Enfoques para el análisisde políticas públicas

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Enfoques para el análisisde políticas públicas

André-Noél Roth Deubel(Editor) - '1 Ir~" ."~~,;.....,.:t

Autores:

Oeisy Jeannette Arrubla Sánchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera,Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Calderón Romanov,

Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Blandón,Luz Alejandra Cerón Rincón, Jorge /ván Cuervo Restrepo,

Adolfo Eslava Gómez, Ana María Fernández Medina,Miguel Ángel Herrera Zgaib, ieen-Ftsncoís Jolly,Jenny Elisa López Rodríguez, Alberto Martínez,Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera,

André-Noe' Roth Oeubel, Rocío Rubio Serrano,Juan Antonio Zornoza Bonilla

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

SEDEBOGOTÁFACULTAD DEDERECHO, CIENCIASPOLÍTICAS YSOCIALESDEPARTAMENTO Y AREACURRICULAR DECIENCIAPOLITICA

INSTITUTODE ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)DOCTORADOEN ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES

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Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Enfoques para el análisis de políticas públicas 1 editor André-Noel Roth Deubel; DoctoradoInterfacultades en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, - Bogotá: Universidad Nacionalde Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales. Grupo de Investigación Análisis dePolíticas Públicas y de la Gestión Pública 20 IO374 p.

Incluye referencias bibliográficas

ISBN: 978-958-719-616-0

1. Política pública 2. Ciencia política 3. Argumentación 4. Teoría Política 1. Roth Deubel, André­Noel, 1961- 11. Doctorado Interfacultades en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales

CDD-21 320.6/2010

Enfoques para el análisis de políticas públicas

© 20 IOUniversidad Nacional de Colombia, sede Bogotá,© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Doctorado Interfacultades en Estudios Políticos y Relaciones InternacionalesInstituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales - IEPRIGrupo de Investigación Análisis de Políticas Públicas y de la Gestión Pública - APPGP

Primera edición: diciembre de 20 IOBogotá, 2010ISBN: 978-958-719-616-0

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIAMoisés Wassermann Lerner -Rector-

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y SocialesJosé Francisco Acuña Vizcaya -Decano-Alejo Vargas Velásquez -Vicedecano de Investigación y Extensión-Edgar Alberto Novoa Torres -Director (E) Departamento de Ciencia Política-

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones InternacionalesCarlos Mario Perea Restrepo - Director

Programa de Doctorado en Estudios Poliucos y Relaciones InternacionalesAndré-Noel Roth Deubel - Coordinador

Diseño de carátula:Diana Fonseca Robayo -Diseñadora Gráfica-

Diagramación:Doris Andrade B.

Impresión:Digiprint Editores E.U.Calle 63 Bis No. 70-49Bogotá D.C., Colombia, Sur América, Tel. 57-1-251 7060Impreso en Colombia 1Printed in Colombia

UJ pmJ>t(/jN dt H. D. UJJI»ltU (1902- 1978)parotl tnttilisis tit losP.HtifoSpliblifOS

1975. Con Warren F. llehman; John D. Montgomery & Myron Weiner. Policy Sciences and Population. Lexington, Mass.: D.C. Heath and Company.

1979. Con Merritt B. Fox. The Signature ofPower: Buildings, Communication and Policy. New Brunswick, N.J.: Transaction Books.

1980. Con Myres McDougal & Lung-chu Chen. Human Rights and World Public Order: The Basic Policies of an International Law of Human Dignity. New Haven, Conn.: Yale University Press.

Con Daniel Lerner & Hans Speier, (Eds.). Propaganda and Commu­nication in World History .3 vols. Honolulu: The University Press of Hawaii.

Capftulo 3

Analisis neoinstitucional de politicas publicas'

ADOLFO ESLAVA G6MEZ··

INTRODUCCI6N

EI estudio de las instituciones depende de un trabajo te6rico realizado en tres niveles de especificidad: enfoques 0 marcos, teorfas y modelos (Ostrom, 2005). EI enfoque 0 marco brinda una

lista general de variables relevantes que permiten generar el conjunto de preguntas pertinentes para orientar la investigaci6n; la teorfa, a partir de proposiciones generales, permite diagnosticar el fen6meno objeto de estudio, explicar procesos y predecir resultados. EI tercer nivel, en palabras del politologo estadounidense Paul Sabatier (2007), se define como una representaci6n de una situaci6n particular que tiene un aleance mas limitado que el enfoque y la teorfa, y que debe contener supuestos espedficos sobre los valores de variables crfticas y sobre la naturaleza de relaciones particulares. Desde el estudio de polfticas publicas, Parsons nos recuerda que es preciso User consciente de la manera en que los distintos marcos de anal isis definen y discuten los problemas, y c6mo estes chocan, convergen y cambian" (2007 [1997]: 66).

Este articulo se deriva del proyecto de investigaci6n "Polfticas publlcas para el desarrollo. Aspectos conceptuales y practlcas del gobierno local", proyecto financiado por la Universidad EAFIT y adscrito al Crupo de Investigaci6n "Estudios sobre Polftica y lenguaje".

•• Magister en Ciencias Econ6micas por la Universidad Nacional de Colombia. Profesordel Depar­tamento de Humanidades y Jefe del pregrado en Ciencias Pollticas de la Universidad EAFIT.

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Anti/isis ntoinstitlldonal depoliticosp,;blicos

Varias teorias pueden ser compatibles con un enfoque y varios modelos pueden ser compatibles con varias teorlas, de tal forma que la apuesta por un enfoque obedece a un criterio envolvente encaminado a recoger esfuerzos en diversas direcciones con el fin de dar buena cuenta de futuros objetos de estudio, desde el soporte de una estruc­tura conceptual amplia y fuerte. La propuesta que se presenta en los apartados siguientes se inscribe en la linea del nuevo institucionalismo, y sienta sus bases sobre una visi6n eclectlca encaminada a brindar una fundamentaci6n plural para un enfoque pertinente de anal isis de

pollticas.

Es importante destacar que el estudio de las instituciones no solo indaga por el marco general de las interacciones que tienen lugar en el edificio social; tarnbien se ocupa de la incidencia institucional en el nivel micro de la vida ciudadana. AI momenta de estudiar, asesorar, ejercer 0 evaluar la dinarnlca del proceso de toma de decisiones, esta perspectiva micro cobra mayor importancia ya que cada conjunto de reglas puede variar sustancialmente entre casos concretos 0 sectores espedficos de la decisi6n social. Es posible encontrar coincidencias en el marco constitucional y reglas institucionales que tienen el prop6sito de brindar coherencia a los esfuerzos encaminados a la busqueda del desarrollo de un territorio, sin embargo, los acuerdos para una polftica publica espedfica estaran afectados por las decisiones particulares que resultan de la interacci6n propia del subconjunto de actores e institucio­nes involucrados. Es posible afirmar que se trata de un enfoque centrado en los detalles.

