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Territorios a examen: trabajos de ordenación territorial = Territorios a
exame: traballos de ordenación territorial / edición a cargo de Rafael
Crecente Maseda, Urbano Fra Paleo. - Santiago de Compostela:
Universidade de Santiago de Compostela, Servizo de Publicacións e
Intercambio Científico, 2012 244 p. ; 24 cm. – (Cursos e congresos da
Universidade de Santiago de Compostela ; 211)
D.L. LU 42-2012. – ISBN: 978-84-9887-853-0 1. Ordenación do territorio – Galicia 2. Urbanismo − Galicia 3. Solo,
Utilización do − Galicia I. Crecente Maseda, Rafael, ed. lit. II. Fra Paleo,
Urbano, 1961 - , ed. lit. I. Universidade de Santiago de
Compostela. Servizo de Publicacións e Intercambio Científico, ed.
352(461.1)
630*6(461.1):711.14
711.14(461.1)
© Universidade de Santiago de Compostela, 2012
Edita Servizo de Publicacións e Intercambio Científico
Campus Vida
15782 Santiago de Compostela
usc.es/publicacions
Imprime
Librería Troll
Dep. Legal LU 42-2012
ISBN 978-84-9887-853-0
Índice
Agradecimientos 7
Introducción 11
O impacto do pagamento único en Galiza 17
Fátima Docío e María do Mar Pérez
Caracterización dos procesos de repoboación forestal posteriores á
entrada de Galicia na Unión Europea
41
Beatriz Guimarey e Eduardo Corbelle
A utilización do espazo polas explotacións gandeiras. Estudio da
comarca da Terra Chá, Lugo
57
Manuel Giménez, Eduardo Corbelle e Francisco J. Ónega
A consideración dos asentamentos rurais nos procesos de xestión
de terras: o caso da concentración parcelaria e a ordenación de
núcleos rurais
71
Nieves Pérez ,Rafael Crecente e Francisco J. Ónega
El entorno inmediato del núcleo en el planeamiento rural.
Delimitación como área de transición para aplicar la concentración
parcelaria
91
Vasco Barbosa, Eduardo Corbelle y J. Ambrosio Ferreira
Estudio da utilización de información catastral para a elaboración
das bases definitivas nos procesos de concentración parcelaria en
Galicia
115
Dorinda Sarmiento, Francisco J. Ónega e David Miranda
Una introducción al Modelado Basado en Agentes para la
simulación de cambios de usos del suelo
135
Jeanneth M. Galvez, Eduardo Corbelle e Andrés García
Sintaxis espacial de la ciudad de Lugo 155
José L. de la Barrera y Urbano Fra
Escenarios de riesgo de incendio actuales y potenciales en el
Municipio de Lugo
177
Ivonne M. González y Urbano Fra
Predición de incendios forestais. Análise do índice de risco e
metodoloxía alternativa
203
Iván Sánchez, Urbano Fra e Enrique Fernández
Escenarios actuais e potenciais de risco de inundación costeira na
área metropolitana de A Coruña
225
Xurxo Loureiro e Urbano Fra
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
177
Escenarios de riesgo de incendio actuales y
potenciales en el municipio de Lugo
Ivonne M. González38a y Urbano Frab
a Universidad Nacional de Loja, Ecuador b Laboratorio do Territorio (LaboraTe), Universidade de Santiago de Compostela
Resumen En el presente trabajo se busca interpretar el problema de los incendios forestales
en el municipio de Lugo, España, combinando dos técnicas de análisis, el mapa de actores y el análisis morfológico de escenarios. Esto permitió determinar el
nivel de influencia de los actores y las dimensiones del problema, para
comprender el escenario de riesgo de incendios forestales.
Palabras clave mapa de actores, análisis morfológico, escenario, incendio forestal
Summary This paper aims to interpret the problem of forest fires in the municipality of
Lugo, Spain, combining two techniques, stakeholder analysis and morphological analysis for scenario building. This approach enabled to measure the level of
influence of each actor and the dimensions of the risk derived from this natural
hazard.
Keywords stakeholder analysis, morphological analysis, scenario building, forest fire
Introducción
Los incendios forestales son uno de los riesgos preocupantes por sus
importantes repercusiones económicas, sociales y ambientales,
particularmente en el medio rural. En España se atribuye el notable
incremento del área afectada por los incendios forestales a veranos
calurosos y secos y al incremento de la superficie de biomasa forestal por
el abandono del medio rural (González y Merino, 2010).
En el municipio de Lugo confluyen una serie de condiciones que lo hacen
especialmente susceptible a la ocurrencia de incendios periódicos. De acuerdo con los datos del Plan de Emerxencias Municipal de Lugo PEMU
(2007), este municipio tiene una superficie de 329 km2, extensa en
relación al tamaño promedio de los municipios en Galicia, que es de
38email: ivonchis86ldu@hotmail
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
178
93,97 km2. Está conformado por 55 parroquias, en donde la distribución
espacial de aproximadamente 92270 habitantes resulta muy
desequilibrada, dado que la mayor parte se concentra en el núcleo urbano
de Lugo (83399 habitantes) frente a un espacio rural poco poblado.
Bóveda, Mazoi y Castro, parroquias de configuración suburbana, tienen
una población relativamente importante, y Teixeiro, Santa Comba,
Piñeiro y Monte de Meda, aunque alejadas del núcleo urbano, también
están entre las parroquias más pobladas. Además, en la zona rural existen
319 entidades de población, con una media de 28 habitantes, lo que
señala el elevado grado de dispersión de los asentamientos en el
municipio y, por ende, su difícil gestión.
La vegetación de tipo arbustivo-arbóreo cubre casi el 50% del territorio, destacando las plantaciones de Pinus pinaster (10,40%) y Pinus radiata
(10,67%), especies muy inflamables durante el verano por su contenido
de resinas y nivel calorífico y que, con el proceso de reforestación por
abandono de tierras agrarias, extienden cada vez más su superficie de
cobertura. En el matorral la especie más representativa es el tojo (Ulex
spp), planta altamente combustible que, al estar intercalada con masas
arbóreas, incrementa el peligro en zonas de alto riesgo de incendios. El
índice de colindancia entre sistemas forestales y urbanos es elevado (74
km). Este índice interpreta el grado de contacto entre terrenos forestales y
urbanos, de manera que a mayor colindancia mayor vulnerabilidad
poblacional, con lo cual el plan de gestión del riesgo de incendios
considera a Lugo como un concello de prioridad de defensa muy alta
(Plan INFOGA, 2006).
