kan afstemningen nemlig blive betragtet som en tillidsafstemshyning for eller mod regeringen Derfor er der aftalt mange forlig pakkeloslashsshyninger og bdquokludetaeligpperldquo i forbindelse med finansloven i de senere aringr (Finansministeriet 1998 1999 2000) Den anden konsekvens er at EFshyafstemningen i 1986 formentlig bidrog meget staeligrkt til en ny praksis for at store sposlashrgsmaringl i relation til EU skal forelaeliggges danske vaeliglgere til godkenshydelse uanset om et kvalificeret flertal for suveraelignitetsafgivelse er til stede i Folketinget (jfkap 5)

Ud over en aeligndret holdning til de nederlag en regering vil affinde sig med alternative flertal uden om regeringen forlig om finansloven og folkeshyafstemninger om EU-anliggender ndash der i sig selv er kraftige aeligndringer af de uformelle parlamentariske spilleregler ndash er der endnu en ny tendens i dansk politikDen har mest med mindretalsregeringer og behovet for flertalsdanshynelse at goslashreAlt tyder nemlig paring at tendensen til at indgaring politiske forlig mellem regeringen og oppositionspartier er forstaeligrket i perioden efter 1973 da det nye og mere fragmenterede partisystem holdt sit indtog paring Christiansborg Det synes dog ogsaring klart at behovet for flertal for finansshyloven derudover har sat sig spor i et stoslashrre antal politiske forligend man tidshyligere har set i Danmark (Rasmussen 1998) Politiske forlig er udtryk for partiernes oslashnske omuanset deres indbyrdes konkurrence i oslashvrigt at fremshytidssikre bestemte loslashsninger paring givne problemer og om at vaeligre serioslashse og ansvarlige Heri ligger ogsaring at brud paring forlig ndash som det er sket under Fogh Rasmussens regering ndash kan faring alvorlige konsekvenser efter et valgder indeshybaeligrer vaeligsentlige aeligndringer i de partipolitiske styrkeforhold

I en vurdering af Folketingets indflydelse specielt i forhold til regeringen (jf kap 7) maring saringdanne aeligndringer i den parlamentariske praksis medtaelignkes Forinden er det dog helt noslashdvendigt at inddrage Folketingets partigrupper

F O L K E T I N G E T S P A R T I G R U P P E R

Baringde i Danmark og andre lande har studiet af parlamentets partigrupper trashyditionelt vaeligret et forsoslashmt omraringde (von Beyme 1983) maringske fordi parshytigruppernes interne forhold normalt ikke er saring let tilgaeligngelige som andre aspekter af den parlamentariske organisationDer var dog en forholdsvis tidshylig og interessant artikel af TorbenWorre (1970)som med god grund betragshytede partigrupperne som bdquoet magtcentrum i det danske politiske systemldquo Det er ikke tilfaeligldigtatWorre praktisk taget ikke forsynede artiklen med litshyteraturhenvisningerMere sporadisk information om Folketingets partishygrupper fremkom senere i Damgaard (red) (1979) og Damgaard (1982) Yderligere analyser publiceredes afTorben Jensen (1993)Damgaard (1995) Henrik Jensen (1999)Knut Heidar (2000) og Lars Bille (2000)Den nyeste og mest omfattende undersoslashgelse af partigrupperne der er foretaget af Henrik Jensen (2002) fortjener yderligere omtale Henrik Jensen tager udgangspunkt i foslashlgende sammenhaeligngende hovedsposlashrgsmaringl bdquoHvordan er partigrupperne generelt organiserethvordan arbejder de og hvordan traeligffer de beslutshyninger i Folketingetldquo (citat kursiveret i original) Han kan konstatere tre vaeligsentlige traeligk (kap3)

bull der er i partigrupperne en relativt permanent arbejdsdeling der foslashlger udvalgsstrukturen

bull det enkelte gruppemedlem er sat i et repraeligsentationsforhold til de andre i partigruppen

bull partigrupperne optraeligder normalt som enhedsaktoslashrer i beslutningssituashytioner (ibidkap 3)

Disse traeligk har som forudsaeligtning at partigrupperne kan tilfredsstille et noslashdvendigt koordinationsbehov Dette leder i foslashrste omgang Jensen (2002 kap 4-5) til at undersoslashge partigruppernes horisontale saringvel som vertikale arbejdsdeling Han finder en bemaeligrkelsesvaeligrdig hoslashj grad af ensartethed med hensyn til den maringde man har indrettet sig paring i de enkelte partishygrupper Den eneste forskel er faktisk at Enhedslistens folketingsgruppe ikke har en permanent vertikal dvs ledelsesmaeligssig struktur Dernaeligst

fokuseres paring gruppemoslashderne moslashderne i folketingssalen og udvalgsmoslashdershyne (kap 6-8)

I gruppemoslashderne slaringr baringde det horisontale og det vertikale organisationsshyprincip igennem

Det viser sig typisk ved at ordfoslashrere og andre med det primaeligre ansvar for sagerne kommer med indstillinger og gruppeformanden som moslashdeleder paring gruppens vegne drager politiske konklusioner der i forhold til indstilshylingerne stoslashder paring mindst mulig modstand i gruppen Herved faringr de tilshystedevaeligrende paring gruppemoslashdet konstateret at de oslashvrige gruppemedlemshymer ogsaring hvad mandattallet angaringr staringr bag de holdninger som de selv og de andre gruppemedlemmer efter gruppemoslashdet skal repraeligsentere paring gruppens vegne i andre sammenhaelignge Det ligger ogsaring heri at gruppen i offentlighed kan optraeligde som en enhedsaktoslashr (s108-109)

Tilsvarende er enhedsaktoslashrelementet samt arbejdsdelings- og repraeligsenshytationsforholdet synlige under moslashderne i salen

For debattens vedkommende sker det ved at det foslashrst og fremmest er ordfoslashrerne og ministrene som paring deres egne arbejdsomraringder fremfoslashrer gruppens synspunkter mens de oslashvrige gruppefaeligller kan arbejde med andre sager Samtidig er gruppens holdninger hellip normalt fastlagt internt i gruppen forud for behandlingen i salen hellip Debatten er tillige karakterishyseret ved i meget hoslashj grad at vaeligre moslashntet paring offentligheden og kan som saringdan forstarings som et instrument for profilering (s138)

Endelig har udvalgsmoslashderne en arbejdsdelingseffekt paring partigrupperne

hellip saring den enkelte ordfoslashrer kan opbygge og udnytte sin viden paring omraringdet og arbejde med forslagene paring partigruppens vegne mens gruppefaeligllerne laver noget andet Han eller hun er samtidig sat i et repraeligsentationsforshyhold til sin gruppe og arbejder med gruppens mandattal i ryggen mere eller mindre inden for de rammer som ordfoslashreren selv har vaeligret med til at fastlaeliggge med sin indstilling paring gruppemoslashdet forud for 1 behandling (s163)

Paring denne baggrund rejser Jensen sposlashrgsmaringlet om hvilken betydning det har for Folketinget som politisk institution at medlemmerne gennemgaringenshyde optraeligder som partigrupperepraeligsentanter og ikke som 179 individualishyster (kap 9) Svaret gives via en gennemgang af lovgivningsprocessen vedshyroslashrende et forslag om kunstig befrugtning i forbindelse med laeliggelig

behandling diagnostik og forskning mv Den var nemlig karakteriseret ved at alle de ovennaeligvnte traeligk stort set var fravaeligrende Det normale repraeligsentations- og arbejdsdelingsmoslashnster smuldrede de fleste grupper ophoslashrte med at vaeligre enhedsaktoslashrer ordfoslashrerne ophoslashrte med at vaeligre legishytime repraeligsentanter for deres grupper individuelle medlemmer skulle pludselig optraeligde som selvstaeligndige aktoslashrer uden tilstraeligkkelig baggrundsshyviden flertalsdannelsen blev helt uoverskuelig og det usikre udfald af beslutningerne blev afgjort i selve folketingssalen Henrik Jensen har givetshyvis ret i at Folketinget ikke ville kunne lovgive hvis alle forslag skulle behandles som det omtalte Paring kort sigt ville lovgivningen bdquosande til eller ende i kaosldquo som han udtrykker det (s188) Om der under saringdanne vilkaringr paring laeligngere sigt kunne etableres nye arbejdsgange er et helt andet problem som haelignger sammen med sposlashrgsmaringlet om hvorvidt partierne kan undvaeligshyres jf kap 2 i denne bog

Endelig droslashfter Jensen sposlashrgsmaringlet omhvad man paring baggrund af analyshyserne kan sige om magt og indflydelse i partigruppernenaringr det nu er partishygrupperneder er de gennemgaringende aktoslashrer i beslutningsprocessen (Jensen 2002 kap 10) Svaret er todelt idet det vedroslashrer saringvel den horisontale som den vertikale arbejdsdeling I det horisontale perspektiv er hovedsynspunkshytet at den relativt stabile arbejdsdeling i form af ordfoslashrerskaber som foslashlger udvalgenes ressortfordeling ogsaring er en fordeling af magt og ansvar i partishygrupperneFor regeringspartiers vedkommende er ministrene dog primaeligre aktoslashrer i forhold til udvalgsmedlemmer og ordfoslashrere Ikke overraskende er denne konklusion i fin overensstemmelse med forfatterens tidligere undershysoslashgelse (H Jensen 1995) af Folketingets staringende udvalg som arenaer for parshytirepraeligsentanter og altsaring ikke som bdquomagtfaktorerldquo som andre forfattere har ment I det vertikale perspektiv kan tilsvarende siges at indflydelsen og ansvaret formentlig foslashlger ledelsespositionerne Men desuden afhaelignger meget tilsyneladende af konkrete personer situationer og begivenheder Her finder Jensen isaeligr behov for yderligere empirisk forskning

Henrik Jensen (2002 217) viderefoslashrer sine synspunkter i det afsluttende kapitels perspektiverende bemaeligrkninger Sat paring spidsen rejser han det klasshysiske sposlashrgsmaringl om hvem der bdquoi virkelighedenldquo traeligffer beslutningerne Hans svar kan nok bedst gengives med foslashlgende citat

I eacuten forstand mener jeg at sposlashrgsmaringlet om hvor beslutningerne bdquoi virkeshylighedenldquo bliver truffet egentlig er fejlstillet Som beslutningsproces er lovgivningsprocessen i sin helhed en atomiseret proces hvor arbejdet

ansvaret og indflydelsen paring gruppernes loslashbende beslutninger er spredt ud foslashrst og fremmest paring de enkelte ordfoslashrere og ministre Foruden at de naturligvis holder kontakt til et netvaeligrk af eksterne aktoslashrer som for eksempel baglandet interesseorganisationer eksperter journalister etc holder de paring deres egne ansvars- og arbejdsomraringder og afhaeligngigt af sagernes vaeligsentlighed og karakter kontakter til gruppen og dens ledelse og til ordfoslashrerne fra de andre grupper som led i kampen om flertallet

Jensen understreger flere gange at beslutningsprocessen er atomiseret eller spredt i tid og rum i en ekstrem gradAtomisering er maringske et lovlig staeligrkt udtrykmen saeligrdeles pluralistisk er beslutningsprocessen i hvert fald

Som supplement til Henrik Jensens undersoslashgelse er det af interesse at se paring de svar folketingsmedlemmerne gav i sposlashrgeskemaundersoslashgelserne i Folketinget i 1980 og 2000 om de faktorerder i almindelighed er vigtige for partigruppens standpunkttagen i konkrete sposlashrgsmaringl jf tabel 62

Det rimer godt med Henrik Jensens analyse at isaeligr hensyn til partiets politik og sammenholdet i partiet tillaeliggges betydning i begge aringreneSposlashrgsshymaringlet om hensyn til partigruppens ledelse indgik kun i undersoslashgelsen fra 2000men ogsaring det synes at spille en rolle for mange medlemmerDerudshyover er der grund til at fremhaeligve to traeligk i tabel 62 Det ene er at alle de naeligvnte faktorer betyder om ikke bdquomegetldquo saring dog bdquonogetldquo for langt de fleste medlemmer Det passer saringledes godt ind i Jensens bdquopluralistiskeldquo billede af beslutningsprocessen at medlemmerne interesserer sig en del for at tiltraeligkshyke flest mulige stemmersamarbejdsmuligheder med andre partier interesseshyorganisationers holdninger positiv mediedaeligkning og eksperters udtalelser Det andet traeligk er at interesseorganisationerne endnu en gang synes at have tabt lidt terraelign efter 1980

M A G T O P F A T T E L S E R

Henrik Jensens bog (2002) undersoslashger individuelle indflydelsesrelationer i partigrupperne og ser ikke paring partigruppernes eller Folketingets indflydelse i forhold til andre politisk relevante aktoslashrerDet goslashr derimod Oacutelafur Harshydarson (2000) som led i en komparativ nordisk analyse af parlamentsmedshylemmers magtopfattelser Sposlashrgeskemaundersoslashgelsen der i Danmark blev administreret af Torben K Jensen i 199495 indeholdt sposlashrgsmaringl omhvorshyledes folketingsmedlemmerne vurderede en lang raeligkke institutioners og organisationers indflydelse paring en skala fra 0 til 100 Der blev spurgt til baringde

T A B E L 6 2

Faktorer der ifoslashlge Folketingets medlemmer i almindelighed er vigtige for partigruppens

standpunkttagen i konkrete sposlashrgsmaringl Procentandele rdquobetyder megetrdquo og rdquobetyder meget

eller nogetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

B E T Y - B E T Y D E R M E - B E T Y - B E T Y D E R M E -

D E R G E T E L L E R D E R G E T E L L E R

M E G E T N O G E T N M E G E T N O G E T N

Hensynet til partiets politiske program 68 97 101 56 93 117

Hensynet til sammen-holdet i partiet 41 92 96 37 89 113

Hensynet til parti-gruppens ledelse ndash ndash ndash 21 68 113

Oslashnsket om at tiltraeligkke flest mulige stemmer 16 61 98 13 75 113

Hensynet til samar-bejdsmuligheder med andre partier 9 78 98 13 74 115

Interesserede organi-sationers tilslutning til et forslag 3 61 98 11 48 113

Oslashnsket om positiv mediedaeligkning ndash ndash ndash 18 77 114

Eksperters og sagkyn-diges udtalelser om forslaget 10 76 97 13 72 112

1 Svaralternativer rdquobetyder megetrdquo rdquobetyder nogetrdquo rdquobetyder kun lidtrdquo rdquobetyder intetrdquo

ndash Sposlashrgsmaringlet blev ikke stillet i 1980

den faktiske indflydelse og den oslashnskelige indflydelse I tabel 63 gengives Hardarsons tal for den danske del af undersoslashgelsen

Der er tre topscorere i tabel 63 med hensyn til den faktiske magt eller indflydelsenemlig regeringenpresseradiotv og FolketingetAlle de oslashvrishyge institutioner og aktoslashrer er bestemt ikke uden indflydelse men rangeres dog klart lavere end de tre topscorere med gennemsnitsplaceringer i intershyvallet 56-67 mod 77-84 for topscorerne Igen kan man sige at billedet er pluralistisk idet mange har et ord at skulle have sagtog ingen er klart domishynerendeNok saring interessant er imidlertid de normative vurderinger af hvor stor indflydelse de enkelte institutioner og aktoslashrer burde have og dermed afstanden mellem den faktiske og den oslashnskelige indflydelse

T A B E L 6 3

Folketingsmedlemmers opfattelse i 199495 af forskellige institutioneraktoslashrers faktiske og

oslashnskelige indflydelse i det danske samfund Gennemsnitsplacering paring en skala fra 0 til 100

F A K T I S K Oslash N S K E L I G

I N D F L Y D E L S E I N D F L Y D E L S E D I F F E R E N C E

Regeringen

Presseradiotv

Folketinget

Finansmarkedet

Politiske partier

Vaeliglgerne (som gruppe)

84 80 ndash4

81 47 ndash33

77 88 +11

67 47 ndash20

67 74 +7

65 53 ndash12

65 48 ndash17

62 80 +18

Embedsmaelignd i stat og kommune 62 44 ndash18

DA 61 45 ndash16

Det private erhvervsliv 56 49 ndash7

Minimum N 94 89 88

Kilde Hardarson 2000 Tabel 121 ndash 123

For de tre topscoreres vedkommende er moslashnstret klart Ifoslashlge Folketingets medlemmer burdeTinget vaeligre den mest indflydelsesrige institution af alle Regeringen burde maringske staring lidt svagere men medierne burde i hvert fald have langt mindre indflydelseSidstnaeligvnte resultat er i god overensstemmelshyse med fremstillingen i kapitel 3 der bygger paring andre data om mediers og journalisters rolle I oslashvrigt fremgaringr det klart af tabel 63 at folketingsmedshylemmerne gerne saring at vaeliglgerne og de politiske partier blev styrket Dershyimod burde alle andre aktoslashrer have mindre indflydelseend de faktisk tilskrishyvesDet ses altsaring at Folketingets medlemmer hylder en grundopfattelse der noslashje svarer til den parlamentariske styringskaeligde Der boslashr findes et staeligrkt parlament placeret mellem staeligrke vaeliglgere og en staeligrk regering idet de politiske partier indgaringr i det samlede billedeAlle andre har i medlemmernes oslashjne i vekslende grad for stor indflydelse

Sposlashrgeskemaundersoslashgelserne i Folketinget 1980 og 2000 giver ogsaring muligheder for at afdaeligkke folketingsmedlemmernes syn paring styrkeforholdeshyne mellem centrale politiske institutioner og aktoslashrer I begge aringr blev der saringledes stillet sposlashrgsmaringl omhvordan medlemmerne vurderede magtforholshydene mellem Folketinget regeringen embedsmaeligndene interesseorganisashy

T A B E L 6 4

Folketingsmedlemmers opfattelse af magtforholdene mellem centrale aktoslashrer Laeligst vandret

den procentandel der tillaeliggger foslashrstnaeligvnte stoslashrre eller mindre indflydelse end de oslashvrige i

parvise sammenligninger1

R E G E - E M B E D S - O R G A N I - V I R K S O M -

R I N G M AElig N D S A T I O N E R H E D E R N

Folketing 1980 ndash33 39 34 71 95-96 Folketing 2000 ndash27 30 71 80 112-115

Regering 1980 46 25 76 Regering 2000 47 78 83

93-94 114-115

Embedsmaelignd 1980 Embedsmaelignd 2000

ndash23 35

92-94 113-114

Organisationer 1980 Organisationer 2000

95 111

1 Den procentandel der tillaeliggger foslashrstnaeligvnte (soslashjlen til venstre) stoslashrst indflydelse minus den

andel der tillaeliggger sidstnaeligvnte stoslashrst indflydelse Sposlashrgsmaringlsformulering Se tabel 51

tionerne og de stoslashrre virksomheder I sposlashrgsmaringlsformuleringen (se tabel 51) blev der benyttet parvise sammenligninger af samtlige de naeligvnte aktoslashshyrerhvilket giver ti resultater for hvert af aringrene jf tabel 64

Tabel 64 viser i begge aringr at Folketingets medlemmer betragter regerinshygen som mere indflydelsesrig end alle de oslashvrige institutioner og aktoslashrer Folketinget kommer ind paring andenpladsenTinget vurderes altsaring som mindre indflydelsesrig end regeringenmen samtidig som mere indflydelsesrig end embedsmaelignd organisationer og virksomheder hvilket for saring vidt er helt i overensstemmelse med Hardarsons ovennaeligvnte tal jf tabel 63 Et tredje gennemgaringende resultat er at private virksomheder i almindelighed findes at vaeligre mindre indflydelsesrige end de oslashvrige aktoslashrer Der er dog ogsaring visse aeligndringer i folketingsmedlemmernes vurderinger af magtforholdene over tidDet fremgaringr saringledes endnu en gangat interesseorganisationerne staringr svashygere i 2000 end i 1980Desuden er Tingets medlemmer af den opfattelse at embedsmaeligndene i 2000 har stoslashrre indflydelse end interesseorganisationershynehvorimod det forholdt sig omvendt i 1980

Sposlashrgsmaringlsformuleringerne bag de naeligvnte svar er naturligvis meget almene og grovkornede (jf noten til tabel 51) Resultaterne udelukker derfor bestemt ikke at der kan vaeligre store variationer over forskellige sagshyomraringder med hensyn de enkelte aktoslashrers relative indflydelse Selv om for eksempel organisationerne i almindelighed maringtte vaeligre svaeligkkede efter

T A B E L 6 5

Folketingsmedlemmers sammenligning af partiers og interesseorganisationers indflydelse paring

forskellige sagomraringder Procentandel der tillaeliggger partierne stoslashrst indflydelse minus proshy

centandel der tillaeliggger organisationerne stoslashrst indflydelse1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Retsforhold

Skattepolitik

Forsvarspolitik

Skolepolitik

Sygehuspolitik

Landbrugspolitik

Erhvervspolitik

Miljoslashpolitik

Forbrugerpolitik

Arbejdsmarkedsforhold

Finanspolitik

EU-politik

Asylpolitik

74 92 89 115

59 92 78 115

76 92 72 115

32 89 62 114

25 91 48 115

9 93 3 113

21 91 ndash1 113

15 91 ndash5 113

ndash3 91 ndash22 113

ndash ndash 87 114

ndash ndash 76 114

ndash ndash 73 113

1 Sposlashrgsmaringlsformulering rdquoDe bedes tilkendegive hvem der efter Deres opfattelse har stoslashrst

indflydelse paring nedennaeligvnte sagsomraringder Er det partierne i Folketinget eller interesseshy

organisationernerdquo rdquoVed ikkerdquo svarene varierer i begge aringr omkring ca 10 pct med

ydergraelignserne ca 5 og 16 pct

1980 kan de meget vel fortsat oslashve betydelig indflydelse paring bestemte omraringshyder Dette sposlashrgsmaringl kan belyses via svarene paring andre sposlashrgsmaringl i de to folshyketingsundersoslashgelser i det mindste hvad angaringr medlemmernes opfattelser jf tabel 65

Medlemmerne blev spurgt om partierne i Folketinget eller interesseorgashynisationerne efter deres opfattelse havde stoslashrst indflydelse inden for en raeligkshyke sagomraringderTi af omraringderne indgik i begge aringr og yderligere tre kun i 2000Tallene i tabel 65 viser interessante moslashnstre i medlemmernes svar baringde over tid og i henseende til de forskellige sagomraringder

Hvad angaringr politiske sagomraringder staringr partierne i Folketinget i begge aringr staeligrkest i forhold til organisationerne med hensyn til en raeligkke offentlige aktivitetsomraringder saringsom rets- skatte- forsvars- skole- og sygehuspolitikParing de tre omraringder der kun indgik i undersoslashgelsen fra 2000 (finans- EU- og

asylpolitik) betragtes partierne ligeledes som langt de mest indflydelsesrige i forhold til interesseorganisationerne Knap saring staeligrkt som eller endog betyshydeligt svagere end interesseorganisationerne staringr Folketingets partier paring de omraringder der traditionelt betegnes som overvejende bdquokorporatistiskeldquo (jf Damgaard 1981) nemlig landbrugs- erhvervs- miljoslash- forbruger- og ikke mindst arbejdsmarkedspolitikDer er altsaring ifoslashlge Folketingets medlemmer i begge aringr en tydelig forskel paring parti- versus organisationsindflydelse afhaelignshygigt af hvilke sagomraringder der taelignkes paring selv om organisationerne maringske nok i en generel vurdering har mistet magt i de seneste aringrtier

Udviklingen over tid viser ogsaring et interessant og bemaeligrkelsesvaeligrdigt moslashnsterDer er nemlig ifoslashlge Folketingets medlemmer sket en slags polarishysering af de omraringder hvorparing henholdsvis partier og organisationer er relashytivt staeligrke Hvor partierne stod staeligrkt i 1980 er de blevet endnu staeligrkere i 2000 og organisationernes indflydelse er styrket paring netop de omraringderhvor de i forvejen betragtedes som staeligrke i forhold til partierne

Som i tidligere historiske perioder har aktivitetsniveauet i Folketinget vaeligret stigende i de seneste aringrtierMedens regeringerne staringr for vaeligksten i antallet af fremsatte og vedtagne lovforslag er det oppositionens partier og medlemshymer der driver udviklingen frem med hensyn til beslutningsforslag foreshysposlashrgsler og sposlashrgsmaringl til ministreEn af de vaeligsentligste reformer af Folkeshytingets arbejde i den omhandlede periode er indfoslashrelse af de staringende speciashyliserede udvalg i 1972 der bidrager til at sikre effektiviteten i Folketingets arbejde og skaber mulighed for oslashget kontrol med regeringen Udvalgene strukturerer i hoslashj grad medlemmernes aktiviteter

Specielt i 1980rsquoerne er der sket markante aeligndringer i den parlamentariske praksis Danmark har negativ parlamentarisme og regeringerne er overshyvejende mindretalskoalitionerDen endelige afstemning om finanslovsforshyslaget er blevet bdquopolitiseretldquohvilket har tilskyndet til en ny form for finansshylovsforhandlinger med et ofte kompliceret forligsmoslashnsterEndvidere er der udviklet en praksis hvorefter en regering ikke behoslashver at traeligde tilbage eller udskrive valg selv om den kommer i mindretal paring et vaeligsentligt sposlashrgsmaringl Alternative flertal er en mulighedder maring regnes med

Partigrupperne maring karakteriseres som helt centrale omdrejningspunkter eller drivkraeligfter i Folketingets arbejde Deres formelle og isaeligr uformelle arbejdsformer er institutionaliserede med hoslashjt udviklede specialiserings-

repraeligsentations- og samordningsmekanismerDet muliggoslashr at partigrupshyperne efter interne afklaringsprocesser som hovedregel kan optraeligde som enhedsaktoslashrer Det er vanskeligt at se hvordan Folketinget skulle kunne fungere uden den komplekse styringder foregaringr via partigrupperne

Undersoslashgelser af normative magtopfattelser viser som hovedtendens at folketingsmedlemmer (ikke overraskende) er tilhaeligngere af staeligrke aktoslashrer i den parlamentariske styringskaeligde Praksis lever ikke helt op til folketingsshymedlemmernes oslashnsker ndash isaeligr findes medierne igen at have for stor indflyshydelse ndash men regering og Folketing vurderes generelt som mere magtfulde end embedsmaeligndorganisationer og virksomhederSelvom organisationershyne generelt staringr relativt svagt har medlemmerne dog klart blik for at de paring visse omraringder (isaeligr arbejdsmarked og forbrugerpolitik) kan vaeligre mere indshyflydelsesrige end partigrupperne

Alt i alt kan dette kapitels resultater tjene som en nyttig baggrund for det naeligste kapitels mere systematiske analyse af forholdet mellem Folketing og regering i et principal-agent perspektiv

kap i te l 7

F O L K E T I N G O G R E G E R I N G

Baringde den danske og den internationale litteratur om regeringsdannelser har i almindelighed underbetonet de bindinger og begraelignsninger enhver regering paringtager sig allerede ved sin udnaeligvnelse Ingen demokratisk regeshyring er nemlig almaeliggtig og da slet ikke mindretalsregeringer uden fast stoslashtte til flertalsdannelse i vigtige sposlashrgsmaringl som Danmark har vaeligret saring rig paring i de seneste aringrtier Kernen i parlamentarismen er at ingen regering kan overleve en mistillidserklaeligring fra parlamentets flertal Med dette som bagshygrund for de loslashbende parlamentariske aktiviteter er principal-agent teorien formentlig frugtbar til naeligrmere analyser af forholdet mellem Folketing og regering

