TURMA 3

FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO

AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE

POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO

EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO

ESCOLA SUPERIOR DA CETESBGESTÃO DO CONHECIMENTO AMBIENTAL

CONFORMIDADE AMBIENTAL COM REQUISITOS TÉCNICOS E LEGAIS

PÓS•GRADUAÇÃO L A T O S E N S U

P O L Í T I C A S

P Ú B L I C A S

A M B I E N TA I S

MÓDULO I – FUNDAMENTOS GERAIS

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULOGovernador

SECRETARIA DO MEIO AMBIENTESecretário

Márcio França

Eduardo Trani

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

Diretor-Presidente

Diretoria de Avaliação de Impacto Ambiental

Diretoria de Controle e Licenciamento Ambiental

Diretoria de Engenharia e Qualidade Ambiental

Diretoria de Gestão Corporativa

Carlos Roberto dos Santos

Ana Cristina Pasini da Costa

Geraldo do Amaral Filho

Eduardo Luis Serpa

Waldir Agnello

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

MISSÃOPromover e acompanhar a execução das políticas públicas ambientais e de desenvolvimento

sustentável, assegurando a melhoria contínua da qualidade do meio ambiente de forma a atender às expectativas da sociedade no Estado de São Paulo.

VisãoBuscar a excelência na gestão ambiental e nos serviços prestados aos usuários e à população em geral, aprimorando a atuação da CETESB no campo ambiental e na proteção da saúde pública.

ValoresÉtica, legalidade, transparência, eficiência, eficácia, isonomia, imparcialidade, responsabilidade,

valorização do capital humano e compromisso com a empresa.

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Políticas Públicas

ambientais

Volume I

Professora ResponsávelLina Maria Aché

São Paulo, Agosto de 2018

CETESB Companhia Ambiental do Estado de São Paulo

Av. Profº. Frederico Hermann Júnior, 345 - Alto de Pinheiros - CEP: 05459-900 - São Paulo - SP

http://www.cetesb.sp.gov.br / e-mail: treinamento_cetesb@sp.gov.br

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Coordenação do CursoCarlos Roberto dos SantosLina Maria AchéTânia Mara Tavares GasiSecretariaSonia RittEquipe Técnica de ApoioETGB: Sonia Teresinha BarbosaETGC: Bruno Marcondes Conceição, Elizeu Vasconcelos O. Barreto, Rita de Cassia GuimarãesETGD: Alexandre Nery Gerene Ferreira, Lina Maria Aché

Escola Superior da CETESBSupervisão:Carlos Ibsen Vianna Lacava ET - Departamento de Apoio OperacionalGerenciamento:Tania Mara Tavares GasiETG - Divisão de Gestão do ConhecimentoMargarida Maria Kioko TeradaETGB - Setor de Biblioteca e Memória InstitucionalIrene Rosa SabiáETGC - Setor de Cursos e Transferência de ConhecimentoLina Maria AchéETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada

O Curso “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, na modalidade especialização lato sensu, foi autorizado pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, conforme Portaria nº 449, publicada no Diário Oficial, em 20/11/2015

© CETESB, 2018Este material destina-se a uso exclusivo dos participantes do Curso de Pós Graduação Lato Sensu “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, sendo expressamente proibida a sua reprodução total ou parcial, por quaisquer meios, sem autorização da CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.

Diagramação: ETGD - Setor de Capacitação e Formação ContinuadaCapa: Vera Severo / Editoração Gráfica: Alexandre Nery Gerene Ferreira / Impressão: AAAG-CETESB

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SUMÁRIO

Volume I

Políticas Públicas Ambientais Contemporâneas: os Exemplos dos Estados Unidos da América, da União Europeia e do Brasil .......................................................... 11

Política Nacional do Meio Ambiente ................................................................................................ 39

Introdução ao Urbanismo e ao Planejamento Urbano .................................................................... 69

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APRESENTAÇÃO

A disciplina Políticas Ambientais tem como característica apresentar um rol de temas que

possuem interface com os objetivos deste curso de Conformidade Ambiental. O desafio foi

o de delimitar quais seriam os tópicos mais significativos, de forma a aprofundar conceitos,

e em especial, a leitura sobre a formulação, aplicabilidade de instrumentos e sobre os

sistemas de gestão ambiental definidos nas políticas a serem tratadas.

O conteúdo dessa disciplina foi proposto considerando essas premissas e com a

participação de outros docentes do curso. Irá abordar e discutir os temas relacionados à

recursos hídricos, resíduos sólidos, mudanças climáticas, educação ambiental, unidades

de conservação e ambiente urbano.

Para o seu desenvolvimento, optamos por trazer especialistas, com vivência na

implementação e gestão de políticas públicas, a fim de apresentarem um panorama que

incorpore os marcos históricos, os principais desafios e a visão do “legal ao real”.

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CORPO DOCENTE

Políticas Públicas Ambientais ContemporâneasProfessor: Julian Garcia Alves de AlmeidaGeólogo, doutor em ciências sociais pelo Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Assessor da Chefia de Gabinete da Secretaria Estadual do Meio Ambiente de São Paulo.

Política Nacional de Meio AmbientePolítica Nacional de Educação AmbientalProfessora: Lina Maria AchéGeógrafa, mestre em geografia pelo Departamento de Geografia da Universidade de São Paulo. Gerente do Setor de Capacitação e Formação Continuada da CETESB.

Política UrbanaProfessor: Eduardo TraniArquiteto e Urbanista. Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Paris XII (Paris-Val-de-Marne). Exerceu funções técnicas e gerenciais na Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e na Companhia de Desenvolvimento Habitacional (CDHU). Coordenador de Planejamento Ambiental da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo; Conselheiro do Conselho Estadual do Meio Ambiente da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (CONSEMA). Atual Secretário de Estado do Meio Ambiente.

Políticas Nacional e Estadual de Recursos HídricosProfessor: Jorge Luiz Silva RoccoEngenheiro Sanitária pela Pontifícia Católica de Campinas (PUC), especialização em Recursos Hídricos pela Universidade Federal da Paraíba e em Direito Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo. Gerente da Diretoria de Meio Ambiente do Centro das Industriais do Estado de São Paulo (CIESP).

Estudo de Caso: A questão dos Mananciais da Região Metropolitana de São PauloProfessora: Márcia Maria do NascimentoArquiteta e Urbanista. Mestrado em Saúde Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP). Especialista em Direito Ambiental pela Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Doutoranda em Planejamento Regional e Urbano pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Assessora da Coordenadoria de Planejamento Ambiental da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo.

As Áreas Especialmente ProtegidasProfessor: Antônio Luiz Lima de QueirozEngenheiro Agrônomo pela Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” da Universidade de São Paulo (USP), com especialização em solos. Atuou como Assessor Técnico da Diretoria Geral do Departamento Estadual de Proteção de Recursos Ambientais (DEPRN) de 2001 a 2008. Em 2008 foi Diretor do Departamento Estadual de Recursos Naturais (DEPRN) e de 2008 a 2009 foi Diretor do Departamento de Fiscalização e Monitoramento (DFM), da Secretaria Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Assessor na Diretoria de Controle e Licenciamento e Ambiental da CETESB.

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Políticas Nacional e Estadual sobre Mudança do ClimaProfessora: Jussara Lima de CarvalhoEngenheira Química, Doutora em Governança da Água. Atuou de 1997 a 2009 como secretária-executiva do Comitê de Bacias Hidrográficas do Médio Tietê do Estado de São Paulo. Secretária de Meio Ambiente da Cidade de Sorocaba entre 2009 e 2014. De 2014 a 2016 foi Secretária Executiva do ICLEI- Governos locais para sustentabilidade, para a América do Sul. Foi vice-presidente Nacional da Associação Nacional de Organismos de Meio Ambiente (ANAMMA) em 2011 e presidente da ANAMMA-SP (20013-2014). Assessora do Gabinete da Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SMA.

Políticas Nacional e Estadual de Resíduos SólidosProfessor: Flávio de MirandaEngenheiro Mecânico. Doutor em Ciências Ambientais pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade de São Paulo. Membro do Grupo de Especialistas em Consumo e Produção Sustentáveis do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), pesquisador do Grupo de Prevenção à Poluição - GP2 (Escola Politécnica -USP) e do Programa de Gestão Estratégica Socioambiental - PROGESA (FIA). Gerente do Departamento de Políticas de Resíduos Sólidos e Eficiência dos Recursos Naturais.

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Políticas Públicas ambientais contemPorâneas: os exemPlos dos estados Unidos da américa,

da União eUroPeia e do brasil

Julian Garcia Alves de Almeida

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POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL

1. A evolução das políticas ambientais norte-americanasA primeira geração da legislação de proteção ambiental americanaA segunda geração de leis ambientais norte-americanasA administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientaisNovas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a emergência das leis ambientais internacionais

2. As políticas ambientais da União EuropeiaA evolução da política ambiental da União Europeia Avaliação da política ambiental europeia

3. A política ambiental brasileiraTemas da agenda ambiental brasileiraPolítica ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação

Referências Bibliográficas

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POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL

Serão apresentadas as grandes linhas da evolução das políticas ambientais dos EUA, da União Europeia e do Brasil.

1. A evolução das políticas ambientais norte-americanas:

A descrição da evolução das políticas ambientais norte – americanas apresentada a seguir baseia-se nas reflexões de Richard J. Lazarus (LAZARUS, (2000). The Greening of America and the Graying of United States Environmental Law: reflections on environmental law’s first three decades in the United States. Revista de Direito Ambiental ano 5 julho-setembro 2000 n.19).

A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana

Na primeira metade da década de 1970 uma série de leis inicia o que vários autores caracterizam como uma primeira geração da moderna legislação ambiental norte-americana.

Assim, em 01 de janeiro de 1970, é promulgada a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente instrumento legal que prevê a avaliação de impacto ambiental das ações das agências federais norte – americanas. Essa lei transformará o processo decisório dessas agências e terá uma difusão internacional de seus princípios. Foram promulgadas ainda as leis do Ar Limpo, da Água Limpa e emendas à lei de Espécies Ameaçadas que inovaram a legislação de proteção ambiental e mudaram a paisagem legal norte – americana.

Lei do Ar Limpo:Editada em 1970, exigiu que a Environmental Protection Agency - EPA promulgasse padrões nacionais de qualidade do ar. Impôs significativa limitação de emissões na indústria automobilística (90% de redução de hidrocarbonetos e monóxidos de carbono até 1975 e de óxidos de nitrogênio até 1976).Impôs o controle de fontes estacionárias baseado em desenvolvimentos tecnológicos futuros. Eliminação de poluentes perigosos que ameaçassem a saúde. Exigiu dos governos estaduais planos de controle da poluição para regulação de fontes em suas fronteiras para alcançar os padrões ambientais nacionais.

Lei da Água Limpa:Foi igualmente exigente. Águas para pesca e natação em todo lugar até 1983 e descarga zero de poluentes em 1985 e considerou ilegais quaisquer descargas em águas navegáveis sem a permissão da EPA. A lei requereu que toda indústria com fontes de efluentes alcançasse limitações com padrões tecnológicos rigorosos indiferentes aos impactos desses efluentes ou a viabilidade econômica para uma fonte individual.

Lei de Espécies Ameaçadas:Não foi tão radical em seu escopo como as outras, mas similarmente desestabilizou padrões de conduta existentes. As agências federais deviam assegurar que suas ações não punham em perigo espécies ameaçadas ou seu habitat. O mandato era absoluto, não deixava brecha para considerações de balanço entre os interesses das ações dos órgãos federais e a proteção; era indiferente a quaisquer ponderações, apenas a preservação das espécies prevalecia.

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A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana (início dos anos 1970)

Lei da Política Nacional de Meio AmbienteLei do Ar Limpo

Lei da Água LimpaLei de Espécies Ameaçadas

A segunda geração de leis ambientais norte-americanas

A primeira geração de leis com seus padrões rígidos e metas irrealistas foi constantemente criticada pela indústria e por muitos Estados. As cortes ficaram abarrotadas de processos judiciais que acabaram gerando decisões negociadas entre o órgão ambiental federal (EPA) e os poluidores.

O Congresso foi sensível a essas ponderações e emendou praticamente todas as legislações fundamentais da 1a geração. No entanto manteve o rigor e a ideia de que melhores padrões ambientais poderiam ser alcançados por meio de regulamentações governamentais que forçassem mudanças tecnológicas.

A 2a geração de leis pode ser representada pelas emendas às legislações anteriores e por novos diplomas legais. Nessas novas legislações mudou-se o enfoque do meio (ar, água, solo) que se buscou proteger da poluição para a abordagem centrada nos poluentes e na responsabilização dos poluidores.

Assim, a Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA), a Lei da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA), adotadas em 1976 e a Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental - Lei do Super- fundo (Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability - CERCLA), de 1980, focaram nos poluentes e substâncias tóxicas ou perigosas independentemente do meio.

A Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA) e a Lei da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA) foram leis amplas, prospectivas e que reafirmaram as diretrizes de regulamentação de elaboração de normas e padrões para atingir melhorias ambientais.

A Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super - fundo (Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability - CERCLA) foi fundamentalmente diferente das outras leis. Foi uma lei retrospectiva, de responsabilização por fatos passados e não uma lei prospectiva como as outras. Foi concebida para limpar os sítios de resíduos perigosos abandonados ou inativos e para responsabilizar as partes envolvidas pelo custo da limpeza. Isso era totalmente sem precedentes na legislação norte-americana. A responsabilização atingia os proprietários e operadores atuais, os proprietários anteriores, os geradores de substâncias perigosas bem como os transportadores.

Chama atenção o fato de que tanto na 1a como na 2a geração de leis ambientais a agricultura não é abrangida pelas determinações legais.

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A segunda geração de leis ambientais norte-americanas(metade dos 1970 /início 1980)

Lei de Controle de Substâncias Tóxicas (Toxic Substances Control Act - TSCA)Lei da Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA)Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super - fundo (Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability - CERCLA), de 1980

Foco nos poluentes e substâncias tóxicas ou perigosas

A administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientais

O início da década de 80 foi marcado pela eleição de Ronald Reagan (primeiro mandato de 1981 a 1984 e o segundo mandato de 1984 a1988).

Durante a campanha presidencial o então candidato, Reagan, enfatizou suas falas contra o “o grande governo”; contra as agências federais que diminuíam o poder dos governos estaduais, contra a regulamentação governamental sobre o mercado e estruturou sua plataforma como uma ampla defesa do livre mercado. Falou especificamente das leis ambientais: eram extremas, usurpavam a soberania dos Estados, custavam muito, asfixiavam o desenvolvimento econômico, refletiam a franja radical da América e não o pensamento da maioria dos americanos.

No governo, Reagan, porá em marcha suas teorias de desregulamentação. Na área ambiental nomeia Anne M.Gorsuch para “colocar a EPA de joelhos” e corta drasticamente o orçamento da agência e de programas ambientais. Mas esse furor anti-ambiental acabou gerando forte reação do Congresso e das entidades ambientalistas. Reagan acaba substituindo a administradora da EPA por William Ruckleshaus com mais credenciais ambientais.

O Congresso emendou as leis ambientais de maneira a torná-las mais fortes e menos sujeitas à discricionariedade do executivo e determinou competências e meios para a EPA poder cumprir as leis promulgadas.

De 1981 a 1990 o Congresso emendou a maioria das leis de proteção ambientais:

1982 - emendas à Lei das Espécies Ameaçadas1984 - emendas à Lei da Recuperação e Conservação (RCRA)1986 - emendas à Lei da Responsabilidade - Super - fundo (CERCLA)1987 - emendas à Lei da Água Limpa1990 - emendas à Lei do Ar Limpo

De modo geral essas emendas apoiaram-se em instrumentos de “comando e controle” baseados em tecnologia e considerações de risco à saúde humana. A Lei do Ar Limpo, pela 1a vez, incluiu um programa baseado em mecanismos de mercado (direitos comercializáveis de emissão para controlar a disposição ácida).

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Novas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a emergência das leis ambientais internacionais

George Bush (pai) é eleito e permite que o seu vice faça da regulamentação ambiental o alvo principal de críticas e reivindicações por desregulamentação. Essas críticas acabam gerando uma moratória formal das regulamentações que incluiu diversos programas de proteção ambientais.

Em 1994 os republicanos fazem maioria em ambas as casas legislativas (Câmara e Senado) com a defesa de um programa político denominado “Contrato com a América” que propunha uma ampla desregulamentação das leis para o pleno funcionamento dos mecanismos de mercado. O “Contrato” visava os programas ambientais mais do que quaisquer outros.

Com a maioria em ambas as casas legislativas os republicanos começaram a propor leis de acordo com o “Contrato com a América”. Propuseram trocar os padrões ambientais baseados em considerações de limites à saúde humana e em atualizações tecnológicas por padrões embasados em análises de custo/benefício, em avaliações comparativas de riscos e em critérios de eficiência econômica. Reivindicaram a eliminação dos chamados “mandatos sem fundos” (legislações que obrigavam os Estados a agir, mas que não proviam fundos para isso) que eram predominantes na legislação ambiental. Previram o “alívio regulatório” com a eliminação de diplomas legais que impunham custos econômicos à indústria (ex. requerimentos ambientais). Quiseram compensar os proprietários privados por perdas econômicas devido às legislações federais (ex. restrições de uso do solo por conta da Lei de Água Limpa e da Lei de Espécies Ameaçadas). Além dessas preposições os republicanos impuseram fortes reduções e desincentivos às agências federais (a EPA teve redução orçamentária de 40%).

No entanto, fora os cortes financeiros, essas diversas mudanças de legislação não conseguiram ser aprovadas. O Executivo, passado o furor inicial desregulamentador, acabou barrando diversas propostas legislativas sob argumentos de defesa da saúde pública e da qualidade ambiental.

Registre-se que, de 1970 à década de 1990, o poder judiciário federal também mudou de postura. Durante a década de 70 o judiciário foi um dos motores para aplicação e o avanço das leis ambientais; na década de 80, os juízes assumiram posições mais céticas quando não hostis às causas ambientais. Na década de 90 e no momento atual as decisões judiciais tornaram-se mais difíceis e controversas.

As controvérsias remetem às questões que podem ser chamadas de estruturais, isto é, são temas recorrentes na discussão política daquele país.

A questão federativa:A 1a questão é a disputa federativa, isto é, os conflitos entre o papel dos Estados e o do Governo Federal. Na tradição política e jurídica americana os Estados gozam de ampla autonomia administrativa e política; a legislação ambiental pendeu para um fortalecimento do polo federal, pois se entendeu que os problemas ambientais suplantavam as fronteiras estaduais e esse alinhamento sempre foi, e ainda é bastante questionado por Estados e políticos, especialmente os republicanos.

A questão dos poderes:A 2a questão é relacionada à separação dos poderes (legislativo, executivo e judiciário) e a atuação que impõem entre si. A elaboração das leis, sua aplicação, sua abrangência e

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implementação sempre têm sido a resultante das relações que estabelecem entre si os três poderes. Em determinado momento executivo e legislativo disputaram a primazia pela elaboração das leis e o judiciário atuou como amplificador dos aspectos ambientais; em outro, o legislativo conseguiu barrar iniciativas do executivo de retroceder nessas leis e o judiciário foi o fiel da balança; mas, em certas ocasiões, a situação inverteu-se e o executivo teve que segurar propostas de retrocesso vindas do legislativo. Essa dinâmica de acordos e conflitos entre esses poderes permanece o modo fundamental na determinação das leis e de sua implementação nos EUA.

A questão dos meios regulatórios:Há uma discussão muito grande sobre a questão da determinação do nível apropriado de proteção ambiental e de como alcançá-lo.

Assim, ao primeiro enfoque baseado em questões de proteção à saúde humana e no desenvolvimento de tecnologias adequadas têm sido levantadas dúvidas quanto à sua rigidez e ao seu custo econômico. Fala-se muito em flexibilização, acordos voluntários, incentivos de mercado, avaliação de risco e em uma “próxima geração de leis”.

Questões estruturais da política ambiental norte-americana

Disputa federativa (os conflitos entre o papel dos Estados e o do Governo Federal)

Separação dos poderes (legislativo, executivo e judiciário) e a atuação que impõem entre si

Meios regulatórios: determinação do nível apropriado de proteção ambiental e de como alcançá-lo

Lazarus (2000), no entanto, considera que essas mudanças não serão adotadas de modo abrupto, pois a legislação ambiental norte-americana, apesar de seus críticos, não tem tido uma aplicação tão monolítica e que os procedimentos atuais já seriam um misto de “comando e controle” com “acordos de convencimento” e que já passaram por mais de uma geração de legisladores e aplicadores, nos órgãos governamentais e nos setores regulados, que, de certa forma, incorporaram um modo de fazer e de cumprir as leis que já tem uma história e que não suportariam mudanças radicais de desregulamentação. (LAZARUS, (2000). The Greening of America and the Graying of United States Environmental Law: reflections on environmental law’s first three decades in the United States. Revista de Direito Ambiental ano 5 julho-setembro 2000 n.19).

2. As políticas ambientais da União Europeia

A evolução da política ambiental da União Europeia

Quando da criação, em 1957, da Comunidade Econômica Europeia - CEE, por meio do Tratado de Roma, as questões ambientais não foram sequer mencionadas.

O aumento da consciência ambiental, nos anos 1960, culminou com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972, e provocou o aparecimento das questões ambientais na pauta da CEE. Esse início foi marcado por discussões dominadas por especialistas e técnicos no âmbito do assessoramento do Conselho de Ministros. O período entre o final dos anos 60 e início dos 70 foi marcado pelo estabelecimento de alguns padrões ambientais, baseados em especialistas e técnicos, sugeridos aos Estados – Membros.

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Em de 22 de novembro de 1973 foi lançado o Primeiro Programa de Ação Ambiental (1973- 1977), posteriormente seguido pelos Segundo (1977-1981) e Terceiro (1982-1986). Os primeiros programas de ação formularam políticas ambientais em bases setoriais e deram muito pouca atenção às questões de implementação das políticas ambientais europeias. O incrementalismo com ações tímidas tomadas em espaços dilatados de tempo parece ser a regra dos procedimentos de implementação desse período.

Os anos 80 foram de rápidas e profundas transformações nas políticas ambientais da União Europeia. Até 1987, mais de 200 peças de legislação ambiental haviam sido produzidas. As discussões para o Quarto Programa da Ação Ambiental (1987 – 1992) adquiriram complexidade e ampliação de escopo. As medidas de classificação, rotulagem, embalagem e destinação de substâncias perigosas começaram a ser discutidas e justificadas como necessárias ao estabelecimento do mercado comum.

As emendas, ao Tratado de Roma, feitas pelo Ato Único Europeu, em 1987, e pelo Tratado de Maastricht (formalmente, Tratado da União Europeia), em 1993, procuraram sanar a lacuna sobre o meio ambiente que vinha desde 1957. Essas emendas formalizaram as preocupações ambientais como parte das políticas de instituição do mercado comum.

O Ato Único Europeu (1987) adicionou uma nova seção ao Tratado de Roma (artigos 130 r, 130 s e 130 t): o artigo 130 r previu ações comunitárias para desenvolver a qualidade do ambiente; o 130 s previu que o Conselho possa decidir quais matérias ambientais possam ser deliberadas por “maioria qualificada”, isto é, sem necessidade de unanimidade entre os Estados-Membros e o artigo 130 t esclarece que as medidas tomadas pela Comunidade não impedem que os Estados-Membros mantenham ou introduzam medidas de proteção mais restritas, contanto que elas sejam compatíveis com o Tratado.

O Ato Único Europeu (1987) considerou a proteção ambiental como componente das outras políticas europeias. Introduziu o princípio do poluidor – pagador e facilitou a adoção de padrões ambientais ao prever a maioria qualificada (e não o consenso como era prática do Conselho de Ministros) para a aprovação de medidas ambientais ligadas ao mercado único.

O Tratado da União Europeia (1992) estendeu para quase todas as áreas da política ambiental o princípio de maioria qualificada. Fez do desenvolvimento sustentável um dos objetivos da União Europeia e reivindicou que todas as políticas ambientais deveriam basear-se no princípio da precaução. Introduziu o procedimento de cooperação e co-decisão que fortaleceu o papel do Comitê de Meio Ambiente do Parlamento Europeu.

De 1989 a 1991 o Conselho de Ministros de Meio Ambiente adotou mais políticas do que nos 20 anos anteriores. Criou a Agência Europeia de Meio Ambiente (1990). A União Europeia assinou convenções ambientais internacionais.

Essas diversas ações começaram a criar uma estrutura de governança ambiental realmente multi e supranacional que os analistas chamam de “estrutura de governança multinível” (JORDAN, Andrew (1998). EU environmental policy at 25: the politics of multinational governance (European Union). Environment, Jan-Feb, 1998. [disponível em www.findarticles. com. ]).