De los incendios ocurridos en el municipio, cerca del 85% fueron
incendios provocados intencionalmente (Plan Municipal de Prevención e
Defensa contra Incendios Forestais de Lugo, PMPDIF, 2009), hecho que
destaca la importancia del riesgo en la zona. De modo que es un
problema derivado de las características del medio físico y agravado por
factores sociales. El presente estudio busca complementar el análisis
básico del riesgo, basado únicamente en variables físicas y ambientales,
con un estudio de la realidad social mediante el análisis morfológico.
Como se ha explicado previamente, hay una serie de variables del medio
físico y del medio social que intervienen en el desarrollo del riesgo de
incendios forestales. Analizar las dimensiones físicas es más sencillo
desde el punto de vista metodológico, pues son cuantificables y
susceptibles de modelar espacial y matemáticamente. Sin embargo, el
problema de los incendios forestales es un problema complejo (wicked
problem) en el cual intervienen parámetros no cuantificables, asociados a
un elevado grado de incertidumbre. Ritchey (2005) afirma que los wicked
problems no permanecen invariables, sino que son un conjunto de
problemas complejos e interactivos que evolucionan en un contexto social
dinámico. Por esto es preciso estudiar cómo está conformado el sistema
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
179
social, y los elementos e interrelaciones que tienen más influencia en el
origen del riesgo de incendios, con lo cual se tendría una valiosa
información para desarrollar planes y estrategias de emergencia y, en
último término, mejorar la gestión de dicho riesgo.
Los objetivos del estudio se enfocan en los actores, procesos e
interrelaciones que intervienen en la formación de riesgo y vulnerabilidad
debidos a incendios forestales en el Concello de Lugo, así como en la
construcción y análisis de los escenarios de riesgos actuales y potenciales.
2. Metodología
La metodología aplicada, combinando análisis de actores y análisis
morfológico, permite interpretar las relaciones entre variables tan diversas
como, por ejemplo, el cambio climático y la estructura organizacional en
los núcleos rurales, lo cual resulta útil para identificar las interacciones
clave donde las actuaciones propuestas pueden influir de manera efectiva
en la resolución del problema. Otro aporte de este tipo de estudio es la
construcción de escenarios cuyas ventajas, según Banister y Stead (1999),
se resumen en cinco puntos: proveer bases firmes para la toma de
decisiones; identificar amenazas y oportunidades; sugerir una variedad de
enfoques diferentes; ayudar a evaluar políticas y acciones alternativas; e,
incrementar la creatividad y la elección en la toma de decisiones
(Vergara, Fontalvo y Maza, 2010).
2.1. Análisis de actores
El análisis de actores es una herramienta que permite identificar a los
agentes que se involucran en un problema determinado según sea su
interés, nivel de afectación o capacidad de influencia en el mismo
(MTPE, 2008). Los marcos analíticos que incluyen a los actores
(stakeholders) como un elemento importante se empezaron a desarrollar
en la década de los 70s e inicios de los 80s (Ackoff, 1974). Desde
entonces se emplea en la preparación y evaluación de proyectos, para
lograr una mejor comprensión de los problemas relacionados con la
conservación y degradación de recursos naturales, o para analizar de
forma amplia los procesos de formulación de políticas, entre otras
aplicaciones (Hermans, 2005).
Generación de la lista preliminar
Mediante una tormenta de ideas y la revisión de los planes de prevención
y defensa contra incendios a nivel municipal y autonómico, se elaboró un
listado de los agentes que cumplen algún rol tanto en la generación como
en la gestión del riesgo y vulnerabilidad a los incendios forestales.
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
180
Categorización y definición de roles
Los actores se clasificaron en dos categorías básicas: actores
gubernamentales y actores privados, al nivel de detalle más específico
posible, dado que dentro de una misma administración pueden existir
departamentos con intereses contrapuestos. También se incluyó como
actor regional a la Unión Europea, dado el impacto de sus políticas en el
territorio.
A continuación se definieron las funciones de cada actor, información
que se extrajo de distintos planes concernientes a la gestión de riesgo de
incendios (PEMU, PMPDIF, PLADIGA, INFOGA), revisión de páginas
web de las instituciones, así como de las entrevistas realizadas a expertos
de distintas áreas temáticas incluyendo protección civil, gestión forestal,
urbanismo, medio ambiente y agricultura. Las entrevistas fueron de tipo
semiestructurado, es decir, se desarrollaron en un ambiente abierto de
diálogo permitiendo a los entrevistados expresarse libremente sin las
limitaciones creadas por un cuestionario.
Mapeo de actores
Para elaborar el mapa de actores se decidió agruparlos según sus
intereses/objetivos comunes (Tabla 1).
Tabla 1. Criterios de clasificación de los actores.
Ordenación Los actores encargados de aplicar la normativa que regula
los usos del suelo.
Explotación forestal Los actores cuyo objetivo principal es la obtención de madera para distintos usos (combustible, producción
papelera, construcción). Explotación agraria Los actores cuyo objetivo principal es el aprovechamiento
agropecuario Infraestructuras Los actores cuyo objetivo principal es la construcción y
mantenimiento de infraestructuras
Conservación Los actores que se interesan fundamentalmente por la conservación y protección de los espacios naturales y el
paisaje. Extinción Los actores que intervienen en todas las tareas
relacionadas con la extinción de incendios. Prevención Los actores que participan en actividades de
concienciación social sobre los incendios forestales,
realización de cortafuegos y pistas forestales y la limpieza periódica del monte
Sanción Los actores que intervienen en la aplicación de sanciones. Financiación Los actores que otorgan fondos y/o subvenciones para el
cumplimiento de cualquiera de los objetivos anteriores.
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
181
Para complementar el análisis de intereses/objetivos, se procedió a
calificar la influencia de los actores de acuerdo a la escala descrita en la
Tabla 2.
Tabla 2. Nivel de influencia de los actores.
+2 Muy influyente: actor clave cuyas actuaciones y decisiones tienen un impacto directo en la configuración del riesgo y vulnerabilidad a incendios
forestales. +1 Influyente: el actor puede apoyar u obstruir las actuaciones y decisiones
relativas al problema.
0 Influyente en algunas áreas: el actor tiene influencia en ciertos asuntos, sin embargo el problema puede desarrollarse con o sin su participación.
-1 Menos influyente: el actor tiene oportunidades limitadas de participar de
cualquier manera en el problema.
