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ESCOLA NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA SÉRGIO AROUCA – ENSP
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA - IPEA
WAGNER BRIGNOL MENKE
PROPOSTA DE INSTRUMENTO DE REGISTRO DE DADOS
PARA MONITORAR OS RESULTADOS DAS AUDITORIAS
DE GESTÃO
Brasília
2010
ii
WAGNER BRIGNOL MENKE
PROPOSTA DE INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
PARA MONITORAR OS RESULTADOS DAS AUDITORIAS
DE GESTÃO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em ___. Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP e ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA para obtenção do título de Mestre em Saúde Pública.
Área de Concentração: Políticas Públicas e Saúde.
Orientadora: Profª. Dra. Jeni Vaitsman
Brasília
2010
iii
Autorizo a reprodução e divulgação total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Catalogação da Publicação
Serviço de Documentação da Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP
Menke, Wagner Brignol.
Proposta de instrumento de registro de dados para monitorar os resultados das auditorias de gestão / Wagner Brignol Menke; orientadora Jeni Vaitsman. Brasília: W. B. Menke, 2010.
___ f. : il.
Dissertação (Mestrado) – Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP, 2010.
1. Monitoramento. 2. Controle Interno. 3. Auditoria. I. ____________. . II. Título. III. Título: Instrumento de registro de dados.
CDD 617.605
iv
Nome: Wagner Brignol Menke
Título: Proposta de instrumento de registro de dados para monitorar os resultados das auditorias de gestão
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública. Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP para obtenção do título de Mestre em Saúde Pública.
v
Dedico este trabalho aos servidores da carreira de finanças e controle e aos gestores interessados em construir um país sério e justo.
vi
Agradeço a minha família pelo apoio e pela formação dada. Agradeço também aos colegas que contribuíram para o êxito deste trabalho.
vii
“Assim como casas são feitas de pedras, a
ciência é feita de fatos. Mas uma pilha de
pedras não é uma casa e uma coleção de fatos
não é, necessariamente, ciência.”
Jules Henri Poincare
“O risco é ficar correndo atrás do erro em vez
de trabalhar em busca do acerto; preocupados
tão-somente com a má administração quando
o que interessa é a excelência da gestão.”
Domingos Poubel
viii
RESUMO
MENKE, W. B. Proposta de instrumento de registro de dados para monitorar os resultados das auditorias de gestão. 2010. ___ f. Dissertação. (Mestrado em Saúde Pública) - Programa de Saúde Pública, Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP, 2010.
O objetivo da pesquisa foi a elaboração de um instrumento de coleta de dados que permita agregar e
consolidar informações sobre falhas presentes na administração pública e com isso possibilitar o
monitoramento e a avaliação da adequação das estruturas de controles internos de uma organização. O
instrumento, baseado em metodologia formulada para esse objetivo, pretende capturar vários aspectos
relativos aos controles internos das organizações auditadas, com base na legislação e nos exames e
avaliações previstas nos procedimentos de auditoria.
Palavras-chave: Controle Interno. Monitoramento. Auditoria. Instrumento de coleta de dados
ix
ABSTRACT
MENKE, W. B. Proposal of a data collection instrument to monitor the results of the management audits. 2010. ___ f. Dissertação. (Mestrado em Saúde Pública) - Programa de Saúde Pública, Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP, 2010.
The research objective was to elaborate an instrument to collect data for aggregating and consolidate
failure information present on public administration and thus allow the monitoring and evaluation of
the adequacy of internal control structures of an organization. The instrument, based on methodology
formulated for this purpose, intends to capture various aspects of internal controls of the audited
organizations, based on legislation and examinations and assessments contained in audit procedures.
Keywords: Internal Control. Monitoring. Audit. Instrument for data collection.
x
SUMÁRIO
SUMÁRIO ............................................................................................................................................ 10
LISTA DE TABELAS ......................................................................................................................... 11
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................................. 12
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 13
2. MARCO ANALÍTICO ................................................................................................................... 15
2.1 CONTROLE INTERNO E SEUS OBJETIVOS ...................................................................................... 15 2.1.1 CONCEITOS ................................................................................................................................... 15 2.1.2 CARACTERÍSTICAS E TIPOS DE CONTROLES INTERNOS ................................................................. 17 2.2 AÇÕES DE CONTROLE .................................................................................................................... 18 2.2.1 AUDITORIA DE AVALIAÇÃO DA GESTÃO ....................................................................................... 18 2.2.2 PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA .................................................................................................. 19 2.2.3 RECOMENDAÇÕES DE AUDITORIA ................................................................................................ 19 2.3 MONITORAMENTO ......................................................................................................................... 20 2.4 PROCESSO LICITATÓRIO ................................................................................................................ 20
3. METODOLOGIA ........................................................................................................................... 21
3.1 INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS ......................................................................................... 22 3.2 LEVANTAMENTO DAS VARIÁVEIS .................................................................................................. 24 3.2.1 VARIÁVEIS DE IDENTIFICAÇÃO DOS PROCESSOS LICITATÓRIOS ................................................... 24 3.2.2 VARIÁVEIS RELATIVAS AOS CONTROLES INTERNOS DOS PROCESSOS LICITATÓRIOS ................... 26 3.2.3 VARIÁVEIS RELATIVAS AOS PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA ..................................................... 32
4. O INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS - ICD ................................................................ 35
4.1 VALIDAÇÃO INTERNA DO INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS ................................................ 35 4.2 O INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS ...................................................................................... 37 4.3 ANÁLISE DOS DADOS QUE SERÃO COLETADOS ............................................................................. 39
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................................... 41
5.1 LIMITAÇÕES DO TRABALHO E RECOMENDAÇÕES ........................................................................ 42
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................................. 44
ANEXO 1 – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ............................... 47
ANEXO 2 - QUESTIONÁRIO DE VALIDAÇÃO DO INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS ................................................................................................................................................. 48
xi
LISTA DE TABELAS
Quadro 1 - Variáveis relativas aos controles internos do processo licitatório ...................................... 27
Quadro 2 - Procedimentos e objetivos ................................................................................................. 32
Quadro 3 - Variáveis decorrentes da aplicação dos procedimentos de auditoria ................................ 33
xii
LISTA DE SIGLAS
COSO Comitê das Organizações Patrocinadoras CGU Controladoria Geral da União ICD Instrumento de Coleta de Dados SAEAC Sistema de Apoio à Execução de Ações de
Controle SFC Secretaria Federal de Controle SIG Sistema de Informações Gerenciais SPCI Secretaria de Prevenção da Corrupção e
Informações Estratégicas TCU Tribunal de Contas da União
13
Introdução
No Brasil, desde 1988, quando foi promulgada a Constituição Federal, também chamada de
“Constituição Cidadã”, nasceu a obrigatoriedade de se instituir um sistema de controle interno para
cada Poder da República. O art. 70 dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial será exercida também pelo sistema de controle interno de cada poder.
Com isso, em 1994, o Poder Executivo editou a Medida Provisória n.º 480, em 27 de abril,
criando a Secretaria Federal de Controle Interno, órgão responsável por exercer as funções do sistema
de controle interno previstas na Constituição.
A Controladoria-Geral de União (CGU) foi criada em 02 de abril de 2001, inicialmente com o
nome de Corregedoria-Geral da União, com o objetivo de combater a fraude e a corrupção na
administração pública federal, notoriamente após a exposição dos escândalos da SUDAM e da
SUDENE. Então, em 2002, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) foi incorporada à estrutura
da CGU, juntamente com a Ouvidoria-Geral, que era vinculada ao Ministério da Justiça. Em 2006 foi
criada a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), que tinha o objetivo
de criar dispositivos de combate à corrupção.
Assim, a CGU se tornou um órgão que exerce quatro funções: correição, controle, prevenção à
corrupção e ouvidoria. A função de controle diz respeito às atividades que o órgão exerce para poder
cumprir sua missão institucional de avaliar a execução dos programas e ações de governo, comprovar
a legalidade e a eficiência de eficácia dos resultados e exercer o controle das operações de crédito,
avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. Esta função de controle é exercida
regimentalmente pela SFC.
A SFC realiza diversos tipos de ações dentro de sua competência. Existem operações
especiais, onde geralmente o órgão cede servidores para atuarem em conjunto com outras entidades de
controle, existem as fiscalizações de estados e municípios e também o acompanhamento da execução
de programas e ações de governo. Também, a cada ano, existe a obrigação da SFC executar uma ação
de controle denominada “auditoria de avaliação da gestão”, que consiste em avaliar a gestão das
Unidades determinadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e emitir uma opinião quanto à sua
regularidade.
A qualidade das informações dos relatórios já foi identificada como um problema para a CGU.
Carvalho (2009), ao analisar os fatores que interferem nos trabalhos de auditoria, sob a ótica da
supervisão e coordenação, cita que a SFC criou um grupo de trabalho responsável por analisar a
qualidade das informações redigidas pelos auditores nos relatórios, e chegou à conclusão que, em
geral, as recomendações de auditoria são, de maneira geral, insuficientes para tratar as causas das
14
falhas e das irregularidades constatadas. E um dos principais motivos para isso é a falta de abordagem
dos aspectos operacionais nas recomendações.