Principal-agent teorien introduceredes i kapitel 1 Kort sagt er det ofte fordelagtigt at delegere kompetence til en agentder kan holdes til regnskab for den virksomhedder udoslashves paring principalens vegneMen enhver delegashytion indebaeligrer risiko for at agenten ikke trofast foslashlger principalens interesshyserhvilket rejser sposlashrgsmaringl omhvorledes saringdanne agentproblemer kan loslashses eller modvirkes Der er foreslaringet fire hovedtyper af kontrolinstrumenter Kontraktudformning screenings- og udvaeliglgelsesmekanismer overvaringgshynings- og rapporteringsprocedurer samt institutionelle kontrolinstanser Som naeligvnt i kapitel 1 virker de to foslashrstnaeligvnte mekanismer ex ante dvs foslashr en aftale mellem principal og agent traeligder i kraft hvorimod de to sidstshynaeligvnte virker ex post dvs efter en aftale er indgaringet mellem parterne Disse hovedtyper benyttes i den foslashlgende fremstilling af forholdet mellem Folkeshytinget som principal og regeringen som agent Som det vil fremgaring har Folshyketinget saeligrdeles rige muligheder for at benytte samtlige de naeligvnte konshytrolmidlerhvilket da ogsaring i hoslashj grad sker i praksis

I kapitel 1 fremhaeligvedes endvidere at kontrol (ligesom magt indflydelse styring og autoritet) der hviler paring politisk relevante ressourcer har to vaeligsentlige fremtraeligdelsesformer nemlig hvad der kan kaldes eksplicit (direkte) og implicit (indirekte) kontrol Sidstnaeligvnte kan ogsaring kaldes anti-

ciperet reaktion Hvad ordet bdquokontrolldquo angaringr er der imidlertid grund til at naeligvne at det ikke mindst paring det parlamentariske omraringde ogsaring har en vide-re betydning nemlig som en aktivitet der kan kaldes bdquogranskningldquo af situationer og begivenheder I denne forstand indebaeligrer kontrol undersoslashshygelse af om bdquoalt er i ordenldquo og i overensstemmelse med foreskrevne regler og uformelle normer I det parlamentariske liv kan granskning vedroslashre baringde saeligrlige sager og loslashbende overvaringgning af om regeringen handler inden for gaeligldende retlige rammer samt indgaringede forlig og aftaler mellem politiske partier Kontrol i betydningen granskning kan foregaring med udgangspunkt i en mistanke om at gaeligldende regler eller normer er blevet overtraringdt men kan ogsaring vaeligre af helt rutinemaeligssig karakter som for eksemshypel revision eller regnskabskontrol Noget andet er saring at selv en i udgangsshypunktet helt aringben granskning kan paringvise fejl eller uregelmaeligssigheder der kan give anledning til sanktioner med brug af direkte magtinstrumenter Endvidere kan blot bevidstheden om at en granskning af agentens hand-linger vil eller kan blive foretaget bidrage til at handlingerne udfoslashres inden for de gaeligldende regler og rammer hvilket da er udtryk for indirekte indshyflydelse eller anticiperet reaktion Paring disse maringder er der altsaring en klar samshymenhaeligng mellem kontrol som granskning og kontrol som magt eller indshyflydelse I praksis er det ofte svaeligrt at adskille de to faelignomener selv om de principielt er forskellige

I sin bog om Folketingets kontrol med forvaltningen der i udgangsshypunktet er juridisk anvender Lars Busck (1988 36-38) ogsaring kontrolbeshygrebet i to betydninger der nogenlunde svarer til den her benyttede sonshydring Han taler saringledes om kontrol i betydningen bdquoindseende eller tilsynldquo hvorved der henvises til de veje ad hvilke der kan skaffes information om forvaltningen (jf bdquogranskningldquo) Her overfor staringr kontrol i betydningen bdquoindflydelse paringvirkning eventuelt videregaringende som styring eller herreshydoslashmmeldquo

Parlamentarisk kontrol omfatter altsaring bade magtudoslashvelse og granskning i forhold til regeringen og dens ministreMagtudoslashvelse kan foregaring baringde forud for en regerings udnaeligvnelse (ex ante) og efter regeringsdannelsen (ex post) Granskning er derimod en aktivitet der udelukkende foregaringr efter regeshyringsdannelsen I de foslashlgende afsnit behandles foslashrst Folketingets forudshygaringende kontrol med regeringen via bdquokontrakterldquo samt bdquoscreening og udvaeliglshygelseldquo Derefter undersoslashges forskellige former for efterfoslashlgende kontrol Endelig vurderes kontrolformernes udbredelse og udviklingen af deres anvendelse over tid

F O R H Aring N D S K O N T R O L K O N T R A K T S C R E E N I N G

O G U D V AElig L G E L S E

I den relevante litteratur betyder ordet bdquokontraktldquo ikke en juridisk bindende aftaleDet defineres i en bredere forstand som bdquodet saeligt betingelser hvorparing regeringen tillades at indtage posterneldquo (Stroslashm 1995 74) Saringdanne regler der kan vaeligre formelle eller uformelle har til formaringl paring forharingnd at saeligtte graelignser for en ny regerings handlinger ellermed et andet udtryk at undgaring bdquomoralsk hasardldquo

Det viser sig hurtigt at den analytiske sondring mellem bdquokontraktldquo og bdquoscreening og udvaeliglgelseldquo ikke kan opretholdes i virkelighedens verdenda de to aspekter er fuldstaeligndig sammenvaeligvede i praksisMen den forudgaringenshyde kontrolder foregaringr i forbindelse med regeringsdannelser i Danmarkkan udlaeligses af litteraturen om de gaeligldende regler og praktiske procedurer (fx Kaarsted 1988Albaeligk Jensen 1997Damgaard 1999MNPedersen 2000 Skjaeligveland 2002)

Kort fortalt siger de uformelle danske spilleregler at de politiske partiers ledere under et personligt fremmoslashde raringdgiver monarkenhvis der er usikshykerhed om udpegningen af en ny regering Dersom partiernes offentligt kendte raringd utvetydigt peger paring en flertalsregering eller en mindretalsregeshyring med sikker stoslashtte i Folketinget skal den paringgaeligldende regering udnaeligvshynesHvis saringdanne flertalsmuligheder ikke eksisterer er opgaven at udnaeligvne en regeringder i den givne situation har de bedste overlevelsesmuligheder eller i det mindste ikke straks vil blive vaeligltet af et mistillidsvotum i FolkeshytingetHertil maring foslashjes at den fungerende statsministerog ikke monarkener ansvarlig for tolkningen af partiernes anbefalinger der langtfra altid er kryshystalklareEndvidere er praksis at der i den eller de foslashrste fase(r) af processen kan udnaeligvnes en bdquokongelig undersoslashgerldquo til at klarlaeliggge regeringsmuligheshydernehvis en statsministerkandidat ikke umiddelbart fremgaringr af partiernes raringdgivningI denne uformelle procesder over tid er blevet stadig mere instishytutionaliseret i Danmarkkan iagttages i det mindste tre vaeligsentlige hovedshytraeligk i et principal-agent-teoretisk kontrakt- og udvaeliglgelsesperspektiv

For det foslashrste sigter procedurerne paringat der etableres en regering som i en grundlaeligggende forstand er i overensstemmelse med Folketingets flertal (eller i det mindste ikke i modstrid med dets oslashnske)Nok saring vigtigt er det at Folketingets flertal (principalen) i praksis er et flertal repraeligsenteret via polishytiske partier der i denne henseende i hoslashjere grad end i alle andre sposlashrgsmaringl optraeligder som enhedsaktoslashrer (Laver og Schofield 1991Appendix A)Dershymed understreges de politiske partiers centrale rolle i det repraeligsentative

demokrati endnu en gang (jf isaeligr kap 2 og 6) Det er partierne og ikke Tingets individuelle medlemmer der etablerer parlamentarisk basis for en regering Uden en hoslashj grad af partisammenhold ville parlamentarismen kunne udvikle sig kaotiskDen parlamentariske styreform fordrer eksistenshysen af veletablerede partier og partisystemer hvilket kan vaeligre forklaringen paring at mange nye demokratier uden konsoliderede partier vaeliglger andre sty-reformer i form af praeligsidentialisme eller blandinger af parlamentarisme og praeligsidentialisme (Lijphart 1999)En sammenlignende undersoslashgelse viser at Danmark i forhold til de fleste andre vesteuropaeligiske lande med parlamenshytarisme oftere har haft ministre der baringde er medlemmer af parlamentet (endog med hoslashj anciennitet jfKirk amp Knudsen 1997) og har ret fremtraeligshydende poster i deres respektive partier (Saalfeld 2000) Et saringdant resultat af bdquoscreening og udvaeliglgelseldquo af ministre skulle alt andet lige befordre gode relationer mellem parlament og regeringUdnaeligvnelse af ministre uden parshylamentarisk erfaring kan omvendt vaeligre et problem for baringde ministerene selv og vedkommendes principal der i denne henseende er saringvel partiledelshysen som parlamentets flertal

Et andet traeligk ved forhandlinger om danske regeringsdannelser viser ogsaring noget om partiernes centrale rolle men peger desuden paring et par saeligrlige faelignomenerDet foslashrste af disse er at monarken ikke laeligngere har nogen selvshystaeligndig indflydelse paringeller ansvar forudfaldet af regeringsforhandlingerne Tidligere og maringske endnu i 1950 haeligndte det at monarken (eller kabinetsshysekretariatet) i saeligrlige situationer fik indflydelse paring processens forloslashb (Kaarshysted 1964 1988) I hovedsagen er der imidlertid ikke laeligngere tvivl om at indflydelsen og ansvaret helt er overladt til partierne der jo ogsaring skal leve med processens udfaldVed grundlovsaeligndringen i 1953 blev indfoslashrt en bestemmelse (sect 32 stk 2) om at en regering ikke kan udskrive valg foslashr bdquostatsministeren har fremstillet sig for Folketingetldquo Dermed ville man forshyhindre et bdquostatskupldquo som nogen mentedet blev forsoslashgt under den saringkaldte paringskekrise i 1920 (Kaarsted 1968)

Det andet saeligrlige traeligk er faelignomenet bdquonegativ parlamentarismeldquoder blev naeligvnt i kapitel 6 Det indebaeligrer i Danmark at der hverken kraeligves en afstemning i Folketingetder paring en eller anden maringde godkender eller accepshyterer en given regeringsmulighed eller et via en afstemning dokumenteret flertal for en regering Undersoslashgelser har vist at negativ parlamentarisme sammenlignet med positiv parlamentarisme tenderer mod at frembringe mindretalsregeringer paring en ofte ret smal parlamentarisk basis Mindretalsshyregeringer har endvidere en kortere levetid end flertalsregeringer Positiv

parlamentarisme er imidlertid ingen garanti for at der dannes flertalsregeshyringer eller at saringdanne har en lang levetid (Bergman 1995) Ingen forfatshyninger kraeligver ligefrem at regeringspartier raringder over eget flertal selvom den positive parlamentarismes princip er gaeligldende (Christensen amp Damshygaard 1999) Den danske praksis med mindretalsregeringer indebaeligrer at tillidsforholdet mellem principal og agent er paring permanent proslashveMindreshytalsregeringer uden fast sikkerhedsnet kan endvidere udsaeligttes for at bdquoprinshycipalenldquo i virkeligheden er flere forskellige flertal af partier i Folketinget som det isaeligr demonstreredes under Firkloslashverregeringerne 1982-88 (jf Damgaard 1990 1999)men ogsaring i mindre omfang i tiden derefter bdquoKonshytraktenldquo mellem principalen og agenten er i disse tilfaeliglde skrevet til fordel for principalen der imidlertid samtidig paringdrager sig et ansvar over for vaeliglshygerbefolkningen som regeringens partier maringske kan sige sig fri for Hvis regeringen ikke har magten har den vel heller ikke ansvaret Endelig kan den betragtning fremfoslashres at saringrbare danske mindretalsregeringer nok danshynes uden langvarige regeringsforhandlinger (som kendes fra andre landeder typisk etablerer flertalsregeringer jf Boston 1998 25)men paring den anden side er underkastet en langt mere indgaringende og faretruende loslashbende kontrol fra principalens sideDette synspunkt har meget for sig som det vil fremgaring i de foslashlgende hovedafsnit

Et tredje traeligk ved danske regeringsforhandlinger ligger mere implicit i ovenstaringende korte praeligsentationDet drejer sig ligeledes om partiernes rolle og mere konkret deres forhandlinger om koalitionsaftaler (eller bdquoregeringsshygrundlagldquo som den danske betegnelse synes at vaeligre blevet)Koalitionsaftaler er normen i lande som praktiserer flertalsparlamentarisme herunder TysklandHollandBelgien og Oslashstrig (Muumlller amp Stroslashm 2000) Ideen er at partier med et flertal i parlamentet ikke blot aftaler en fordeling af ministershyportefoslashljermen ogsaring en ret konkret formuleret politik der skal gennemshyfoslashres i den forestaringende parlamentsperiode Paring den maringde bliver regeringen som agent en tro kopi af parlamentsflertalletder principielt set kun behoslashver at bekymre sig om vaeliglgertilslutningen paring naeligste valgdagDet er til gengaeligld et vigtigt punkt for selv om undersoslashgelser viser at alle regeringer i det lange loslashb taber stemmer gaeliglder det i saeligrlig grad flertalsregeringer (Narud amp Valen 2001) Forudsat enighed mellem regeringspartierne der ganske vist ikke altid holder kan regeringspartierne i en flertalsregering afvise politiske angreb og kontrolforsoslashg fra oppositionens side

I Danmark har skriftlige og offentliggjorte koalitionsaftaler indtil for nylig vaeligret sjaeligldne Efter anden verdenskrig kendtes indtil 1993 kun en

saringdan aftale i forbindelse med dannelsen af bdquoTrekantregeringenldquo (S RV DR) i 1957Men det vides at ikke offentliggjorte skriftlige aftaler blev indshygaringet i for eksempel 1968 (VKR) og 1978 (SV) (jf Damgaard 2000a)Den traditionelt begraelignsede danske interesse for regeringsaftaler haelignger til dels sammen med at der i efterkrigstiden dannedes forholdsvis faring flertalsreshygeringer Et-parti regeringer er ikke relevante i denne sammenhaeligng og mindretalskoalitioner kan ikke selvstaeligndigt gennemfoslashre den politik regeshyringspartierne maringtte kunne enes om Regeringsdannelsen i 1993 der resulterede i en flertalsregering for foslashrste gang i mere end 20 aringr blev et vendepunkt i denne udvikling Ikke blot blev der i 1993 mellem fire partier (S RV CD KrF) indgaringet en koalitionsaftale som de efterfoslashlgende kunne gennemfoslashre uden at sposlashrge sig for i Folketingetmen alle senere regeringer (der varer mindretalskoalitioner) har ogsaring indgaringet og offentliggjort deres regeringsgrundlag Dette tyder paring at koalitionsaftaler baringde kan tjene til at synliggoslashre en regerings politik og til at regeringspartier kan holde hinanshyden fast paring den politik de gerne vil gennemfoslashreEt eksempel paring en variant af den klassiske koalitionsaftale mellem regeringspartier er den aftaleVKshyregeringen i 2001 indgik med Dansk Folkeparti Den giver partierne mulighed for aftaler til anden side paring ikke aftalte omraringder som det saring ofte sker i dansk politik

E F T E R F Oslash L G E N D E K O N T R O L

Efterfoslashlgende kontrol refererer til aktiviteter der udoslashves efter en regerings tiltraeligdenDen omfatter to hovedformer nemlig dels overvaringgning og rapshyporteringder umiddelbart og direkte angaringr forholdet mellem Folketing og regering dels institutionelle kontrolinstanser der involverer en tredjepart i kontrolvirksomheden Indledningsvist maring fremhaeligves at de forskellige instrumenters betydning understreges af at Folketinget som yderste sankshytionsmiddel kan vedtage et mistillidsvotum til regeringenDet er som naeligvnt kernen i den parlamentariske styreform Regulaeligre mistillidsvota er kun vedtaget tre gange i Danmark (1909 1947 1975)men selve muligheden for en mistillidserklaeligring virker disciplinerende paring en regering i overensstemshymelse med princippet om den anticiperede reaktionTilsvarende gaeliglder i oslashvrigt for den individuelle minister der i de ret faring tilfaeligldeder er registreret vaeliglger at garing bdquofrivilligtldquo inden en kritik bliver rigtig alvorlig (Christensen 1997)

ove rv aring g n i ng og rap p orte r i ng

Ifoslashlge grundloven skal statsministeren i folketingsaringrets foslashrste moslashde give en redegoslashrelse for rigets almindelige tilstand samt de af regeringen paringtaelignkte foranstaltninger (bdquoaringbningstalenldquo) Paring grundlag af denne redegoslashrelse foretashyges en almindelig debat i Folketinget hvorunder der kan fremsaeligttes forslag til vedtagelser (motiverede dagsordener) Ifoslashlge Folketingets forretningsshyorden kan statsministeren ogsaring for eksempel efter et valg eller regeringsskifshyte give en saringdan redegoslashrelse efter samme regler om debat og eventuel afstemningDe aringrlige forslag til finanslov kan ogsaring betragtes som almindelige redegoslashrelser fra regeringens side og den endelige afstemning om forslaget kan i praksis udvikle sig til et sposlashrgsmaringl om tillid eller mistillid til regerinshygen Folketinget kan derudover ved lov eller paring andre maringder paringlaeliggge eller anmode regeringen om at give en redegoslashrelse om et givet emne Som Lars Busck (1988 78) konstaterede

Ud over de lovbestemte redegoslashrelsespligter finder man i utallige variatioshyner i lovforarbejder i folketingsbeslutninger og i andre tilkendegivelser fra Folketingets side henstillinger og paringlaeligg til ministrene eller tilsagn fra disse om at fremkomme med redegoslashrelser om et naeligrmere angivet emne

Busck finder desuden en klar tendens til at folketingsudvalgene indsaeligttes som det forumhvori ministrene skal aflaeliggge redegoslashrelser i stedet for Tin-get som helhed Han skoslashnner ogsaring at saringdanne redegoslashrelser anvendes bdquosom middel til at foslashlge med i og paringvirke udviklingen paring hele forvaltningsomraringshyderldquo (s 80)

I henhold til grundloven kan Folketinget ogsaring paring en mere direkte og undertiden ogsaring mere dramatisk maringde afkraeligve regeringen en redegoslashrelse ved at stille en foresposlashrgsel til en eller flere ministre Den efterfoslashlges af en debat hvorunder forslag til vedtagelse (motiveret dagsorden) kan fremsaeligtshytesSom det fremgik af tabel 61har antallet af foresposlashrgsler vaeligret staeligrkt stishygende i de seneste aringrtier I henhold til Folketingets forretningsorden (sect 20) kan medlemmerne endvidere stille sposlashrgsmaringl til mundtlig eller skriftlig besvarelse en mulighed som ligeledes i stigende grad er blevet udnyttet i de senere aringr isaeligr hvad angaringr sposlashrgsmaringl til skriftlig besvarelse En ny type af sposlashrgsmaringl med bdquouforberedte svarldquo blev dertil indfoslashrt i 1997 for at muliggoslashre en mere levende meningsudveksling om aktuelle sposlashrgsmaringl

Der er altsaring rige muligheder for parlamentarisk kontrol via folketingssalen (jf endvidere Damgaard 1994) Men derudover tilbyder de staringende udvalg

andre kontrolmuligheder I forbindelse med udvalgsreformen i 1972 forudshysattes

hellip at de staringende udvalg i naeligr kontakt med de paringgaeligldende ministre holder sig aacute jour med udviklingen inden for hvert sit arbejdsfelt og ogsaring kan stilshyle sposlashrgsmaringl til en minister selv om konkrete forslag paring omraringdet ikke foreligger hellip (Betaelignkning og indstilling 1972 2)

Denne formulering er kimen til hvad der i Folketingets jargon betegnes som sposlashrgsmaringl under udvalgsarbejdets saringkaldt bdquoalmindelige delldquoder involshyverer alt andet end forslag til love og beslutninger som udgoslashr udvalgsarbejshydets bdquoforslags-ldquo eller bdquospecielle delldquo Den danner med andre ord grundlag for den loslashbende kontrolaktivitet som isaeligr medlemmer af oppositionspartier kan udoslashve i relation til regering og ministre Formelt er det udvalget som saringdant der stiller sposlashrgsmaringl men i realiteten er det som regel individuelle medlemmer Den normale praksis er at et udvalgsmedlem blot afleverer et sposlashrgsmaringl til udvalgets sekretaeligr der saring befordrer det videre til den paringgaeliglshydende ministerhvis det ikke er behaeligftet med problemer af formel karakter Sposlashrgsmaringlene kan benyttes med kontrol som formaringl hvad enten der er tale om forsoslashg paring indflydelse eller granskning Men som Henrik Jensen (1995) viser kan medlemmernes subjektive motiver ogsaring vaeligre af anden artTabel 71 sammenfatter nogle hovedtendenser i udvalgenes aktiviteter over de tre delperioderder ogsaring benyttedes i tabel 61 vedroslashrende plenumaktiviteter

T A B E L 7 1

Aktiviteter i Folketingets udvalg 197273 ndash 200001 Aringrlige gennemsnitsantal

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

Udvalgsmoslashder

Samraringd

Deputationer

Skriftlige henvendelser

Skriftlige sposlashrgsmaringl

Skriftlige samraringdsshysposlashrgsmaringl

Udvalgsbilag

709 687 614

406 469 717

245 335 340

1118 1780 2866

4266 7099 7971

632 452 629

6864 12113 20365

Tabel 71 viser et samlet antal aringrlige udvalgsmoslashder i de tre perioder paring 600-700 med en vis nedadgaringende tendens Der holdes altsaring ikke flere udvalgsshymoslashder end for 30 aringr siden Derimod er antallet af samraringd med ministrene som kontrolinstrument klart stigende over tid fra godt 400 i gennemsnit per aringr til godt 700Antallet af skriftlige samraringdssposlashrgsmaringl viser ikke nogen klar tendens men der er en kraftig stigning i det antal skriftlige sposlashrgsmaringl der i udvalgene stilles til ministrene fra godt 4000 til knap 8000 i gennemsnit per aringr Fra og med folketingsaringret 198889 foreligger endvidere oplysninger om fordelingen af skriftlige sposlashrgsmaringl paring henholdsvis almindelig og speciel del I naeligsten alle aringrene stilles mere end halvdelen af sposlashrgsmaringlene under almindelig del Forskellige undersoslashgelser har dokumenteret at det i meget hoslashj grad er medlemmer af oppositionspartier som stiller sect 20-sposlashrgsmaringl i Folketingetog Henrik Jensen (1995) har i fortsaeligttelse heraf paringvist at det tilshysvarende goslashr sig gaeligldende i udvalgene Ikke uventet er isaeligr floslashjpartiernes repraeligsentanter flittige brugere af sposlashrgsmaringlsinstituttet hvorimod medlemshymer af regeringspartier er lidet aktive i denne henseende

Claus Dethlefsen (1999 156) har fremhaeligvet at Folketinget ikke blot i stishygende grad tilkendegiver sin opfattelse via folketingsbeslutninger og vedtashygelsermen ogsaring igennem udvalgene Saringdanne tilkendegivelser kan foregaring mundtligt under samraringd mellem ministeren og udvalget

Som ved redegoslashrelser i Tinget vil der normalt ikke blive foretaget en konklusion i udvalget af debatten Men ministeren vil naturligvis paring bagshygrund af sine egne (og eventuelle deltagende embedsmaelignds) iagttagelser under moslashdet have faringet en fornemmelse af hvad der eventuelt maringtte vaeligrekunne dannes et flertal for i salen Og ministeren vil derfor have en tilboslashjelighed til at indrette sin administration herefter

Udvalgenes tilkendegivelser kan ogsaring vaeligre skriftlige for eksempel i form af en beretning eller et brev til ministerenUdvalgene kan imidlertid ikke traeligfshyfe formelle beslutninger paringTingets vegne ndash dog kan Finansudvalget bevilge udgifter og Europaudvalget godkende ministerens forhandlingsmandat forshyud for moslashder i EUrsquos ministerraringdAlligevel konkluderer Dethlefsen (s161) paring foslashlgende maringde

Folketingets tilkendegivelser fremkommer stadig oftere fra udvalgene selv om de ndash bortset fra Finansudvalget ndash ikke juridisk kan traeligffe beslutshyninger paring Folketingets vegne Men da den politiske vaeliggt bag disse tilkenshydegivelser er vigtigere end den juridiske og udvalgene er sammensat af

folketingsgruppernes ordfoslashrere paring omraringdet vil udvalgenes tilkendegivelshyser faring en stadig stoslashrre betydning

Jens Peter Christensen (1999) har peget paring endnu en markant udvikling i Folketingets kontrolinstrumenternemlig den stigende brug af saeligrlige domshymerledede undersoslashgelsesorganer efter 1980 De omfattede for eksempel Spar Nord-sagenTamilsagen og sagen om kreativ bogfoslashring i Skatteminishysteriet I perioden 1980-1993 nedsattes 20 saringdanne undersoslashgelsesorganer i forbindelse med politisk-administrative skandalesagerhvilket kan sammenshylignes med henholdsvis fire i 1960rsquoerne og tre i 1970rsquoerne Christensen ser udviklingen som udtryk for at det politiske ansvar er blevet retliggjortHan fremhaeligver at langt de fleste undersoslashgelser er blevet ivaeligrksat efter krav fra oppositionenog at udviklingen efter 1980 boslashr ses i sammenhaeligng med den saeligrlige mindretalsparlamentarismeder udviklede sig i perioden (jf kap 6 i denne bog)

Paring baggrund af en detaljeret granskning af de naeligvnte skandalesager har Jens Peter Christensen (1997kap20) identificeret en raeligkke normer for korshyrekt ministeradfaeligrd som kommer til udtryk i beretningerne fra de paringgaeliglshydende undersoslashgelserDisse normer er interessante i et kontrolperspektividet de fortsat kan forventes anvendt i paringkommende tilfaeligldeDerfor gengives Christensens (s596) opregning af i alt otte ministerpligter i kortfattet form

(1) sandhedspligten over for Folketinget (2) ministerens pligt til at udsposlashrge sine embedsmaelignd saring ministeren ikke holder sig i bevidst uvishydenhed om vaeligsentlige forhold (3) pligten til at respektere arbejdsdelinshygen mellem minister og embedsmaelignd herunder pligten til at respektere at embedsmaelignds sagkundskab saeligtter graelignser for ministerens instrukshytionsbefoslashjelse (4) pligten til at respektere almindelige forvaltningsretlige grundsaeligtninger (5) pligten til at overholde de bevillingsretlige regler (6) pligten til at overholde lovgivningen (7) ministerens initiativpligt som forvaltningschef og (8) statsministerens tilsynspligt

Christensen finder at ministerens sandhedspligt over for Folketinget og dets udvalg er det mest gennemgaringende tema i de foreliggende beretninger Det viser sig ogsaring at en beretnings karakteristik af en ministers forhold til sandshyheden kan vaeligre baggrund for en ministers umiddelbare afgang (som i sagen om bdquokreativ bogfoslashringldquo og i Tamilsagen)Alment maring nok siges at mere alvorlige parlamentariske konsekvenser for ministeren kun vil komme paring tale i tilfaeliglde af grove normbrud