-2 Influencia mínima o sin influencia en el problema. Fuente: Adaptado de Zimmermann y Maennling (2007)
2.2. Análisis morfológico
El análisis morfológico fue desarrollado por primera vez por el científico
aeroespacial y astrofísico Fritz Zwicky (1969) del California Institute of
Technology. Esencialmente es un método para identificar e investigar el
conjunto de posibles relaciones contenidas en un problema de carácter
multidimensional y cualitativo. Además, es adecuado para la
construcción de escenarios, que no son otra cosa que la combinación de
los estados posibles de las distintas dimensiones de un problema. Es así
que las cuestiones principales a tener en cuenta en el análisis morfológico
son la elección de dichas dimensiones y la gran cantidad de
combinaciones que se pueden dar y deben analizarse para seleccionar los
escenarios más plausibles (Nguyen y Dunn, 2009).
Construcción del espacio morfológico
El análisis morfológico fue diseñado como un método no cuantificable de
estructuración de problemas (Ritchey, 2005). Sigue una serie de pasos
iterativos o fases que representan ciclos de análisis y síntesis (los métodos
científicos básicos). La fase de análisis empieza con la formulación de la
pregunta inicial o, en otras palabras, el enunciado del problema a
investigar. A partir de esta pregunta se desglosan las dimensiones
(subsistemas o componentes) más importantes que conforman el
problema. A cada una de estas dimensiones se le da un rango de valores o
condiciones relevantes (hipótesis) (Ritchey, 2005). Las hipótesis
propuestas dentro de cada dimensión corresponden a situaciones
incrementales y análogas. Las hipótesis incrementales se refieren a
condiciones umbrales (extremas y/o arbitrarias) y las análogas se basan,
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
182
en la medida de lo posible, en información disponible de estudios ya
realizados.
El campo morfológico se construye en una matriz en la cual se contrastan
todas las dimensiones (con sus respectivas hipótesis) entre sí, como se
indica a manera de ejemplo en la Tabla 3. El espacio morfológico
representa el conjunto del “espacio del problema” y puede contener miles
o cientos de miles de posibles soluciones (formales) (Ritchey, 2005). En
este ejemplo se pueden dar 120 (5×3×4×2) soluciones.
Tabla 3. Campo morfológico con n dimensiones en el que se destaca una posible
solución (escenario) entre n cantidad de soluciones.
Dimensión 1
(D1)
Dimensión 2
(D2)
Dimensión 3
(D3)
Dimensión n
(Dn)
Hipótesis D1,1 Hipótesis D2,1 Hipótesis D3,1 Hipótesis Dn,1
Hipótesis D1,2 Hipótesis D2,2 Hipótesis D3,2 Hipótesis Dn,2
Hipótesis D1,3 Hipótesis D2,3 Hipótesis D3,3 Hipótesis D1,4 Hipótesis D3,4
Hipótesis D1,5
Reducción del espacio morfológico
Frecuentemente, ciertas combinaciones o familias de combinaciones son
irrealizables (por incompatibilidad entre configuraciones). Por tanto, la
segunda fase del análisis consiste en reducir el espacio morfológico inicial
a un sub-espacio útil, mediante la introducción de criterios de exclusión,
(económicos, técnicos) a partir de los cuales las combinaciones
pertinentes podrán ser examinadas (Godet y Durance, 2007).
Esto se realiza mediante una Matriz de Consistencia Cruzada (Tabla 4),
en donde se hace una comparación pareada de las hipótesis y a cada
interacción se le adjudica una valoración: un índice de compatibilidad 5
significa que dos posibles hipótesis son muy compatibles de ocurrir al
mismo tiempo y un índice 1 señala que no es probable que ocurran
simultáneamente. Este enfoque, denominado Battelle, no usa
probabilidades sino que determina la interdependencia entre las hipótesis
individuales mediante la evaluación de la compatibilidad/plausibilidad
de cada par de hipótesis.
Para facilitar el análisis morfológico se hizo uso del paquete informático
Scenario Analysis Tool Suite (version 1.6) con sus herramientas
Morphological Analysis y Combined Approach (Dilek, 2009). Estas
herramientas permiten incluir parámetros para reducir el número de
escenarios a las situaciones más reales en base al cálculo de sus
probabilidades de ocurrencia. Finalmente facilitan la realización de un
análisis clúster de los escenarios obtenidos agrupándolos de acuerdo a su
similitud, tal y como se puede apreciar en la tabla 5.
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183
Tabla 4. Ejemplo de matriz de comparaciones pareadas contrastando las
hipótesis de cada dimensión asignándoles índices de compatibilidad.
Dimensión Hipótesis Índice de compatibilidad
X1,1 X1,2 X2,1 X2,2 X3,1 X3,2
X1 X1,1 -
X1,2 - -
X2 X2,1 4 3 -
X2,2 2 5 - -
X3 X3,1 3 4 2 4 -
X3,2 3 2 5 3 - - Fuente: Nguyen y Dunn (2009)
Tabla 5. Ejemplo de análisis clúster.
Clúster Escenario Valor de compatibilidad
promedio
Probabilidad
(%)
1 1, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 14, 17, 18, 19, 21, 22, 23,
24, 25, 27, 28, 30, 31,
32, 34
3.289 77.0
2 2, 26, 33 3.480 12.1
3 3, 6, 11 3.440 10.9 Fuente: Nguyen y Dunn (2009)
3. Resultados
3.1. Inventario de actores involucrados
Actores públicos
Unión Europea
Comisión Europea: Dirección General de Medio Ambiente (UE-
DGMA). Establece las líneas económicas de ayuda para la prevención
de los incendios forestales, y los fondos para formación y ordenación
territorial. Ha tenido mucha influencia sobre todo en la política forestal de Grecia, Italia, España y Portugal. En materia ambiental hay más
legislación orientada a la protección de la naturaleza. Con fondos de la
UE se pagan estudios y análisis de riesgo de incendios, pero para trabajos de extinción no existe financiación.