De igual manera, adoptar el enfoque neoinstitucional no implica olvidar que son las personas las protagonistas de la decisi6n social; este enfoque toma distancia de la conducta individual estrictamente compe­titiva y maximizadora del interes personal, con el fin de prestar mayor atenci6n al comportamiento personal favorable a soluciones de coope­raci6n social. Dado que el anal isis neoinstitucional tiene en cuenta la influencia redproca entre actores e instituciones, tarnbien abre la puerta de la perspectiva comparada tanto de los marcos institucionales como de los arreglos organizacionales que las personas acuerdan tomando en cuenta su naturaleza humana, en la que el egofsmo no constituye la unica motivaci6n para participar en el juego colectivo.

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•Adolfo EslauaGomtz

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No se trata de omitir las posibilidades de conflicto en la discusi6n

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publica, pero en lugar de la bondad que se Ie otorga a los mecanismos competitivos para resolver las diferencias, vale la pena reivindicar las instancias cooperativas de los procesos sociales. AI mismo tiempo, el analista institucional contempla las reglas escritas y no escritas, toda vez que la decisi6n social muchas veces tiene mayor asidero en la fuerza de las creencias y costumbres que en la fuerza de la coerci6n. t

)Por ejemplo, una polftica de lucha contra la pobreza puede incorporar componentes de la 16gica de mercado (subsidies para garantizar acceso t a servicios, transferencias monetarias para facilitar la compra de bienes, ,) capacitaci6n para promover la inclusi6n en el mercado [aboral), que se

)fundamentan en la funci6n distributiva de la acci6n gubernamental; pero tambien es preciso contar con la acci6n colectiva inspirada en la moti­ ) vaci6n social de dar sin esperar (caridad, voluntariado, responsabilidad

:)social). No es logico pretender que los problemas sociales se resuelven .)con la expedici6n de leyes. Es necesario que, al tiempo que se aprueban

decretos y acuerdos, haya un esfuerzo por comprender las caracterfsticas ,;)(valores, percepciones, tradiciones) de las dlnarnicas sociales que enfrenta

lle_ ...)·...la polltica publica en sl:! implementaci6n. l':)...,.

La estructura de este capitulo tiene el prop6sito de brindar los con­ .,,)ceptos basicos para abordar el anal isis de politicas publicas desde la perspectiva del nuevo institucionalismo. En primer lugar, se plantean '.) definiciones, crfticas y contribuciones de la corriente neoinstitucional ) desde diferentes angulos de las ciencias sociales. A continuaci6n se propone una aproximaci6n a las pollticas publicas desde una mirada » que recoge contribuciones c1aves de diferentes autores y disciplinas ) (North desde la historia econ6mica, Ostrom desde la ciencia polftica y t,)Acemoglu et al. desde la nueva econornta political, Tambien se afirma

.)que la exploraci6n analftica y la investigaci6n ernplrica de las politicas publicas se pueden abordar desde la combinaci6n de varias versiones ,,.)del neoinstitucionalismo con el fin de tener una comprensi6n mas amplia de las relaciones de interdependencia entre actores e instituciones. AI •final, se plantea que para lograr una politica publica que cumpla con el ';oj prop6sito de reducir la incertidumbre propia del juego social, es necesario

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•contar con un trabajo te6rico que preste especial atenci6n a categorias analiticas determinantes como la comprensi6n de las politicas. su pro­

ceso y sus causas.

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NEOINSTITUCIONAUSMOS

Desde la antlguedad, la formaci6n de instituciones polfticas tiene como prop6sito orientar el inestable e inconstante comportamiento individual hacia fines colectivos. La evoluci6n de la filosoffa polftica evidencia una fuente prolffica del pensamiento polftico en el anal isis y diseiio de las instituciones. AI respecto Peters seiiala que "[lla ciencia polftica tiene sus rafces en el estudio de las instituciones" (2003: 13).

Hablar de nuevo institucionalismo impl ica reconocer la existencia de una versi6n previa que fue objeto de modificaciones. EI viejo institucio­

•! nalismo constituye un aporte para la comprensi6n de la dinarnica polftica y de los procesos de formaci6n de polfticas publicas, dado su caracter descriptivo que defiende la relevancia de los detalles de una instituci6n y su impacto duradero en el comportamiento tanto de las personascomo de las mismas instituciones -Wilson (1906) y Bryce (1921), citados en Peters (2001h en lugar de asumir por ejemplo, una caracterizaci6n del gobierno de estilo caja negra propio del anal isis comparado de los conductistas, cuya utilidad radicaba en la presunci6n de resultar utiles para el analisis de todo tipo de gobierno.

La metodologfa del viejo institucionalismo esta orientada por la observaci6n inteligente que intenta describir y comprender en terrninos

~: concretos el mundo politico que 10 rodea. En tanto que el conductismo -basado en caracterfsticas socio-psicoI6gicas- y la elecci6n racional -basada en el calculo de beneficios personales-, conciben al individuo como actor aut6nomo respecto a las instituciones. Mientras los enfoques individualistas plantean causalidad en una sola direcci6n: economia y sociedad inciden en la polftica y las instituciones, los institucionalismos defienden la causalidad en ambas direcciones. Las instituciones se con­ciben por tanto, como variable dependiente de fen6menos politicos, econ6micos y sociales, y tambien como variable independiente que condiciona tales fen6menos. En este sentido, Peters sentencia: "Aunque el nuevo institucionalismo se fija mas en estructuras y organizaciones que en la conducta individual, com parte con la tradici6n conductista la preocupaci6n por la teorfa y el desarrollo de rnetodos analiticos mas adecuados" (2001: 306). Es importante anotar que el nuevo instituciona­lismo sienta sus bases sobre cinco crfticas a los enfoques individualistas (ver Tabla 1).

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Adolfo Esltwo Gomez

Tabla 1 CRfnCAS A LOS ENFOQUES INDIVIDUALISTAS

Subordinaci6n de los ren6me­ Mutua dependencia entre poli­

• Contextualismo nos politicos al contexte (ere­ tica y soeiedad. cimiento economico, divisiones de c1ase).

• Reduccionismo Reducci6n del comportamiento Influencia de las normas, reglas colectivoaIaconducraindividual y valores.

• Utilitarismo Decision valorada por 10 que Valor intrinseco de la representa para el individuo. decision .

• Funcionalismo Historia como proceso eft­ciente que avanza hacia el

Disfuncionalidades de los pro­cesos politicos.

equilibrio,

• Instrumentalismo Predominio del resultado sobre el proceso.

Compleja interacci6n del pro­ceso politico.

FlJENIE: elaboraci6n propia basada en Peters (2003).

A pesar que los diferentes institucionalismos se suelen asociar con la presencia del interes por las estructuras del sector publico como su cornun denominador, es posible asegurar que los elementos comunes de los institucionalismos tienen que ver con asumir la instituci6n como rasgo estructural de la sociedad, 0 forma de gobierno que trasciende al individuo e implica interacci6n predecible segun las relaciones esped­ficas que existen entre los actores: estable en el tiempo, influyente en el comportamiento individual y garante de valores compartidos. Asimismo, es importante destacar que otro rasgo cornun de los neoinstitucionalis­mos consiste en lIevar a cabo analisls que permitan tener la capacidad de recomendar los cambios necesarios para configurar un nuevo marco institucional que posibilite la obtenci6n de mejores resultados sociales, asf como predecir el desempeiio futuro del conjunto de interacciones objeto de estudio.