Efter et forudgaringende udvalgsarbejde (Betaelignkning nr 1315 1996) blev der i 1999 vedtaget en Lov om undersoslashgelseskommissioner Samtidig blev proshycedureregler indarbejdet som et saeligrligt kapitel i Folketingets forretningsshyordenDe nye regler muliggoslashr at Udvalget for Forretningsordenen (paring forshyarbejde af et permanent underudvalg) kan indstille til Folketinget at der nedsaeligttes en undersoslashgelseskommission efter reglerne i loven herom Udgangspunktet er ifoslashlge loven at arbejdet skal omfatte bdquonaeligrmere bestemshyte forhold af almenvigtig betydningldquo Loven siger ogsaring udtrykkeligt at en undersoslashgelseskommission skal nedsaeligttes hvis Folketinget vedtager en beslutning heromVedtages en saringdan indstilling sker den naeligrmere beskrishyvelse af kommissionens opgave af Udvalget for Forretningsordenen (eller underudvalget) i samraringd med justitsministeren SF foreslog i foraringret 2002 nedsaeligttelse af en undersoslashgelseskommission i Farum-sagen efter de nye regler Sagen viderefoslashrtes i begyndelsen af folketingsaringret 200203 med et forslag til folketingsbeslutning uden om regeringen af et flertal bestaringende af SFSEL og DF

i n st i tut i one l le kont rol i n stan se r

Graelignsen mellem de omtalte former for overvaringgning og rapportering paring den ene side og institutionelle kontrolmidler paring den anden er ingenlunde skarpSidstnaeligvnte kan meget vel ses som saeligrlige former for overvaringgning og rapporteringTanken er imidlertid at visse (permanente) institutioner med relativt selvstaeligndige befoslashjelser kan forsyne Folketingets medlemmer med oplysninger og synspunkter der er relevante for Tingets kontrol med regeshyringen ndash vel at maeligrke informationer der ikke er styret eller formidlet af regeringen eller en minister som tilfaeligldet er med ministres redegoslashrelser og svar paring stillede sposlashrgsmaringl i sal eller udvalgRigsrevisionen og Ombudsman-den er meget klare eksempler paring saringdanne institutionermen en raeligkke andre institutioner organisationer og aktoslashrer kan ogsaring betragtes som kontrolshyinstanser i naeligrvaeligrende sammenhaeligng

Ombudsmanden og Rigsrevisionen er begge offentlige institutioner som organisatorisk er placeret under Folketingetmen uafhaeligngige i loslashsningen af deres opgaver Ombudsmandsinstitutionen indfoslashrtes i grundloven af 1953 og etableredes i 1955 for at skabe yderligere kontrol med forvaltningen medens Rigsrevisionen efter mange aringrs diskussion i 1991 overfoslashrtes fra Oslashkonomiministeriets regi til Folketinget (Knudsen 2001 138-144) De afgiver begge beretninger af forskellig slags til Folketinget om forhold i for-

valtningen der indgaringr i en kontrolsammenhaeligng men bdquoikke som kontrol med den berettende myndighedldquo (Busck 1988 82) som tilfaeligldet er med de tidligere omtalte redegoslashrelser og svar fra ministre De kan understoslashtte Folshyketinget i kontrollen med administrationen ved informationer om forhold der boslashr kritiseres eller forbedres

I 2001 modtog Ombudsmanden ca 3600 klager hvortil kommer at han rejste 100 sager af egen drift og foretog 29 inspektionerDe fleste klager blev dog ikke realitetsbehandlet af forskellige formelle grundemen 20 procent af de realitetsbehandlede sager gav anledning til kritik henstilling eller begge dele (Folketingets Ombudsmands beretning for aringret 2001200214)Det kan vel haeligvdes at bdquomeningen med institutionen i hoslashjere grad er at vaeligrne om den enkelte borgers interesser over for forvaltningen end at tjene som konshytrolorgan for Folketingetldquo (Busck 1988 95)men det forhindrer naturligvis ikke at Ombudsmanden samtidig leverer anvendeligt input til politikere Der foreligger naeligppe systematiske undersoslashgelser af i hvilket omfang Ombudsmandens udtalelser faringr praktiske virkninger paring denne maringdemen et af de mere dramatiske eksempler herparing fremgaringr af Jens Peter Christensens (1997 302) indledning til omtalen afTamilsagen

Baggrunden for nedsaeligttelsen af undersoslashgelsesretten i Tamilsagen var en udtalelse afgivet af Folketingets Ombudsmand den 1 marts 1989 hvorefshyter han fandt det bdquooverordentligt kritisabeltldquo at Justitsminister iet og Direktoratet for Udlaeligndinge havde undladt at faeligrdigbehandle ansoslashgshyninger om familiesammenfoslashringssager vedroslashrende tamilske flygtninge inden for en rimelig tid

Rigsrevisionen foretager baringde finansiel revision af statens regnskaber og forvaltningsmaeligssige bedoslashmmelser af om en institutions opgaver er genshynemfoslashrt paring en oslashkonomisk og hensigtsmaeligssig maringde i forhold til de opstilleshyde maringl Dens beretninger afgives til de af Folketinget valgte Statsrevisorer der skal videregive Rigsrevisionens beretning til Folketinget med eller uden bemaeligrkninger I 2000 blev der afgivet i alt 19 beretninger (Aringrbog og Registre 2000-01 2002 62-65) Statsrevisorerne er den eneste myndighed der kan anmode Rigsrevisionen om at foretage undersoslashgelser Jens Peter Christensen (2001) viser at tre af de ovenfor omtalte skandalesager (Postshyskandalesagen sagen om landbrugsfondene og sagen om bdquoHartling-kontoshyenldquo) havde baggrund i Statsrevisorernes kritiske bemaeligrkninger hvortil kommer at kritikken i et par andre sager gav anledning til advokatundershysoslashgelser

Der synes ikke at herske tvivl om at Rigsrevisionen i de senere aringr er blevet mere aktiv i bestraeligbelserne paring at kontrollere ministeriernes oslashkonomiske forvaltning i bred forstand Ogsaring Statsrevisorerne er blevet mere bevidste om deres opgaves vigtighed (Peter Christensen 1999)Det er vist en alminshydelig erfaring at ingen i den offentlige forvaltning er specielt glade for at have Rigsrevisionen paring besoslashg lige saring lidt som de oslashnsker en sag for Ombudsshymanden Begge dele kan imidlertid indirekte have en positiv effekt paring adfaeligrden i forvaltningerne

En raeligkke andre aktoslashrer kan imidlertid ogsaring vaeligre relevante som kontrolshyinstanser Foslashr der gives eksempler herparing mindes om tabel 61 hvoraf det fremgik at regeringen er den dominerende part i lovgivningsarbejdetDen fremsaeligtter og faringr vedtaget langt de fleste lovforslag Selv om Folketinget er blevet styrket i forhold til regeringen er det stadig fast praksis at der i lovshygivningsvirksomheden tages saeligrligt hensyn til behandlingen af regeringens forslag (Dethlefsen 1999) Men hvem har taget initiativ til de lovforslag regeringen fremsaeligtter og hvem har stoslashrst indflydelse paring den endelige udformning af disse lovforslag De to sposlashrgeskemaundersoslashgelser der genshynemfoslashrtes i Folketinget i 1980 og 2000 giver kvalificerede skoslashn vedroslashrende disse sposlashrgsmaringl

Medlemmerne blev bedt om at rangordne regeringen embedsmaeligndene partierne og interesseorganisationerne med hensyn til graden af indflydelse paring den endelige udformning af regeringens lovforslag inden for vedkomshymendes udvalgsomraringder jf tabel 72Resultatet viste at regeringen i begge

T A B E L 7 2

Folketingsmedlemmers vurdering af den indflydelse forskellige aktoslashrer har paring den endelige

udformning af regeringens lovforslag Pct rdquostoslashrst indflydelserdquo1

S T Oslash R S T I N D F L Y D E L S E S T Oslash R S T I N D F L Y D E L S E

1 9 8 0 2 0 0 0

Regeringen selv 66 62

Embedsmaeligndene i ministerierne 23 35

Partier og partigrupper 5 10

Interesseorganisationer 8 4

N 92-97 91-98

1 Sposlashrgsmaringlsformulering rdquoHvem har efter Deres mening stoslashrst indflydelse paring den endelige

udformning af de lovforslag som regeringen fremsaeligtter inden for Deres udvalgsomraringde(r)

Svaralternativer rdquoStoslashrstrdquo rdquonaeligststoslashrstrdquo rdquonaeligstmindstrdquo rdquomindstrdquo

aringr vurderes som suveraelignt mest indflydelsesrigEmbedsmaeligndene kom klart ind som nummer tomedens partier og interesseorganisationer henvistes til de to sidste pladser Sposlashrgsmaringlet om initiativ til de fremsatte regeringslovshyforslag belyses af tabel 73Medlemmerne blev spurgt omhvor ofte initiatishyvet til fremsatte regeringsforslag inden for deres respektive udvalgsomraringder kommer fra en raeligkke forskellige aktoslashrer

Hvis man holder sig til sposlashrgsmaringlder stilledes i begge aringr fremkommer i tabel 73 et moslashnsterder svarer til det netop naeligvnte i tabel 72Regeringen og embedsmaeligndenei naeligvnte raeligkkefoslashlgetager oftere initiativ til lovgivning end partier og organisationerDet gaeliglderhvad enten der ses paring svarmuligshyheden bdquomeget ofteldquo eller bdquomeget eller ret ofteldquoDen eneste aeligndring over tid synes at vaeligreat interesseorganisationer har tabt lidt terraelignAf gode grunde er det sjaeligldent at folketingsudvalgene som saringdanne optraeligder som initiativshytagereDette billede suppleres i 2000 med inddragelse af yderligere aktoslashrer Det fremgaringr saringledes at EU paring det naeligrmeste ligger paring niveau med embedsshymaeligndene naringr det drejer sig om initiativ til regeringslovforslag medens medierne rundt regnet ligger paring niveau med partier og organisationer

T A B E L 7 3

Folketingsmedlemmers opfattelser vedroslashrende initiativ til lovforslag der fremsaeligttes af rege-

ringen1

1 9 8 0 2 0 0 0

Initiativ Initiativ Initiativ Initiativ meget meget eller meget meget eller ofte ret ofte N ofte ret ofte N

Regeringen selv 52 90 102 45 88 112

Embedsmaeligndene i ministerierne

24 65 96 23 69 111

Partier og partigrupper 13 51 100 9 46 112

Folketingsudvalgene 0 4 96 2 9 111

Interesseorganisationer 19 50 100 3 35 112

Eksperter ndash ndash ndash 1 20 112

Medierne ndash ndash ndash 12 44 112

EU ndash ndash ndash 17 68 109

1 Sposlashrgsmaringlsformulering rdquoNaringr man ser paring lovgivningen inden for Deres udvalgsomraringde(r)

hvor mener De da initiativet til de lovforslag regeringen fremsaeligtter kommer frardquo

Svaralternativer rdquomeget ofterdquo rdquoret ofterdquo rdquolejlighedsvisrdquo rdquosjaeligldent eller aldrigrdquo

Alle disse oplysninger understreger ikke uventet regeringens centrale rolle i lovgivningsvirksomheden med stoslashtte i ministeriernes embedsmaelignd selv om andre ogsaring spiller en rolle med hensyn til initiativ og lovforslags udformshyning De understreger derfor Folketingets behov for granskning af regeshyringens forslaghvilket blandt andet sker ved hjaeliglp af en raeligkke af de instrushymenterder allerede er omtalt jfogsaring kapitel 6 om udvalg og partigrupper I dette afsnits perspektiv paring kontrol via eksterne aktoslashrer er der imidlertid grund til at pege paring et par talraeligkker i tabel 71 der viser noget om udvalgeshynes kontakt med interesser i samfundet som formentlig i hoslashj grad knytter sig til lovforslag under behandlingAntallet af deputationer det vil sige pershysonligt foretraeligde for udvalgethvorunder synspunkter kan fremfoslashres er steshyget betydeligt i 1980rsquoerne og har derefter stabiliseret sig paring et niveau omkring 340 i gennemsnit per aringr Antallet af skriftlige henvendelser til udvalgene fra enkeltpersoner foreninger organisationer og virksomheder mfler steget endnu merenemlig fra godt 1100 til knap 2900 i gennemsnit per aringrTallene tyder paring at repraeligsentanter for diverse interesser i samfundet i stigende grad er blevet opmaeligrksomme paring at det maringske loslashnner sig at henshyvende sig til udvalgene i aeligrinderman finder vaeligsentligeMedlemmerne vil altid lytte (jfHougaard 2002) og indimellem ogsaring tage hensyn til de fremshyfoslashrte synspunkterParing den maringde kan personlige eller skriftlige henvendelser bidrage til Folketingets kontrol af blandt andet fremsatte forslag

Det samme gaeliglder en nyere tendens i folketingsudvalgenes virksomhed der i modsaeligtning til deputationer og skriftlige henvendelser forudsaeligtter initiativ fra udvalgenes side Der er tale om nye moslashdeformer i Folketingets udvalg med inddragelse af personer uden for medlemmernes kreds for at faring belyst et emne eller tema eventuelt i forbindelse med fremsatte eller paringtaelignkte forslag De garingr under mange navne saringsom hoslashring temahoslashring lukket hoslashring og en raeligkke forskellige slags moslashder Hoslashringer kan eventuelt foregaring i samarbejde mellem to udvalg (jfAringrbog og Registre 2000-01 2002 28-34) Hele dette aktivitetsomraringde for folketingsudvalgene er endnu ikke velbelyst men meget interessant i det her anlagte kontrolperspektiv da det giver Folketingets kontrol en ekstra dimension

Mere traditionelle fremgangsmaringder for inddragelse af ekspertise og intershyesser i lovgivningsvirksomheden foslashr regeringens fremsaeligttelse af forslag er ogsaring relevante idet de kan forsyne Tinget med vaeligsentlige oplysningerHer taelignkes paring skriftlige hoslashringer samt lovforberedende udvalg eller kommissioshyner i ministeriernes regi Lovforberedende kommissioner kan tjene flere

formaringl (Nielsen 1999 182-185)De muliggoslashr saringledes grundig behandling af lovgivningsemnet under inddragelse af ekstern ekspertise og organiserede interesser paring omraringdet Lovforberedende kommissioner er imidlertid tidsshykraeligvende og rummer en risiko for fastlaringsning af de politiske valgmuligheder via kompromiser i en tidlig fase af beslutningsprocessenSkriftlige hoslashringer af eksperter og interesserede parter er et noget smidigere instrument baringde tidsmaeligssigt og i henseende til hvor mange eksterne aktoslashrer der kan inddrashygesSet fra Folketingets synspunkt er det dog afgoslashrendeat hoslashringssvarene er kendt inden lovforslaget behandles i Tinget hvilket kraeligver en tidsmaeligssig planlaeliggningder kan kollidere med et politisk behov for hurtig behandling af forslagetForventningerne til folketingsmedlemmernes vurdering af de to lovgivningsprocedurer er saringledes lidt blandede men tabel 74 giver visse relevante oplysninger i saring henseende

Folketingets medlemmer blev bedt om at tage stilling til tre paringstande om kommissioner og to om skriftlige hoslashringerTabel 74 viser en lidt dalende

T A B E L 7 4

Folketingsmedlemmers opfattelse af den rolle kommissioner og hoslashringer boslashr spille i behandshy

lingen af lovforslag1

1 9 8 0 2 0 0 0

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

Alle vigtige love boslashr behandles i kommissioner 12 50 98 9 34 117

Beroslashrte grupper og organisationer boslashr vaeligre repraeligsenteret i kommissionerne 40 68 94 16 63 116

Dersom alle beroslashrte interesser har vaeligret involveret boslashr en en-stemmig kommissionsindstilling som hovedregel foslashlges 4 32 92 4 32 116

Alle beroslashrte institutioner og or-ganisationer boslashr hoslashres foslashr lov-forslag fremsaeligttes i Folketinget 22 57 94 46 79 117

Dersom et lovforslag har vaeligret til hoslashring uden at der er kom-met vaeligsentlige indvendinger boslashr det som hovedregel vedta-ges af Folketinget 10 36 94 20 46 117

1 Svaralternativer rdquoHelt enigrdquo rdquodelvis enigrdquo rdquohverken ellerrdquo rdquodelvis uenigrdquo rdquohelt uenigrdquo

tilslutning til synspunktet om at alle vigtige love boslashr behandles i kommisshysioner hvis man betragter svarene bdquohelt eller delvis enigldquo I begge aringr er der ringe tilslutning til ideen om at en enstemmig kommissionsindstilling som hovedregel boslashr foslashlges dersom alle beroslashrte interesser har vaeligret involveret Derimod er der ret hoslashj grad af enighed omat beroslashrte grupper og organisashytioner boslashr vaeligre repraeligsenteret i kommissionerne hvilket maring forstarings paring den maringdeat en saringdan interesserepraeligsentation boslashr eksistere hvis der nedsaeligttes en kommissionDet fremgik i oslashvrigt af kapitel 3 at antallet af beslutningsforshyberedende udvalg eller kommissioner er reduceret betragteligt i perioden mellem ca 1980 og 2000Hvad specielt angaringr hoslashringerneer det mest intershyessante resultat en staeligrk stigning i tilslutningen til paringstanden om at alle beroslashrte institutioner og organisationer boslashr hoslashres foslashr lovforslag fremsendes til FolketingetDet kan ses som udtryk for en almindelig demokratisk norm om inddragelse af beroslashrte partermen i hoslashj grad ogsaring som udtryk for at Folshyketinget via hoslashringssvarene kan faring vaeligsentlig information som baggrund for en stillingtagen til regeringens forslagTredjeparter inddrages med andre ord i Folketingets kontrol med regeringen via hoslashringssvarene

Paring dette sted er det hensigtsmaeligssigt at kaste et blik tilbage paring omtalen af interesseorganisationer og massemedier i kapitel 3 Organisationerne har maringske generelt betragtet ikke helt den samme indflydelse som for et par aringrtier sidenmen spiller dog fortsat en vigtig rolleDet fremgik at der er en udbredt kontakt mellem folketingsmedlemmer og organisationer og ydershyligere at medlemmerne vurderede denne kontakt som overvejende positiv og fordelagtig Mange fremhaeligver saringledes at kontakten bdquogiver information som man ellers vanskeligt kan skaffe sigldquo og til dels bdquosparer tid og arbejdsshykraftldquo (tabel 32) Disse resultater er i hoslashj grad forenelige med synspunktet om interesseorganisationer som tredjeparter i forholdet mellem Folketing og regeringTilsvarende kan argumenteres for at medierne ikke blot moslashdes med betydelig skepsis af de fleste folketingsmedlemmer De opfattes ogsaring som nyttige instrumenter for de folkevalgte for eksempel ved at bringe vigshytige sager frem som Folketinget boslashr beskaeligftige sig med (tabel 36) Det er for eksempel almindeligt at folketingsmedlemmer stiller sposlashrgsmaringl til ministre med udgangspunkt i mediernes omtale af konkrete sager Baringde organisationer og massemedier paringvirker politiske beslutningermen kan altshysaring ogsaring ses som tredjeparter i et parlamentarisk kontrolperspektiv

Folketingets partier og medlemmer raringder over et omfattende arsenal af kontrolinstrumenter i forhold til regeringen En del af dem (forudgaringende kontrol) knytter sig til regeringsdannelsesprocessen og dens udfaldEt folkeshytingsflertal kan saringledes i udgangspunktet i kraft af det parlamentariske prinshycip sikre sig at der er grundlaeligggende politisk overensstemmelse mellem regering og Folketing med hensyn til baringde regeringens partisammensaeligtshyning og den politik der kan ventes foslashrt I princippet kan problemer endshyvidere loslashses paring forharingnd ved at der indgarings koalitionsaftaler mellem partier om den politik der skal foslashresMen den dominerende praksis med dannelse af mindretalsregeringer indebaeligrer at en regering befinder sig paring permanent proslashveansaeligttelse idet oppositionspartierne bevarer indflydelsesmuligheder som regeringen (agenten) maring affinde sig med da den altid er ansvarlig over for Folketingets flertalMagten er ikke delegeret for en firearingrig periodeFor saring vidt staringr Folketinget meget staeligrkt over for regeringen i sammenligning med parlamenter i de fleste andre parlamentariske systemer

Paring den anden side raringder regeringen over ressourcer herunder isaeligr den offentlige administrations embedsmaelignd som langt overstiger Folketingets kapacitet i det loslashbende arbejdeDet aktualiserer sposlashrgsmaringlet omhvordan Folketinget kan sikre sig at regeringen og dens ministre handler i overensshystemmelse medhvad et flertal i Folketinget vil accepterehvilket stiller krav om hensigtsmaeligssige (efterfoslashlgende) kontrolinstrumenter Fremstillingen viser at Folketinget har et stort antal midler til raringdighed ndash spaeligndende fra uskyldige rutinesposlashrgsmaringl via et udvalg til foresposlashrgsler med mulighed for et fatalt mistillidsvotum

For det foslashrste har Folketinget mulighed for at fremkalde forskellige forshymer for redegoslashrelser som led i overvaringgningen af regeringenMedlemmerne kan endvidere kraeligve og forvente svar paring foresposlashrgsler og paring skriftlige og mundtlige sposlashrgsmaringl i salen og udvalgeneherunder moslashder med ministeren under samraringd i udvalgene Dertil kommer saeligrlige undersoslashgelsesorganer eller undersoslashgelseskommissioner

For det andet kan Folketinget inddrage en raeligkke eksterne institutioner og aktoslashrer som tredjeparter i kontrollen med regeringen Ombudsmanden og Rigsrevisionen er gode eksempler herparing Men ogsaring deputationer og skriftshylige henvendelser til udvalgene spiller en rolle ligesom nye former for hoslashringer i folketingsudvalgene og de mere traditionelle lovforberedende udvalg eller kommissioner og skriftlige hoslashringsprocedurer vedroslashrende udkast til ministrenes lovforslagEndelig er det aringbenbart at interesseorgani-

sationer og massemedier kan bidrage med oplysninger og synspunkter af interesse for Folketingets medlemmer

Dersom kontrolmidlerne anskues over en laeligngere aringrraeligkke fremstaringr to hovedtendenserFor det foslashrste er der flere instrumenter at spille paring end tidlishygereNye sposlashrgeformer har vundet indpasde staringende udvalg arrangerer nye former for hoslashringerog saeligrlige undersoslashgelsesorganer er en mulighedDisse nydannelser supplerer de allerede eksisterende kontrolmidlerFor det andet udnyttes kontrolinstrumenterne for manges vedkommende i hoslashjere grad end tidligere (jf fx tabellerne 61 og 71)

De forskellige kontrolinstrumenter er naturligvis til stede uanset en regeshyrings parlamentariske basis Men udnyttelsen af dem og deres potentielle effekt er stoslashrst under mindretalsregeringer som er blevet et naeligsten kronisk faelignomen i DanmarkDer er absolut ikke belaeligg for en paringstand omat Folkeshytinget har mistet magt til regeringen

kap i te l 8

M I N I S T R E O G E M B E D S M AElig N D

Selv om det antogesat delegations- og ansvarskaeligden fungerer optimalt eller rimelig godt i relationerne mellem vaeliglgere og repraeligsentanter samt mellem Folketing og regering ndash hvilket diskuteres naeligrmere i det afsluttende kapitel 9 ndash er der fortsat sposlashrgsmaringlet om ministrenes kontrol med administrationen ellerom man vil embedsmaeligndenes ansvar over for ministeren Ingen kaeligde er som bekendt staeligrkere end dens svageste led Sposlashrgsmaringlet om embedsshymaeligndenes rolle har paring forskellige maringder altid vaeligret kontroversielt i Dan-marks demokratiske historieDet er velegnet til analyse i et principal-agent teoretisk perspektiv om end det empiriske grundlag for haringndfaste konklushysioner ikke er saring sikkert som man kunne oslashnskeDet er imidlertid paring forharingnd tankevaeligkkende at Danmark adskiller sig fra saring godt som alle andre vestlige demokratier med hensyn til fravaeligret af juniorministre viceministre eller statssekretaeligrer til aflastning og raringdgivning af ministerenAf muligvis forskelshylige grunde finder de involverede aktoslashrer tilsyneladende at det ikke er noslashdshyvendigt med saringdanne ministerielle konstruktioner idet ministerens behov aringbenbart kan tilfredsstilles af det almindelige embedsmandskorps med departementscheferne i spidsen

Problemet om ministerens kontrol med embedsmaeligndene belyses i de foslashlshygende afsnit Foslashrst anskues forholdet mellem ministre og embedsmaelignd i et ex ante perspektiv der omfatter bdquokontraktenldquo mellem ministre og embedsshymaelignd samt forskellige screenings- og udvaeliglgelsesprocedurer Dernaeligst anlaeliggges et ex post perspektivhvorunder vaeliggten laeliggges paring overvaringgning og rapportering samt institutionelle kontrolinstrumenter

Talrige politologiske og forvaltningshistoriske analyser har understreget at det danske embedsmandsideal har vaeligret og stadig i hoslashj grad er den upoliti-

skeupartiske og neutrale agent der loyalt ndash inden for lovens graelignser naturshyligvis ndash handler i overensstemmelse med ministerens (principalens) maringlsaeligtshyninger og oslashnsker ikke mindst via anticiperet reaktion Det kaldes ogsaring den bdquoklassiske embedsmandsrolleldquo i en betaelignkning om forholdet mellem minishystre og embedsmaelignd afgivet af en arbejdsgruppe overvejende bestaringende af embedsmaelignd og forvaltningseksperter Ifoslashlge betaelignkningen indebaeligrer den klassiske opfattelse at forvaltningen er hierarkisk opbygget og arbejdsdelt regelbundet og saglig Endvidere forudsaeligtter den at embedsmaeligndene er rekrutteret paring grundlag af saglige kvalifikationer og at de som udgangsshypunkt er ansat paring livstid i en fuldtidsstilling afloslashnnet med fast gage efter anciennitet og placering i hierarkiet med pension efter karrieren (Betaelignkshyning nr 1354 1998 31 200)Denne beskrivelse passer ikke for godt paring tiden forud for Systemskiftet i 1901men menes dog i hoslashj grad at svare til situatioshynen i tiden derefter frem til anden verdenskrig Sidstnaeligvnte periode var blandt andet karakteriseret vedat embedsmaeligndene trak sig tilbage fra aringbenshylys inddragelse i det politiske livDet var samtidig en periodehvori den tidshyligere opposition (Venstre Socialdemokratiet) blev overbevist om at embedsmaelignd der havde tjent tidligere Hoslashjre-regeringer godt kunne funshygere tilfredsstillende paring nye politiske praeligmisser (jfDamgaard 1975)

Efter anden verdenskrig er der imidlertid sket store aeligndringer paring flere punkter ikke mindst paring baggrund af den offentlige sektors store vaeligkstEn af aeligndringerne vedroslashrer i bogstavelig forstand kontrakten mellem minister og embedsmaelignd Som fremhaeligvet i blandt andre ovennaeligvnte betaelignkning (s 51-56) og af Finn Bruun (2000) har den traditionelle embedsmandsansaeligtshytelse vaeligret paring retur til fordel for overenskomstansaeligttelse med ansaeligttelsesvilshykaringrder mere ligner det private arbejdsmarkeds