http://ec.europa.eu/environment/index_es.htm
Comisión Europea: Dirección General de Agricultura y Desarrollo
Rural (UE-DGA). Busca impulsar el aprovechamiento agrario
respetando los principios del desarrollo sostenible, siendo su directriz más importante la Política Agraria Común (PAC). En los últimos 20 a
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
184
30 años, marcados por el masivo éxodo desde el entorno rural al
urbano y el consiguiente abandono de las explotaciones, los fondos europeos fomentaron la reforestación de las tierras agrarias otorgando
incentivos, con lo cual proliferaron las plantaciones, incrementando las zonas de riesgo. Los fondos europeos que financian la concentración
parcelaria caducan en el 2012, lo cual también tendrá impacto en los usos del suelo. http://ec.europa.eu/agriculture/index_es.htm
Administración General del Estado
Ministerio de Política Territorial y Administración Pública
(MPTAP). Le corresponde la preparación y ejecución de las políticas
en materia de relaciones con las comunidades autónomas y las
entidades locales, así como la coordinación de la Administración General del Estado en el territorio. Se encarga de gestionar los Fondos
Europeos para Desarrollo Regional (FEDER) que financian proyectos de ordenación urbana, integración ambiental, construcción de
equipamientos turísticos en el medio rural, entre otras. También financia proyectos de recuperación y conservación de áreas naturales y
masas forestales; prevención de incendios y limpieza de bosques a
través del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local. En las bases de datos de los fondos FEDER y FEESL no se identifica
ningún proyecto financiado en el Municipio de Lugo. http://www.mpt.gob.es
Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
(MMAMRM). Regula las áreas de protección ambiental a nivel europeo (Red Natura 2000), parques nacionales, cotos de caza y pesca,
zonas limítrofes, política agraria, protección de aguas/cinturones
verdes, planes distritales (cortafuegos), y política forestal (extinción). En incendios forestales existe una directriz/plan a nivel estatal, que
cede la competencia de riesgos forestales a las administraciones autonómicas. http://www.marm.es
Dirección General de Biodiversidad
Área de Defensa contra Incendios Forestales. Facilita
medios para la extinción de incendios.
Confederación Hidrográfica Miño-Sil. Lleva a cabo proyectos de
acondicionamiento, ordenación, recuperación, y limpieza de bosques riparios, vegetación ribereña y su entorno (Proyecto de
acondicionamiento de la margen derecha del río Miño a su paso por la ciudad de Lugo)
Ministerio de Interior (MI)
SEPRONA: El Servicio de Protección de la Naturaleza de la
Guardia Civil vela por la conservación de la naturaleza y medio
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
185
ambiente, de los recursos hidráulicos, riqueza cinegética, piscícola,
forestal, de acuerdo a la normativa existente en todo el territorio nacional. http://www.mir.es
Ministerio de Fomento (MF). Es el encargado de la construcción y
mantenimiento de infraestructuras (líneas de ferrocarril, autovías, autopistas, carreteras nacionales/cortafuegos). Actúa preventivamente
para que esas infraestructuras no sean causa de incendios forestales.
http://www.mfom.es
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITC). Se encarga de
infraestructuras como gasoductos, oleoductos y red eléctrica nacional
de alta tensión. Actúa preventivamente para mantener limpias calles con una anchura de 50 metros. También regulan actividades como la
actividad industrial y depósitos de explosivos. http://www.mityc.es/es-ES
Xunta de Galicia
Consellería de Medio Rural (CMR). Formulación y subsiguientes reformas de la Ley de Prevención y Extinción de Incendios Forestales,
recepción de denuncias de incumplimiento. Provisión de partidas
presupuestarias para limpieza y desbroce de montes y pistas forestales. Aunque es competente en usos agroforestales (cómo y dónde producir)
no legisla sobre la ordenación de usos del suelo (no influye en cambios de uso del suelo). http://mediorural.xunta.es/
Dirección General de Montes e Industrias Forestales. Sus
competencias son la ordenación, fomento y mejora de la
producción forestal, industrialización y comercialización de productos de primera transformación de la madera, así como las
medidas de lucha contra los incendios forestales.
Subdirección General de Recursos Forestales. Se encarga de los servicios de gestión de montes y de producción de
industrias forestales.
Subdirección General de Defensa contra los Incendios
Forestales. Ejerce las funciones de programación, ejecución,
evaluación y seguimiento de medidas y acciones, elaboración
de estudios, análisis de la causalidad y la coordinación de medios en la lucha contra los incendios forestales.
Grupo Local de Pronto Auxilio: El INFOGA le asigna
funciones de detección, aviso y extinción de incendios
forestales. Los GLPA se conforman por voluntarios (Plan de Prevención e Defensa contra os Incendios Forestais de
Galicia PLADIGA, 2011).
Dirección General de Estructuras e Infraestructuras Agrarias. Se encarga básicamente de llevar a cabo procesos de concentración
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
186
parcelaria, así como de la mejora de infraestructuras en el medio
rural (vías, abastecimiento de agua y luz). Durante el proceso de concentración parcelaria (CP) se encargan de elaborar el Plan de
Ordenación de Cultivos Agrícolas y Forestales, en el cual se determinan las zonas aptas considerando la restricción prevista en
la legislación de mantener una distancia de protección de 50 metros desde las plantaciones a los núcleos de población. Este
departamento tiene multitud de interacciones con otras áreas
como patrimonio, medio ambiente, aguas, espacios protegidos (Red Natura 2000), carreteras, industria y urbanismo. La
legislación que regula la CP es muy compleja, por lo que este proceso demora mucho tiempo y en algunos casos zonas de
plantaciones con especies pirófitas permanecen sin titular identificado por décadas y la responsabilidad de limpieza es
eludida por unos y otros. Las tareas de limpieza de las parcelas
son responsabilidad de los antiguos dueños hasta que se les asignen las nuevas fincas de reemplazo, mientras que el nuevo
viario es responsabilidad de la Consellería hasta que finaliza su construcción, entonces la titularidad se traspasa al municipio.
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras
(CMATI)
Dirección General de Sostenibilidad y Paisaje. Dentro de sus objetivos principales está la ordenación territorial (Directrices de
Ordenación del Territorio, Plan de Ordenación del Litoral).
Además, en colaboración con la Consellería de Educación y Ordenación Universitaria, lleva a cabo el proyecto de Educación
Ambiental sobre Cambio Climático, denominado Climántica, dirigido principalmente a alumnos de secundaria, aunque también
pretende llegar al resto de los ciudadanos. http://www.cmati.xunta.es
Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística. Vela por la
utilización racional del suelo conforme a lo dispuesto en la
normativa reguladora del urbanismo y la ordenación del territorio, especialmente en el medio rural, mediante la inspección
urbanística (control de cumplimiento de la Ley 9/2002, Ley 10/1995, Real Decreto 2/2008, planeamiento urbanístico
municipal) y aplicación de sanciones.
Secretaría General de Territorio y Urbanismo. Tiene asignadas
las funciones de dirección y coordinación de actuaciones en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siguiendo los
criterios de calidad y sostenibilidad del desarrollo urbano, con el fin de contribuir a elevar la calidad de vida y la cohesión social;
proteger y potenciar el patrimonio natural y cultural; y garantizar
el derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna en un entorno de calidad. Subvencionan la redacción de instrumentos de
planeamiento urbanístico por parte de los municipios. Reciben los planes generales de ordenación municipal sin requerir informe
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
187
previo de la CMR.