Los enfoques econ6mico, sociol6gico e hist6rico, han mostrado importantes avances en la consolidaci6n de la teorta neoinstitucional, sin embargo, la ciencia polftica esta lIamada a pensar contribuciones te6ricas y empfricas que permitan ganar protagonismo en el desarrollo

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Ano/isis neoinstitllaonol tit politieos pliblieos

de la veta de conocimiento que constituye la aproximaci6n neoinstitu­cional para las ciencias sociales y humanas. La participaci6n polltica de los ciudadanos, las relaciones de poder, la obediencia a la Ley, las reivindicaciones sociales, entre muchos otros, son fen6menos politicos que resisten la aproximaci6n neoinstitucional. En este texto, y desde el enfoque metodol6gico centrado en las instituciones, se tornaran las politicas publicas como objeto de estudio en donde converge un grupo de categorfas anaHticas que revisten particular interes para las ciencias pollticas en particular, y para las ciencias sociales en general.

En cuanto a definiciones, es posible establecer que no existe con­senso. La economfa se inscribe en una aproximaci6n contractual, en donde la instituci6n es un acuerdo encaminado a garantizar condiciones previsibles de intercambio; mientras que la sociologla se situa en una perspectiva cultural que interpreta las instituciones como el conjunto de convenciones sociales que gufa las acciones individuales. La histo­ria, por su parte, obedece a una 16gica de nivel macro que entiende las instituciones como la estructura formal e informal que fija las reglas del

juego entre los actores.

Tabla 2 CINCO CORRIENTES DE NUEVO INSTITUCIONALISMO

EN DIALOGO CON LAS pOLiTICAS PUBLICAS

Normativo. March y Olsen, destacan el papel de las normas e invocan la 16gica de 10 adecuado como rnedio para moldear el comportamiento de los miembros de la instituci6n. Valores institucionales que penetran el marco referencial de las personas.

Valores compartidos. Las instituciones se definen aqui como el conjunto de valores que dan forma a las decisiones y comportamientos de sus miembros. Pueden ser por agregaci6n, cuando obedecen al intercambio y la negociaci6n, 0 pueden ser por integraci6n cuando se basan en la historia, la obligaci6n y la raz6n. Este enfoque puede estar asociado al deber ser de las politicas publicae, por ejemplo en una etapa de agenda

y diseiio institucional.

De la elecci6n racional. Weingast, concibe las instituciones como reglas e incentivos dentro de las cuales, los individuos intentan maximizar su beneficio. Asi, las instituciones son restricciones estructurales para el comportamiento individual que surgen como solucion a necesidades sociales y econornicas, y permiten alcanzar equilibrios sociales en presencia de egoismo racional. Se trata de una racionalidad limitada por estructuras ex6genas que propicia procesos estables y predecibles de toma de decisiones.

Adolfo Eslava Gomez

Intercambio y negociaci6n. Shepsle y Weingast, entienden las instituciones como mecanismos de agregaci6n de preferencias de individuos que tratan de maxirnizar sus propios intereses. Sin embargo, Ostrom propone unas reglas entendidas como prescripciones, aceptadas y de uso cornun, encaminadas a ordenar relaciones interdependientes y repetitivas estableciendo que acciones son requeridas, prohibidas 0

permitidas (1986: 5). Es un planteamiento que ofrece luces al desarrollo de las politicas publicae, ya que brinda el marco que debe acatar el conjunto de actores involucrados en la ejecuci6n de las decisiones.

Hist6rico. Decisiones politicas inicialesy sus compromisos institucionalesconcomitantes determinan el desarrollo de las politicas. LAspoliticcudependm del nm,bo que tomen. Es un determinismo hist6rico que se ubica al otro extremo de la critica ahistoricista y no ofrece alternativas a la secuencia del desarrollo institucional.

Path dependence. Thelen et al., ofrecen una aproximaci6n al PoliryProcmal considerar que las instituciones establecidas determinan los objetivos, definen los medios y proporcionan los criterios de evaluaci6n de las politicas.

Social. Estudio de interacciones entre grupos de interes y actores estatales. Comprende no solo relaciones entre gobiemo y sociedad sino tarnbien dentro del gobierno. Los vinculos entre actores obedecen a facto res institucionales brindando una pauta estable de comportamiento entre ellos,

Interdependencia. Este enfoque entiende los vinculos entre actores como rasgos institucionales. Grupos de interes, redes 0 comunidades acruan en funci6n de valores cornpartidos e intercambios dando forma a una interacci6n mediada por las reglas. Puede dar cuenta de las prioridades de la agenda en las politicas publicas,

Empirico 0 estructural. La estrucrura del gobierno hace diferente las formas en que se toman las decisiones y se hacen las politicas, Las instituciones son un con junto de nodos interconectados en los que puede bloquearse una determinada acci6n. Este enfoque permite ofrecer elementos de respuesta para la cuesti6n acerca del impacto de las instituciones en la formaci6n de politicas.

Ruta crltica. Pressman y Wildavsky, ofrecen una interpretacion ilustrativa para la ejecuci6n de las politicas publicae, cuando aseguran que la implementaci6n es un conjunto de procesos que cruzan una serie de puntos de autorizaci6n. Se trata de una figura similar a 10 que lmmergut denomina puntos de veto

FUENIE: elaboraci6n pro pia basada en Peters (2001, 2003).

Desde el lenguaje de los economistas, la funci6n principal de las instituciones es reducir la incertidumbre, ya que definen y Iimitan el conjunto de elecciones de los individuos mediante una estructura estable para la interacci6n humana (North, 1993). Los soclologos en cambio,

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sefialan la capacidad de las convenciones sociales para determinar el comportamiento individual y asegurar la legitimidad de las organizacio­nes. Por su parte, los historiadores destacan las relaciones de poder que se hacen evidentes en el marco institucional para tomar las decisiones colectivas.

EI surgimiento de una instituci6n esta explicado por su contribuci6n a reducir los costos propios de los terrninos del intercambio econ6mico, por las caracterfsticas inherentes a las exigencias y reivindicaciones de la dlnamlca social y por las decisiones polfticas iniciales y sus contin­gencias ulteriores.

Con respecto al cambio institucional es posible seiialar que la eco­nomfa comprende las modificaciones como respuesta al agotamiento de la funci6n de las instituciones como incentivo del intercambio, en tanto que la sociologfa reconoce una serie de equilibrios interrumpidos por crisis ocasionadas en el desfaseentre estructura polltica y dinarnica social. Una terceracorriente explica la transformaci6n institucional como resultado del impacto de variables exogenas asociadas con la evolucion del contexto.

Tabla 3 NEOINSTITUCIONALISMOS POR DISCIPLINA

~U~H~I~~H§III~~~~~i Definici6n Contratos Cultura Estructura

Funci6n Incertidumbre Legitimidad Poder

Creaci6n Funcional Inmanente Contingente

Cambio Eficiencia Inadecuacion Contexto

FUENIE: elaboracion propia basada en Subirats et al. (2008).

Adernas, es importante destacar la propuesta descrita en Subirats et al. (2008), segun la cual, la eficiencia orienta la innovaci6n institucional bajo la forma de emigraci6n de los actores hacia mejores sistemas insti­tucionales, 0 por medio de un proceso de irnitacion de tales sistemas.