A SFC também tem despendido esforços para avaliar os resultados de suas ações. Por
exemplo, o último sorteio do Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos optou por
selecionar metade dos municípios que geralmente são sorteados dentre aqueles que já haviam sido
fiscalizados para realizar uma avaliação, de modo a comparar a situação do município antes e depois
das fiscalizações. Também, tem sido incluídos no sistema gerencial denominado ATIVA questionários
para levantar informações sobre as auditorias de avaliação da gestão, de modo a comparar os dados
entre os exercícios.
O objetivo desta dissertação é a elaboração de um instrumento de coleta de dados que permita
agregar e consolidar informações para o monitoramento dos controles internos da administração
pública. Isso possibilitará futuramente avaliar a efetividade das recomendações de auditoria em sanar
falhas na gestão das unidades e melhorar a capacidade dos controles internos dos órgãos públicos.
Em específico formulamos uma metodologia para a construção de um instrumento de coleta
de dados capaz de capturar vários aspectos relativos aos controles internos das organizações auditadas,
com base nos exames e avaliações previstos nos procedimentos de auditoria da SFC.
Este instrumento, além de servir para medir a capacidade das recomendações de auditoria
para elidir falhas observadas na administração pública, vai ao encontro das orientações propostas pelo
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), que se dedica a
estudar e emitir recomendações relativas aos controles internos das empresas, mas que atualmente
também tem servido para os controles da administração pública. Segundo esse Comitê (2005), o
monitoramento é um elemento de uma boa estrutura de controle interno. A idéia é que a
implementação do monitoramento dos controles internos permita à auditoria influenciar, através das
recomendações, aqueles controles que forem considerados insuficientes, e com este mesmo
monitoramento seja possível verificar posteriormente se tais recomendações foram efetivas para
melhorar tais controles.
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2. Marco analítico
Neste capítulo discutiremos os conceitos de auditoria, controle interno e seus objetivos, já
procurando articulá-los ao modo como a SFC operacionaliza suas ações. Ainda, debatemos a definição
de monitoramento e também os conceitos envolvendo o processo licitatório.
2.1 Controle interno e seus objetivos
2.1.1 Conceitos
Inicialmente, os autores clássicos da Administração enxergaram o controle como um dos
princípios administrativos. Fayol e Taylor apud Castro (2008, p. 56) propõem como princípios básicos
da Administração: planejar, organizar, dirigir e controlar.
Esses princípios são considerados funções quando tratados de forma isolada. Formam o
processo administrativo quando considerados em sua abordagem global para alcançar objetivos
(Castro, 2008). Assim, o controle é a última etapa do processo administrativo, e representa a segurança
para os administradores de que os processos planejados, organizados e dirigidos tenham alcançado os
resultados esperados. Para isso, uma organização precisa de elementos que condicionem seu aparato a
seguir os planos e metas traçados na fase de planejamento.
Uma das maneiras de realizar esse condicionamento é o que chamamos de sistema de
controles internos. Segundo Florentino (1998), a base das teorias do controle é utilização de um agente
corretivo atuando em um processo com o objetivo de regular seu comportamento, para que esse siga
um comportamento determinado. Assim, um sistema de controle deve ser implantado em função da
estratégia de uma organização e seus objetivos, levando também em consideração as responsabilidades
dos administradores. Este sistema deve conter ainda um conjunto de indicadores e uma política de
incentivos (Silva, 2004), de modo a permitir a avaliação da execução com padrões previamente
estipulados e motivar os funcionários a alcançar as metas.
Dessa forma, chegamos ao conceito de controle interno. De acordo com Attie, citando o
conceito do Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos
Certificados – AICPA - o controle interno “compreende o plano de organização e todos os métodos e
16
medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a exatidão e fidelidade dos
dados contábeis, desenvolver a eficiência nas operações e estimular o seguimento das políticas
executivas prescritas.” (ATTIE, 2000, p. 110).
Ainda, segundo Almeida (1998, p. 63), o controle interno “representa em uma organização o
conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados
contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordenada dos negócios da empresa.”
Assim, vários são os conceitos e definições para controles internos. Porém, foi necessário que
ocorresse uma padronização desses conceitos, e para isso surgiu o COSO.
O COSO é uma instituição sem fins lucrativos, criada nos Estados Unidos em 1985, com o
objetivo de criar padrões de normas para controles internos de empresas, de modo a prevenir e evitar
fraudes em demonstrações financeiras. Em decorrência da globalização e padronização internacional
das técnicas de auditoria, as recomendações do COSO, relativas ao controles internos, bem como seu
cumprimento e observância, são amplamente praticados e tidos como modelo e referência no Brasil e
na maioria dos países do mundo.
Segundo este Comitê, a definição de controles internos significa diferentes coisas para as
pessoas. Com a preocupação de definir um conceito que servisse para empresários, legisladores,
reguladores e outros, o conceito de controle interno foi assim definido:
um processo, implementado pelos quadros de diretores, gerentes e outros de uma
entidade, formulado para prover confiabilidade, considerando o atingimento de
objetivos desta entidade para os seguintes pontos: efetividade e eficiência das
operações, fidedignidade das demosntrações financeiras e seguimento das normas e
regulamentos aplicáveis. (COSO, 2005, p. 3)
É notável que as definições de controle interno convergem para pontos em comum, onde os
autores destacam os aspectos da confiabilidade das informações geradas e do alcance de resultados.
Portanto, controle interno é uma estrutura de normas, procedimentos e políticas que têm como fim
garantir que todas as operações de uma organização sejam contabilizadas regularmente e os objetivos
e resultados dessa organização alcançados com eficácia e eficiência.
Para garantir que esses controles internos sejam seguidos e se mostrem suficientes para que
tais processos se realizem dentro das normas prescritas, as organizações costumam ter um setor
específico estruturado para essa tarefa, comumente denominado “auditoria interna”. As Normas
Brasileiras de Contabilidade definem que a atividade de auditoria interna constitui “o conjunto de
procedimentos técnicos que tem por objetivo examinar a integridade, adequação e eficácia dos
controles internos e das informações físicas, contábeis, financeiras e operacionais da Entidade.”
(CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2003)
Assim, a auditoria interna tem como dever examinar os controles internos de uma
organização, com vistas a se certificar de que os controles internos são suficientes para garantir seus
objetivos.
17
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que tem a CGU como órgão
central, de acordo com o Decreto n.º 3.591, de 06 de setembro de 2000, compreende o conjunto de
atividades de avaliação dos resultados de ações de programas, comprovação da legalidade dos atos de
gestão e controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.
De acordo com o Decreto, é possível traçar um paralelo das atividades deste Sistema de
Controle Interno com as atividades de uma auditoria interna. Ambas servem para examinar e atestar se
as normas e procedimentos estabelecidos são suficientes para garantir o atingimento dos resultados
previstos, ressalvadas as peculiaridades de cada uma.
2.1.2 Características e tipos de controles internos
Segundo Attie (2000, p. 115), as características de um sistema de controle interno eficiente são
as seguintes:
• Plano de organização, que diz respeito a uma adequada segregação de funções entre operação,
custódia e contabilização.
• Sistema de autorização, que se refere a procedimentos de escrituração adequados.
• Observação de práticas salutares, que guardam relação com o devido cumprimento dos
deveres e funções de cada departamento de uma organização.
• Adequada qualificação dos funcionários, de modo que exerçam suas funções com eficácia e
eficiência.
Em seguida, o autor também elenca quais seriam os principais meios que dão suporte ao
atingimento dos quatro objetivos básicos de um sistema de controle interno. Com base em Attie,
elencamos a seguir quais destes meios são aplicáveis ao escopo deste trabalho e que comporão as
dimensões ou categorias que orientarão a construção das variáveis do instrumento de coleta de dados:
1. Segregação de funções: prescreve que ninguém deve acumular funções inerentes a uma
operação.
2. Sistema de autorização e aprovação: compreende o controle das operações através de
métodos de aprovações. Dispõe ainda que as pessoas que autorizam não devem ser as mesmas
que aprovam, de modo a não expor a risco os interesses da organização.
3. Documentação confiável: refere-se à utilização de documentos fidedignos para o registro da
transação. Recomenda a utilização de provas independentes para comprovação mais segura de
que as operações e registros estão em forma exata.
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4. Supervisão: visa possibilitar melhor rendimento de pessoal, corrigindo-se rapidamente
possíveis desvios e dúvidas decorrentes da execução das atividades.
Ainda, ressaltamos que não é condição suficiente a entidade deter uma razoável estrutura de
controles internos formalizados em normas e políticas. Este sistema de controles internos deve
funcionar na prática. Sá (2002, p. 106) diz que “o que se examina é a organização dos controles e
também a execução deles. Uma empresa pode possuir excelentes normas de trabalho; todavia, se o seu
pessoal não as executa, haverá sempre deficiências.”
2.2 Ações de Controle
As ações de controle desempenhadas pela SFC, de acordo com o Decreto n.º 3.951 (Brasil,
2000), são compostas de duas técnicas: auditoria e fiscalização. A primeira tem um objetivo mais
voltado para a avaliação de resultados e a segunda serve para comprovar a existência do objeto das
ações de governo e sua conformidade com as especificações e padrões estabelecidos.
2.2.1 Auditoria de avaliação da gestão
Segundo a Instrução Normativa SFCI n.º 01/2001 (Brasil, 2001), a técnica “auditoria” se
divide em cinco tipos: auditoria da avaliação da gestão, auditoria de acompanhamento da gestão,
auditoria contábil, auditoria operacional e auditoria especial.