Instituto Gallego de Vivienda y Suelo (IGVS)
XESTUR Lugo. Es una empresa pública que se encarga de la
promoción y gestión de suelo empresarial, residencial y construcción de edificaciones en el territorio de la provincia
de Lugo.
Dirección General de Infraestructuras. Su línea básica de actuación se centra en la mejora, conservación y construcción de
nuevas infraestructuras.
Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia
(CPAPJ)
Dirección General de Emergencias e Interior
Subdirección General de Planificación y Protección Civil
Servicio de Prevención y Análisis de Riesgos. Se ocupa
de la elaboración, implementación y mantenimiento de
los planes de protección civil que son competencia de la comunidad autónoma y de la colaboración en planes
municipales, las campañas estacionales de prevención y gestión de riesgos, informes técnicos para la aprobación
de planes de protección civil y emergencia, ejecución de simulacros, estudios y análisis de inventario de mapa de
riesgos y catálogo de medios y recursos de la
administración autonómica. http://cpapx.xunta.es/
Servicio de Protección Civil. Servicio público orientado
al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo
colectivo, catástrofe extraordinaria o calamidad pública en las que puedan peligrar, de modo masivo, la vida e
integridad física de las personas. En el caso de producirse
proveen socorro a la población, bienes y recursos naturales. En el caso específico de los incendios
forestales aportan con medios humanos y materiales para su extinción en caso de fuegos clasificados como nivel 1
o 2R-1.
Policía autonómica. En materia de riesgos forestales
colaboran en caso de emergencia en tareas de evacuación. Autorizan y vigilan fiestas populares con
fuegos artificiales, acampadas y otras actividades al aire libre.
Bomberos. Colaboran en tareas de extinción de
incendios forestales.
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
188
Consellería de Economía e Industria (CEI). Se encarga de la gestión
de explotaciones mineras, canteras, gasolineras, líneas eléctricas (por normativa definen una calle en la cual sólo se pueden plantar herbáceas
a distancias diferentes según sea la tensión del tendido eléctrico). Entre sus labores está la de acordar con los colindantes de las obras en la
zona rural, pero las autorizaciones las emite sin requerir informes de la
Consellería de Medio Rural. Carece de suficiente personal para realizar inspecciones de campo. http://economiaeindustria.xunta.es/
Consellería de Cultura y Turismo (CCT). Se encarga de ámbitos de
protección de patrimonio (por ejemplo los Caminos de Santiago) para lo cual expropia los entornos de bienes etnográficos, muros, bosques.
En cuanto al turismo verifican las distancias de seguridad de los
establecimientos turísticos, zonas de camping, albergues públicos o privados que estén ubicados cerca de masas forestales.
http://culturaeturismo.xunta.es/
Consellería de Trabajo y Bienestar (CTB)
Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar. Se encarga de la provisión de una red de servicios sociales,
gestionando escuelas infantiles, centros de día y hogares residenciales para personas de la tercera edad. La ubicación de
estos equipamientos es clave pues se trata de poblaciones
vulnerables. http://traballo.xunta.es/
Agentes Forestales y Medioambientales de Galicia (AF). Esta entidad pertenece al Cuerpo de Guardia Forestal del Estado y se
encarga de la custodia, protección, vigilancia y defensa de los recursos forestales, de los montes y bienes forestales, de espacios naturales;
control de aprovechamientos forestales; vigilancia y prevención de
incendios forestales, participando en tareas de extinción, coordinando y dirigiendo el personal y medios a su cargo, educación ambiental, uso
recreativo y conservación; denuncias por las infracciones establecidas en la legislación forestal, entre otras. http://www.aprafoga.org/
Diputación Provincial de Lugo (DPL). Titular de vías y carreteras (actuaciones
de limpieza), establece una línea de ayudas económicas a los municipios para
que puedan desbrozar o erradicar biomasa próxima a las vías municipales.
Concello de Lugo
Concellería de Medio Ambiente y Medio Rural (CMAMR). Cumple funciones como el trámite de denuncias por incumplimiento de la Ley
de Incendios. Identifica a los infractores y propone sanciones, en caso
de negarse a rectificar el ayuntamiento asume el trabajo de limpieza pero cobra los costes al infractor. Además anualmente realiza trabajos
preventivos como el mantenimiento de infraestructuras públicas (fincas, parcelas, vías), eliminación de biomasa y recordar a los
titulares de la zona periurbana su obligación de mantener limpio el
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189
perímetro de sus propiedades.
Concellería de Urbanismo (CU). Interviene en las áreas de
planeamiento, gestión y disciplina urbanística, a partir de la normativa de ámbito superior, ordena y zonifica suelos de especial protección,
áreas urbanas y urbanizables. En el Concello de Lugo se aplica un modelo urbanístico expansivo caracterizado por la no comprensión de
los asentamientos tradicionales. El suelo no se califica adecuadamente
y existe descompensación en la delimitación de los núcleos rurales, pues a algunos se les asigna una gran área de expansión mientras que
otros quedan muy ajustados, lo que da lugar a un urbanismo irregular y desordenado. Los planes urbanísticos son muy rigurosos en su
redacción, sin embargo la administración falla en la fase de seguimiento, por lo que se incumplen normas básicas como es la
distancia de plantaciones a centros poblados.
Concellería de Protección de la Comunidad, Régimen Interior y
Transportes (CPCRT). Participan en campañas de prevención de
incendios forestales en época estival.
Servicio de Protección Civil. Tareas de corrección en caso de
incendios forestales.
Policía Local. A través del Departamento Policial de Asuntos
Ambientales se encarga de la verificación y seguimiento de denuncias en zonas con problemas de incendios forestales.
Actores privados
Organizaciones no gubernamentales
Asociaciones de vecinos (AV). La Federación Vecinal Lucense agrupa
a cerca de 80 asociaciones federadas. Su papel principal es llamar la atención de las administraciones locales para la resolución de
problemas y necesidades que afecten a la comunidad, como por
ejemplo el control de los cambios de calificación de suelo (de rústico a urbanizable) propuestos en el Plan Xeral de Ordenación Municipal
PXOM (http://federacionvecinallucense.es/).
ADEGA. La Asociación para la Defensa Ecológica de Galicia se ha movilizado en numerosas ocasiones contra los incendios forestales y
plantación masiva de eucalipto, a favor de la defensa de bosques
autóctonos, minimización del impacto ambiental de las concentraciones parcelarias (una de las principales causas de
destrucción de bosques autóctonos) Está entre las entidades promotoras del Comité de Defensa del Monte Gallego. Consideran que
el plan INFOGA carece de enfoque preventivo (www.adegagaliza.org).