En el camino que puede recorrer la ciencia polftica para hacer contribuciones a la escuela neoinstitucional, dada la importancia de

Adolfo EI/ovaComet

comprender el ciclo de vida de una instituci6n (razones de estabilidad y transformacion), asf como las razones que explican el diserio institu­cional, puede resultar conveniente asumir las polfticas publicas como objeto de estudio, caso en el cual es preciso recoger las recomendacio­nes de Subirats et aI., cuando aseguran que "[e]] anal isis de polfticas publicas debe C..) cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre elias y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polltlcas de los actores" (2008: 98).

De igual forma, para el analista de polfticas publicas tienen gran relevancia tres pares de dimensiones analfticas de cara a la aplicaci6n a una polftica especffica, a saber: reglas formales y reglas informales, esta­bilidad y dinamismo de las instituciones, comportamientos estrategicos y comportamientos compatibles con las normas sociales (cfr, Subirats et aI., 2008: 101). Tarnblen se debe tener en cuenta la explicaci6n de los profesores europeos cuando resaltan la "necesidad de interpretar las con­ductas polfticas como acciones estrategicas guiadas por normas sociales" (Subiratset aI., 2008: 100). En particular, la creaci6n y la innovaci6n de lasinstituciones precisan un estudio riguroso en virtud del cual sea posible comprender el proceso de las polfticas: las relaciones de poder presentes en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisi6n, la interacci6n entre actores e instituciones para impJementar las decisiones, los resulta­dos de laspolfticas ysus impactos en fa evoluci6n del diseiio institucional.

ELJUEGO DE LAS REGLAS

EI analisis institucional no permite aproximaciones improvisadas, por el contrario, exige rigor por parte del analista y delimitaci6n expresa del objeto de estudio, siendo las polfticas publicas un terreno propicio para la comprobaci6n de hip6tesis de incidencia institucional. Las crlticas' que recibe el enfoque son raz6n para seguir avanzando en la construe­ci6n de marcos metodol6gicos cada vez mas refinados que permitan la descripci6n, comprensi6n y prediccion de los fen6menos sociales.

Con base en Peters (2001l, las crfticas se pueden resumir en estas seis dificultades: lImite tenue entre individuo e instituci6n, no existe definici6n "lnstitucional" de las instituciones, analisis no falseabte, incapacidad efectiva del diseno instltucional, estiramiento conceptual y dificultad de medir el impacto exclusivo de la instituci6n.

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AndusiJ ntoinJti/licional titpolitict1!ptiblict1!

A continuad6n se propone una aproximaci6n a las polltlcas publicas, desde una mirada que intenta recoger contribuciones c1aves de diferentes autores y disciplinas sociales (North desde la historia econ6mica, Ostrom desde la ciencia polftica y Acemoglu et al. desde la nueva economfa polltica). Veamos. .

Reglas. North asocia las reglas con las "lirnitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacci6n humana" (1993:13) y les otorga la funci6n de reducir la incertidumbre. Pero "hecha la ley, hecha la trampa" reza el aforismo popular, por tanto, el papel de las reglas ast entendidas, depende de los costos para conocer las faltas -arbitraje- y para aplicar el castigo -sanci6n-. Ostrom (2005) por su parte, establece que las reglas pueden denotar cuatro campos de interacci6n: regulaci6n, instrucci6n, precepto y principio.

EI primero alude ala noci6n de autoridad; fa instrucci6n hace referen­cia a la forma en que se puede resolver un problema; el precepto obedece al comportamiento prudente y moral, en tanto que el principio se refiere a leyes ftsicas. La premio Nobel de Economfa, asocia estos campos con reglas, estrategias, norm as y leyes ffsicas, respectivamente, para lIamar la atenci6n sobre la necesidad de plantear su origen y evoluci6n como objeto de estudio de las ciencias sociales.

Tabla 4 ALGUNAS DEFINICIONES DE INSTITUCIONES

• RAE: "Organismo que desempeiia una funci6n de interes publico".

• Schetter, 19812: Equilibrios de un juego social subyacente.

• North, 1993: Reglas del juego en una sociedad.

• Offe, 2001: Reguladoras de la interacci6n de intereses,

• Ostrom, 2005: Reglas, normas y estrategias usadas en situaciones repetitivas.

• Chang y Evans, 2007: Son restrictivas, facilitadoras y constitutivas',

• RSAS, 2009: Son los conjuntos de reglas que gobiernan la interacci6n humana.

Citado en Alesina y All (2001). Ostrom (1986) tambien cita al economista Andrew Schotter des­tacando que el enfasis no es saber cuales son las reglas sino loque los agentes hacen con elias. Hace aluslon a la dimension simb6lica de las instituciones por medio de la cual se inculcan unos valores y una vision del mundo en las personas que se rigen por elias.

Adotfo EJkwa Gomtz

lugadores. Mientras la creaci6n (aprovechar una oportunidad dada por las reglas existentes) y evoluci6n (lograr objetivos que las alteran) de las reg/as definen la forma en que se desarrollara el juego, los jugadores conforman equipos con el objetivo de ganar a partir de sus posibilidades y estrategias. En este senti do, es importante tener en cuenta la definicion de organizaciones que ofrece North: "Individuos con alguna identidad comun encaminados hacia ciertos objetivos" (1993: 15) a partir de 10 cual, es posible asegurar que los jugadores incluyen cuerpos politicos, econ6micos, sociales y 6rganos educativos y son los agentes del cambio institucional.

Esquema 1 ENFOQUE lAD

FUENTE: Ostrom (2005: 829).

Con base en el enfoque analltico de Ostrom (Institutional Analysis and Development - lAD), representado en el esquema, la figura de jugador esta asociada con el actor, en tanto actor corporativo 0 actor individual,

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caracterizado por un conjunto de variables relacionadas con los recursos de los que dispone, las valoraciones que hace, la informacion que usa y el proceso de decisi6n que adopta.

Terreno. Los jugadores se involucran en situaciones (caracteriza­das por tener participantes, roles, resultados, nexos entre acciones y resultados, formas de control, informacion y costas y beneficios) para configurar 10 que Ostrom denomina la arena de acci6n, categorfa con la cual hace alusi6n al"espacio social en donde los individuos interac­tuan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se domi­nan unos a otros, sienten culpa 0 luchan, entre muchas otras cosas" (2005: 829). De esta forma, es posible asociar la arena de acci6n, de acuerdo con el objeto de estudio, a mercados espedficos, relaciones de poder, escenarios politicos, ambientes de sociabilidad, asf como a las diferentes formas de interrnedlacion que existen en el intercambio humano.

Una vez identificada la arena de accion, tarea que solo compete al estudio ernplrico, el siguiente paso que Ostrom propone al analista institucional es investigar por los factores que fa afectan, a saber, tres conjuntos de variables conformados por los atributos del contexto, los atributos de la comunidad y la reglas que se usan. Asl, fa columna del

I, medio del enfoque lAD (ver Esquema 1) constituye el punto de partida que recoge las preguntas por los jugadores y el terreno de juego, luego se analizan las reglas y por ultimo, se observa el desenvolvimiento del juego.