A avaliação do Sexto Programa de Ação Ambiental (2002 – 2010) e a elaboração da Constituição Europeia com o alargamento da União Europeia para 25 países foram objeto de intensas discussões no âmbito dos ambientalistas europeus.

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As políticas ambientais da União Europeia

Programas de Ação Ambiental desde 1973Ato Único Europeu (1987): proteção ambiental como componente das outras políticas europeias. Introdução do princípio do poluidor – pagadorTratado da União Europeia (1992): o desenvolvimento sustentável tornou-se um dos objetivos da União Europeia. Todas as políticas ambientais devem basear-se no princípio da precaução.

Avaliação da política ambiental europeia

A política ambiental europeia parece seguir uma dinâmica política em que estão presentes as divergências entre aqueles que desejam padrões ambientais mais rígidos e os que subordinam a aplicação dos padrões às necessidades de crescimento econômico dos países mais atrasados. Há uma competição entre os estados líderes (Alemanha, Países Baixos...) e estados mais atrasados (Espanha, Itália...).

Os Estados-Membros mais avançados competem para que suas próprias políticas sejam adotadas no nível europeu de forma a não criar desvantagens competitivas no mercado comum.

O estabelecimento das políticas ambientais da União Europeia tem sempre seguido padrões de negociação intensos no Conselho de Ministros de Meio Ambiente e no próprio Conselho Europeu e os acordos estabelecidos tem criado o que vem sendo caracterizado como “Europa multispeed” onde os países mais avançados têm adotado metas mais restritivas para que os países mais atrasados possam ter metas menores ou mais flexíveis, mas todos estão obrigados a certo avanço (por exemplo, na política de redução do CO2...). Esses acordos têm sido marcados também por uma troca muito clara entre o estabelecimento de determinados padrões e a ajuda financeira para os países mais atrasados (ex. Espanha e Grécia...).

A evolução da política ambiental em termos mais integradores vem sendo marcada também pela presença de um ativismo ambientalista multinacional (os “verdes” tornaram-se, depois de 1987, o quarto agrupamento político do Parlamento Europeu) com uma presença organizada em Bruxelas por meio de uma federação de entidades ambientalistas que reúne 143 entidades de 31 países e que acompanha todas as discussões da União Europeia.

Destaque-se ainda que, no transcorrer do tempo, os princípios e práticas europeias tornaram-se referência para as práticas nacionais e, atualmente, as políticas ambientais domésticas, para se legitimarem, inspiram-se nas políticas europeias. Mesmo em países fortemente minimalistas com a Grã-Bretanha as legislações nacionais passaram a dialogar com a legislação europeia para poderem se fortalecer perante a opinião pública.

No entanto, apesar dos avanços a avaliação do meio ambiente europeu é ainda preocupante. Diversos relatórios recentes apontam para uma deterioração ambiental crescente e a necessidade de superação de dois problemas centrais relacionados às políticas ambientais europeias: a questão da implementação e a da falta de integração da política ambiental às outras políticas comunitárias.

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1. A política ambiental brasileira

A política ambiental brasileira apresenta um conjunto de temas que, ao longo da história, têm formado núcleos de decisões políticas e têm formado o que poderíamos chamar uma agenda nacional de regulações das interações sociedade e natureza no Brasil (ver, entre outros, BENJAMIN, Antônio Herman V. (1999). Introdução ao direito ambiental brasileiro. Revista de Direito Ambiental. São Paulo 4 :.48-82. Abril-Junho e MONOSOWSKI, Elizabeth (1989). Políticas Ambientais e Desenvolvimento no Brasil. Cadernos FUNDAP, São Paulo, 9(16):15-24.Junho)

Esses temas têm recebido diferentes enfoques dependendo dos contextos econômicos, sociais e políticos.

Temas da agenda ambiental brasileira

Regulação dos recursos naturais

Uma avaliação geral da evolução das políticas e legislações brasileiras em recursos naturais pode perceber uma nítida transformação dos conceitos e concepções que moldam suas características principais: passa-se, em geral, de uma normatização de acesso e utilização dos recursos, onde a natureza é apropriada como recurso econômico, para uma normatização onde a questão ambiental começa a se fazer presente, transformando aquela concepção antiga para uma nova que encara os insumos naturais como recursos econômico – ambientais, isto é, a sua apropriação no processo produtivo deve ser feita a partir de considerações econômicas mas não exclusivamente por elas e as considerações ambientais( impactos, recuperação, não exaustão, etc.) começam a fazer parte do cálculo de produtores e do governo( ver ALMEIDA, Julian G.A. (2003). A construção da gestão ambiental dos recursos minerais. Tese (Doutorado) - Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas, Campinas. [Orientadora Profa. Dra. Leila da Costa Ferreira] para uma descrição mais detalhada do caso dos recursos minerais).

Essa mudança refletir-se-á na própria institucionalização administrativa dos setores florestais, minerais, hídricos e de pesca.

Outra mudança significativa, mais recente, e que tem impactado as políticas é a mudança do referencial nacional (ligado à construção do Estado nacional desenvolvimentista) para um referencial global do capitalismo “mundializado” onde atores multinacionais (empresas, órgãos de financiamento, ONGs internacionais, regimes legais internacionais...) pressionam por decisões, em nível nacional, como partes de políticas internacionalizadas.

Pode-se regredir até o Brasil Colônia para verificar uma série de legislações que buscavam regulamentar o acesso ao recurso natural, por exemplo, as diversas legislações dos reis portugueses (Ordenações Filipinas e Manuelinas) que estabeleciam procedimentos para aqueles que queriam explorar determinados recursos naturais.

No entanto, é na República com as preocupações de consolidação do Estado Nacional, e especialmente no Governo Vargas, que as regulamentações sobre os recursos se tornam marcadas por procedimentos que buscavam, em primeiro lugar, definir o domínio dos recursos (do Estado; bem comum de todos ou de ninguém (“res nullius”), mas sujeito à regulação estatal...) e depois as formas e regimes de acesso e as condições para a exploração dos recursos. São exemplos claros dessa concepção os Códigos de 1934: de Águas, de Mineração e Florestal.

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Juntos com esses códigos foram criados departamentos setoriais para cuidarem das relações do empreendedor privado e do governo na exploração desses recursos: nas águas, o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica; nos minérios, o Departamento Nacional de Produção Mineral e nas florestas, o Serviço Florestal Federal.

Refletindo a economia predominantemente agrícola da época todos esses departamentos subordinavam-se ao Ministério da Agricultura.

Com a evolução econômica e política esses códigos de recursos naturais sofrerão adaptações refletindo novos enfoques. Assim, durante os Governos militares esses Códigos serão atualizados para incorporarem uma visão ainda mais economicista e, em alguns casos, voltados para a exportação (nas justificativas do Código de mineração de 1968 explicitamente nomeava-se a questão exportadora como causa para a modificação do código).

Os Códigos serão atualizados em 1965(Código Florestal, Lei n. 4771, de 18/09/1965); em 1968(Código de Mineração, Decreto-Lei 227, de 28/02/1965) e o de Águas (Lei n. 4904, de 17/12/65 e Decreto n. 58076, de 24/03/66).

Durante o regime militar os órgãos administrativos gestores dos recursos naturais sofrerão reformas administrativas e se criarão órgãos ou empresas paralelas para agilizar procedimentos e desemperrar as burocracias públicas (na mineração, por exemplo, cria-se a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais para agilizar o mapeamento geológico e a prospecção mineral no Brasil).

A Constituição de 1988 colocou, através do artigo 225, a questão ambiental como um dos fundamentos da estruturação das políticas públicas brasileiras e no tema dos recursos naturais enfatizou a questão da dominialidade da União sobre esses recursos mas, pelo viés ambiental, institucionalizou complementarmente, aos Estados e municípios, a possibilidade de legislarem sobre essas matérias.

Controle da poluição

As preocupações com a saúde manifestam – se em diversas legislações desde os tempos coloniais.

Interessa – nos aqui enfatizar, no período republicano, aquelas mais diretamente relacionadas a uma crescente visão ambiental que culminam, depois da década de 50 do século XX, em legislações relacionadas aos impactos da industrialização, da urbanização e da agricultura mais tecnificada na saúde coletiva.

Na década de 60 foi editado o Decreto n. 49.974 – A (de 21/01/1961) estabelecendo o Código Nacional de Saúde, com vários artigos que, indiretamente, disciplinam questões ambientais (artigos 32 a 44).

A industrialização intensa, o surgimento das regiões metropolitanas e a modernização conservadora no campo que acompanharam o processo de desenvolvimento econômico dos anos 50 e 60 trarão consequências ambientais significativas, nas décadas seguintes, que, apesar do regime militar, tornam-se conflitos públicos e com ampla cobertura da imprensa (Caso Borregaard em Porto Alegre; Cubatão como “Vale da Morte”; disputas interindustriais nos municípios do ABCD paulista, luta contra os agrotóxicos...) que, somados à emergência dos temas ambientais nos organismos como as Nações Unidas, acabam

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gerando respostas do poder público em legislações de zoneamento industrial, controle da poluição e de agrotóxicos.

Recorde - se as diversas legislações voltadas ao controle da poluição (principalmente industrial e urbana) resultantes desse contexto histórico:

Decretos n. 1413, de 14/08/1975 e n. 76.389, de 03/10/1975, que definiram as medidas de prevenção e controle da poluição industrial autorizando a criação de sistemas de licenciamento, nos estados e nos municípios, para a instalação e funcionamento de atividades industriais potencialmente poluidoras.

O decreto n. 81.107, de 22/12/1977, que definiu que o controle das atividades consideradas de “interesse do desenvolvimento e segurança nacional” eram atribuições exclusivas do Governo Federal que com isso tirou dos órgãos ambientais poder sobre empresas públicas, as concessionárias de serviços públicos federais, indústrias de armamentos, as refinarias de petróleo, as indústrias química e petroquímica, de cimento, siderúrgica, material dos transportes, celulose, fertilizantes e defensivos agrícolas, mecânica pesada e processamento de metais não – ferrosos.

As legislações federais de controle da poluição seguiram muito de perto a experiência norte-americana e da agência ambiental paulista.

Assim, na poluição do ar:

� Resolução 5, de 15/06/1989, do CONAMA instituiu o PRONAR – Programa nacional de controle da qualidade do ar definindo “limite máximo de emissão” e emissões para “fontes novas de poluição”

� Resolução 3, de 28/06/1990, do CONAMA define padrões da qualidade do ar subdividindo – os como na legislação norte – americana em padrões primários e padrões secundários. Deu, aos Estados, atribuição para o monitoramento da qualidade do ar. Define “episódio crítico de poluição” com a previsão de “Plano de Emergência para Episódios Críticos de Poluição do Ar” (com níveis de atenção, alerta e emergência) que São Paulo já havia elaborado. Os padrões de qualidade do ar são fixados para: partículas totais em suspensão, fumaça, partículas inaláveis, dióxido de enxofre, monóxido de carbono, ozônio e dióxido de nitrogênio. A CETESB, baseada na EPA, já tinha padrões definidos para esses elementos.

� A Lei n. 8.723/93 obrigou os fabricantes de motores e veículos automotores e os fabricantes de combustíveis a tomar providências para reduzir níveis de emissão de monóxido de carbono, óxidos de nitrogênio, hidrocarbonetos, álcoois, aldeídos, fuligem, material particulado e outros poluentes.

Na questão da poluição hídrica além do controle de efluentes industriais houve a necessidade do controle da qualidade das águas por causa do lançamento indiscriminado de esgotos na maioria dos municípios brasileiros:

� O Código de Águas, de 1934, já trazia artigos referindo-se às águas nocivas e à responsabilização daqueles que provocassem danos às águas impactando a sua utilização por seus vizinhos.

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� A Portaria n. 013/76, do Ministério do Interior, propôs a Classificação das águas interiores do território nacional uniformizando a linguagem e a abordagem sobre a poluição de recursos hídricos. Definiu os usos predominantes em quatro classes e padrões associados. Os Estados poderiam ser mais restritivos. Os indicadores utilizados foram: demanda bioquímica de oxigênio, temperatura, pH, sólidos em suspensão, sólidos dissolvidos e outros. A ênfase era o controle da poluição das águas visando o abastecimento público.

� Em 1986 a Resolução CONAMA n. 20/86 estabeleceu nova classificação (9 classes) das águas doces, salobras e salinas do território nacional. Passa – se a refletir sobre a gestão integrada de bacias tentando – se superar o controle pontual das fontes.

� Em 1997 a Lei de Recursos Hídricos, instituiu a “Política Nacional de Recursos Hídricos”, criando o “Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”.

Conservação da natureza

É grande a tradição legislativa brasileira sobre as medidas de conservação da natureza.

Desde os Códigos da década de 30, setores sociais conseguiram dos legisladores e políticos regulações que buscavam proteger, resguardar áreas e espécies da flora e fauna brasileira.

No Código Florestal de 1934 já estavam previstas normas para a criação de parques e reservas biológicas.

Citem-se os principais momentos sobre o assunto:

� Criação do Parque de Itatiaia

� Criação dos Parques Nacionais do Iguaçu e da Serra dos Órgãos

� Código Florestal (Lei 4.771/65). Escrito por uma comissão de juristas e especialistas coordenados por Osny Duarte Pereira foi submetido ao Congresso Nacional onde recebeu diversas emendas. Refletiu ainda o clima político e os atores pré-golpe militar de 1964. Contém avanços que repercutem até os dias atuais. No “caput” de seu artigo 1o, apresenta conceitos inovadores: “As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo – se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta lei estabelecem”. Previu a criação de parques e florestas, áreas de preservação permanente, reserva legal e proibições de corte de árvore ou de espécie florística que são até hoje instrumentos importantes na, agora, denominada conservação da biodiversidade.

� Código de Caça, de 1967, foi modificado e redenominado em 1988, passando a ser chamado Lei de Proteção à Fauna que deu a proteção à fauna um status diferente daquele apenas utilitário previsto nas legislações anteriores.

� Constituição Federal de 1988.

� Lei do SNUC (Lei 9.985, de 18/07/00) instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Organizou e atualizou os critérios e gestão das Unidades

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de Conservação da Natureza, estabelecendo os meios e criando estímulos para a efetiva participação da sociedade.

Planejamento territorial

Um componente importante da legislação ambiental brasileira é a ligada aos problemas de ordenação de atividades no território brasileiro. Há uma série de regulações que incorporam a questão espacial, isto é, a realização da ação humana em um determinado espaço geográfico como fundamento de suas propostas:

� Instituição das regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza (Lei Complementar n. 14, de 08/06/1973).

� Instituição da região metropolitana do Rio de Janeiro. � Mais recentemente a aprovação do Estatuto das Cidades, regulamentando os artigos

182 e 183, da Constituição Federal de 1988 (Lei n. 10.257, de 10/07/2001). � As leis de proteção dos mananciais � As leis de zoneamento industrial � A lei 7.661, de 18/05/88, instituindo o “Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro” � Zoneamento Ecológico - Econômico

Legislações gerais

Ressalte-se que no arcabouço jurídico ambiental brasileiro há um esforço, desde a década de 80, de criar um corpo geral regulatório que, tratando as questões ambientais de modo amplo, procura superar as visões setoriais e fragmentadas das legislações que trataram parcialmente aspectos das relações entre a sociedade nacional e a natureza.

Assim, destaque-se:

� Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938, de 31/08/81) que sistematizou os principais instrumentos utilizados pelas políticas públicas ambientais no Brasil e propôs a criação do CONAMA.

� A Constituição Federal de 1988 que constitucionalizou as principais questões ambientais brasileiras, dando o respaldo legal máximo para o desdobramento das legislações posteriores

� A Lei de Crimes ambientais (Lei 9.605, de 13/02/98) que sistematizou e introduziu penas e sanções àqueles que pratiquem atos nocivos ao meio ambiente

Questões globais

A participação do Brasil nos fóruns internacionais que discutiram as questões ambientais durante todo o século XX e a adesão do Brasil a diversas convenções internacionais intensificou-se e hoje são elementos fundamentais para o entendimento das regulações ambientais no país.

Destaque-se:

� Decreto 99.280, de 06/06/90 promulgou a Convenção de Viena para Proteção da Camada de Ozônio e o Protocolo de Montreal sobre substâncias que destroem a camada de ozônio;

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� Decreto 2.7883, de 17/09/98 proibiu a aquisição de produtos ou equipamentos, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, que contenham ou façam uso das substâncias que destroem a camada de ozônio;

� Ratificação, em 28/02/94, da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, regime climático e o

� Decreto 2.519, de 16/03/98, promulga a Convenção sobre Diversidade Biológica.

Política ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação

A política ambiental brasileira pode ser dividida em “gerações” de acordo com o enfoque fundamental que o período reflete.

1a Geração - Décadas de 30 e de 50 do século XX: Regulamentos e legislações relacionadas à apropriação da natureza com recurso econômico. São representativos dessa geração os Códigos de Mineração, de Águas e Florestal que refletiam um país agrícola em processo de industrialização. São normas basicamente de regulação do acesso à natureza. Refletem os processos de construção de um estado nacional periférico que emergiu com a Revolução de 30, de Getúlio Vargas. Inicia-se o processo de desenvolvimento das indústrias de base e de extração de recursos naturais. A agricultura, de exportação, expande a fronteira agrícola. A urbanização começa a acelerar-se, provocando questões de saúde pública que os Códigos Sanitários e as legislações municipais tentam coibir.

2a Geração – Décadas de 50 e década de 60 do século XX: Crise do modelo getulista e abertura intensa ao capital estrangeiro. Industrialização baseada na indústria automobilística e no rodoviarismo. Expansão do parque hidrelétrico com barragens construídas sem nenhuma preocupação ambiental. Fronteira agrícola alcança o cerrado e a região amazônica. Urbanização acelera-se. Problemas ambientais ligados à industrialização e ao desmatamento devido à expansão agrícola. Legislações de controle pontuais.

3a Geração – Décadas de 70 e 80 do século XX: Problemas ambientais avolumam-se. Milagre econômico intensificou a extração natural e a poluição industrial. Cidades poluídas por indústria e pelos carros. Primeiras resistências ao modelo. Caso Borregaard em Porto Alegre. Cubatão “Vale da Morte” no Estado de São Paulo. Intensificação da urbanização das metrópoles. Lei 6938/81: Política Nacional do Meio Ambiente. CETESB em São Paulo.

4a Geração – Década de 90 e início do século XXI: Impacto da Globalização. Recursos econômicos passando para recursos econômico – ambientais. Conservação da biodiversidade. Emergência de “novos” problemas ambientais (transgênicos, novas epidemias...). Constituição como grande marco regulatório. Reforma do Estado. Questões globais. Ambientalistas no poder (Lutzsemberg, Fábio Feldmann, Marina Silva...).

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Temas da agenda ambiental brasileira

Regulação dos recursos naturais

Controle da poluição

Conservação da Natureza

Planejamento territorial

Legislações gerais

Questões globais

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Referências Bibliográficas:ALMEIDA, Julian G.A. (2003). A construção da gestão ambiental dos recursos minerais. Tese (Doutorado) - Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas, Campinas.[Orientadora Profa. Dra. Leila da Costa Ferreira]

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Política nacional do meio ambiente

Lina Maria Aché

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POLITICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE *

I. Breve Histórico da Evolução da Política Ambiental no Brasil1. Do descobrimento ao Estado Novo - 1500 – 1930

2. A teoria desenvolvimentista e a nacionalização de nossos recursos naturais

3. O controle da poluição nas décadas de 60 e 70

4. Os anos 80 e a visão holística da proteção ambiental

5. Os avanços da década de 1990

6. A virada do século e os novos ordenamentos legais

II. Lei Federal n°6938/81 e a Política Nacional do Meio Ambiente1. Dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente

2. Dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente

III. Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA

IV. Lei Estadual n° 9.509/97 e o Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental - SEAQUA1. CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente

Referências

* Autora do texto: Lúcia Bastos Ribeiro de Sena - bacharel em direito, assessora da Coordenadoria de Planejamento Ambiental da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo

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I - Breve Histórico da Evolução da Política Ambiental no Brasil

1. Do descobrimento ao Estado Novo - 1500 - 1930

No período que vai do Descobrimento do Brasil até a década de 1930 a tutela do meio ambiente restringe-se a instrumentos legais direcionados muito mais à proteção econômica das riquezas naturais do que propriamente à sua preservação. A economia estava então voltada especialmente para o extrativismo florestal e mineral, e para a monocultura baseada na cana de açúcar, no fumo e no algodão.

Na data do descobrimento Portugal já havia adotado algumas normas de proteção ambiental, que dentre outras, protegiam as aves, vedavam a caça em determinados lugares promovendo um zoneamento ambiental, ou proibiam o corte deliberado de árvores frutíferas atribuindo valor àquelas abatidas, com vista à reparação do dano. Tais normas foram incorporadas às Ordenações Manuelinas e posteriormente exportadas para a Colônia.

No período inicial a principal atividade econômica era o pau-brasil cuja extração passa a ser em 1535, monopólio da coroa. Posteriormente, como forma de proteger esse patrimônio natural, foram criadas as sesmarias que eram doadas a quem pudesse explorá-las e defendê-las. As capitanias hereditárias não surtiram, entretanto, os efeitos desejados e em 1549 Portugal instala o Governo Geral de Tomé de Souza que passa a incentivar a instalação de engenhos de açúcar.

As grandes sesmarias que dominaram o período colonial acabaram por contribuir para a devastação das nossas florestas, especialmente pela adoção da monocultura pelos latifúndios escravagistas. A cultura da cana de açúcar contribuiu de maneira significativa para a devastação das florestas, especialmente no Nordeste.

Após a dominação de Portugal pela Espanha, surgem as Ordenações Filipinas em 1603, que proibiam a caça de certos animais, a pesca com rede em determinadas épocas e fazia referências expressas à poluição das águas e ao lançamento de materiais que pudessem sujá-las ou prejudicar os peixes.

A exuberância de nossos recursos naturais representava um valioso patrimônio para os colonizadores e aguçou a cobiça dos mercadores, provocando o crescimento de um comércio clandestino, especialmente do pau-brasil. Preocuparam-se, então os nossos colonizadores, em promulgar algumas leis de proteção às nossas florestas naturais, cuja finalidade era mais econômica do que ambiental. Dentre essas leis podemos destacar o Regimento do Pau Brasil de 1605 que exigia a expressa autorização real para o corte do pau-brasil, além de outras limitações à exploração dessas florestas.

Em 1695 é descoberto ouro em Minas Gerais, se desloca o interesse da economia da exploração canavieira instalada na costa nordeste para as minerações no interior de Minas, Mato Grosso e Goiás. O apogeu da mineração deu-se, entretanto entre 1735 a 1754.

Em 1797 tivemos a expedição de Cartas Régias que declaravam de propriedade da Coroa todas as matas e arvoredos existentes à borda da Costa ou de rios que desembocassem diretamente no mar1.

1 Juraci Perez Magalhães. A Evolução do Direito Ambiental no Brasil. Editora Oliveira Mendes. 1998, pg. 28

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Surge então o nosso Regimento de Cortes de Madeiras, que em 1799 veio estabelecer rigorosas regras para a derrubada das árvores, além de outras restrições.

No mesmo ano em que a família real se transfere para o Brasil, temos a criação do Jardim Botânico2 pode ser considerado um marco importante à medida que se trata de uma verdadeira Área de Proteção Ambiental, não tendo mais um caráter meramente econômico, mas protecionista.

Em 1822 D. Pedro I proclama a Independência do Brasil iniciando uma nova fase política que agravou a crescente degradação ambiental de nosso país.

Durante o Império e até o fim da República Velha em 1930, a grande preocupação foi a ocupação do território nacional, o que se deu de forma totalmente predatória, decorrente principalmente do incentivo à exportação desordenada dos recursos naturais e à expansão das atividades agrícolas, voltada à monocultura cafeeira. Nesta fase, as referências legais à utilização dos recursos naturais e à proteção da saúde humana são incipientes.

Com a extinção do sistema sesmarial em 1822, instalou-se um novo sistema fundiário no Brasil, deixando o título de propriedade de ter significado e instalando-se o domínio do posseiro o que representou também um fator importante para o aumento da degradação ambiental.

A nossa primeira Constituição, de 1824 não faz qualquer referência aos aspectos ambientais que continuam a ser tratados em algumas leis esparsas.

As chamadas Posturas Municipais, editadas pelo Imperador D. Pedro I em 1º de outubro de 1828, em seu artigo 66 deliberava sobre a limpeza e conservação de fontes, aquedutos e águas infectas, em benefício comum dos habitantes, e no final do século XIX D. Pedro II promove o repovoamento vegetal da Mata da Urca, no Rio de Janeiro.