SGHN. La Sociedad Gallega de Historia Natural es una asociación
independiente y científica sin ánimo de lucro, dedicada al estudio,
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
190
divulgación, conservación y defensa del medio natural. Lleva a cabo
denuncias y campañas de educación ambiental en varios temas incluyendo biodiversidad, montes e incendios forestales. En el caso del
proyecto de la Diputación Provincial de Lugo y el Concello de Lugo para transformar en playa fluvial un tramo del río Miño, próximo a
Lugo, han emitido denuncias y comunicaciones solicitando la no ejecución de este proyecto, argumentando que el área tiene tres figuras
legales de protección: LIC Parga–Ladra–Támoga, Zona de Especial
Protección dos Valores Naturales y zona núcleo de la Reserva de Biosfera Terras do Miño (http://www.sghn.org/).
Sector inmobiliario (SI). Interviene en el precio del suelo movilizándolo y
variando la oferta existente. Los datos de mercado inmobiliario de 2009
(www.pisos.com) sitúan a Lugo como una de las capitales de provincia más asequibles para la construcción (1860 €/m2), semestralmente este precio ha
experimentado variaciones positivas del 2,74%.
Propietarios forestales (PF). Asociados a nivel autonómico. Su participación se
observa en las denuncias de vecinos por no limpiar la maleza, no cumplir con las distancias de protección o la existencia de solares con basura o matorral
descuidado. Estas denuncias provienen principalmente de zonas periurbanas donde predominan las viviendas unifamiliares y la gente está preocupada por su
seguridad (consciente del peligro).
Industria maderera y papelera (IPM). Su interés principal es la obtención de
materia prima (explotación forestal) para la elaboración de sus productos.
Montes Vecinales en Mano Común (MVMC) del Concello de Lugo. Los
MVMC no tienen relación entre sí a nivel local, sin embargo existe una asociación autonómica que los agrupa. En Lugo se encuentran registrados cerca
de 24 MVMCs.
3.2. Mapa de actores
A partir de la descripción de los actores involucrados se elaboró la matriz
de clasificación. Como se puede observar en la Tabla 6, se clasificó a los
actores de acuerdo a sus objetivos de intervención en el territorio,
evaluando en cada caso la existencia de interés por parte del actor y su
correspondiente nivel (o valor) de influencia. Asimismo se consideró la
influencia de cada actor en la generación del riesgo de incendio forestal
para finalmente obtener un valor que representase su influencia global en
el problema analizado.
Las valoraciones señalan como actores principales en los procesos
asociados al riesgo y vulnerabilidad por incendios forestales en el
Concello de Lugo a la Consellería de Medio Rural, seguido de la Unión
Europea por las políticas agroambientales. La Figura 1 esquematiza el
desequilibrio observado entre actores públicos y privados, ya que los
primeros tienen muchas competencias y recursos para el manejo de
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
191
incendios y los segundos, a pesar de ser los que sufren las consecuencias
del riesgo, no tienen capacidad de decisión efectiva sobre el territorio.
Tabla 6. Clasificación de actores según sus intereses e influencia.
Actor INT/INF
INT INF INT× INF
INF
en IF INF total
OR EF CO EX PR SA FI EA IN
UE-DGMA × 0 × 2 × 0
× 0
× 1
4 3 12 1 12
UE-DGA × 2 × 2 × 2 × 0 3 6 18 2 36
MPTAP
× 2 × 1 × 1 × 1 4 5 20 1 20
MMAMRM × 2 × 1 × 1 3 4 12 0 12
MI
× 1
1 1 1 0 1
MF
× 0
× 2 2 2 4 1 4
MITC
× 1
× 2 2 3 6 1 6
CMR ×
-
1 × 2 × 2 × 2 4 5 20 2 40
CMATI × 2 × 0 × 2 3 4 12 2 24
CPAPJ
× 2 × 1
2 3 6 0 6
CEI
× 2 1 2 2 1 2
CCT
× 2
1 2 2 0 2
CTB
× 1 1 1 1 0 1
AF × 1 × 1 × × 1 × 1 4 4 16 1 16
DPL
× 2
1 2 2 0 2
CMAMR
× 2 × 2
2 4 8 1 8
CU × 2
× 0
2 2 4 2 8
CPCRIT
× 2 × 1
2 3 6 0 6
AV × 1
1 1 1 1 1
ADEGA × 1 × 2 × 2 3 5 15 0 15
SGNH
× 2
× 2
2 4 8 0 8
SI × 2
× 2 2 4 8 0 8
IPM × 2 × 2 2 4 8 2 16
PF
× 2 × 2
2 4 8 0 8
MVMC × 2 × 2 2 4 8 2 16
INT: Interés, INF: Influencia
OR: Ordenación, EF: Explotación Forestal, CO: Conservación, EX: Extinción, PR: Prevención, SA: Sanción, FI: Financiación, EA: Explotación agraria, IN: Infraestructuras
IF: Incendios Forestales
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Figura 1. Balance de la influencia entre actores públicos y privados.
Este desequilibrio está directamente relacionado con los objetivos de los
actores de intervención en el territorio (Figura 2). De este modo, los
organismos que deciden sobre la ordenación territorial y el destino de los
recursos económicos son los que a través de sus resoluciones causan más
impacto en la generación de riesgo y vulnerabilidad a incendios
forestales. Por otro lado está la Consellería de Medio Rural, cuyas
competencias se centran en el objetivo de extinción, por lo que sus
decisiones resultan menos efectivas a la hora de afectar a las condiciones
de desarrollo del riesgo.
Figura 2. Objetivos de intervención en el territorio e impacto en el riesgo de
incendios forestales.
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193
Figura 3. Mapa de actores.
El mapa de actores (Figura 3) señala que los actores con mayor poder de
decisión influyen de manera determinante en la creación de condiciones
de vulnerabilidad, mientras que aquéllos sobre los cuales recae el manejo
del riesgo tienen poca capacidad de decisión. Esto constituye un
obstáculo para lograr una gestión eficiente del riesgo.
3.3. Espacio morfológico del problema
La cuestión principal a partir de la que se derivó el espacio morfológico
del problema fue si se considera que el riesgo de incendios forestales en el
Concello de Lugo es un problema latente al que sus habitantes y
actividades están permanentemente expuestos
En la Figura 4 se sintetiza la compleja imbricación de procesos que
intervienen en la configuración del espacio morfológico, que es el punto
de partida para, en primera instancia, establecer las dimensiones más
relevantes que definen el problema y posteriormente generar las hipótesis
asociadas a cada dimensión.