]uego. EI siguiente esquema muestra una.estructura que permite esta­blecer relaciones de causalidad entre las instituciones y su entorno. Allf se plantea que las instituciones econ6micas responden a la capacidad relativa de las fuerzas polfticas vigentes, esto es, los grupos de lnteres que ostentan el poder politico influyen los factores econornicos dominantes. Sin embargo, la distribuci6n de los recursos asociada al comportamiento econ6mico constituye una fuente de manifestaci6n polltica por parte de los grupos desfavorecidos, quienes se veran en la necesidad de buscar transformaciones de las instituciones polfticas y con ello dar origen a una distribuci6n diferente de los recursos.

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Adolfo Es!Of'a G011lez

Esquema 2

ESTRUCTURA DE JUEGO

F1JENTE: Acemoglu et at, 2004

De esta forma, con base en la existencia de conflictos de intereses entre los actores, se encuentran dos llneas de evolucion que influyen en los resultados econornlcos de una sociedad. Por un lado, las instituciones polfticas determinan fa distribuclon del poder politico, 10 que a su vez incide en la elecci6n de instituciones economicas favorables a los intere­ses de los grupos con mayor poder polftico; asl, se tiene un enfoque para comprender el desarrollo de un territorio en un momenta dado. Por otra parte, se tiene el poder polftico de facto que procede de la inconformi­dad en cuanto a la asignacion de los recursos y que incentive presiones sociales que se traducen en el rediseiio de las instituciones polfticas del futuro, con el fin de modificar la distribucion actual de los recursos.

Asf, instituciones po Ifticas y polftica econ6mica actuales explican el poder polftico actual, poder que a su vez, determina las instituciones polfticas y polftica econ6mica futuras. Luego, un arreglo institucional justo es garantfa de estabilidad en tanto que las malas instituciones, aunque crean incentivos para su autosostenibilidad, son fuente de desigualdad, ergo, de inestabilidad (cfr. Acemoglu et aI., 2004).

Tabla 5 EL JUEGO DE LAS DECISIONES SOCIALES

Reglas Regulacion (+ normas + estrategias) North, Ostrom

Jugadores Organizaciones, acto res North, Ostrom

Terreno Arena de accion Ostrom

Juego La politica importa Acemoglu

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Analisis ntoinstilllaonal titpoliticat pliblicat

En breve, tomando el juego como caso ilustrativo de la interacci6n social en escenarios de toma de decisiones, las instituciones estan com­puestas por el reglamento, las condiciones de juego Iimpio y las tacticas y tecnicas implementadas que asumen los equipos en cada cancha con el fin de alcanzar sus objetivos. Cabe anotar que si bien la competencia entre equipos tiene cab ida en el juego, la estrategia central debe estar encaminada a la cooperaci6n, esto es, el desarrollo del territorio se puede asumir como un torneo en donde cada partido arroja ganadores y perdedores, 0 bien, se puede asumir la tarea del desarrollo como un escenario de juego en el que la estrategia cooperativa consiste en con­formar un solo equipo que camine en la direcci6n opuesta ala injusticia y a la exclusi6n resultantes del juego competitivo.

CONCEPTOS INSTITUCIONALES EN l.A pRAcrlCA

Las instituciones entendidas como reglas del juego, brindan un adecuado marco de comprensi6n para abordar el anal isis de polfticas publicas, Desde la perspectiva del anal isis neoinstitucional, es posible resolver interrogantes relacionados con la funci6n promotora 0 restrictiva de las reglas institucionales: lEI gobierno nacional faci/ita u obstaculiza la iniciativa local?, lla movilizaci6n social produce cambios institu­cionates?, iprevalece la tradici6n institucional al servicio de grupos de interest, lc6mo interactuan actores de polfticas publicas e instituciones?, lei anal isis de entorno es parte constitutiva del anal isis institucional de polfticas publicasr, lias instituciones dan forma al proceso de las polfticas?

Tales cuestiones del anallsis institucional toman los matices que impone la polftica publica especffica (objetivos, instrumentos, resultados), pero mantienen el cornun denominador de categorfas analfticas (dlsefio, acuerdo 0 cambio institucional, poder e intereses de los actores) que permiten analisis comparativos, aprendizaje social y mejoramiento de los procesos de toma de decisiones.

Por tanto, eJ analisis institucional de polfticas publicas es una herra­mienta acadernica que con base en su aplicaci6n rigurosa al estudio de casos particulares, se convierte tambien en herramienta de trabajo para los dirigentes y funcionarios responsables de tomar las decisiones colectivas orientadas al bien corrnin.

•'t Adolfo EslagaGOI11'Z " ,

Laexploraci6n analftica y la investigaci6n empfrica se pueden abordar ,desde la combinaci6n de varias versiones del nuevo institucionalismo, con el fin de tener una perspectiva mas comp/eta de las caracterfsticas " de la estructura polftica y su influencia sobre los actores y las politicas l publtcas. AI respecto, Peters sostiene que "probablemente la adopci6n de

tun punto de vista algo eclectico resulte mas conveniente para fa ciencia polftica que una adhesion estricta a una sola perspectiva" (2003: 15), ) en tanto que Subirats y"sus colegas europeos sugieren que "las reglas

I tinstitucionales pueden representar tanto obstaculos como oportunidades

)para los actores de las polfticas publicas" (2008: 105), con base en la idea que combina la concepci6n jerarquica de las norm as y la negociaci6n )de las mismas por parte de los actores.

)

Esta combinaci6n entiende fa jerarqufa como la pregunta respecto a ) las reglas institucionales Como limitantes 0 promotoras de la capacidad ")del Estado para concebir 0 aplicar polfticas publicas, al tiempo que con­

)cibe a los actores publlcos con la capacidad de influir en la deliberaci6n acerca de los problemas sociales mas apremiantes en conjunci6n con » los actores e intereses privados. '

)

I, .. ".")Mientras el homo politicus hace polftica respetando el marco constitucional y el homo ceconomicus toma decisiones polfticas )"

estrategicas, el neoinstitucionalismo Ie aporta a la ciencia polftica un ,)homo institutionalus, que adopta conductas polfticas en sintonfa con

los valores y expectativas de las reglas institucionales, al tiempo que ) produce modificaciones incrernentales' en las mismas (Subirats et aI., )2008).

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Cabe destacar que la corriente neoinstitucional analiza el efecto de ) las instituciones cuando adoptan formas de politicas publlcas u otras

)decisiones, esto es, adernas de los aspectos estructurales intenta dar cuenta de la dinamica actual de las instituciones. Existe una discusi6n "t crucial que define el punto de partida del anal isis neoinstitucional de las ,t

~j .,Esta aseveraci6n coincide con las ideas de North cuando deslaca el caracter gradual del cambio instituciona]: ..Aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la manana .)como resullado de decisiones politlcas 0 judiciales, las Iimilaciones informales encajadas en costurnbres, lradiciones y c6digos de conducla son rnucho mas resistentes 0 impenelrables a ~ ..

.. ""~las politicas deliberadas" (1993: 17).