A auditoria de avaliação da gestão é um tipo de auditoria que tem como objetivo emitir uma
opinião com relação às contas do agente público, relativamente à legalidade dos atos, gestão
orçamentária e financeira e ainda avaliar os resultados alcançados pelos gestores. Segundo a legislação
vigente, o TCU tem poder normativo sobre os processos que lhe são submetidos.
Com isso, tendo em vista que os processos de Tomada de Contas e de Prestação de Contas são
de competência do Tribunal e também que o Relatório de Auditoria de Gestão é uma peça comum a
estes processos, o TCU determina, por meio de decisões normativas, o que deve constar no conteúdo
dos Relatórios de Auditoria de Gestão. Cabe ressaltar que os processos de Tomada de Contas e de
Prestação de Contas devem ser apresentados anualmente pelos órgãos públicos que o Tribunal
determinar. Assim, as Auditorias de Gestão realizadas pela SFC também têm periodicidade anual.
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2.2.2 Procedimentos de auditoria
Com base no exposto, verifica-se que a SFC dispõe de um modelo organizacional, com setores
específicos, que permite ao órgão orientar corretamente seus servidores para o cumprimento de suas
funções. Atualmente esse setor é denominado Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de
Controle, que detém funções de orientação e normatização.
Esta diretoria é a responsável pela elaboração dos procedimentos de auditoria. Segundo a
Instrução Normativa SFCI 01/2001 (Brasil, 2001), procedimento de auditoria é o conjunto de
verificações e averiguações previstas numa auditoria, necessários para obter evidências que irão
suportar a opinião do auditor. Ou seja, é a determinação do quê verificar e como verificar.
Os procedimentos de auditoria estão registrados em um sistema de grande porte denominado
ATIVA. Esses registros trazem campos que descrevem os objetivos dos procedimentos, os
fundamentos legais envolvidos nos exames, a operacionalização do procedimento – que são os passos
a serem seguidos para a execução do mesmo – e os conceitos fundamentais que os auditores devem
tomar conhecimento para compreenderem os comandos da operacionalização. Ainda, os
procedimentos recebem classificações que dizem respeito à: área de exame (recursos externos,
auditoria de gestão, sorteio público) e quanto ao assunto (diárias e passagens, licitações, convênios,
avaliação de resultados).
2.2.3 Recomendações de auditoria
Um ponto importante, que merece ser tratado com maior atenção, são as recomendações
emanadas nos relatórios de auditoria ou de fiscalização. É praxe de todo trabalho de auditoria e
fiscalização a proposição de ações que visem sanar, reduzir ou mitigar as falhas constatadas.
É norma da SFC que, além da obrigatoriedade de se relatar as falhas detectadas em
decorrência da aplicação dos procedimentos de auditoria, que sejam discriminadas nos relatórios
também as causas destas falhas. E com isso, existem orientações para que as recomendações prescritas
ataquem as causas das constatações.
Portanto, as recomendações são fundamentais para que o trabalho da SFC seja efetivo em
20
reduzir falhas detectadas em uma unidade. Além disso, essas recomendações devem ser possíveis de
serem implementadas pelo gestor, sem gerar custos ou esforços operacionais excessivos ou
exorbitantes, de modo a possibilitar seu cumprimento.
2.3 Monitoramento
Em relação ao conceito de “monitoramento”, vejamos duas definições:
O monitoramento é um processo sistemático e contínuo que, produzindo
informações sintéticas e em tempo eficaz, permite a rápida avaliação situacional e a
intervenção oportuna que confirma ou corrige as ações monitoradas. (GARCIA,
2001)
O monitoramento consiste no acompanhamento contínuo e cotidiano, por parte de
gestores e gerentes, do desenvolvimento dos programas e das políticas em relação
aos seus objetivos e metas. É função inerente à gestão e gerência dos programas,
devendo ser capaz de prover informações sobre o programa, permitindo a adoção de
medidas corretivas para melhorar sua operacionalização. (VAITSMAN,
RODRIGUES, PAES-SOUSA,2006)
Fica claro o consenso acerca da “continuidade” ao longo do tempo, deixando evidente que se
trata de um processo. Ainda, é possível também verificar a sua utilidade, que é o subsídio à tomada de
decisões, com base nas informações coletadas.
Freeman et al (2004) ainda ressaltam a importância de um Sistema de Informações Gerenciais
(SIG) para o processamento dos dados coletados durante a execução dos programas e de seu papel na
consolidação desses dados de forma tempestiva para subsidiar a tomada de decisões. Cabe ressaltar
que a SFC conta com um sistema de grande porte denominado ATIVA.
2.4 Processo licitatório
Para Cretella Júnior, o processo licitatório é um:
(...) procedimento administrativo preliminar complexo, a que recorre a
Administração quando, desejando celebrar contrato com o particular, referente a
compras, vendas, obras, trabalhos ou serviços, seleciona, entre várias propostas, a
que melhor atende ao interesse público, baseando-se para tanto em critério objetivo,
21
fixado de antemão, em edital, a que se deu ampla publicidade. (CRETELLA
JÚNIOR, 1999, p. 52)
Portanto, o processo licitatório tem como objetivo adquirir bens e serviços para a
administração de maneira mais vantajosa.
O processo licitatório é normatizado pela Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, com a
incumbência de regulamentar o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal de 1988. Porém, além
desta, existem outras legislações que versam sobre o mesmo assunto. Por exemplo, a Lei n.º 10.520,
de 17 de julho de 2002 é um importante diploma legal que instituiu a modalidade de licitação
denominada pregão, obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns.
Segundo o TCU, o processo licitatório tem duas fases distintas: uma fase interna e uma fase
externa (Brasil, 2006). A fase interna corresponde a todos os atos realizados antes da publicação do ato
convocatório do certame. A fase externa compreende o momento da publicação do edital até o
fornecimento do objeto licitado.
Portanto, durante a fase interna, ocorre: a) a requisição de um bem ou serviço, em acordo com
a necessidade do setor; b) a elaboração do projeto básico, onde são discriminados os bens ou serviços
a serem licitados e suas devidas quantidades, e quando for o caso, a elaboração do projeto executivo;
d) a autoridade competente aprova o início do processo; e) elaboração da descrição e especificação do
objeto, com base no projeto básico; f) estimativa do preço total da licitação, de modo a possibilitar a
escolha da modalidade apropriada, ou exposição dos motivos e justificativas para a dispensa ou
inexigibilidade da licitação; g) indicação dos recursos orçamentários para cobrir as despesas; h)
elaboração da minuta do edital de convocação, para a análise do setor jurídico, e; i) aprovação do
edital para publicação.
Com relação à legislação utilizada, a Lei n.º 8.666 (Brasil, 1993) é obrigatória, pois institui
normas gerais sobre licitações. Também consultamos a Lei n.º 10.520 (Brasil, 2002), que instituiu a
modalidade denominada “pregão”. Em termos de normas infra-legais, foram abordados o Decreto n.º
3.555, de 08 de agosto de 2000 e Decreto n.º 5.450, de 31 de maio de 2005, que regulamentam o
pregão presencial e o eletrônico.
3. Metodologia
22
Primeiramente definiremos em que consiste um instrumento de coleta de dados, que será
utilizado pelos servidores da SFC durante os trabalhos de campo.
Em seguida, descrevemos, com base nas normas da CGU em relação à auditoria sobre os
processos licitatórios, as variáveis de identificação dos processos, as variáveis relativas aos controles
internos relativos a licitações e as variáveis que se referem aos procedimentos de auditoria.
3.1 Instrumentos de coleta de dados
Segundo Lakatos e Marconi (1991, p. 33), existem diversos tipos de instrumentos de coleta de
dados, entre os quais nos interessam, para os objetivos deste trabalho, especificamente o formulário.
Este instrumento é adequado devido ao fato de estar em plena consonância com os objetivos
dessa dissertação sobre os trabalhos de auditoria e fiscalização: trata-se de construir um formulário,
onde auditores e fiscais registrarão informações advindas de processos administrativos e outros
documentos.
Lakatos e Marconi (1991, p. 212) definem formulário como sendo “uma lista formal, catálogo
ou inventário destinado à coleta de dados resultantes quer da observação, quer do interrogatório,
cujo preenchimento é feito pelo próprio investigador, à medida que faz observações ou recebe
respostas, ou pelo pesquisado, sob sua orientação.” Lakatos e Marconi (1991, p. 201) dizem que
“questionário é um instrumento de coleta de dados, constituído por uma série ordenada de perguntas,
que devem ser respondidas por escrito e sem a presença do entrevistador.”
O “investigador” nesse caso é o servidor da SFC que desempenha ações de controle. Ele é o
responsável por emitir uma opinião quanto à suficiência dos controles internos de uma organização, e
para isso, deverá examinar os documentos e processos administrativos. A coleta de dados será feita
com base na observação das informações contidas nos processos administrativos e nas normas e
regulamentos procedimentais da unidade que está sob exame. Cabe apenas ressaltar que o processo
administrativo, que é normatizado pela Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, deve conter a
indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. Isso significa que boa
parte das informações necessárias ao preenchimento do instrumento de coleta de dados constará dos
processos administrativos, tais como as informações apresentadas no item anterior, referente ao
processo licitatório.