O Código Criminal de 1830 trouxe a primeira norma de cunho penal de interesse para o meio ambiente, quando em seus artigos 178 e 257 estabelecia penas para o corte ilegal de madeiras.

De fundamental importância é a Lei n° 601/1850 que disciplina a ocupação das terras, estabelecendo que as mesmas deixassem de ser um privilégio e se transformassem em uma mercadoria. O Código de Terras traz em seu bojo vários artigos que traduzem a preocupação ambiental. Sua principal inovação foi a de instituir a responsabilidade por dano ambiental, fora do âmbito da legislação civil, estabelecendo penalidades não só no âmbito administrativo, como no civil e penal3.

O Ciclo da Borracha que se inicia em 1840 e perdura até 1913, traz a exploração em grande escala dos seringais espalhados pela floresta amazônica, que, entretanto, nenhum benefício trouxe à população miserável que vivia da exploração vegetal.

A Proclamação da República em 15 de novembro de 1889 impõe uma tendência liberal ao novo governo, que, entretanto, estava inclinado em defender os interesses dos poderosos fazendeiros do café de São Paulo e Minas. Imediatamente após tomar posse o Governo Provisório convoca a Constituinte.2 18083 Importante notar que a Lei n° 601/1850 não exigia a prova de culpa do causador do dano, adotando a responsabilidade objetiva que aparece posteriormente na Lei 6938/81, contrariamente ao estabelecido no Código Civil que exigia a responsabilidade subjetiva para penalizar as agressões ao meio ambiente

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A Constituição de 1891 quase nenhuma referência fez aos problemas ambientais, limitando-se a estabelecer em seu artigo 72, parágrafo 17, que as minas pertencem aos proprietários do solo, “salvo as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo da indústria. ”

Em 1916, o Código Civil estabeleceu em seu artigo 554, que o proprietário ou inquilino de um prédio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a segurança, o sossego e a saúde dos que o habitem. Trouxe também referências às águas correntes e pluviais, ao direito de caça e pesca.

2. A teoria desenvolvimentista e a nacionalização de nossos recursos naturais

A década de 30 traz importantes modificações políticas, com o início da era Vargas em 1930, com a Revolução Constitucionalista de 1932, com a Constituição de 1934 e com a implantação do Estado Novo.

Inicia-se nessa fase um amplo debate sobre a intervenção do Estado na economia, tendo obtido força a ideia da necessidade de um planejamento global para que ela se torne forte e estável. O Governo passa a defender a Teoria Desenvolvimentista que prioriza os financiamentos e subsídios para a indústria, garante a infraestrutura básica (energia - transporte) e adota uma política de proteção aos produtos nacionais.

As transformações políticas influenciaram na legislação de tal forma que nos autoriza a dizer que a história da legislação voltada à proteção ambiental, no Brasil, começou na década de 30, com o surgimento de alguns dispositivos legais que se caracterizavam pela busca da proteção dos recursos naturais e ao mesmo tempo de seu fomento, tendo em vista a sua futura exploração. Surgiu, então, o Código de Águas, através do Decreto n° 24.643, de 10 de julho de 1934, e o Código Florestal, através do Decreto n° 23.793, de 23 de janeiro de 1934, que representam o marco inicial da legislação ambiental no Brasil4.

A Constituição de 1934, ao estabelecer as competências da União em seu artigo 50, inciso XIX, destaca a de legislar “a respeito de bens do domínio federal, riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidroelétrica, florestas, caça e pesca e sua exploração”.

O Decreto Lei n° 25, de 30 de novembro de 1937, organiza a Proteção ao Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, tornando sujeitos a tombamento “os monumentos naturais, bem como os sítios ou paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela natureza”.

A Constituição de 1937 destacou a propriedade do subsolo do domínio do solo, tornando dependente de autorização federal sua exploração ou aproveitamento industrial, bem como das águas e da energia hidráulica.

O Decreto Lei n° 794, de 19 de outubro de 1938, promulga o Código de Pesca.

O ano de 1940 traz o Código de Minas, através do Decreto Lei n° 1.985/40.

Em 1941, o Decreto n° 3.688, dispondo sobre as Contravenções Penais puniu pela primeira vez a agressão ao meio ambiente, estabelecendo em seu artigo 38 a multa de quatrocentos

4 Essas leis coincidem com o início da era Vargas

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e quatro mil cruzeiros para quem “provocar, abusivamente, emissão de fumaça, vapor ou gás que possa ofender ou molestar alguém”.

A Constituição de 1946 não trouxe novidades do ponto de vista ambiental, limitando-se a reiterar os dispositivos supracitados.

A partir de meados da década de 50 iniciou-se uma nova fase, cujo marco inicial foi a Lei Federal n º 2.312, de 03 de setembro de 1954, que estabeleceu o Código Nacional de Saúde, normalizando a proteção ao meio ambiente mediante a ação controladora do Estado, prevendo a aprovação, pelas autoridades sanitárias, de atividades econômicas, como loteamentos residenciais e indústrias.

3. O controle da poluição nas décadas de 60 e 70

A década de 60 trouxe instabilidade política e crise econômica que acabaram desembocando no golpe militar de 1964. A ditadura militar traz um projeto econômico centralizador que pretendia transformar o país em uma potência econômica, através de investimentos na indústria pesada como a siderurgia, e de bens de capital o que exerceu influência na evolução de nossa legislação ambiental. Um bom exemplo é o da Lei n° 4.118 de 27 de agosto de 1962, que dispõe sobre a Política Nacional da Energia Nuclear.

O Estatuto da Terra, de 1965, nos traz o conceito de função social da propriedade, enfatizando o princípio de que “a terra é um bem de produção”, e determinando seu uso racional e condicionando-o ao bem geral da população.

O regime militar passa a estimular o povoamento da Amazônia através de vários projetos de desenvolvimento para a região, entre eles grandes projetos agropecuários implementados pela SUDAM, ou projetos de exploração de recursos naturais como o Projeto Jarí que sozinho desmatou cerca de 200 mil hectares de matas nativas.

A Lei Federal n º 4.771, de 15 de setembro de 1965, revê o Código Florestal, enfatizando o caráter ambiental de conservação dos recursos naturais em detrimento do conceito de preservação destes recursos para uso futuro.

O ano de 1967 foi fértil em legislação, tendo sido promulgados a Lei n° 5.197, de 3 de janeiro de 1967, que dispôs sobre a Proteção à Fauna, a Lei n° 5.318 de 26 de setembro de 1967, que instituiu a Política Nacional de Saneamento e cria o Conselho Nacional de Saneamento, e o Decreto Lei n° 221, de 28 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a Proteção e Estímulo à Pesca.

A década de 70 caracterizou-se por um grande desenvolvimento econômico, no Brasil e no mundo. Esse desenvolvimento acabou por aumentar os riscos e a degradação ambientais. É o que podemos verificar com o I Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei n° 5.727/71 que através do PIN - Programa de Integração Nacional e do PROTERRA - Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulos à Agropecuária do Norte e do Nordeste, patrocinou a maior devastação já ocorrida na região amazônica.

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, reunida em Estocolmo de 05 a 16 de junho de 1972, atentou à necessidade de se estabelecer critérios e princípios comuns que oferecessem aos povos do mundo inspiração e rumos para preservar e melhorar o meio ambiente humano.

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Em nosso País, entretanto, essa preocupação preservacionista ainda não estava presente, e nosso embaixador naquele país declarou, durante a conferência que “o Brasil almeja a poluição dos países ricos e desenvolvidos”.

Em 1973, o governo brasileiro criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, subordinada ao objetivo do desenvolvimento econômico, que passou a centralizar os programas de controle ambiental e a se preocupar com a complementação da legislação ambiental.

A política ambiental brasileira concentrava-se, então, no controle da poluição decorrente do processo de desenvolvimento industrial.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975/79), aprovado pela Lei n° 6.151/74, já traz uma nova filosofia para o desenvolvimento, adotando uma política preservacionista e investindo prioritariamente no controle da poluição e no ordenamento das atividades industriais.

Vale então destacar o Decreto-Lei n º 1.413, de 14 de agosto de 1975, que dispôs sobre o controle da poluição do meio ambiente provocada pelas indústrias e estabeleceu a obrigação das indústrias instaladas no território nacional promoverem as medidas necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes ou prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente.

Como forma de se estabelecer medidas preventivas e corretivas definiu-se áreas críticas de poluição, como as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, as regiões de Cubatão e Volta Redonda e as bacias do médio e baixo Tietê, Paraíba do Sul e dos rios Jacuí e Guaíba.

A partir de 1975, vários Estados mais atingidos pelos efeitos dessa industrialização passam a criar suas legislações, prevendo restrições e penalidades para os infratores, como, por exemplo, as leis de Proteção aos Mananciais.

Nesta época são implantados os Sistemas de Licenciamento Ambiental, que constituíram uma ferramenta eficiente para o controle das atividades lesivas ao meio ambiente.

Em 25 de junho de 1979, foi promulgada a Lei n° 6.662, que dispõe sobre a Política Nacional de Irrigação, e, um pouco mais tarde, a Lei n° 6.766, que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano. A definição das categorias do uso do solo, bem como critérios para a instalação de indústrias poluidoras, deu-se no início da década de 80, por meio da Lei n.º.803, de 02 de julho de 1980, deflagrando, nas regiões metropolitanas, processos de ordenamento e institucionalização de áreas industriais.

4. Os anos 80 e a visão holística da proteção ambiental

A partir da década de 70 e início da década de 80, passou-se a pensar em meio ambiente não mais de forma fragmentária como nas duas décadas anteriores, mas de uma forma holística, considerando a necessidade da proteção a todo o ecossistema5.

5 Antonio Herman V. Benjamim; in Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro, Revista de Direito Am-biental, Editora Revista dos Tribunais, n°14, 1999

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De fundamental importância para a consolidação do Direito Ambiental no Brasil, temos o III Plano Nacional de Desenvolvimento aprovado pela Resolução n°1, de 05 de dezembro de 1979, do Congresso Nacional e que implanta uma nova Política Ambiental no Brasil6.

Na evolução histórica da proteção ambiental no Brasil, a Lei Federal n º 6.938, de 31 de agosto de 1981, representou o seu divisor de águas, introduzindo a Política Nacional do Meio Ambiente, criando o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA e o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, definindo os instrumentos de uma Política Nacional do Meio Ambiente, que teve como principais inovações a descentralização da gestão e o fortalecimento do controle ambiental.

A Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, estabeleceu a utilização de Ação Civil Pública por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro foi instituído em 1989, através da Lei n.°.661, de 16 de maio de 1988.

A Constituição Federal de 1988 traz pela primeira vez uma referência explicita à proteção ambiental, em um texto constitucional, e estabelecendo que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de todos os brasileiros, ao mesmo tempo em que impõe ao poder público e à coletividade o dever de preservá-lo.

Em decorrência deste fato, o meio ambiente adquiriu um novo patamar institucional, e surgiram instrumentos como a Ação Popular Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, que se tornariam ferramentas fundamentais para a proteção ambiental.

O ano de 1989 trouxe importantes contribuições para o meio ambiente, através da criação do Fundo Nacional de Meio Ambiente (Lei n° 7.797, de 10 de julho de 1989) e da Lei de Agrotóxicos. (Lei n° 7.802, de 11 de julho de 1989).

5. Os avanços alcançados na década de 1990

Em 1992, com a realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – UNICED, no Rio de Janeiro, conhecida popularmente como ECO – 92, algumas decisões relevantes foram aprovadas:

Carta da Terra, que afirma os princípios para o uso sustentável dos recursos naturais do planeta;

Agenda 21, estabelecendo, em prazo mais longo, projetos, metas, planos e operação da execução para cada tema da conferência; e

Acordos e Tratados internacionais, dentre os quais se destacam a Convenção sobre a Biodiversidade, a Convenção sobre Mudança Climática e Acordos para a Conservação e Desenvolvimento Sustentável em Florestas.

Após 1992, tivemos vários instrumentos legais importantes para a preservação ambiental, dos quais podemos destacar a Lei n° 8.723, de 28 de outubro de 1993, que dispôs sobre a redução da emissão de poluentes por veículos automotores; a Lei n° 8.974, de 05 de

6 Brasil. Plano Nacional de Desenvolvimento, 3 (PND) Ill Plano Nacional de desenvolvimento : 1980-85 BD SEPLAN/PR 338.26”1980-1985”(81) B823t ill PND

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janeiro de 1995, que estabeleceu normas para uso das técnicas de engenharia e liberação no meio ambiente de organismos geneticamente modificado; a Lei n° 9.008, de 21 de março de 1995, que cria o Conselho Federal gestor do Fundo de Defesa dos Interesses Difusos.

A Lei n° 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, constituiu um marco de importância fundamental para a gestão ambiental, que passou a ser feita de forma participativa e descentralizada.

Em 12 de fevereiro de 1998 foi aprovada a Lei n° 9.605, denominada Lei de Crimes Ambientais estabelecendo sanções do ponto de vista penal, administrativo e civil, aos infratores do meio ambiente, e que foi regulamentada pelo Decreto 3.179/99.

A Lei n° 9.795, de 27 de abril de 1999, instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental, reconhecendo ser a educação ambiental um componente essencial e permanente da educação, devendo estar presente em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal.

6. A virada do século e os novos ordenamentos legais

Com o advento do novo século proliferaram as leis ambientais, sendo que cumpre destacar a Lei n° 985, de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, com o objetivo de contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos, proteger os recursos ameaçados de extinção, contribuir para a preservação e restauração dos ecossistemas e promover o desenvolvimento sustentável dos recursos naturais, dentre outros.

Em 2001, a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade regulamenta os artigos n° 182 e 183 da Constituição Federal, e estabelece diretrizes gerais da política urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.

Conferência Rio + 10 em Johannesburgo realizada em 2002 representou um fracasso das negociações

O Decreto n° 4.297 de 10 de julho de 2002 regulamenta o art. 9°, inciso II, da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico- Econômico do Brasil – ZEE que representa sem sombra de dúvidas um dos mais importantes instrumentos de planejamento e gestão ambiental.

Em 2003 o Decreto n° 4.073 de 21 de maio de 2003 com o objetivo de orientar a elaboração e a implementação da Política Nacional de Biodiversidade e promover a implementação dos compromissos assumidos pelo Brasil junto à Convenção sobre Diversidade Biológica dispõe sobre o programa Nacional da Diversidade Biológica - PRONABIO e a Comissão Nacional da Biodiversidade

A Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, vem trazer um instrumento legal que regulamente a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica.

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Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007 que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a Política Nacional de Saneamento Básico, abarcando aspectos da drenagem urbana, abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos.

Lei nº 11.959, de 29 de junho de 2009 que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca e regula as atividades pesqueiras.

Lei nº 12.305 de 02 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), estabelece diretrizes à gestão integrada e ao gerenciamento ambiental adequado dos resíduos sólidos, e define a responsabilidade como compartilhada entre governo, empresas e sociedade.

Lei nº 12.651 de 25 de maio de 2012 que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, revoga o Código Florestal Brasileiro de 1965 e define que a proteção do meio ambiente natural é obrigação do proprietário mediante a manutenção de espaços protegidos divididos entre Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL).

Finalmente, a Lei da Biodiversidade, de nº 13.123, de 20 de maio de 2015 que dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, sobre a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado e sobre a repartição de benefícios para conservação e uso sustentável da biodiversidade.

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II - Lei Federal n°6938/81 e a Política Nacional do Meio Ambiente

A Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, realizada pelas Nações Unidas em 1972 em Estocolmo, na Suécia, representou o marco inicial das discussões mundiais sobre desenvolvimento e meio ambiente. Na circunstância, o Brasil que se encontrava em pleno regime militar posicionou-se a favor do desenvolvimento a qualquer custo, defendendo que o crescimento econômico não deveria ser sacrificado em nome do meio ambiente.

Na década de 70 com o milagre econômico, obras de grande impacto começaram a ser implantadas, dentre as quais podemos destacar:

� Rodovia Transamazônica – Br 230 – Projetada durante o governo do presidente Emílio Garrastazu Médici (1969 a 1974), a estrada foi inaugurada em 1972. Com 4.000 km de comprimento, a estrada inicia-se em Cabedelo na Paraíba e segue até Labrea no Amazonas cortando os estados da Paraíba, Ceará, Piaui, Maranhão, Tocantins, Pará e Amazonas.

� Usina Hidrelétrica de Itaipu – Em 1966 iniciaram-se entre Brasil e Paraguai os estudos para o aproveitamento hidroelétrico do Rio Paraná, no trecho que ia desde o Salto de Sete Quedas até a foz do Rio Iguaçu. A barragem de Itaipu inundou uma área de 1500 km² de florestas e terras agriculturáveis e fez desaparecer a cachoeira de Sete Quedas que foi a maior cachoeira do mundo em volume de água.

Além disso, outros fatos como o acidente com o Césio 137 em Goiânia, a constatação de que os jacarés do pantanal estavam em vias de extinção em decorrência da pesca predatória, e um índice alarmante de desmatamento fizeram com que aumentassem as pressões internas e externas em relação ao controle e à implantação de políticas públicas que viessem resguardar os nossos recursos naturais.

No início da década de 80 a ONU retomou o debate sobre as questões ambientais, tendo instalado uma Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, com o objetivo de reexaminar o modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e replicado pelos países em desenvolvimento. O resultado desses estudos foi publicado em 1987 através de um relatório denominado Nosso Futuro Comum, e que ressalta os riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas e aponta a incompatibilidade entre o desenvolvimento sustentável e os padrões de produção e consumo vigentes. (Relatório Brundtland)

O Brasil ao participar da Conferência de Estocolmo formalizou a intenção de promover a gestão integrada dos recursos naturais, tendo no ano seguinte, em cumprimento a esse compromisso criado, através do Decreto n° 73.030 de 30 de outubro de 1973, a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA vinculada ao Ministério do Interior, e orientada para a conservação do meio ambiente, e o uso racional dos recursos naturais. Junto à SEMA passou também a funcionar um Conselho Consultivo do Meio Ambiente (CCMA), integrado por 9 membros de notória competência em assuntos relacionados com a utilização racional de recursos naturais e preservação do meio ambiente com o objetivo de colaborar com a SEMA na elaboração de atos normativos e textos legais relacionados com suas atribuições. O primeiro titular da Secretaria Especial do Meio Ambiente, foi o biólogo e bacharel em Direito Paulo Nogueira Neto que lá permaneceu no período de 1974 a 1986

Nos anos seguintes a SEMA teve um importante papel, iniciando as discussões que levarão à promulgação da Lei n°6938/81 que representou um grande avanço na gestão ambiental,

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sendo responsável pela inclusão do componente ambiental na gestão das políticas públicas e a inspiradora do capítulo sobre o Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988.

Nesse período a questão da preservação e da conservação ambiental ganha destaque com o surgimento de pequenos grupos de ambientalistas que apontam para a necessidade de se incluir os temas ambientais entre as políticas públicas.

A Lei n° 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente representou um acontecimento único a medida em que, em pleno governo militar, conseguiu aglutinar governo, oposição, setores produtivos e sociedade civil organizada, no sentido de aprovar uma Política Nacional de Meio Ambiente que veio harmonizar e integrar a legislação esparsa que existia até então.

Dentre os avanços trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente cumpre destacar a constituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, que de forma não similar em toda a América Latina, recebeu do Poder Legislativo a delegação de regulamentar os assuntos pertinentes à utilização dos recursos naturais, e da instituição do Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental.

Outro aspecto importante trazido pela PNMA foi a adoção da responsabilidade objetiva nas transgressões ambientais, ou seja, o poluidor passa a ser obrigado independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por suas atividades. Outro aspecto importante a ser destacado é que a Política Nacional do Meio Ambiente autoriza o Ministério Público a agir civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.

A Lei n° 6938/81 produziu vários outros avanços, decorrentes não só da incorporação de seus princípios no artigo n° 225 da Constituição Federal de 1988, como de outras legislações, como a Lei n° 7347 que proporcionou a oportunidade de agir processualmente através da Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio - ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a Lei n º 9.605 - Lei de Crimes Ambientais que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Em 1985, o então presidente José Sarney cria através do Decreto n º 91.145, de 15 de março de 1985, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, responsável pela política habitacional, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente.

Em fevereiro de 1989, a SEMA foi extinta pela Lei n° 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que criou o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, vinculado ao Ministério do Interior e com a finalidade de formular, coordenar, executar e fazer executar a Política Nacional do Meio Ambiente.

Em 1990, o então presidente Fernando Collor, através da Lei n° 8.028, de 12 de abril de 1990 cria a Secretaria do Meio Ambiente, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades relativas à Política Nacional do Meio Ambiente e à preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis.

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Em 1992, através da Lei n° 8490/92, que dispôs sobre a organização da Presidência da República a situação foi revertida tendo sido criado pelo governo Itamar Franco o Ministério do Meio Ambiente que a partir de então teve a sua denominação alterada várias vezes.

A Constituição de 1988 incorporou ao nosso sistema jurídico a defesa dos interesses difusos e coletivos, e consequentemente a defesa aos bens ambientais através de seu artigo n° 225.

Em 2007, a Lei n°11.516, de 28 de agosto de 2007, cria o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade com a finalidade de executar as ações da política nacional de unidades de conservação da natureza.

1. Dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente

A Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo efetivar o direito consolidado pela Constituição Federal de 1988, de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presente e futuras gerações.

Através da Política Nacional do Meio Ambiente espera-se alcançar a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental visando assegurar condições ao desenvolvimento sócio econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

O artigo 4° da Lei n° 6938/81 traz os objetivos específicos a serem alcançados.

Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

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Em resumo, o objetivo que se pretende alcançar através da Política Nacional do Meio Ambiente é o desenvolvimento sustentado, ou seja, aquele capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações. É o desenvolvimento que não esgota os recursos naturais.

2. Dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente.

A Lei n° 6938/81, em seu artigo 9° relaciona os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, necessários a se alcançar os objetivos por ela preconizados.

2.1 - o estabelecimento dos padrões de qualidade ambiental.

Com a industrialização, aumenta a necessidade de se proteger o meio ambiente, especialmente, nos países em desenvolvimento, através de controle das ações do poluidor, fixando-se normas e padrões ambientais e fiscalizando-se o seu cumprimento.

O estabelecimento de padrões de emissão e de padrões de desempenho, são os mais tradicionais instrumentos de comando e controle. Nos primeiros determina-se os níveis aceitáveis de poluição, definidos de acordo com a capacidade de suporte do meio, e nos segundos procura-se otimizar a operação de equipamentos para reduzir a emissão de poluentes específicos.

2.2 - o zoneamento ambiental

O zoneamento ambiental é, sem sombra de dúvida, um dos mais importantes instrumentos de planejamento ambiental, estando sua implementação totalmente relacionada ao desenvolvimento econômico de uma região.

A Constituição Federal de 1988, no inciso IX, do artigo 21, atribui competência à União para:

“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.”

Zonear consiste em se dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades e usos e se interditam outras, sendo vários os tipos de zoneamento que vem sendo implementados, valendo destacar o Zoneamento Ecológico Econômico, o Gerenciamento Costeiro e os Planos de Manejo das Unidades de Conservação

Outro aspecto importante do zoneamento ambiental é o zoneamento industrial que juntamente com o zoneamento urbano deverá compatibilizar as atividades industriais com a proteção ambiental.

2.3 - avaliação de impactos ambientais

A obrigatoriedade da Avaliação de Impacto Ambiental (Environmental Impact Assessment) surgiu nos Estados Unidos em 1968, e a partir daí passou a ser adotada inclusive nos países em desenvolvimento.

Para a Agenda 21, a Avaliação de Impacto Ambiental deve ser utilizada como instrumento para projetos que tenham probabilidade de causar impacto adverso significativo ao meio ambiente.

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A Comunidade Européia estabeleceu que a Avaliação de Impacto Ambiental deve enfocar o ser humano, a flora e a fauna; o solo, o ar, a água, o clima e a paisagem; os ativos materiais e as heranças culturais; e a interação desses fatores.

No Brasil, embora já tivesse sido utilizado em alguns projetos por exigência de agências de fomento e desenvolvimento internacionais, a obrigatoriedade da Avaliação de Impacto Ambiental - AIA surge pela primeira vez na Lei n° 6.803/80 que dispõe sobre o zoneamento industrial e que estabelece que a aprovação da implantação de zonas de uso estritamente industrial

Art 10 § 3°“será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliação de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada”.

O Decreto n° 88.351/83, que regulamentava a Lei n° 6.938/81 até junho de 1990 fala em Estudo de Impacto Ambiental, tornando-o parte integrante do licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.