11,'111

110

f A,,,ilisir "eoitu!itNoo"ol titpoli!ifOS p,;blifOS•~, decisiones colectivas, a saber: es posible concebir las po Ifticas publicas como el resultado de la arquitectura institucional con la que cuenta una f~ sociedad, pero tarnbien tiene cab ida la po/ftica publica como instituci6nfl, que orienta la husqueda de fines sociales.

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Esquema 3 JERARQUtA INSTITUCIONAL

•Marco constitucional•••

• Regulaci6n de ••

organizaciones publicas

••• Acuerdos politico ­

admin istrativos

••FUENfE: e1aboracion propia basada en Subirats et aI. (2008).

••

•.'•• Este esquema describe la vision top down de las reglas instituciona­les: primero, un marco constitucional asociado con las constituciones polfticas de los Estados que aplica al conjunto de pollticas publlcas: segundo, la regulaclon de las organizaciones puhllcas que son reg/as institucionales que rigen el conjunto de actores publlcos y, por ultimo, el acuerdo politico administrativo que es el contenido especffico de Ja

',,If' actuaci6n coherente y coordinada de los actores. • Esta vision de arriba hacia abajo puede interpretarse como una cadena de decisiones reglas-jugadores-juego que en la practica tiene una •I;

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• 112

Adolfo EsltwoGo",ez

connotacion de dependencia instituciones-organizaciones-polfticas que condiciona las polrticas publicas' a las decisiones jerarquicas. Subirats et aI., describen la aplicacion de esta jerarqufa al terreno de las polfticas publicas, en los siguientes terminos:

Esta interpretacion de las reglas institucionales se basa de manera implfcita en el argumento de que cuanto mas elevado sea el nivel de decision, mas amplio sera el ambito de accion, y que cuanto menos directa es la relacion de estas reglas con el contenido sustantivo de la polltica publica, rnenos frecuentes seran sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas constitucionales representan, sobre todo, obstaculos para los actores de una polltica publica. De hecho, esas reglas suelen traducir el proceso historico de acurnulacion y sedirnentacion de las reglas de funcionamiento del Estado.Asf, su operatividad se da en terminos de estructuras preexistentes en el interior de las cuales toda politica publica debera encontrar (crear) su espacio (2008:108).

En terrninos del juego de las reglas descrito en el apartado anterior, ef marco se puede asociar con las reglas; la regulaci6n de organizacio­nes centra su atencion en fa capacidad de los jugadores en tanto que el acuerdo politico refleja el desarrollo del juego, todo 10 cual tiene lugar en una arena de acclon caracterizada por la interdependencia. En par­ticular, esta noclon de interdependencia permite abrir el horizonte mas alia de la jerarqufa dado que puede cambiar la direccion de la causa­Iidad de las relaciones entre reglas, jugadores, terreno y juego. Existen experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia de la ejecucion de polrticas, 10 cual constituye un campo de estudio de gran interes" que se conoce como el fenorneno de Ja institution killing

Esirnportante distinguir entre las pollticas institucionales y las polfticas sustantivas concretas, puesto que las primeras en calidad de directrices rectoras del cambio institucional en la cima de la pirarnide, pueden influir y determinar la gesti6n de las segundas. Un caso concreto es el proyecto Nuevo Sol de Oriente, experiencia de vivienda de interes social en Medellin bajo la modalidad de conslrucci6n in situ, 10cual implic6 modificar norma­tividad en temas de lramitologla y asuntos ambientales como tamblen coslumbres informales relacionadas con la forma de intervenci6n publica y can la informalidad (par ejemplo, cultura de pago) de los moradores de la zona.

113

AntilisiJntoinJtitNaonal tit politicosp,;blicos

policy", Esta dinarnica de resistencia a la lnstitucion por parte de la polltica publica tiene su principal soporte en la acumulacion de capital, capital en terrninos de actores e innovaciones institucionales, de tal modo que convierte la institucion en objeto de negociacion. Asl, en lugar de dependencia instituciones-organizaciones-polfticas, tiene lugar el reco­nocimiento de la interdependencia entre tales categorfas como tema de trabajo para el analista de pollticas publicas.

Este esquema muestra la importancia de reconocer la interdepen­dencia entre las categorfas sefialadas, e introduce una categorfa central del anal isis como son las personas y los valores que elias consideran cruciales para la vida en comunidad; en particular, la confianza como rasgo inherente al buen funcionamiento institucional y la nocion de bien cornun hacia las cuales se orientan las prioridades sociales, ergo, las decisiones sociales.

Esquema 4 INTERDEPENDENCIA INSTITUCIONAL

Por ultimo es importante tomar en consideracion las indicaciones que algunos expertos sefialan como indispensables para abordar las instituciones como objeto de estudio de las pollticas publicas:

Enterminos de teoria neoinstitucional, los profesores europeos entienden este categorfa con­ceptual como "la violaci6n a la regia institucional por parte de una politica publica con base en la resfstencia a la aplicaci6n 0 modificaci6n end6gena de la regia institucional" (Subirats

et al., 2008: 110).

Adolfo EJlovaGomtz

• (Que instituciones son necesarias para que el problema halle una solucion espedfica?

• Identificar que actores estan involucrados, cuales son sus intereses y como estan conectados entre sf.

• Adoptar el punto de vista de los actores a quienes incumbe el problema social que enfrenta la politica objeto de estudio.

• Identificar modalidades de actuacion de los participantes, la informacion disponible, la conexion entre acciones e irnpactos, la asignaci6n de premios y castigos.

• Identificar las reglas formales e informales a las que acuden los actores para: manifestar sus intereses, manejar sus interacciones y garantizar la eficacia de las politicas.

• Predecir comportarnientos e impactos previsibles dada la estructura de incentivos existente

FllENIE: elaboracion propia basada en Ostrom et al. (1993:127), citado en Subirats et al. (2008: 111).

CATEGORiAs DE PARTIDA PARA EL ANAusIS NEOINSTITUCIONAL DE POLITICAS

Teniendo en cuenta el enfoque rnetodologico adoptado en este texto, se asume que las polfticas publicas pueden ser asumidas como "institu­ciones creadas por estructuras de poder [que] se imponen como direc­trices para abordar las prioridades de la agenda publica" (Eslava, 2008), en donde la agenda puede tener caracter impositivo y, desde diversos mecanismos de persuasion, fundamenta la pertinencia de directrices que no siempre coinciden con las preferencias ciudadanas.

Con esta definicion se reconoce el papel que tiene el conflicto de intereses como determinante de las decisiones sociales, en donde la resolucion del mismo puede favorecer intereses privados en detrimento del interes cornun, pero tambien se plantea un referente cooperativo de decision en el sentido que una polltica publica de calidad, con vocacion de largo plazo debe convertirse en instituci6n favorable al desarrollo de los territorios. Adernas, es preciso destacar que la comprension de las

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A "dlisis ".oi"stitllcio"a/ tit poJitir(JS p,;bJir(JS

polfticas publicas comporta una tarea de especial significado: se trata de comprender para revertir todo aquello que no funciona de acuerdo con las necesidadesmas sentidasde la poblaci6n. La labor central del anal isis consisteen conocer como estan conjugados los verbos permitir, prescribir y proscribir con el fin de tomar lasdeterminaciones que permitan alcanzar los objetivos formulados en clave de justicia y equidad.