Algumas dessas informações, que dizem respeito estritamente às atividades de controle, serão
coletas mediante o julgamento profissional dos participantes. A título de exemplo citamos a
informação dicotômica quanto à fundamentação legal de utilização de dispensa de processo licitatório.
23
Ou a dispensa tem fundamento legal ou não tem, e quem irá registrar esse dado, a priori, detém
qualificação técnica para isso.
Os autores Boynton, Johnson e Kell (2002), Almeida (1998) e Sá (2002) trazem em suas obras
exemplos de questionários pré-aplicáveis ao processo de auditoria, que servem para conhecer e avaliar
o sistema de controle interno das organizaçãos, o que demonstra que o questionário é um importante
instrumento na coleta de dados para essa tarefa.
Aqui seria bom dizer que vc está tomando questionário e formulário como instrumentos
equivalentes.
Cooper e Schindler (2004, p. 183) ensinam que um bom instrumento de coleta de dados deve
deter três características para serem considerados eficientes: validade, confiabilidade e praticidade.
A validade é a capacidade da ferramenta de refletir as diferenças reais encontradas no objeto
de estudo, que neste caso, serão os processos licitatórios. Os autores citam três formas de validação de
um instrumento: validade de conteúdo, validade de critério e validade de constructo. Quanto aos
aspectos de validade de conteúdo, trata-se da “cobertura adequada das questões investigativas que
orientam o estudo”. Assim, esta questão é facilmente tratada quando da incorporação ao instrumento
das orientações e objetivos contidos nos procedimentos de auditoria. A validade de critério não parece
relevante para este trabalho, pois se refere à qualidade das medidas para previsão ou estimativa, algo
que não deverá constar do instrumento de coleta de dados proposto neste trabalho, tendo em vista que
tais medidas refletem percepções dos respondentes. E por fim, a validade de constructo diz respeito à
conexão dos aspectos teóricos envolvidos na pesquisa com o instrumento. Esse ponto será
cuidadosamente tratado no capítulo referente à elaboração do instrumento de coleta de dados.
Com relação à confiabilidade do instrumento, esta visa assegurar a não ocorrência de erros na
coleta dos dados. Os autores destacam a estabilidade, equivalência e a consistência interna como
perspectivas da confiabilidade. A estabilidade é a garantia que resultados consistentes quando as
mensurações se repetem para um mesmo respondente usando o mesmo instrumento. A equivalência é
a capacidade de diferentes auditores e fiscais chegarem aos mesmos resultados quando da aplicação do
instrumento a um elemento populacional. A consistência interna não tem aplicação prática no caso em
questão, pois se refere a ferramentas que contém muitas questões ou declarações similares. O
atendimento à confiabilidade será feito com a formulação de instruções de preenchimento detalhadas e
proposições de fácil compreensão constando do instrumento.
Os aspectos de praticidade são mais simples de tratar, pois se referem à economia,
conveniência e interpretabilidade. A economia na coleta de informações pode ser administrada
balanceando os tamanhos das amostras e o prazo de execução das atividades de auditoria e
fiscalização. A conveniência se refere às instruções de preenchimento de modo a padronizar o
preenchimento da ferramenta, já comentadas, e a interpretabilidade é a capacidade das pessoas de
entender os resultados. Como estaremos quantificando as falhas e desvios de controles internos
24
previstos nos procedimentos de auditoria, é provável que qualquer interessado possa avaliar uma
representação numérica. Ainda, é possível contar com ferramentas de tecnologia da informação para
melhorar a qualidade dos dados coletados, tais como planilhas eletrônicas e sistemas de informação.
Com base nos conceitos estudados no capítulo anterior, agora é possível construir o
instrumento de coleta de dados (ICD), que é o produto desta pesquisa.
3.2 Levantamento das variáveis
As variáveis que compõem o ICD estão classificadas em três grupos: variáveis de
identificação dos processos licitatórios, variáveis relativas aos controles internos dos processos
licitatórios e variáveis relativas aos procedimentos de auditoria.
3.2.1 Variáveis de identificação dos processos licitatórios
Tendo em vista que os processos licitatórios precisam ser identificados, tanto para futuras
referências em relatórios e outros documentos, quanto para consolidação de dados para suportar a
opinião dos servidores em relação ao assunto, se faz necessário coletar as seguintes informações
relativas aos processos.
a) Modalidade de licitação
Uma das informações importantes que os servidores da SFC analisam durante os trabalhos de
campo é a modalidade de licitação que está sendo empregada no processo licitatório, tendo em vista
que os procedimentos são, em sua maioria, voltados para a sua análise. Segundo a publicação
intitulada Licitações e Contratos: Orientações Básicas do Tribunal de Contas da União, modalidade
de licitação é “a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios
definidos em lei.”
Assim, modalidade é um conjunto de procedimentos específicos aplicáveis à realização de
uma contratação de bens e serviços. As modalidades licitatórias definidas em lei são a concorrência, a
tomada de preços, o convite, o leilão, o pregão e o concurso. Ainda existem hipóteses em que as
25
licitações podem ser dispensadas ou simplesmente não há possibilidade de promoção da concorrência,
caso em que são inexigíveis.
Ainda, segundo a Lei n.º 8.666 (Brasil, 1993), em seu art. 15, existe a possibilidade de órgãos
públicos realizarem aquisições mediante aderência a Atas de Registro de Preço feitas por outro órgão.
Tal dispositivo é regulamentado pelo Decreto n.º 3.931, de 19 de setembro de 2001.
Com isso, temos que a maneira como a Administração realiza aquisição de bens e serviços
poderá ser procedida de diferentes formas: utilizando uma modalidade de licitação, dispensando-a ou
afastando-a em casos em que são inexigíveis, ou aderindo a atas de preços feitas com base de
licitações realizadas por outros órgãos.
Esta se torna, então, uma variável que deverá ser coletada e registrada no instrumento de
coleta de dados, tendo em vista que ela é essencial para a realização dos procedimentos de auditoria
que visam atestar o uso correto da modalidade de licitação e verificar os fundamentos dos casos de
dispensa e inexigibilidade.
b) Valores estimados da licitação
A segunda variável, que também influenciará a aplicação dos mesmos procedimentos, são os
valores estimados da licitação. Este é obtido de maneira prévia à definição da modalidade a ser
utilizada, exceto nos casos de utilização do pregão. Segundo o TCU, a estimativa de preço deverá ser
juntada ao processo administrativo licitatório e:
Deve ser elaborada com base nos preços correntes no mercado onde será realizada a
licitação – local, regional ou nacional (...) pode ser feita também com base em
preços fixados por órgão oficial competente ou com os constantes do sistema de
registro de preços, ou ainda preços para o mesmo objeto vigentes em outros órgãos,
desde que em condições semelhantes. (BRASIL, 2006, P. 39)
Tendo em vista que o valor estimado influenciará a correta escolha da modalidade licitatória e
fundamentará alguns casos de dispensa, faz-se necessário coletar esse dado.
c) Valor homologado
O valor homologado se refere ao valor final aceito pela Administração, depois de realizada a
fase de apresentação e julgamento das propostas, com base nos critérios constantes do edital. Essa
variável servirá para realização de estimações de valores totais e cálculo de tamanhos amostrais
estatísticos. Seu uso geralmente é associado a parâmetros amostrais.
26
Assim, as informações sobre a identificação dos processos são as seguintes:
(1) Número do processo: todo processo deve ser autuado e numerado, segundo a Lei n.º
9.784.
(2) Número do certame licitatório: além da numeração do processo, cada certame
licitatório também deve ter uma numeração específica, onde conste a sua modalidade,
seu número seqüencial e o seu ano de autuação. Por exemplo: Convite 001/2010.
(3) Modalidade de licitação: esta variável só poderá assumir as seguintes modalidades –
Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Leilão, Concurso, Pregão, Dispensa e
Inexigibilidade. Embora as duas últimas não sejam modalidades de licitação em
sentido estrito, cabe considerar que existem procedimentos específicos também para
estas, e que também serão consideradas variáveis próprias a serem coletadas quando o
processo se tratar de alguma dessas três possibilidades de forma de aquisição.
(4) Valor estimado: trata-se do valor estimado, com base em preços correntes de mercado
ou também com base em preços fixados por órgão oficial competente, ou com os
constantes do sistema de registro de preços, ou ainda preços para o mesmo objeto
vigentes em outros órgãos, desde que em condições semelhantes. Seu valor é
importante para a correta definição da modalidade de licitação.
(5) Valor homologado: é o valor obtido ao final do processo licitatório e será relevante
para análises de parâmetros amostrais.
3.2.2 Variáveis relativas aos controles internos dos processos licitatórios
Um instrumento de coleta de dados para analisar a suficiência dos controles internos em
garantir que as normas legais e regulamentares sejam seguidas deverá identificar, com base nas leis,
normas e também na prática administrativa, quais controles internos estão envolvidos no processo e
que devam ser cumpridos para que a licitação atinja seus objetivos. Além das principais leis sobre o
processo licitatório, Decretos, Instruções Normativas e Manuais fundamentaram a elaboração das
variáveis relativas à estrutura de controles internos de uma unidade auditada/fiscalizada, apresentadas
no Quadro 1, a seguir:
27
Quadro 1 - Variáveis relativas aos controles internos do processo licitatório
Procedimento de Auditoria
Fonte Legal ou Normativa
Texto da Norma Tipo de Controle Variáveis
Modalidade da Licitação
Lei 8.666, §2º do art. 23º
Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação.