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
194
Figura 4. Procesos asociados al riesgo de incendios forestales. Adaptado de Bruins et al. (2010).
En la Tabla 6 se describen las hipótesis que se formularon para cada una
de las dimensiones identificadas, proponiendo entre dos y cuatro
hipótesis por dimensión para diferenciar los escenarios entre sí.
Tabla 6. Componentes del problema de riesgo y vulnerabilidad a los incendios
forestales en el Concello de Lugo.
Dimensión Hipótesis
Cambio ambiental (C)
C1 Incremento de la temperatura media en la provincia de Lugo de
0.32°C/década (de acuerdo a las estimaciones del proyecto
CLIGAL (Vega et al, 2008)
Incremento de la temperatura en 1°C y disminución de la
precipitación en un 5% para el horizonte del 2030, según las
proyecciones del IPCC para España (Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climatico, 2006)
C2 Sin variación de la temperatura y precipitación
Cambios de uso del suelo
productivo (S)
S1 La superficie agraria existente se especializa en producción de
cultivos agrícolas
S2 La superficie agraria existente se especializa en producción de
monocultivos forestales (especies pirófitas), se incrementa la
superficie forestal según la tendencia observada en el IFN3 para
Galicia de 36% en una década (Bermúdez y Touza, 2000)
S3 La superficie agraria existente se especializa en la producción
ganadera
S4 La superficie agraria existente se abandona o cambia su uso por
otras actividades no productivas debido a la escasa rentabilidad y la
falta de relevo generacional para administrar las explotaciones
Gestión forestal (F)
F1 En los cultivos forestales predominan especies exóticas (Pinus
radiata, Eucalyptus globulus) y en los montes especies autóctonas
(Quercus robur), se gestionan de manera adecuada evitando la
formación de matorral mediante tareas de limpieza y desbroce y
quemas controladas.
F2 Tierras abandonadas sin gestión silvícola alguna que favorece la
acumulación de biocombustible
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195
Prácticas agropecuarias
(A)
A1 Cultura del fuego en el medio rural, quemas agrícolas y para
renovar pastos en zonas de montaña, autorizadas por la
administración autonómica sin el control adecuado
A2 Disminución de la ganadería extensiva tradicional, con lo que
incrementa la masa combustible en los montes
A3 Prácticas agropecuarias que no incluyen el fuego como herramienta
Nivel de percepción del
riesgo (R)
R1 La población no está informada sobre el riesgo de incendios, por lo
tanto muestra indiferencia
R2 La población está informada sobre el riesgo de incendios, sin
embargo tiene una percepción optimista
R3 La población está informada sobre el riesgo de incendios y adopta
medidas para reducir la vulnerabilidad
Políticas agroambientales
de la Unión Europea (P)
P1 Las políticas europeas que priorizan la producción agrícola,
ganadera y forestal (ejemplo: PAC) tienen más impacto en el
territorio
P2 Las políticas europeas que priorizan el derecho de las poblaciones
a mantener su patrimonio cultural y natural (por ejemplo el
Convenio Europeo del Paisaje) tienen más impacto en el territorio
Dinámica poblacional en
núcleos rurales (N)
N1 Las entidades de población se han despoblado siguiendo la
tendencia provincial actual de 11% de núcleos abandonados y una
reducción de la población de 6,95% por década (Zoido y Arroyo,
2004)
N2 Las entidades de población de la zona rural frenan o aumentan su
población
Nivel de gestión del riesgo
por parte de las
administraciones (G)
G1 Las administraciones asumen un papel protagonista en la gestión
del riesgo de incendios
G2 Se descentralizan cada vez más las funciones, por lo que la
actuación de las administraciones a nivel de recursos y toma de
decisiones se debilita
G3 La gestión de riesgo de incendios se delega a empresas del sector
privado
Modelo de desarrollo
urbanístico (U)
U1 Predomina el modelo de urbanismo extensivo con el consecuente
consumo indiscriminado de suelo y recursos naturales, sin
considerar a los riesgos como una restricción a la expansión
urbanística
U2 Surgen zonas residenciales aisladas producto de la creciente
demanda de valores naturales
U3 La expansión de la ciudad se diseña minimizando las distancias de
desplazamiento entre residencia, trabajo y equipamientos, con lo
cual se reduce el consumo de suelo y de recursos naturales
(urbanismo sostenible)
Legislación ambiental,
forestal y urbanística (L)
L1 No hay cambios en la legislación ni en su efectividad de aplicación
L2 Más restrictiva, reglas más estrictas en cuanto a protección de
espacios naturales, gestión de montes, explotaciones forestales y
ordenación urbanística; el sistema de aplicación de sanciones por
incumplimiento de estas normas es efectivo
L3 Menos restrictiva, reglas flexibles y permisivas que descuidan la
protección de espacios naturales y la gestión urbana y forestal
sostenible
Nivel de coordinación y
planificación entre
administraciones y
departamentos de las
administraciones (O)
O1 Igual que en la actualidad
O2 Mayor que en la actualidad
O3 Menor que en la actualidad
En la tabla 7 se sintetiza el conjunto de dimensiones e hipótesis definidas
que dan lugar a 46656 posibles escenarios (2×4×2×3×3×2×2×3×3×3×3
hipótesis).
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
196
Tabla 7. Dimensiones e hipótesis que conforman los posibles escenarios de
riesgo.
C S F A R P N G U L O
C1 S1 F1 A1 R1 P1 N1 G1 U1 L1 O1
C2 S2 F2 A2 R2 P2 N2 G2 U2 L2 O2 S3 A3 R3 G3 U3 L3 O3
S4
Esta información se organizó y se evaluó con la matriz de pares a través
de la herramienta Morphological Analysis. Los 46656 escenarios posibles
se redujeron a 124 mediante la técnica de Combined Approach,
aplicando como parámetros de restricción que el número máximo de
calificaciones 2 sea igual a 5 y que la media mínima de probabilidad sea
igual a 3,1.
Como el número de escenarios aún sigue siendo alto -124- se realizó un
análisis clúster que, en base a la similitud de los escenarios originales y
sus probabilidades de ocurrencia, dio como resultado tres grupos o
familias de escenarios que se describen a continuación.
3.4. Descripción de los escenarios generados
Se ha identificado con el código A a las familias de escenarios que
agrupan a los escenarios en los que no se considera la hipótesis de
variación climática y con el código B a los que la tienen en cuenta.