A regulamentação trazida pelo Decreto n° 99.274/90 manteve a exigência determinando que o EIA deverá conter além do diagnóstico ambiental da área a descrição da ação proposta e suas alternativas, e a identificação, análise e previsão dos impactos significativos, positivos e negativos.

A Resolução n° 1/86 do Conama definiu os critérios básicos e as diretrizes para uso e implementação de Estudo de Impacto Ambiental - EIA e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, tendo sido alterada pela Resolução Conama n° 011/86. E define impacto ambiental como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais.

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 225, inciso IV estabelece que incumbe ao poder público, entre outras providências:

“IV - exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, a que se dará publicidade”.

Mais recentemente a Resolução Conama n°237 de 17 de dezembro de 1997 ao rever os procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental, e considerando a necessidade de incorporação dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, define os estudos ambientais como:

“todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degrada e análise de recuperação de risco.”

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Além dos Estudos de Impacto Ambiental – EIA, a Avaliação de Impactos Ambientais – AIA, tem mais recentemente se valido de outros instrumentos tais como a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) que estabelece os efeitos sobre o ambiente de Políticas, Planos e Programas previamente à sua implementação, permitindo integrar questões associadas à proteção ambiental numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo-se em um instrumento valioso para o desenvolvimento sustentável.

Outro instrumento que vem sendo utilizado é a Avaliação Ambiental Integrada (AAI), que procura captar os efeitos sinérgicos do conjunto de empreendimentos em uma determinada base territorial. A AAI tem sido bastante utilizada para estudar a possibilidade do aproveitamento hidroelétrico de determinada bacia. Em outras palavras propõe-se a estudar a capacidade de suporte de uma determinada base territorial.

2.4 - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

A Lei n° 6.938/81, estabelece em seu artigo 10, que:

“a construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente.“

Considerando a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental, de forma a adequá-lo à Política Nacional de Meio Ambiente, e efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental, a Resolução Conama n° 237/97 começa por definir licenciamento e licença ambiental em seu artigo 1°, que diz:

“I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”

Em seu artigo 8° a Resolução Conama n° 237/97 estabelece os tipos de licença que deverão ser expedidas pelo poder público, a saber:

“I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas

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e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.”

2.5 - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

Diversos instrumentos econômicos vêm sendo desenvolvidos e implementados com o objetivo de diminuir as pressões ambientais e funcionar como indutores de condutas compatíveis com a boa qualidade ambiental.

Dentro desse novo enfoque, se pretende incorporar a poluição como um custo, procurando incentivar a adoção de novas tecnologias e de um comportamento ecológico responsável por obter um ambiente saudável.

2.6 - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo poder público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;

A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC que estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação

De conformidade com a Lei, unidade de conservação é o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;

De conformidade com o SNUC temos dois tipos de Unidades de Conservação, ou seja, unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável.

Considera-se proteção integral: a manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais. O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais.

Considera-se uso sustentável: a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável. O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

2.7 - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

O Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA é o instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, Lei 6.938/81, responsável pela gestão da informação ambiental no âmbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, de acordo com a lógica da gestão ambiental compartilhada entre as três esferas de governo.

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O ministério do Meio Ambiente disponibiliza na Internet uma Rede Nacional de Informação Ambiental (Renima). A Renima é uma rede descentralizada formada por centros cooperantes e um centro coordenador, a cargo do Centro Nacional de Informação, Tecnologias Ambientais e Editoração – CNIA, criada para apoiar o processo de gestão ambiental.

2.8 - o cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;

De acordo com Instrução Normativa n º 31, de 3 de dezembro 2009, as pessoas físicas e jurídicas descritas no Anexo I são obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de Instrumentos de Defesa Ambiental, instituído pelo art. 17, inciso I, da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Estão relacionadas como categorias de instrumentos de defesa ambiental:

Consultor Técnico Ambiental Pessoa Física e Pessoa Jurídica; Indústria de equipamentos, aparelhos e instrumentos de controle de atividades poluidoras e comércio/instalação/manutenção de equipamentos, aparelhos e instrumentos de controle de atividades poluidoras.

2.9 - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

O não cumprimento das medidas necessárias à preservação e os danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeita os transgressores a penalidades previstas em diversos documentos legais, dentre os quais se destaca a Lei n º 9.605/98 – Lei de Crimes Ambientais e o Decreto 6.514, de 22 de julho de 2008 que dispõe tanto de sanções penais como de sanções administrativas.

2.10 - a instituição do relatório de qualidade do meio ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;

O RQMA tem como objetivo informar a sociedade sobre o status da qualidade ambiental dos diversos ecossistemas brasileiros e deve ser utilizado como subsídio para a gestão ambiental, sendo a sua divulgação anual.

2.11 - a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder público a produzi-las, quando inexistentes;

A Constituição Federal de 1988 ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, e em especial dos direitos e deveres individuais e coletivos, estabelece em seu artigo 5° inciso XXXIII:

XXXIII- todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do estado;

Não bastasse o preceito constitucional, a Lei n° 10.650/03 dispõe especificamente sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do SISNAMA.

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“Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico”

2.12 - o cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais

De acordo com Instrução Normativa n º 31, de 3 de dezembro 2009, as pessoas físicas e jurídicas descritas no Anexo II são obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal de Instrumentos de Defesa Ambiental, instituído pelo art. 17, inciso I, da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

2.13 - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.

y Instrumentos de Controle - são aqueles que fixam parâmetros técnicos das atividades econômicas. Exemplo: padrões de emissão.

y Instrumentos Econômicos - são aqueles que atuam diretamente nos custos de produção e consumo dos agentes econômicos. Exemplo: Taxa Florestal,

Dentre os Instrumentos Econômicos podemos destacar:

Financiamento - Corrige preço de mercado para financiar um nível de receita para cobrir custos de provisão ou investimentos em serviços de proteção ambiental. Exemplo: Taxa florestal

Indução - Corrige um preço de mercado de um bem ou serviço para induzir uma mudança no comportamento do agente econômico para um padrão de uso mais eficiente do recurso. Exemplo: cobrança pelo uso da água

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III – Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA

A defesa dos interesses difusos direcionou a gestão ambiental para a idéia da responsabilidade compartilhada entre a União, os Estados e os Municípios. Essa idéia surgiu a partir da promulgação da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, e que criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA. A partir de então foram criados vários sistemas e entidades com o objetivo de dar suporte institucional e técnico para a gestão ambiental no Brasil.

O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), é constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:

1 - órgão superior: o Conselho de Governo

com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente, será integrado pelos ministros de Estado e pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República, e será presidido pelo presidente da República, ou por sua determinação pelo Chefe da Casa Civil.

2 - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)

Órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, o conselho é Presidido pelo Ministro do Meio e congrega os órgãos federais, estaduais e municipais de meio ambiente, o setor empresarial e a sociedade civil.

O CONAMA compõe-se de:

yPlenário Integram o Plenário do Conama representantes dos ministérios, dos órgãos ambientais federais, dos estados, dos governos municipais, sindicatos, associações nacionais, entidades ambientalistas, etc.

yCâmara Especial Recursal A Câmara Especial Recursal é a instância administrativa do CONAMA responsável pelo julgamento, em caráter final, das multas e outras penalidades administrativas impostas pelo IBAMA;

yComitê de Integração de Políticas Ambientais Dentre outras, compete ao CIPAM proceder à avaliação sistemática e ao planejamento a curto, médio e longo prazos das atividades do CONAMA;

yCâmaras Técnicas O Conama poderá criar Câmaras Técnicas, para examinar e relatar ao Plenário assuntos de sua competência. Na composição das Câmaras Técnicas, integradas por até dez membros, titulares e suplentes, deverá ser observada a participação das diferentes categorias de interesse multi setorial representadas no Plenário;

yGrupos de Trabalho Os Grupos de Trabalho são criados por tempo determinado para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matérias de sua competência.

yGrupos Assessores Criados com a competência de monitorar e a avaliar do cumprimento das decisões, diretriz e norma técnica emanadas do Conselho.

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A participação dos membros do CONAMA é considerada serviço de natureza relevante e não será remunerada, cabendo às instituições representadas o custeio das despesas de deslocamento e estadia

3 - Órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado em novembro de 1992, tem como missão promover a adoção de princípios e estratégias para o conhecimento, a proteção e a recuperação do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais, a valorização dos serviços ambientais e a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e sociedade.

4 - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

5 - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental

6 - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;

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IV - Lei Estadual n° 9.509/97 e o Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental - SEAQUA

A Constituição do Estado de São Paulo em seu artigo n° 191 estabeleceu que o Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.

Em seu artigo n° 193 a Constituição Estadual determinou a criação um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, com a função, dentre outras, de propor uma política estadual de proteção ao meio ambiente.

Em 1997, a Lei n° 9.509/97, instituiu a Política Estadual do Meio Ambiente, relacionando seus objetivos, mecanismos de formulação e aplicação e constituiu o Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais – SEAQUA, cuja estrutura vemos abaixo.

Criada em 1986 com o objetivo de coordenar e integrar as atividades relacionadas à defesa do meio ambiente, a Secretaria do Meio Ambiente, de conformidade com o Decreto n ° 57.933, de 02 de abril de 2012, apresenta-se como o órgão seccional do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e como órgão central do Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais – SEAQUA, destacando-se entre suas funções:

y a coordenação do processo de formulação, aprovação, execução, avaliação e atualização da Política Estadual do Meio Ambiente;

y a análise e o acompanhamento das políticas públicas setoriais que tenham impacto no meio ambiente;

y a elaboração de normas que regulem o licenciamento e a fiscalização ambiental; y a coordenação do Sistema Estadual de Florestas - SIEFLOR, criado pelo Decreto nº

51.453/06; y a realização do planejamento ambiental, organizacional e estratégico, visando à

proteção, recuperação e sustentabilidade dos recursos ambientais; y a realização de pesquisas científicas e tecnológicas para o estabelecimento de

parâmetros relacionados à proteção do meio ambiente; y a promoção de ações de educação ambiental; y a promoção de ações de normatização, controle, fiscalização, regularização,

proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais; y o monitoramento e a avaliação da eficácia dos instrumentos utilizados; y a realização de ações necessárias à execução da Política Estadual de Mudanças

Climáticas e da Política Estadual de Resíduos Sólidos;

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Fonte: http://www.ambiente.sp.gov.br/quem-somos/o-sistema/

1. CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente

Em 1983, o Governador André Franco Montoro, cria junto ao seu gabinete e através do Decreto n° 20.903, o Conselho Estadual do Meio Ambiente com a atribuição de propor e acompanhar a política do Estado na área de preservação e melhoria do meio ambiente; propor normas e padrões estaduais de controle e manutenção da qualidade do meio ambiente;

Estabelecer diretrizes para a defesa dos recursos e ecossistemas naturais do Estado; propor e coordenar a implantação de áreas de preservação ambiental, de relevante interesse ecológico e unidades ecológicas multissetoriais; apoiar a pesquisa científica na área de conservação e preservação do meio ambiente e dos recursos naturais; promover atividades educativas, de documentação e de divulgação, no campo da conservação e preservação dos recursos naturais.

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Após 26 anos de sua criação, a Lei 13.507, de 23 de abril, de 2009, traz novas competências ao Conselho que torna - se um órgão consultivo, normativo e recursal, integrante do SEAQUA, e constituído pela Secretaria Executiva, pelo Plenário, pelas comissões temáticas e pelas Câmaras Regionais.

O plenário se constitui no órgão de deliberação do CONSEMA e terá composição paritária entre órgãos e entidades governamentais e não governamentais, possuindo 36 membros dos quais 6 eleitos por entidades ambientalistas.

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Referências:

AICA – Agência de Inteligência Corporativa e Ambiental. Revista Ambiente Legal – Cidadania, Sustentabilidade e Responsabilidade Social -25 Anos; A lei que implantou nossa política ambiental atinge a maturidade por Ana Maria Fiori, Graça Lara e Simone Silva Jardim, Edição n º 2 – janeiro /fevereiro/março de 2006, São Paulo, Disponível em http://www.revistaambientelegal.com.br/index.htm.

BENJAMIM, Antonio Herman V.. in Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro, Revista de Direito Ambiental, Editora Revista dos Tribunais, n°14, 1999.

BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Consultoria Jurídica. Legislação Ambiental Básica / Ministério do Meio Ambiente. Consultoria Jurídica. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, UNESCO, 2008. 350 p.: il.; 25,5 cm. 1. Legislação Ambiental. I. Título. Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/secex_conjur/_arquivos/108_12082008084425.pdf

BRASIL. Plano Nacional de Desenvolvimento, 3 (PND) Ill Plano Nacional de desenvolvimento: 1980-85 BD SEPLAN/PR 338.26”1980-1985”(81) B823t ill PND

FARIAS, Talden Queiroz. Evolução histórica da legislação ambiental. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n. 39, mar 2007. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3845>. Acesso em jul 2016.

FARIAS, Talden Queiroz. Aspectos gerais da política nacional do meio ambiente – comentários sobre a Lei nº 6.938/81. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, IX, n. 35, dez 2006. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1544>. Acesso em jul 2016.

Legislação brasileira sobre meio ambiente [recurso eletrônico]: biodiversidade / organização: Roseli Senna Ganem; texto: Roseli Senna Ganem, Maurício Schneider. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015. – (Série legislação; n. 183) Versão PDF. Atualizada em 21/5/2015. Disponível em: http://www.camara.leg.br/editora.

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introdUção ao Urbanismo e ao Planejamento Urbano

Eduardo Trani

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INTRODUÇÃO AO URBANISMO E AO PLANEJAMENTO URBANO

ÍNDICE

FUNDAMENTOS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

1. CONCEITOS BÁSICOS SOBRE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANISMO1.1. INTRODUÇÃO1.2. A ORIGEM DA CIDADE1.3. O CONCEITO DE CIDADE

1.3.1. Cidade1.3.2. Espaço Urbano1.3.3. Urbanização1.3.4. Os Princípios do Urbanismo1.3.5. Os Métodos e o Campo de Ação do Urbanismo

2. EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL2.1. BRASIL COLÔNIA – SÉC. XVI AO SÉC. XVIII2.2. BRASIL IMPÉRIO – SÉC. XIX (1882-1889)2.3. PRIMEIRA REPÚBLICA 1889 – 19302.4. SEGUNDA REPÚBLICA 1930 – 19642.5. BRASIL CONTEMPORÂNEO – PÓS 1964

3. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO3.1. CONCEITO DE DIREITO URBANÍSTICO E O DIREITO DE PROPRIEDADE3.2. NORMAS DE PLANEJAMENTO URBANÍSTICO

3.2.1. Histórico do Planejamento Urbano no Brasil3.2.2. Tipos de Planos Urbanísticos3.2.3. Planejamento e Legislação Federal3.2.4. Planejamento e Legislação Regional3.2.5. O Papel do Plano Diretor

3.3. NORMAS DE PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO3.3.1. Solo Urbano3.3.2. Urbanização e Parcelamento do Solo

3.3.2.1. Arruamento3.3.2.2. Loteamento3.3.2.3. Desmembramento 3.3.2.4. Desdobro de Lote3.3.2.5. Remembramento ou Reparcelamento3.3.2.6. Condomínios e Loteamento Fechado

3.3.3. Sistema Viário3.3.3.1. Sistema Viário Urbano3.3.3.2. Transportes Urbanos

3.3.4. Zoneamento de Uso do Solo3.3.4.1. Zonas e Categorias de Uso3.3.4.2. Índices Urbanísticos3.3.4.3. Paisagem Urbana

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3.4. RESTRIÇÕES URBANÍSTICAS E INSTRUMENTOS DE GESTÃO3.4.1. Institutos Jurídicos

3.4.1.1. Desapropriação Urbanística3.4.1.2. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios3.4.1.3. Servidão Urbanística3.4.1.4. Direito de Superfície 3.4.1.5. Concessão de Direito Real de Uso3.4.1.6. Usucapião Especial de Imóvel Urbano3.4.1.7. Direito de Preempção3.4.1.8. Solo Criado - Outorga Onerosa do Direito de Construir3.4.1.9. Transferência do Potencial Construtivo

3.4.2. Instrumentos de Gestão Urbanística3.4.2.1. Macrozoneamento3.4.2.2. Renovação Urbana

a) Operações Urbanasb) Consórcio Imobiliário c) Operações Interligadas

3.4.2.3. Zonas de Urbanização Especial3.5. NORMAS DE CONTROLE URBANÍSTICO

3.5.1. Atividade Edilícia3.5.1.1. Código de Edificação3.5.1.2. Licenças Edilícias e Fiscalização

3.5.2. Instrumentos Tributários e Financeiros

BIBLIOGRAFIA

INDEX DA LEGISLAÇÃO CITADA

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FUNDAMENTOS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

1. CONCEITOS BÁSICOS SOBRE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANISMO

1.1. INTRODUÇÃO

O conceito de cidade e sua relação com o urbano são princípios essenciais para compreender o campo de atuação e de aplicação da Legislação Urbanística, que é objeto de estudo desse módulo. De modo conciso, apresenta-se neste capítulo um retrospecto da origem das cidades, do processo de urbanização e das principais teorias e práticas urbanísticas.

1.2. A ORIGEM DA CIDADE

Vários autores apontam o surgimento das cidades ao momento histórico em que a relação homem-natureza se altera com a fixação do homem no solo como agricultor. A existência de um excedente alimentar, aliado a certo progresso tecnológico (arado, roda), caracteriza as sociedades primitivas, formadas por grupos homogêneos e auto-suficientes dedicados exclusivamente à auto-subsistência1. Somente mais tarde, com a evolução da escrita e com um excedente alimentar, as formas produtivas no campo são suficientes para diversificar a cidade do campo.

Para reconhecer a existência e formação das primeiras cidades adota-se a ocorrência simultânea de pelo menos seis fatores2 : divisão do trabalho, divisão da sociedade em classes, acumulação tecnológica, produção do excedente agrícola, um sistema de comunicação e uma certa concentração espacial de atividades não-agrícolas.

Por volta do ano 5.000 a.C., as tribos nômades tornam-se mais sedentárias, substituindo a caça pelo pastoreio. É justamente ao longo dos vales férteis dos rios Tigre, Eufrates, Nilo e Indo que surgem as primeiras povoações que podem ser chamadas de cidades. As mais antigas foram Jericó, em Canãa (5.000 A.C.); Ur e Uruk, na Babilônia (V Milênio); Susa, na Pérsia (4.000 A.C.); Hierakompolis, no Egito (4.000 A.C.); Tróia, na Turquia (3.500 A.C.); Roma (2.700 A.C.) e Atenas (2.500 A.C.)3.

Nesse período histórico da Antigüidade, os modelos de cidade que prevalecem são as cidades-estado do mar Egeu, na Grécia, e as do Império Romano, formado por uma federação de cidades autônomas, voltadas mais para acampamentos militares, portanto, menos artísticas que as cidades helênicas.

No século VII, com o bloqueio do mar Mediterrâneo pela invasão dos mouros e com a queda do Império Romano, o comércio entra em declínio, e, em conseqüência, as cidades perdem seu apogeu e florescimento. Até o século XII, a Europa Ocidental passa a ser constituída quase que exclusivamente por regiões agrícolas, os feudos, que caracterizam a Idade Média4.

As cidades islâmicas que se desenvolvem entre os séculos VII ao X (Damasco, Bagdá, Alexandria, Cairo, Marrakesh) são todas muito mais funcionais que as cidades do mundo

1 Sjoberg. G.(1973); Coulanges, F.(1945); Childe, G.(1973); Goitia, F.(1978); Munford, L(1985)2 Carlos, Ana F.(1994)3 Schneider, W.(s/d), citado por Carlos, Ana F.(1994)4 Carlos, Ana F.(1994)

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clássico (Roma e Atenas) e esteticamente mais simples, tendo como preocupação a organização dos espaços internos, em detrimento dos espaços públicos coletivos5.

Com as cruzadas e o incremento das trocas, a partir do século XI, as cidades, na Alta Idade Média, se multiplicam, principalmente na Itália (Veneza, Gênova) e Holanda (Amsterdã). As cidades vão ganhando expressão com a economia monetária e o impulso das atividades comerciais. Forma-se uma rede de pequenas cidades, próximas umas das outras e relativamente autônomas. A população começa a crescer e a divisão do trabalho entre campo e cidade se acentua.

No Renascimento, do século XIII ao XVI, a Europa conhece um período de prosperidade e dá-se um movimento muito mais expressivo nas artes e na arquitetura, do que no urbanismo. A cidade renascentista é a mesma do mundo feudal, mas aspira à estética da Antigüidade Clássica, mais refinada, trabalhando a fachada das casas e o desenho das praças públicas. É a época dos mestres Michelangelo e Da Vinci.

Do século XVI ao XVIII ocorre uma mudança sensível no processo de crescimento e no papel das cidades. Multiplicam-se as grandes cidades, as metrópoles, as capitais políticas do Estado Barroco, que abrigam as novas monarquias absolutistas (Paris, Londres, Madri, Viena, Berlim)

Como assinala Munford6 “cessa a multiplicação de cidades” voltadas para uma classe crescente de pequenos artesãos e mercadores. Da cidade medieval que gira em torno dos poderes do Rei e do município, passa-se à Cidade-Estado, à cidade burocrática, que reúne o poder político e econômico no mesmo local. Durante o século XVI, quatorze cidades na Europa passam a cifra de 100.000 habitantes: Londres, 250.000; Nápoles, 240.000; Veneza, 195.000; Paris, 180.000. No século XVIII, entre as cidades de mais de 200.000 habitantes incluem-se Moscou, Viena, S. Petesburgo e Palermo7.

A última e decisiva mudança que sofrem as cidades nos tempos modernos é ocasionada por uma série complexa de acontecimentos que se denomina Revolução Industrial: revolução da agricultura, dos meios de transporte, da tecnologia, das fontes de energia e das idéias econômicas e sociais. O desenvolvimento desse modo de produção gera uma nova espacialização e divisão do trabalho entre o campo e a cidade. A cidade industrial, a metrópole e as colônias são novos personagens de uma ordem de acumulação que concentra o poder e a riqueza dos capitalistas e o local de moradia das classes operárias.

Os séculos XIX e XX consagram a primazia das cidades e da civilização urbana. Na Europa, onde a população urbana em 1800 não passa de 3%, em 1960 chega a 50%; nos Estados Unidos passa de 6% para 70% no mesmo período8. Nos países subdesenvolvidos a situação não foi diferente. No Brasil, por exemplo, a participação da população urbana sobre a total cresce de 32%, em 1940, para 45%, em 1960. Passa para mais de 50%, em 1970; 70% em 1980, 78% em 1995, e estima-se em 82% em 2005.

5 Goitia,F. (1978)6 Munford.L. (1985)7 Goitia.F. (1978)8 Goitia.F. (1978)

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1.3. O CONCEITO DE CIDADE, ESPAÇO URBANO E URBANIZAÇÃO

1.3.1. Cidade

Os conceitos de cidade e de urbano normalmente são utilizados como sinônimos. Como se registrou no breve resumo histórico, as cidades assumem formas e papéis diferentes, como produto das relações sociais e econômicas específicas de cada sociedade.

As cidades – espaço privilegiado da aglomeração e da concentração de população, de meios de produção e de instituições – adquirem o status de urbano ao incorporarem uma certa dimensão de densidade demográfica, de diversificação de produção, de economia permanente, de práticas de consumo e de direitos próprios9.

Segundo Castells10, “o termo urbano designa uma forma particular de ocupação do espaço por uma população, ou seja, a aglomeração resultante de uma forte concentração e de uma densidade relativamente elevada, que teria, como correlato previsível, uma diferenciação funcional e social cada vez maior.”

Nessa perspectiva não basta um aglomerado de casas para configurar-se um núcleo urbano. Segundo Silva11, existem pelo menos três concepções utilizadas para a conceituação de cidades urbanas:

y Demográfica: em alguns países adota-se um número mínimo de habitantes. Exemplos: 2.000 hab; 5.000 hab.; 20.000 hab. na ONU; 50.000 hab. nos Estados Unidos. y Econômica: preconiza a idéia de que o mercado local tem que ser suficiente para

suprir parcela considerável das necessidades daquela comunidade. y Sub-sistemas: cidade como um conjunto de sub-sistemas administrativos,

comerciais, industriais e socioculturais do sistema nacional geral.

No caso das cidades brasileiras os conceitos demográficos e econômicos não se aplicam. Postula José Afonso da Silva a esse respeito12, “o centro urbano, no Brasil, só adquire a categoria de cidade quando o seu território se transforma em município. Cidade, no Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político-administrativo, econômico não-agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja a população. A característica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um núcleo urbano, sede do governo municipal”.

1.3.2. Espaço Urbano

As teorias da geografia, da sociologia e da economia política são decisivas para o estudo das cidades e de suas manifestações urbanas neste século13.

As primeiras formulações sobre o espaço urbano evoluem da constatação dos geógrafos que o espaço não é apenas “palco” da atividade humana como dizia Vidal de la Blache. O espaço urbano é o próprio produto, resultado das forças econômicas, sociais, políticas

9 Reis Filho, N. (1978), citando Max Weber10 Castells, M. (1976)11 Silva, J.A. (1995)12 Silva,J.A. (1995)13 Sobre o assunto ver Castells,M. (1976); Harvey,D. (1977); Santos,M. (1978); Singer,P. (1973)

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que se concentram nas cidades. No espaço urbano fundem-se os interesses do capital, as políticas públicas, os movimentos sociais que lutam pelo “direito à cidade”14.

Em síntese, o espaço urbano não se resume ao espaço da produção, ao contrário, ele é predominantemente o espaço do consumo, dos equipamentos coletivos, da cultura, da arte, da cotidianeidade15.

1.3.3. Urbanização

A urbanização é o fenômeno mais característico da evolução da sociedade industrial moderna tanto nos países desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos. Entende-se por urbanização “processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural”16.

É sabido que a urbanização acelerada dos países em desenvolvimento, e particularmente do Brasil pós anos 60, trouxe inúmeros problemas estruturais para as nossas cidades e para a organização do campo: carência de equipamentos públicos e de infra-estrutura de saneamento básico e transportes, existência de moradias precárias, problemas de saúde pública, destruição do meio ambiente, poluição, desemprego, terras improdutivas, etc.

Historicamente compete à atuação do poder público o desafio para solucionar esses problemas. Surgem, portanto, uma série de concepções, técnicas, planos, programas e projetos com o objetivo de corrigir e ordenar a urbanização indesejável. Para essas intervenções no espaço urbano deve-se lançar mão dos princípios do Urbanismo.

1.3.4. Os Princípios do Urbanismo

Entendido como “ciência e teoria do estabelecimento humano”17, pode-se dizer que o urbanismo já é praticado desde a época das cidades antigas e medievais. Existiram projetos urbanísticos para a reconstrução da Roma Antiga, diretrizes e traçados viários para as cidades do Império Romano. Mas as primeiras normas jurídicas urbanísticas surgem na Idade Média, e o embelezamento dos palácios e construções são preocupações das cidades renascentistas. Trata-se, na verdade, de um “urbanismo primitivo e empírico”18.

Entretanto, o Urbanismo tal qual o concebemos hoje – como técnica e ciência interdisciplinar de intervenção no espaço urbano - tem sua origem e função definidas pela evolução da sociedade industrial no século XIX e pela urbanização generalizada das metrópoles mundiais contemporâneas.

As principais correntes urbanísticas desde o início do século XIX estão vinculadas à necessidade de dar respostas aos constantes conflitos entre o crescimento populacional das cidades, a localização das atividades econômicas, a segregação espacial das classes sociais, a provisão dos equipamentos públicos e a utilização equilibrada do meio ambiente.

Na Europa da primeira metade do século XIX aparece uma corrente urbanística formada pelos socialistas utópicos Saint-Simon, Owen e Fourier, que preconizam a volta das cidades

14 Lefebvre,H. (1978)15 Trani et ali. (1979); Castells, M. (1976); Preteceille,E. (1979)16 Silva,J.A. (1995)17 Dicionário Larousse, citado por Choay,F. (1976)18 Silva, J.A. (1995)

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à época das comunas auto-suficientes e se colocam contra o avanço da tecnologia e da industrialização19.

Owen propõe o primeiro plano de Urbanismo moderno tentando aplicá-lo numa colônia que fundou em Nem Harmony, nos Estados Unidos. Fourier desenha uma cidade ideal cuja base seria a garantia da beleza e da salubridade em espaços rigidamente planejados. Em geral, esses planos e algumas experiências isoladas não têm êxito frente ao avanço da industrialização e da urbanização.

Na Inglaterra, o mais importante exemplo foi o de Ebenezer Howard que no final do século publica o “Garden-Cities for Tomorrow” (Cidades-Jardins para o amanhã). As propostas de Howard têm continuidade em comunidades como Welwin, Lechworth (32.000 hab.) e Cumbernald (100.000 hab.) que são planejadas com controle muito rígido do desenho urbano e do tamanho da população20.

Paralelamente, uma outra corrente urbanística vigora nos Estados Unidos e na Europa, denominada por Cândido Malta de “técnico-setorial”. Essa corrente é formada por engenheiros e arquitetos que buscam solucionar os problemas sanitários das áreas insalubres (esgoto, canais de drenagem, gabarito e recuos dos edifícios) que ainda vigoram nas cidades medievais e barrocas. Essa corrente não se opõe à cidade industrial crescente e busca adequá-la à melhor engenharia, dando origem aos primeiros códigos de obras e zoneamentos de uso do solo.

Em Paris, com a necessidade de abrir grandes espaços nas áreas centrais para as manifestações públicas das classes burguesas emergentes, o barão Hausmann reestrutura o eixo central da cidade, inaugurando o urbanismo “estético-viário”. Várias cidades européias seguem o mesmo exemplo. No Brasil, Belo Horizonte (1886) e Goiânia (1930) são exemplos dessa concepção21.

Na década de 20 toma impulso um novo conceito de urbanismo “funcional-racionalista” ligado aos precursores do movimento moderno na arquitetura: Tony Garnier, Walter Gropius e Le Corbusier. No IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM) de 1933, é subscrita a famosa “Carta de Atenas” cujo princípio nº 77 transcreve-se a seguir:

“As chaves do Urbanismo estão nas quatro funções: Habitar, Trabalhar, Recrear-se (nas horas livres), Circular. O urbanismo exprime a maneira de ser de uma época. Até agora, ele só atacou um único problema, o da circulação. Ele se contentou em abrir avenidas ou traçar ruas, constituindo assim quarteirões edificados cuja destinação é deixada ao acaso das iniciativas privadas. Essa é uma visão estreita e insuficiente da missão que lhe está destinada. O urbanismo tem quatro funções principais que são: primeiramente, assegurar aos homens moradias saudáveis, isto é, locais onde o espaço, o ar puro e o sol, essas três condições essenciais da natureza lhe sejam largamente asseguradas; em segundo lugar, organizar os locais de trabalho, de tal modo que este, ao invés de ser uma sujeição penosa, retome seu caráter de atividade humana natural; em terceiro lugar, prever as instalações necessárias à boa utilização das horas livres, tornando-as benéficas e fecundas; em quarto lugar, estabelecer

19 Campos Filho,C. (1989)20 Id.,ib.21 Leme, C.da S.L. (1999)

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o contato entre as diversas organizações mediante uma rede circulatória que assegure as trocas, respeitando as prerrogativas de cada uma22.

Sob a influência desses preceitos urbanísticos várias cidades são planejadas e algumas construídas, tais como Brasília e Chandigard, na Índia. A principal crítica à visão funcionalista da cidade é que ela não capta as contradições do desenvolvimento capitalista, principalmente dos países subdesenvolvidos, se alienando nos aspectos estéticos e paisagísticos de sua organização23.

No período do entre-guerras desenvolve-se um urbanismo de “visão sistêmica”, fruto da necessidade de reconstrução das cidades e da busca de eficácia na aplicação dos recursos públicos. Incrementa-se uma intervenção em setores da estrutura da cidade: sistema de transportes e viário, distribuição de água, coleta de lixo, tratamento de esgotos, etc.

Na segunda metade do século XX, o urbanismo ganha impulso notável como campo de atuação interdisciplinar. Toshio Mukai reforça que “o urbanismo deixa de ser uma disciplina da cidade e passa de uma série de técnicas e conhecimentos relacionados à construção, reforma e extensão das cidades para projetos de estruturação regional, e posteriormente a planos que abarcam o país como um todo”24 .

Várias teorias têm influência nas correntes urbanísticas do pós-guerra25: o urbanismo científico de Engels e Marx (nem utópico nem setorial, que realça os aspectos da renda da terra urbana e seus impactos políticos sociais na formação dos bairros pobres de Manchester, Inglaterra; a influência da geografia no planejamento regional – pólos de desenvolvimento (Perroux) e teoria dos lugares centrais (Christaller)26; a sociologia urbana com Max Weber, Simmel, Wirth e a Escola de Chicago (Park and Burgess), que relacionam os movimentos econômicos na cidade com a formação da cultura e comportamento humanos 27; a economia política contemporânea, que reitera a prevalência dos interesses fundiários e imobiliários na organização das cidades (Harvey, Lojkine, Topalov, Preteceille, Lipietz); a análise dos movimentos sociais urbanos, na década de 70 (Castells, Kowarick, Jacobi); o desenho urbano (city design), que ganhou espaço na década de 80, propondo a intervenção na cidade construída de forma a lidar com “objetos, atividades humanas, instituições de gerenciamento e processos de intervenção” (Lynch, Alexander, Del Rio)28.

1.3.5. Os Métodos e o Campo de Ação do Urbanismo

Jean Paul Lacaze29 classifica em cinco métodos genéricos a prática do Urbanismo:

y Composição Urbana: campo profissional mais antigo e durável do planejamento urbano. Consiste na definição física da organização espacial da região, da cidade ou do bairro, através de regras de localização, implantação e elaboração de projetos de construção das obras e equipamentos urbanos.

y Planificação Estratégica: surge na fase de crescimento rápido das cidades européias e americanas do pós-guerra. Consiste na utilização da teoria de sistemas e de

22 Le Corbusier, (1993)23 Campos Filho, C. (1989)24 Mukai, T. (1988)25 Campos Filho, C. (1989)26 Id.,ib,.27 ver textos de Simmel,G; Park,R.; Weber,M.; Wirth,L.; in Velho, O. org. (1976)28 Del Rio, V. (1990)29 Lacaze, J. (1990)

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modelos matemáticos baseados em projeções econômicas de desenvolvimento. Esse método logo mostrou-se ineficaz, nos anos 80.

y Urbanismo Participativo: difunde-se nos anos 60 em ligação com o movimento ecológico. Surge como crítica à qualidade de vida nas grandes cidades e incorpora o cidadão (individual ou coletivamente), na tomada de decisões sobre os planos e obras urbanas de competência pública.

y Urbanismo de Gestão; nasce na Europa, primordialmente na França pós-75, impondo a urgência de solucionar os problemas sociais antes de qualquer solução espacial. Trata-se do planejamento de bairros, dos grandes conjuntos de locação social, da renovação urbana, da intervenção nos centros históricos e das grandes operações urbanas.

y Urbanismo de Comunicação: caracteriza o momento atual da crise sócio-econômica-ambiental do mundo globalizado em que o emprego torna-se o fator decisivo da mobilidade urbana nas grandes metrópoles. É a era da comunicação, da imagem e do marketing da cidade, além de sua especialização como os clusters e tecnopólos (Silicon Valley), cidades mundiais, etc.

A utilização desses métodos impõe-se em situações diversas e complementares, dependendo de cada região ou cidade.

Do mesmo modo, a atividade urbanística pode ser apresentada em quatro momentos distintos e intrinsecamente ligados30, a saber:

y Planejamento Urbanístico; y Ordenação do Uso e Ocupação do Solo; y Restrições Urbanísticas; y Controle Urbanístico;

O estudo dessas atividades será objeto de investigação dos próximos capítulos.

2. EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL

2.1. BRASIL COLÔNIA – SÉC. XVI AO SÉC. XVIII

As primeiras limitações impostas ao direito de construir remontam ao início da colonização portuguesa e estão voltadas, primordialmente, à estética das cidades.

Segundo Dalmo Dallari31, as limitações podem se classificar em dois grupos, a saber: relativas ao direito de vizinhança ou à proteção de um interesse público. Essa é a origem remota de dois postulados do direito urbanístico contemporâneo: as limitações impostas à propriedade particular e a indenização pelo poder público de prejuízos causados ao proprietário privado.

No período colonial, à época das capitanias hereditárias e das sesmarias, já se fazem presentes as chamadas Ordenações do Reino, ou Ordenações Filipinas, que fixam princípios genéricos sobre o ordenamento das cidades, sempre de competência das autoridades locais.

Alguns exemplos destas Ordenações Filipinas mostram o objeto de sua regulação: “todo aquele que tivesse casa ruinosa... deveria proceder à sua reedificação, sendo até mesmo

30 Silva, J.A. (1995)31 Dallari, Dalmo “Legislação Municipal e Direito de Construir” - RDP, 14:49 citado por Mukai, T. (1998)

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obrigado a vendê-la”; “o proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e o regulamento administrativo”32.

A criação de capitanias e vilas no Brasil Colônia têm, em vários casos, condicionantes urbanísticos nitidamente voltados aos aspectos estéticos e de valorização da “beleza e formosura” daqueles povoados. Define-se o lugar mais apropriado para a Praça, para a edificação da Igreja matriz, para o Convento e para as instituições públicas, como a Câmara e a Cadeia. Não há preocupação estética com a arquitetura particular dos casarios, fixando-se no embelezamento dos prédios públicos e principalmente das praças33.

Em síntese, pode-se afirmar que, no período colonial, dos séculos XVI ao XVIII, à época da formação das primeiras cidades brasileiras, as restrições urbanísticas já estão sob a esfera de competência dos municípios (vilas), principalmente quanto aos aspectos estilísticos de alinhamento e largura das ruas, sem ferir ou gravar qualquer direito ou restrição sobre a propriedade privada.

2.2. BRASIL IMPÉRIO - SÉCULO XIX (1822 - 1889)

É no período do Brasil Império, em 1º de outubro de 1828, que ocorre a promulgação da primeira lei de organização municipal. Essa lei fixa a “competência dos vereadores para legislar sobre todos os aspectos relativos às edificações e suas decorrências para as cidades”34.

A promulgação de Ato Adicional à Constituição do Império de 1824 permite a descentralização das províncias e a criação das Assembléias Legislativas, com competência para legislar sobre matéria urbanística. É nesse período que surge o instrumento da desapropriação por utilidade municipal ou provincial sobre obras públicas e estradas.

Registra-se, portanto, no período do Império, a consolidação das primeiras normas jurídicas urbanísticas, que são as leis de desapropriação, inspiradas na legislação francesa de 181035. Cronologicamente pode-se enumerar: Lei de 9/9/1826; Lei de 16/3/1838; Lei de 12/7/1845. Essa última facultava a utilização de desapropriação nos casos de “fundação de povoações, abertura, alargamento ou prolongamento de estradas, ruas, praças e canais, construção de pontes, fontes aquedutos, postos, diques, cais, e qualquer estabelecimento destinado à comodidade ou servidão pública, construção ou obras destinadas à decoração ou salubridade pública”36.

A partir da Lei 816 de 10/7/1855 até o Decreto 602 de 24/7/1890 inclui-se na esfera das desapropriações o especial interesse pela construção das estradas de ferro, subordinando-as ao plano de obras.

Em síntese, no Brasil Império, a legislação urbanística pouco evolui em relação à época da Colônia, exceto pelo instituto da desapropriação, prevalecendo ainda uma sociedade basicamente agrária, pré-urbana, fruto do sistema de sesmarias. O impulso de crescimento urbano virá apenas após a Segunda República.

32 Citadas por Silva.J.A. (1995) e Mukai, T. (1998) - (Ord. L. 1., T. 68 § 24 e L. 1.,§§ 6, 13, 14, 17)33 Reis Filho, N.G. (1968)34 Dallari, D. – op. cit.35 Mukai, T. (1988)36 Silva, J.A. (1995)

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2.3. PRIMEIRA REPÚBLICA 1889 - 1930

O período que abrange a Primeira República, de 1889 até a Revolução de 1930, foi marcado pela 2ª Carta Constitucional de 1891, de caráter liberal e individualista.

O Código Civil Brasileiro de 1916 – revisado em 2003 - é desse período e autoriza restrições ao direito de construir. A prática das “posturas” marca a primeira República, posto que os municípios ganham maior competência sobre a expedição das suas posturas e das sanções a elas, por meio de aplicação de multas37.

Utiliza-se o termo “posturas” para designar as normas urbanísticas que versam sobre os seguintes assuntos: “alinhamento, limpeza, iluminação das ruas, cais, praças...; estabelecimento de cemitérios fora do recinto dos templos, esgotamento de pântanos, economia e asseio de currais, matadouros públicos...; edifícios ruinosos...; vozerio nas ruas em hora de silêncio, injúrias contra a moral pública...; construção, reparo e conservação de estradas...”38.

No campo urbanístico ocorrem as primeiras reformas urbanas: em Porto Alegre, tem-se o Plano Maciel, de 1916, com um novo sistema de avenidas e importantes obras de saneamento básico; em Minas Gerais, Ouro Preto é declarada Monumento Nacional, em 1933; no Rio de Janeiro, cria-se a legislação pioneira de saúde pública com regras para o licenciamento industrial e o primeiro diploma conhecido como “contribuição de melhoria” (1905), impondo o custo do calçamento aos proprietários do entorno; em São Paulo, elabora-se com a coordenação dos urbanistas Ulhoa Cintra e Prestes Maia o famoso “Plano de Avenidas”, de 1924 e o Código de Obras, de 1929; em Santos, o sanitarista Saturnino de Brito projeta e constrói os canais da praia, permitindo o saneamento e a ocupação da cidade.

2.4. SEGUNDA REPÚBLICA 1930 – 1964

O período pós-revolução de 1930 caracteriza-se pela formação de um Estado Social no Brasil, voltado para as novas questões políticas, econômicas, sociais e jurídicas questões essas que a organização dos sindicatos, o desenvolvimento das cidades e o modelo de acumulação capitalista impõem até os dias atuais.

Profundas modificações no campo urbanístico ocorrem como fruto da dinâmica de crescimento das cidades e do padrão de vida urbana, deixando-se de lado as simples preocupações estéticas para reforçar as imposições de ordem da infra-estrutura viária e dos transportes, do saneamento básico e, posteriormente, da expansão urbana e da especulação imobiliária.

A Constituição de 1934 e a lei paulista de 1936 autorizam a implantação de “contribuição de melhoria”. A Lei Orgânica de São Paulo de 1935, por exemplo, incorpora várias normas urbanísticas de impacto para a cidade. O conceito de propriedade, como função social, introduz-se na Carta de 1934, o que implica que a propriedade tem que se “sujeitar às limitações da lei impostas ao particular em benefício do bem comum”39.

37 Mukai,T. (1988)38 Lei de 1/10/1968 citado por Silva, J.A. (1995)39 Mukai, T. (1988)

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As constituições posteriores até 1967 incluem, na competência da União, a faculdade de estabelecer o plano nacional de viação férrea e de estradas de rodagem e asseguram aos municípios a competência em matéria urbanística local40.

De modo sintético, pode-se dizer que a evolução da legislação urbanística e do planejamento urbano é muito tímida no período que vai do entre-guerras até metade da década de 60.

2.5. BRASIL CONTEMPORÂNEO PÓS-1964

Em exame feito por Toshio Mukai sobre as Constituições Estaduais até 197541 conclui-se pela quase absoluta falta de normas sistematizadas sobre o disciplinamento urbanístico, excetuando-se o estado do Rio de Janeiro que dispõe, entre outros, sobre defesa e proteção da saúde, planos e programas de desenvolvimento, meio ambiente, restrições construtivas, desapropriações, etc. O mesmo autor, ao examinar as leis Orgânicas Municipais, sintetiza-as dizendo que ali estão contidas as normas essenciais para a disciplina urbanística local, muitas delas bem sistematizadas, como é o caso da lei orgânica de Belo Horizonte.

Na década de 60 inicia-se a implantação de uma política urbana no Brasil, de maneira enviesada, através da influência gerada pela Lei 4.380/64 que criou o BNH – Banco Nacional de Habitação. Essa intervenção do governo militar em nível federal, que resgata o setor da construção civil como agente do processo de reconstrução global da economia, tem como pressuposto responder ao crescimento (diz-se inchaço) das cidades, ou seja, provê-las com a construção de moradias populares e com a implantação de infra-estrutura viária, de transportes e de saneamento básico.

Nessa perspectiva dinamizam-se setores da administração pública, a exemplo do SERFHAU – Serviço Federal da Habitação e Urbanismo – que formula uma Política Nacional de Habitação e de Planejamento Territorial. Do mesmo modo, mais tarde, o II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento introduz diretrizes, em nível federal, para o desenvolvimento urbano, meio ambiente, patrimônio histórico, parcelamento do solo e regiões metropolitanas.

A Constituição Federal de 1967 tem o mérito de institucionalizar o planejamento como instrumento de ação do poder público. No âmbito do urbanismo, ela impõe aos municípios a elaboração do PDDI – Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado -, considerando um conjunto de aspectos físicos, econômicos, sociais e administrativos.

É incontestável que várias iniciativas são tomadas nas décadas de 70 e 80 em relação ao tratamento das questões urbanas e dos graves problemas que se avolumam em todas as metrópoles brasileiras. Mas há que se concluir que muito pouco resulta em sistematização da legislação urbanística e nos resultados práticos dali decorrentes: em 1986, o BNH é melancolicamente extinto, diante do manifesto fracasso da provisão de moradias populares para a população de baixa renda, com graves desequilíbrios sociais e financeiros; os Planos Diretores exigidos para cidades com mais de 20.000 habitantes, a exemplo da obrigatoriedade imposta pela Lei Complementar paulista nº 54/1971, burocratizam-se; as cidades crescem desordenadamente pela ocupação extensiva das áreas periféricas e o meio ambiente urbano degrada-se rapidamente.

A Constituição de 1988 é um novo marco em matéria urbanística. São incorporados vários dispositivos sobre desenvolvimento urbano, preservação ambiental, planos urbanísticos e função social e urbanística da propriedade.40 Silva, J.A. (1995)41 Mukai, T. (1988)

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Somente em julho de 2001, após 13 anos de lutas de parlamentares pioneiros, de agentes públicos e privados engajados com a reforma urbana e principalmente da pressão e cobrança da sociedade civil organizada, são promulgadas a Lei 10.257/01, conhecida como “Estatuto da Cidade” e a Medida Provisória 2.220/01.

Esses assuntos, referentes à legislação urbanística contemporânea, serão examinados com maior detalhe nos capítulos subseqüentes.

3. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO

3.1. CONCEITO DE DIREITO URBANÍSTICO E O DIREITO DE PROPRIEDADE

No campo das ciências jurídicas, o Direito Urbanístico é considerado uma “nova disciplina jurídica em franca evolução”42. Essa é a avaliação do professor José Afonso da Silva, o mais conhecido autor sobre a matéria no Brasil. O mesmo ocorre, ainda que de forma mais sistêmica, nos países europeus que desenvolveram melhor um corpo de leis urbanísticas, a exemplo da Itália, da França e da Alemanha.

A despeito das discussões travadas entre juristas sobre a natureza, o domínio e a autonomia científica dessa disciplina (inserida como parte do direito administrativo, econômico, tributário ou civil) parece adequado considerá-la, no estágio atual de sua organização, como uma “disciplina de síntese, ou ramo multidisciplinar do Direito, que, aos poucos, vai configurando suas próprias instituições”43.

Contudo, verifica-se uma unanimidade sobre o assunto: as normas urbanísticas estão diretamente vinculadas ao campo do Direito Público, tanto pelo fato de regularem precipuamente a atuação do poder público na ordenação do território e das áreas habitadas, como pelo fato do Urbanismo ser uma função pública inconteste (regulação dos interesses privados em prol do interesse público).

Hely Lopes Meirelles lembra que o objetivo do Direito Urbanístico não se restringe à cidade, mas seus “preceitos incidem também sobre as áreas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental, intimamente relacionados com as condições de vida humana em todos os núcleos populacionais, da cidade e do campo”44.

Adota-se, nessa perspectiva, a definição de José Afonso da Silva para o Direito Urbanístico Objetivo como sendo um “conjunto de normas que tem por objeto organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade”45.

O Direito Urbanístico tendo como objeto a regulação da atividade urbanística, interfere diretamente no instituto da propriedade privada urbana. O direito de propriedade na tradição jurídica brasileira encontra-se subordinado ao direito civil e é definido como “direito real fundamental”46.

Vários juristas, particularmente aqueles “privatistas” que não incorporam os princípios da função social da propriedade, acabam por interpretar a nova Constituição somente nos

42 Id,.ib. pg. 1543 Id,.ib. pg. 3744 Meirelles, H.L. “Direito Municipal Brasileiro” pg. 38345 Afonso, J.A. (1995), pg. 4246 Afonso, J.A. (1995), pg. 63

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aspectos de “intocabilidade” da propriedade, resistindo a assumir suas restrições para fins urbanísticos e sociais.

No Direito Civil regulam-se apenas as relações civis, isto é, discriminam-se, através do Código Civil de 1916, nos artigos 524, “a faculdade de usar, gozar e dispor de bens; no Art. 525, “a plenitude da propriedade”; no Art. 527 “o caráter exclusivo e ilimitado do domínio”, etc.

Entretanto, é claro que a propriedade deverá atender sua função social (Art. 5°, XXIII da CF; e artigos.182, 184 e 186). O direito de propriedade não pode mais ser tido como um direito individual e deve modificar a sua natureza, sem suprimir a sua instituição.

É o Código Civil que, no seu Art. 572, disciplina o que se convencionou chamar o direito de construir: Diz o referido artigo que “o proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos”.

Apesar da tradição jurídico-administrativa ter sustentado que o direito de construir é inerente ao direito de propriedade, há que se reforçar que o direito de construir terá de se submeter ao que dispuserem os preceitos urbanísticos de interesse público. Pode-se inclusive entender que o direito de construir “não é uma emanação do direito de propriedade, mas uma concessão do poder público”47, parametrizado pelas limitações urbanísticas do Plano Diretor e das leis urbanísticas.

Em países europeus, como no caso da Itália (Lei nº 10/77), a legislação tem evoluído no sentido de separar a faculdade de construir do direito de propriedade do lote, sendo necessário previamente haver uma “concessão do direito de construir”, emitida pelos órgãos públicos, em concordância com o que dispuser o interesse público, através de planos urbanísticos realizados com a participação e conhecimento da comunidade.

Para efeito de sistematização e apresentação didática, as Normas de Direito Urbanístico serão consideradas em quatro grandes grupos, em função dos diferentes objetos a que eles se relacionam, a saber:

y Planejamento urbanístico; y Ordenação de uso e ocupação do solo; y Limitações e restrições urbanísticas; y Controle urbanístico.

3.2. NORMAS DE PLANEJAMENTO URBANÍSTICO

3.2.1. Histórico do Planejamento Urbano no Brasil

O primeiro conjunto de normas urbanísticas que os agentes públicos devem elaborar e que trazem restrições ao uso da propriedade privada urbana é aquele previsto na Constituição Federal relativo à ordenação do território e ao desenvolvimento econômico-social, isto é, ao processo de planejamento urbano.

Define-se planejamento em geral, como uma atividade essencial da função pública que se utiliza de instrumentos técnicos (projeções demográficas e econômicas, planos físico-territoriais-ambientais, regulamentos administrativos e de gestão, etc.) com o objetivo de alterar a realidade existente a partir de pressupostos e metas previamente assumidas. Por

47 Silva, J.A. (1995), pg. 75

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sua vez define-se planejamento urbano, ou o planejamento do desenvolvimento urbano, como sendo uma atividade fundamentalmente voltada à função pública das administrações municipais, baseada em instrumentos técnicos e jurídicos que lhes permitam promover um processo democrático e permanente de desenvolvimento harmônico e interativo dos aspectos físico-econômicos e sócio-ambientais do município.

As ações de planejamento urbano dividem-se em duas esferas de atuação: “planejamento interurbano” (rede de cidades), nas escalas nacional, macrorregional e estadual; e o “planejamento intra-urbano”, de escala local, abrangendo não só a cidade, mas todo o município.

É necessário historiar rapidamente a evolução do planejamento urbano no Brasil. Desde o início do século, no Brasil, vigem dispositivos constitucionais que imputam especialmente aos municípios a atribuição de elaborar planos ou normas de regulação do uso do solo. Juridicamente, entretanto, há controvérsias e alegação de inconstitucionalidade das normas de planejamento, e, por conseqüência, dos Planos que materializam suas metas técnico-administrativas.

Os planos de desenvolvimento urbano na forma de Planos Diretores têm rápida evolução. Nas primeiras constituições e leis da República Velha os planos de desenvolvimento urbano estão voltados ao desenho da cidade, ou seja, ao traçado das ruas e à localização das edificações públicas com nítida preocupação estética, conforme exposto no capítulo anterior. Depois, entre as décadas de 1930 e 1960, focam-se na distribuição espacial das edificações, particularmente das moradias burguesas e dos bairros periféricos, atendendo à evolução das funções econômicas da cidade e às preocupações arquitetônicas.

Nos anos 60, com o apogeu das teorias de planejamento e ordenação do território, introduz-se o “Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado” – PDDI -, como processo de planejamento municipal visando os aspectos físico, econômico, social e administrativo.

Nesse período, no Brasil, acompanhando a tendência mundial do pós-guerra de planejamento econômico e territorial integrados, tenta-se institucionalizar um sistema de planejamento urbano nacional com a criação, em 1964, do órgão autárquico federal –, Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU –, encarregado de coordená-lo.

O foco da nova orientação dada à formulação dos PDDIs é a incorporação da variável econômica nos planos urbanísticos, impondo-lhes atribuições que, efetivamente, não podem ser cumpridas somente pela esfera local. Posto dessa forma é fácil concluir que as tentativas feitas não logram êxito e acabam por enfraquecer o papel e a eficácia dos planos urbanísticos na imensa maioria das cidades brasileiras. A esse respeito vários autores convergem48 e Silva49 sintetiza: “não dispondo de competência mais ampla, nem de técnica para a realização de concepção tão sofisticada e exigente, por um lado, mas de visão distorcida na medida em que propunha integração econômica sem estruturar um sistema de planejamento regional de coordenação dos planos urbanos inseridos na região, ao menos no que se referisse aos aspectos econômicos, os municípios acabaram não implantando nem mesmo o plano urbanístico de ordenação territorial que integrava e integra a sua competência”.

48 Sobre críticas aos planos diretores de desenvolvimento integrado ver, entre outros, Cintra, A.C. 1978) pg. 208; Costa, L.C. pg. 79 ; Lamparelli, C.M. pg. 103 , citados por Silva, J.A. (1995)49 Silva, J.A. (1995), pg. 91

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Passadas duas décadas, é somente com a Constituição de 1988 que os Planos Diretores assumem a função de instrumento básico da política urbana do município, explicitando a busca do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da garantia do bem estar da comunidade local (Art. 182).

Interessante notar que ocorre mudança qualitativa nos aspectos que concernem às atribuições e metas do Plano Diretor. Agrega-se ao planejamento da cidade o espaço de todo o território municipal, incorpora-se à dinâmica econômica os parâmetros de ganhos e de eqüidade social e introduz-se a noção de qualidade de vida realçando a proteção ao meio ambiente urbano, ao patrimônio histórico, artístico, arqueológico, turístico e à diversidade cultural.

A despeito dos preceitos constitucionais que atribuem autonomia aos municípios para elaborar e implantar os planos urbanísticos, poucos deles, até hoje, conseguiram estabelecer um processo de planejamento permanente. Esse é o desafio atual consagrado com a efetiva implementação do Estatuto das Cidades.

3.2.2. Tipos de Planos Urbanísticos

Para efeito didático, está descrita, na relação abaixo50, uma tipologia de planos urbanísticos previstos pela Constituição de 1988. Muitos deles ainda não foram elaborados, apesar de estarem enunciados em legislação complementar já em vigor.

a) Planos Federaisa1. Nacionais: diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento da rede urbana nacional. Exemplo: Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs (anos 70).a2. Macrorregionais: sob a responsabilidade das superintendências do desenvolvimento

das regiões geoeconômicas do país. Exemplo: Planos de Desenvolvimento do Nordeste, da Amazônia (ex-Sudene,

Sudam, etc.).a3. Setoriais: ordenação territorial especial. Exemplos: Plano de Viação Nacional, Política Nacional de Meio Ambiente, Plano

Nacional de Gerenciamento Costeiro, Zoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia, etc.

b) Planos Estaduaisb1. Gerais: de ordenação do território estadual, respeitando as diretrizes federais. Exemplos: Planos Estaduais de Desenvolvimento Socioeconômico.b2. Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de viação estadual, localização industrial,

etc. Exemplos: leis de Macrozoneamento Econômico-Ecológico do Litoral,

regulamentação das Áreas de Proteção Ambiental – APAs, Planos de Bacias Hidrográficas, Zoneamento Minerário, etc..

b3. Microrregionais: planos de coordenação no âmbito de cada Região Administrativa e das Regiões Metropolitanas.

Exemplos: leis metropolitanas de localização industrial, de proteção aos mananciais, planos de desenvolvimento regionais e metropolitanos, etc.

c) Planos Municipaisc1. Gerais: planos diretores.

50 Silva, J.A. (1995), pg.93

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c2. Setoriais: zoneamento, uso e ocupação do solo, códigos de obras, código ambiental, planos de melhoramentos urbanos, etc..

c3. Especiais: distritos industriais, planos de renovação urbana, operações urbanas, etc..

O esquema acima sintetiza as possibilidades previstas na Constituição de 1988 e orienta os entes federados para a execução de um “sistema de planos estruturais, hierarquicamente vinculados”51.

À União compete legislar sobre normas gerais e elaborar planos nacionais e macrorregionais. Muitos deles, previstos no texto constitucional, ainda não foram regulamentados por leis complementares ou, se o foram, não estão tecnicamente elaborados.

Cabe aos Estados legislar, suplementarmente, no que tange à criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, ao estabelecimento de zonas de uso industrial, à tutela do meio ambiente natural e cultural (patrimônio histórico, paisagístico, artístico e arqueológico), às áreas turísticas, à infra-estrutura (linhas de comunicação, saneamento básico, energia elétrica), entre outros.

Por fim, em nível municipal, o planejamento urbanístico – Plano Diretor – tem que buscar metodologias para sua elaboração e gestão (planejamento, licenciamento e fiscalização) com vistas a que se torne um processo permanente. Para tanto, a participação popular, o planejamento democrático, os fóruns sub-regionais, o orçamento descentralizado são experiências recentes na busca da eficácia dos Planos Diretores.

3.2.3. Planejamento e Legislação Federal

Com os novos dispositivos da Constituição de 1988, a legislação urbanística de âmbito federal responsabilizou-se pelos planos nacionais, macrorregionais e setoriais, e, em especial, pela regulamentação da Lei de Desenvolvimento Urbano, conhecida como “Estatuto da Cidade”.

Primeiramente, nota-se que não tem sido meta da União estabelecer um Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, à semelhança dos Planos realizados no Brasil pós-Kubitschek, como o Plano Trienal de 1956 e os subseqüentes PNDs da década de 70.

Cita-se, como exemplo de interesse para a matéria urbanística, o avanço na legislação de ordenação territorial referente à proteção do meio ambiente, em especial, através do Plano de Gerenciamento da Zona Costeira Nacional, e de iniciativas similares em regiões estratégicas como é o caso do macrozoneamento ecológico-econômico das regiões da bacia Amazônica e do Pantanal Matogrossense.

A esse respeito, tanto a Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, quanto a Lei 7.661/88, do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC priorizam os instrumentos de planejamento que têm rebatimento no controle do ordenamento territorial.

A Lei 6.938/81 preconiza, no Art. 9°, II, o zoneamento ambiental como instrumento da política nacional, enquanto a Lei 7.661/88, no seu Art. 3°, prescreve que poderá prever o zoneamento de usos e atividades em toda zona costeira brasileira.

51 Silva, J.A. pg.93

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Outras leis federais são igualmente importantes para o planejamento urbano52, por exemplo, a da tutela sobre o patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico (Art. 216 da CF); a do zoneamento industrial (Leis 1.413/75; 76.389/75; 81.107/77; 6.803/80), e a legislação florestal (Código Florestal, Leis 4.771/65; 5.870/73; 7.511/86; e Dec-Lei 750/93 da Mata Atlântica).

Como já foi dito, a principal lei voltada para as diretrizes gerais de desenvolvimento urbano é a Lei Federal 10.257/01 – Estatuto da Cidade, que nasceu com o Anteprojeto de Lei que teve suas origens em 1977, nas versões elaboradas pela extinta CNPU – Comissão Nacional de Política Urbana. Em 1983, sob a forma de Projeto de Lei 775/83, e durante os anos subseqüentes, dá-se continuidade a um longo percurso de discussões e aprimoramentos no Congresso Nacional sobre a regulamentação da lei federal de política urbana, cuja versão final (PL 5.788-A/90) transformou-se no “Estatuto da Cidade”. Essa lei será discutida em detalhes nos próximos capítulos.

3.2.4. Planejamento e Legislação Regional

A legislação estadual exerce, na mesma medida da legislação federal, um papel orientador e complementar às disposições constitucionais em matéria urbanística.

Chama a atenção, contudo, que alguns Estados, como São Paulo, acabaram ousando nessa matéria, e, hoje, há vários diplomas legais, mormente aqueles voltados para a restrição do uso e ocupação do solo de áreas de interesse regional.

No Estado de São Paulo foram, primeiramente, regulamentadas várias APAs – Áreas de Proteção Ambiental -, que constituem grandes porções do território, englobando vários municípios53, sobre os quais foi regulamentado um zoneamento de uso, impondo restrições sobre parcelamento do solo, manejo florestal e atividades minerais. Criou-se nas APAs um Colegiado Gestor, de caráter consultivo, tripartite composto pelo estado, municípios e sociedade civil.

Um segundo exemplo é o macrozoneamento ecológico-econômico elaborado para os quatro setores costeiros paulistas, com base na Lei 10.019/98. Esse zoneamento ambiental condiciona os planos de ação regional para a recuperação ambiental e o desenvolvimento econômico sustentável. Do mesmo modo que nas APAs, são instaurados Colegiados Gestores Costeiros tripartites para acompanhar a implantação do Plano Estadual do Gerenciamento Costeiro. Em dezembro de 2004 foi promulgado o primeiro decreto (Dec. Estadual nº 49.215/04) do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte do estado de São Paulo.

Um terceiro grupo de regulamentações urbanísticas deriva do processo de implantação do Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hidrícos através da Lei 7.663/91 e demais normas. Vale lembrar que o Estado de São Paulo foi dividido em vinte e duas bacias hidrográficas, e foram organizados vinte Comitês de Bacia Hidrográfica, cuja meta inicial é elaborar os Planos de Bacia, como instrumento de planejamento e controle da qualidade dos recursos hídricos do Estado.

O quarto grupo de normas urbanísticas consiste na Organização Regional dos Estados (Art. 25, parágrafo 3° da CF). São Paulo aprovou a Lei Complementar 760/94 que dispõe

52 Mukai, T. (1988) pgs 150 a 19053 Exemplo da APA da Várzea do Rio Tietê que perpassa onze municípios da Região Metropolitana (Lei 5.598/87 e Dec. 42.837/98)

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sobre o Sistema de Organização Regional. Esse Sistema prevê a realização de Planos Regionais de Desenvolvimento e cria um sistema de gestão com conselho bipartite (estado e municípios). Alguns frutos advêm dessa lei, com a aprovação em 1996 da Região Metropolitana da Baixada Santista (9 municípios com 1,5 milhões de habitantes), pela Lei Complementar 815/96, e da Região Metropolitana de Campinas em 2000 (19 municípios com 2,4 milhões de habitantes), pela Lei Complementar 870/00. Em março de 2005 foi enviado à Assembléia Legislativa projeto de lei que reorganiza a Região Metropolitana de São Paulo. Entretanto, passados onze anos, não foi instaurada nenhuma aglomeração urbana ou microrregião, instâncias regionais previstas na Lei 760/94.

Por fim, o último grupo de normas urbanísticas diz respeito à legislação metropolitana, criada pioneiramente no Estado de São Paulo pelas leis 898/75 e 1.172/76, para a proteção das áreas de mananciais na Região Metropolitana de São Paulo e para o ordenamento industrial, pela Lei 1.817/78. Ambas leis tiveram enorme impacto sobre a ocupação do solo metropolitano e hoje se encontram totalmente defasadas em face de seus objetivos iniciais. Nova ordenação jurídica sobre essa matéria em suporte na Lei 9.866/97, encontra-se atualmente em fase de implantação. Esse assunto será examinado detalhadamente nos capítulos subseqüentes.

3.2.5. O Papel do Plano Diretor

A melhor forma de compreender o Plano Diretor, enquanto instrumento básico de “política urbana”, é verificar o que lhe foi atribuído pela Constituição de 1988:

“Art. 182 da Constituição Federal - CF - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o plano de desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes:

§ 1º - O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.

§ 4º - É facultado ao poder público municipal, mediante Lei específica incluída no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.

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O primeiro aspecto que merece destaque no Art. 182 da Constituição Federal são os princípios gerais enunciados no caput do artigo: “(...) pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade” e “bem estar de seus habitantes”.

Está-se diante de uma nova diretriz para qualificar o desenvolvimento econômico das cidades. A Constituição Brasileira antecipa-se aos compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro, alguns anos depois, nas Convenções Internacionais da Biodiversidade, da Declaração do Rio Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento e “Agenda 21” na ECO-92, na Conferência sobre Direitos Humanos, em Viena (1993), e na Conferência sobre Assentamentos Humanos–“Habitat II”, em Istambul (1996). Consagra-se o princípio contemporâneo do desenvolvimento sustentável na promoção da política de desenvolvimento urbano, que pressupõe a assunção das seguintes diretrizes:

y Assegurar o respeito e tornar efetivos os direitos humanos; y Promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construído, de modo a

garantir a função social ambiental da propriedade na cidade; y Incentivar atividades econômicas que resultem na melhoria da qualidade de vida,

mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuição justa da renda e riqueza;

y Combater as causas da pobreza, priorizando os investimentos e recursos para as políticas sociais (saúde, educação, habitação);

y Democratizar o Estado, de modo a assegurar o direito à informação e à participação popular no processo de tomada de decisões.

O segundo aspecto concerne ao parágrafo primeiro do Art. 182 da CF, que dá comando ao Plano Diretor para executar essa política de desenvolvimento sustentável. A atribuição de estabelecer os mecanismos de participação popular e os prazos para elaboração e aprovação do Plano Diretor é das Leis Orgânicas dos Municípios - LOM, e configura-se “inconstitucionalidade por omissão” quando não o fizerem54. Dessa forma, a interpretação jurídica que prevalece é que os Planos Diretores, para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes, poderiam e deveriam ter sido feitos tão logo promulgadas as LOMs, em 1990, em todo território nacional. Contudo, muitos municípios ainda não estabeleceram, em lei, o seu mais importante instrumento de desenvolvimento urbano, e, portanto, não vocacionaram o uso do seu território a uma política de desenvolvimento sustentado.

O terceiro aspecto a ressaltar são as disposições nos parágrafos 2º e 3º do Art. 182 da CF que dispõem sobre as limitações urbanísticas à propriedade privada urbana visando cumprir as funções sociais na cidade. Nesse sentido, aponta Saule Jr.55, “a incorporação da função social das cidades como preceito que deve balizar a política de desenvolvimento urbano, à luz do desenvolvimento sustentável, aponta para a possibilidade de sairmos do marco apenas da crítica e denúncia do quadro de desigualdade social, e passemos para a construção de uma nova ética urbana onde os valores ambientais e culturais se sobreponham no estabelecimento de novas cláusulas dos contratos sociais originários de novos paradigmas da gestão pública, mediante prática de cidadania que reconheçam e incorporem os setores da sociedade excluídos de seus direitos e necessidades básicas”.

Do ponto de vista jurídico legal, delega-se aos municípios legislar sobre tais restrições através de lei municipal (normalmente de lei urbanística específica e não do Plano Diretor) e em conformidade com legislação federal (lei federal do “Estatuto da Cidade”).

54 Saule Jr. (1998)55 Id,.ib. pg. 52

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Visto sob o ângulo técnico-operacional, não havia até a promulgação do Estatuto da Cidade uma regra geral para os municípios executarem seus Planos Diretores. Muitas leis orgânicas dos municípios56 exigiam que a administração municipal se fizesse sob um “processo de planejamento permanente, descentralizado e participativo, como instrumento de democratização da gestão da cidade, de estruturação da ação do Executivo e de orientação da ação dos particulares”57. Hoje o capítulo II da lei 10.257/01, enumera todos os instrumentos da política urbana, a saber:

I - Planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II - Planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e micro-regiões;III - Planejamento municipal, em especial:

a) Plano diretor;b) Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;c) Zoneamento ambiental;d) Plano plurianual;e) Diretrizes orçamentárias e orçamento anual;f) Gestão orçamentária participativa;g) Planos, programas e projetos setoriais;h) Planos de desenvolvimento econômico e social;

IV - Institutos tributários e financeiros:a) Imposto sobre na propriedade predial e territorial urbana – IPTUb) Contribuição de melhoria;c) Incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V - Institutos jurídicos e políticos:a) Desapropriaçãob) Servidão administrativac) Limitações administrativasd) Tombamento de imóveis ou de mobiliários urbano;e) Instituição de unidades de conservação;f) Instituição de zonas especiais de interesse social;g) Concessão de direito real de uso;h) Concessão de uso especial para fins de moradia;i) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;j) Usucapião especial de imóvel urbano;k) Direito de superfície;l) Direito de preempção;m) Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;n) Transferência do direito de construir;o) Operações urbanas consorciadas;p) Regularização fundiária;q) Assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;r) Referendo popular e plebiscito;

VI - Estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)

Os instrumentos de planejamento municipal podem ser constituídos ainda da combinação dos seguintes tipos de planos:

56 Silva, J.A. (1995), pg.12057 Silva, J.A. (1995), pg.120

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y Plano de Desenvolvimento Municipal, ou Plano de Governo: cada prefeito define suas prioridades para a gestão diante da realidade local.

y Planos Regionais Setoriais e Especiais: também sujeitos às imposições de cada realidade. Ex: Planos de Educação, de Saúde ou de Desenvolvimento Econômico Regional.

y Planos Diretores: e demais Planos Urbanísticos (parciais, especiais ou setoriais) exigidos para cada realidade. Ex: leis de uso do solo, Planos de Bairro, Zonas Especiais, Operações Urbanas etc.

y Plano Plurianual: define, em consonância com o Plano de Governo e Plano Diretor, as metas da Administração do Governo.

y Lei de Diretrizes Orçamentarias: orienta a elaboração do Orçamento Anual integrando os diferentes Planos.

y Orçamento Anual.

A experiência mais recente de elaboração e implementação dos Planos Diretores no Brasil tem mostrado que a eficácia dos mesmos guarda proporção direta com alguns princípios:

y Implantação de um processo permanente de planejamento, baseado em instâncias descentralizadas e democráticas de consulta e participação popular;

y Regras claras e concisas contendo objetivos, metas e diretrizes gerais, compreensíveis por todos os agentes envolvidos na cidade;

y Demonstração da viabilidade e exeqüibilidade das metas, diretrizes e ações propostas em termos financeiros, técnicos e administrativos;

y Plano Diretor: de acordo com cada realidade, pode-se restringir aos aspectos mais gerais de diretrizes físico-ambientais e socioeconômicas e delegar aos Planos Urbanísticos ou Sub-regionais específicos os aspectos de ordenação urbanística físico-territorial.

3.3. NORMAS DE PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO

3.3.1. Solo Urbano

A política de uso do solo urbano é conquista do urbanismo contemporâneo e imperativo da desordem urbana global. Busca-se um equilíbrio entre o direito de propriedade e a função social da cidade, ambos ancorados em fundamentos constitucionais. Essa busca deve estar orientada pela ética e responsabilidade da administração pública e pela garantia de prevalência do interesse dos setores excluídos dos benefícios urbanos, na antevisão do crescimento da cidade. Eis algumas premissas que devem ser relevantes para a política de uso do solo:

y Vincular o uso do solo à função social da propriedade; y Equilibrar os benefícios e ônus da urbanização; y Regular o mercado de terras através de mecanismos que garantam maior eqüidade

social; y Investir na reserva de terrenos para políticas sociais; y Assegurar o uso racional do solo, com densidade adequada à qualidade

socioambiental da cidade.

A classificação do solo municipal é motivo de muita controvérsia. A mais corrente tem sido aquela derivada do interesse para fins tributários. O Código Tributário Nacional adota o critério da localização: urbano é todo imóvel localizado em zona urbana e rural o que estiver fora. Entretanto, o Decreto-Lei 57/66 e a Lei 5.868/72 acolhem o critério de destinação,

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definindo imóvel rural, inclusive aquele em zona urbana, destinado à atividade extrativista, agrícola ou agropecuária e recolhido o ITR (Imposto Territorial Rural).

O importante a reter em qualquer classificação das zonas urbanas é que se deve garantir a vocação destinada àquele solo dada pelas diretrizes do Plano Diretor municipal, e não pela imposição de parcelamento prévio aprovado pelo município e admitido nas normas do Código Tributário. Nessa perspectiva, Silva58 propõe o seguinte encaminhamento para a classificação do solo municipal:

y Zona Urbana: área delimitada pelo perímetro urbano estabelecido em lei municipal, abrangendo a área de edificação contínua (podendo conter áreas ainda não urbanizadas), contendo pelo menos dois dos equipamentos públicos exigidos pelo Código Tributário (meio-fio ou pavimentação, abastecimento de água, esgoto, iluminação pública, escola ou posto de saúde a três quilômetros de distância).

y Zona de Expansão Urbana: área delimitada fora do perímetro urbano (normalmente contígua), programada para as funções urbanas, mas cujos loteamentos deverão ser aprovados em consonância com o Plano Diretor.

y Zona Urbanizável: qualquer área programada para funções urbanas elementares, fora da zona urbana e de expansão urbana, a exemplo de núcleos de recreio, sistema viário extra-urbano, núcleos de colonização etc..

y Áreas de Interesse Urbanístico Especial: áreas que requeiram tratamento urbanístico específico, a exemplo da tutela de mananciais, proteção cultural, turística etc.

3.3.2. Urbanização e Parcelamento do Solo

O parcelamento do solo urbano é o componente essencial e estruturador do urbanismo contemporâneo. Nossas cidades e grandes metrópoles têm seu desenho urbano marcado pela progressiva incorporação de áreas rurais através de loteamentos e desmembramentos sujeitos à disciplina urbanística existente.

É por demais óbvio constatar que a maioria das cidades, a despeito da legislação reguladora em matéria urbanística, cresce de forma desordenada e caótica, produzindo de um lado uma cidade “legal” das classes dominantes e dos padrões urbanísticos vigentes, e, de outro lado, a cidade “ilegal”, formada por uma diversidade de loteamentos clandestinos, irregulares, favelas e cortiços, onde mora a maioria da população trabalhadora.

No Brasil, desde 1937 as normas sobre parcelamento do solo são regidas pelo Decreto-lei 58/37, que regula apenas relações entre o loteador e os adquirentes de lotes (regras civis), sem conter imposições ou penalidades de ordem civil ou penal.

No período pós anos-50, com o crescimento dos movimentos migratórios campo-cidade, proliferam loteamentos nos arredores das cidades, sem nenhuma preocupação com a infra-estrutura urbana ou com os atributos ambientais, o que resulta em situações de irregularidade e de conflito para sua ocupação, situações que perduram até hoje.

É somente em 1979 que a União dita a Lei 6.766/79 – conhecida como Lei Lehmann – contendo “normas urbanísticas gerais e fazendo uso de sua competência concorrente neste campo do exercício do poder de polícia, defluente da própria Constituição. Essa lei veio substituir com vantagens, portanto, o Decreto-lei 58/37, que é apenas aplicável, desde

58 Silva, J.A. (1995) pg.156

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1979, aos parcelamentos para fins rurais. Do mesmo modo, o Decreto-lei 271/67 também está revogado no que pertine loteamentos e desmembramentos urbanos”59.

Entende-se por parcelamento urbanístico do solo “o processo de urbanização de uma gleba, mediante sua divisão ou re-divisão em parcelas, destinado ao exercício das funções urbanísticas elementares. Importa na mudança das dimensões ou confrontações dos imóveis para fins de urbanização. Gleba é a área de terra bruta que não foi objeto de arruamento ou loteamento”60.

De modo geral, o parcelamento do solo deve obedecer as seguintes condições:

y Pode ser feito tanto na zona urbana (perímetro urbano), como na zona rural; y Deve ser feito através de planos sujeitos à aprovação da Prefeitura Municipal,

ouvidas as autoridades sanitárias, militares e florestais, quando couber; y Deve-se ainda, nas zonas fora do perímetro urbano, obter prévia autorização do

INCRA.

A legislação urbanística – Lei 6.766/79 – proíbe, em regra, o parcelamento do solo em terrenos:

y Baixos, alagadiços e sujeitos a inundações; y Que tenham sido aterrados com materiais nocivos à saúde pública; y Com declividade igual ou superior a 30%.

Passa-se sucintamente, em seguida, ao exame das normas e dos institutos jurídicos do parcelamento urbanístico.

3.3.2.1. Arruamento

Arruamento é a divisão do solo mediante a abertura de vias de circulação e a formação de quadras entre elas.

O Plano de Arruamento deverá ser elaborado por particulares, proprietários de glebas, para fins de edificação. O objetivo desse plano é estabelecer um desenho harmônico do sistema viário assegurando eficácia para os sistemas de acesso viário e transporte urbano, para condições de iluminação e aeração urbana para a implantação dos edifícios, lógica e racionalidade para as redes de infra-estrutura e, sobretudo, manter um equilíbrio entre o conjunto dos edifícios e os equipamentos públicos, sociais e áreas livres.

Após a Lei 6.766/79, estabeleceu-se um percentual mínimo de 35% da gleba que deve ser assegurado para uso público. Esse valor pode e deve ser modificado para cada cidade, em função das áreas verdes existentes e do padrão de densidade adotado e tem, normalmente, variado entre 35% e 40% (na cidade de S. Paulo, por exemplo). Entretanto, esse mínimo exigido pela lei federal é muito importante para garantir, via de regra, a seguinte distribuição:

y 20% sistema viário; y 10 a 15% áreas verdes; y 5% áreas institucionais.

Esse plano poderá ser apresentado isoladamente ou em conjunto com o plano de loteamento para aprovação da prefeitura municipal, devidamente assinado pelo proprietário e por profissional habilitado consoante diretrizes fornecidas pelo Plano Diretor do município.

59 Mukai, T. (1988) pg. 12160 Silva, J.A. (1995) pg. 294

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3.3.2.2. Loteamento

Loteamento é a divisão de quadras em lotes com frente para logradouro público.

O Plano de Loteamento constitui a segunda fase do processo de repartição do solo, com a divisão das quadras arruadas em lotes para fins de edificação.

Define-se lote como sendo “a porção de terreno com frente para logradouro público, em condições de receber edificação residencial, comercial, institucional ou industrial. A legislação municipal específica estabelece um mínimo de normas para sua dimensão e contornos (recuos)”61.

A lei 6.766/79 estabelece um lote mínimo de 125 m2 para todo o território nacional, sendo admitida área menor somente para edificação de conjuntos habitacionais, fixada por lei municipal.

Há muitas divergências entre urbanistas sobre o padrão ideal de lote para as diferentes tipologias habitacionais: edifícios altos, edifícios de 4 pavimentos, casas isoladas, casas geminadas, casas assobradadas, casas em vilas, etc.

Regra geral deve-se admitir padrões de loteamento que respeitem as condições mínimas de salubridade e conforto ambiental do edifício, as condições sócio-econômicas dos grupos sociais que demandam habitação, a eficiência das redes de infra-estrutura de saneamento básico e a dinâmica global de urbanização da cidade prevista pelo Plano Diretor.

O Plano de Loteamento, com o Plano de Arruamento anexo, precisa ser aprovado pela prefeitura municipal. Caberá ainda aos Estados o exame e anuência prévia para a aprovação pelos municípios, de loteamento e desmembramento localizados em áreas de interesse especial, definidas em decreto estadual, ou em áreas limítrofes ao município ou que pertençam a mais de um, em Região Metropolitana ou aglomeração urbana, definidas em lei federal, ou quando o loteamento abranger área superior a 100 ha (Art. 13 da Lei 6.766/79).

A prefeitura municipal deverá expedir o Alvará, tendo o loteador prazo de 180 dias para registro imobiliário, que posteriormente será publicado pela prefeitura, através de Edital, para a obtenção do registro definitivo.

É interessante observar que o processo de loteamento das zonas periféricas das grandes cidades é feito de forma ilegal e caracteriza-se por dois tipos distintos: “os clandestinos, que são aqueles que não foram aprovados pela prefeitura, e os irregulares, que são aqueles aprovados pela administração pública, mas que não foram inscritos, ou o foram, mas são executados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas”62.

3.3.2.3. Desmembramento

Desmembramento é a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com o aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, na modificação ou na ampliação dos já existentes (Lei 6.766/79 - Art. 2° - §2).

61 Silva, J.A. (1995) pg. 30262 Silva, J.A. (1995) pg. 307

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O desmembramento é uma modalidade prevista para a reutilização de glebas, que, previamente loteadas, apresentam uma nova demanda de uso e que precisam ser “re-loteadas”, sem implicar novas áreas a serem averbadas e doadas para uso público e, tampouco, novos arruamentos.

3.3.2.4. Desdobro de Lote

Desdobro de lotes é uma modalidade específica de modificação das características do lote individualizado para a formação de um novo ou de novos lotes, sem alteração dos demais aspectos do loteamento.

O desdobro de lotes encontra limitações nas normas federais, podendo ser reduzido no máximo a um lote de 125m2. O desdobro é utilizado em casos de parcelamentos antigos, com lotes grandes, em locais onde há urbanização recente, ou em casos associados à partilha de bens hereditários.

3.3.2.5. Remembramento ou Reparcelamento

Remembramento é um instituto vital para a requalificação de espaços urbanos, em especial para os projetos de renovação ou revitalização urbana, frutos do processo de crescimento e de valorização do solo urbano.

Defini-se o remembramento como sendo uma nova divisão da área já loteada, guardando-se a mesma relação entre áreas públicas e privadas do loteamento anterior, tendo em vista a regularização da configuração atual dos lotes e a distribuição entre proprietários dos benefícios e ônus dessa nova ordenação.

Essa modalidade tem tido muito sucesso nos países europeus, uma vez que a legislação urbanística tem condições de impor a obrigatoriedade aos proprietários particulares. No Brasil, devido à recente regulamentação, a efetividade da aplicação do dispositivo de “parcelamento, edificação ou utilização compuslsórios”, (Art. 182, §4 da CF e Art. 5º lei 10.257/01)), ainda não pode ser plenamente avaliada.

3.3.2.6. Condomínio e Loteamento Fechado

As normas jurídicas que regem a constituição de condomínios privados no Brasil estão baseadas na Lei 4.591/64 que dispõe sobre o condomínio em edificações e as incorporações imobiliárias.

Essa legislação, que não é de direito público, normalmente aplicada à gestão de edifícios condominiais, tem servido de burla às normas de parcelamento do solo e tem trazido inúmeros problemas ao generalizar sua utilização, principalmente nas áreas urbanas adensadas.

Os “loteamento fechados” formam ilhas reservadas, incluindo as edificações, as vias, as passagens internas e as áreas livres, como fração ideal do terreno e de partes comuns (áreas de lazer, estacionamento, vias), correspondente a cada unidade.

Há que se normatizar, através de legislação municipal específica, essa forma de parcelamento e fruição do solo, para que não ocorram problemas freqüentes, tais como: dificuldades futuras de manutenção pelos proprietários dos serviços e vias internas; acesso aos serviços públicos; impedimento de acesso às áreas de uso comum, como praias, cachoeiras, etc.

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3.3.3. Sistema Viário

As normas urbanísticas de ocupação do solo englobam dispositivos de uma das funções essenciais do “metabolismo urbano”63, que é o “direito de circulação”, “direito de ir e vir”, assegurados pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º.

No Brasil, a tradição de planejamento e de regulamentação do sistema viário e dos transportes é, de certo modo, muito mais fecunda e mais bem estruturada do que aquela do uso e ocupação do solo, stricto sensu. Leis, em nível nacional, desde 1973, estabelecem o Sistema Nacional de Viação (Lei 5.917/73), orientando o sistema de rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, aeroportos e transportes urbanos. Muito embora essa legislação tenha postulado critérios para a instalação dessas infra-estruturas, não quer dizer que a política pública do setor ao longo deste século tenha dado impulso às reais prioridades do desenvolvimento socioeconômico nacional. Ao contrário, prevalece, desde o Plano de Metas de 1956, o modelo viário-automobilista com o superdimensionamento da malha rodoviária que gerou a atrofia dos investimentos nas redes ferroviária e hidroviária, com sérios reflexos no escoamento para exportação de produtos e no transporte de massa sobre trilhos, nas grandes cidades.

Passa-se em seguida a uma descrição sucinta do papel do sistema viário, compreendido no seu aspecto estático (infra-estrutura das redes urbanas) e no seu aspecto dinâmico (estrutura operacional dos meios de transporte).

3.3.3.1. Sistema Viário Urbano

Segundo Silva64 “é justa a afirmativa de que o sistema viário forma a estrutura da cidade, constituindo, talvez, seu mais importante elemento. Este sistema determina, em grande parte, a facilidade, a conveniência e a segurança com que o povo se locomove através da cidade; estabelece o tamanho das quadras; constitui um canal para luz e ar, bem como para instalações das redes aéreas e subterrâneas. Nenhum outro elemento da composição material da cidade é tão permanente quanto suas ruas.”

No âmbito do sistema viário urbano, há interesse apenas nas vias terrestres caracterizadas como vias urbanas, que são as vias de circulação compreendidas dentro do perímetro urbano ou da zona de expansão urbana. Fora dessa área as vias são chamadas de extra-urbanas, tais como estradas e caminhos. Por outro lado, define-se via de circulação como todo logradouro público destinado à circulação de veículos ou de pedestres.

Logradouro é o termo genérico para designar qualquer “via, rua, avenida, alameda, praça, ‘cul-de-sac’ (balão de retorno), largo, travessa, beco, jardim, ladeira, rodovia, estrada ou caminho”65.

Acresce-se a essa definição a expressão de uso comum ou especial do povo, para referir-se a logradouros públicos.

Em todo Plano Diretor ou legislação específica de zoneamento adotam-se diferentes classificações para o enquadramento do sistema viário local. Via de regra pode-se classificar as vias como:

63 Terminologia utilizada pelo Profº Aziz Ab´Saber, para designar o processo vital e dinâmico da vida urba-na.64 Silva, J.A. (1995) Citando – Ass. Internacional de Adm. Municipais – Planej. Urbano pg.12865 Conforme a Lei nº 726/78 - Município de Embu.

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y Vias de circulação apenas de veículos: - vias expressas (autopistas, lateral ou coletora);

y Vias de circulação mista: - vias arteriais (largura de 25 a 40 m) - vias principais ou coletoras (largura de 16 a 25 m);

y Vias secundárias ou locais (largura de 10 a 14 m); y Vias de circulação só de pedestres

- vias peatonais (largura de 5 a 8 m).

Quanto ao traçado urbano, são recorrentes cinco tipos básicos:

Há ainda dois indicadores fundamentais do projeto do traçado urbano. O primeiro é o Alinhamento, que é a linha de confronto entre o domínio privado do lote e o domínio do logradouro público. O segundo é o Nivelamento, que consiste no cotejamento (colocação dos níveis ou cotas) das vias, para que haja concordância entre projetos existentes e futuros e planejamento da ação pública e privada sobre a cidade.

3.3.3.2. Transportes Urbanos

Como já foi dito, para o sistema viário, de igual modo, a legislação federal criou um Sistema Nacional de Transportes Urbanos, pela Lei 6.261/75.

Nessa lei está conceituado que o sistema de transportes urbanos públicos engloba: transporte sobre pneus (rodovias), sobre trilhos (metrô, ferrovia e outros), hidroviário e de pedestre, operados em área urbana ou metropolitana.

Preceitua a Lei 6.261/75, em seu Art. 20, que “os sistemas metropolitanos e municipais de transportes urbanos deverão ser organizados segundo Planos Diretores e projetos específicos, de forma a assegurar a coordenação entre seus componentes principais, a saber: o sistema viário, transportes públicos, portos e aeroportos, tráfego e elementos de conjugação visando a uma maior eficiência, assim como a compatibilidade com o plano de desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulação eficiente de passageiros e

A) desenho em xadrez;

B) desenho em grelha;

C) desenho em grelhas superpostas;

D) desenho radioconcêntrico;

E) desenho em leque;

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cargas, garantindo ao transporte terrestre, marítimo e aéreo possibilidades de expansão, sem prejuízo da racionalidade na localização das atividades econômicas e das habitações.”

Uma conclusão importante e atual sobre os transportes coletivos urbanos é que os mesmos têm se tornado reféns do processo de ocupação e uso do solo, do modelo “segregacional e periférico”, e não conseguem, devido à lógica de rentabilidade empresarial, operar de uma maneira eficiente e eqüitativa em todas as zonas da cidade. Regra geral, em todas grandes metrópoles brasileiras os transportes coletivos têm conhecido um aumento constante de custos e de tarifas acompanhado do declínio de sua oferta e da qualidade dos serviços. Ao mesmo tempo, crescem os deslocamentos a pé e o transporte individual motorizado, com sérios efeitos sobre o trânsito e a poluição do ar.

A melhoria da qualidade de vida urbana é função de uma readequação dos sistemas de transportes coletivos, vis-à-vis do sistema viário e da distribuição espacial das atividades, buscando-se o aumento da acessibilidade e mobilidade da população juntamente com a diminuição dos custos diretos (valor da tarifa) e indiretos (tempo de deslocamento)66.

3.3.4. Zoneamento de Uso do Solo

O zoneamento é o procedimento urbanístico mais conhecido e resulta da necessidade de impor condições claras e objetivas ao direito de propriedade e ao direito de construir. O zoneamento é o instrumento técnico pelo qual se deve fazer valer as diretrizes do Plano Diretor para o uso do espaço urbano, especificando-se as categorias de uso (atividades conformes) e índices urbanísticos (intensidade).

3.3.4.1. Zonas e Categorias de Uso

As funções urbanas resumidas pela Carta de Atenas, do movimento moderno, são: habitar, trabalhar, circular e recrear. Essas funções são traduzidas pelos urbanistas, de forma genérica, em seis grandes tipos, a saber:

- zona de uso residencial; - zona de uso industrial; - zona de uso de serviços; - zona de uso comercial; - zona de uso institucional; - zona de uso especial.

Nas zonas de uso especial englobam-se, de acordo com a realidade de cada município, o uso turístico especial, o uso de proteção ambiental (mananciais, reservas florestais, patrimônio histórico e cultural) e outros usos especiais.

Normalmente adiciona-se à tipologia da zona a noção de intensidade de uso, que se refere ao desejo de uma certa densidade populacional (habitantes/hectare) para aquela determinada zona da cidade. Conjuga-se então o conceito de adensamento com a predominância de uso, o que resulta em tipos de zonas conhecidas como: zona estritamente residencial de baixa densidade, zona predominantemente residencial de alta densidade, zona mista de média densidade, zona estritamente industrial, zona predominantemente industrial, etc.

66 Trani, E. (1986) – na Zona Leste da Região Metropolitana de S. Paulo o tempo médio de viagem domi-cílio-trabalho dos chefes de família, em 1982, era de 3 h18 min

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Segundo Silva67, as leis urbanísticas individualizam, em geral, as seguintes categorias de uso:

y Categorias de uso residencial: - uso residencial unifamiliar; - uso residencial multifamiliar; - uso de conjunto residencial.

y Categorias de uso comercial: - uso comercial varejista de âmbito local; - uso comercial varejista diversificado; - uso comercial atacadista.

y Categorias de uso de serviços: - serviços de âmbito local; - serviços diversificados; - serviços especiais.

y Categorias de uso industrial: - uso de indústrias não incômodas; - uso de indústrias diversificadas; - uso de indústrias especiais.

y Categoria de uso institucional: - instituições de âmbito local; - instituições diversificadas; - instituições de grande concentração; - instituições especiais.

y Categorias de uso especial: - chácaras de recreio, clubes de campo, etc.; - áreas de preservação ambiental.

3.3.4.2. Índices Urbanísticos

Planejar o conjunto urbano requer que seja estabelecida, além do zoneamento de uso das áreas destinadas a atividades compatíveis com o desenvolvimento sócio-econômico e físico-ambiental, a densidade populacional e a densidade de edificação.

Pode-se dizer que a cada tipo de zoneamento de uso, de determinada cidade, tem-se a concepção de um modelo de assentamento urbano diferente.

Resumem-se a seguir os principais índices urbanísticos utilizados.

Taxa de Ocupação: é a relação entre a área ocupada pela projeção horizontal da construção e a área do lote. É um índice que não pode ser superior a 1,0 (um), que representa a superfície total do terreno. As taxas médias de ocupação de terrenos variam de 0,4 a 0,6.

67 Silva, J.A. pg. 221

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Coeficiente de Aproveitamento: é a relação existente entre a área total da construção e a área do lote. O que se busca é fixar o coeficiente de aproveitamento máximo para designar o total da área edificável.

Recuos: São distâncias medidas entre o limite externo da projeção horizontal das edificações e a divisa do lote. Impõem-se recuos de frente, de fundo e laterais.

Gabarito dos Edifícios: É o termo designado para limitar a altura e o número de pavimentos de um edifício. Pode-se também adotar o termo índice de elevação. A técnica urbanística recomenda que o gabarito seja em função da largura do logradouro público e dos recuos de frente do pavimento considerado.

Áreas “non aedificandi”, Espaços Livres e Áreas Verdes

A legislação urbanística prevê a reserva de terrenos privados, para usos preventivos, através do instituto das áreas “non aedificandi”. São elas:

y Recuos do lote ou servidão de recuo; y Alinhamento preventivo na frente de lotes para alargamento futuro das vias; y 15 metros de cada lado dos corpos d’água, ferrovias e dutos definidos pelo Art. 4º,

da Lei 6.766/7,; recentemente foram excetuados os dutos; y Terrenos marginais de rios, lagos e canais públicos (15 metros de largura); y Outras áreas definidas por legislação municipal.

Além das áreas “non aedificandi”, o projeto de loteamento deve delimitar os “espaços livres”, que são as vias de comunicação, praças e outros espaços livres de domínio público, e as “áreas verdes” que, diferentemente dos demais espaços livres, são aquelas que comportam

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vegetação contínua e, como já foi dito, devem ser reservadas na proporção de 10 a 15% do projeto.

3.3.4.3. Paisagem Urbana

As leis municipais de uso do solo podem e devem contemplar normas específicas para regular a harmonia estético-funcional entre os espaços edificados (públicos e privados) e os espaços livres (vias, praças, áreas verdes).

Costuma-se atribuir ao Desenho Urbano68 a função de projetar e controlar essa harmonia, que extrapola o mero planejamento e zoneamento funcional das cidades. Há que se buscar modelos para a implantação e modificação do traçado viário, condicionando-o tanto aos aspectos de engenharia e de viabilidade econômica como aos de estética arquitetônica e ambiental.

Em relação à fachada dos edifícios e ao mobiliário urbano69, deve-se impor legislação rigorosa que preserve as funções urbanas e a identidade estética e cultural da comunidade.

3.4. RESTRIÇÕES URBANÍSTICAS E INSTRUMENTOS DE GESTÃO

3.4.1. Institutos Jurídicos

3.4.1.1. Desapropriação Urbanística

A utilização da desapropriação, em matéria de política urbana, é primordial para que possam ser cumpridos os objetivos das atividades urbanísticas do poder público.

É claro, como já se observou anteriormente, que o instituto da desapropriação mexe com a idéia de “intocabilidade” do direito de propriedade, ao mesmo tempo que remete à função social da propriedade e ao interesse público. Lembra Rogério Leal que, “de forma conservadora e mesmo patrimonialista, o ainda citado Código Civil Brasileiro, em seu Art. 590, considera a desapropriação por utilidade pública como causa de perda da propriedade, evidenciando as resistências da tradição privatista da forma jurídica brasileira, frente aos novos rumos do Direito no final do século, com sua progressiva publicização”70.

Para Silva71, “a desapropriação é um instrumento pelo qual o poder público determina a transferência da propriedade particular para o seu patrimônio ou de seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, salvo a exceção constitucional de pagamento em títulos da dívida pública”.

Entretanto, como fazer para se justificar e fundamentar o requisito de utilidade pública? À luz da legislação existente, a desapropriação para fins urbanísticos “tem como pressuposto a aprovação de um plano urbanístico geral, particularizado, parcial, especial ou setorial, ou projeto de urbanização, quer para transformar áreas urbanizadas e já edificadas, renovando-

68 Del Rio, V. (1990) pg. 51 – Desenho Urbano é “o campo disciplinar que trata da dimensão físico-am-biental da cidade, enquanto sistemas físico-espaciais e sistemas de atividades que interagem com a população através de suas vivências, percepções e ações cotidianas”.69 Del Rio, V. (1990) - anúncios, painéis, cartazes, elementos de visualização de trânsito, postes de energia, de iluminação e de telefone, cabines telefônicas, caixas de correio, cestos de lixo e abrigos de ônibus, postos de informações, sanitários públicos, bancas de jornais, guaritas, quiosques, etc”.70 Leal, R. (1998) pg. 13871 Silva, J.A. (1995) pg. 373

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as, dando-lhes nova destinação, quer preparando terrenos rústicos para convertê-los em solo urbano destinado à edificação para os diversos usos previstos nas leis de zoneamento”72.

A desapropriação pode ser aplicada em 3 situações diferentes:

y Resultante de Plano Urbanístico Global; y Casos isolados em que os proprietários não atuam de acordo com as prescrições do

plano; y Desapropriação-sanção para punir o descumprimento de obrigação imposta ao

proprietário (C.F Art. 182, § 4º e Lei 10.257/01, Art. 5º ao 8º).

Os fundamentos jurídicos da desapropriação por utilidade pública estão no Decreto-Lei 3.365/41. Os casos de desapropriação por interesse social estão na Lei 4.132/62, e modificações recentes foram feitas pela Lei 9.785/99.

3.4.1.2. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios

Um dos mais importantes institutos jurídicos da política urbana regulamentado pelo Estatuto das Cidades está no Artigo 5º da Lei 10.257/01 que estipula que “lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação” (Art. 5º caput).

O maior problema para os legisladores é determinar o que se considera “imóvel subutilizado”, e essa condição é remetida à lei do Plano Diretor de cada município que deverá, segundo suas características urbanísticas, indicar o valor de aproveitamento mínimo do “solo urbano”. Problema esse de difícil consenso.

Nos casos tipificados pelo Plano Diretor ou legislação específica, o proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis, e o proprietário terá um prazo nunca inferior a um ano a partir da notificação. Após aprovação do projeto concede-se prazo de dois anos para iniciar as obras.

Caso não haja cumprimento do parcelamento compulsório, o município deverá proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano não poderá exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. Não atendidas as exigências em cinco anos, o município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação.

Como última etapa, decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a sua obrigação o município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública que serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. Várias garantias ao poder público estão asseguradas para não incorrer em prejuízos para o erário público.

72 Silva, J.A. (1995) pg. 375

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3.4.1.3. Servidão Urbanística

Define-se servidão urbanística como a limitação à exclusividade do domínio (propriedade) sobre um imóvel em benefício de um bem de domínio público no interesse de ordenação dos espaços habitáveis.

A servidão urbanística está regulamentada pelas normas do direito civil (Código Civil) e ela se inicia pela declaração de utilidade pública, nos termos do Decreto-Lei 3.365/41.

A servidão é utilizada em caso de uso de terreno particular para algum interesse público, sem que haja necessidade de desapropriação. Exemplos: vias de circulação subterrâneas ou elevadas, passagem de linhões de energia elétrica ou telefone, liberação de pilotis para passagem de pedestres, acessos para manutenção de áreas públicas, etc..

3.4.1.4. Direito de Superfície

Define-se direito de superfície como “o direito autônomo, temporário ou perpétuo, de fazer ou manter construção ou plantação sobre ou sob terreno alheio; é a propriedade - separada do solo - dessa construção ou plantação, bem como é a propriedade decorrente da aquisição feita ao dono do solo de construção ou plantação nele existente”73. Um dos países que está mais avançado na aplicação desse direito é a Itália.

No Art. 21 do Estatuto das Cidades explicita-se que o direito de superfície “abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística”.

Estas são as principais características desse instituto jurídico, ainda bastante incipiente na realidade das cidades brasileiras:

y O proprietário urbano pode ceder o direito de superfície, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública;

y Esse direito abrange: solo, subsolo ou espaço aéreo; y A concessão do direito pode ser gratuita ou onerosa; y O superficiário (que tem o direito de superfície) responde pelos encargos e tributos

da propriedade; y O direito pode ser transferido a terceiros.

No item seguinte, apresenta-se o instituto de “concessão de direito real de uso”, já regulamentado por legislação federal, que é muito similar ao direito de superfície. Trata-se, nesse segundo caso, de dispositivo mais voltado para o campo da ação pública, enquanto o direito de superfície regula fundamentalmente as transações entre entes privados.

3.4.1.5. Concessão de Direito Real de Uso

Concessão do direito real de uso de terreno é “o contrato solene, pelo qual se transfere, a título de direito real, a fruição temporária, por prazo certo ou indeterminado, de terreno público ou particular, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo de terra, ou outra utilização de interesse social”74.

Apesar de seu uso ser de interesse amplo, aponta Mukai que a concessão foi instituída pelo Decreto-Lei 271/67 e é “expressamente recomendada, preferencialmente à venda

73 Lira, R. (1997) pg 1474 Lira, Ricardo Pereira - Elementos de Direito Urbanístico - Ed. Renovar - RJ 1997, pg 232.

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ou doação de bens públicos, visto que foi aplicado nesse sentido em várias legislações estaduais e municipais”75.

A experiência tem mostrado que sua aplicabilidade é de grande valia nos processos de regularização de loteamentos clandestinos e de favelas. Nesses casos, após as famílias terem recebido infra-estrutura e melhorias de urbanização, o poder público aplica o dispositivo de concessão real de uso por prazos longos, permitindo o usufruto de terreno público com garantia das benfeitorias, através de contrato entre as partes.

Entretanto, a regulamentação da “concessão de uso especial para fins de moradia”, prevista no §1º do Art. 183 da CF, foi vetada na lei 10.257/0, mas acabou sendo contemplada na Medida Provisória 2.220/01, ainda bastante polêmica entre juristas e gestores públicos.

Em suma, diz no seu Art. 1º : “aquele que, até 30/07/2001, possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até 250 m2 de imóvel público situado em área urbana, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”.

Essa concessão poderá ser dada de forma individual ou coletiva, e inclui os ocupantes de imóveis públicos, excetuando-se os casos de imóveis: de uso comum do povo; destinados a projeto de urbanização; de interesse da defesa nacional, preservação ambiental e proteção de ecossistemas naturais; reservado à construção de represas e obras similares; ou situado em via de comunicação.

Nesses casos, o Art. 5º da MP diz que “é facultado ao poder público assegurar o exercício do direito de concessão de uso especial, em outro local”. Esse artigo é o mais controvertido dessa legislação, uma vez que imputa uma obrigatoriedade tácita aos poderes públicos de prover uma solução de moradia que normalmente os mesmo não têm recursos para esse provimento.

3.4.1.6. Usucapião Especial de Imóvel Urbano

A regulamentação desse dispositivo constitucional (C.F. Art. 189) consta do Estatuto das Cidades nos artigos 9º ao 14, e resumem o seguinte:

y Aquele que possuir uma área ou edificação urbana de até 250 m2, por 5 anos ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou da sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel, urbano ou rural;

y Em áreas superiores a 250 m2, onde não residam várias famílias e onde não se possa identificar o terreno de cada possuidor, pode-se estabelecer a usucapião coletivo.

3.4.1.7. Direito de Preempção

O direito de preempção é o instituto de intervenção urbanística que assegura ao poder público municipal a preferência na aquisição de terreno ou edifícios urbanos que estão à venda entre particulares.

75 Mukai Pg 147

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A lei 10.257/01 estipula que lei municipal específica, com base no Plano Diretor, deverá delimitar as áreas em que incidirá o direito de preempção, fixando prazo de vigência não superior a cinco anos, renovável.

Esse direito poderá ser exercido pelo poder público sempre que este necessitar de áreas para: regularização fundiária; execução de programas habitacionais, criação de unidades de conservação ou proteção de áreas de interesse ambiental, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, constituição de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana; e, proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagens.

3.4.1.8. Solo Criado ou Outorga Onerosa do Direito de Construir

O conceito original de solo criado “desenvolveu-se inicialmente a partir da observação da possibilidade de criação artificial de área horizontal mediante a sua construção sobre ou sob o solo natural. Compreendia-se assim o solo criado como o resultado da criação de áreas utilizáveis, não apoiadas diretamente sobre o solo natural”76.

O conceito de solo criado, entretanto, desenvolveu-se, tendo-se hoje um consenso sobre sua pertinência jurídica e relevante interesse urbanístico. O solo criado, para ser aplicado a uma determinada realidade urbana, deve levar em conta a existência de 4 fatores, apontados por Silva77.

y Existência de um coeficiente de aproveitamento universal; y Vinculação a um sistema de zoneamento rigoroso; y Transferência do direito de construir; y Proporcionalidade entre solos públicos e solos privados.

Várias experiências internacionais utilizam o solo criado. A França, desde 1975, institui o teto legal de densidade (plafond légal de densité), que é de 1,0 (um) com exceção de Paris, que é de 1,5 (um e meio). Hoje a tendência na França é a descentralização dessas regras para as leis municipais. Nos EUA, o “space adrift” (espaço flutuante) é utilizado para preservar o patrimônio histórico, através da alienação do direito de construir. Na Itália, desde 1977, evolui-se para leis em que existe uma separação entre direito de construir e direito de propriedade.

No Brasil, as primeiras propostas foram feitas pelo GEGRAN - Grupo Executivo da Grande São Paulo - e nos seminários do CEPAM, em 1975, até que culminou com a Carta de Embu, nos anos 90, assinada por juristas, arquitetos, urbanistas e economistas.

A conclusão desta Carta de Embu é a seguinte:

“É constitucional a fixação, pelo município, de um coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos.“1.1. A fixação desse coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer índices diversos de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de zoneamento.“1.2. Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo.“2. É constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condição de criação de solo, que o interessado entregue ao Poder Público áreas proporcionais ao solo criado; quando

76 Grau, Eros; citado por Silva, J.A. (1995) pg. 23377 Silva, J.A. (1995) pg. 233

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impossível a oferta dessas áreas, por inexistentes ou por não atenderem às condições legais para tanto requeridas, é admissível sua substituição pelo equivalente econômico.“2.1. O proprietário de imóvel sujeito a limitações administrativas, que impeçam a plena utilização do coeficiente único de edificação, poderá alienar a parcela não-utilizável do direito de construir.“2.2. No caso de imóvel tombado, o proprietário poderá alienar o direito de construir correspondente à área edificada ou ao coeficiente único de edificação”78.

A lei do Estatuto das Cidades nos seus artigos 28 a 30 dispõe sobre a outorga onerosa do direito de construir com esses princípios:

y O Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir possa ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário;

y O coeficiente básico poderá ser diferenciado para áreas da cidade, ou único para toda a zona urbana, e serão definidos os limites máximos a serem atingidos;

y O Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais será permitida a alteração de uso do solo mediante contrapartida (Operações Urbanas, por ex.).

y Lei municipal estabelecerá a fórmula de cálculo para a cobrança; os casos de isenção e a contrapartida do beneficiário.

3.4.1.9. Transferência do Potencial Construtivo

A Transferência de Potencial Construtivo baseia-se no mesmo princípio do solo criado, ou seja, na separação entre o direito de propriedade e o direito de construir. Foi concebido para permitir que os proprietários, sujeitos a um interesse público de preservação, fossem comprimidos pelo fato da sua edificação não poder atingir o coeficiente de aproveitamento.

A lei 10.257/01 formula a Transferência do Direito de Construir da seguinte maneira:

y Lei municipal poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer, em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no Plano Diretor, ou em legislação decorrente.

y A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doa ao poder público seu imóvel para fins de: implantação de equipamento comunitário, preservação de interesse histórico/paisagístico/cultural e servir a programa de regularização fundiária.

3.4.2. Instrumentos de Gestão Urbanística

Neste item serão descritos os principais instrumentos urbanísticos de gestão que vêm sendo utilizados pelos responsáveis pela gestão pública local, nos últimos 20 anos, com o objetivo de reduzir as diferenças de apropriação do solo urbano pelas diferentes classes sociais.

A maioria desses instrumentos ainda carecem, em diferentes escalas, seja de legislação federal complementar, seja de regulamentação municipal e, principalmente, de experiência concreta de aplicação com resultados efetivamente convalidados.

78 Carta de Embú – O solo Criado – SP - 1990

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3.4.2.1. Macrozoneamento

A técnica de macrozoneamento surgiu mais recentemente, como herança das experiências dos estudos macro-ambientais79. No planejamento urbano, importa essa mesma visão, que é a de estabelecer um “referencial espacial para o uso e ocupação do solo da cidade, em concordância com as estratégias de política urbana”80.

Essa forma de zoneamento define primeiramente grandes áreas de ocupação, identificando as funções da zona rural e da zona urbana do município. Em seguida, com base na análise de dados, visualiza as zonas a incentivar ou a coibir a ocupação, tendo por base “a compatibilização da capacidade da indústria instalada com as condições do meio físico, com as necessidades de preservação ambiental e com as características de uso e ocupação existentes”81. Ainda no macrozoneamento, destacam-se as áreas especiais de interesse de preservação e interesse social.

3.4.2.2. Renovação Urbana

A Renovação Urbana é atividade do planejamento e gestão pública municipal, cuja experiência está ligada às grandes recuperações das cidades americanas e às revitalizações dos centros históricos da Europa. Tem por objeto recuperar setores da cidade que se encontram funcionalmente desorganizados e estruturalmente degradados.

Impõe-se, nesses casos, a necessidade de intervenção da administração municipal, que, não dispondo dos vultuosos recursos de infra-estrutura, associa-se, de diferentes maneiras, ao setor privado.

É notório que as Operações de Renovação Urbana demandam procedimentos técnicos e jurídicos complexos e têm prazos longos para sua execução.

De maneira breve, ilustram-se abaixo os principais tipos de intervenção para renovação urbana:

a) Operações Urbanas

Operações Urbanas Integradas são intervenções urbanísticas promovidas pela parceria entre poder público e iniciativa privada, em determinadas áreas da cidade, aprovadas por lei municipal. Cabe ao poder público executar o projeto global, coordenar a implantação de infra-estrutura e as formas de ocupação dessas áreas e, ao setor privado, por sua vez, fazer os investimentos de reurbanização.

A Operação Urbana torna-se atraente ao capital privado, pois no perímetro de sua atuação serão revistos os índices urbanísticos e categorias de uso previstos no zoneamento, além de regularização fundiária do existente. Estabelece-se, via de regra, um estoque de área edificável específico, que deve ser calculado em função da capacidade de suporte da região, que será vendido à iniciativa privada.

79 Desde 1982 desenvolvem-se as propostas de Macrozoneamentos Ecológico-Econômicos da Amazônia e do Gerenciamento Costeiro em 17 Estados do Brasil, com o objetivo de controlar a degradação dos princi-pais ecossistemas da Mata Atlântica e da Floresta Amazônica.80 Rolnik Raquel (1999). 81 Essa metodologia foi utilizada na elaboração do Plano Diretor do Município de São Paulo - Gestão 1989/92 – prefeita Luiza Erundina.

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Do ponto de vista público, igualmente, essas operações urbanas tornam-se interessantes, posto que a administração não dispõe de meios e recursos para a revitalização das áreas degradadas, mormente para a transferência de populações e construção de moradias populares na escala que o problema requer.

Para o sucesso das Operações Urbanas, há que se organizar uma estrutura de gestão eficiente e, quando possível, autônoma, com a participação de todos os agentes, inclusive os moradores da região. Muitas experiências tiveram êxito no exterior (França, EUA), ao organizarem pequenas sociedades de economia mista, com a participação dos próprios proprietários ou consórcio de empresas, sempre sob a tutela da administração local.

A lei 10.257/01 contempla de maneira inequívoca a função das Operações Urbanas Consorciadas, em seus artigos 32 a 34, como segue:

y Lei municipal específica, baseada no Plano Diretor, delimitará a área de aplicação das Operações Urbanas.

y São consideradas operações urbanas o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar, em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.

b) Consórcio Imobiliário

Consórcio Imobiliário ou Urbanização Consorciada é a associação feita entre o proprietário de imóvel e a prefeitura para que se opere um plano de urbanização no referido imóvel.

Normalmente são casos em que existe uma certa pressão da população para ocupar uma gleba ainda não urbanizada. O proprietário entrega a gleba à Administração, que fará os benefícios de infra-estrutura: arruamento, saneamento básico, pavimentação, serviços, etc. Após a execução do Plano, o proprietário recebe de volta sua gleba urbanizada, na proporção correspondente ao valor da gleba bruta. Os lotes restantes farão parte de programa habitacional ou de equipamentos públicos.

Essa modalidade, ainda pouco explorada nas legislações de zoneamento municipal, é um bom exemplo para a aplicação da urbanização compulsória do Art. 182, § 4º da Constituição Federal.

c) Operações Interligadas

A Operação Urbana Interligada é lançada em 1986 no Município de São Paulo como instrumento destinado a solucionar o problema das favelas82. Seu regime jurídico consta da Lei municipal 10.209/86 e reza que os proprietários de terrenos ocupados por favelas podem requerer à prefeitura a modificação dos índices urbanísticos daquela área de sua propriedade, desde que se obriguem a construir ou a doar à municipalidade habitações de interesse social para a população favelada. Desse modo, só é admitida a Operação Urbana (aumento do direito de construir) de forma vinculada, integrada com a solução global das famílias, objeto da intervenção.

A aplicação dessa medida desde 1986 tem sido objeto de inúmeros debates relativos aos reais benefícios urbanísticos para toda a metrópole. Obrigatoriamente, para que se tenha

82 Silva, J.A. (1995) – pg. 330

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sucesso na implantação desse mecanismo de compensação, o processo de decisão sobre a Operação Urbana deve ser o mais aberto, transparente e democrático, e deve-se, ainda, estabelecer um valor justo a ser cobrado pelo benefício concedido.

3.4.2.3. Zonas de Urbanização Especial

As zonas de urbanização especial são categorias do zoneamento clássico de uso do solo, que evoluíram, nos últimos tempos, para dar conta de demandas urgentes das metrópoles, seja na promoção de urbanização prioritária, seja na de urbanização restrita.

No primeiro grupo, de Urbanização Prioritária, destacam-se as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social.

As ZEIS são delimitações entre perímetros vazios em áreas potenciais para urbanização, ou em áreas onde ocorram ocupações irregulares, em desacordo com a legislação vigente, que serão objeto de estudo, intervenção e regulamentação específica. Podem ser de três tipos83:

y Vazios urbanos: terrenos aptos à implantação de programa habitacional; y Favelas: terrenos públicos ou privados ocupados, com interesse público na

urbanização e/ou regularização fundiária; y Loteamentos irregulares: loteamentos em que há interesse público na regularização

jurídica do parcelamento, na complementação da infra-estrutura ou na recuperação ambiental.

No grupo de Urbanização Restrita, destacam-se outros tipos de zona que vêm sendo cada vez mais utilizados e são objeto de normatização específica. São elas:

y Distritos Industriais; y Núcleos Residenciais de Recreio (fora do perímetro urbano); y Núcleos Populacionais para Execução de Obras de Grande Porte (núcleos de

construção de barragens).

3.5. NORMAS DE CONTROLE URBANÍSTICO

3.5.1. Atividade Edilícia

3.5.1.1. Código de Edificação

Conhecido como um dos diplomas legais fundamentais do urbanismo, pela sua pré-existência às legislações contemporâneas de Planos Diretores e de zoneamento, o Código de Edificação (ou Código de Obras) volta-se para o conveniente disciplinamento das construções, fixando condições técnicas, sanitárias e funcionais para elas.

A maioria dos municípios brasileiros possuem, por lei municipal, seus Códigos de Edificações, em que estão prescritas as “imposições estruturais da construção, visando propiciar segurança e funcionalidade a cada obra individualmente considerada”84.

83 Rolnik, Raquel. (1999) - Pg 12.84 Meirelles, Hely Lopes - citado por Mukai, T. (1988) pg. 25

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3.5.1.2. Licenças Edilícias e Fiscalização

O poder público municipal, através de suas entidades administrativas, é a instância competente para regular o exercício do poder de polícia que lhe é inerente, em especial no licenciamento e fiscalização do uso do solo e das construções.

José Afonso da Silva85 define de modo sintético os três momentos do licenciamento:

1°) Controle prévio: aprovação dos planos e projetos apresentados pelos agentes privados. Nesses casos, após consulta à prefeitura e expedição de diretrizes e normas de construção, o interessado apresenta o plano e o projeto que poderão receber:

y Autorização de construção (caráter precário); y Autorização de construção (caráter permanente).

2°) Controle concomitante: é atividade de fiscalização da prefeitura durante o período de construção (laudo e vistoria). No caso de desconformidade com o projeto aprovado, o infrator ficará sujeito a:

y Auto de infração para regularização; y Multas; y Interdição; y Embargo da obra; y Demolição.

3°) Controle a posteriori: a aprovação pela prefeitura, mediante a vistoria, do cumprimento da legislação de edificações quando serão concedidos:

y Auto de conclusão de obra; y Habite-se.

3.5.2. Instrumentos Tributários e Financeiros

Os instrumentos fiscais do urbanismo são bastante reduzidos na maioria das legislações municipais, resumindo-se a 3 tipos básicos:

y IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano; y Taxas e Tarifas Diferenciadas: licença para execução de arruamento e loteamento,

licença para obras particulares, licença para publicidade, varrição e limpeza, lixo, iluminação, numeração de prédios, localização e funcionamento de atividades e de serviços públicos em geral;

y Contribuição de melhoria: a cobrança da valorização imobiliária gerada para uma parcela da cidade com a execução de obras públicas. (Emenda Constitucional 23, de 1983).

Observa-se nesse item que o regime fiscal e tributário dos municípios está assentado quase que somente sobre o IPTU e as taxas municipais, uma vez que a contribuição de melhorias não tem eficácia na sua aplicabilidade.

É certo, porém, que “seria já tempo de pensarmos em orientar a tributação no sentido de uma fiscalidade urbanística, que tivesse por fim assegurar a arrecadação de recursos financeiros mais substanciais para a administração do urbanismo”. Essa fiscalidade “encontrou

85 Silva, J.A. (1995) pg. 385

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novos desenvolvimentos na medida em que passou a ter, também, por tarefa, incitar os proprietários a construir em seus terrenos, ou cedê-los aos construtores. A fiscalidade do urbanismo tem, de fato, uma dupla finalidade: o financiamento dos equipamentos públicos urbanos e a regulação do mercado fundiário”86.

Para concluir, crê-se que, com os novos instrumentos de gestão urbanística (Operações Urbanas e Interligadas, Consórcios Imobiliários, Solo Criado e Transferência de Potencial Construtivo, ZEIS, Direito de Preempção, Edificação Compulsória, etc.), as cidades, através de suas leis urbanísticas, têm condições de promover uma verdadeira Reforma Urbana, lutando contra a exclusão social, recuperando a degradação do meio ambiente e resgatando a qualidade de vida de todos os cidadãos.

86 Bouysson, F. citado por Silva, J.A. (1995). Pg. 410

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INDEX DA LEGISLAÇÃO CITADA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAPÍTULO II - DA UNIÃO.

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAPÍTULO III - DOS ESTADOS FEDERADOS.

TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO, CAP. IV - DOS MUNICÍPIOS.

TÍTULO VII - DA ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA, CAPÍTULO II - DA POLÍTICA URBANA.

LEGISLAÇÃO FEDERAL

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 58, DE 10 DE DEZEMBRO DE 1937: Dispõe sobre o loteamento e a renda de terrenos para pagamento em prestações.

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 271, DE 28 DE FEVEREIRO DE 1967: Dispões sobre loteamento urbano, responsabilidade do loteador, concessão de uso e espaço aéreo e dá outras providências.

LEI FEDERAL Nº 6.766, DE 19 DE DEZEMBRO DE 1979: Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras providências.

PROJETO DE LEI Nº 5.788-A, DE 1990: Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias. Substitutivo Adotado pela Comissão. Estabelece diretrizes gerais da Política Urbana e dá outras providências.

DECRETO-LEI FEDERAL Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941: Dispõe sobre desapropriação por utilidade pública.

LEI FEDERAL Nº 4.132, DE 10 DE SETEMBRO DE 1962: Define os casos de desapropriação por interesse social e dispões sobre a sua aplicação.

LEI FEDERAL Nº 9.785, DE 29 DE JANEIRO DE 1999: Altera o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941 (Desapropriação por utilidade pública) e as Leis nºs 6.015, de

115

31 de dezembro de 1973 (Registros públicos) e 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Parcelamento do solo urbano).

LEI FEDERAL Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001: Estatuto da CidadeEstabelece diretrizes gerais da política urbana

MEDIADA PROVISÓRIA 2.220 DE 4 DE SETEMBRO DE 2001: Dispõe sobre a concessão de uso especial para fins de moradia

LEGISLAÇÃO ESTADUAL

ESTADO DE SÃO PAULO

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO

TÍTULO VI - Da ordem Econômica

Capítulo II - Do Desenvolvimento Urbano

LEI ESTADUAL COMPLEMENTAR Nº 760, DE 1 DE AGOSTO DE 1994 - SÃO PAULO: Estabelece diretrizes para a Organização Regional do Estado de São Paulo.

LEI ESTADUAL COMPLEMENTAR Nº 815, DE 30 DE JULHO DE 1996 - SÃO PAULO: Cria a Região Metropolitana da Baixada Santista e autoriza o Poder Executivo a instituir o Conselho de Desenvolvimento da Baixada Santista, a criar entidade autárquica a constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, e dá providências correlatas.

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PÓS•GRADUAÇÃO L A T O S E N S U

FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO

AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE

POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO

EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO

ESCOLA SUPERIOR DA CETESB