Documentação Confiável
(1) Existência de controles, planos e/ou documentos que relacionem as obras, serviços ou compras que foram objeto de parcelamento (Sim/Não)
Modalidade de Licitação
- Lei 10.520, art. 1º - Decreto 5.450, art. 4º - Decreto 5.450, § 1º do art. 4º
- Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. - Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica. - O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.
Documentação confiável
(2) Existência de parecer técnico ou outro documento que fundamente o não enquadramento do objeto da licitação no conceito de “bens ou serviços comuns” (Sim/Não)
Modalidade de Licitação
- Decreto 3.555, art. 5º - Decreto 5.450, art. 6º
- A licitação na modalidade de pregão não se aplica às contratações de obras e serviços de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral, que serão regidas pela legislação geral da Administração. - A licitação na modalidade de pregão, na forma eletrônica, não se aplica às contratações de obras de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral.
Documentação confiável
(3) Existência de parecer ou documento que conclua pela inaplicabilidade do pregão em face das situações dispostas em normas (Sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Lei 8.666, § 2º do art. 7º
As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.
Documentação confiável
(4) Existência de projeto básico (Sim/Não) (5) Existência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários (Sim/Não) (6) Existência de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações (Sim/Não) (7) Previsão do objeto no Plano Plurianual, nos casos previstos (Sim/Não)
Oportunidade e Lei 8.666, § 4º É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento Documentação (8) Existência de conciliação da
28
Conveniência do art. 7º de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.
confiável minuta do edital com os valores constantes do projeto básico/executivo evidenciada em documento próprio (sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Lei 8.666, § 5º do art. 7º
É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório
Documentação confiável
(9) Existência de documento que contenha a indicação de marcas, características e especificações similares quando da indicação de um objeto específico (Sim/Não) (10) Existência de documento contendo justificativa técnica quando da necessidade de aquisição de bens ou serviços de marcas específicas (Sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Lei 8.666, inciso I do art. 15º
As compras, sempre que possível, deverão atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;
Documentação Confiável
(11) Existência de documento que demonstre que a compra atende ao princípio da padronização (Sim/Não) (12) Existência de documento que justifique uma compra que não atender o princípio da padronização (Sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Lei 8.666, inciso II do § 7º do art. 15º
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
Documentação Confiável
(13) Existência de sistema informatizado de almoxarifado (Sim/Não) (14) Utilização de médias de consumo e séries históricas para definição dos quantitativos a serem adquiridos (Sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Decreto 3.555, inciso II do art. 8º
A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras: (...) II – o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato
Documentação confiável
(15) Existência de termo de referência da aquisição (Sim/Não) (16) Existência de estratégia de suprimento no termo de referência (Sim/Não) (17) Existência do prazo de execução do contrato no termo de referência (Sim/Não)
Oportunidade e Conveniência
Segregação de funções (18) Dados dos funcionários autorizados a requisitar aquisição de bens e serviços (Nome, cargo,
29
matrícula, formação) (19) Dados da autoridade responsável pela aprovação da aquisição (Nome, cargo, matrícula) (20) Dados da autoridade responsável pela autorização da aquisição (Nome, cargo, matrícula)
Oportunidade e Conveniência
Lei 8.666, § 1º do art. 7º
A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.
Sistema de autorização e aprovação
(21) Existência de aprovação por autoridade competente dos trabalhos relativos às etapas anteriores (Sim/Não) (22) Nome e cargo da autoridade competente (Texto)
Oportunidade e Conveniência
Decreto 3.555, inciso II do art. 8º
III - a autoridade competente ou, por delegação de competência, o ordenador de despesa ou, ainda, o agente encarregado da compra no âmbito da Administração, deverá: a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas, de forma clara, concisa e objetiva, de acordo com termo de referência elaborado pelo requisitante, em conjunto com a área de compras, obedecidas as especificações praticadas no mercado; b) justificar a necessidade da aquisição;
Sistema de autorização e aprovação
(23) Existência de aprovação da autoridade competente do objeto do certame (Sim/Não) (24) Existência de aprovação da autoridade competente da justificativa da necessidade da aquisição (Sim/Não)
Razões da Dispensa
Lei 8.666, art. 24 É dispensável a licitação. Documentação confiável
(25) Existência de documentação suficiente e necessária para caracterizar as hipóteses de dispensa de licitação (Sim/Não)
Razões da Dispensa/ Razões da Inexigibilidade
Lei 8.666, inciso III do parágrafo único do art. 26
O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: III - justificativa do preço.
Documentação confiável
(26) Existência de documentação que comprove que os preços a serem contratados diretamente estão compatíveis com os valores de mercado (sim/Não)
Razões da Inexigibilidade
Lei 8.666, art. 25 É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: (...)
Documentação confiável
(27) Existência de documentação suficiente e necessária para caracterizar as hipóteses de inexigibilidade de licitação (Sim/Não)
Todos Lei 8.666, §único do art. 38º
As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
Supervisão (28) Existência de manifestação jurídica sobre a estimativa de preços para definição da modalidade licitatória (Sim/Não)
30
(29) Existência de manifestação jurídica sobre a condição de “bem comum” do objeto licitado (Sim/Não) (30) Existência de manifestação jurídica quanto aos motivos da dispensa do processo licitatório (Sim/Não) (31) Existência de manifestação jurídica quanto aos motivos da inexigibilidade do processo licitatório (Sim/Não) (32) Existência de documentação válida para comprovar os motivos de dispensa e inexigibilidade do processo licitatório (Sim/Não)
31
As variáveis estão classificadas de acordo com o tipo de controle ao qual se referem, para
orientar sua organização no instrumento. Essa classificação possibilitou também relacioná-las com
os respectivos comandos normativos das legislações selecionadas.
Observamos também que algumas dimensões dos controles internos, tais como a
supervisão, não encontravam detalhamentos muito claros ou mesmo não estavam dispostas nas leis
e regulamentos consultados. Dessa maneira, detalharemos a seguir, em subitem específico, as
considerações e fundamentos utilizados para a seleção das variáveis relativas à supervisão exercida
pela Assessoria Jurídica, no tocante às minutas dos editais de licitação.
3.2.2.1 Variáveis relativas aos trabalhos de supervisão da Assessoria
Jurídica
É de fundamental importância o trabalho de uma assessoria jurídica no processo licitatório.
De acordo com os dispositivos legais, cabe a esta assessoria fazer um exame prévio das minutas de
editais de licitação.
Dessa forma, a assessoria jurídica atua como uma instância supervisora dos processos, pois
ela deve emitir uma opinião conclusiva sobre os aspectos jurídicos da licitação antes do edital ser
publicado. Portanto, ela deve opinar sobre a adequação de modalidade licitatória, inclusive sobre os
fundamentos das dispensas e das inexigibilidades, e também sobre a real necessidade da aquisição
para a unidade, em face dos programas e ações de governo.
Ocorre que não existe disposição legal que verse sobre o teor desses pareceres, de modo que
é possível existirem pareceres jurídicos que não emitam opinião sobre a oportunidade e
conveniência das licitações. Nesses casos, há uma perda significativa de controle prévio sobre o
processo, pois a assessoria jurídica é um setor independente dos setores de aquisição em uma
unidade, e essa independência é fundamental para uma boa supervisão da licitação.
Com isso, as variáveis levantadas sobre a supervisão do processo licitatório estão
direcionadas para a atuação da Assessoria Jurídica de uma Unidade e se referem às opiniões que são
dadas em seus pareceres.
A coleta dessas informações permitirá que os servidores da SFC possam avaliar a
suficiência das opiniões da Assessoria Jurídica em promover redução das falhas examinadas, além
de permitir um melhor direcionamento das recomendações.
As variáveis relativas à supervisão da Assessoria Jurídica estão no Quadro 1 com os
números (28) a (32).
32
3.2.3 Variáveis relativas aos procedimentos de auditoria
Com base na Decisão Normativa n.º 102, de 02 de dezembro de 2009, aqui tomada como
documento delimitador do trabalho, a SFC, por meio de sua área técnica, elaborou procedimentos
de auditoria para operacionalizar os comandos normativos do TCU, que para os aspectos
licitatórios, determinou em seu item 5º do Anexo IV, que:
“Avaliação, por amostragem, da regularidade dos processos licitatórios realizados
por UJ, incluindo os atos relativos à dispensa e inexigibilidade de licitação,
selecionados pelo OCI com base nos critérios de materialidade, relevância e risco.
O exame da regularidade dos processos da amostra deve contemplar os elementos
abaixo:
a) Motivo da contratação;
b) Modalidade, objeto e valor da contratação;
c) Fundamentação da dispensa ou inexigibilidade;
d) Identificação do Contratado (nome/razão social e CPF/CNPJ).”
Dessa forma, a SFC criou quatro procedimentos de auditoria para atender a essa
determinação, relacionados no quadro a seguir, juntamente com seus objetivos:
Quadro 2 - Procedimentos e objetivos
Nome do Procedimento Objetivos
Modalidade da Licitação Avaliar a adequação do enquadramento feito pelo gestor, quando da contratação sob análise, no que se refere à modalidade e ao tipo de certame licitatório, conforme a legislação aplicável.