Escenarios A1. Las políticas europeas que priorizan la producción
agropecuaria y forestal tienen más impacto en el territorio, lo que impulsa
la existencia de monocultivos forestales. La población está informada
sobre el riesgo de incendio, sin embargo la actitud optimista hace que
continúen realizando prácticas de riesgo como quemas sin control
adecuado y una expansión urbanística desordenada. A la vez continúa el
despoblamiento de las entidades de población rurales por lo que en las
tierras abandonadas sin gestión silvícola alguna se favorece la
acumulación de biocombustible. El nivele de coordinación entre
administraciones se mantiene similar a la actualidad pero la
descentralización progresiva de funciones debilita su actuación en
materia de riesgo de incendios, lo que va acompañado de una legislación
más permisiva que descuida la protección de espacios naturales y la
gestión urbana y forestal sostenible.
Escenarios A2. Las políticas europeas que priorizan la producción
agrícola, ganadera y forestal tienen más impacto en el territorio. La
superficie agraria existente se especializa en la producción ganadera. La
población está informada sobre el riesgo de incendio, sin embargo la
actitud optimista hace que continúe la cultura del fuego en el medio rural,
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
197
con quemas agrícolas y quemas para renovar pastos en zonas de
montaña, autorizadas por la administración autonómica y sin el control
adecuado. A pesar de que las entidades de población de la zona rural
frenan o aumentan su población existen tierras abandonadas sin ningún
tipo de gestión. La gestión del riesgo de incendio por parte de las
administraciones se debilita y la falta de coordinación aumenta. La
legislación tiene menos restricciones en cuanto a la expansión urbanística
y no asegura la protección de espacios y recursos naturales.
Escenarios B1: Las políticas europeas con más impacto siguen siendo las
que impulsan la producción agropecuaria y forestal. La superficie agraria
existente se especializa en producción de monocultivos forestales donde predominan las especies exóticas (Pinus radiata, Eucalyptus globulus) y en
los montes especies autóctonas (Quercus robur), que se gestionan de
manera adecuada evitando la formación de matorral mediante tareas de
limpieza y desbroce y quemas controladas. Se incrementa la superficie
forestal, con la consiguiente disminución de la ganadería intensiva
tradicional y continúa la despoblación del medio rural. A pesar de estar
informada sobre el riesgo de incendio, la población no le da suficiente
importancia. Las administraciones asumen un papel protagonista en la
gestión de riesgo de incendio. La legislación es más restrictiva, sin
embargo continúa el predominio del modelo de urbanismo extensivo.
Como se puede observar, los escenarios generados son bastante similares,
lo cual se puede interpretar de distintas formas. En primer lugar puede
ocurrir que, al filtrar las hipótesis, la probabilidad de ocurrencia de
algunas fue tan baja que no llegaron a formar parte de los escenarios
finales. Por otro lado, se puede mejorar la construcción de las
dimensiones elaborando hipótesis más excluyentes entre sí. De igual
manera la calificación en la matriz pareada de probabilidades tiene
mucho que ver en la configuración de los escenarios finales, y no se pudo
validar la consistencia de las calificaciones.
El escenario A1 es el que más se relaciona con la situación actual en los
aspectos de uso del suelo y demográficos, por lo que son éstos los factores
clave en torno a los cuales se deben tomar las decisiones que permitan
reducir el riesgo de incendios forestales. En el escenario A2, que se puede
considerar como potencial, destaca la involución en la gestión pública y
legislación relevante en lo relativo a incendios forestales, lo cual es una
llamada a no descuidar estos aspectos en el futuro. Lo contrario ocurre
con el escenario B1, igualmente potencial, donde mejora notablemente la
capacidad de gestión y legislación, sin ser éste un escenario ideal, ya que
los usos del suelo y la tendencia demográfica rural no distan mucho de la
situación actual.
Finalmente, sería recomendable exponer estos escenarios en un taller con
los ciudadanos, teniendo en cuenta que la mayor parte de los incendios
Te r r i t o r i o s a e x a m e . T r a b a l l o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
198
forestales son provocados, para validarlos en primer lugar y, en segundo
lugar, para ofrecer a la población una perspectiva de lo que puede llegar a
suceder si no se comprometen todas las instancias, públicas y privadas, a
tomar acciones consensuadas y multisectoriales para reducir la
exposición al riesgo. Además, como lo indica Evans (2005) “la
planeación por escenarios no se acaba cuando los escenarios son
diseñados, por lo que deben establecerse indicadores que permitan
detectar si un escenario se está haciendo realidad” (Vergara et al., 2010).
4. Conclusiones
La convergencia de acciones, intereses contrapuestos y falta de
coordinación, generan una situación de riesgo permanente de incendios
forestales en el municipio de Lugo. La percepción del riesgo por parte de
la población es baja; y, si bien es cierto que el Concello de Lugo no ha
sido de los más afectados por los incendios en Galicia, el actual avance de
la superficie forestal y la falta de control sobre las distancias de protección
están agravando la situación de riesgo latente. Los escenarios creados
muestran que existe una fuerte tendencia a continuar con modelos de
desarrollo urbano y de gestión de recursos que no son compatibles con la
seguridad de la población y de sus actividades. El problema de los
incendios en la actualidad se maneja desde una perspectiva forestal,
siendo la mayoría de recursos destinados a actividades de extinción y no
a mitigación.
Finalmente puede decirse que la metodología utilizada permite analizar
el problema de manera holística, y los escenarios obtenidos muestran
coherencia interna, sin embargo para evitar la arbitrariedad en la
valoración de las hipótesis es recomendable apoyarse en criterios
consensuados, debatiendo y contrastando las diferentes opiniones para
obtener una valoración más objetiva. Esto puede influir en el hecho de
que las familias de escenarios (en especial A1 y A2) no difieren mucho en
su estructura, es decir se descartan varias hipótesis que tal vez no tienen
una probabilidad alta de ocurrencia, pero serían interesantes para
plantear estrategias alternativas a este problema.
Agradecimientos
Una parte de las tareas para realizar este trabajo se encuadran en el Proyecto de
Investigación CSO2008-00560/GEOG, financiado en el marco del VI Plan
Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.
We are grateful to the Joint Operations Division, Defence Science and Technology Organisation (DSTO) of the Australia's Department of Defence, for
having facilitated us the access to the Scenario Analysis Tool Suite and its use for the elaboration of scenarios.
Te r r i t o r i o s a e x a m e n . T r a b a j o s d e O r d e n a c i ó n Te r r i t o r i a l
199
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