El proceso

EI proceso", es una herramienta que permite delimitar el analisis de acuerdo con un conjunto de etapas que dan forma al desarrollo de las pollticas. En este sentido, una manera sencilla de abordar las polfticas publicas consiste en identificar un antes, un durante y un despues: sim­plismo util cuando las restricciones para la comprensi6n -recursos eco­n6micos, lugar, tiempo- son determinantes para la toma de decisiones. En sfntesis, la 16gicaconsiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a deliberar. No obstante, un analisis completo debe profundizar en detalles que no captura el conjunto tripartito en rnenclon, toda vez que espreciso distinguir entre las intenciones de una acci6n y sus condiciones previas de deliberacion y posteriores de ejecuci6n.

Los interrogantes sefialados en la Tabla 6 con sus respectivos objetos de analisis (productos) sirven como gufas para la cabal realizaci6n de una polftica publica de acuerdo con sus tres momentos principales: el antes se refiere a todo 10 concerniente a la identificaci6n, dellberacion y priorizaci6n de los problemas sociales y sus alternativas de soluci6n; el momenta del durante comporta la aplicaci6n de decisiones para la generaci6n de cambios, en tanto que el despues constituye el momenta donde seevaluan y se miran en perspectiva los impactos de las polltlcas publicas.

Enla literaturade ani1lisis de polfticas publicas, se propone una herramienta para descomponer el objeto de estudio en etapas. Aguilar (1996), citando a Brewer y Deleon (1983) que a su vez se inspiraban en la propuesta seminal de Harold laswell, destaca seis fases del proceso de la polltica, a saber: iniciaci6n, estimaci6n, selecci6n, implementaci6n, evaluaci6n y termi­naci6n. Enesta misma linea se inscriben numerosas denominaciones: Policyprocess (Jones, 1984 [1970)), sistema de acci6n (Meny y Thoenig, 1992), marco secuencial (Muller, 2006), funciones de gobernanza (Peters, 2006) 0 modelo de analisis (Subiratset al., 2008).

Adolfo ES/aMGom.z

Tabla 6 PREGUNTAS DEL PROCESO

Antes

(Como se ha tornado conciencia del problema?

(Que hace que el gobierno acme frente al

problema? Politica. PPA YAPA.

Ideas I problema social. DP.

Alternativas de solucion,

(Que a1ternativas de solucion se plantean?

(Que proceso decision?

se sigue para tomar la

Durante

(Se han aplicado las decisiones del Gobierno?

(Ha cambiado la decision inicial?

(Quien incide en esos cambios?

PA.

Resultado de la intervencion,

(Existe coherencia y coordinacion?

Despues (Cu:iles han sido los logros de la politica?

(Cu:iles son los retos?

Impacto. Terminacion

retroalimentacion

0

FlJENI'E: Elaboracion propia con base en Subirats et aI., 2008.

Las pollticas publicas estan orientadas a resolver un problema que la demanda social identifica como prioritario. Es posible asegurar que la etapa de deliberacion y disefio de las polfticas constituye un factor explicativo del desernperio del proceso subsiguiente, toda vez que es allf donde se debe prestar especial atenci6n, siguiendo la apuesta de Peters y Linder (1993), a la comprensi6n de los instrumentos de gobierno selec­cionados para sus intervenciones, y de las dimensiones de evaluaci6n del logro de los objetivos trazados como norte de las pollticas.

Cabe anotar que el reconocimiento de la dimensi6n polftica entendida como la pugna entre micropoderes propia de la ejecuclon 0 la delibe­raclon para fijar criterios de efectividad, es la razon por la que la imple­rnentacion 0 la evaluacion pueden cobrar relevancia en el proceso de las polfticas publicas. Sin embargo, la cuesti6n central gira en torno al papel de la agenda y la factibilidad como el antes de toda polltlca, cuya tarea no solo comprende decidir sino tambien dar cuenta de los mecanismos de ejecucion, evaluaci6n y de sus contingencias correspondientes.

117 116

AnoJisisneo;nsf;f"aonol dejJ<Jlif;(os plibli(os

Agenda. Laconversacion entre Estado y sociedad puede interpretarse como un intercambio entre preguntas y respuestas, que para los fines de las politicas pueden tornar la forma de problemas y soluciones. La transformaci6n de la vida privada en cuesti6n publica tiene lugar en el terreno de ese di:ilogo publico. Conversaci6n que incluye tarnbien la pugna de intereses que da cuenta de la estructura de poder que predomina en el juego social. La agenda responde a un proceso de comunicaci6n, cooperaci6n, competencia y coordinaci6n entre los diferentes agentes que intervienen en la interacci6n social. Su estudio exige distinguir varios momentos como la forrnaci6n de la cuesti6n social publica, la definici6n del problema y la evaluaci6n de alternativas de actuaci6n (cfr. Aguilar, 1996). La formaci6n corresponde a la competencia de las cuestiones privadas por capturar la atenci6n del gobierno, la definici6n parte de asurnir los problemas como construcciones sociales en tanto que la evaluaci6n analiza las opciones de actuacion u omisi6n.

Factibilidad. Este segundo momento se puede definir, en palabras de Peters y Linder (1993), como el diseiio de politicas caracterizado por un analisis propositivo encaminado a la comprensi6n de la selecci6n de instrurnentos de gobierno y dimensiones de evaluaci6n. En esta direcci6n, diserio, formulaci6n 0 factibilidad se pueden entender como sin6nirnos de la etapa del proceso de las politicas, en la cuallas principales cuestiones sociales necesitan enriquecerse con ideas orientadas a su resoluci6n, en donde "el analista creativo debe ser capaz de mantener una tensi6n dialectica entre 10 practicable y 10 ideal, entre la investigaci6n de los limites de la politica y el esfuerzo por extender el campo de 10 politicamente posible" (Majone, 2005: 110).

Implementacion, La apuesta por las ideas entiende el momento de la argumentaci6n como la fase definitiva del proceso de las politic as public as. Sin embargo, el tiempo de actuar es considerado como el momento de verdad de toda la deliberaei6n previa, puesto que la decision omite aspectos relevantes que se hacen visibles tan solo en la accion. De acuerdo con Meny yThoenig (1992), lagesti6n de laspoliticas publicae se acoge como instancia de acci6n con margen de maniobra limitado y discrecionalidad nula, En este contexto, implementar significa decidir para asignar tareas que se comunican al ejecutor quien se encarga de rnaterializar las directrices del tomador de decisiones, No obstante, existe autonomia para decidir discreeionalrnente sobre los curses de acci6n no previstos en las orientaciones consignadas en el componente operativo de la politica. De esta forma, la implementaci6n de la decisi6n se convierte en un escenario de pugna politica entre micropoderes.

Evaluacion. Confianza, conoeimiento y consenso son los tres elementos que otorgan legitimidad al ejercicio evaluativo y 10 convierten en un proceso de aprendizaje social. Una evaluaci6n que genera confianza hace de sus hallazgos fuente de conoeimiento antes que ocasi6n de condena, al tiempo que evidencia el potencial del momento posdecisional ~ el sentido de racionaliz.ar las politicas, institucionalizar las ideas y convertir una jugada aislada en Juego secuencial (Majone, 2001). Una evaluaci6n con caracter plural debe incluir tarnbien unos criterios generales que aseguren la comprensi6n ciudadana de los benefi.closq~ otorga la politica publica,.el concepto de teoria de cambio social subyacente -modificaaon de preferenclas e mcennvos para lograrlo- y la participaci6n orientada a aprender de la experiencia.

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Ado!!oEslopoGomez ·:t

•Causalidad

Un aspecto central para comprender la seleccion de instrumentos y dimensiones evaluativas, es la identiftcaclon de las relaciones causales '.,• que las polfticas pretenden intervenir. Por ejemplo, si la argurnentacton conceptual y empirica esgrimida durante la deliberaclon y factibilidad de la polftica establece que la pobreza obedece a la falta de ingreso, •)el instrumento de gobierno seleccionado es la entrega de un subsidio en dinero, y la evaluacion de esa politica se preguntara por el nurnero )

de personas beneficiadas que logra superar el umbral de la pobreza. ) En este caso, se asume la pregunta social Ipobreza) como una variable

)dependiente que recibe respuesta par medio de la intervencion sobre su variable explicativa Iingreso): por tanto, se tiene una causalidad de tipo )

lineal que condiciona la efectividad de las polfticas publicas al acierto .) en el diagnostlco de la variable explicativa, evento que no esta exento

)de error y de hecho, ante la complejidad de los problemas sociales que esperan resolucion, constituye un anal isis parcial proclive a la omision ) de variables explicativas relevantes. )

")H,.Con el fin de disminuir la probabilidad de error, la causalidad lineal

explora encadenamientos hacia atras para obtener explicaciones mas ) completas. Asl, la variable explicativa es tarnbien dependiente de una ()tercera variable, siguiendo con el ejemplo, puede ser la formaclon tecnica

<,)necesaria para obtener un ingreso. Formalmente, se tiene una relaclon causal que viene dada por: .)

.j A = f[B = g(C)] , )

Otra alternativa que facilita el entendimiento de la seleccion de ,) herramientas gubernamentales de intervenclon y de los factores de ,,) evaluacion de resultado e impacto, es 10 que podemos denominar la

..)causalidad sisternica cuyo objetivo es elaborar un diagnostlco integral, allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusion de j variables explicativas colaterales endogenas y exogenas. <,J

""jEI ejemplo de la pobreza puede ilustrar las categorias anotadas, a saber: la educacion basica es variable colateral endogene porque explica j la forrnacion tecnica requerida para aumentar el ingreso, las normas lega­ 'II

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119 118

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AlItiliJis 1I,oillSlilJ1aolloJ tit poJiliclJJpl1bliclJJ

les son variables colaterales exogenas" que sin explicar 0 ser explicadas por otra variable determinante, tienen la capacidad de influir en la asig­naci6n de los subsidios. La relaci6n sisternica puede expresarse asl:

A = f(B, C, a', b', c', d)

Esquema 5 CAUSALIDAD SISTEMICA

c' b' a'

~. \.f-\. C B A

Elaboraci6n propia con base en Scharpf (1997).

De acuerdo con el Esquema 5, mientras la causalidad lineal solo comprende la parte inferior, bajo la 16gica C garantiza B, y B garantiza A; la causalidad sisternica incorpora elementos adicionales de caracter endogene (B tarnbien depende de b, que a su vez depende de c) yex6­geno (una variable independiente d que incide en las relaciones lineales de primer orden que explican A).

Enslntesis, setiene un proceso de pollticas orientado por la necesidad de intervenir sobre la variable dependiente que el dialogo social defina como prioritaria, en donde la identificaci6n de causas durante la fase inicial es parte fundamental para el adecuado desernpefio de las fases posteriores. Eneste sentido, mientras la 16gicalineal concentra su anal isis de la polltlca en pocas variables determinantes con el fin de pronosticar un resultado, la 16gica sistemica ofrece posibilidades de acci6n segun

Desde una perspectiva neoinstitucional, el marco inslitucional de restricciones y facilidades constiluye la fuenle de variables colalerales exogenas,

AdolfoEshM Gtif1l'Z

multiples combinaciones de factores explicativos con el fin de predecir escenarios alternativos.

De esta forma un trabajo de anal isis y dlseno de pollticas publicas debe abordar un conjunto de preguntas empfricas como sigue: lpre­domina la causalidad slsternica 0 la causalidad lineal?, lcuales son las relaciones lineales de primer orden?, lcuales son las variables explicativas colaterales?, lcuales son end6genas y cuales ex6genas?, icon base en la causalidad identificada, esposible pronosticar un resultado 0 un escenario previsto?, les posible identificar alguna tendencia de los actores hacia uno de 105 dos tipos de causalidades?, lla causalidad identificada se traduce en principios 0 fines de la polltlca publica objeto de anaIisis?

COMENTARIO FINAL

Sientendemos la polftica como juego institucional y laspolfticas como reglas del juego, nos encontramos ante una conexi6n manifiesta entre politicsy policies. As! fa tradicional distinci6n que separa el poder -para influir-, de la autoridad -para decidir-, se aglutina en un solo terreno de juego en el que las pollticaspubllcas estan lIamadas a convertirse en instituciones, en el sentido de reglas de juego decididas por estructuras de poder en el marco de la negociaci6n polftica. En breve, se trata de una aproximaci6n que apuesta par las pollticas (policies) como expresi6n de la polltlca (politics).

Un enfoque de polfticas publicas debe nutrirse de las fuentes te6ricas que el acadernico juzgue conveniente, pero nunca debe olvidar que la verdadera riqueza proviene de la pertinencia que Ie otargue la confronta­ci6n con la evidencia empfrica. Por ella, la elaboraci6n de este enfoque para estudiar las polfticas publicas esta orientada a:

~ Entender las pollticas como resultado de la interdependencia del conjunto de actores e instituciones con el fin de dimensionar la capacidad explicativa, esto es, avanzar desde la comprensi6n de las polfticas como variable dependiente con el fin de identificar las caractertsticas que permitan convertirla en factor explicativo.

~ Brindar instrumentos metodol6gicos que, ademas de ofrecer categorfas analfticas para abordar los hechos de la experiencia,

121 120

Antilisis neoinstitllcionol titpoliticO!publicO!

permitan explicar c6mo se forjan, ganan aceptaci6n y se modifican o desaparecen las pollticas publicas.

~ Ofrecer c1aves interpretativas de una realidad compleja que no resiste anal isis unidireccionales ni determinfsticos y, por el con­trario, exige utilizar los datos de la experiencia desde el realismo

de los supuestos de partida.

EI nuevo institucionalismo, en tanto que enfoque de fundamentaci6n plural como el aqul expuesto, ofrece insumos de vital importancia para el anal isis de polfticas publicas toda vez que reconoce el poder explicativo de las instituciones en el juego de la decisi6n social. EI contexto celom­biano ofrece multiples posibilidades de confrontaci6n te6rico - practica, en particular, debido a la presencia de conflictos entre reglas formales e informales durante todo el proceso de las polfticas publicas.

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Adolfo EslaeaGomez '" it

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