Oportunidade e Conveniência da Licitação
Apurar se o objeto da licitação atende à real necessidade da Unidade, se foi adquirido tempestivamente e se foi aprovado por agente competente. Verificar a consonância daquele objeto com a missão e metas da Unidade, bem como com os objetivos das ações dos programas contidos no orçamento.
Razões da Dispensa Identificar, para o caso de dispensa de licitação, as razões que levaram o gestor a esse enquadramento.
Razões da Inexigibilidade Identificar, para o caso de inexigibilidade de licitação, possíveis equívocos ou condutas indevidas no enquadramento realizado pelo gestor.
33
Apenas acrescentamos que nos dois últimos procedimentos, conforme consta de sua
operacionalização, também é orientado aos auditores que atestem a fidedignidade das situações de
dispensa e inexigibilidade justificadas pelos gestores.
Assim, esses quatro procedimentos, que se referem a processos licitatórios, fundamentam a
definição das variáveis que comporão o ICD, e tem base na legislação de licitações e nos tipos de
controles internos. Elencamos a seguir as variáveis decorrentes das possíveis falhas que poderão ser
constatadas em decorrência da aplicação dos procedimentos de auditoria, obedecendo a seqüência
do Quadro 1:
Quadro 3 - Variáveis decorrentes da aplicação dos procedimentos de auditoria
Procedimento de auditoria
Variável
Modalidade de licitação (33) Utilização da modalidade “concorrência” para compra ou alienação de bens imóveis, ressalvados aqueles derivados de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento (Sim/Não/Não se aplica)
(34) Utilização da modalidade “concorrência” para concessão de direito real de uso (Sim/Não/Não se aplica)
(35) Utilização da modalidade “concorrência” para licitações internacionais (Sim/Não/Não se aplica)
(36) Utilização da modalidade “concurso” para os contratos de prestação de serviços técnicos profissionais especializados (Sim/Não/Não se aplica)
(37) Utilização da modalidade “leilão” para venda de bens móveis inservíveis para a administração (Sim/Não/Não se aplica)
(38) Utilização da modalidade “leilão” para venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados (Sim/Não/Não se aplica)
(39) Utilização da modalidade “leilão” para alienação de bens imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento (Sim/Não/Não se aplica)
(40) Utilização da modalidade “pregão” para aquisição de bens e serviços comuns (Sim/Não/Não se aplica)
(41) Utilização de modalidade diversa da permitida em função dos limites de valor dispostos nos incisos I e II do art. 23 da Lei 8.666/93 (Sim/Não/Não se aplica)
(42) Utilização da mesma modalidade licitatória para aquisições parceladas, com base na estimativa da totalidade do objeto a ser contratado (Sim/Não/Não se aplica)
Oportunidade e Conveniência (43) A aquisição é compatível com as atividades típicas da área requisitante (Sim/Não)
(44) Os quantitativos da aquisição ou do pessoal envolvido na contratação estão de acordo com as necessidades da Unidade (Sim/Não)
(45) O objeto de contratação, por execução indireta, foi definido de forma expressa no edital de licitação exclusivamente como prestação de serviços (Sim/Não)
(46) O objeto de execução indireta compreende as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos da Unidade (Sim/Não/Não se aplica)
(47) A natureza da obra (construção, reforma, recuperação ou ampliação) é a mais adequada e oportuna (Sim/Não/Não se aplica)
(48) As dimensões e as especificações técnicas, definidas no Projeto Básico, são coerentes com as necessidades definidas (Sim/Não/Não se aplica)
(49) A tempestividade da requisição é compatível com as necessidades identificadas (Sim/Não/Não se aplica)
(50) A requisição do objeto foi expedida por agente competente (Sim/Não)
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(51) O agente da requisição determinou a inclusão de especificação de itens que, de algum modo, tenham contribuído para que ocorresse restrição de mercado (Sim/Não)
Razões da Dispensa (52) Hipótese de enquadramento da dispensa utilizada pelo gestor, com base nos incisos do art. 24 da Lei 8.666/93 (I até XXXI)
(53) A dispensa tem fundamento baseada em documentos constantes do processo (Sim/Não/Não se aplica)
Razões da Inexigibilidade (54) Hipótese de enquadramento da inexigibilidade utilizada pelo gestor, com base nos incisos do art. 25 da Lei 8.666/93 (I até III)
(55) A inexigibilidade tem fundamento baseada em documentos constantes do processo (Sim/Não/Não se aplica)
Respeitando a mesma metodologia de elaboração do Quadro 1, para cada procedimento de
auditoria, com base na sua operacionalização, levantamos as possibilidades de falhas que serão
examinadas. Entre parênteses colocamos as possibilidades de valores para as variáveis elencadas.
35
4. O Instrumento de Coleta de Dados - ICD
Com base nas variáveis apresentadas, organizamos o ICD em três blocos: o primeiro diz
respeito aos dados de identificação do processo a ser analisado. O segundo se refere aos dados
relativos aos controles internos do processo licitatório e o terceiro, às variáveis decorrentes da
aplicação dos procedimentos de auditoria.
Para o segundo e o terceiro bloco, as opções de resposta são “Sim”, “Não” e “Não se
aplica”, tendo em vista que se trata de informações binárias, mas que, a depender dos dados de
identificação, não terão aplicabilidade.
4.1 Validação interna do instrumento de coleta de dados
Com o intuito de criticar e aprimorar o ICD, convidamos os servidores da SFC para
participar da pesquisa, contribuindo com sugestões e críticas. Para tanto, apresentamos a nove
servidores uma primeira versão do ICD juntamente com um formulário constante do Anexo 2, no
qual os mesmos deveriam julgar se os blocos do instrumento eram suficientes e pertinentes, além de
um vasto campo para as sugestões. Os servidores preencheram o formulário assinaram o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido, contante do Anexo 1.
Assim, recebemos destes servidores as seguintes sugestões:
1. Incluir na identificação dos processos o objeto licitado e os dados do contrato firmado em
decorrência do processo licitatório.
2. Incluir a ata de registro de preços nas formas de aquisição.
3. Incluir documentação ou parecer com fundamento para especificações técnicas de forma a
indicar limitação na concorrência na seção 2, relativa a controles internos.
4. Incluir a unidade responsável pela licitação dentro do órgão.
5. Indicar as empresas vencedoras do certame.
6. Indicar a data de início e de homologação do certame.
7. Separar as seções dos controles internos e dos procedimentos de auditoria em categorias de
objetos de aquisição específicos (obras, cessão de mão-de-obra, bens).
8. Inverter as questões, de modo a checar o cumprimento da segregação de funções, e não o
descumprimento.
36
9. Incluir item específico na seção de controles internos para verificar documentação
específica para os casos de dispensa por motivo de calamidade pública e caráter
emergencial.
10. Incluir itens para verificar situações das empresas participantes/vencedoras, tais como
existência/localização, finalidade compatível com o objeto da licitação, por exemplo.
11. Incluir o número da nota de empenho.
12. Incluir verificação, na seção de controles internos, sobre os termos de referência e editais,
de modo a observar se os mesmos dispõem de cláusulas necessárias para a caracterização
do objeto e demais diretrizes para a contratação.
13. Um respondente observou o fato da possível demora que levaria o preenchimento dos itens
de identificação, levantando a possibilidade de se buscar tais informações em sistemas
corporativos governamentais.
14. Um respondente observou que a separação de vários itens dos procedimentos de auditoria,
como feito na seção 3, fraciona muito o campo “fato” das constatações registradas no
sistema ATIVA.
15. Alterar o termo “forma de aquisição” para “modalidade de licitação”.
16. Um respondente informou que as questões da seção 2 são genéricas e que a verificação da
existência dos documentos não garante que estes sejam suficientes e adequados para sua
finalidade.
17. Um respondente observou que, para os itens da seção 3, não consta avaliação do edital,
habilitação e publicidade.
Com isso, realizamos alterações no ICD com base nas sugestões de n.º 1, 3 e 6 no primeiro
bloco. A inclusão da forma de aquisição por adesão à ata de registro de preço, conforme sugerido no
item 2, não é cabível, pois não foi tratada nos procedimentos de auditoria. As sugestões dos itens 4,
5, 10 e 11 são válidas, mas não contribuem para o objetivo do ICD, que é analisar e monitorar uma
estrutura de controle interno e sua efetividade. A sugestão de verificação prevista no item 12 já está
incorporada ao ICD, quando da verificação de “Existência de parecer técnico ou outro documento
que fundamente o não enquadramento do objeto da licitação no conceito de “bens ou serviços
comuns”.
As observações contidas nos itens 7 e 13 são pertinentes, mas são resolvidas com o uso de
ferramentas eletrônicas, tais como formulários eletrônicos e Sistemas Gerenciadores de Bases de
Dados. A observação do item 14 pode ser válida, a depender da orientação de cada servidor quando
da inclusão de registros no sistema ATIVA. A observação 15 não foi acatada porque apenas são
“modalidade de licitação”, segundo a Lei n.º 8.666/93, a concorrência, a tomada de preços, o
convite, o leilão e o concurso. A observação 16 foca justamente um dos objetivos deste instrumento,
37
que é avaliar se a documentação e outras estruturas de controle interno são suficientes para evitar
falhas em processos licitatórios. A observação do item 17 inclui duas etapas do processo licitatório
que são externas e estão fora do escopo do trabalho.