Mens den tidligere dominerende tjenestemandsansaeligttelse sigtede mod en livslang loyalitet over for det offentlige og en tilknytning til en bestemt funktion er ansaeligttelsesforholdet i dag snarere orienteret mod loyalitet over for en bestemt sektor eller institution Samtidig er kravene om proshyfessionalisering og specialisering blevet skaeligrpede (Bruun 2000 217)

De nye elementer i embedsmaeligndenes ansaeligttelsesforhold eller kontrakt involverer overenskomst i stedet for lovgivning og derudover blandt andet et bredere ansaeligttelsesomraringde aringremaringlsansaeligttelse som mulighed og mindre sikkerhed for at forblive i en given stilling Hvad sidstnaeligvnte angaringr har Groslashnnegaringrd Christensen (1999b) paringvist markante aeligndringer for topchefer-

nes vedkommende siden 1970rsquoerne idet ministrene i stadig hoslashjere grad benytter de formelle muligheder for at udnaeligvne og afskedige de paringgaeligldenshyde Medens en tredjedel af departementscheferne i 1970rsquoerne forlod deres stilling foslashr de fyldte 65 aringrvar det over halvdelen i 1980rsquoerne og hele 85 pct i 1990rsquoerne Da alderen ved udnaeligvnelsen har vaeligret nogenlunde konstant indebaeligrer denne udvikling at departementscheferne i dag virker i en vaeligsentlig kortere aringrraeligkke end tidligere nemlig i gennemsnit under 8 aringr mod ca 17 aringr foslashr 1970rsquoerne

Ingen vil dog formentlig bestride at ansaeligttelse som embedsmaelignd (det vaeligre sig paring tjenestemands- eller overenskomstvilkaringr) fortsat helt overvejenshyde sker efter saglige eller meriteringsmaeligssige kriterier hvordan de saring end defineres i praksis Der er ogsaring almindelig enighed om at embedsmaelignd generelt betragtet er loyale over for deres ministerTendensen til bdquospringenshyde karriererldquo kan oven i koslashbet udnyttes af ministre der interesserer sig for udnaeligvnelser til at sikre stoslashrre loyalitet fordi ministrene da har faringet friere muligheder til at udvaeliglge medarbejderebdquoAnciennitet og trofasthed over for ministeriet er blevet et mindre vaeliggtigt argument for forfremmelseldquo (Knudshysen 2000 358) IfoslashlgeTim Knudsen kan man snarere rejse det sposlashrgsmaringlom embedsmaeligndene er for loyale over for ministeren Der kan vaeligre en risiko for at raringdgivningen tilpasses det oslashnskede resultat i en grad der garingr ud over sagligheden og den professionelle kvalitetDet kan oven i koslashbet garing saring galt at embedsmaeligndene ikke bremser eventuelle ulovligheder (s 361)

Netop embedsmaelignds forpligtelser i forholdet til ministrene er analyseret af Jens Peter Christensen (1997 597) i forbindelse med de saringkaldte skandaleshysager jfkapitel 7 om ministrenes ansvarlighed over for FolketingetHan finshyder at man for saring vidt angaringr embedsmaeligndene kan uddrage fire pligter for embedsmaeligndenes samspil med ministerennemlig

(1) embedsmaeligndenes pligt til at informere og raringdgive ministeren (2) embedsmaeligndenes pligt til at advare ministeren (pligten til at bdquoslaring i borshydetldquo) (3) embedsmaeligndenes pligt til at modsaeligtte sig ministerens klart ulovlige ordrer samt (4) departementschefens saeligrlige pligter

Christensen har endvidere kunnet konkludere at selv om mange skandaleshysager ogsaring involverede embedsmaeligndhar disse i langt de fleste tilfaeliglde undshygaringet tjenestemandssager I tilfaeliglde af tjenestemandssager er de endvidere enten blevet frikendt for et retligt ansvar eller har faringet milde sanktioner i form af advarsler eller irettesaeligttelserKun i to tilfaeliglde har der vaeligret tale om

forflyttelseDet betyder imidlertid ikkehvilket i praksis er nok saring vigtigt at embedsmaeligndene er garinget uskadt ud af skandalesagerneChristensen (1996 267) finder saringledes at mange embedsmaelignd er blevet ramt af bdquosanktioner uden ansvarldquo

Dette har dels fundet udtryk i at embedsmaeligndene er blevet haeligngt ud i medierne paring en maringde der naeligppe kan have vaeligret saeligrlig behagelig dels i det mere haringndfaste at ledelsen har gjort brug af sin diskretionaeligre ledelshysesret til at skille sig af med den paringgaeligldende foslashr under eller efter undershysoslashgelsen

Naringr embedsmaelignd kommer i klemme skyldes det ifoslashlge Jens Peter Chrishystensen ikke at de er korrupte eller praktiserer nepotisme (jfGroslashnnegaard Christensen 1993)Aringrsagen er derimod at de i en eller flere henseender har vaeligret bdquoudygtige embedsmaeligndldquo Han peger i denne forbindelse paring bdquodriftsshyoslashkonomisk eller styringsmaeligssig udygtighedldquo bdquomangelfuld raringdgivning af ministeren og problemer med sandhedspligtenldquo bdquogeneralisten i klemmeldquo og embedsmaelignd der bdquoikke kan styre ministerenldquo (Christensen 1996 259-266) Sidstnaeligvnte kategori kan virke paradoksal idet problemet med konshytrol i forholdet mellem minister og embedsmaelignd er vendt paring hovedetmen tanken er at embedsmaeligndene i nogle sager (isaeligr Tamilsagen og sagen om den kreative bogfoslashring i Skatteministeriet) ikke formaringede at forhindre ministeren i at begaring klare ulovligheder i sidstnaeligvnte tilfaeliglde maringske fordi to involverede embedsmaelignd ikke oslashnskede at forringe deres karrieremuligshyheder

I almindelighed vil der ofte vaeligre faktorer som modvirker tendensen til at embedsmaelignd bliver for loyale over for ministeren I litteraturen er saringledes fremhaeligvet at embedsmaelignd har en tilskyndelse til at forholde sig neutrale i forhold til en regeringder ikke raringder over eget flertal i lovgivningsorganet Det er ogsaring fremhaeligvet at udsigten til relativt hyppige regeringsskift tilskynshyder embedsmaelignd til at indtage en neutral rolle (Hammond 1996 145-146) I den danske sammenhaeligng har Tim Knudsen (2000 360-361) fremfoslashrt to omstaeligndigheder der traeligkker i retning af en bdquobloslashd midterkursldquoEmbedsshymaelignd har ganske vist interesse i at vaeligre loyale af hensyn til karrieremuligshyhederne men de har af samme grund ogsaring interesse i at kunne betjene en kommende regering med anden partifarveTilsvarende har de paring langt sigt interesse i at bevare etablerede samarbejdsmoslashnstre med ministeriets omvershydenherunder for eksempel interesseorganisationer paring omraringdet

Den beskrevne udvikling vedroslashrende embedsmaeligndenes situation har ikke forhindret en stadig diskussion af hvilke typer af embedsmaelignd der i det hele taget skal eksistere under ministeren som politisk leder og forvaltshyningschef

p ol i t i ske e m b e d sm aelig nd

Et af de mest kontroversielle sposlashrgsmaringl paring omraringdet er hvorvidt der boslashr indfoslashres statssekretaeligrer eller lignende til stoslashtte for ministeren En forudshysaeligtning for at kunne besvare sposlashrgsmaringlet er imidlertid klarhed over hvilke opgaver en minister forventes at varetage og som konsekvens heraf hvilke hjaeliglpere eller raringdgivere han eller hun har behov for (at skrive en kontrakt med) Netop paring dette omraringde er tingene kommet i skred i de seneste aringr

For en del aringr siden paringpegede Poul Meyer (1970 332) at selv om der kunne findes eksempler paring udnaeligvnelser af embedsmaelignd der i det mindste delvis var politisk motiverede bdquohellip er det mere bemaeligrkelsesvaeligrdigt at vi trods saringdanne udnaeligvnelser har et embedsmandskorps der efter samstemmende vidnesbyrd fra skiftende regeringer er saeligrdeles loyaltldquoUmiddelbart derefter affyrede han imidlertid foslashlgende salut

Dette er saring meget mere bemaeligrkelsesvaeligrdigt som et af de braeligndende problemer for danske ministre netop er at faring den tilstraeligkkelige medhjaeliglp i den arbejdszone hvor det traditionelt administrative arbejde blander sig med det bdquopolitiskeldquo arbejde i snaeligver forstand I andre lande har man ovenover det faglige administrative hierarki etableret partipolitiske medshyhjaeliglpere for vedkommende minister Disse medhjaeliglpere maring naturligvis garing af samtidig med regeringen men stillinger af denne karakter betragtes som en garanti imod en politisering af det egentlige embedsmandskorps Saringdanne stillinger findes ikke her i landet og hvis de ikke oprettes er det usandsynligt at embedsmandskorpset kan bevare sin bdquoupolitiskeldquo karakshyter De politiske partier i Danmark synes imidlertid ikke at vaeligre klare over hvad det er for overordentligt betydningsfulde samfundsvaeligrdier man udsaeligtter for overhaeligngende fare

En rapport fra en arbejdsgruppe smaring ti aringr efter kunne bekraeligfteat ministeren i hoslashj grad havde behov for en arbejdsmaeligssig aflastning men fandt ikke grund til at anbefale stoslashrre reformer paring omraringdet idet der inden for de eksishysterende rammer var muligheder for forbedring af ministerens arbejdssituashytion

Det forekommer vaeligrd at fremhaeligve at man i forhold til ministrene synes at kunne opnaring stort set de samme resultater hvad enten man taelignker sig gennemfoslashrt aeligndringer der viderefoslashrer den haeligvdvundne danske tradishytion for en helt upolitisk dvs ikke-partipolitisk administration eller aeligndringer der indebaeligrer en udvidelse af det politiske ledelseselement (Politiske ledelsesforhold 1979 55)

Det skal tilfoslashjes at arbejdsgruppen der refererede til en styringsgruppe bestaringende af tre fremtraeligdende departementschefer ikke havde til opgave at foreslaring konkrete aeligndringermen at analysere forskellige loslashsningsmodeller

Embedsmaeligndenes roller blev ogsaring behandlet i en stoslashrre undersoslashgelse af centraladministrationens organisation og politiske placering i 1980Under-soslashgelsen konkluderede forsigtigt at embedsmaelignd har en selvstaeligndig indshyflydelse paring de politiske beslutninger isaeligr fordi ministrene ikke har andre hjaeliglpere i deres virksomhed Embedsmaelignd kan for eksempel bremse en ministers initiativer hvis der kan peges paring problemer med hensyn til deres form eller indholdParing den maringde kan embedsmaelignd virke konservativt i for-hold til en etableret tilstandHertil kommer at bdquoaftalerldquo mellem organisashytioner og embedsmaelignd paring givne politiske sagomraringder i praksis kan vaeligre naeligrmest bindende for ministerenDet understreges dog ogsaring at ministre og embedsmaelignd grundlaeligggende er underlagt samme bindinger fra den intershyesseorganiserede omverden og at ministre i modsaeligtning til embedsmaelignd besidder en demokratisk legitimitet I kortfattet form blev resultatet af anashylysen derfor som formuleret i bogens sidste linjer at

hellip de faktiske magtforhold i dansk politik er nok saring komplekse De lader sig naeligppe beskrive ved bare at pege paring eacuten type aktoslashrer det vaeligre sig polishytikere organisationerne kapitalisterne Eller embedsmaeligndene paring Slotsshyholmen (Groslashnnegaringrd Christensen 1980 368)

Denne konklusion afspejler oplevelsen af magtforholdene omkring 1980Et interessant sposlashrgsmaringl er naturligvis om den fortsat er gyldig et kvart aringrhunshydrede senereProblemet om forholdet mellem embedsmaelignd og ministre er senest behandlet udfoslashrligt i Betaelignkning nr 1354 (1998) Som beskrevet i betaelignkningen har en minister rollerne som oslashverste forvaltningschef regeshyringsmedlem og partipolitiker der hver isaeligr og ikke mindst i kombination kan stille meget store krav I gennemsnit var arbejdsugen for ministre ifoslashlge sposlashrgeskemaundersoslashgelser da ogsaring knap 70 timer i baringde 1977 og 1997Det

er i begge aringr isaeligr forvaltningscheffunktionender er tidroslashvendeDen omfatshyter intern ledelse af ministerietministermoslashder mm relationer til Folkeshytinget moslashder med interesseorganisationer og kommunale myndigheder samt visse udadvendte aktiviteter (herunder interview EU-moslashder og moslashder med internationale organisationer) I periodens loslashb synes de udadshyvendte aktiviteter at vaeligre blevet mere omfattende men tallene maring tolkes med forbeholdda tidsanvendelsen ikke kan opgoslashres praeligcist (s104-108)

I forbindelse med varetagelsen af alle de naeligvnte opgaver er betaelignkninshygens undersoslashgelse fra 1997 af ministrenes syn paring samspillet med embedsshymaeligndene af saeligrlig interesse (kap 6) Medens embedsmaelignd tidligere prishymaeligrt raringdgav om sagernes faglige aspekter paringpeger betaelignkningen at der efter anden verdenskrig er foregaringet en udvikling bdquohvor embedsvaeligrket i stishygende omfang giver politisk-taktisk raringdgivning til ministreneldquo (s109) om end embedsvaeligrket endnu omkring 1960 havde mange lighedspunkter med den klassiske embedsmandsrolle Med et udtryk fra boksningens verden siges embedsmaeligndene at have paringtaget sig rollen som bdquosparringspartnerldquo for ministreneUdvalget bemaeligrker at sondringen mellem faglig raringdgivning og politisk-taktisk raringdgivning er analytisk idet de to former i det daglige flyder sammen Overordnet konkluderer udvalget at ministrene generelt er tilshyfredse med den raringdgivningde modtager i begge henseender saringvel som med den bistandde i oslashvrigt faringr fra embedsvaeligrketDet er dog ikke ensbetydende medat ministrene ikke har kritiske bemaeligrkninger paring flere punkter

Ministrene modtog faglig raringdgivning fra en bdquobred kredsldquo af embedsmaelignd i departement og styrelser med departementschefen og afdelingschefer i departementet som primaeligre raringdgivereDerefter kom ministersekretariatet og kontorchefer i departementetSelvom der var hoslashj grad af tilfredshed med denne raringdgivninghar et uoplyst antal ministre kritiseret embedsmaeligndenes (manglende) bdquoevne til at formidle det faglige herunder primaeligrt formidshylingen til en bredere offentlighedldquo (s112)Ministrene modtog ogsaring politiskshytaktisk raringdgivning fra en bdquobred kredsldquo af embedsmaelignd dog isaeligr embedsshymaelignd fra departementet med departementschefen som primaeligr raringdgiver Derefter kom medieraringdgivereinformationsmedarbejdere og oslashvrige chefer i departementetGenerelt var der ogsaring tilfredshed med denne form for raringdshygivning selv om den var mindre udpraeligget end for den faglige raringdgivnings vedkommendeSaeligrligt fremhaeligves den personlige bdquokemisldquo betydning i forshyholdet mellem minister og departementschefDesuden bemaeligrker betaelignkshyningen

Ministrene forventer endvidere at embedsvaeligrket baringde formaringr at raringdgive om faglige og politisk-taktiske sposlashrgsmaringl og oplever at embedsvaeligrket gerne raringdgiver om hvordan ministerens politik bedst fremmes i Folkeshytinget og i forstaringelse med interesseorganisationer og andre interessenter paring omraringdet (s 112)

Hvad angaringr den oslashvrige bistand til ministrene er der en raeligkke eksempler paring at ministre har oplevet betjeningen som mindre godEnkelte ministre fandt at embedsmaelignd havde problemer med nytaelignkningFlere ministre savnede bedre taler og artikler om faglige emnerTilsvarende havde flere ministre oplevet bistanden i forbindelse med regeringsarbejdet som utilstraeligkkelig naringr det drejede sig om sager uden for ressortomraringdet Der var endvidere ministre som savnede tilstraeligkkelig bistand i relation til partiet eller deres valgkredsEndelig fandt en del ministre at embedsvaeligrkets evne til at haringndshytere medierne og relationen til offentligheden var utilstraeligkkelig

Betaelignkningen indeholder en lang raeligkke andre interessante oplysninger om aspekter af forholdet mellem ministre og embedsmaeligndherunder om departementschefens centrale placeringom udvidelser af ministersekretarishyaterneom embedsmaelignds ageren paring ministerens vegne (i forhold til interesshyseorganisationer Folketingets partier EU og pressen) samt embedsmaelignds deltagelse i samraringdDesuden giver den mulighed for sammenligninger med forholdene i SverigeNorge og Storbritanniender alle benytter statssekreshytaeligrer med instruktionsbefoslashjelser og politiske raringdgivere Behovet for aflastshyning og raringdgivning af ministre turde vaeligre det samme i Danmark men i Danmark er de faste embedsmaelignd i mangel af politiske embedsmaelignd og juniorministre bdquofulgt med ministrenes eftersposlashrgsel og har integreret den faglige og politisk-taktiske raringdgivningldquo (s199)Denne danske ordning kalshydes med rette unikDet erkendes dog at den i saeligrlige situationer kan indeshybaeligre en risiko for at danske embedsmaelignd bdquoikke i tilstraeligkkeligt omfang vaeligrner om faglige synspunkter i deres raringdgivning af ministreneldquo (s 216)

Betaelignkningen laeliggger ikke op til store reformerUdvalget har under sit arbejde for eksempel ikke fundet oslashnsker om statssekretaeligrer eller lignende i Danmark (s218)Men det fastslaringrat det er en ministers legitime ret at ansaeligtte saeligrlige raringdgiverehvis det skoslashnnes noslashdvendigtDet kan vaeligre personersom besidder bdquoen saeligrlig kunnen eller erfaringherunder partipolitisk baggrund erfaring med informationsarbejdeekspertise inden for et felt som ministeshyriet normalt ikke beskaeligftiger sig med olldquo (s217)Der boslashr imidlertid skabes klare spilleregler og aringbenhed om saringdanne ansaeligttelsernemlig foslashlgende

bull Saeligrlige raringdgivere boslashr alene ansaeligttes i ministersekretariatet eller dertil knyttede stabsfunktioner

bull Saeligrlige raringdgivere boslashr ikke have instruktionsbefoslashjelser over for det faste embedsvaeligrk

bull Saeligrlige raringdgivere boslashr ansaeligttes tidsbegraelignset og i oslashvrigt paring overensshykomstmaeligssige vilkaringr

bull Opslagsreglerne boslashr foslashlges ved ansaeligttelsen af saeligrlige raringdgivere

Disse reglerder klart definerer saeligrlige raringdgivere ud af det normale embedsshyhierarki er efterfoslashlgende gennemfoslashrt af Finansministerietmen der synes ikke at foreligge undersoslashgelser af i hvilket omfang ansaeligttelser faktisk er sket paring grundlag af demStatsministeren oplyste dog i sposlashrgetiden den 23 okto-ber 2002 at de bdquosaeligrlige raringdgivere uden undtagelse bliver ansat fuldstaeligndig efter de regler og vilkaringrldquo der blev anbefalet af Betaelignkning nr 1354 Han oplyste endvidere at der i hans regering maksimalt ansaeligttes eacuten saeligrlig raringdgishyver per minister I praksis drejer det sig om medieraringdgivere jfnedenfor

Den beskrevne udvikling vedroslashrende bdquokontrakt screening og udvaeliglgelshyseldquo ndash set fra ministerens (principal)synsvinkel ndash indebaeligrer i hvert fald ikke at ministerens kontrolmuligheder er blevet mindreTvaeligrtimod kan den antyde at gaeligngse opfattelser af embedsmaeligndenes store magt er afloslashst af eller suppleret med et synspunkt om at embedsmaelignd af primaeligrt karriereshymaeligssige aringrsager maringske er blevet for foslashlgagtige i forhold til ministeren En tidligere departementschef betegner paringstanden om embedsmaeligndenes magtfuldkommenhed som en myteHan finder det ikke i sig selv problemashytisk at topchefer bliver brugt til de mere politisk praeliggede opgavermen de uklare spilleregler kan vaeligre et problembdquoPolitikerne kan ikke baringde forvente aktiv assistance i politiske processer og samtidigt problematisere at embedsshymaeligndene er politiskeldquo (Due 1996 291-292)Han naeligvner blandt andet at forholdet til pressen kan give topembedsmanden et dilemma Skal man levere det ministeren oslashnsker eller skal man af saglige grunde fastholde den oprindelige position Hvis topchefen er tilbageholdende bdquokan ministeren fristes til at soslashge andre raringdgivereder har stoslashrre forstaringelse for den mediemaeligsshysige sideldquohvilket da ogsaring er sket i en raeligkke ministerier (s 293)

Mediernes politiske rolle er tidligere omtalt (kap 3)Hertil kan nu foslashjes at netop ansaeligttelser af presse- og informationsmedarbejdere i departementershyne tog fart i 1990rsquoerne (Betaelignkning 13541998115121126-128)Formaringlet er naturligvis at styrke ministerens og ministeriets position i spillet om nyhedsshyformidlingen med journalister og medierDet kan ses som en defensiv stra-

tegi men oprustningen paring dette omraringde kan selvsagt ogsaring anvendes mere offensivt i forsoslashg paring at kontrollerehvad der skrives og siges noget om i medishyerneog hvordan det goslashresbdquoSpindoktorldquo er et ret nyt og importeret ordder anvendes om en medieraringdgiver som meget strategisk (og undertiden med mindre fine metoder) soslashger at paringvirke mediernes nyhedsformidling til forshydel for sin principal I 2000 (p 293) skrev Ove KPedersenbdquoSpin doctors er et ikke eksisterende faelignomen i Danmark selvom der findes eksempler som viser en gradvis udvikling i den retningldquo Derimod tillaeliggger Klaus Kjoslashller (2001) tilsyneladende faelignomenet ret stor betydningEfter regeringsskiftet i 2001 har der vaeligret megen offentlig debat om spindoktorermen mange af indlaeligggene tyder paring at deres muligheder i Danmarknaringr alt kommer til alt er ret begraelignsede (fx Politiken 265 2002 Jyllands-Posten 19 2002Engell 2002)Groslashnnegaringrd Christensen har dertil bemaeligrket som noget nyt under VK-regeringenat bdquoraringdgiverne ikke saring meget er politiske raringdgivere som rene medieraringdgivereldquohvilket kan svaeligkke den demokratiske debat bdquofordi form og facade garingr forud for politisk substansldquo (Politiken 211 2002)

Jens Peter Christensen har (forud for den saringkaldte Thor Pedersen-sag) fremfoslashrt nogle principielle betragtninger om saeligrlige raringdgivereHan antager som udgangspunkt

Hvor den faste embedsmand i praksis vil have sin loyalitet delt mellem ministeren og det faste embedsapparat i tilfaeliglde hvor ministeren vil af sted paring gale veje vil den saeligrlige raringdgivers loyalitet i en saringdan situation formentlig vaeligre forankret eacutet og kun eacutet sted nemlig hos ministeren (Christensen 2002 136-137)

Problemet er imidlertid ifoslashlge Christensen at ministeren ikke noslashdvendigvis vil bdquodele skaeligbnefaeligllesskabldquo med den saeligrlige raringdgiver

Ministeren kan vaeliglge ndash hvis det forekommer ham opportunt ndash at lade den saeligrlige raringdgiver garing planken ud Og det maring forventes at den saeligrlige raringdgiver vil affinde sig med en saringdan skaeligbne uden at goslashre upassende anskrig til offentligheden og afsloslashre at det i virkeligheden er ministeren der er skurken Hvis den saeligrlige raringdgiver ikke affinder sig maring han regne med at han effektivt har braeligndt alle broer til det politiske system der satshyte ham i sit broslashd (s137)

Under alle omstaeligndigheder forhindrer de omtalte udviklingstendenser ikke at ministre fortsat kan have kontrolproblemer i forhold til embeds-

maeligndene Der er derfor grund til ogsaring at betragte de forskellige former for efterfoslashlgende kontrolder kan taelignkes anvendt

Medens midlerne til sikring af ex ante kontrol (forharingndskontrol) er yderst forskellige hvad angaringr forholdet mellem Folketing og regering paring den ene side og forholdet mellem ministre og embedsmaelignd paring den anden er der betydelig overlapning i henseende til de instrumenterder anvendes til eftershyfoslashlgende (ex post) kontrol hvilket vil fremgaring nedenfor Der er imidlertid ogsaring instrumenter som er saeligrligt relevante netop i relationen mellem minishystre og embedsmaelignd

De forskellige former for redegoslashrelser fra ministre til Folketinget (rapporteshyring) der omtaltes i kapitel 7 er ogsaring anvendelige i relationerne mellem ministre og embedsmaeligndMaringske bortset fra aringbningstalens mundtlige del (i modsaeligtning til den skriftlige der omfatter regeringens lovprogram) kraeligver almindelige ministerredegoslashrelser besvarelser af foresposlashrgslermundtlige og skriftlige sposlashrgsmaringl i henhold til forretningsordenens sect 20 samt sposlashrgsmaringl fra udvalgene (herunder skriftlige samraringdssposlashrgsmaringl) udkast eller oplaeligg til svar fra ministrenes embedsmaelignd I de fleste tilfaeliglde vil sagerne ikke kun angaring ministerenmen ogsaring de embedsmaeligndder har et delegeret ansvar for de paringgaeligldende omraringder over for ministerenAf samme grund vil udkast til besvarelser af sposlashrgsmaringl selvsagt forsyne ministeren med information om begivenheder og tilstande paring omraringder som ministeren i sidste instans er retshyligt ogeller politisk ansvarlig for over for Folketinget selv om han eller hun i nogle tilfaeliglde maringske paring forharingnd ikke kender ret meget til de konkrete sagsshyforholdDet er ogsaring aringbenbart at dommerundersoslashgelser eller saeligrlige undershysoslashgelsesorganer som omtalt i kapitel 7 kan kaste lys over embedsmaelignds adfaeligrd i forbindelse med saringkaldte skandalesager

I denne forbindelse er der grund til at minde om de omtalte normer for samspillet mellem ministre og embedsmaeligndder er formuleret af Jens Peter ChristensenMinistrene har ganske vist pligt til at udsposlashrge deres embedsshymaelignd og til at respektere arbejdsdelingen mellem ministre og embedsmaelignd mm(jfkap 7)men embedsmaeligndene har til gengaeligld ogsaring pligt til at inforshymere og raringdgive ministeren (jfovenfor)Heri ligger at embedsmanden ikke

maring forholde ministeren oplysninger af vaeligsentlig betydningDet kan endvishydere siges at embedsmaelignd i almindelighed skal holde sig til sandheden hvilket kan vaeligre problematiskda vedkommende ogsaring har en generel lydigshyhedspligt over for ministeren (Knudsen 2000 132)

Betaelignkning 1354 viste at ministersekretariaterne baringde praktisk og politisk er en betydelig stoslashtte for ministerenUdviklingen er da ogsaring garinget i retning af stoslashrre ministersekretariater i de sidste 25 aringr I 1997 var der i gennemsnit 5-6 ansatte med en variation fra 2 til 10 ansatte medens det typiske ministershysekretariat tyve aringr tidligere kun bestod af en akademisk sekretaeligr og en konshytormedarbejder I et kontrolperspektiv noterer man blandt andet at mishynistersekretariatet ifoslashlge betaelignkningen (s 124) bdquovidereformidler baringde ministerens afgoslashrelser og holdninger til relevante sager til departementetldquo Statsministeriets ministersekretariat havde i 2000 ni medarbejdere Nok saring vigtigt er det maringske at Statsministeriets departement i loslashbet af 1990rsquoerne fordoblede antallet af akademiske medarbejdere fra ca 15 til ca 30 Ideen var isaeligr at Statsministeriet skulle kunne bdquofoslashlge medldquo i udviklingen paring en lang raeligkke ministeromraringder (Knudsen 2000 94-96)Tim Knudsen er af den opfattelse at kontrollen med den enkelte embedsmands arbejde er blevet svaeligkket som foslashlge af tendensen til mere gruppe- og projektarbejde med tilshyhoslashrende mere diffus ansvarsfordeling Paring den anden side fremhaeligver han en modgaringende tendens nemlig at centralisere styringen i ministeriet hvilket samler kontrollen i en enkelt departementschefs haelignder (s 359)

Mere ioslashjnefaldende er imidlertid den kontrol af ministerier og embedsshymaelignd der udoslashves af Finansministeriet (Lotte Jensen 2000 jf Oslashstergaard 1998 376-383) Lotte Jensen (2000 217-218) taler om Finansministeriets kerneopgave der i praksis garingr ud paring at begraelignse andre aktoslashrers ressourceshyforbrug

Kontrolopgaverne omfatter frem for alt finanslovsarbejdet men ogsaring udgiftsudvikling relateret til loslashn og personale Kontrolopgaverne affoslashder et behov for overvaringgningsudredninger og publikationerVirksomhedsshyregnskaber for de enkelte ministerier og deres styrelser Udgiftsanalyser for udvalgte omraringder hellip Finansredegoslashrelsen der sammenfatter landets oslashkonomiske situation paring en raeligkke punkter og Budgetredegoslashrelsen der er en mere tematiseret gennemgang af udvalgte omraringder af relevans for budgetteringen samt Budgetoversigten der udkommer 4 gange om aringret hellip Dertil kommer en raeligkke yderligere publikationer der har til hensigt at overvaringge den danske samfundsoslashkonomi hellip

Som fremhaeligvet af Hans Henrik H Oslashstergaard (1998 376-377) afhaelignger Finansministeriets styrke til syvende og sidst af den gennemslagskraft ministeren har over for kollegerne i regeringen Helt afgoslashrende er finansshyministerens forhold til statsministeren Der kan dog ikke vaeligre tvivl om at Finansministeriet paring mange maringder overvaringger og kontrollerer de oslashvrige ministerier

Et saeligrligt problem vedroslashrende overvaringgning og rapportering knytter sig til den danske EU-beslutningsproces Som omtalt i kapitel 5 afhaelignger Folkeshytingets kontrol med processen af rettidig og fyldestgoslashrende oplysninger fra den relevante minister Hvis ikke ministeren i tide faringr tilfredsstillende inforshymation om sager under forberedelse i EUhar ikke blot vedkommende selv men ogsaring Folketinget og bdquodemokratietldquo et problem Involverede embedsshymaelignd har efter alt at doslashmme en vis frihed til selv at afgoslashre hvornaringr og hvordan ministre skal informereshvilket ogsaring er en praktisk noslashdvendighed Paring det eksisterende vidensgrundlag kan imidlertid ikke afgoslashres om ndash og i bekraeligftende fald hvor hyppigt ndash ministre foslashrst inddrages efter at vaeligsentlige forslag i realiteten er besluttet Embedsmaelignd kan meget vel arbejde i overshyensstemmelse med princippet om anticiperet reaktion ikke mindst paring grund af den meget konsensuspraeliggede danske tradition paring dette omraringde der skal sikre varetagelse af legitime bdquodanske interesserldquo Men problemet er sandsynligvis accentueret af en ny beslutningspraksis efter Amsterdamtrakshytatens ikrafttraeligden i 1999Traktaten goslashr det muligt at vedtage retsakter under den faeliglles beslutningsprocedure allerede efter Europaparlamentets og Ministerraringdets foslashrste behandling af et forslag hvilket i 2000-2001 skete i ca 30 procent af tilfaeligldeneDet kan kaldes en effektivisering af beslutningsproshycessen som ingen burde have indvendinger mod Det mulige demokratiske problem bestaringr imidlertid i at helt uformelle men reelt afgoslashrende saringkaldte bdquotrilogmoslashderldquo eller trepartsforhandlinger mellem repraeligsentanter for ParlashymentetMinisterraringdet og Kommissionenkan holdes saring tidligt i processen at Raringdets formandskab endnu ikke er udstyret med en klar forhandlingsposishytion fra medlemslandenes regeringer (Smaringtryk fra Folketingetnr 4 2002 79shy95) Under et samraringd i Europaudvalget har udenrigsministeren lovet en undersoslashgelse af sposlashrgsmaringlet efter afslutningen af det danske formandskab (Politiken 279 2002) Paring en maringde kan man sige at den omtalte praksis maringske ikke afviger saring meget fra realiteterne i medlemsstaternes egne lovshygivningsprocesser Men den nationale lovgivning er paring den anden side nemmere at aeligndre igen hvorfor problemet boslashr tages alvorligt

Som ovenfor naeligvnt er flere af de efterfoslashlgende (ex post) kontrolmidler der anvendes af Folketinget over for ministrene ogsaring relevante i forholdet melshylem ministre og embedsmaelignd Dette er aringbenbart indlysende for saring vidt angaringr Ombudsmanden og Rigsrevisionen (jf kap 7) hvis virksomhed oven i koslashbet primaeligrt er rettet mod netop forvaltningen og dennes embedsshymaelignd uanset om ministeren i sidste instans maringtte vaeligre ansvarlig for ulovshylige eller kritisable forhold I det her anlagte perspektiv kan siges at de to institutioner via deres undersoslashgelser kan fremlaeliggge information der bidrashyger til ministerens vurdering af om de underordnedes handlinger er tilshyfredsstillende eller dadelvaeligrdige Det er en information som ministeren ogsaring maring tage alvorligt fordi Folketingets medlemmer og andre vil forstaring at udnytte den

Noget tilsvarende gaeliglder for massemediernes og interesseorganisationershynes vedkommende Mediernes fokusering paring enkeltsager og problematiske forhold kan ogsaring medvirke til at mere principielle sposlashrgsmaringl maring tages op til behandlingDet synes faktisk at vaeligre tilfaeligldet i forbindelse med ovennaeligvnshyte sag om aeligndringen af beslutningsproceduren i EU der af Politiken blev lanceret som bdquoturbodemokratildquoder burde bekaeligmpesForskellige organiseshyrede interesser kan ligeledes henlede ministres opmaeligrksomhed paring probleshymatiske forhold i administrationen Det vil dog kun ske i det omfang de paringgaeligldende interesser har noget at kritisere De velkendte netvaeligrk mellem visse organisationer og embedsmaelignd i forvaltningen kan nemlig ogsaring bidrashyge til at der netop ikke peges paring problematiske forhold hvilket saring kan vaeligre et problem for ministerenTil gengaeligld er der i et pluralistisk system som det danske paring de fleste omraringder typisk andre organisationer eller eksperter som kan fremfoslashre de mere kritiske synspunkter

Domstolene har altid haft en kontrollerende funktion i forhold til forvaltshyningenKapitel 4 beskrev nogle generelle udviklingstraeligk i domstolenes rolshyle som ogsaring er af betydning i naeligrvaeligrende forbindelseDen proslashvelsesret der blev effektueret saring markant med dommen iTvind-sagenvar ikke blot vendt mod Folketingets vedtagelse af Tvind-loven men indirekte ogsaring mod de raringdgivere som ministeren og Folketinget stoslashttede sig til herunder Justitsshyministeriets Lovkontor hvis embedsmaelignd altsaring ikke fik ret i at loven var i overensstemmelse med grundloven Men ogsaring i sager om menneskerettigshyheder og mere traditionelle retssager mellem borgere og det offentlige foreshykommer det ikke saring sjaeligldentat forvaltningens afgoslashrelser bliver underkendt i retssystemet Domstolene er altsaring en vigtig institutionel tredjepart selv om

sagsanlaeligg set fra den almindelige borgers synsvinkel er en meget tung og undertiden bekostelig affaeligre

Endelig er der grund til at naeligvne loven om offentlighed i forvaltningen der principielt giver mulighed for at interesserede kan faring adgang til dokushymenter i bestemte sager og dermed til at kontrollere embedsmaeligndene Loven fra 1985 er dog kritiseret for at vaeligre inkonsekvent og bdquobesvaeligrlig graelignsende til det umuligeldquo i sager af generel karakterHertil kommerat der ikke er indfoslashrt mulighed for frit at soslashge i postlisterTim Knudsen (2000 362-363) fremhaeligver dogat der siden 1991 er sket visse forbedringerherunshyder lettelser i adgangen til EU-dokumenter og miljoslashsagerDer er imidlertid ogsaring sket aeligndringer som traeligkker i modsat retningherunder begraelignsninger i personalesager sager vedroslashrende privatiseringer og sager vedroslashrende en raeligkke offentlige opgaverder udfoslashres af offentligt ejede selskaber

Efter ovenstaringende gennemgang kunne man umiddelbart faring det indtryk at forharingndskontrollen (kontrakt screening og udvaeliglgelse) er vigtigere end den efterfoslashlgende kontrol (rapportering og overvaringgning institutionelle kontrolshymidler) naringr det drejer sig om ministrenes muligheder for at paringvirke embedsmaeligndenes handlinger i overensstemmelse med den fastlagte politik Ministrene udnytter i hvert fald i hoslashjere grad end tidligere deres mulighed for bdquokarrierekontrolldquo via udnaeligvnelser afskedigelser og forflyttelser af embedsmaeligndDe forventer ogsaring at embedsmaeligndene leverer en mere polishytisk praeligget raringdgivning end tidligereAlligevel er det ikke muligt at drage haringndfaste konklusioner paring det foreliggende grundlagDer findes jo unaeliggteshyligt et bredt spektrum af ex post instrumenter som forsyner ministeren med vaeligrdifuld information

Et af problemerne i denne forbindelse er at den danske litteratur i hoslashj grad fokuserer paring embedsmaeligndenes rolle i forhold til ministeren og i minshydre grad direkte paring mulighederne for ministerstyring af administrationen Der tales meget om normer og praksis i samspillet mellem embedsmaelignd og ministre om faglig og politisk-taktisk raringdgivning af ministeren og om bdquobetjeningldquo af ministerenDette gaeliglder ikke mindst Betaelignkning 1354 der er skrevet af et udvalg paring ni medlemmer omfattende embedsmaelignd fra en raeligkshyke ministerier en repraeligsentant for DJOslashFen advokat og to professorer i forshyvaltningHvis problemstillingen i hoslashjere grad havde vaeligret hensigtsmaeligssigshyheden af ministerens styringsinstrumenter kunne diskussionen vaeligre blevet

lidt bredere ved ogsaring at omfatte det klassiske sposlashrgsmaringl om statssekretaeligrer der som naeligvnt findes i naeligsten alle andre lande Statssekretaeligrer kunne for eksempel markere forvaltningens politiske karakter paring en mere klar maringde og maringske reducere behovet for politisk praeligget raringdgivning fra de regulaeligre embedsmaeligndder efter ovenstaringende fremstilling at doslashmme befinder sig i en graringzone mellem faglighed og politik

En sidste betragtning skal vaeligre at hele diskussionen om forholdet mellem ministre og embedsmaelignd i et principal-agent perspektiv forudsaeligtter at ministeren har forholdsvis klare maringl for udviklingen paring sit omraringde Hvis dette ikke er tilfaeligldet faringr embedsmaeligndene selvsagt et stoslashrre selvstaeligndigt spillerum (Knudsen 2000 138) hvilket vil sige mere magtmens ministeren ikke desto mindre er ansvarlig

kap i te l 9

U DV I K L I N G E N S D E M O K R AT I S K E

P RO B L E M E R

Sposlashrgsmaringlet er nuhvad undersoslashgelsen viser om dansk folkestyres udvikling og aktuelle tilstandDette afsluttende kapitel soslashger at give et svar paring grundshylag af de resultater der i kortfattet form er angivet i slutningen af de foregaringshyende kapitler Foslashrst inddrages de resultater og problemer der knytter sig til magt- og ansvarskaeligdens nationale og internationale omgivelser (jf kap 3shy5)Derefter omtales partier og vaeliglgereFolketing og regering samt ministre og forvaltning (jfkap 2 6-8)

Kort sagt vil svaret vaeligre 1) Den parlamentariske styringskaeligdes omgivelshyser er aeligndret markantDisse aeligndringer er ikke specielle for Danmarkmen rummer ikke desto mindre nogle udfordringer 2) Inden for de givne ramshymebetingelser fungerer det repraeligsentative demokrati i Danmark tilfredsstilshylende selv om der ogsaring her er visse problemer

AElig N D R E D E O M G I V E L S E R

Som indledningsvis naeligvnt i kapitel 1 har der vaeligret udbredte forestillinger om magtforskydninger til fordel for interesseorganisationer massemedier selvstaeligndige institutioner og virksomheder samt internationale aktoslashrer paring bekostning af de parlamentariske institutionerEfter de foregaringende kapitler kan det uden nogen tvivl fastslarings at styringskaeligdens omgivelser er aeligndret markant i de seneste aringrtier hvilket indebaeligrer nye betingelser for parlamenshytarisk virksomhed i Danmark

Massemedierne har saringledes selvstaeligndiggjort sig i forhold til partier og politiske institutionerDe har ogsaring faringet betydelig indflydelse paring fastsaeligttelsen af den politiske dagsorden og paring hvem der kommer til orde i den politiske debatPolitikere maring i hoslashj grad spille med paring mediernes praeligmisser for at goslashre sig gaeligldende Medierne fylder mere i folketingsmedlemmers og ministres tilvaeligrelse end tidligere I et vist omfang synes denne udvikling at haelignge sammen med en oslashget politisk konkurrence mellem flere partier udbredelse

af den sideordnede opstillingsform og vaeliglgernes personlige stemmeafgivshyningAlle undersoslashgelser viser at politikere vurderer mediernes indflydelse som vaeligrende for storDisse resultater kan dog ikke overskygge at medierne ogsaring leverer positive bidrag ved at bringe sager frem som de folkevalgte maring forholde sig tilEndvidere er der trods alt graelignser for journalisters indflydelshyse i forhold til politikere da deres indbyrdes forhold er praeligget af gensidig afhaeligngighed Desuden har Anker Brink Lund (2002) fremfoslashrt det synsshypunkt at vaeliglgerne i almindelighed ikke ukritisk lader sig paringvirke af masseshymedierne Men medierne er ikke underkastet de principper for ansvarligshyhed som gaeliglder for aktoslashrerne i den parlamentariske magt- og ansvarskaeligde Ministrenes stigende brug af medieraringdgivere kan ses som et forsoslashg paring at kontrollere mediernes omtale af sager og begivenheder men saringdanne bestraeligbelser krones ikke altid med held

Domstolene har i loslashbet af 1990rsquoerne optraringdt med mindre grad af tilbageshyholdenhed end tidligere Proslashvelsen af loves overensstemmelse med grundshyloven er for alvor blevet en realitet hvilket interessant nok moslashdes med bred politisk tilslutningmedens der tidligere var klare partipolitiske meningsforshyskelle paring dette punkt Domstolene har ogsaring faringet en ny rolle i form af selvshystaeligndig fortolkning af internationale konventioner isaeligr den europaeligiske menneskerettighedskonvention Sideloslashbende med disse udviklingstraeligk er gennemfoslashrt en reform af domstolsvaeligsenet der ndash med nye regler for domshymerudnaeligvnelser og en selvstaeligndig Domstolsstyrelse ndash skulle markere domshystolenes uafhaeligngighedAlt i alt falder disse udviklingstraeligk smukt i traringd med en paringpeget international tendens til bdquojudiciel aktivismeldquo

Nationalbankens staeligrkere placering som bdquouafhaeligngig centralbankldquo i 1980rsquoerne afspejler ogsaring en international tendensDe oslashkonomiske vismaelignd talte om indfoslashrelse af et bdquonyt regimeldquo med fast valutakurs liberalisering af valutabestemmelser og oslashget markedsstyring Nationalbankens succes i saring henseende forudsatte dog at der opnaringedes tilslutning fra Firkloslashverregerinshygenhvis oslashkonomiske politik afveg markant fra de forudgaringende socialdemoshykratiske regeringers (jf ogsaring Green-Pedersen 2001) Medens domstolene uden at sposlashrge nogen kunne underkende en af Folketing og regering vedtashyget lov som vaeligrende grundlovsstridigkunne Nationalbanken trods alt ikke selv indfoslashre et nyt oslashkonomisk regime der afskaffede en del gaeligngse instrushymenter i valutapolitikkenherunder ikke mindst muligheden for at devalue-re kronen

Endnu et markant udviklingstraeligk i de seneste aringrtier er etablering af selvshystaeligndige statsvirksomheder og privatiseringer der ogsaring passer fint ind i det

nye mere markedsoslashkonomiske regimeHeller ikke dette moslashnster er specielt dansk men karakteristisk for lande der praktiserer en form for bdquonew public managementldquo Denne udvikling har aktualiseret sposlashrgsmaringlet om demokrashytisk kontrol i en graring zone men ogsaring rejst sposlashrgsmaringlet om hvilke opgaver der i det hele taget oslashnskes varetaget i offentligt regi under en eller anden form

Mange undersoslashgelser viser endvidere at interesseorganisationerne med visse undtagelser (saringsom de kommunale organisationer) har mistet en del indflydelse i de seneste aringrtierEn tilsvarende udvikling er konstateret i andre lande for eksempel Sverige og NorgeMen interesseorganisationerne spiller fortsat en betydelig rolleog folketingsmedlemmer ser i hoslashjere grad end tidshyligere mange fordele ved kontakt til organisationerne ndash maringske fordi de ikke opfattes som saring magtfulde som foslashrhen ndash herunder nem adgang til nyttig information

Alle disse aeligndringer vedroslashrende massemedierne domstolene Nationalshybanken selvstaeligndige virksomheder og interesseorganisationer er udtryk for at dansk politik i dag foregaringr paring nye betingelser Paring den anden side maring sigesat udviklingstraeligkkene ikke er specielle for DanmarkDe repraeligsenterer snarere tendenser som ogsaring praeligger andre etablerede demokratierDet samshyme gaeliglder mere generelt om de stadigt flere paringvirkninger nationalstaterne modtager fra aktoslashrer i de internationale omgivelserTraditionelle forestilshylinger om national suveraelignitet har ikke laeligngere megen mening og skellet mellem udenrigs- og indenrigspolitik er delvis udvisketDer kan argumenshyteres for at EU-medlemskab indirekte kan oslashge de enkelte staters bdquosuveraeligshynitetldquo idet EU har kollektiv kapacitet til at loslashse nogle af de graelignseoverskrishydende problemer medlemsstaterne ikke kan selv kan haringndtere Selv om staterne indretter sig med nationale demokratiske kontrolinstrumenter er det imidlertid stadig et sposlashrgsmaringl om de (noslashdvendige) overnationale beslutningsprocesser kan goslashres mere demokratiske ikke mindst i de forbereshydende og udfoslashrende faser

D E N P A R L A M E N T A R I S K E M A G TshyO G A N S V A R S K AElig D E

Sposlashrgsmaringlene er herefter om ndash og i bekraeligftende fald hvordan ndash de nye vilshykaringr i dansk politik hvad enten de er skabt af internationale eller danske udviklinger indebaeligrer alvorlige demokratiske problemer for den parlamenshytariske magt- og ansvarskaeligde og hvorvidt eventuelle problemer kan loslashses

eller reduceres Saring vidt muligt behandles disse sposlashrgsmaringl i det foslashlgende med udgangspunkt i styringskaeligdens enkelte aktoslashrer og led

v aelig lg e re og part i e r

I fortsaeligttelse af omtalen i kapitel 1 af den politiske repraeligsentations saeligregne problematik understregedes i kapitel 2 at danske vaeliglgere i stort tal moslashder op paring valgdagen for at straffe og beloslashnne kandidater og partier Der argushymenteredes videre for at partier er noslashdvendige i repraeligsentative demokrashytierDe er repraeligsentanter eller agenter for vaeliglgerneder udstyrer dem med et forholdsvis aringbent mandat for den kommende valgperiodeTil gengaeligld for det aringbne mandat stiller vaeliglgerne partierne til regnskab paring naeligste valgdag

Disse betragtninger forudsaeligtter at partirepraeligsentanterne optraeligder med meget hoslashj grad af sammenhold eller disciplinhvilket da ogsaring normalt er tilshyfaeligldet i praksis i langt de fleste sposlashrgsmaringl jf isaeligr kapitel 6Endvidere er det oslashnskeligt og ligeledes i betydeligt omfang tilfaeligldet i praksis at der er overshyensstemmelse mellem partivaeliglgernes og partirepraeligsentanternes politiske holdningerDemokratisk set kan dette oslashnske dog ikke vaeligre ubetingethvad det heller ikke er i praksis Repraeligsentanterne skal saringledes ikke blot repraeligshysentere ureflekterede vaeliglgeroslashnskermen ogsaring inddrage hensyn til det faeliglles bedste naringr beslutninger traeligffes Det er imidlertid vigtigt at partierne kan overbevise vaeliglgerne om den bedste loslashsning i de tilfaeliglde hvor meningerne paring forharingnd er delte I modsat fald kan vaeliglgersanktionen vaeligre haringrd og uboslashnshyhoslashrlig Desuden kan partirepraeligsentanter meget vel i saeligrlig grad vaeligre talsshymaelignd for mere afgraelignsede interesser i samfundet (fx med hensyn til koslashn etiske og lokale sposlashrgsmaringl) uden noslashdvendigvis at komme i konflikt med partiets overordnede linje eller partidisciplinen

Hvis der er problemer med at faring valgt de bedste kandidater som folkets repraeligsentanter (jfChristiansen et al 2001 kap 3) skyldes det ikke paringvirkshyning fra aeligndrede omgivelsermen primaeligrt rekrutteringssystemet og relativt uattraktive arbejds- og karrierebetingelser for Folketingets medlemmer I et demokratisk perspektiv kan aeligndringerne i partiernes nominations- og opstillingsformer naeligppe beklages ligesom det lavere medlemstal ikke noslashdshyvendigvis er et demokratisk problem (jf Hansen 2002 kap 10) Den beskrevne udvikling vedroslashrende interesseorganisationer og mere eller minshydre selvstaeligndige institutioner og virksomheder skaber heller ikke umiddelshybart stoslashrre problemer i forholdet mellem vaeliglgere og folkevalgte For mediernes vedkommende er billedet derimod tvetydigt for saring vidt som

medierne i dag spiller en mere selvstaeligndig rolle i fastsaeligttelsen af den politishyske dagsordenI et vist omfang paringvirker mediernehvad politikere og vaeliglgeshyre skal mene noget omuden selv at vaeligre undergivet et effektivt demokrashytisk ansvar Paring den anden side er en fri presse en ufravigelig betingelse for demokratisk styre

Dette forholdsvis positive billede af den (parti)politiske repraeligsentation kan problematiseres paring flere maringder bdquoDemokrati utan ansvarldquo er titlen paring en rapport hvori det svenske Demokratiraringd tager temperaturen paring demokrashytiets tilstand i Sverige (Petersson et al 2002) Raringdets hovedsynspunkt er at vaeliglgernes stemmeafgivning har for ringe indflydelse paring regeringsdannelsen hvorfor vigtige led i repraeligsentationskaeligden er bristet (s136)Man kan saringleshydes opleve at en regering taber et valgmen bevarer magtenDet tages som udtryk for at vaeliglgerne har svaeligrt ved at stille regeringen til regnskabNoget lignende gaeliglder for mange andre vesteuropaeligiske landes vedkommende (kap 2) herunder normalt ogsaring Danmark fordi parlamentarismen indebaeligshyrer at regeringers dannelse og fald afgoslashres af samarbejdsrelationerne mellem de repraeligsenterede partier og kun indirekte af vaeliglgerne I oslashvrigt viser Demokratiraringdets undersoslashgelse (s 62-81) at svenske vaeliglgere har meget spredte oslashnsker med hensyn til den foretrukne regeringssammensaeligtning Alene det vil som regel udelukke en direkte og entydig effekt af stemmeshyafgivningen paring regeringsdannelsenmedmindre der forud for valget tegner sig klare regeringsalternativer

Demokratiraringdet omtaler ellers de svenske vaeliglgere i meget positive venshydingerVaeliglgerne er i stand til paring fornuftig vis baringde at udstyre partier med politiske mandater for fremtiden og at straffe regeringer for deres gerninger Begge dele er dog blevet svaeligrere som foslashlge af et stoslashrre antal partier og redushycerede partipolitiske forskelle Det samme synspunkt er velkendt i Danshymark Raringdet finder at hovedproblemet med den begraelignsede vaeliglgerindshyflydelse paring regeringsdannelsen kan formindskes ved hjaeliglp af en raeligkke foranstaltninger (s140-145) herunder blandt andre indfoslashrelse af positiv parshylamentarisme og udnaeligvnelse af bdquoskyggeregeringerldquo Det garingr imidlertid bevidst uden om det formentlig mest probate middelnemlig at aeligndre valgshylovens regler i en retningder fremmer udviklingen af et topartisystem eller noget som ligner detBlokdannelser er dog velkendte i Sverige og ses ogsaring jaeligvnligt i Danmark senest i forbindelse med regeringsdannelsen efter valget i 2001

I de seneste aringrtier har hovedreglen i Danmark vaeligret mindretalsregeringer baseret paring skiftende flertal undertiden endog med alternative flertal uden

om regeringenDet er svaeligrt for vaeliglgerne at placere ansvaret i et flerpartishysystem med mindretalsregeringer og skiftende lovgivningskoalitioner (Damgaard 1992 45-49) Aringrsagen hertil er ikke aeligndrede omgivelsers virkshyning paring den parlamentariske styringskaeligde Der er snarere tale om et selvshyskabt internt problem I Danmark er det fremherskende synspunkt at alle partier med mindst to procent af stemmerne skal have repraeligsentation i Folshyketinget ndash saring maring partierne efterfoslashlgende finde ud af hvad det betyder for regeringsdannelsen og flertalsdannelsen iTinget

Den stoslashrste udfordring i forholdet mellem vaeliglgere og partier er imidlershytid udviklingen i den europaeligiske integration idet vaeliglgerne som principal undertiden har sat agenten (Folketinget) paring pladsDet har flere gange vist sig i den efterharingnden lange raeligkke af folkeafstemninger at vaeliglgerne ikke altid marcherer i takt med repraeligsentanternes udsendte signalerDet er ogsaring indshylysende at vaeliglgerne hidtil ikke har interesseret sig meget for valgene til Europa-parlamentetog at de ikke uden videre foslashlger deres bdquonormaleldquo parti under stemmeafgivningen til disse valgDer kan med foslashje argumenteres for at EU-medlemskabet er fornuftigt at der i EU er behov for saringvel overstatsshylige flertalsbeslutninger paring graelignseoverskridende omraringder som mere demoshykratiske deltagelses- og beslutningsformer Hvis disse synspunkter accepshyteres er den politiske opgave i et repraeligsentationsteoretisk perspektiv at overbevise vaeliglgerne om det demokratisk set fornuftige i at Danmark deltashyger i et saringdant internationalt samarbejde Goul Andersens undersoslashgelse (2002) viser at dette ikke skulle vaeligre helt umuligt

f ol ket i ng og re g e r i ng

I kapitlerne 6 og 7 paringvistes et fortsat stigende aktivitetsniveau i Folketinshygets sal og udvalg Stigningen skyldes flere initiativer fra saringvel regering (lovforslag) som oppositionspartier (foresposlashrgsler beslutningsforslag og diverse former for sposlashrgsmaringl) I det interne folketingsarbejde fremstaringr udvalgsreformen i 1972 som naeligsten skelsaeligttende Den har oslashget effektishyviteten i Folketingets arbejde og strukturerer i hoslashj grad de enkelte folkeshytingsmedlemmers aktiviteter Kapitel 6 understreger at Folketingets partishygrupper er de egentlige drivkraeligfter eller omdrejningspunkter i folkereshypraeligsentanternes virksomhed Udvalgene er ikke aktoslashrer men arenaer i det politiske liv Desuden viser kapitel 6 at der i de seneste aringrtier er sket bemaeligrkelsesvaeligrdige aeligndringer i den parlamentariske praksis herunder mindretalsregeringers accept af afstemningsnederlag alternative flertal og

en udvidet anvendelse af politiske forlig isaeligr i forbindelse med vedtagelsen af den aringrlige finanslov

Det er umiddelbart indlysende at de fleste aeligndringer paring omraringdet har baggrund i interne danske forholdParing eacutet omraringde nemlig indfoslashrelsen af de specialiserede og staringende udvalg i 1972 er der imidlertid tale om en tydelig inspiration fra andre lande der selvsagt ogsaring har kendt problemet med stashydigt flere og mere komplicerede forslag i den politiske hverdag I fortsaeligttelse heraf kan videre konstateres at EU-udvalget (tidligere Markedsudvalget) blev oprettet som direkte konsekvens af et behov for kontrol med (mindreshytals)regeringers adfaeligrd i EFEU Det parlamentariske kontrolsystem kan derfor siges at vaeligre et demokratisk svar paring nye internationale udfordringer Det har efter alt at doslashmme fungeret godt og derfor virket inspirerende paring andre landes overvejelser om lignende arrangementer

Kapitel 7 viser at Folketinget som principal har et rigt arsenal af kontrolshymidler i forhold til regeringen som agentNogle af dem knytter sig til regeshyringsdannelsen (forharingndskontrol) og sigter paring at skabe en grundlaeligggende overensstemmelse mellem regering og Folketing i henseende til partisamshymensaeligtning og den foslashrte politik Koalitionsaftaler mellem partier der repraeligsenterer et flertal i Folketinget er ikke hyppige i Danmark idet regeshyringerne som hovedregel er mindretalsregeringer Det indebaeligrer at en regering er paring permanent proslashveansaeligttelse hvorunder oppositionspartier bevarer indflydelsesmuligheder Folketinget delegerer altsaring ikke magten til regeringen for en firearingrig periode og det staringr staeligrkt over for regeringen i sammenligning med mange andre parlamenterMen regeringer raringder altid over flere ressourcer end parlamenter hvilket rejser sposlashrgsmaringlet om hvordan Folketinget kan sikre sig at regeringen og dens ministre handler i overensstemmelse medhvad et flertal i Tinget vil acceptere (efterfoslashlgende kontrol)De relevante kontrolinstrumenter kan opdeles i to kategorier

For det foslashrste kan Folketinget fremkalde forskellige former for redegoslashrelshyser som led i overvaringgningen af regeringenMedlemmerne kan kraeligve svar paring foresposlashrgsler og stille mundtlige og skriftlige sposlashrgsmaringl i sal og udvalghershyunder i forbindelse med samraringd i udvalgene Hertil kommer anvendelse af saeligrlige undersoslashgelseskommissionerFor det andet kan Folketinget inddrage eksterne institutioner og aktoslashrer i kontrolbestraeligbelserne for eksempel Ombudsmanden og RigsrevisionenMen andre procedurer spiller ogsaring en rolleDeputationer og skriftlige henvendelser til udvalgenenye former for hoslashringer i udvalgene saringvel som lovforberedende udvalg og hoslashringsproceshydurer vedroslashrende ministrenes lovforslagHertil kommer at interesseorgani-

sationer og medier kan bidrage med nyttige oplysninger og synspunkter Udviklingen over tid har resulteret i flere efterfoslashlgende kontrolmidler at spille paring og i mange tilfaeliglde oslashget anvendelse af dem

Det generelle indtryk er at Folketinget staringr staeligrkt i forhold til regerinshygenTinget er et levende parlament med indflydelsesmuligheder ogsaring for oppositionens partier Der kan absolut ikke tales om at Folketinget i de senere aringrtier har mistet magt i forhold til regeringenFor saring vidt er den danshyske parlamentariske magt- og ansvarskaeligde altsaring ikke svaeligkket Det samme budskab toner frem i de forskellige sposlashrgeskemaundersoslashgelser i Folketinshyget selv om medlemmerne forstaringeligt nok gerne saring en styrkelse af Tinget Noget andet er at Folketinget er undergivet en staeligrkere international paringvirkning end tidligere men tilsvarende gaeliglder om alle andre danske polishytiske institutioner og organisationer jf ovenfor om den internationale dimension mere genereltMan kan sige at Folketinget og de oslashvrige institushytioner i dag virker under andre internationale rammebetingelser end tidshyligere

m i n i st re og e m b e d sm aelig nd

Der er almindelig enighed om at ministre har behov for politisk raringdgivshyning og aflastning Danmark adskiller sig fra naeligsten alle andre lande ved ikke at benytte statssekretaeligrer eller lignende politiske stillinger med dette formaringl I stedet har de regulaeligre embedsmaelignds rolle i et vist omfang aeligndret karakter Naringr der ikke findes at vaeligre behov for statssekretaeligrer maring den politiske raringdgivning foregaring paring andre maringder Den bdquoklassiskeldquo embedsshymand holdt sig paring afstand af egentlige politiske opgaver Det danske embedsmandskorps har derimod vaeligret meget fleksibelt i forhold til andre landes stivere systemer Efter anden verdenskrig er der gradvist sket en udvikling hvorefter den bdquomoderneldquo embedsmand ikke blot raringdgiver i rent faglige sposlashrgsmaringl men ogsaring i bdquopolitisk-taktiskeldquo anliggender Paring den maringde har embedsmaeligndene med politisk velsignelse tilfredsstillet et behov der i andre lande opfyldes af statssekretaeligrer og andre raringdgivere Man kan dog rejse det sposlashrgsmaringl om den danske udvikling indebaeligrer en fare for bdquopolitishysering af det egentlige embedsmandskorpsldquo som Poul Meyer (1970 332) advarede saring kraftigt imod Et skridt i retning af Meyers anbefaling af stilshylinger som bdquopartipolitiske medhjaeliglpereldquo for ministre er de omtalte bdquosaeligrshylige raringdgivereldquo ndash dog naeligppe hvis der udelukkende er tale om medieraringdgishyvere

Ogsaring paring andre maringder synes bdquokontraktenldquo mellem minister og embedsshymaelignd at have aeligndret karakter Ministrene udnytter i hoslashjere grad end tidshyligere deres mulighed for bdquokarrierekontrolldquo via udnaeligvnelser afskedigelser og forflyttelser af embedsmaelignd og topchefer bevarer ikke deres stilling saring laelignge som tidligereMinistrene forventer ogsaring mere politisk praeligget raringdgivshyning end tidligereDet synspunkt er endog fremfoslashrt at embedsmaeligndene af karrieremaeligssige grunde maringske er blevet for loyale over for ministeren Under alle omstaeligndigheder kan siges om disse udviklingstendenser at ministerens kontrolmuligheder som principal i hvert fald ikke er blevet mindre Det udelukker ikke at ministeren fortsat kan have kontrolprobleshymer i forhold til embedsmaeligndene selv naringr ministeren har klare maringl for udviklingen paring sit omraringdehvilket aktualiserer sposlashrgsmaringlet om efterfoslashlgenshyde kontrolinstrumenter

De forskellige former for redegoslashrelser og svar fra ministre til Folketinget er ogsaring relevante i forholdet mellem minister og embedsmaelignd I mange tilshyfaeliglde vil sagerne ikke kun angaring ministerenmen ogsaring de embedsmaeligndder har et delegeret ansvar for de paringgaeligldende omraringder Udkast til redegoslashrelser og svar paring sposlashrgsmaringl kan forsyne ministeren med oplysninger om begivenshyheder og tilstande paring omraringderhan eller hun er ansvarlig for over for Folkeshytinget men maringske kun har begraelignset indblik iTilsvarende gaeliglder om undersoslashgelser af bdquoskandalesagerldquoDet kan endvidere naeligvnesat udviklingen de sidste aringrtier er garinget i retning af stoslashrre ministersekretariaterder principielt skulle oslashge ministerens styringsmulighederEt saeligrligt problem er kontrollen med den forberedende fase i den danske EU-beslutningsproces idet de involverede embedsmaelignd selv vurderer hvornaringr og hvordan ministrene skal informeres (jf herom kap 5) Problemets omfang er dog endnu ikke velbeskrevet

Det er aringbenbart at Ombudsmanden og Rigsrevisionen ogsaring er relevante som institutionelle kontrolinstanser i forholdet mellem ministre og embedsmaelignd Det samme gaeliglder om massemedier interesseorganisationer og domstolene Endelig giver loven om offentlighed i forvaltningen med visse begraelignsninger interesserede mulighed for at kontrollere embedsshymaeligndene

Med en vis reservation angaringende EU-relaterede beslutningsprocesser tyder alt derfor paring at danske ministres kontrol med forvaltningens embedsshymaelignd i hvert fald ikke er blevet mindre i loslashbet af de seneste aringrtier

T E O R E T I S K E E R F A R I N G E R I

I analysen er anlagt to perspektiver Klassisk repraeligsentationsteori (Pitkin 1967) og principal-agent teori Sposlashrgsmaringlet er saringhvor frugtbare de to synsshyvinkler har vaeligretRepraeligsentationsteorien sigter udelukkende paring forholdet mellem vaeliglgere og politikeremedens principal-agent teorien skulle kunne hjaeliglpe til forstaringelsen af alle relationer i styringskaeligdenVurderet i lyset af repraeligsentationsteorien er der ikke meget at beklage med hensyn til forholshydet mellem partier og vaeliglgere i Danmarkbortset fra folkeafstemninger som supplement til repraeligsentativt demokrati Derimod er principal-agent teoshyrien ikke saring velegnet til analyse af forholdet mellem vaeliglgere og repraeligsenshytanter Man kan daringrligt forestille sig en agent med et aringbent eller ubundet mandatog vaeliglgernes kontrolmidler er alene knyttet til valg og folkeafstemshyninger Folkeafstemningerne om EU kan dog siges at vaeligre i god overensshystemmelse med en forestilling om vaeliglgerne som principal der skal godkenshyde eller forkaste vigtige forslag fra agentenhvorimod saringdanne afstemninger ikke har en plads i repraeligsentationsteorien Problemet er saring at vaeliglgerne (principalen) ikke er i stand til at formulere alternativer til forkastede forshyslaghvorfor de maring overlade initiativet til repraeligsentanterneAlle skal selvsagt respektere grundlovens forskrifter for hvornaringr vaeliglgerne skal inddrages i beslutningsprocessen via folkeafstemningermen repraeligsentationsteorien er principielt set uforenelig med at det foregaringr i andre tilfaeligldeHvis det alligeshyvel sker er der i et repraeligsentationsteoretisk perspektiv tale om ansvarsforshyflygtigelse

Principal-agent synsvinklen er mere nyttig i analysen af forholdet mellem Folketing og regering Det giver god mening at anskue Folketinget som principal i forhold til regeringenuanset at regeringen ogsaring har selvstaeligndige befoslashjelser i henhold til grundloven for eksempel paring det udenrigspolitiske omraringde Folketingets flertal har et solidt greb om regeringsdannelsen og regeringens ministre er undergivet en lang raeligkke effektive kontrolinstrushymenter

Principal-agent tankegangen er endelig nok mest frugtbar i analysen af forholdet mellem ministre og embedsmaelignd selv om flere detaljerede caseshystudier af delegationsproblemer og anvendte kontrolmidler ville vaeligre oslashnskeligeMinistrene er politisk udnaeligvnte chefer for deres respektive omraringshyders upartiske embedsmaeligndder ikke har et selvstaeligndigt demokratisk manshydatEt af problemerne er her at ministre har behov for politisk raringdgivning og aflastningder i Danmark ikke gives af politisk udnaeligvnte statssekretaeligrer juniorministre eller lignende I stedet for har udviklingen gradvis aeligndret de

regulaeligre embedsmaelignd rolle i raringdgivningen der i dag ikke blot omfatter rent faglige sposlashrgsmaringlmen ogsaring bdquopolitisk-taktiskeldquo problemerSposlashrgsmaringlet er om denne udvikling indebaeligrer en utilsigtet og uoslashnsket politisering af forvaltningen og derigennem en uigennemsigtig blanding af principal- og agentroller

K O N K L U S I O N

Den parlamentariske magt- og ansvarskaeligde fungerer i dag paring nye vilkaringr paring grund af vaeligsentlige aeligndringer i kaeligdens nationale og internationale omgivelser Mange af aeligndringerne er ikke specielt danske men udtryk for tendenserder ogsaring praeligger mange andre landeDe indebaeligrer at flere ekstershyne aktoslashrer kan begraelignse spillerummet i den parlamentariske styringskaeligde Interesseorganisationerne er velkendte deltagere i det politiske spilmen har dog snarest mistet indflydelse i de seneste aringrtierMedierne har derimod faringet oslashget indflydelse paring den politiske dagsordenDomstolene har ligesom Natioshynalbanken understreget deres selvstaeligndighedSelvstaeligndige offentlige virkshysomheder privatiseringer og markedsorienterede loslashsninger har fulgt en neoliberal international tendensog EU-medlemskabet har skabt nye udforshydringer for vaeliglgerepartier og politiske institutionerTil disse nye rammebeshytingelser kommer aeligndringer af mere intern karakter i relationerne mellem styringskaeligdens aktoslashrer

Paring de givne betingelser fungerer den politiske magt- og ansvarskaeligde i almindelighed godt i DanmarkDet stoslashrste problem er den ofte konstatereshyde uenighed mellem vaeliglgerne og partiernes repraeligsentanter i Folketinget hvad angaringr udviklingen i den europaeligiske integrationFolketinget har ikke mistet magt til regeringen i de seneste aringrtierTvaeligrtimod fremtraeligderTinget som et aktivt og staeligrkt parlamentEn analyse af det norske Stortings udvikshyling naringede frem til en lignende konklusion og fandt oven i koslashbet grund til at sposlashrgeom Stortinget havde udviklet en for staeligrk og detaljeret kontrol med regeringen (Nordby 2000)Uanset om det samme sposlashrgsmaringl er berettiget i Danmark maring kraftigt understreges at Folketingets staeligrke placering i hoslashj grad skyldes mindretalsparlamentarismenAlle former for kontrolmidler er principielt set til stede hvad enten regeringen har eget flertal eller ej men udnyttelsen og effekten af dem er stoslashrstnaringr regeringen ikke ved egne stemshymer kan afvaeligrge et politisk angreb Flertalsregeringer aeligndrer i virkeligshyheden problemstillingen en del ndash givet en hoslashj grad af partidisciplin ndash fordi regeringer med flertal staringr staeligrkt i forhold til FolketingetDet aeligndrer dog

ikke ved at ministrene fortsat skal have tilslutning fra i det mindste deres egne partigrupper i Folketinget

Indfoslashrelse af politisk udnaeligvnte bdquosaeligrlige raringdgivereldquo er et forsoslashg paring at tilshyfredsstille et raringdgivningsbehov vel at maeligrke uden for det almindelige embedsmandshierarki Flere undersoslashgelser viser endvidere at ministrene i de seneste aringrtier har styrket deres rolle med bdquokarrierekontrolldquo via afskedishygelser forflyttelser og forfremmelser af embedsmaeligndDerudover har minishysteren en lang raeligkke instrumenter til kontrol med sine embedsmaeligndhvoraf en del svarer til demFolketinget benytter over for ministerenMinistre kan ganske vist opleve saeligrlige problemer i forhold til selvstaeligndige virksomheder i den graring zonemen bortset fra mulige problemer i forbindelse med beslutshyningsprocessen i EU-sposlashrgsmaringl tyder alt i oslashvrigt paring at ministrenes kontrol med embedsmaelignd i hvert fald ikke er blevet mindre i de sidste aringrtier

Saring vidt denne bog kan bidrage til at belyse den indledningsvis (kap1) naeligvnte bekymring for det danske folkestyres udvikling og aktuelle situashytion er hovedbudskabet at situationen ikke er saring faretruende som man undertiden faringr indtryk afParing mange mere konkrete punkter er der imidlershytid stof til overvejelser i diskussioner om folkestyrets fremtid Det gaeliglder blandt andet mediernes rolle selvstaeligndige statslige virksomhederEU-medshylemskabet og anvendelsen af folkeafstemninger i den forbindelse rekrutteshyringen af folketingsmedlemmer parlamentarismens virkemaringde og udvikshylingen i forholdet mellem ministre og embedsmaelignd

note r

i Dette sposlashrgsmaringl behandles udfoslashrligere i en antologi om magtbegrebet (Magtudredningen under udgivelse 2003)

L I T T E R AT U R

Albaeligk Erik Peter Munk Christiansen amp Lise Togeby (2002) Eksperter i medierne Dagspressens brug af forskere 1961-2001 AringrhusMagtudredningen

AlivizatosNicos C (1995) bdquoJudges asVeto Playersldquo pp 566-589 i Herbert Doumlring (ed) Parliaments and Majority Rule inWestern Europe FrankfurtCampus Verlag

Andersen JohannesAnn-Dorthe ChristensenKamma LangbergBirte Siim amp Lars Torpe (1993) MedborgerskabDemokrati og politisk deltagelseHerningSystime

Andersen Johannes Ole Borre Joslashrgen Goul Andersen amp Hans Joslashrgen Nielsen (1999) Vaeliglgere med omtankeAringrhusSystime

Andersen Joslashrgen Goul (1999) bdquoFolket og eliterneOm meningsdannelse paring masseshyog eliteniveauldquopp 52-69 i Joslashrgen Goul AndersenPeter Munk ChristiansenTorshyben Beck JoslashrgensenLiseTogeby amp SignildVallgaringrda (red) Den demokratiske udforshydringKoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Andersen Joslashrgen Goul (2000) bdquoMagt og afmagt Nyt perspektiv paring lsquopolitical efficacyrsquoldquo pp 123-152 i Joslashrgen Goul AndersenLars Torpe amp Johannes Andersen Hvad folket magter Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

Andersen Joslashrgen Goul (2002) bdquoDanskerne Europa og det lsquodemokratiske underskudrsquoldquo pp 32-67 i Thomas Pedersen (red) Europa for folket EU og det danshyske demokrati AringrhusAarhus Universitetsforlag

Andeweg Rudy (1995) bdquoThe Reshaping of National Party Systemsldquo pp 58-78 i Jack Hayward (ed) The Crisis of representation in Europe LondonFrank Cass

Beretning (1997) Beretning afgivet af Udvalget vedroslashrende analyse af demokrati og magt i Danmark den 19marts 1997KoslashbenhavnFolketinget 1996-97

BergmanTorbjoumlrn (1995) Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation UmearingDepartment of Political Science

BergmanTorbjoumlrn amp Erik Damgaard (eds) (2000) Delegation and Accountability in European IntegrationThe Nordic Parliamentary Democracies and the European Union London Frank Cass Ogsaring som saeligrnummer af Journal of Legislative Studies 6 1 (spring 2000)

BergmanTorbjoumlrnWolfgang CMuumlller amp Kaare Stroumlm (eds) (2000) Special issue Parliamentary Democracy and the chain of delegationEuropean Journal of Political Re-search 37 3 255-429

BernhardWilliam (1998) bdquoA Political Explanation ofVariations in Central Bank Independenceldquo American Political Science Review 92 2 311-327

Betaelignkning og indstilling (1972) Betaelignkning og indstilling om aeligndring af forretningsorshydenen for Folketinget afgivet af udvalget for forretningsordenen 31 august 1972

Betaelignkning nr 1315 (1996) Betaelignkning om undersoslashgelsesorganerKoslashbenhavnStatens Information

Betaelignkning nr 1354 (1998) Forholdet mellem minister og embedsmaeligndKoslashbenhavn Statens Information

Betaelignkning nr 1366 (1998) Fordelingen af opgaver i den offentlige sektorKoslashbenhavn Statens Information

BeymeKlaus von (1983) bdquoGovernmentsParliaments and the Structure of Power in Political Partiesldquo pp 341-367 i Hans Daalder amp Peter Mair (eds) Western Euroshypean Party Systems LondonSage

Bille Lars (1997) Partier i forandring En analyse af danske partiorganisationers udvikling 1960-1995 OdenseOdense Universitetsforlag

BilleLars (2000) bdquoA power centre in Danish politicsldquopp 130-144 i Knut Heidar amp Ruud Koole (eds) Parliamentary Party Groups in European Democracies Political parties behind closed doors LondonRoutledge

Bille Lars amp Joslashrgen Elklit (red) (2003) Partiernes medlemmerAringrhusAarhus Universishytetsforlag

BinderkrantzAnne amp Helle Carlsen (2002) bdquoNaringr sammenholdet brydes splittelser af partier i Danmarkldquo Politica 34 2 168-185

BirchAnthony H(1971) RepresentationLondonMacmillan BirchAnthony H (1993) The concepts and theories of modern democracy London

Routledge Blom-Hansen Jens (1998) bdquoKommunalt selvstyre under ansvarldquo pp 30-60 i Jens

Blom-HansenJoslashrgen Groslashnnegaringrd ChristensenJens Bejer DamgaardPeter NanshynestadThomas Pallesen amp Lars Dahl Pedersen Offentligt og effektivt Institutionelle valg i den offentlige sektorKoslashbenhavnGyldendal

Blom-Hansen Jens (2000) bdquoStill Corporatism in Scandinavia A Survey of Recent Empirical Findingsldquo Scandinavian Political Studies 23 2 157-181

Blom-Hansen Jens (2002) Den fjerde statsmagt Kommunernes Landsforening i dansk politikAringrhusAarhus Universitetsforlag

Blom-Hansen Jens amp Carsten Daugbjerg (red) (1999) Magtens organisering Stat og interesseorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

Blom-Hansen Jens amp Carsten Daugbjerg (1999a)bdquoMagtens organiseringldquo pp 205-216 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organisering Stat og interesseorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

Blom-HansenJens amp SoslashrenWorsoslashe Laursen (1999)bdquoOslashkonomisk politikInteresseshyorganisationerne sat uden for doslashrenldquo pp 180-204 i Jens Blom-Hansen amp Carshysten Daugbjerg (red) Magtens organiseringStat og interesseorganisationer i Danmark AringrhusSystime

Blom-Hansen Jens Finn Bruun amp Thomas Pallesen (red) (2002) Traditionelle og utraditionelle organisationsformer i den kommunale verden AringrhusSystime

BorreOle (2001) Issue VotingAn IntroductionAringrhusAarhus University Press BorreOle amp Joslashrgen Goul Andersen (1997) Voting and Political Attitudes in Denmark

AringrhusAarhus University Press Boston Jonathan (1998) Governing under Proportional Representation Lessons from

EuropeWellington Institute of Policy Studies BruunFinn (2000) bdquoDen professionelle forvaltning Fra embede til arbejdeldquo pp

193-220 i Peter Bogason (red) Stat forvaltning og samfund efter 1950Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

Buksti Jacob A (1980) bdquoOrganisationerne den politiske proces og samspillet med samfundsudviklingenldquopp 9-33 i Jacob ABuksti (red) Organisationer under foranshydringAringrhusForlaget Politica

Buksti Jacob A (1984a) bdquoInteresseorganisationer i politikldquo pp 50-79 i Erik Damshygaard (red) Dansk demokrati under forandringKoslashbenhavnSchultz

Buksti Jacob A (1984b) Organisationernes folkAringrhusForlaget Politica Buksti Jacob (2000) Interview i Administrativ Debat 3 1-4 Buksti Jacob A amp Lars Noslashrby Johansen (1979) bdquoOrganisationssystemet i Danshy

markldquopp 223-263 i Mogens NPedersen (red) Dansk politik i 1970rsquoerneKoslashbenshyhavnSamfundsvidenskabeligt Forlag

BusckLars (1988) Folketingets kontrol med forvaltningen KoslashbenhavnGad CarlsenBent (2001)bdquoDen moderne domstolldquo Administrativ Debat 1 5-7 Christensen Bent (1985) Nationalbanken og forvaltningsret Koslashbenhavn Jurist- og

Oslashkonomforbundets Forlag Christensen Jens Peter (1996) bdquoSkandalesager og embedsmandsansvarldquo Politica 28

3 255-270 Christensen Jens Peter (1997) Ministeransvar Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforshy

bundets Forlag Christensen Jens Peter (1999a)bdquoFolketingets kontrol med regeringenldquopp 201-225

i Folketingets festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolketingets Praeligsidium

ChristensenJens Peter (1999b)bdquoGrundloven ndash en tidssvarende ramme om det polishytiske livldquopp 27-43 i Folkestyrets lovGrundloven 150 aringr KoslashbenhavnAschehoug

Christensen Jens Peter (2000) bdquoFolketingets syn paring dommerstandenldquopp 439-454 i Peter GardeClaus Larsen amp Bjarne Pedersen (red) Dommeren i det 20 aringrhundrede Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

Christensen Jens Peter (2001)bdquoStatsrevisorerne og ministrenes ansvarldquopp 200-246 i Statsrevisorerne 150 aringr Koslashbenhavn

Christensen Jens Peter (2002) bdquoSpindoktorer ndash et uansvarligt element i statsforvaltshyningenldquo pp 129-137 i Henrik Qvortrup (red) Exit NyrupTvaeligrsnit af folketingsshyvalget 2001 KoslashbenhavnHoslashst amp Soslashn

Christensen Jens Peter amp Erik Damgaard (1999) bdquoInstitutionerneldquo Folketinget Konference om behovet for en grundlovsrevision

Christensen Jens Peter amp Michael Hansen Jensen (1999)bdquoHoslashjesterets dom iTvindshysagenldquo Ugeskrift for Retsvaeligsen 22 227-237

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd (1980) Centraladministrationen organisation og polishytisk placering KoslashbenhavnSamfundsvidenskabeligt Forlag

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd (1993) bdquoCorporatismAdministrative Regimes and the Mis-Management of Public Fundsldquo Scandinavian Political Studies 16 3 201-225

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd (1999a)bdquoStatslige selskaber og privatiseringldquo Nor-disk AdministrativtTidsskrift 80 3 175-199

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd (1999b) bdquoPolitical Responsiveness in a Merit BureaucracyldquoAringrhus Institut for Statskundskab

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd amp Thomas Pallesen (1998) bdquoDansk og decentrashyliseretldquopp 9-29 i Jens Blom-Hansen Joslashrgen Groslashnnegaringrd Christensen Jens Bejer DamgaardPeter NannestadThomas Pallesen amp Lars Dahl Pedersen Offentligt og effektivt Institutionelle valg i den offentlige sektorKoslashbenhavnGyldendal

Christensen Joslashrgen GroslashnnegaringrdPeter Munk Christiansen amp Marius Ibsen (1999) Politik og forvaltningAringrhusSystime

Christensen Joslashrgen Groslashnnegaringrd amp Thomas Pallesen (2001) bdquoInstitutions distribushytional concerns and public sector reformldquo European Journal of Political Research 39 2 179-202

ChristensenJoslashrgen Groslashnnegaringrd ampThomas Pallesen (2001a)bdquoThe Political Benefits of Corporatization and Privatizationldquo Journal of Public Policy 21 3 283-309

ChristiansenPeter Munk (1996) bdquoMagt uden ansvar Offentlig institutionsdrift i nye organisationsformerldquo Politica 28 3 271-285

ChristiansenPeter Munk (1998) bdquoInteresseorganisationer centraladministration og udviklingen af nye indflydelsesstrategierldquo pp 119-154 i Karsten Ronit (red) Interesseorganisationer i dansk politik Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

Christiansen Peter Munk amp Hilmar Rommetvedt (1999) bdquoFrom Corporatism to Lobbyism Parliaments Executives and Organized Interests in Denmark and Norwayldquo Scandinavian Political Studies 22 3 195-221

Christiansen Peter Munk Birgit Moslashller amp Lise Togeby (2001) Den danske elite KoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

ChristiansenPeter Munk amp Asbjoslashrn Sonne Noslashrgaard (2003) Faste forhold ndash flygtige forbindelser Stat og interesseorganisationer i det 20 aringrhundrede AringrhusAarhus Univershystetsforlag

CONV 36902BruxellesDet europaeligiske Konvent DahlRobert A (1982) Dilemmas of Pluralist Democracy Autonomy vs ControlNew

HavenYale University Press

DahlRobert A (1990) After the Revolution Authority in a Good SocietyNew Haven Yale University Press

DahlRobert A (1991) Modern Political Analysis Englewood Cliffs N J Prentice-Hall

DahlRobert Aamp Edward RTufte (1974) Size and Democracy Stanford Stanford University Press

Damgaard Erik (1975) bdquoThe Political Role of Nonpolitical Bureaucrats in Denshymarkldquo pp 275-292 i Mattei Dogan (ed) The Mandarins ofWestern Europe New YorkSage Publications

DamgaardErik (1977) Folketinget under forandringKoslashbenhavnSamfundsvidenskashybeligt Forlag

DamgaardErik (red) (1979)Folketingsmedlemmer paring arbejdeAringrhusForlaget Politica DamgaardErik (red) (1980) Folkets veje i dansk politikKoslashbenhavnSchultz DamgaardErik (1981) bdquoPolitiske sektorer Jerntrekanter eller loslashse netvaeligrkldquo Nor-

disk AdministrativtTidsskrift 2 396-411 DamgaardErik (1982) Partigrupper repraeligsentation og styringKoslashbenhavnSchultz Damgaard Erik (1984) bdquoPartier og demokratisk styringldquo pp 80-104 i Erik Damshy

gaard (red) Dansk demokrati under forandringKoslashbenhavnSchultz DamgaardErik (1985) bdquoFolketinget partigrupperne og de staringende udvalgldquo Politica

17 536-543 Damgaard Erik (1990) bdquoParlamentarismens danske tilstandeldquo pp 15-44 i Erik

Damgaard (red) Parlamentarisk forandring i Norden OsloUniversitetsforlaget Damgaard Erik (1992) bdquoDenmark Experiments in Parliamentary Governmentldquo

pp 19-49 i Erik Damgaard (ed) Parliamentary Change in the Nordic Countries Oslo Universitetsforlaget

Damgaard Erik (ed) (1992) Parliamentary Change in the Nordic Countries Oslo Scandinavian University Press

DamgaardErik (1994) bdquoParliamentary Questions and Control in Denmarkldquo pp 44-76 i Matti Wiberg (ed) Parliamentary Control in the Nordic Countries Helsinki The Finnish Political Science Association

DamgaardErik (1995) bdquoHow Parties Control Committee Membersldquopp 308-325 i Herbert Doumlring (ed) Parliaments and Majority Rule inWestern Europe Franfurt Campus Verlag

DamgaardErik (1999) bdquoParlamentarismens udviklingldquopp 49-70 i Folketingets festshyskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolkeshytingets Praeligsidium

Damgaard Erik (2000) bdquoMinority Governmentsldquo pp 353-369 i Festschrift for Dag Anckar AringboAringbo Akademi University Press

DamgaardErik (2000a) bdquoParliament and Governmentldquopp 265-280 i Peter Esaiasshyson amp Knut Heidar (eds) Beyond Westminster and CongressThe Nordic Experience ColumbusOhio State University Press

Damgaard Erik (2000b) bdquoDenmarkThe Life and Death of Government Coalishytionsldquo pp 231-263 i Wolfgang CMuumlller amp Kaare Stroslashm (eds) Coalition Governshyments inWestern Europe OxfordOxford University Press

DamgaardErik (2001)bdquoFolketingsudvalgenes kontrol med regeringen og ministreshyneldquopp 89-116 i Gorm Toftegaard Nielsen (red) ParlamentarismenHvem tog mag-ten AringrhusAarhus Universitetsforlag

DamgaardErik (2002) bdquoTilloslashb til en magtudredningldquo pp 229-242 i Erik Albaeligk Peter Munk Christiansen amp Birgit Moslashller (red) Demokratisk set AringrhusAarhus Universitetsforlag

Damgaard Erik amp Kjell A Eliassen (1979) bdquoLovgivning interesseomraringder og politisk segmenteringldquo pp 289-319 i Mogens N Pedersen (red) Dansk politik i 1970rsquoerneKoslashbenhavnSamfundsvidenskabeligt Forlag

DamgaardErik Peter Gerlich amp Jeremy JRichardson (eds) (1989) The Politics of Economic CrisisLessons fromWestern Europe AldershotAvebury

Damgaard Erik amp Asbjoslashrn Sonne Noslashrgaard (2000) bdquoThe European Union and Danish Parliamentary Democracyldquo pp 33-58 i Torbjoumlrn Bergman amp Erik Damshygaard (eds) Delegation and Accountability in European IntegrationThe Nordic Parliashymentary Democracies and the European Union LondonFrank Cass

Dansk Oslashkonomi september (1985)KoslashbenhavnAkademisk Forlag DaugbjergCarsten (1999) bdquoLandbrugspolitik Stabilitet eller forandringldquopp 107-

127 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organisering Stat og interesseorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

Dethlefsen Claus (1999) bdquoFolketingets arbejdsformerldquo pp 133-164 i Folketingets festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolshyketingets Praeligsidium

Due Johannes (1996) bdquoTopembedsmaelignds politiske raringdgivningldquo Politica 28 3 286-296

EliassenKjell Aamp Mogens NPedersen (1978) bdquoProfessionalization of Legislatures Long-Term Change in Political Recruitment in Denmark and Norwayldquo Comshyparative Studies in Society and History 20 286-318

Elklit Joslashrgen (red) (1990) De politiske partier ndash nu og i fremtidenKoslashbenhavn LinshytasGR

Elklit Joslashrgen (2000) Danske valgsystemerFordelingsmetoder spaeligrreregler analyseredskashyberAringrhus Institut for Statskundskab

EngellHans (2002) Interview i Administrativ Debat 1 1-6 EsaiassonPeter (2000)bdquoHow Members of Parliament DefineTheirTaskldquopp 51-82

i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) BeyondWestminster and CongressThe Nordic ExperienceColumbusOhio State University Press

Esaiasson Peter amp Soumlren Holmberg (1996) Representation From Above Members of Parliament and Representative Democracy in SwedenAldershotDartmouth

Esaiasson Peter amp Knut Heidar (eds) (2000a) BeyondWestminster and CongressThe Nordic ExperienceColumbusOhio State University Press

Esaiasson Peter amp Knut Heidar (2000b) bdquoLearning from the Nordic Experienceldquo pp 409-438 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) BeyondWestminster and ConshygressThe Nordic ExperienceColumbusOhio State University Press

Eulau Heinz amp Paul D Karps (1977) bdquoThe Puzzle of Representation Specifying Components of Responsivenessldquo Legislative Studies Quarterly 2 3233-254

Finansministeriet (1998) Aftaler om finansloven for 1999Koslashbenhavn Finansministeriet (1999) Aftaler om finansloven for 2000 Koslashbenhavn Finansministeriet (2000) Aftaler om finansloven for 2001 Koslashbenhavn Folketinget efter valget 2001KoslashbenhavnFolketingetKommunikations- og IT-afdeshy

lingen Folketingets haringndbog 1977KoslashbenhavnSchultz Folketingets Ombudsmands beretning for aringret 2001 (2002)KoslashbenhavnSchultz Green-Pedersen Christoffer (2001) bdquoMinority Governments and Party Politics

The Political and Institutional Background to the rsquoDanish Miraclersquoldquo Journal of Public Policy 21 1 53-70

Greve Carsten (1999a) bdquoPrivatiseringspolitik Fra stabilitet til usikkerhed i offentshylige virksomheders politik-netvaeligrkldquopp 163-179 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organisering Stat og interesseorganisationer i Danmark AringrhusSystime

GreveCarsten (1999b)bdquoDemokratiske udfordringer i den graring zone mellem offentshyligt og privatldquo pp 267-279 i Joslashrgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen Torben Beck JoslashrgensenLise Togeby amp SignildVallgaringrda (red) Den demokratiske udfordring KoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Greve Carsten (2000) Statens virksomhederAktieselskabsdannelse og privatisering i 1990rsquoerne Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

GreveCarsten (2002) Privatisering regulering og demokrati AringrhusMagtudredningen GribPeter Egemose (2000) Partisystemet under forandringKoslashbenhavnForlaget Polishy

tiske Studier GaasholtOslashystein amp Lise Togeby (1995) I syv sindDanskernes holdninger til flygtninge

og indvandrereAringrhusForlaget Politica HagueRod amp Martin Harrop (2001) Comparative Government and PoliticsHoundshy

millsPalgrave HammondThomas H (1996) bdquoFormal Theory and the Institutions of Governshy

anceldquo Governance 9 2 107-185 Hansen Bernhard (2002) Party Activism in DenmarkA Micro Level Approach to a

Cross-sectional Analysis of the Correlates of Party ActivismAringrhus Institut for StatsshykundskabPhd-afhandling

Hardarson Oacutelafur (2000) bdquoMight and RightViews of Power in Societyldquo pp 281-309 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) BeyondWestminster and CongressThe Nordic Experience ColumbusOhio State University Press

HeidarKnut (2000) bdquoParliamentary Party Groupsldquopp 183-209 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) Beyond Westminster and Congress The Nordic Experience ColumbusOhio State University Press

Hennelund Lars amp Per Schwartz (1995) bdquoMedlemsindflydelse i danske politiske partierldquo Politica 27 4 401-417

Hjarvard Stig (1999) bdquoPolitik som mediemontage Om mediernes forandring af den politiske kommunikationldquo pp 30-51 i Joslashrgen Goul Andersen Peter Munk ChristiansenTorben Beck JoslashrgensenLiseTogeby amp SignildVallgaringrda (red) Den demokratiske udfordring KoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Hoffmeyer Erik (1992) bdquoOslashkonomisk politik og politisk stabilitetldquo pp 113-121 i Niels Helveg Petersen (red) Paring sporet af den nye grundlov KoslashbenhavnGyldendal

HolmHans Henrik (1989)bdquoA Democratic Revolt Stability and Change in Danish Security Policy 1979-1989ldquo Cooperation and Conflict 24 179-197

Holmberg Soumlren (2000) bdquoIssue Agreementldquo pp 155-179 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) BeyondWestminster and CongressThe Nordic ExperienceColumbus Ohio State University Press

HolmbergSoumlren amp Peter Esaiasson (1988) De folkvaldaEn bok om riksdagsledamoumlter-na och den representativa demokratin i SverigeStockholmBonniers

HornbechBirthe Roslashnn (2001) bdquoForfatningskampldquokronik i Politiken 10 septem-ber

Hougaard Jakob (2002) bdquoPolitikeren paring scenenldquopp 63-86 i Finn Sivert Nielsen amp Inger Sjoslashrslev (red) Folkets repraeligsentanter Et antropologisk blik paring Folketinget AringrhusAarhus Universitetsforlag

Hoslashjbjerg Erik amp Dorthe Pedersen (2002) bdquoDet danske koordinationssystemldquopp 63-117 i Ove KPedersen (red) EU i forvaltningenBroen fra Slotsholmen til Bruxelshyles Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

JacobssonBengtPer Laeliggreid amp Ove KPedersen (2001) bdquoUlike veger til Europaldquo pp 239-276 i Bengt JacobssonPer Laeliggreid amp Ove KPedersen (red) Europaveje EU i de nordiske centralforvaltninger Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

JarlovCarstenLars Noslashrby Johansen amp Ole PKristensen (1979) bdquoOffentlige udvalg 1946-75ldquo pp 264-288 i Mogens N Pedersen (red) Dansk politik i 1970rsquoerne KoslashbenhavnSamfundsvidenskabeligt Forlag

Jensen Henrik (1995) Arenaer eller aktoslashrer En analyse af Folketingets staringende udvalg FrederiksbergSamfundslitteratur

JensenHenrik (1999) bdquoFolketingets partigrupperldquo pp 103-129 i Folketingets festshyskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolkeshytingets Praeligsidium

JensenHenrik (2002) Partigrupperne i Folketinget Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomshyforbundets Forlag

Jensen Jesper Bo (1989) Liberalisering af de finansielle markeder Aringrhus Institut for Statskundskab

Jensen Joslashrgen Albaeligk (1997) Parlamentarismens statsretlige betydning Koslashbenhavn Jurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

Jensen Joslashrgen Albaeligk (2001) bdquoFolketinget og udenrigspolitikkenldquo pp 117-146 i Gorm Toftegaard Nielsen (red) Parlamentarismen Hvem tog magten AringrhusAarshyhus Universitetsforlag

JensenLotte (1999) bdquoBoligpolitikDen organiserede boligbevaeliggelse og institutioshynaliseringen af den boligpolitiske forestillingldquopp 84-106 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organisering Stat og interesseorganisationer i DanshymarkAringrhusSystime

Jensen Lotte (2000) bdquoFinansministerietldquo pp 209-248 i Tim Knudsen (red) Regeshyring og embedsmaelignd AringrhusSystime

JensenTorben K (1993) Politik i praxisAspekter af danske folketingsmedlemmers politishyske kultur og livsverden FrederiksbergSamfundslitteratur

JensenTorben K (1995) bdquoPartierneEuropaudvalget og europaeligiseringenldquo Politica 27 4 464-479

JensenTorben K (1999) bdquoDaumlnemarkBerufspolitiker in einer egalitaumlren politischen Kulturldquo pp 87-113 i Jens Borchert (Hrsg) Politik als BerufDie politische Klasse in westlichen DemokratienOpladenLeske und Budrich

JensenTorben K (2000) bdquoParty Cohesionldquo pp 210-236 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds) BeyondWestminster and CongressThe Nordic ExperienceColumbus Ohio State University Press

Jyllands-Posten Karvonen Lauri (2001) bdquoPartival och personvalldquo pp 23-62 i Dag Anckar Lauri

Karvonen amp Guy-Erik Isaksson Vaumlgar forbi och genom partier Stockholm SNS Foumlrlag

KatzRichard S (1986)bdquoParty GovernmentA Rationalistic Conceptionldquopp 31-71 i Francis G Castles amp Rudolf Wildenmann (eds) Visions and Realities of Party GovernmentBerlinWalter de Gruyter

KelstrupMorten (2001) Demokratisk Union KoslashbenhavnEuropabevaeliggelsen KiewietDRoderick amp Mathew DMcCubbins (1991)The Logic of Delegation Conshy

gressional Parties and theAppropriations ProcessChicagoUniversity of Chicago Press KirkAnders amp Tim Knudsen (1997) bdquoDanske ministres parlamentariske baggrund

og erfaring i perioden 1848-1994ldquo Nordisk AdministrativtTidsskrift 78 2 81-97 Kjaeligr Rasmus Steen (2002) bdquoJournalisten som politisk aktoslashrldquo pp 119-150 i Finn

Sivert Nielsen amp Inger Sjoslashrslev (red) Folkets repraeligsentanterEt antropologisk blik paring Folketinget AringrhusAarhus Universitetsforlag

KjoslashllerKlaus (2001) Spindoktor KoslashbenhavnAschehoug

KnudsenTim (2001) bdquoStatsrevisorerne i dagldquo pp 130-178 i Statsrevisorerne 150 aringr Koslashbenhavn

KnudsenTim (red) (2000) Regering og embedsmaeligndOm magt og demokrati i staten AringrhusSystime

KochIda Elisabeth amp JensVedsted-Hansen (2001)bdquoJudicialised Protection of Inter-national Human Rights and the Issue of Power Balanceldquo pp 175-217 i Martin Scheinin (ed) Welfare State and Constitutionalism ndash Nordic Perspectives Nordisk Ministerraringd

KristensenOle P (1979) bdquoCentraladministrationen og de saeligrlige forvaltningsorgashyner i Danmark efter 1945ldquo Nordisk AdministrativtTidsskrift 60 1 69-98

KroghTorben (1998) Farvel til partierneKoslashbenhavnGyldendal KaarstedTage (1964) Regeringskrisen 1957 AringrhusUniversitetsforlaget KaarstedTage (1968) Paringskekrisen 1920 AringrhusUniversitetsforlaget KaarstedTage (1988) Regeringen vi aldrig fik Regeringsdannelsen i 1975 og dens bagshy

grund OdenseOdense Universitetsforlag Laursen Soslashren (2001) Vold paring dagsordenen Medierne og den politiske proces Aringrhus

Magtudredningen Laver Michael amp Norman Schofield (1991) Multiparty GovernmentThe Politics of

Coalition in EuropeOxfordOxford University Press LewinLeif (1992) Samhaumlllet och de organiserade intressenaStockholmNordstedts LijphartArend (1999) Patterns of Democracy Government Forms and Performance in

Thirty-Six Countries New HavenYale University Press LindbeckAssarPer MolanderTorsten PerssonOlof Petersson amp Birgitta Swedenshy

borg (2000) Politisk makt med oklart ansvar Ekonomiraringdets rapport 2000 Stock-holmSNS Foumlrlag

LundAnker Brink (1999) bdquoJournalistroller i det redigerede samfundldquo Politica 31 2 133-146

LundAnker Brink (2001)bdquoForskning om medier og demokratildquo Danske Dagblades Forenings debatserie 16

LundAnker Brink (2002) Den redigerende magt Nyhedsinstitutionens politiske indflyshydelse AringrhusAarhus Universitetsforlag

LundAnker BrinkKatrine Nielsen Jensen amp Kalle Marosi (2001) Danskernes syn paring medier og demokrati Odense Syddansk Universitet (httpwwwjournashylismsdudkforsk_syn_paa_medier_og_demokratishtml)

LykketoftMogens (1999) Interview i Administrativ Debat 3 1-6 MairPeter (1994)bdquoParty OrganizationsFrom Civil Society to the Stateldquopp 1-22 i

Richard SKatz amp Peter Mair (eds) How Parties Organize Change and Adaptation in Party Organizations inWestern DemocraciesLondonSage Publications

Manin BernardAdam Przeworski amp Susan C Stokes (1999) bdquoIntroductionldquo pp 1-26 i Adam Przeworski Susan C Stokes amp Bernard Manin (eds) Democracy Accountability and Representation Cambridge Cambridge University Press

Marcussen Martin (2000) Ideas and ElitesThe Social Construction of Economic and Monetary Union AalborgAalborg University Press

Marcussen Martin (2002) OECD og ideacutespilletGame over Koslashbenhavn Hans Reitshyzels Forlag

Marcussen Martin amp Karsten Ronit (2003) bdquoKonklusioner hypoteser og udforshydringerldquo kap 9 i Martin Marcussen amp Karsten Ronit (red) Internationalisering af offentlig forvaltning i Danmark ndash forandring og kontinuitet AringrhusAarhus Universitetsshyforlag

MatthewsDonald Ramp HenryValen (1999) Parliamentary RepresentationThe Case of the Norwegian StortingColumbusOhio State University Press

MeyerPoul (1970) Offentlig forvaltning KoslashbenhavnNyt Nordisk Forlag MillerWarren ERoy Pierce Jacques ThomassenRichard Herrera Soumlren Holm-

berg Peter Esaiasson amp Bernhard Wessels (1999) Policy Representation inWestern DemocraciesOxfordOxford University Press

MouritzenPoul Erik (1999) bdquoKommunestyret i Danmarkldquopp 415-443 i Folketinshygets festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999Koslashbenhavn Folketingets Praeligsidium

MuumlllerWolfgang C (2000)bdquoPolitical parties in parliamentary democraciesMaking delegation and accountability workldquo European Journal of Political Research 37 3309-333

MuumlllerWolfgang Camp Kaare Stroslashm (eds) (1999) PolicyOffice orVotes How Political Parties inWestern Europe Make Hard Decisions CambridgeCambridge University Press

MuumlllerWolfgang C amp Kaare Stroslashm (eds) (2000) Coalition Governments inWestern Europe OxfordOxford University Press

Moslashller Lone Boelt amp Jacob G Nielsen (2001) De nationale parlamenter og europaeligisk integration ndash et komparativt studie af EU-beslutningsprocessen i det danske svenske og finshyske parlament Aringrhus Institut for Statskundskab speciale

NannestadPeter (1989) ReactiveVoting in Danish General Elections 1971-1979Aringrhus Aarhus University Press

Nannestad Peter (1999) Solidaritetens pris Holdningen til indvandrere og flygtninge i Danmark 1987-1993AringrhusAarhus Universitetsforlag

NarudHanne Marthe amp HenryValen (2000) bdquoDoes Social Background Matterldquo pp 83-106 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds)Beyond Westminster and Congress The Nordic ExperienceColumbusOhio State University Press

Narud Hanne Marthe amp HenryValen (2001) bdquoCoalition Membership and Electshyoral Performance inWestern Europeldquo Paper APSA Annual Meeting San FranshyciscoAugust 30 - September 2

NarudHanne MartheMogens NPedersen amp HenryValen (eds) (2002) Party Soveshyreignty and Citizen Control Selecting Candidates for Parliamentary Elections in DenshymarkFinland Iceland and Norway OdenseUniversity Press of Southern Denmark

NedergaardPeter (2000) Organiseringen af Den europaeligiske Union KoslashbenhavnHanshydelshoslashjskolens Forlag

NielsenFinn Sivert amp Inger Sjoslashrslev (red) (2002) Folkets repraeligsentanterEt antropoloshygisk blik paring Folketinget AringrhusAarhus Universitetsforlag

NielsenGorm Toftegaard (2001) bdquoDomstolene som den tredje statsmagtldquopp 147-180 i Gorm Toftegaard Nielsen (red) Parlamentarismen Hvem tog magten Aringrhus Aarhus Universitetsforlag

NielsenLars Nordskov (1999) bdquoKvalitet i lovgivningenldquo pp 167-199 i Folketingets festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999KoslashbenhavnFolshyketingets Praeligsidium

NordbyTrond (2000) I politikkens sentrumVariasjoner i Stortingets makt 1814-2000 OsloUniversitetsforlaget

NoslashrgaardAsbjoslashrn Sonne (1999) bdquoArbejdsmarkedspolitik Korporatisme til alle tider og alle siderldquo pp 36-60 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organiseringStat og interesseorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

Olsen Johan P (1978) bdquoFolkestyre byraringkrati og korporativismeldquopp 13-114 i Johan POlsen (red) Politisk organisering OsloUniversitetsforlaget

PallesenThomas (1999) bdquoSundhedspolitikHvad udad tabesmaring indad vindesldquopp 127-145 i Jens Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organiseringStat og interesseorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

PedersenMogens N (1979) bdquoThe Dynamics of European Party SystemsChanging Patterns of ElectoralVolatilityldquo European Journal of Political Research 7 1 1-26

PedersenMogens N (1983) bdquoChanging Patterns of ElectoralVolatility in European Party Systems 1948-1977Explorations in Explanationldquopp 29-66 i Hans Daalder amp Peter Mair (eds) West European Party Systems LondonSage

Pedersen Mogens N (2000) bdquoCoalition Formation Processes in Danish Politics Reflections on NormsProcedures and Processesldquopp 371-384 i Festschrift for Dag Anckar AringboAringbo Akademi University Press

PedersenMogens N (2001) The Interplay of Nominations and Elections in Danish PoshyliticsOdenseSyddansk UniversitetPolitical Science Publications No 22001

PedersenMogens N (2002) bdquoDenmarkThe Interplay of Nominations and Elecshytions in Danish Politicsldquo i Hanne Marthe NarudMogens NPedersen amp Henry Valen (eds) Party Sovereignty and Citizen Control Odense University Press of Southern Denmark

PedersenOve K (2000) bdquoDen demokratiske mellemtidDen politiske dagsorden ndash en ny institutionldquo pp 274-322 i Ove K Pedersen Peter KjaeligrAnders Esmark Maja Horst amp Erik Meier Carlsen Politisk Journalistik AringrhusForlaget Ajour

PedersenOve K(2002)bdquoTransnationalisering og parlamentarisk styreform ndash Syv demokratiske udfordringerldquopp315-338 i Ove KPedersen (red)EU i forvaltninshygenBroen fra Slotsholmen til BruxellesKoslashbenhavnJurist- og Oslashkonomforbundets Forlag

PeterssonOlof (1987) Metaforernas makt StockholmCarlssons PeterssonOlofGudmund Hernes Soumlren HolmbergLise Togeby amp LenaWaumlngneshy

rud (2000) Demokrati utan partier Demokratiraringdets rapport 2000 StockholmSNS Foumlrlag

Petersson Olof Karl Magnus Johanson Ulrika Moumlrth amp Daniel Tarschys (2001) Demokrati utan utland Demokratiraringdets rapport 2001 Stockholm SNS Foumlrlag

Petersson Olof Soumlren Holmberg Leif Lewin amp Hanne Marthe Narud (2002) Demokrati utan ansvarDemokratiraringdets rapport 2002 StockholmSNS Foumlrlag

PitkinHanna F (1967) The Concept of RepresentationBerkeleyUCLA Press Politiken Politiske ledelsesforhold i centraladministrationen (1979)Koslashbenhavn Samfundsvidenshy

skabeligt Forlag Pontoppidan Niels (2001) bdquoDomstolene i skudlinienldquo interview i Administrativ

Debat 1 1-5 PorsdamHelle (2002) Fra pax americana til lex americanaEn diskussion af dansk retshy

liggoslashrelse som en paringvirkning fra USA AringrhusMagtudredningen RanneyAustin (1954) The Doctrine of Responsible Party Government UrbanaThe

University of Illinois Press RaschBjoslashrn Erik (2000) Demokrati ndash ideer og organiseringBergenFagbokforlaget RasmussenErik (1971) Komparativ Politik 1KoslashbenhavnGyldendal RasmussenErik (1972) Komparativ Politik 2 KoslashbenhavnGyldendal RasmussenErik (1985) bdquoFinanslovforkastelse i dansk parlamentarismeNormer og

konsekvenserldquo Historie Jyske Samlinger Ny raeligkke 16 1 56-118 Rasmussen Erik (1989) bdquoPartiernes adfaeligrd ved den endelige afstemning om

finansloven Stilfaeligrdig jordfaeligstelse af en parlamentarisk normldquo Politica 21 165-173

RasmussenHanne (1998) bdquoPolitiske forlig og aftalerldquopp 83-98 Hanne Rasmussen (red) Folketingets Bibliotek i 150 aringr KoslashbenhavnFolketingets Bibliotek

RasmussenHjalte (1999) bdquoFolketingEFEU og grundlovens sect 20ldquo pp 371-412 i Folketingets festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolketingets Praeligsidium

RonitKarsten (red) (1998) Interesseorganisationer i dansk politik Koslashbenhavn Juristshyog Oslashkonomforbundets Forlag

Rose Richard (1969) bdquoTheVariability of Party GovernmentA Theoretical and Empirical Critiqueldquo Political Studies 17 4 413-445

SchluumlterPoul (1999) Sikken et liv KoslashbenhavnAschehoug SideniusNiels Chr (1999) bdquoIndustripolitiklsquoBusiness as usualrsquoldquo pp 61-83 i Jens

Blom-Hansen amp Carsten Daugbjerg (red) Magtens organisering Stat og interesseshyorganisationer i DanmarkAringrhusSystime

SkjaeligvelandAsbjoslashrn (2001)bdquoParty Cohesion in the Danish Parliamentldquo The Journal of Legislative Studies 7 2 35-56

SkjaeligvelandAsbjoslashrn (2002) Government Formation in Denmark 1953-1998 Aringrhus Institut for StatskundskabPhd-afhandling

SOU (1990) Statens offentliga utredningar 199044Demokrati och makt i SverigeMaktshyutredningens huvudrapportStockholm

StroslashmKaare (1995) bdquoParliamentary Government and Legislative Organisationldquo pp 51-82 i Herbert Doumlring (ed) Parliaments and Majority Rule inWestern Europe FrankfurtCampus Verlag

Stroumlm Kaare (2000) bdquoDelegation and accountability in parliamentary democrashyciesldquo European Journal of Political Research 37 3 261-289

Svensson Palle (1982) bdquoParty Cohesion in the Danish Parliament during the 1970sldquo Scandinavian Political Studies 5 117-42

Svensson Palle (1988) bdquoParliament and Foreign Policy Making in Denmarkldquo Irish Studies in International affairs 2 4 19-39

Svensson Palle (1999) bdquoFolkeafstemningerldquo pp 283-311 i Folketingets Festskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolketingets Praeligsidium

Svensson Palle (2002) bdquoParlamentarismens forudsaeligtninger og konsekvenserDet alternative flertal i Danmark i 1980rsquoerne med saeligrligt henblik paring formuleringen af udenrigspolitikkenldquopp 182-194 i Eivind Smith (red) Grundlagens makt Stock-holmSNS Foumlrlag

bdquoSaringdan lovgiver EUldquo (2002) Smaringtryk fra folketinget 4KoslashbenhavnFolketinget SaalfeldThomas (2000) bdquoMembers of parliament and governments in Western

EuropeAgency Relations and problems of oversightldquo European Journal of Political Research 37 3 353-376

TateKatherine (2001) bdquoThe Political Representation of Blacks in CongressDoes Race Matterldquo Legislative Studies Quarterly 26 4 623-638

Thomsen Jens (2000) bdquoLivet uden for Euroenldquo pp 161-166 i Peter Nedergaard Erik Boel amp Lars barfoed (red) Den europaeligiske noslashdvendighed Koslashbenhavn Juristshyog Oslashkonomforbundets Forlag

Thomsen Jens Peter Froslashlund (2000) Magt og indflydelse AringrhusMagtudredningen WesselsBernhard (1999) bdquoSystem Characteristics MatterEmpirical Evidence from

Ten Representation Studiesldquopp 137-161 i Warren EMiller et al Policy Represenshytation inWestern DemocraciesOxfordOxford University Press

WorreTorben (1970) bdquoPartigrupperne i FolketingetEt magtcentrum i dansk polishytikldquo Oslashkonomi og Politik 44 2 143-188

WorreTorben (1982) Det politiske system i Danmark KoslashbenhavnAkademisk For-lag

WaumlngnerudLena (2000) bdquoRepresenting Womenldquopp 132-154 i Peter Esaiasson amp Knut Heidar (eds)BeyondWestminster and CongressThe Nordic ExperienceColumshybusOhio State University Press

ZahleHenrik (1999) bdquoOm domstolenes forfatningldquo pp 313-340 i Folketingets festshyskrift i anledning af grundlovens 150-aringrs-jubilaeligum den 5 juni 1999 KoslashbenhavnFolkeshytingets Praeligsidium

OslashstergaardHans Henrik Hoslashgsbro (1998) At tjene og forme den nye tidFinansministeshyriet 1848-1998 KoslashbenhavnFinansministeriet

Aringrbog og Registre 2000-01 (2001)KoslashbenhavnFolketingets Praeligsidium

U D G I V E L S E R F R A M AG T U D R E D N I N G E N

P R 1 A P R I L 2 0 0 3

B Oslash G E R

Joslashrgen Goul Andersen Peter Munk ChristiansenTorben Beck Joslashrgensen Lise Togeby amp SignildVallgaringrda (red) (1999) Den demokratiske udfordring KoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Peter Munk ChristiansenBirgit Moslashller amp Lise Togeby (2001) Den danske eliteKoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Anette Borchorst (red) (2002) Koslashnsmagt under forandring KoslashbenhavnHans Reitzels Forlag

Martin Marcussen (2002) OECD og idespillet ndash Game Over Koslashbenhavn Hans Reitzels Forlag

Lise Togeby (2002) Groslashnlaeligndere i Danmark En overset minoritet Aringrhus Aarhus Universitetsforlag

Torben Beck Joslashrgensen amp Kurt Klaudi Klausen (red) (2002) Territorial dynamik ndash streger paring landkort billeder i vore hovederAringrhusAarhus Universishytetsforlag

Flemming Mikkelsen (red) (2002) Bevaeliggelser i demokrati Foreninger og kolshylektive aktioner i Danmark AringrhusAarhus Universitetsforlag

Jens Blom-Hansen (2002) Den fjerde statsmagt Kommunernes Landsforening i dansk politikAringrhusAarhus Universitetsforlag

Margaretha Jaumlrvinen Joslashrgen Elm Larsen amp Nils Mortensen (red) (2002) Det magtfulde moslashde mellem system og klient AringrhusAarhus Universitetsforshylag

Anker Brink Lund (2002) Den redigerende magt ndash nyhedsinstitutionens politiske indflydelse AringrhusAarhus Universitetsforlag

Finn Sivert Nielsen amp Inger Sjoslashrslev (red) (2002) Folkets repraeligsentanter Et antropologisk blik paring Folketinget AringrhusAarhus Universitetsforlag

Thomas Pedersen (red) (2002) Europa for folket EU og det danske demokrati AringrhusAarhus Universitetsforlag

Peter Munk Christiansen amp Asbjoslashrn Sonne Noslashrgaard (2003) Faste forhold ndash flygtige forbindelser Stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20 aringrhundre-de AringrhusAarhus Universitetsforlag

Martin Marcussen amp Karsten Ronit (red) (2003) Internationaliseringen af den offentlige forvaltning i Danmark ndash forandring og kontinuitet AringrhusAarhus Universitetsforlag

Gorm Winther (red) (2003) Demokrati og magt i Groslashnland AringrhusAarhus Universitetsforlag

Lise Togeby (2003) Fra fremmedarbejdere til etniske minoriteterAringrhusAarhus Universitetsforlag

Torben Beck Joslashrgensen (red) (2003) Paring sporet af en offentlig identitet ndash vaeligrdier i stat amter og kommunerAringrhusAarhus Universitetsforlag

Erik Damgaard (2003) Folkets styreMagt og ansvar i dansk politik AringrhusAarshyhus Universitetsforlag

S K R I F T E R

Erik Oddvar Eriksen (1999) Is Democracy PossibleToday AringrhusMagtudredshyningen

Ole Hammer amp Inger Bruun (2000) Etniske minoriteters indflydelseskanaler AringrhusMagtudredningen

Jens Peter Froslashlund Thomsen (2000) Magt og indflydelse AringrhusMagtudredshyningen

Joslashrgen Elklit Birgit Moslashller Palle Svensson amp Lise Togeby (2000) Hvem stemmer ndash og hvem stemmer ikke AringrhusMagtudredningen

Jacob Gaarde Madsen (2000) Mediernes konstruktion af flygtninge- og indvanshydrersposlashrgsmaringletAringrhusMagtudredningen

Karsten Vrangbaeligk (2001) Ingenioslashrarbejde hundeslagsmaringl eller hovedloslashs hoslashne Ventetidsgarantier til sygehusbehandlingAringrhusMagtudredningen

Soslashren Laursen (2001) Vold paring dagsordenen Medierne og den politiske proces AringrhusMagtudredningen

Joslashrgen Goul Andersen amp Mette Tobiasen (2001) Politisk forbrug og politiske forbrugereGlobalisering og politik i hverdagslivetAringrhusMagtudredningen

Erik Albaeligk Peter Munk Christiansen amp Lise Togeby (2002) Eksperter i medierneDagspressens brug af forskere 1961-2001AringrhusMagtudredningen

Helle Porsdam (2002) Fra pax americana til lex americana En diskussion af dansk retliggoslashrelse som en paringvirkning fra USAAringrhusMagtudredningen

Eva Oslashstergaard-Nielsen (2002)Politik over graelignserTyrkeres og kurderes engageshyment i det politiske liv i hjemlandetAringrhusMagtudredningen

Jonathan Schwartz (red) (2002) Medborgerskabets mange stemmer Aringrhus Magtudredningen

Walter Korpi (2002) Velfaeligrdsstat og socialt medborgerskabDanmark i et kompashyrativt perspektiv 1930-1995AringrhusMagtudredningen

Steen ThomsenTorben Pedersen amp Jesper Strandskov (2002) Ejerskab og indflydelse i dansk erhvervslivAringrhusMagtudredningen

Frank Rasmussen amp Peder Andersen (2002) Globaliseringens oslashkonomiske konshysekvenser for Danmark AringrhusMagtudredningen

Carsten Greve (2002) Privatisering regulering og demokratiTelestyrelsens funkshytion som uafhaeligngig reguleringsmyndighed AringrhusMagtudredningen

Ann-Dorte Christensen (2003) Fortaeligllinger om identitet og magtUnge kvinder i senmoderniteten AringrhusMagtudredningen

Thomas Schoslashtt (2003) Den oslashkonomiske elites netvaeligrk Aringrhus Magtudredshyningen

Peter Dahler-Larsen amp Niels Ejersbo (2003) Djoslashficering ndash myte eller realitet AringrhusMagtudredningen

wwwpsaudkmagtudredningen

Omslag

Forside

Titelside

Kolofon

Forord

Indhold

MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

FORORD

INDHOLD

Kapitel 1 FOLKESTYRE MAGT OG ANSVAR

FOLKESTYRETS MAGT- OG ANSVARSKAEligDE

TEORI OG BEGREBER

PLAN FOR ANALYSEN

Kapitel 2 REPRAEligSENTATION PARTIER OG VAEligLGERE

ANSVAR OG VAEligLGERSANKTIONER

ANSVAR OG HOLDNINGSOVERENSSTEMMELSE

REPRAEligSENTANTERNES EGENSKABER

PARTIERNE

SAMMENFATNING

Kapitel 3 ORGANISATIONER OG MASSEMEDIER

INTERESSEORGANISATIONERNES ROLLE

JOURNALISTER OG MEDIER

SAMMENFATNING

Kapitel 4 SELVSTAEligNDIGE INSTITUTIONER OG VIRKSOMHEDER

DOMSTOLENE

NATIONALBANKEN

SELVSTAEligNDIGE STATSVIRKSOMHEDER

SAMMENFATNING

Kapitel 5 EU OG DEN INTERNATIONALE DIMENSION

DEN INTERNATIONALE DIMENSION

EU SET FRA FOLKETINGET

EU SOM DEMOKRATISK UDFORDRING

EU OG EN DEMOKRATISK FREMTID

SAMMENFATNING

Kapitel 6 FOLKETINGETS UDVIKLING ORGANISERING OG MAGT

TRAEligK AF FOLKETINGETS UDVIKLING

PARLAMENTARISMENS FORANDRING

FOLKETINGETS PARTIGRUPPER

MAGTOPFATTELSER

SAMMENFATNING

Kapitel 7 FOLKETING OG REGERING

FORHAringNDSKONTROL KONTRAKT SCREENING OG UDVAEligLGELSE

EFTERFOslashLGENDE KONTROL

SAMMENFATNING

Kapitel 8 MINISTRE OG EMBEDSMAEligND



SAMMENFATNING

Kapitel 9 UDVIKLINGENS DEMOKRATISKE PROBLEMER

AEligNDREDE OMGIVELSER

DEN PARLAMENTARISKE MAGTndash OG ANSVARSKAEligDE

TEORETISKE ERFARINGER

KONKLUSION

LITTERATUR

UDGIVELSER FRA MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

MAGT OG ANSVAR I DANSK POLITIK

Erik Damgaard

ISBN 87-7934-812-2

F O RO R D

Erik Damgaard

I N D H O L D

Litteratur 157

kap i te l 1

F I G U R 1 1

Folketing

Regering

= magtrelationer

= ansvarsrelationer

mag t og an s var

F I G U R 1 2

Repraeligsentation

note r

kap i te l 2

P A R T I E R N E

m e dle m stal

nom i nat i on

pe r s onvalg

note r

kap i te l 3

T A B E L 3 1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 2

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

rdquoved ikkerdquo

T A B E L 3 3

2001 kap 5

T A B E L 3 4

medier

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Lokale dagblade1

Regionalradio

Regionalt TV

Udenlandske medier

59 100 78 117

58 100 75 116

21 100 62 117

ndash ndash 52 116

ndash ndash 51 117

ndash ndash 44 117

20 99 52 117

2 99 8 117

T A B E L 3 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 6

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

note r

kap i te l 4

D O M S T O L E N E

kap i te l 5

D I M E N S I O N

T A B E L 5 1

indflydelse1 Pct

mening)rdquo

note r

kap i te l 6

T A B E L 6 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

LOVE 197 199 242

Regeringsforslag

BESLUTNINGER1

T A B E L 6 2

eller nogetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

T A B E L 6 3

Regeringen

Presseradiotv

Folketinget

Finansmarkedet

Politiske partier

84 80 ndash4

81 47 ndash33

77 88 +11

67 47 ndash20

67 74 +7

65 53 ndash12

65 48 ndash17

62 80 +18

DA 61 45 ndash16

Minimum N 94 89 88

T A B E L 6 4

93-94 114-115

ndash23 35

92-94 113-114

95 111

T A B E L 6 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Retsforhold

Skattepolitik

Forsvarspolitik

Skolepolitik

Sygehuspolitik

Landbrugspolitik

Erhvervspolitik

Miljoslashpolitik

Forbrugerpolitik

Finanspolitik

EU-politik

Asylpolitik

74 92 89 115

59 92 78 115

76 92 72 115

32 89 62 114

25 91 48 115

9 93 3 113

21 91 ndash1 113

15 91 ndash5 113

ndash ndash 87 114

ndash ndash 76 114

ndash ndash 73 113

kap i te l 7

T A B E L 7 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

Udvalgsmoslashder

Samraringd

Deputationer

Udvalgsbilag

709 687 614

406 469 717

245 335 340

1118 1780 2866

4266 7099 7971

632 452 629

6864 12113 20365

T A B E L 7 2

1 9 8 0 2 0 0 0

N 92-97 91-98

T A B E L 7 3

ringen1

1 9 8 0 2 0 0 0

24 65 96 23 69 111

T A B E L 7 4

1 9 8 0 2 0 0 0

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

kap i te l 8

kap i te l 9

P RO B L E M E R

K O N K L U S I O N

note r

L I T T E R AT U R

P R 1 A P R I L 2 0 0 3

B Oslash G E R

S K R I F T E R

Omslag

Forside

Titelside

Kolofon

Forord

Indhold

MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

FORORD

INDHOLD



TEORI OG BEGREBER

PLAN FOR ANALYSEN





PARTIERNE

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING


DOMSTOLENE

NATIONALBANKEN


SAMMENFATNING






SAMMENFATNING





MAGTOPFATTELSER

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING




SAMMENFATNING





KONKLUSION

LITTERATUR


Erik Damgaard

ISBN 87-7934-812-2

F O RO R D

Erik Damgaard

I N D H O L D

Litteratur 157

kap i te l 1

F I G U R 1 1

Folketing

Regering

= magtrelationer

= ansvarsrelationer

mag t og an s var

F I G U R 1 2

Repraeligsentation

note r

kap i te l 2

P A R T I E R N E

m e dle m stal

nom i nat i on

pe r s onvalg

note r

kap i te l 3

T A B E L 3 1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 2

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

rdquoved ikkerdquo

T A B E L 3 3

2001 kap 5

T A B E L 3 4

medier

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Lokale dagblade1

Regionalradio

Regionalt TV

Udenlandske medier

59 100 78 117

58 100 75 116

21 100 62 117

ndash ndash 52 116

ndash ndash 51 117

ndash ndash 44 117

20 99 52 117

2 99 8 117

T A B E L 3 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 6

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

note r

kap i te l 4

D O M S T O L E N E

kap i te l 5

D I M E N S I O N

T A B E L 5 1

indflydelse1 Pct

mening)rdquo

note r

kap i te l 6

T A B E L 6 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

LOVE 197 199 242

Regeringsforslag

BESLUTNINGER1

T A B E L 6 2

eller nogetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

T A B E L 6 3

Regeringen

Presseradiotv

Folketinget

Finansmarkedet

Politiske partier

84 80 ndash4

81 47 ndash33

77 88 +11

67 47 ndash20

67 74 +7

65 53 ndash12

65 48 ndash17

62 80 +18

DA 61 45 ndash16

Minimum N 94 89 88

T A B E L 6 4

93-94 114-115

ndash23 35

92-94 113-114

95 111

T A B E L 6 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Retsforhold

Skattepolitik

Forsvarspolitik

Skolepolitik

Sygehuspolitik

Landbrugspolitik

Erhvervspolitik

Miljoslashpolitik

Forbrugerpolitik

Finanspolitik

EU-politik

Asylpolitik

74 92 89 115

59 92 78 115

76 92 72 115

32 89 62 114

25 91 48 115

9 93 3 113

21 91 ndash1 113

15 91 ndash5 113

ndash ndash 87 114

ndash ndash 76 114

ndash ndash 73 113

kap i te l 7

T A B E L 7 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

Udvalgsmoslashder

Samraringd

Deputationer

Udvalgsbilag

709 687 614

406 469 717

245 335 340

1118 1780 2866

4266 7099 7971

632 452 629

6864 12113 20365

T A B E L 7 2

1 9 8 0 2 0 0 0

N 92-97 91-98

T A B E L 7 3

ringen1

1 9 8 0 2 0 0 0

24 65 96 23 69 111

T A B E L 7 4

1 9 8 0 2 0 0 0

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

kap i te l 8

kap i te l 9

P RO B L E M E R

K O N K L U S I O N

note r

L I T T E R AT U R

P R 1 A P R I L 2 0 0 3

B Oslash G E R

S K R I F T E R

Omslag

Forside

Titelside

Kolofon

Forord

Indhold

MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

FORORD

INDHOLD



TEORI OG BEGREBER

PLAN FOR ANALYSEN





PARTIERNE

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING


DOMSTOLENE

NATIONALBANKEN


SAMMENFATNING






SAMMENFATNING





MAGTOPFATTELSER

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING




SAMMENFATNING





KONKLUSION

LITTERATUR


Erik Damgaard

ISBN 87-7934-812-2

F O RO R D

Erik Damgaard

I N D H O L D

Litteratur 157

kap i te l 1

F I G U R 1 1

Folketing

Regering

= magtrelationer

= ansvarsrelationer

mag t og an s var

F I G U R 1 2

Repraeligsentation

note r

kap i te l 2

P A R T I E R N E

m e dle m stal

nom i nat i on

pe r s onvalg

note r

kap i te l 3

T A B E L 3 1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 2

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

rdquoved ikkerdquo

T A B E L 3 3

2001 kap 5

T A B E L 3 4

medier

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Lokale dagblade1

Regionalradio

Regionalt TV

Udenlandske medier

59 100 78 117

58 100 75 116

21 100 62 117

ndash ndash 52 116

ndash ndash 51 117

ndash ndash 44 117

20 99 52 117

2 99 8 117

T A B E L 3 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 6

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

note r

kap i te l 4

D O M S T O L E N E

kap i te l 5

D I M E N S I O N

T A B E L 5 1

indflydelse1 Pct

mening)rdquo

note r

kap i te l 6

T A B E L 6 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

LOVE 197 199 242

Regeringsforslag

BESLUTNINGER1

T A B E L 6 2

eller nogetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

T A B E L 6 3

Regeringen

Presseradiotv

Folketinget

Finansmarkedet

Politiske partier

84 80 ndash4

81 47 ndash33

77 88 +11

67 47 ndash20

67 74 +7

65 53 ndash12

65 48 ndash17

62 80 +18

DA 61 45 ndash16

Minimum N 94 89 88

T A B E L 6 4

93-94 114-115

ndash23 35

92-94 113-114

95 111

T A B E L 6 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Retsforhold

Skattepolitik

Forsvarspolitik

Skolepolitik

Sygehuspolitik

Landbrugspolitik

Erhvervspolitik

Miljoslashpolitik

Forbrugerpolitik

Finanspolitik

EU-politik

Asylpolitik

74 92 89 115

59 92 78 115

76 92 72 115

32 89 62 114

25 91 48 115

9 93 3 113

21 91 ndash1 113

15 91 ndash5 113

ndash ndash 87 114

ndash ndash 76 114

ndash ndash 73 113

kap i te l 7

T A B E L 7 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

Udvalgsmoslashder

Samraringd

Deputationer

Udvalgsbilag

709 687 614

406 469 717

245 335 340

1118 1780 2866

4266 7099 7971

632 452 629

6864 12113 20365

T A B E L 7 2

1 9 8 0 2 0 0 0

N 92-97 91-98

T A B E L 7 3

ringen1

1 9 8 0 2 0 0 0

24 65 96 23 69 111

T A B E L 7 4

1 9 8 0 2 0 0 0

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

kap i te l 8

kap i te l 9

P RO B L E M E R

K O N K L U S I O N

note r

L I T T E R AT U R

P R 1 A P R I L 2 0 0 3

B Oslash G E R

S K R I F T E R

Omslag

Forside

Titelside

Kolofon

Forord

Indhold

MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

FORORD

INDHOLD



TEORI OG BEGREBER

PLAN FOR ANALYSEN





PARTIERNE

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING


DOMSTOLENE

NATIONALBANKEN


SAMMENFATNING






SAMMENFATNING





MAGTOPFATTELSER

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING




SAMMENFATNING





KONKLUSION

LITTERATUR


ISBN 87-7934-812-2

F O RO R D

Erik Damgaard

I N D H O L D

Litteratur 157

kap i te l 1

F I G U R 1 1

Folketing

Regering

= magtrelationer

= ansvarsrelationer

mag t og an s var

F I G U R 1 2

Repraeligsentation

note r

kap i te l 2

P A R T I E R N E

m e dle m stal

nom i nat i on

pe r s onvalg

note r

kap i te l 3

T A B E L 3 1

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 2

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

rdquoved ikkerdquo

T A B E L 3 3

2001 kap 5

T A B E L 3 4

medier

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Lokale dagblade1

Regionalradio

Regionalt TV

Udenlandske medier

59 100 78 117

58 100 75 116

21 100 62 117

ndash ndash 52 116

ndash ndash 51 117

ndash ndash 44 117

20 99 52 117

2 99 8 117

T A B E L 3 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

T A B E L 3 6

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

note r

kap i te l 4

D O M S T O L E N E

kap i te l 5

D I M E N S I O N

T A B E L 5 1

indflydelse1 Pct

mening)rdquo

note r

kap i te l 6

T A B E L 6 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

LOVE 197 199 242

Regeringsforslag

BESLUTNINGER1

T A B E L 6 2

eller nogetrdquo1

1 9 8 0 2 0 0 0

T A B E L 6 3

Regeringen

Presseradiotv

Folketinget

Finansmarkedet

Politiske partier

84 80 ndash4

81 47 ndash33

77 88 +11

67 47 ndash20

67 74 +7

65 53 ndash12

65 48 ndash17

62 80 +18

DA 61 45 ndash16

Minimum N 94 89 88

T A B E L 6 4

93-94 114-115

ndash23 35

92-94 113-114

95 111

T A B E L 6 5

1 9 8 0 2 0 0 0

P C T N P C T N

Retsforhold

Skattepolitik

Forsvarspolitik

Skolepolitik

Sygehuspolitik

Landbrugspolitik

Erhvervspolitik

Miljoslashpolitik

Forbrugerpolitik

Finanspolitik

EU-politik

Asylpolitik

74 92 89 115

59 92 78 115

76 92 72 115

32 89 62 114

25 91 48 115

9 93 3 113

21 91 ndash1 113

15 91 ndash5 113

ndash ndash 87 114

ndash ndash 76 114

ndash ndash 73 113

kap i te l 7

T A B E L 7 1

1 9 7 2 7 3 - 1 9 8 1 8 2 1 9 8 2 8 3 - 1 9 9 1 9 2 1 9 9 2 9 3 - 2 0 0 0 0 1

Udvalgsmoslashder

Samraringd

Deputationer

Udvalgsbilag

709 687 614

406 469 717

245 335 340

1118 1780 2866

4266 7099 7971

632 452 629

6864 12113 20365

T A B E L 7 2

1 9 8 0 2 0 0 0

N 92-97 91-98

T A B E L 7 3

ringen1

1 9 8 0 2 0 0 0

24 65 96 23 69 111

T A B E L 7 4

1 9 8 0 2 0 0 0

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

H E L T

E N I G

H E L T E L

D E L V I S

E N I G N

kap i te l 8

kap i te l 9

P RO B L E M E R

K O N K L U S I O N

note r

L I T T E R AT U R

P R 1 A P R I L 2 0 0 3

B Oslash G E R

S K R I F T E R

Omslag

Forside

Titelside

Kolofon

Forord

Indhold

MAGTUDREDNINGEN

FOLKETS STYRE

FORORD

INDHOLD



TEORI OG BEGREBER

PLAN FOR ANALYSEN





PARTIERNE

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING


DOMSTOLENE

NATIONALBANKEN


SAMMENFATNING






SAMMENFATNING





MAGTOPFATTELSER

SAMMENFATNING




SAMMENFATNING




SAMMENFATNING





KONKLUSION

LITTERATUR


Documents

Erik Damgaard thumbnail - Aarhus Universitetsforlagvalg. Via der es valg er F olketingets medlemmer bem yndiget til at handle o g beslutte på befolkningens v egne inden for de af