4.2 O Instrumento de Coleta de Dados 1. Dados de Identificação do processo
Número do Processo:
Número do Certame Licitatório:
Data de início do certame: Data homologação do certame:
Modalidade de Aquisição: ( ) Concorrência ( ) Tomada de Preços ( ) Convite
( ) Pregão ( ) Leilão ( ) Concurso ( ) Dispensa
( ) Inexigibilidade
Valor estimado:
Valor Homologado:
Objeto Licitado:
N.º do contrato firmado:
2. Dados de controles internos do processo
2.1 Documentação do processo
Existência de controles, planos e/ou documentos que relacionem as obras,
serviços ou compras que foram objeto de parcelamento. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de parecer técnico ou outro documento que fundamente o não
enquadramento do objeto da licitação no conceito de “bens ou serviços
comuns”.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de parecer ou documento que conclua pela inaplicabilidade do
pregão em face das situações dispostas em normas. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de projeto básico. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documentação ou parecer com fundamento para
especificações técnicas, de forma a indicar limitação na concorrência.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os custos unitários. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Previsão do objeto no Plano Plurianual, nos casos previstos. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de conciliação da minuta do edital com os valores constantes do
projeto básico/executivo evidenciada em documento próprio. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documento que contenha a indicação de marcas,
características e especificações similares quando da indicação de um objeto
específico.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documento contendo justificativa técnica quando da
necessidade de aquisição de bens ou serviços de marcas específicas. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documento que demonstre que a compra atende ao princípio
da padronização. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documento que justifique uma compra que não atender o
princípio da padronização. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de utilização de dados de sistema informatizado de almoxarifado
para definição das quantidades a serem adquiridas. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de termo de referência da aquisição. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de estratégia de suprimento no termo de referência. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência do prazo de execução do contrato no termo de referência. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documentação suficiente e necessária para caracterizar as
hipóteses de dispensa de licitação.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
38
Existência de documentação que comprove que os preços a serem
contratados diretamente estão compatíveis com os valores de mercado,
nos casos de dispensa.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documentação suficiente e necessária para caracterizar as
hipóteses de inexigibilidade de licitação.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
2.2 Aprovações e autorizações das etapas do processo
O objeto foi requisitado por autoridade competente e formalmente
designada.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
O projeto básico foi aprovado por autoridade competente e formalmente
designada.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
O projeto básico foi autorizado por autoridade competente e formalmente
designada. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
2.3 Segregação de funções das etapas do processo
A autoridade responsável pela aprovação é a mesma responsável pela
requisição.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
A autoridade responsável pela aprovação é a mesma responsável pela
autorização. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
A autoridade responsável pela autorização é a mesma responsável pela
requisição. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
2.4 Supervisão exercida pela Assessoria Jurídica
Existência de manifestação jurídica sobre a estimativa de preços para
definição da modalidade licitatória. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de manifestação jurídica sobre a condição de “bem comum” do
objeto licitado. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de manifestação jurídica quanto aos motivos da dispensa do
processo licitatório. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de manifestação jurídica quanto aos motivos da inexigibilidade
do processo licitatório. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Existência de documentação válida para comprovar os motivos de dispensa
e inexigibilidade do processo licitatório. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
3. Dados relativos aos procedimentos de auditoria
Procedimento Modalidade de Licitação
Utilização da modalidade “concorrência” para compra ou alienação de
bens imóveis, ressalvados aqueles derivados de procedimentos judiciais ou
de dação em pagamento.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “concorrência” para concessão de direito real de
uso. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “concorrência” para licitações internacionais. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “concurso” para os contratos de prestação de
serviços técnicos profissionais especializados. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “leilão” para venda de bens móveis inservíveis
para a administração. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “leilão” para venda de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “leilão” para alienação de bens imóveis cuja
aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em
pagamento.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da modalidade “pregão” para aquisição de bens e serviços
comuns. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização de modalidade diversa da permitida em função dos limites de
valor dispostos nos incisos I e II do art. 23 da Lei 8.666/93. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Utilização da mesma modalidade licitatória para aquisições parceladas,
com base na estimativa da totalidade do objeto a ser contratado. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Procedimento Oportunidade e Conveniência
39
A aquisição é compatível com as atividades típicas da área requisitante. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Os quantitativos da aquisição ou do pessoal envolvido na contratação estão
de acordo com as necessidades da Unidade. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
O objeto de contratação, por execução indireta, foi definido de forma
expressa no edital de licitação exclusivamente como prestação de serviços. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
O objeto de execução indireta compreende as atividades inerentes às
categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos da Unidade. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
A natureza da obra (construção, reforma, recuperação ou ampliação) é a
mais adequada e oportuna. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
As dimensões e as especificações técnicas, definidas no Projeto Básico, são
coerentes com as necessidades definidas. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
A tempestividade da requisição é compatível com as necessidades
identificadas. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
A requisição do objeto foi expedida por agente competente. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
O agente da requisição determinou a inclusão de especificação de itens
que, de algum modo, tenham contribuído para que ocorresse restrição de
mercado.
( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Procedimento Razões da Dispensa
Hipótese de enquadramento da dispensa utilizada pelo gestor, com base
nos incisos do art. 24 da Lei 8.666/93 (I até XXXI) Inciso:
A dispensa tem fundamento baseada em documentos constantes do
processo. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
Procedimento Razões da Inexigibilidade
Hipótese de enquadramento da inexigibilidade utilizada pelo gestor, com
base nos incisos do art. 25 da Lei 8.666/93 (I até III) Inciso:
A inexigibilidade tem fundamento baseada em documentos constantes do
processo. ( ) Sim ( ) Não ( ) N/A
4.3 Análise dos dados que serão coletados
Com base nas variáveis e no formato apresentado, agora é necessário entender como se dará
a interpretação dos dados que futuramente serão coletados com o ICD.
Para as variáveis do bloco 2, é desejável que todas as respostas sejam “Sim”, pois a
princípio isso significaria que a organização se utiliza de todos os controles intenos que foram
identificados para construir o instrumento. O fato de haverem respostas do tipo “Não” não é
necessariamente algo negativo para a gestão da organização nesse momento, mas deve ser levado
em conta para o aperfeiçoamento dos processos organizacionais.
O próximo aspecto a ser analisado é a configuração das respostas do bloco 3. Respostas
positivas neste bloco indicam que o servidor que registrou a informação constatou falhas nos itens
examinados, e dessa forma será necessário emitir recomendações para atacar as causas do problema.
Ocorre que as causas estão relacionadas a deficiências na estrutura de controles internos. O Quadro
1 relaciona as variáveis de controle, do bloco 2, aos procedimentos de auditoria, que serviram de
base para a definição das variáveis do bloco 3. Então, se por exemplo o servidor constatou
40
problemas relativos à utilização incorreta de modalidade licitatória, decorrente da aplicação do
procediemnto de auditoria “Modalidade da Licitação”, é esperado que alguma das respostas
contidas nas variáveis de número (1) a (3) ou de (28) a (32) esteja marcada com “Não”, revelando
assim a ausência de algum controle que evitasse a ocorrência da falha constatada.
Portanto, é prudente que o auditor recomende a implementação daquele(s) controle(s) que
estão ausentes.
Porém, é possível que o servidor constate alguma falha e que todas as repostas do bloco 2
estejam marcadas como “Sim”. Nesta situação, existem todos os controles que foram previstos na
elaboração do ICD, mas ainda sim a estrutura permite a ocorrência de falhas. Nesta situação,
existem duas hipóteses: a) não foram previstos todos os controles relativos áquela falha; b) os
agentes da organização burlaram intencionalmente os controles instituídos, o que seria um caso
mais grave e passível de responsabilização dos agentes.
O que se espera de um monitoramento das variáveis elencadas é que as organizações
auditadas cada vez mais aprimorem seus controles, aumentando as respostas do tipo “Sim” no bloco
2, e que sejam registradas mais respostas do tipo “Não” no bloco 3, o que indicaria que as falhas
procuradas não estão se materializando, ou estão se reduzindo.
41
5. Considerações finais
É uma tentativa comum de diversos órgãos da Administração Pública padronizar a
execução de suas atividades por parte de seus servidores. Essa padronização é fruto do princípio
constitucional da isonomia e da impessoalidade, que prescrevem que todos são iguais perante a
Administração e todos devem receber o mesmo tratamento.
Na SFC, essa padronização é tentada com a elaboração e divulgação dos procedimentos de
auditoria, já comentados. No entanto, é possível inserir uma constatação nos registros do sistema
ATIVA que não guarde relação com as possíveis falhas que devem ser observadas pela aplicação
dos procedimentos. Porém, ainda a SFC não analisou em que proporções ocorrem estas
discrepâncias.
Assim, uma contribuição que o instrumento de coleta de dados pretende dar, num primeiro
momento, é esta padronização relativa à execução dos procedimentos de auditoria elaborados pelas
áreas técnicas da SFC. O bloco do instrumento denominado “Dados relativos aos procedimentos
de auditoria” permite registrar todas as possíveis constatações decorrentes da operacionalização
dos procedimentos.
Uma segunda contribuição do instrumento é a padronização da identificação das causas das
falhas constatadas. Com auxílio das informações coletadas no segundo bloco, é possível identificar
quais componentes da estrutura de controles internos estão deficientes, permitindo que a
recomendação seja mais efetiva para atacar as causas do problema.
Dessa forma, com os registros possibilitados pela seção “Dados de controles internos do
processo”, é possível também auxiliar a detecção das causas das falhas, pois tais variáveis foram
levantadas com base nos textos legais e normativos afetos à matéria, orientados às falhas previstas
nos procedimentos de auditoria. Ainda, cabe ressaltar que a melhora na detecção das causas conduz
a uma melhora na elaboração das recomendações de auditoria, pois a qualidade e pertinência destas
estão ligadas diretamente a uma correta identificação das causas.
A segunda grande contribuição é o monitoramento das estruturas de controles internos das
Unidades auditadas e fiscalizadas pela SFC e da efetividade das recomendações emanadas pelas
equipes de auditoria/fiscalização. Em que pese a necessidade de mudanças de processos,
comentadas a seguir, é possível consolidar a proporção de falhas detectadas, em termos
quantitativos, e compará-las com a apuração a cada exercício, observando seu comportamento,
tendo em vista que é desejável que a atuação da SFC promova a redução destas falhas. O resultado
do trabalho da SFC é a redução dessas proporções.
E a terceira contribuição é que, com a utilização de uma metodologia padronizada de
elaboração das amostras, também será possível estabelecer níveis quantitativos de risco para as
estruturas de controles internos.
42
Por exemplo, será possível saber que a ausência de documentos que fundamentem o não
enquadramento do objeto da licitação no conceito de “bens ou serviços comuns” nos processos de
uma unidade proporcionam uma chance de X% de ocorrer utilização de modalidade licitatória
indevida, quando na verdade se deveria utilizar um pregão. Ainda, juntamente com a ausência de
parecer ou documento que conclua pela inaplicabilidade do pregão em face das situações dispostas
em normas, essa chance é duas vezes maior.
5.1 Limitações do trabalho e recomendações
A utilização de formulários de papel pode tornar o processo de coleta de dados muito
moroso e prejudicar os trabalhos de campo das equipes, além de provocar outra grande perda de
tempo na consolidação das informações.
Os trabalhos de preenchimento do ICD e de monitoramento ficam mais práticos com a
utilização de sistemas informatizados que a SFC dispõe. Porém, tais sistemas precisam ser
reformulados para isso.
O Sistema de Auxílio à Execução das Ações de Controle (SAEAC) pode ser uma
ferramenta muito útil para o preenchimento do ICD, pois é uma aplicação portátil, que já é de
utilização obrigatória para a elaboração das Solicitações de Auditoria e outros documentos. Com o
desenvolvimento de nova funcionalidade que permita o preenchimento de formulários, ele pode
servir tanto para coletar os dados quanto para a sua consolidação, já que existem funcionalidades
que possibilitam o carregamento dos dados para uma base geral e mais ampla da SFC.
Em último caso se poderia usar o ATIVA para consolidar informações através de um
questionário atrelado aos procedimentos, como é feito atualmente. Porém, cabe ressaltar que o
ATIVA não detém a portabilidade do SAEAC, sendo que as informações necessitariam de ser
coletadas em outro meio, gerando mais trabalho para as equipes.
Outro aspecto importante é a metodologia para elaboração das amostras utilizadas pelos
servidores da SFC. Atualmente, o método consiste no trinômio materialidade – relevância –
criticidade, onde cada equipe monta sua amostra com base em uma mistura desses critérios. Assim,
se perde a base de comparação entre as várias organizações auditadas.
Mas por que é importante a padronização da forma de elaboração das amostras? A resposta
é a seguinte: tendo noção da quantidade de processos que apresentaram falhas previstas nos
procedimentos de auditoria, podemos obter um percentual dessas falhas em relação ao universo de
processos realizados pela unidade. Assim, a opinião dos servidores fica embasada em termos
quantitativos. Ainda, no próximo exercício, podemos comparar o percentual de falhas deste com o
43
do exercício anterior, funcionando os valores do exercício passado como uma “linha de base”, pois
o pressuposto de um bom monitoramento é a definição de indicadores, e uma das qualidades que
um indicador deve ter é a comparabilidade, que diz respeito à capacidade de permitir comparações
entre áreas ou uma mesma área no tempo.
Assim, faz-se necessário a normatização de uma metodologia padronizada de modo a
permitir a comparação entre os diversos resultados, possibilitando um monitoramento bem
embasado.
Cabe ainda ressaltar que tal método não precisa dispensar aquele baseado em relevância,
materialidade e criticidade. Porém, um método padronizado de elaboração de amostras é desejável
para que se proceda a um monitoramento adequado.
44
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_______. Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências.
_______. Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
45
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Desenvolvimento Social e Combate à Fome do Brasil. Brasília: UNESCO, 2006.
47
Fundação Oswaldo Cruz Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca Comitê de Ética em Pesquisa Rua Leopoldo Bulhões, 1480 – Térreo Manguinhos – RJ – 21041-210 Tel. (21) 2598-2863
ANEXO 1 – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
O(A) Senhor(a) é convidado(a) a participar da pesquisa intitulada “Proposta de instrumento de informações gerenciais para monitorar os resultados das auditorias de gestão”, do Curso de Mestrado Profissional em Desenvolvimento e Políticas Públicas na Escola Nacional de Saúde Pública – ENSP/FIOCRUZ, em parceria com o IPEA.
Sua participação não é obrigatória e a qualquer momento o (a) senhor (a) pode desistir de participar e retirar seu consentimento. Sua recusa não trará nenhum prejuízo em sua relação com o pesquisador ou a instituição de pesquisa ao qual se vincula o projeto de pesquisa.
O objetivo da dissertação é propor um de instrumento de informações gerenciais para monitorar os resultados das auditorias de gestão.
Sua contribuição à pesquisa consistirá em participar das entrevistas conduzidas pelo pesquisador sobre este tema. Sua participação não lhe trará nenhum prejuízo nem benefícios diretos. Contudo, contribuirá para identificar os controles internos aplicáveis aos processos de licitação
Os dados serão divulgados apenas para fins acadêmicos. O conteúdo desta entrevista será de propriedade da SFC/CGU.
O (a) senhor (a) receberá uma cópia deste termo onde consta o telefone e o endereço eletrônico do pesquisador e o endereço de seu orientador, podendo tirar suas dúvidas sobre o projeto e sua participação, agora ou a qualquer momento.
Aluno: Wagner Brignol Menke SAS, Qd 01, Bl A, Edifício Darcy Ribeiro, Sl 516 Tel. 61/2020-7319
Orientador: Jeni Vaitsman. Tel. 21/2598-2644; 2598-2651
Declaro que entendi os objetivos de minha participação na pesquisa e concordo em participar.
____________________________________
Participante da pesquisa
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ANEXO 2 - Questionário de validação do instrumento de coleta de dados
Caro respondente, Este questionário tem o objetivo de agregar valor intelectual ao instrumento de coleta de dados anexo, que é o objetivo desta pesquisa. O formulário em anexo foi elaborado para possibilitar aos servidores da SFC identificarem falhas de controles internos associadas aos processos licitatórios. Posteriormente, a consolidação dessas informações possibilitará o monitoramento desses controles e dos resultados das recomendações em sanar, diminuir e mitigar falhas decorrentes da aplicação dos procedimentos de auditoria, especificamente os constantes das auditorias de avaliação da gestão, solicitados pela DN n.º 102/2009 do TCU. Informamos ainda que os controles internos do instrumento de coleta de dados foram mapeados com base nas disposições normativas das Leis e Decretos que regem a matéria, tais como a Lei 8.666/93, a Lei 10.520/2002, o Decreto 3.555/2000, o Decreto 5.450/2005 e o Decreto 3.931/2001, e foram orientados pelos objetivos dos procedimentos de auditoria citados. Com isso, solicitamos sua contribuição para identificação de outros controles que, por ventura, não tenham sido evidenciados e demais sugestões que julgar pertinente. Esclarecemos que, conforme consta do Termo de Consentimento em anexo, suas respostas são confidenciais e que os resultados constarão apenas do trabalho final, de modo que sua identidade não será revelada. O compromisso que assumimos nesse momento é para garantir que suas sugestões e contribuições ao nosso formulário possam ser feitas com total liberdade e franqueza, no sentido de aprimorar nossos processos internos. Muito obrigado por sua colaboração.
1. Em relação aos itens da parte “1. Dados de Identificação do Processo”, o(a) senhor(a)
considera os quesitos: a) Pertinentes: ( ) Sim ( ) Não b) Suficientes: ( ) Sim ( )Não
Sugestões:
49
2. Em relação aos itens da parte “2. Dados de controles internos do processo”, o(a) senhor(a) considera os quesitos:
a) Pertinentes: ( ) Sim ( ) Não b) Suficientes: ( ) Sim ( )Não
Sugestões:
3. Em relação aos itens da parte “3. Dados relativos às constatações decorrentes da
aplicação dos procedimentos de auditoria”, o(a) senhor(a) considera os quesitos: a) Pertinentes: ( ) Sim ( ) Não b) Suficientes: ( ) Sim ( )Não
Sugestões:
