Estado, agenda política y participacióncsh.izt.uam.mx/sistemadivisional/SDIP/proyectos... · los espacios de colaboración y representación ciudadana en la discusión de los asuntos

Estado, agenda política y participación ciudadana: Casos y perspectivas

en el ámbito local en México y Argentina

Miguel Rodrigo González Ibarra

Virginia Ester DÁngelo Gallino

Salvador Vega y León Rector General

M. en C. Q. Norberto Manjarrez Álvarez Secretario General

UNIDAD IZTAPALAPA

Dr. José Octavio Nateras Domínguez Rector de Unidad

Dr. Miguel Ángel Gómez Fonseca Secretario de Unidad

Dra. Juana Juárez Romero Directora de la División de Ciencias Sociales y Humanidades

Dr. Juan Manuel Herrera Caballero Jefe del Departamento de Sociología

Dra. Milagros Huerta Coria Coordinadora de Extensión Universitaria

Lic. Adrián Felipe Valencia Llamas Jefe de la Sección de Producción Editorial

Mtra. Erika Granados Aguilar Asistente Editorial del Departamento de Sociología

El presente libro ha sido dictaminado de manera positiva por pares académicos ciegos y externos a través del Comité Editorial del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Este Órgano Colegiado liberó la obra para su publicación al cumplir a cabalidad con los requerimientos académicos establecidos en el artículo 4to. de sus Lineamientos Editoriales.

Fecha de recepción de la obra: 8 de septiembre de 2015 Fecha de aceptación: 30 de septiembre de 2016

Estado, agenda política y participación ciudadana: Casos y perspectivas en el ámbito local en México y ArgentinaPrimera Edición: 2016© Universidad aUtónoma metropolitana- iztapalapa

Av. San Rafael Atlixco No. 186, Col. Vicentina, Del. Iztapalapa, C. P. 09340, México, D. F.ISBN: 978-607-28-0952-9Impreso y hecho en México / Printed in MexicoQueda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación sin la autorización expresa de la Universi-dad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

Para mi hijo RodrigoMiguel

Para mis nietos Constantino, Clemente, Adela, Gregorio y JuanVirginia

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Sociología 5

Índice

Introdución Miguel Rodrigo González Ibarra, Virginia Ester DÁngelo Gallino 7

I. Estado, participación ciudadana e incidencia política

Régimen político, acción colectiva y participación ciudadana en la agenda política: hacia un análisis comparado en el estudio de organizaciones sociales en México.Miguel Rodrigo González Ibarra 19

Una mirada crítica sobre la participación ciudadana en un espacio local promovido desde una política pública en la Paz, Entre Ríos, Argentina. Virginia Ester DÁngelo Gallino 53

Incidencia política, inclusión social y participación ciudadana en la agenda de las políticas públicas: el Frente del Pueblo y su movilización hacia la política urbana en la Ciudad de México. Miguel Rodrigo González Ibarra 81

II. Políticas públicas, participación ciudadana y desarrollo local

La construcción de estrategias ciudadanas participativas para el desarrollo local en la provincia de Entre Ríos, Argentina. Virginia Ester DÁngelo Gallino 107

Gobierno, políticas públicas y participación ciudadana en la Delegación Álvaro Obregón de la Ciudad de México, 2012-2013. Miguel Rodrigo González Ibarra 123

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Reflexiones sobre el vínculo entre universidad y territorio. Estrategia participativa multiactoral para el desarrollo de una microrregión del Paraná Medio en Argentina. Virginia Ester DÁngelo Gallino 153

Confianza, institucionalidad y construcción de ciudadanía en México y la Ciudad de México. Miguel Rodrigo González Ibarra 167


IntroducciónMiguel Rodrigo González Ibarra, Virginia Ester DÁngelo Gallino

En las últimas dos décadas se han registrado en la mayor parte de los países de América Latina, y de diversas partes del mundo, avances importantes en la consolidación de sus regímenes políticos y gobiernos democráticos. Sin embargo, los cambios políticos registrados no han tenido un impacto efectivo en la calidad de las instituciones y en la creación de un contexto favorable para el desarrollo y la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. En la mayor parte de las regiones y localidades de Latinoamérica se registran problemas sociales que impactan los niveles de vida y fomentan la descon-fianza entre la ciudadanía, así como limitan el acceso a las oportunidades de crecimiento individual y desarrollo económico y social.

En este marco, consideramos que la relación Estado-sociedad civil constituye un área de investigación relevante para comprender el papel que tienen los grupos y organiza-ciones en la construcción de la agenda política y en los diferentes espacios de poder e influencia en el sistema político. La literatura en esta materia muestra que la consolida-ción y profundización de las democracias requiere de un análisis cada vez más específico sobre los procesos de descentralización, las redefiniciones del papel del Estado social y la generación de políticas públicas, así como del tema de la inclusión social efectiva en los procesos de gobierno.

El Informe del Programa de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano (PNUD) del año 2013, argumenta que la sorprendente transformación de una gran cantidad de países en desarrollo en economías principales dinámicas con creciente influencia política está logrando un impacto significativo en el progreso del desarrollo humano. Asimismo, exige una mirada crítica a las instituciones de gobernanza mundial para promover un mundo más justo e igualitario.

Este mismo informe advierte que: “las estructuras desactualizadas no reflejan la nue-va realidad económica y geopolítica descrita, y considera opciones para una nueva era de asociación”. Exige más transparencia y rendición de cuentas, y resalta el papel de la sociedad civil mundial en la defensa de estas demandas, así como un mayor poder de toma de decisiones para quienes resultan más directamente afectados por los problemas mundiales, quienes a menudo son las personas más pobres y vulnerables de nuestro planeta (PNUD, 2013, iv).

En el caso de países como Argentina, en años recientes, se han registrado eventos de participación ciudadana y experiencias de movilización de organizaciones de la sociedad

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Estado, agEnda política y participación ciudadana: casos y pErspEctivas En El ámbito local En méxico y argEntina

civil cada vez más dirigidas hacia el ámbito de gobierno local, así como la presencia de mecanismos de concertación social en políticas públicas que han intentado incorporar a los ciudadanos en distintos proyectos para el desarrollo, y en los cuales se advierte la necesidad de colaboración política y de renovar la legitimidad del Estado e impulsar una nueva institucionalidad democrática (Cfr., Roitter, M., 2010).

En este sentido, y a fin de impulsar nuevas capacidades estatales políticas y adminis-trativas en este régimen político, se torna relevante identificar el rol y la participación de la sociedad civil en políticas públicas, así como aclarar la importancia de la incidencia política y la construcción de ciudadanía en los procesos de gobierno. De igual modo, se posiciona como relevante estudiar la generación de confianza y la necesidad de ampliar los espacios de colaboración y representación ciudadana en la discusión de los asuntos públicos e implementación de políticas.

Para el caso de México, la investigación sobre los procesos de participación ciuda-dana y su relación con la agenda política ha sido cada vez más importante, en razón de los cambios políticos registrados y del ascenso de nuevos actores políticos y civiles en la definición de la democracia. Estudiar y explicar el desarrollo de la sociedad civil en México, particularmente en la Ciudad de México, contrasta de manera importante con otros países en la región, debido a que la movilización ciudadana por el respeto de sus derechos sociales y políticos ha sido un gran desafío ante el abuso del poder y el control político estatal existente hacia las organizaciones sociales (Cfr., González, 2011).

En efecto, en México, la historia de la participación ciudadana se explica en gran medida por la naturaleza de su régimen político autoritario y la articulación vertical de su aparato gubernamental hacia la sociedad civil en un contexto de corporativismo estatal. No obstante, las experiencias de participación ciudadana impulsadas desde la década de los ochenta, refieren a los desafíos generados en los procesos de institucio-nalización de las políticas públicas y su importancia para comprender los cambios en las relaciones políticas entre Estado y sociedad en esta materia.

En este marco, cuando hablamos de participación ciudadana nos referimos a una for-ma de participación que tiene como finalidad el involucramiento de los individuos en el espacio público estatal y no estatal, desde su identidad de ciudadanos. Así, consideramos que en un régimen democrático la participación ciudadana en los procesos de políticas públicas constituye un elemento fundamental para lograr la gobernanza democrática (Cfr. Cunill, 1991).

Es importante precisar que si bien esta obra se propone comprender y analizar a la participación ciudadana con una concepción más amplia de lo público, este tipo de in-tervención vincula a los ciudadanos y al Estado en la definición de problemas públicos y

Introducción


en los procesos de gobierno, para alcanzar metas colectivas en el marco de los derechos y obligaciones sociales.

La participación ciudadana advierte la intervención de los ciudadanos en los asun-tos públicos, ya que constituye un componente esencial para explicar la relación con el Estado, en particular con los procesos de agenda y políticas públicas. En este proceso, la participación ciudadana trae consigo la conformación de nuevas formas de relacionarse, entenderse y llegar a acuerdos entre el ciudadano individual o colectivo con el gobierno, el Estado y sus instituciones.

Desde otra perspectiva, cuando aludimos a la noción de participación social es im-portante señalar que invocamos a la actividad que lleva a cabo el individuo en asociacio-nes u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y donde el Estado no es el único interlocutor, sino las instituciones sociales, públicas e incluso privadas. La participación social puede comprenderse como ciudadana, en la medida en que sus inte-grantes no solo pretendan un interés común, sino un impacto en lo público y colectivo.

La participación ciudadana o social pueden ser institucionalizadas, cuando están con-tenidas en un marco legal y normativo; o autónomas, cuando no están sustentadas por las instituciones gubernamentales, sino desde la propia sociedad civil. Así, la participa-ción ciudadana se manifiesta en el ámbito de la sociedad civil, en tanto que es el espacio donde confluyen los actores colectivos no institucionalizados —formales e informales—, los cuales se sitúan en diferentes esferas de la actividad política, económica, social, cívica y cultural. Se considera que estos actores son una entidad intermediaria entre el espacio privado y el espacio público estatal; actúan con base en un marco legal y normas que propician un orden legal institucionalizado (régimen político), el cual hace posible la pre-servación de su relativa autonomía y la libertad de acción en el espacio público no estatal.

En los últimos años, el desarrollo de la sociedad civil, tanto en Argentina como en México, se asocia con un universo de asociaciones, grupos y organizaciones que confor-man un ámbito separado del Estado y del mercado. Este universo posee una heteroge-neidad y pluralidad importante, en tanto es un espacio de expresión de múltiples voces y movimientos que intervienen en cuestiones de interés público —aunque no necesaria-mente de manera independiente del Estado—, y en cuanto inciden en el ámbito de lo político y de las políticas públicas.

En un régimen democrático que tiene como propósitos principales alcanzar la liber-tad, generar igualdad e impulsar el uso de derechos sociales y políticos para sus integran-tes, con frecuencia se asume que la participación de la sociedad civil deriva en política, cuando se trata de actividades que inciden en la toma de decisiones políticas y cuando existe movilización social de tipo político y cultural.

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En efecto, desde el campo de la sociología política, un movimiento social puede considerarse como un sistema integrado de acción en el que convergen, de manera más o menos estable, diferentes significados, fines, formas de solidaridad y organización. Desde otro ángulo, un movimiento social se puede comprender como aquellos desafíos colectivos generados por personas, grupos y organizaciones que comparten objetivos comunes y solidaridad en una interacción mantenida con las elites, los oponentes y las autoridades (Cfr., Melucci, 1999; McAdam et al., 1996; Tarrow, 1997).

En la mayor parte de los países latinoamericanos el estudio de organizaciones de la sociedad civil y de los procesos de participación generados por ésta, ha dado lugar a un campo de investigación teórica interesante, el cual reconoce que la actividad de las orga-nizaciones ha sido central en la redefinición de diferentes procesos de toma de decisiones o de problemas específicos en el sistema político. En estos estudios es posible identificar diversas perspectivas metodológicas para reconocer la relación de los movimientos con el Estado, y se han deducido planteamientos de corte cualitativo que ofrecen una visión más compleja de procesos relacionados con las representaciones sociales, la estructura or-ganizativa y con el impacto de su movilización en el ámbito de lo político institucional.

Desde el campo de las políticas públicas es importante acotar que muchas de las acciones de gobierno, de una u otra forma, se relacionan con la actividad de grupos y organizaciones que buscan coadyuvar en mejores mecanismos de gestión pública. Aunque esta situación en regímenes democráticos es un elemento indispensable, es im-portante enfatizar en los estudios de caso y experiencias empíricas para comprender las relaciones políticas de la protesta social de las organizaciones con la agenda política.

Como bien lo plantean diversos analistas en esta materia, como Luis Aguilar (1992), una política pública puede considerarse como un conjunto de decisiones interrelaciona-das tomadas por un actor o grupo de actores políticos, preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas. Es necesario aclarar que las políticas forman parte de una serie de acciones gubernamentales que se materializan en la administración pública.

Cuando aludimos a la agenda de gobierno, hacemos referencia al conjunto de temas y con-troversias políticas que exigen la intervención de la autoridad pública. Lo que nombramos como construcción de la agenda es un mecanismo esencial en una comunidad política, la cual tiene su especificidad concreta en el conjunto de problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención (activa o no) de las autoridades públicas legítimas (Cfr., Cobb y Elder, 1983).

En síntesis, la perspectiva de la participación ciudadana en los procesos de gestación de la agenda y la formulación de políticas, advierte un análisis cuidadoso de las condi-ciones para la inclusión social y la apertura de los espacios gubernamentales, en el marco de procesos de democratización y apertura política.

Introducción


Aunque existe un consenso entre académicos respecto a la importancia de la partici-pación ciudadana en los procesos de gobierno, conviene matizar que ésta puede vislum-brarse de una manera institucionalizada, contenida en un marco legal y normativo; o bien, de manera autónoma, en espacios no regulados desde las instituciones de gobierno, sino desde los propios espacios e intereses de la sociedad civil.

Objetivos y consideraciones de la obraLa obra nace de la inquietud y trayectorias académicas de los autores, así como de la experiencia realizada en organizaciones sociales, académicas y políticas en la Ciudad de México y la Ciudad de Paraná, Entre Ríos, Argentina. Se encuentra sustentada en el convenio de colaboración entre la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Izta-palapa (UAM-I), de México y la Universidad Autónoma de Entre Ríos (UADER) de Ar-gentina. También es resultado del diálogo sostenido por los autores en agosto de 2015, cuando decidimos realizar una compilación de ensayos para difundir entre el público interesado la importancia de realizar estudios comparados en el campo de la Ciencia Política y la Administración Pública.

La selección de trabajos es el resultado de procesos de investigación más amplios desarrollados a nivel de posgrado, los cuales se presentaron en los congresos de investi-gación realizados por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en los últimos cinco años. Después de discutir y analizar la pertinencia de inte-grar una obra conjunta, identificando casos y experiencias de la participación ciudadana, se determinó integrar los trabajos para comprender la dinámica política y la interacción entre actores e instituciones, desde una perspectiva abierta y relativamente comparada para el análisis de los mismos.

El trabajo en su conjunto tiene como objetivo principal compartir, analizar y explicar cuál es la relación entre la participación ciudadana y las políticas públicas, con base en una selección de casos relacionados con la generación de políticas sociales y ciudadanas en México y Argentina. Consideramos que el estudio de esta relación es fundamental para comprender los procesos de democratización, analizar los cambios políticos y discutir los dilemas que se presentan en los procesos de gobierno, así como para evaluar los alcances de la intervención ciudadana en la institucionalización de la relación Estado-Sociedad Civil.

De la misma manera, es importante estudiar qué papel tienen las políticas públicas en el marco de los procesos de modernización estatal, y comprender los cambios en la gestión local y territorial de los gobiernos, la focalización de políticas sociales y la cons-titución de mecanismos de participación ciudadana, desde una perspectiva más abierta y democrática en temas y casos delimitados en los países referidos.

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Como ya se mencionó, las categorías centrales del análisis son los procesos de partici-pación, la agenda política y las políticas públicas, desde la percepción de los actores y las instituciones en contextos sociales, políticos y culturales específicos y distintos, pero que es posible estudiar desde una perspectiva analítica común, interdisciplinaria y cualitativa.

Estructura y presentaciónLa obra se compone de dos áreas temáticas. En la primera, intitulada Estado, participa-ción ciudadana e incidencia política, se presentan tres ensayos sobre casos específicos de México y Argentina. En esta sección se comparte una perspectiva teórica para el aná-lisis entre actores sociales y la agenda política. El objetivo particular es estudiar cuál es la relación entre la participación ciudadana y la agenda política.

El trabajo sobre Régimen político, acción colectiva y participación ciudadana en la agenda política: hacia un análisis comparado de tres organizaciones sociales en México y la Ciudad de México, propone un marco teórico-analítico para comprender y anali-zar la relación entre agenda política, movilización y participación ciudadana. El autor señala que si bien existe una producción importante de trabajos que analizan la acción colectiva y el papel de grupos y organizaciones sociales en relación con el ámbito de lo político-institucional, es importante enfatizar en la formación de la agenda y en los diferentes escenarios que se presentan.

El trabajo hace una recuperación teórica importante para comprender a los movi-mientos sociales como actores políticos —con base en las oportunidades políticas y en la interacción que tienen con élites políticas, especialmente en actividades de tipo electoral y partidista—, y su tendencia hacia la interlocución con autoridades y el desarrollo de políticas públicas. En este ensayo, el autor destaca la participación de tres tipos de orga-nizaciones que motivaron la construcción de agenda desde la sociedad civil, y propone algunas categorías analíticas para su estudio a través de temas relacionados con el comer-cio informal, la vivienda popular y el VIH-Sida en México.

Una mirada crítica sobre la participación ciudadana en un espacio local promovido des-de una política pública en la Paz, Entre Ríos, Argentina, tiene como principal objetivo destacar los procesos participativos de diferentes organizaciones que integran el Consejo Consultivo Municipal (CCM) de la ciudad de La Paz, en la provincia de Entre Ríos, Argentina, durante el periodo 2002-2006. Este trabajo resulta interesante pues consi-dera que los procesos de participación ciudadana responden a un complejo abanico de intereses, significados y prácticas, los cuales se ponen en juego en este ámbito y deben ser considerados en el diseño de políticas públicas.

Introducción


La autora recupera el trabajo realizado por las organizaciones sociales que participan en el Consejo Consultivo Municipal, y avanza en la construcción de las representaciones sociales y atributos que los actores advierten en la relación entre la agenda de gobierno y la participación de las organizaciones, a través de sus representantes y los planes y programas sociales que la promueven. Se deduce que los consejos consultivos fueron creados como nuevas formas de participación de la ciudadanía que, sin renegar de los partidos políticos y de las formas tradicionales de representación, intentan enriquecer la actividad política multiplicando los actores y los espacios de participación.

La primera sección concluye con el trabajo Incidencia política, inclusión social y participación ciudadana en la agenda de las políticas públicas: El Frente del Pueblo y su mo-vilización hacia la política urbana en la Ciudad de México. El texto comparte una perspectiva acerca de la movilización y la participación en el diseño de políticas públicas, en materia de vivienda, desarrolladas por una organización conocida como Frente del Pueblo.

El autor sostiene que recientemente en la Ciudad de México existe una movilización importante de grupos, asociaciones y organizaciones dirigida hacia la ampliación del espacio público y político, particularmente en la zona del Centro Histórico, Delegación Cuauhtémoc.

El Frente del Pueblo se considera como una fusión de organizaciones y grupos sociales identificados con la definición y ejecución de políticas públicas urbanas. Si bien su participación se observa limitada, esta experiencia permite comprender la im-portancia de los procesos de incidencia política desarrollados por sectores sociales que son excluidos del proceso de agenda política. También evidencia que aún persisten polí-ticas de control y clientelismo dirigidas desde el gobierno hacia las organizaciones de la sociedad civil, en cuanto a los procesos de toma de decisión y ejecución de políticas públicas.

La segunda sección de esta obra se intitula Políticas públicas, participación ciu-dadana y desarrollo local. El objetivo particular de esta sección es comprender de qué manera se vinculan las políticas públicas con las demandas de los actores sociales, en el contexto de un gobierno local.

El ensayo sobre La construcción de estrategias ciudadanas participativas para el desa-rrollo local en la provincia de Entre Ríos, Argentina, se propone compartir una síntesis del proceso de conformación de la microrregión del “Paraná Medio”, proceso en el que participaron diferentes actores y localidades de la provincia de Entre Ríos (Argentina), con el fin de analizar la agenda política en materia ambiental y promover estrategias conjuntas entre la ciudadanía, el gobierno y la propia Universidad Autónoma de Entre Ríos (Uader).

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En este trabajo se sostiene que la Facultad de Ciencias de la Gestión no solo lideró el proyecto, sino que generó un proceso de acompañamiento, asesoría y formación de recursos, a través de la creación de un diplomado compuesto por ocho talleres, y con el apoyo de otras instancias complementarias en los años referidos. Esta experiencia resulta interesante desde el punto de vista de la colaboración interinstitucional, la participa-ción y la cooperación de actores sociales para motivar el intercambio en beneficio del desarrollo territorial, la cuestión ambiental y para fortalecer el vínculo de la universidad con su entorno local.

A nivel del análisis del gobierno local en la Ciudad de México, el trabajo Gobierno, políticas públicas y participación ciudadana en la Delegación Álvaro Obregón de la Ciudad de México, 2012-2013, tiene como objetivo analizar cuál es la relación de la participa-ción ciudadana con las políticas públicas impulsadas en esta demarcación territorial.

El texto plantea que en este orden de gobierno existe un esfuerzo importante por generar procesos de participación social y ciudadana que permitan fortalecer la ges-tión pública del gobierno. Sin embargo, el autor encuentra una capacidad institucional limitada en el manejo de los conflictos, y en la ejecución de políticas desde una perspec-tiva integral y con inclusión de los ciudadanos en los asuntos públicos.

El trabajo aporta una lectura crítica del Programa de Gobierno Delegacional, y hace un planteamiento interesante sobre el tema de la falta de inclusión social efectiva en los procesos de gobierno. Asimismo, concluye que las políticas públicas en Álvaro Obre-gón deben comprenderse y analizarse en el marco de las políticas públicas metropolitanas, y en relación con la compleja red de instituciones políticas que intervienen en su operación, además de poner énfasis en los temas vitales para esta zona de la Ciudad de México.

Reflexiones sobre el vínculo entre universidad y territorio. Estrategia participativa mul-tiactoral para el desarrollo de una microrregión del Paraná Medio en Argentina, tiene como propósito realizar un análisis de la administración pública participativa y su capacidad para generar espacios viables y transparentes de inclusión social.

Aquí se establece un planteamiento importante acerca de que las relaciones en-tre el espacio público y el científico se ven interpeladas por el conjunto de fenómenos culturales, políticos y sociales que hacen oír sus voces dentro de un territorio. De esta mane-ra, se hace una recuperación interesante acerca de la potencial ampliación del espacio públi-co, para que la sociedad civil pueda participar, hacer visible su cultura, identidad y saberes, lo que constituye una inquietud central en nuestra búsqueda dentro de la universidad.

Además, la autora señala que es necesario situar la problemática en una temporali-dad, lo cual se corporiza en una realidad local y microrregional; también es necesario analizar el rol de la participación y la intervención como agentes del sistema universita-

Introducción


rio público, en una práctica en la que se vincula la universidad (Facultad de Ciencias de la Gestión de la Universidad Autónoma de Entre Ríos) con el territorio (microrregión del Paraná Medio).

La segunda sección de esta obra concluye con el trabajo Confianza, institucionalidad y construcción de ciudadanía en México y la Ciudad de México. En este texto el autor comparte una reflexión acerca de la noción de confianza y destaca su relación con la ins-titucionalidad y el desencanto de la ciudadanía en los procesos de gobierno. Sostiene que la falta de confianza hacia estos procesos por parte de la ciudadanía, afecta la institucio-nalidad democrática y contribuye a la desconfianza hacia la participación en los asuntos públicos. Como evidencia se aporta una selección de encuestas donde se advierte que la falta de inclusión de la ciudadanía en el diseño y la ejecución de políticas públicas, se vincula estrechamente con los problemas relacionados con la pobreza y la inseguridad en México, y se realiza un lectura crítica sobre los dilemas de la construcción de ciudadanía en la Ciudad de México.

En síntesis, los trabajos presentados en esta obra aportan una perspectiva de estudio e investigación sobre la relación entre actores sociales e institucionales; la selección de casos empíricos permite coadyuvar en la discusión teórico-metodológica acerca de la importancia de la participación social, la incidencia de la sociedad civil en las políticas públicas y los retos de la construcción de ciudadanía. Asimismo, consideramos que estos casos pueden ser de utilidad para la enseñanza y formación acerca de los procesos parti-cipativos y para el análisis de la relación Estado-sociedad civil, en las asignaturas de las carreras de Ciencia Política y Administración Pública.

Es importante mencionar que se decidió incluir la bibliografía al final de cada trabajo, ya que consideramos necesario que el lector sitúe las referencias utilizadas para cada caso. Asimismo, se incluyen los anexos utilizados, con la finalidad de tener una mejor comprensión de los temas.

Finalmente, agradecemos el apoyo de la División de Ciencias Sociales y Humanida-des de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa; en particular reconocemos al Departamento de Sociología, la Coordinación de Ciencia Política y el Área de Estado y Movimientos Sociales por su interés para generar investigación y dictaminar esta obra. Asimismo, agradecemos la colaboración en México de la Unión de Vecinos y Damnifica-dos 19 de Septiembre, el Frente del Pueblo, la Asociación Cívica Legítima y Comercial, el Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida, y la Delegación Álvaro Obregón en la Ciudad de México; y, en Argentina, al Consejo Consultivo Municipal de la Ciudad de la Paz, Entre Ríos, al Municipio de la Ciudad de Corrientes y a la Facultad de Cien-cias de la Gestión de la Universidad Autónoma de Entre Ríos, en Paraná.

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Por último, consideramos que el trabajo de investigación realizado en conjunto entre la Universidad Autónoma Metropolitana de México (UAM) y la Universidad Autónoma de Entre Ríos de Argentina (UADER) permitió construir un puente de colaboración académica para fortalecer el intercambio de experiencias con la misma visión y espíritu en beneficio del sistema público universitario.

BibliografíaAguilar, Luis (1992). El estudio de las políticas públicas. México, Miguel Ángel Porrúa.

Cobb, Roger W. y Elder, Charles (1983). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. USA, Baltimore, John Hopkins University Press.

Cunill, Nuria (1991). Participación ciudadana: dilemas y perspectivas para la democra-tización de los Estados latinoamericanos. Venezuela, Centro Latinoamericano de Admi-nistración para el Desarrollo (CLAD).

González, Miguel (2011). Participación política y agenda de gobierno. Un análisis a partir de casos de organizaciones sociales en México y la Ciudad de México. México, Ins-tituto de Administración Pública del Estado de México.

McAdam, Doug; McCarthy, John D. y Mayer, N. Zald (1996). Comparative pers-pectives on social movements. Cambridge University Press.

Melucci, Alberto (1999). Acción colectiva, vida cotidiana y democracia. México, El Colegio de México.

PNUD (2013). Programa de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano. Recuperado 20 de marzo, 2016. (http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr2013_es_complete.pdf ).

Roitter, Mario (2010). “Recorridos del tercer sector”, en Informe sobre Desarrollo Hu-mano en la Provincia de Buenos Aires, 2009-2010. Eudeba / Universidad de Buenos Aires.

Tarrow, Sydney (1997). El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Madrid, Alianza Editorial.

IEstado, participación ciudadana e incidencia política


Régimen político, acción colectiva y participación ciudadana en la agenda política:

hacia un análisis comparado en el estudio de organizaciones sociales en México


IntroducciónDesde hace varias décadas la literatura especializada en el estudio de la acción colectiva y de las políticas públicas ha estado interesada por conocer las relaciones entre el Estado y la sociedad. El énfasis explicativo en las variables políticas vino a otorgar gradualmente un carácter racional a la acción de los grupos, organizaciones y movimientos, considerándolos como agentes (actores) de cambio político frente a determinantes de tipo estructural en el régimen y el sistema político.

Una de las teorías que ha alcanzado mayor reconocimiento es la de la estructura de oportunidades políticas. En general, esta propuesta advierte la incidencia de determina-das propiedades de las instituciones (formales) sobre la actividad, identidad y estructura organizativa de los movimientos sociales. Estos aspectos se articulan con los estudios de políticas públicas, particularmente con la formación de la agenda política, en la medida en que se desea conocer los elementos que motivan la movilización social por espacios específicos del régimen político (institucional y de gobierno), y en la manera como se atiende un problema público en el marco de la naturaleza y desenlace de un conflicto.

El objetivo de este trabajo es analizar, en primer lugar, los conceptos sobre régimen y sistema político para comprender un marco más amplio donde se desarrolla la activi-dad sociopolítica de actores y movimientos sociales. En segundo lugar, ubicar la discu-sión sobre el estudio de los movimientos sociales y las políticas públicas, considerando en particular las referencias analíticas relacionadas con la estructura de oportunidades políticas y el estudio de la agenda política o de gobierno. En este contexto se reconoce a los movimientos sociales como actores políticos, con base en las oportunidades políticas y en la interacción que tienen con élites políticas, especialmente en actividades de tipo electoral y partidista, así como en la interlocución con autoridades y el desarrollo de políticas públicas.

En tercer lugar, y para conocer las capacidades y/o limitaciones de la movilización social, se propone una serie de categorías y consideraciones para analizar los recursos, las

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alianzas y las estrategias utilizadas por los movimientos —en relación con otros actores sociales y políticos— para agilizar las demandas y promover temas hacia los espacios de decisión involucrados en la formación de la agenda de gobierno. Este análisis se aplica a tres casos relacionados con el comercio informal, la vivienda popular y el VIH-Sida en México ocurridos entre 1985 y 2003. La intención no es hacer una exposición exhaus-tiva, sino proponer algunas categorías analíticas para explorar empíricamente la acción colectiva y los procesos de participación social en determinados contextos, con actores y temas específicos.

Aspectos del régimen políticoDesde una visión general, la expresión sistema político se refiere al conjunto de institu-ciones, grupos y procesos políticos caracterizados por un cierto grado de interdependen-cia recíproca. La noción también se identifica con aquellas interacciones e instituciones sociales mediante las cuales una sociedad determinada toma decisiones que se conside-ran vinculantes la mayor parte del tiempo. Norberto Bobbio (1981: 1464) opina que el mismo significado de sistema evoca la imagen de un conjunto de la sociedad como método envolvente de comportamiento, compuesto por una serie de subsistemas menos extensos como el político, cultural y económico. Lo que distingue a un sistema político es su grado de comportamiento o de interacciones sociales e institucionales; de aquí que sus elementos constitutivos puedan variar en razón de las mismas interacciones, así como de la toma de decisiones políticas y su ejecución.

En el funcionamiento del sistema político toman parte los órganos del Estado y la articulación institucional de los distintos actores existentes (Iglesia, sindicatos, organiza-ciones sociales, privadas, civiles, asociativas, entre otros) en una sociedad determinada, donde el sistema tiene como propósito mitigar tensiones y atender los conflictos que surgen en la misma. En este sentido, el sistema político puede ser determinado como un universo donde existe el conflicto, pero también donde se da la integración permanente.

La manera en que los actores en el sistema se vinculan, intercambian y se influyen recíprocamente tiene que ver con la formación del régimen y del poder estatal. Mientras la noción de sistema se ubica como el conjunto articulado de las relaciones de poder realmente existentes en una sociedad; por régimen entendemos al conjunto articulado de instituciones jurídicas que norman y regulan la distribución y el ejercicio del poder estatal, así como la lucha por conquistarlo. Luis Aguilar (1984: 205) asevera que la noción de Estado constituye la conexión orgánica entre régimen y sistema, entre poder legalizado y poder fáctico. El Estado como sistema político subraya la materialidad social del poder; y el Estado como régimen indica la formalidad del poder social y de sus raíces.


I. Estado, participación ciudadana E incidEncia política

Un elemento que permite destacar los rasgos esenciales de un régimen político y que nos indica su tipo, es la forma de lucha y los mecanismos de acceso al poder. Los modos de conquistar y mantener el poder dependen de las condiciones sociales y políti-cas existentes. Así, se puede hablar de regímenes autoritarios y regímenes democráticos; mientras los primeros se caracterizan por la falta de reglas y libertad en las organizaciones que forman el sistema político: restricción de la oposición política, escaso pluralismo y autonomía de partidos, y una reducida (como controlada) participación de grupos sociales en el diseño de políticas públicas; los segundos se distinguen por una cierta competencia política, existencia de oposición, sufragio universal y otras formas de inclu-sión de la participación social en lo público, que dan origen a una mayor competencia y representación política (Cfr., Dahl, 1989: 17-18).

Algunos estudios de política comparada han dedicado sus esfuerzos a comprender procesos de cambio político y democratización registrados en algunos países. Guillermo O´Donnell (1988: 21-22) ha afirmado que la transición de un régimen autoritario a uno democrático, supone un cambio en el conjunto de arreglos institucionales y en las prácticas políticas definidas y controladas por la élite en el poder, así como el esta-blecimiento de acuerdos en que la definición y el funcionamiento de las estructuras y prácticas políticas se sometan a la discusión, estén garantizadas por la Constitución y sean respaldadas por la participación ciudadana. O´Donnnel acota con el término “li-beralización política” a la apertura de espacios en un régimen autoritario, que permita la rearticulación de fuerzas y recursos políticos, así como la redefinición de las reglas políticas existentes.

Uno de los elementos vitales del sistema político —y en consecuencia de los procesos de apertura y democratización— lo constituye el sistema electoral, como un espacio donde se configuran relaciones políticas e institucionales entre las distintas fuerzas y gru-pos civiles existentes en la sociedad. Los partidos políticos son actores fundamentales en el desarrollo de los regímenes democráticos, ya que estructuran y transmiten a la opinión pública como a los poderes constituidos (gobierno, parlamento y justicia) las demandas ciudadanas; y contribuyen a la formación de élites y legitimación del propio régimen político. Giovanni Sartori (1980: 53-60) concluye que los partidos políticos son las únicas organizaciones (constituidas y formales) que operan en el sistema electoral; este último espacio se considera como un elemento constituyente de los partidos que hace posible la interrelación y el intercambio político organizado de una sociedad.

Ahora bien, en un régimen democrático, el sistema electoral y el sistema de partidos adquieren una función de legitimación y de representación política. Ambos constitu-yen elementos centrales para la formación de la voluntad de los ciudadanos, en una determinada sociedad política bajo esta forma de gobierno. Pedro Medellín (2004: 15)

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arguye que los tipos de regímenes políticos determinan las formas (institucionales) y los modos (culturales) a través de los cuales las sociedades se gobiernan. En el primer caso, se establecen los lazos de pertenencia que deben regir las relaciones entre el gobernante, el aparato de gobierno y su acción con los gobernados. En el segundo, los lazos de per-tenencia están definidos por las relaciones de exterioridad, trascendencia y unicidad que caracterizan las relaciones entre el gobernante y el gobierno.

Una de las relaciones concretas que desarrollan los partidos políticos dentro del siste-ma político tiene que ver con el ámbito de los grupos y organizaciones que representan. Si bien los partidos cumplen una función de intermediación, y fungen como “correas de transmisión” de los problemas sociales que se consideran sujetos a definición pública y política en las agendas de las diferentes instituciones políticas, también coexisten con formas de movilización no institucionalizadas que impulsan o demandan cambios en el sistema político, y que lo hacen a través de estrategias no convencionales de participa-ción política como la actividad de los movimientos sociales.

Acción colectiva y movilización socialInicialmente, y para indagar en los elementos que explican la acción colectiva y los movimientos sociales, retomaremos los planteamientos de Alberto Melucci y Sydney Tarrow, procedentes de los enfoques teóricos que aluden a la identidad y la movilización de recursos, respectivamente. De acuerdo con Melucci (1991: 358), la acción colectiva puede ser considerada como el resultado de intenciones, recursos y límites, con una orientación construida por medio de relaciones sociales dentro de un sistema de oportu-nidades y restricciones. En este sentido, no puede ser entendida como un simple efecto de las condiciones estructurales o de expresiones de valores y creencias.

Cada vez que un número determinado de individuos aparece actuando colectiva-mente, se está en presencia de un sistema de acción multipolar, el cual puede delimi-tarse considerando que la acción colectiva no es un fenómeno empírico y unitario, sino un hecho que debe ser explicado a partir de los eventos en que actúan colectivamente los individuos, y donde se presentan diferentes orientaciones, se involucran múltiples actores e implican un sistema de oportunidades y restricciones que moldea sus relaciones.

Siguiendo con Melucci (1991: 359), los actores colectivos producen la acción colec-tiva en la medida en que son capaces de definirse a sí mismos y al campo de su acción (relaciones con otros actores, disponibilidad de recursos, oportunidades, limitaciones). La definición que construye el actor no es lineal, sino que es producida por interacciones y negociaciones e incluso orientaciones opuestas. Los actores crean un “nosotros” colec-tivo (más o menos estable e integrado con el tipo de acción) compartiendo tres clases de



orientaciones: por un lado, las relacionadas con los objetivos; por otro, las referidas a los medios y posibilidades de acción, así como aquellas que involucran al ambiente o campo en que tiene lugar dicha actividad.

Con base en las tres orientaciones, intrínsecamente relacionadas, Melucci concluye que los actores colectivos producen un sistema de acción multipolar donde se organiza la acción colectiva. Fines, medios y ambiente continuamente generan posibilidades de tensión, en la medida en que una de ellas no se adecua o es relativamente congruente con la acción general. Los actores colectivos no solo negocian y renegocian a lo largo del tiempo, sino que las funciones de liderazgo y organizativas representan elementos cruciales para la permanencia de la acción colectiva.

Cuando se observan fenómenos colectivos (movilizaciones, protestas, actos de vio-lencia), generalmente la atención se centra sobre los aspectos más visibles de la acción; no obstante, estos aspectos son manifestaciones de un proceso que se relaciona con el sistema de acción multipolar. Los fenómenos colectivos no podrían operar sin la capaci-dad del actor para percibirlos e integrarlos en un sistema de interacción, negociación e intercambio de las orientaciones (Melucci: 360-361).

Melucci define que un movimiento social es siempre un sistema integrado de acción en el que convergen, de manera más o menos estable, diferentes significados, fines, for-mas de solidaridad y organización. Si bien el concepto de movimiento social ha venido replanteándose en un sentido descriptivo, es posible acotar una definición considerando que un movimiento social abarca tres dimensiones: la solidaridad, la presencia de un conflicto y la ruptura de los límites de compatibilidad del sistema al que los actores involucrados se refieren.

Desde otra perspectiva, Sidney Tarrow (1997: 21) indica que un movimiento social puede identificarse como aquellos desafíos colectivos planteados por personas que com-parten objetivos comunes y solidaridad, en una interacción mantenida con las élites, los oponentes y las autoridades. Estos desafíos regularmente implican una confrontación y el cuestionamiento del orden social. Su definición contiene cuatro propiedades empíri-cas que a continuación se sintetizan.

Los movimientos se plantean como desafíos, a través de una acción directa disrupti-va contra las élites, las autoridades u otros grupos o códigos culturales. Esta disrupción puede ser pública, adoptar la forma de resistencia personal coordinada o de reafirmación colectiva de nuevos valores. Además, los desafíos colectivos suelen distinguirse por la in-terrupción, la obstrucción o la introducción de incertidumbre en las actividades de otros. Los movimientos recurren al desafío colectivo, para convertirse en el punto focal de sus seguidores y atraer la atención de sus oponentes y de terceras partes (Tarrow, 1997: 23).

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Tarrow también establece que en la base de las acciones colectivas se encuentran intereses y valores comunes o solapados entre sí. La gente “no arriesga el pellejo”, ni sa-crifica el tiempo en las actividades de los movimientos sociales, a menos que crea tener una buena razón para hacerlo; y un objetivo común no es suficiente, pero es una buena razón. Dicho objetivo no necesariamente es material, de hecho el aspecto político-ideo-lógico, así como lo simbólico y cultural, cada vez son más frecuentes en los movimientos sociales contemporáneos.

Siguiendo con Tarrow, la solidaridad se interpreta como el reconocimiento de una comunidad de intereses, lo que traduce el movimiento potencial en una acción colectiva. Los responsables de la movilización del consenso desempeñan un importante papel en la estimulación del mismo (Ibíd., p. 23). Es decir, una de las actividades sobresalientes de los líderes de un movimiento es enaltecer, reiterar, sobredimensionar esos intereses comunes, que permiten el consenso y facilitan la consecución de los objetivos plan-teados. También se alude a que un episodio de confrontación solo se convierte en un movimiento social a merced del mantenimiento de la actividad colectiva frente a los antagonistas. Los objetivos comunes, la identidad colectiva y un desafío identificable contribuyen a ello, y debe resaltarse la importancia de la organización como un recurso colectivo.

Con base en las aportaciones de Melucci y Tarrow, se puede deducir que los movimien-tos sociales son formas específicas de acción colectiva que responden a dos condiciones:

1. Son siempre expresión de un conflicto social (y no solo de respuestas a una crisis), es decir, son expresión de la oposición entre al menos dos actores por la apropiación o el control de los recursos que ambos valoran, y

2. Tienden a provocar una ruptura de los límites de compatibilidad del sistema dentro del cual se hallan situados, es decir, normas o reglas de procedimien-to, en el caso de un sistema organizativo o de un sistema político; y formas de apropiación o de distribución de los recursos sociales, en el caso de un modo de producción.

Una tipología de los movimientos sociales se recupera de la propuesta de Melucci, en el sentido de que: son reivindicativos, si se ubican en el nivel de la organización social y luchan contra el poder que garantizan las normas y roles, y tienden hacia la distribución de los recursos, así como a la redefinición de roles; son políticos, en la medida en que se orientan a la transformación de los canales de participación política, o buscan desplazar las relaciones de fuerza en los procesos de decisión y se encaminan a atacar las relaciones de fuerza; finalmente, son movimientos de clase, cuando su acción va dirigida a la partici-pación y la reorientación de los medios de producción social (Melucci, 1986: 21).



Ahora bien, de la misma forma que se han presentado enfoques sobre la defini-ción de movimiento social, existen algunas referencias que sugieren situar la presencia de diversos fenómenos de organización y acción colectiva, con base en los procesos de desarrollo económico y grado de urbanización alcanzado en los sistemas políticos. En este sentido, un tipo específico de movimiento social se refiere a los Movimientos Urba-nos Populares (MUP), los cuales se distinguen no solo por las características que hemos identificado de los movimientos, sino por su activismo en protestas, marchas y acciones de confrontación con el Estado desarrolladas en las grandes ciudades urbanas.

Específicamente, los MUP se pueden comprender como aquellas acciones de distintos sectores sociales, realizadas alrededor de demandas muy diversas como las peticiones para recursos de infraestructura urbana, vivienda, democracia participativa, entre otras; así como acciones que se distribuyen en diferentes espacios geográficos con demandas y objetivos poco similares entre sí (Cfr., Bolos, 1999: 154-162). Si bien la categoría de movimiento urbano se caracteriza por la presencia de grupos que se organizan para obtener reivindicaciones, pero que no logran ampliar su ámbito de acción más allá de los problemas a los que atienden, los movimientos sociales urbanos o populares presentan, por su parte, la capacidad de proponer modelos alternativos de sociedad contrapuestos al orden existente.

Los MUP, en gran medida, están soportados por organizaciones producto del tejido social, así como por redes sociales de solidaridad, intercambio y reciprocidad mutua. Las redes son “mecanismos de ayuda mutua basados en la reciprocidad, que se renuevan y modifican al generarse nuevas afinidades y lealtades entre los pobladores que conviven en el mismo asentamiento y comparten carencias, problemas y desventajas semejantes” (Cfr., Farrera A., 1994: 165-227).

Concretamente, las redes se enlazan con las instituciones administrativas y políticas del país, a través de un esquema de relación denominado clientelismo urbano: las nacien-tes formas organizativas (espontáneas) son cooptadas y dirigidas por líderes que se vincu-lan con ellas a través de lazos interpersonales, sin que intervenga en un primer momento alguna organización partidaria, formal o corporativa. Por otro lado, “estas organizacio-nes surgen para la consecución de demandas urbanas que poseen o tienen poder sobre los bienes, y los clientes son los pobladores que de manera práctica y calculada se dejan instrumentalizar” (Farrera A., 1994: 166).

En el contexto de un régimen democrático (Cfr., Dahl, 1989: 17-18), la participa-ción de los movimientos sociales urbanos (o bien de las organizaciones que integran la acción-movilización) se acota no solo por las características, organización y normas jurídicas existentes del régimen, sino en razón de las estrategias de acción que asumen

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los actores o fuerzas sociales y políticas en el sistema político. Por el contrario, en un régimen autoritario, la participación es estimulada desde arriba (nivel estatal) hacia las organizaciones (nivel social) determinando funciones de control social y político; además, promueve legitimidad y consenso para la acción gubernamental, y para las or-ganizaciones sociales y políticas que buscan dar cauce y resolver sus necesidades o de-mandas.

En este orden, se comprende el concepto de participación como una actividad que realizan algunos miembros de la sociedad (en este caso actores colectivos y movimientos sociales urbanos), en relación con el Estado o con las condiciones que éste sustenta. También puede percibirse como una actividad individual y colectiva, pero con fines colectivos; o como una serie de acciones que se llevan a cabo dentro de o con respecto al ámbito político, comprendiendo por éste los asuntos de interés general y usualmente regulados por el Estado; finalmente, constituye una actividad con repercusiones sociales que revela intencionalidad, grado de conciencia y capacidad de transformación (Cfr., Álvarez, 1997: 17-25).

Algunas dimensiones analíticas que se han explorado sobre la noción de partici-pación, sugieren la necesidad de establecer ciertos criterios empíricos para analizar la relación entre la acción colectiva y sus estrategias respecto al Estado. Así, se pueden distinguir tres modalidades para el estudio de la participación:

• Participación social o corporativa, la cual se sitúa como el espacio donde los actores se relacionan con procesos de cambio y, por lo tanto, se involucran en los asuntos públicos de forma colectiva y en un ambiente donde existe el conflicto.

• Participación comunitaria, donde la relación con el Estado es de forma asis-tencial y guiada por los ciudadanos (en apariencia), con el fin de solventar sus necesidades y, en general, su nivel de vida; y

• Participación política, se da en el terreno de la democracia y es el lugar de expresión de las organizaciones e individuos como sujetos políticos, que tienden a buscar no solo la ciudadanía, sino a luchar y organizarse en lo público con el fin de obtener una mejor distribución y ejercicio del poder en la sociedad (Cfr., Sánchez M., 1993: 326-331; Álvarez, Ibídem).

En síntesis, los objetivos de la participación de los movimientos sociales (y en específico de los urbanos) varían en relación con los niveles y ámbitos en los que recaiga la misma, así como con el carácter de la intervención de los ciudadanos en las actividades y órganos públi-cos de representación. Se considera que dependiendo del tipo de participación que adopten



las acciones colectivas, se puede identificar si su relación e influencia tiende hacia lo político (ámbito de decisiones y del poder como tal), o bien, hacia lo que se conoce como gestión pública (ámbito de la generación y concesión de bienes y/o servicios públicos).

Políticas públicas y agenda de gobiernoEl estudio sobre la relación de las organizaciones y movimientos con la agenda polí-tica se vincula con los estudios de política pública, en particular, con la definición de problemas públicos. Los estudios de políticas públicas surgen como campo de investi-gación, a partir de los trabajos de Harold Lasswell realizados entre 1951 y 1971. Desde entonces, comprender la acción de gobierno y la acción social como un proceso resul-tante de un entramado institucional y de un conjunto de actores con diferentes intereses en la deliberación y atención de los problemas, ha dado origen a diversos análisis y com-plejas interpretaciones.

Aunque en la actualidad existe una cantidad abundante de referencias teóricas, el término puede entenderse más como una variable dependiente que como un concepto, en la medida en que para algunos significa un curso de acción y para otros solo una parte de un proceso más general. William Jenkins dice que la política pública es “un conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de actores políticos preo-cupados por elegir metas y medios para alcanzarlas” (Jenkins, 1978: 15).

En efecto, las políticas públicas forman parte de una serie de acciones guberna-mentales, es decir, de actividades del Estado que se materializan en la administración pública como decisiones que se toman en condiciones específicas. Las políticas públi-cas se integran en tres fases: estructuración, definición e instrumentación. La primera abarca aquellos elementos que van a ser considerados para determinar si un problema es público y objeto de atención gubernamental. La definición constituye el momento de incorporación del problema a la agenda para su deliberación formal. Esta incorporación trata aspectos relacionados con la definición del problema y la solución (técnico-cien-tífica o social) proporcionada por los tomadores de decisiones. La instrumentación se refiere al momento en que se decide cómo planear y qué actores impulsarán el proceso, en el marco de un seguimiento y evaluación permanente, para determinar si la decisión atiende el problema o éste se reconsidera en la agenda política.

Con respecto al concepto de agenda, éste suele generalizarse en la literatura como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción (Cfr., Aguilar, 2001: 29-30). Sin embargo, Roger Cobb y Charles Elder, expertos en el tema, plantean que la agenda está conformada por demandas que los formuladores de las políticas han seleccionado como

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aquellas con las cuales se sienten obligados a actuar. Además, coinciden en que la agenda es un proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se transfor-man en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria y formal de las autoridades públicas (Cfr., Cobb y Elder, 1983: 126).

En la literatura disponible es posible ubicar tres tipos de agendas agrupadas en tres líneas de investigación: agenda política, agenda pública y agenda de los medios de comunicación. La primera línea se identifica como el establecimiento de la agenda del público (public agenda-setting), la cual se centra en el efecto del proceso por el que los medios de comunicación condicionan las percepciones de la opinión pública sobre la relevancia de los diferentes problemas sociales. La segunda línea se conoce como el es-tablecimiento de la agenda política (policy agenda-setting), que estudia de qué forma los medios condicionan las percepciones de un sector específico de la sociedad. La tercera línea refiere a la construcción de la agenda (agenda building), la cual postula identificar quién y cómo se determinan las agendas, es decir, se intenta explicar su génesis.

Coincido con Luis Aguilar, al plantear que los nexos e interconexiones entre la agen-da pública, la agenda de los medios de comunicación y la agenda política son propios de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Además de considerar que “hay una agenda del público, es decir, del sistema político, que puede preceder a la agenda de gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado” (Aguilar, 2001: 31). No obstante, Roger Cobb, Jennie Keith-Ross y Marc Howard Ross distinguen dos tipos de agendas: la primera la denominan sistémica, pública o constitucional; y la segunda, institucional, formal o política. La agenda pública está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de la atención pública, y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad de gobierno. La agenda institucional es definida como: “el conjunto de asuntos explícita-mente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones […] cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gu-bernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional” (Cobb et al., 1976: 126-138).

El planteamiento anterior advierte que la naturaleza y dinámica de las dos agendas es diversa y desigual. Por otro lado, Cobb y Elder acotan que: “la agenda sistémica siempre será más abstracta, general y más amplia en extensión y dominio que cualquier agenda institucional dada […] las prioridades de la agenda sistémica no necesariamente corres-ponden a las prioridades de las agendas institucionales […] pueden existir discrepancias […] entre mayor sea la disparidad entre los dos tipos de agenda, mayor será la intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema político” (Ibídem, p. 126).



De acuedo con estos autores, para que un asunto (promovido por grupos, organi-zaciones o movimientos sociales) tenga acceso a la agenda, necesita cumplir con tres características:

1. Que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público;

2. Que una buena parte del público considere necesario algún tipo de acción; y

3. Que a los ojos de los miembros de la comunidad, la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental (Ibídem, p. 115).

En esta propuesta se ubican tres trayectorias que siguen los asuntos en términos de su iniciación, especificación, expansión y entrada del problema; y se establecen tres patrones según los actores principales se ubiquen dentro o fuera del gobierno, y según el grado en que se solicite el apoyo de los ciudadanos, de los servidores públicos y de los medios de comunicación. Las trayectorias son la movilización, el acceso interno y la iniciativa externa.

La primera trayectoria indica que la movilización de la iniciativa corresponde exclu-sivamente a un líder político, en este caso, se pueden diferenciar cuatro momentos que también se dan —aunque con diferencias— en los otros modelos: iniciación, especifica-ción, expansión e ingreso. La iniciación de un problema o tema alude al anuncio hecho por algún líder político, quien se compromete con un nuevo programa o política y pone su propia figura como garantía de la justicia y éxito del proyecto. La especificación indica que una vez lanzada la propuesta, los antecedentes generales entregados en el primer momento comienzan a delimitarse conjuntamente con la búsqueda de legitimidad a través del apoyo ciudadano. La expansión de un tema se presenta a través del intento por parte de los grupos particulares (por ejemplo: movimientos sociales) que se adhieren a la iniciativa, para captar participantes adicionales, mostrando el modo como el programa es relevante para ellos.

En este proceso, el uso de símbolos y el lenguaje utilizado para la difusión del tema son ciertamente relevantes para ganar públicos y llamar la atención hacia el caso. Los medios masivos representan una parte importante en la determinación del éxito de la expansión, aunque generalmente no son los iniciadores de ella. El uso de los medios y la relevancia pública que éstos atribuyan a un tema, puede aumentar o disminuir la expansión y el éxito inicial antes de enfocarse en un asunto. La expansión se alimenta a sí misma y su crecimiento tiende a asemejarse al de una “bola de nieve en descenso” (Cfr., Murray, 1964: 1-11).

Respecto al ingreso, este punto ilustra los dilemas de la dirección que toma el asunto de la agenda formal a la agenda pública. Se trata de que una porción importante de la po-

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blación llegue a reconocer la iniciativa y pueda considerarla como un tema de relevancia pública, incluso si no coincide con el planteamiento específico del iniciador del proceso.

Por su parte, la trayectoria de acceso interno involucra a los actores no gubernamenta-les que influyen en su contenido. El primer grupo tipificado corresponde a aquellos que carecen de poder formal o institucional para establecer prioridades en la agenda formal, pero tienen un gran poder de facto para presionar por sus intereses. Parafraseando a los autores antes citados: si el asunto alcanza la agenda formal relativamente fácil, por la posición del grupo que lo inicia, el asunto se expande entonces hacia los grupos de iden-tificación y atención, y posteriormente puede crear presión suficiente en quienes toman las decisiones para colocar el tema en la agenda formal.

En este caso, el público masivo no se ve envuelto de ningún modo, y los iniciadores no hacen ningún esfuerzo por poner el asunto en la agenda pública. Por el contrario, intentan mantenerlo fuera de ella. La característica esencial de esta propuesta es la entra-da del tema a la agenda político-institucional, con la condición primordial de no haber pasado por la agenda pública. Al igual que en el modelo de iniciación, el momento clave es el compromiso público del líder con la iniciativa. Los grupos de presión pueden ser de distintos ámbitos (económicos, fuerzas armadas, iglesias, entre otros actores) y, por lo tanto, su poder dentro de la sociedad de distinto origen.

Con respecto a la trayectoria de iniciativa externa, Cobb y Elder (1983) indican que la sociedad civil (por ejemplo: asociaciones, iglesias, sindicatos, grupos sociales, ONG´s, entre otras organizaciones) puede hacerse presente con cierta notoriedad pública, cuan-do —además de sus motivaciones particulares o corporativas— presenta interés por intervenir en las discusiones sobre temas de carácter público. Esta propuesta atribuye un papel relevante a la participación (política o social), en la medida que va estructu-rando con sus peculiares iniciativas y demandas una agenda ciudadana. Este ámbito es más descentralizado y de menor formalidad con respecto a la agenda formal, y más cercano a la agenda pública, pero diferente de ella. Nuria Cunnill señala que la diferencia de la agenda ciudadana con la pública se produce porque esta ampliación de la esfera pública parte de dos supuestos: que la sociedad pertenece al ámbito privado y que, en este sentido, es analíticamente distinguible del Estado. (Cfr., Cunnill, 1997: 67).

En menor o mayor medida, el poder de la agenda ciudadana se basa en una con-cepción fuerte de la sociedad civil con respecto al Estado, en la que se promueve sistemáticamente la participación activa de los ciudadanos en los procesos de gobierno. Dicho de otro modo, se trata de que los actores de la sociedad civil abandonen una acción política puramente defensiva e inicien una estrategia para intentar ganar espacios de poder efectivo, una esfera pública no monopolizada por el Estado. También correspon-



de a un proceso de democratización social que debe ser capaz, a su vez, de impulsar la democratización del Estado y la de su aparato burocrático (Ibídem, p. 68).

Concuerdo con Cobb, Ross y Ross, cuando exponen que a través de la trayectoria de iniciativa externa (de un grupo que está fuera de la estructura del gobierno), se articula una vulneración de intereses legítimos; es decir, se trata de hacer extensivo el interés por el asunto a un número lo suficientemente grande de otros grupos como para introducir el tema en la agenda pública. Además, se trata de crear la presión suficiente sobre quienes han de tomar decisiones para hacer que el asunto entre en la agenda formal y sea some-tido a consideración (Ibídem, pp. 128-130).

La estructuración de la agenda se puede presentar con mayor fuerza en sociedades donde predominan condiciones políticas más igualitarias, que en aquellas donde exis-ten límites a la participación social. Sin embargo, el estatus de agenda formal del tema no garantiza que la decisión final de las autoridades, o la implementación de la política efectiva, vaya a ser la que originalmente buscaba el grupo que lo inició. En ámbitos políti-cos relativamente abiertos y plurales, la relación de la agenda ciudadana con los medios de comunicación es determinante para lograr difundir no solo los temas, sino para presionar a los encargados de tomar las decisiones en las fases de deliberación. Salvo en el modelo de acceso interno y, excepcionalmente, en el modelo de movilización, la atención de los medios de comunicación se logra en el momento de la expansión del tema, para que los grupos y movimientos sociales tengan acceso a la agenda pública con mayor fuerza.

La estructura de oportunidades políticasDesde los años setenta, diversos analistas en los Estados Unidos intentaban explicar por qué en diferentes momentos algunos sistemas políticos en el mundo estaban más o menos abiertos a grupos específicos. Con esta base, Peter Eisinger recurrió al término de estructura de oportunidades políticas (EOP), para explicar la variación en la “conducta del disturbio” en diferentes ciudades norteamericanas. Este hallazgo permitió a Eisinger definir que “la protesta está relacionada con la naturaleza de la estructura de oportuni-dad política de la ciudad”, la cual definió como “el grado en que es probable que los grupos sean capaces de acceder al poder y manipular al sistema político”. Esta fue la premisa central del modelo de análisis de los movimientos sociales conocido como del proceso político (Cfr., McAdam, 1998: 89-90).

El planteamiento supone que los movimientos sociales dependen de su entorno exterior, y especialmente de las oportunidades políticas ofrecidas por la cambiante es-tructura institucional y por la orientación ideológica de los detentadores del poder. Sidney Tarrow aclara que “la gente se suma a los movimientos como respuesta a las

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oportunidades políticas, y a continuación crea otras nuevas a través de la acción colec-tiva”. El cuándo se abren las oportunidades ayuda a entender el por qué, y a comprender el motivo por el cual los movimientos no aparecen solo en relación directa con el nivel de quejas de sus seguidores. Este concepto ayuda a explicar cómo se difunden los movi-mientos, cómo se extiende la acción colectiva y cómo se forman nuevas redes. Permite ubicar la dinámica que de pronto adquieren los movimientos, y el alto potencial que logran desarrollar para convocar a la movilización y ejercer presión efectiva; incluso permite comprender el reflujo, pérdida de influencia y visibilidad política de los movi-mientos (Tarrow, 1997: 49-50).

La EOP enfatiza en las dimensiones del entorno político que ofrecen incentivos para la participación, y que no necesariamente constituyen condiciones formales o per-manentes. El concepto resalta los recursos externos que pueden ser explotados por lu-chadores débiles desorganizados. Los movimientos se formarán cuando los ciudadanos comunes —a veces animados y coordinados por líderes— respondan a cambios en las oportunidades que reducen los costos de la acción colectiva. Los cambios surgen de la apertura al poder, de los alineamientos del gobierno y de la disposición de aliados influ-yentes, así como también de las divisiones dentro de las élites y entre las mismas.

El poder de los movimientos se pone de manifiesto en la medida en que los ciuda-danos unen sus fuerzas para enfrentarse a las élites, a las autoridades y a sus antagonistas sociales. Su contribución es crear, coordinar y mantener esta interacción, con la cual se pueden fomentar redes y cultivar símbolos culturales que construyen relaciones sociales. Hipotéticamente, mientras más densas sean las primeras y más familiares los segundos, tanto más probable es que los movimientos permanezcan (Tarrow, Ibíd.).

Doug McAdam recomienda estimar los recursos y las EOP de forma restringida, para determinar su contribución relativa a la aparición y destino de los movimientos sociales. En primer lugar, alude a la necesidad de reconocer determinadas condiciones que faci-litan la movilización, además de clarificar el concepto diferenciando las oportunidades políticas frente a otro tipo de oportunidades (como las culturales). La propuesta de este autor es identificar aquellos procesos relacionados con (MacAdam, 1998: 94)

1. La apertura o cierre relativos del sistema político institucional;2. La estabilidad o inestabilidad de ese grupo amplio de alineamiento de la élite

que típicamente subyacen a la política;3. La presencia o ausencia de élites aliadas; y4. La capacidad y propensión del Estado para la represión.

Aunque estas oportunidades son identificables en el tiempo y en relación con el desa-rrollo de la actividad de los movimientos sociales, es poco probable que se aprovechen al



máximo debido a la falta de una infraestructura organizativa, formal o informal, capaz de canalizar los procesos. La variedad de significados y definiciones (marcos de inter-pretación) que son o no compartidos por los partidarios de los movimientos, propician diferentes actitudes y propuestas para la acción política y estratégica a seguir.

Como se dijo antes, el concepto ha sido utilizado como una variable explicativa clave con respecto a dos variables dependientes: el desarrollo temporal del movimiento y los resultados de su actividad. Para evitar confusión, es necesario señalar, por un lado, que los cambios presentados en la estructura legal o institucional que conceden mayor acceso político formal a los grupos opositores, pondrán en funcionamiento el más estrecho e institucionalizado de los movimientos reformistas. McAdam dice que una vez que el movimiento ha comenzado como respuesta a cambios concretos en las reglas de acceso, se puede esperar que éste actúe para explotar esa nueva grieta (McAdam, Ibídem). Por otra parte, el grado de participación política es puesto en relación con la estructura de oportunidades, específicamente con la flexibilidad y apertura que ofrezcan las institucio-nes gubernamentales. La inestabilidad que puedan presentar los alineamientos políticos tradicionales (sistema electoral y sistema de partidos), son elementos que contribuyen a incentivar la acción colectiva por otros medios. La presencia de aliados al interior de las instituciones políticas también contribuye a agilizar las posibilidades de establecer agendas políticas, negociar posiciones y lograr una cierta incidencia en la política por parte de los actores movilizados.

De aquí que la EOP implica condiciones de orden estructural como elementos clave para comprender la participación, el desempeño y las consecuencias de la movilización social. Entonces, las características del Estado, la estructura del sistema de partidos y aquellos aspectos estratégicos de la política estatal —como formas de facilitación dirigi-das a la acción colectiva— constituyen referencias clave para el análisis empírico. Sobre el particular, Tarrow señala que la conformación del Estado, su fuerza y estructura, ofre-ce condiciones decisivas para la participación de los actores en la política institucional e incluso legislativa (Tarrow, 1997: 161-163).

En regímenes fuertes y centralizados, donde existen instrumentos relativamente efi-cientes para hacer política, la participación de los actores colectivos es conducida hacia los límites del sistema político y se promueven políticas de su elección. De la políti-ca que estos regímenes instrumenten depende en buena medida el tipo de acción que desarrollen los actores, así como los medios y las estrategias de movilización utilizadas en su relación con lo político. Además, la apertura o cerrazón que ofrecen las instituciones puede propiciar acciones colectivas encauzadas hacia vías institucionales y a la negocia-ción o, por el contrario, incentivar la protesta y la confrontación de los actores colectivos (Cfr., Favela G., 2002: 91-121).

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En este último punto, las políticas de represión o facilitación que el Estado induce en la actividad de los movimientos sociales es fundamental para su permanencia y ac-tividad. Una política represiva tiende a limitar la actividad de los actores, pero puede ofrecer condiciones para radicalizar la protesta, así como para plantear otros objetivos no contemplados originalmente. Por otro lado, una política de facilitación puede propiciar el desarrollo de acciones colectivas dispersas, pero controladas. En ambas situaciones, es evidente que los movimientos y sus dirigentes encuentran la posibilidad de potenciar sus demandas, o bien, de canalizar (institucionalizar) sus intereses en aquellos espacios y agendas políticas promovidas desde el Estado (véase Cuadro 1).

De acuerdo con Tarrow, en un escenario de institucionalización, la protesta ha pa-sado de ser esporádica a ser un elemento permanente y de legitimación en la políti-ca; la protesta y la movilización es cada vez más frecuente, y abarca temas muy diversos promovidos por actores de toda procedencia y condición; la profesionalización y la institucio-nalización están transformando al movimiento en un instrumento más de la política conven-cional. Pese a esto, la actividad de los movimientos deja un espacio acumulado sobre los futu-ros modos de acción y organización, construcción de discursos e interacción con otros actores políticos, formación de identidades e incluso desobediencia civil (Tarrow, 1997: 164-165).

Otra acotación señala la necesidad de abundar sobre el marco legal del Estado, como ordenamiento que fija las reglas de la convivencia y establece los derechos liberales que protegen a la ciudadanía. A este respecto, se deduce que la centralidad del régimen político es fundamental para comprender no solo los espacios políticos en que se desen-vuelven los actores (organizaciones) y movimientos sociales, sino también para ubicar el ordenamiento jurídico y normativo que define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el ejercicio de gobierno (Cfr., Medellín, 2004) .

Régimen político y agenda política: hacia un marco de análisisConsiderando los planteamientos teóricos sobre la relación entre el régimen, acción co-lectiva y la estructura de oportunidades políticas antes referidos, en este inciso se propone una serie de categorías para el estudio empírico de la relación y participación de los mo-vimientos sociales en la agenda y la política pública con base en:

1. El reconocimiento de los temas o conflictos;

2. Los recursos y mecanismos de trabajo desarrollados por las organizaciones;

3. El análisis de contenido en diarios de los temas y su relevancia pública;



4. El tipo de relaciones establecidas por las organizaciones con partidos políti-cos; y

5. La intervención en la formulación e implementación de políticas públicas.

1Cuando se alude a los temas y conflictos, referimos a los momentos de producción y reproducción de las políticas públicas, especificando la manera en que se desatan las ten-siones al interior del proceso de estructuración. Por su naturaleza, ámbito e intensidad, los conflictos constituyen el momento que marca el inicio del proceso de estructuración de la agenda. Como asevera Medellín (2004), se trata de un componente que da cuenta del carácter orgánico y articulador de las políticas. Pero se trata también de un proceso en que los asuntos socialmente relevantes adquieren un status que los hace trascender hasta alcanzar su inscripción en el conjunto de temas y preocupaciones formales de gobierno.

Una explicación más sencilla radica en tener presente que un tema (promovido por grupos o movimientos sociales) puede llegar a considerarse como un conflicto, en la medida que surge en una comunidad tras una necesidad sentida que busca el acceso a la agenda. El conflicto origina una arena política con su propia estructura, procesos políticos, élites y relaciones de grupo, en la cual se lleva a cabo el debate por la atención al público y el interés de los que elaboran decisiones en la esfera política. Para investigar un tema es necesario delimitar el grado de especificidad, el significado e impacto social, así como la complejidad y procedencia categórica. Un tema puede ser impulsado como abstracto o concreto a través del uso de símbolos referenciales y de condensación, pero la definición o características no están dadas a priori, sino que solo se pueden vislumbrar cuando ya se han dado determinados actos y etapas de los actores que intervienen en su desarrollo. Estos aspectos permiten conocer la forma en que se coordina la moviliza-ción y la protesta de los actores sociales frente al Estado. Concuerdo con Cobb y Elder (1983: 129-135, 151-155), cuando aseveran que la expansión de un tema (o conflicto) hacia públicos más extensos está en función del tipo de asunto y de su significado social. Mientras sea definido en la forma menos técnica, mientras más ambiguo sea y mientras sea socialmente significativo, mayores serán las probabilidades de su expansión hacia un público más numeroso.

2

Con respecto a los recursos y mecanismos de trabajo generados por movimientos sociales, durante la iniciación y expansión de un tema hacia públicos más extensos, se propone identificar no solo al número de integrantes, su lugar de origen y trabajo

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desarrollado, sino también a los elementos materiales que hacen posible articular el tra-bajo interno y la coordinación social con otros grupos de apoyo político, solidaridad e intercambio, durante las estrategias de presión a seguir frente al Estado. Coincido nue-vamente con Cobb, Ross y Ross, cuando aluden a que los recursos utilizados —desde el gobierno y los propios movimientos— son necesarios para limitar o ampliar la discusión de un tema. Así, se pueden ubicar estrategias de bajo costo, donde los actores recurren a la no confrontación debido al escaso personal, dinero y recursos materiales; por parte del gobierno, la primera estrategia es negarse a reconocer que un problema existe. Tam-bién se puede contemplar a un mayor número de recursos que ligan a los actores o a la política propuesta con aspectos negativos, lo cual crea dudas en el público durante la resolución de un tema.

3

La relevancia de los temas es crucial, pues de ella depende el contenido e ímpetu con el que éstos fluyen y logran atraer la atención gubernamental. Cuando un tema es notorio entre la sociedad, hay más incentivos para que la clase política lo atienda y sea analizado por los expertos. En este marco, el análisis de contenido es importante ya que, en el escenario externo (cuando un actor lleva un tema a la agenda gubernamental), la noto-riedad de ese tema favorece su atención y puede llegar a su adopción por el Ejecutivo. Si el gobierno es quien genera la propuesta y está posicionando (o movilizando) un tema (proyecto) entre la sociedad, y la iniciativa no es favorecida por los medios de comunica-ción, el esfuerzo probablemente será en vano. En la vertiente de acceso interior, los temas generados y negociados al interior del gobierno (Ejecutivo, Legislativo) pueden llegar a fracasar, si el proyecto llega a los medios de comunicación y la cobertura informativa se incrementa (Cfr., Cuadro 1).

En suma, y para analizar casos empíricos, se propone investigar en diarios de cober-tura nacional registrando la correlación de cada nota en los años de estudio. La informa-ción obtenida se puede clasificar con base en la variable de movilización, en los ámbitos institucional, político y social, y con indicadores del siguiente modo:

1. en el ámbito institucional es posible revisar aspectos como denuncias, participación en programas de gobierno, escritos, comunicados, iniciativas, participación en comités de trabajo, reuniones con funcionarios públicos, entre otras;

2. en el ámbito político, registrar datos sobre conferencias, relación con partidos políticos y grupos sociales, actos, campañas de difusión, reuniones con políticos, entre otras; y



3. en el ámbito social, ubicar acciones relacionadas con la confrontación con autoridades públicas, asambleas, marchas, bloqueos, enfrentamientos violentos, entre otras relacionadas con la protesta y la movilización social.

Con los datos obtenidos es posible graficar la secuencia de los temas, así como trazar una historia —probable— sobre su curso y dinámica, durante la fase de inserción hacia la agenda y en los procesos de ejecución de las políticas públicas generadas; y reconocer otros asuntos (o conflictos) que inciden directa o indirectamente en los procesos de or-ganización y movilización de los actores sociales e institucionales.

4

El estudio sobre la relación de organizaciones y movimientos sociales con partidos polí-ticos es posible que tienda a reflejar sus inclinaciones no solo políticas e institucionales, sino hasta culturales. Para que un asunto obtenga acceso a la agenda, éste debe demandar el apoyo de los encargados de tomar decisiones, así como contar con seguidores para agi-lizar su acceso. Si bien algunos actores poseen mayores facilidades de acceso, otros tienen que movilizar más recursos y fomentar excelentes relaciones con los encargados de tomar decisiones, así como impulsar nexos con representantes de los partidos políticos y otros grupos políticos.

Es importante considerar que los grupos están localizados o se sitúan de forma estratégica en la estructura social y económica de la sociedad; otros, por la naturaleza de sus demandas, son objeto de una mayor estima por parte del público y, por consiguiente, pueden imponer un mayor acceso a los encargados de decisiones; asimismo, un grupo puede encontrar diferentes enlaces y respuestas de funcionarios y niveles del gobierno favoreciendo la posición de sus demandas frente a otros grupos (Cfr., Cobb,1983). La relación con partidos políticos, por parte de los líderes de los grupos y movimientos so-ciales, representa una parte importante para traducir los asuntos a puntos de agenda, así como para identificar los efectos políticos no contemplados en sus demandas iniciales.

A este respecto, Amenta y Young explican que la alianza de los movimientos sociales con partidos políticos puede reconocerse a partir de tres escenarios, donde es posible ubicar la participación política, así como los efectos políticos generados en el sistema y régimen político (Cfr., Amenta y Young, 1999: 18). En primer lugar, la alianza de los movimientos sociales con los partidos puede producir cambios políticos generados en la arena electoral y en las instituciones, donde los movimientos transitan de una actitud defensiva hacia una ofensiva para incursionar en la arena electoral. En segundo lugar, la movilización política independiente contribuye a la democratización de las relaciones sociales en el ámbito de la sociedad civil, pero también puede recurrir a acciones legales

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o extralegales; muchas veces anti-partidista, con una estrategia a la defensiva, desafian-do el control político, la cooperación y el clientelismo del régimen. Y en tercer lugar, la conexión de movimientos con instancias de gobierno puede analizarse con base en la acciones de confrontación y, después, a través de la negociación entre autoridades y líderes. Este último hecho permite identificar la creación o el rediseño de instituciones; se organiza una agenda y pueden llegar a instrumentarse políticas públicas específicas que atiendan las demandas.

5

En los estudios de políticas públicas el enfoque dominante tiene que ver con el estable-cimiento de la agenda, la formulación o diseño de la política, adopción, implementa-ción y evaluación. En lo general, se considera que la agenda pretende explicar por qué algunos asuntos adquieren la categoría de problemas públicos, y cómo transitan de la agenda sistémica a la agenda de gobierno; en lo particular, la formulación estudia cómo se configuran las opciones de políticas con base en el análisis de estudios prospectivos y de objetivosde es decir, sobre lo que se puede y debe hacer en razón de valores preesta-blecidos. La adopción analiza el proceso por el cual se organizan los componentes de la política a través de mecanismos de intervención pública y la configuración social deseada; la implementación tiene que ver con los problemas a los que se enfrenta la política, así como con las desviaciones que existen entre la formulación y la acción gubernamental; la evaluación, finalmente, pretende determinar cuál es el valor de la política ejecutada, así como ubicar sus impactos y el cumplimiento de los objetivos para los que fue creada.

La estructuración de los procesos por etapas es uno de los ejes centrales para la comprensión del papel de las organizaciones públicas y los actores (especialmente los movimientos sociales) en la toma de decisiones, en la ejecución de las mismas y en su evaluación; sin embargo, es necesario destacar que este proceso se observa complejo y no lineal al momento de efectuar el análisis. La descomposición por etapas es en realidad una descripción analítica que permite diferenciar las acciones de gobierno, ya que es difícil conocer con exactitud cuándo comienza una y termina otra.

De acuerdo con Sherry Arnstein (Cit., en Pacheco y Vega, 2001: 38), existen diversos niveles donde se puede analizar la participación ciudadana. Ésta sigue una escalera as-cendente, en la cual los peldaños de fondo son los niveles donde no existe participación, en este ámbito el gobierno manipula las demandas de grupos sociales. En los niveles intermedios (consulta, información, gestión, supervisión) existe todavía una cierta ten-dencia a no incluir la voz del público en la toma de decisiones, aunque la participación ciudadana se hace más efectiva y el público asume su papel de interlocutor y consejero. En los niveles máximos (alianzas, negociaciones, poder delegado y control ciudadano),



se pretende que el ciudadano tome parte en las decisiones junto con el gobernante, aun-que este objetivo es en cierta medida utópico.

*En síntesis, si bien en la literatura sobre la relación entre políticas públicas y movimien-tos sociales no existe una fórmula exacta para medir, tanto cualitativa como cuantita-tivamente, la participación e intervención ciudadana en la política pública, considero que con los elementos antes planteados es posible explorar algunas características que ciertamente pueden ser comunes en la actividad de las organizaciones y movimientos estudiados, antes, durante y después de su interacción con el Estado.

Con base en las propias características del actor y de los procesos de coordinación social y política desarrollados por éste, concluyo que es posible analizar y reconocer su potencial para establecer alianzas con el gobierno, acceder a información y consulta de los temas, así como para coadyuvar a la formulación de políticas específicas, entre otros temas vinculados con el intercambio y formación político-ideológica a seguir. También es posi-ble deducir, aunque superficialmente, la actividad de líderes en una sola fase de la política pública, debido a que su trabajo oscila desde tareas relacionadas con su papel informativo hasta actividades de confrontación y transformación del gobierno, entre otros roles.

Movilización y participación ciudadana en la agenda política en México1

Como se advirtió en la parte conceptual de este trabajo, los momentos de producción y reproducción de las políticas públicas, en su fase de gestación de la agenda política, tienen que ver con la manera en que se desatan las tensiones y conflictos al interior del proceso mismo de estructuración. El origen e iniciación del conflicto es clave para explicar tanto el devenir de ciertos temas en un sistema político, como la reproducción de un amplio cúmulo de intereses (políticos, económicos y sociales), que influyen en las intervenciones previas o posteriores del gobierno para mantener o modificar el orden político existente (Cobb y Elder, 1983: 129-131).

En el contexto del sistema político mexicano y de los procesos de construcción de la agenda a nivel federal y local, el cuadro siguiente presenta un conjunto de características que comprenden el origen de los conflictos y su dirección hacia la agenda política, así

1 Un análisis más detallado de los tres casos se encuentran en la obra Participación política y agenda de gobierno: un análisis a partir de casos de organizaciones sociales en México y la Ciudad de México, 1985-2003. Véase (https://unam1.academia.edu/MiguelRGonzalezIbarra).

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como los dilemas que existen en su proceso de conversión a conflictos políticos, no solo por su ámbito, valoración, intensidad y visibilidad, sino por la naturaleza de la movili-zación social impulsada por las organizaciones, y por el carácter de la atención guberna-mental generada hacia el exterior como al interior de las dependencias de gobierno para su atención formal o informal.

El primer caso que se observa en el cuadro se refiere a los sismos ocurridos en septiembre de 1985, en la Ciudad de México, que detonaron la apertura de agendas políticas en el gobierno federal y local a consecuencia del desastre y del alto número de víctimas. La acción de gobierno fue considerada como ineficaz por la opinión pública, porque con frecuencia la atención de los afectados derivó en procesos administrativos y hasta buro-cráticos. Estos hechos propiciaron el surgimiento y autogestión de organizaciones como la Unión de Vecinos y Damnificados (UVyD-19) de la colonia Roma, en la Delegación Cuauhtémoc.

En lo global, la valoración y especificidad del problema se consideró urgente y con un alto significado público entre la sociedad civil local e internacional. Este hecho permitió abrir oportunidades para el debate de otros temas como: el tipo de edificaciones, la pro-tección civil, el papel de las organizaciones civiles ante desastres y la creación de espacios de participación y cogestión en el diseño de las políticas públicas desde una perspectiva más descentralizada. En lo particular, la movilización de organizaciones como la UVyD-

Fuente: Elaboración propia con base en datos de las Organizaciones, 2004.

Características

de los conflictos

Sismos-Vivienda 1985-1990 UVyD-19

Comercio Ambulante 1990-1994

ACLyC

VIH-Sida 1997-2003

FRENPAVIH

Ámbito Local-Federal Local Federal-Local

Valoración-especificidad Concreta-Urgente Ambigua-Coyuntural Ambigua-Coyuntural

Intensidad-significado Público-Social Privado-Público Privado-Público

Visibilidad-relevancia Alta Alta Alta

Dirección de lamovilización social

Agenda Federal y Local Agenda Local y Federal Agenda Federal y Local

Atención inter-gubernamental Alta Baja Alta

Definición gubernamental Técnico-Político Político Técnico-Político

Cuadro 1. Características de los temas en la formación de la agenda política



19 en demanda de la extensión de decretos de expropiación, que culminó con la Fase II del Programa de Reconstrucción Habitacional, tuvo una alta presencia en los medios impresos y electrónicos de comunicación. En este sentido, la definición política del problema de la reconstrucción originó una cierta prioridad en la agenda de gobierno entre 1985 y 1990, además de que incrementó la participación política de este tipo de organizaciones populares en otros espacios de tipo político y partidistas, en el contexto de las elecciones federales de 1988.

El segundo caso que se destaca es el referido al comercio informal (o ambulante) en la zona del Centro Histórico de la Ciudad de México; en los medios de comunicación, el problema fue definido como un asunto añejo (histórico y cultural) que los gobiernos anteriores a 1990 dejaron expandir. Si bien el conflicto es un tema que a afecta ciertos patrones de gobernabilidad en la zona, en los hechos es notable la insuficiencia del debate sobre el tema, aunque existe cierta valoración y relevancia pública en los espa-cios legislativos locales y en rediseños de programas gubernamentales sobre “problemas urgentes”.

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Organización

Ám

bito de la participación

Local Federal

Diagnóstico y

formación de la

agenda

Formulación

y adopción de decisiones

Gestión y ejecución

del programa

Redefinición de la

agenda y evaluación en 2003-2004

Unión de

Vecinos y D

amnificados 19

de Septiembre-

Frente del Pueblo (1985-

1990).

Delegación

Cuauhtém

oc, Benito Juárez,

Venustiano C

arranza, Gustavo

A. Madero

INV

I SEDU

VI

SEDESO

LForos,

Mesas de atención,

Consejos Vecinales

Com

ités de revisión y atención ciudadanaProgram

as diversosProgram

a de Reconstrucción de V

ivienda en la zonaFase II, 1985

Especiales

Com

ités de seguim

iento individual y en grupo

Delegaciones

INV

ISED

UV

ISED

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Individual y en grupoC

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supervisiónIN

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VI

Asociación C

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ercialA. C

. (1990-1994).

Delegación

Cuauhtém

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Secretaría de G

obierno

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esas de atención ciudadana

Com

ités de consultaProgram

a de Regulación del

Com

ercio Popular(PRC

P)

Com

ités de seguim

iento individual y en grupo

Delegación

Cuauhtém

ocSecretaría de

Gobierno

Individual y grupalC

omités de revisión

PRCP

Secretaría de Gobierno

Delegaciones

Frente Nacional

de Personas Afectadas con

VIH

-Sida (1997-2003)

SSAC

ON

ASIDA

CEN

SIDA

Foros, Consejos

Consultivos

Com

isiones de seguim

iento

Com

ités de inform

aciónC

onsultas de temas

Programa de Atención

y Prevención del VIH

-Sida

Com

ités de seguim

iento en grupoC

ENSID

A federal y en los estados (C

OESID

AS)

Com

ités de seguim

iento y prevención

Consejos consultivosC

ENSID

A federal

Fuente: Elaboración con base en datos de los dirigentes de las organizaciones y funcionarios de gobierno, 2005.

Cuadro 2. Participación de las organizaciones en la agenda y la política pública



La gestación del conflicto ambulante entre 1990 y 1994 constituyó un asunto con alta relevancia pública, aunque debemos considerar que la atención gubernamental en la actualidad ha cambiado (baja o alta) en razón de determinadas coyunturas políticas (por ejemplo, las de tipo electoral). Los dirigentes de las organizaciones y funcionarios de gobierno han venido estableciendo acuerdos de tipo clientelar-corporativo que favo-recen a ambas partes, en beneficio de la actividad comercial y de la estabilidad del lugar. A este respecto, las acciones emprendidas por el regente Manuel Camacho Solís y la par-ticipación de organizaciones como la Asociación Cívica, Legítima y Comercial (ACLyC) de Alejandra Barrios en el programa de reubicación, constituye un ejemplo de cómo el gobierno fungió no solo como promotor de la regulación de esta actividad, sino como articulador del orden y la legalidad, aunque con una clara intención de control político hacia las organizaciones, en el marco del proceso electoral de 1991 y de la recuperación política del PRI en la entidad.

Un informe del gobierno local emitido en 2004 permite aseverar que, pese a ser considerado como un conflicto social, el problema del comercio informal “es una opor-tunidad para abrir espacios de participación política donde las agencias de gobierno comparten problemas y soluciones con las organizaciones sociales, sector privado y otros actores involucrados en la zona” (Cfr., ALDF, 2004: 2-4). El trabajo conjunto entre go-bierno y dirigentes, desde el diseño hasta la aplicación de programas especiales, ha sido una variable central en la definición política del problema. Una muestra de ello fue el otorgamiento de permisos, entre septiembre y enero, para mantener el control y armo-nía social en esa parte de la ciudad.

El tercer caso presentado tiene que ver con la problemática del VIH-Sida y con la acti-vidad del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH (FRENPAVIH), organización que planteó el tema del Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA) como un asunto relativamente ambiguo y coyuntural, mientras que la agenda federal lo contempló con una cierta prioridad en la política de salud nacional. El problema ingresó formalmente a la agenda sistémica a mediados de la década de los ochenta, ante los primeros casos de sida registrados en el país y, gradualmente, se le otorgó atención formal en razón de las movilizaciones impulsadas por grupos y organizaciones que —como el FRENPAVIH— coadyuvaron a presionar ante la falta de atención especializada y de medicamentos.

En la medida en que se descubrieron nuevos fármacos —hacia la década de los no-venta—, diversas organizaciones articularon redes y estrategias conjuntas orientadas a dar relevancia pública al tema en los medios de comunicación, a través de tópicos es-pecíficos relacionados con el estigma y la discriminación en la atención médica, lo cual significó hacer visible el asunto en la agenda pública local e internacional.

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El análisis comparado de estas tres organizaciones advierte que, a diferencia de los casos de vivienda y comercio ambulante, el tema del VIH-Sida tomó gran relevancia en el gobierno federal (agenda sistémica) y en algunos sectores de la sociedad civil, gracias a que su atención evolucionó hacia tareas más específicas relacionadas con la prevención de la enfermedad, así como a congregar a ciertas organizaciones en los proyectos de go-bierno desde una perspectiva médica asistencial y de colaboración social. Precisamente, este ha sido el caso del FRENPAVIH y otras organizaciones civiles que participan en el debate y seguimiento de programas en los estados del país, a través del Consejo Nacional de Prevención y Control de VIH-Sida en México (CENSIDA), y que —en otra lógica— se articulan como grupos de presión para defender los derechos y privilegios en el acceso a medicamentos y recursos para la atención médica.

La definición del tema sobre el VIH-Sida fue producto de un debate técnico (espe-cialistas y médicos) y también político (legisladores), donde el discurso original para la prevención y atención médica observó una transformación constante que requirió de una intensa coordinación del programa con los círculos legislativos y sectoriales del gobierno, para ajustar los recursos económicos necesarios para el cumplimiento de los propósitos políticos del programa de salud.

Mecanismos de participación de las organizaciones en programas de gobierno (Reconstrucción de vivienda 1985-1990, Comercio Ambulante 1990-1994 y VIH-Sida 1997-2003

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de las Organizaciones, 2004.

Acuerdos políticos

40% 40%

65%

20%

30%

15% 15% 15%

10% 10% 10%

5%

10%

20% 20%

UVyD-19 ACLyC FRENPAVIH

Comités deseguimiento ytransparencia

Mesas de debate ydiálogo

Mecanismos deevaluación

Redefinición deobjetivos yestrategias



En síntesis, en los tres casos presentados, la construcción de la agenda se puede vislumbrar como un proceso político de retroalimentación permanente, donde la con-fluencia de valoraciones también es permanente. Además, podemos deducir la existencia de determinados contextos que definen intereses de agentes (individuos-organizaciones), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la relación) en pugna, lo que permite im-pulsar o limitar proyectos de dirección política e ideológica sobre un tema potencialmen-te relevante. De hecho, la dinámica del procesamiento de los tres temas en las estructuras de gobierno obedeció no solo a la especificidad y prioridad que éste les otorgó para su atención, sino al ajuste mutuo de intereses políticos entre actores específicos (líderes, po-líticos y funcionarios) para la concepción de los temas como asuntos públicos.

La expansión de los conflictos y su impacto en la opinión pública, tomaron ma-yor fuerza a partir del uso de tácticas y símbolos que las organizaciones y el gobierno articularon en los medios de comunicación, para ingresarlos o desactivarlos durante su curso hacia los espacios de valoración formal en la agenda política. Los tres temas son ejemplos o evidencias representativas que muestran la iniciativa de las organizaciones hacia el ámbito de lo político-institucional y la participación social en el trabajo de gestión.

Cabe señalar que el curso de los tres problemas en la agenda no fue meramente lineal, sino que —una vez que éstos ingresaron para su atención formal— cada avance de la política se llevó a cabo en contextos y con redefiniciones particulares, donde el traza-do, desde el gobierno, se realizó con nuevas valoraciones, conceptos y prácticas para su atención. De aquí, la aparición de brotes de conflicto e inconformidad por parte de las organizaciones, en la lucha por defender sus demandas iniciales, así como ante el control político inducido por el gobierno durante la operación de los programas sociales.

Las tres experiencias poseen dinámicas propias respecto a las tensiones y conflictos que cada actor expone ante la potencia de sus intereses. Lo actos de los interesados van configurando un escenario en el que se reconoce la correlación de fuerzas en el debate, así como el ordenamiento de los temas en el marco de la gestación y redefinición de múltiples conflictos en el sistema político.

Reflexiones finalesDe acuerdo con Doug McAdam (1998), al intentar incidir, participar o tener contacto con el ámbito de lo político, las organizaciones y los movimientos sociales se ven en-vueltos en diferentes controversias sobre los significados. En efecto, una de las tareas esenciales es definir e interpretar los problemas sociales y las injusticias, de modo que se logre convencer a una amplia y muy diversa audiencia sobre la necesidad de emprender acciones colectivas de carácter político o reivindicativo para corregir estas deficiencias.

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A continuación realizamos una serie de reflexiones finales, con el propósito de abonar elementos a los análisis que tratan de explicar la formación de actores, el tipo de parti-cipación política que promueven y los modos en que se enlazan con la agenda política. Evidentemente, cada caso elegido, definido y referido no solo está delimitado por un contexto del surgimiento de los actores, sino también por una serie de condiciones po-líticas (estructurales-coyunturales) que limitan o amplían su presencia en los contornos de un régimen político determinado.

1. Se debe tener presente que existe un gran número de temas hacia los que cualquier público puede dirigir su atención. La atención generalizada y conflictiva hacia un tema puede dar origen a la formación de una agenda, ya sea en el ámbito de los medios, en el público y en el gobierno. Las agendas guardan una estrecha relación entre sí, pese a que existen incentivos y procesos diferentes en su conformación.

En la agenda pública, los movimientos compiten con diferentes intereses organizados para impulsar y persuadir a los individuos de la importancia de los temas por los que luchan. Desde organizaciones lucrativas, religiosas, vecinales y muchas otras de carácter cívico y de orientación electoral, se intercambian posiciones y recursos para obtener la atención pública e incrementar su apoyo. En la agenda de los medios de comunicación, la actividad que impul-san las organizaciones y movimientos es más difícil, ya que el ámbito de los medios es más centralizado. Una manera de reconocer el trabajo de los activistas es a través de los vínculos políticos que éstos establecen con analistas y reporteros de diarios y programas noticiosos, así como en espacios públicos de comunicación civil, ya que una sola nota que cauce rele-vancia y atraiga la atención del público será determinante para fortalecer los lazos con otros grupos y lograr el contacto con autoridades de la agenda. En este sentido, considero que la agenda política es el elemento central (que incorporaría tanto a la agenda pública como a la de medios); la agenda política incluye temas con un alto nivel de interés público y en ella se establecen las agendas de tipo formal, que serían listas donde se consignan los asuntos aceptados para su atención por parte de quienes toman las decisiones.

2. Las coyunturas electorales suelen elevar el nivel del debate público sobre asuntos políticos, pero no necesariamente el activismo de grupos y organizaciones. Las agendas electorales son el puente de acceso, conexión e intercambio político con la agenda pública y las formales o políticas. La lógica electoral y la intensidad del problema (o del con-flicto) a menudo exigen que los candidatos ignoren o difuminen sus posturas respecto a temas fundamentales. Los movimientos, e incluso los partidos políticos, están más com-prometidos con problemas concretos que el público en general. Si los activistas logran insertar un punto o tema en alguna agenda electoral impulsada por los partidos, existen posibilidades de que se haya avanzado en la movilización de su causa.



Sin embargo, en sistemas políticos más o menos plurales, se pueden favorecer temas complejos que pueden solucionarse de muchas maneras, en razón de que existen más canales de atención donde los movimientos pueden encontrar posibilidades de vincular su causa a otras situaciones. Las agendas de gobierno se desdoblan o fragmentan en arenas legislativas y ejecutivas donde los temas se van delimitando para su acceso y entra-da formal. Los movimientos tienen una mayor posibilidad de diálogo e intercambio con agendas legislativas, en la medida que éstas estructuran el debate y la definición seria de problemas. En contraparte, las agendas de los ejecutivos se diseñan bajo una dirección profesional en que los temas son acotados y llevados hasta la implementación de políti-cas (Cfr., McAdam y McCarthy, 1996).

3. Definir agendas manifiesta la distribución y el nivel de control sobre el debate pú-blico y político. Por control de la agenda suele entenderse aquella capacidad que tiene uno o más actores para limitar las posibles acciones de otros competidores, seleccio-nando los temas y las alternativas que acaparan la atención de las instituciones políticas y los medios de forma favorable a sus intereses (Cfr., Sampedro, 1996). En efecto, las organizaciones y movimientos compiten con una multitud de actores (opositores civiles, gobierno, partidos políticos, contra-movimientos) que intentan restar relevancia a los temas que promueven, así como deslegitimar su discurso e imponer otro en el debate político e informativo. Por esto, a la construcción de la agenda política le corresponde otro proceso paralelo en los medios de comunicación.

4. En un escenario plural, equitativo y representativo, la agenda política estaría fijada por grupos de interés en competencia y bajo la idea de reparto y satisfacción general. Por ejemplo: la agenda de los medios estaría abierta a esta competencia y su resultado representaría la multiplicidad de los intereses relevantes y, por tanto, evitaría los sesgos previos. Al existir la posibilidad de deliberar sobre la mejor definición de un tema, la innovación en la agenda política recogerá la mayor parte de preferencias expresadas en el sistema de representación política.

Por otra parte, las instituciones con su funcionamiento distribuyen poder entre diferentes actores, de forma que respaldan diversos intereses o incluso los alteran porque ciertos resultados institucionales son más factibles que otros. Sin embargo, al acceder a las agendas políticas, los problemas sociales seguirán un camino ya trazado por las “reglas del juego” que encarnan las redes institucionales complejas, las cuales tienden a favorecer a los actores con mayores recursos y autoridad.

5. En muchos escenarios y casos, la investigación y análisis sobre la participación social en los procesos de decisión y acción gubernamental adolecen de prejuicios, al considerar que el solo hecho de mantener una serie de contactos y acuerdos más o menos formali-

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zados, permitirá incidir en la definición de la política pública. Por el contrario, hay que indagar en estudios y experiencias de países con amplia fragilidad institucional y diseños de política desde el Estado hacia la sociedad, en los cuales esta interacción no solo ha sido una constante negativa, sino que resulta el caldo de cultivo para realizar nuevas exploraciones y promover alianzas interdisciplinarias para su mejor comprensión futura.6. Todo fenómeno colectivo es producto de una realidad compleja, compuesta de elementos con diferente grado de análisis teórico-empírico. Los problemas surgen de conflictos sociales que pueden eventualmente demandar una posición en la agenda de gobierno, por medio del reconocimiento de su alcance, intensidad y visibilidad. Estos elementos son importantes para analizar cómo se resolverán y definirán los temas que son promovidos por grupos y movimientos sociales hacia la agenda sistémica de contro-versia o a la agenda formal o institucional.7. Una de las acciones utilizadas frecuentemente por los movimientos sociales, al inten-tar relacionarse con la agenda política, es definir marcos de interpretación sobre la na-turaleza de un conflicto, sus causas y pronósticos para resolverlo. Al respecto, considero que si bien los vínculos políticos y recursos materiales son importantes para expandir temas en la agenda pública, y llamar la atención de los encargados de tomar decisiones, los movimientos sociales crean múltiples estrategias de acción (externas a su especifi-cidad organizativa), entre las cuales los lazos e intercambio político con terceros en la defensa o promoción de un conflicto son fundamentales, así como para ejercer presión de forma directa (iniciativa exterior) o indirecta (movilización y acceso interior) en la agenda política y sobre los responsables del gobierno encargados de formular las políticas públicas respectivas. Es de subrayar que la interacción que logran establecer los líderes de un movimiento social con los medios de comunicación, a fin de llegar a una audiencia mucho mayor de la que podrían alcanzar por sí mismos, es vital en la expansión de un conflicto o asunto determinado, así como en su definición y el uso simbólico que se le pueda dar a la movilización en las esferas de lo político, social e institucional.8. Los estudios sobre el acceso a la agenda y para la definición de un tema requieren de la revisión de variables en que los actores sociales, el gobierno y los medios no solo participan en el debate, sino construyen discursos y elecciones de forma estratégica a sus intereses para promover políticas que sean percibidas como más favorables o ventajosas a la situación. En la literatura hay un relativo consenso acerca de que, en escenario pluralista, el proceso de estructuración de la agenda y la participación de movimientos sociales en éste, es un proceso contingente, pocas veces estructurado y estable. Entonces se deduce que, en un régimen democrático, la participación política de movimientos sociales en la agenda es lo que permite conocer la influencia de la sociedad civil en pro-cesos de gobierno y cambio político.



Como se observa en los casos tratados, mientras más limitada sea la participación en la agenda, mayor será la brecha entre la agenda sistémica y la institucional. Por otro lado, y aunque desde el gobierno se promuevan políticas de apertura a la participación social, éstas pueden derivar en ser selectivas y limitarse a tareas con escasa influencia en la toma de decisiones y en la redefinición de los temas; en otros casos, se advierte cierta tolerancia a la movilización social para la redefinición de asuntos públicos y conflictos identificados en la agenda sistémica y formal.

Por último, no está de más pensar, en el corto plazo, en la conformación de una red de investigación especializada, para analizar y explicar la evolución de la agenda en temas nacionales y las conexiones y vínculos con aquellas de carácter local, en las cuales, en ciertos casos, existe una amplia brecha y modos de interrelación discursiva. Considero que el debate sobre la teoría de la agenda en algunos programas de estudio es muy aco-tado y debe impulsarse más la investigación, ya que el estudio de sus enfoques resulta fundamental para entender los problemas que enfrenta el gobierno y sus agencias ante el débil o escaso análisis sobre la definición de los problemas públicos.

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Una mirada crítica sobre la participación ciudadana en un espacio local promovido desde una política

pública en la Paz, Entre Ríos, ArgentinaVirginia Ester DÁngelo Gallino

IntroducciónEste trabajo se basa en una investigación sobre los procesos participativos de diferentes organizaciones que integran el Consejo Consultivo Municipal (CCM) de la ciudad de La Paz, en la provincia de Entre Ríos, Argentina, durante el periodo 2002-2006. Los consejos fueron creados en el año 2002 por el Poder Ejecutivo Nacional, para ampliar la representatividad y la participación social en cuanto a la implementación de planes sociales de emergencia (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados), en todas las jurisdic-ciones del territorio nacional.

El estudio de este espacio, al que definimos como multiactoral, tiene como objetivo hacer visibles cuestiones o “dilemas” —como los llama Rosenfeld (2005)— de la par-ticipación, relativos a un complejo abanico de intereses, significados y prácticas que se ponen en juego en este ámbito, y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar una política pública con componente participativo y al momento de convocar a los di-ferentes actores. Se orienta a dilucidar el por qué, para qué y cómo participan los actores en este espacio. Focaliza el análisis en las organizaciones y, con más especificidad, en los actores que las representan. Analiza las tensiones que se producen entre la represen-tación política y la representación social en un mismo espacio público, y hace visible cómo determinados problemas de coordinación interjurisdiccional e intersectorial en la implementación de planes y programas sociales, disparan y condicionan la participación de los actores en el espacio.

Asimismo, se identifican los motivos para participar; las estrategias individuales y co-lectivas que despliegan los consejeros y cuestiones relativas a sus prácticas y conflictos. Se desentrañan diferentes niveles de significación, algunos de los cuales son más fácilmente aprehensibles y se avanza en otros, de carácter más profundo y complejo, relacionados con lo político e ideológico.

El inicio de búsquedas y abordajes estuvo precedido por supuestos relativos a condicionamientos que impone el diseño de la política social; el traslado de las cuestiones político-partidarias desde el contexto al seno del Consejo; las capacidades de gestión de

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los miembros para actuar en ese espacio; la presencia del conflicto como algo inherente a las relaciones humanas y las actividades circunscriptas en el control de los beneficiarios.

Respecto de las cuestiones metodológicas, esta investigación parte de un objeto real, el Consejo Consultivo Municipal, y avanza hacia la construcción de un objeto científico, pensado y elaborado, relativo al proceso participativo de las organizaciones en el mismo. Proceso que María Teresa Sirvent (2007) denomina “amasar”, ligando el cuerpo teórico con el cuerpo empírico y, a la vez, el sujeto que investiga con el objeto investigado.

Este estudio se desarrolla en el marco del paradigma hermenéutico, comúnmente llamado cualitativo, como una manera de “construir el objeto científico buscando traba-jar con los significados que una población le atribuye a su entorno inmediato”. En este caso, el Consejo Consultivo Local, la participación de las organizaciones a través de sus representantes y los planes y programas sociales que la promueven.

La investigación transita por dos caminos que se complementan e interactúan per-manentemente: la reflexión teórica a partir de hechos y prácticas, y el análisis de dis-cursos y significados productos de la participación de los actores en el Consejo. Es un permanente ir y venir entre las fuentes de información y la teoría, para ir descubriendo una cadena lógica de evidencias que expliquen diferentes aspectos de la participación de los actores en el CCM.

Se utilizan como fuentes de datos primarios las entrevistas a informantes calificados; y como datos secundarios, las 120 actas de reuniones del Consejo y la normativa especí-fica. En una primera etapa, se realiza el reconocimiento y clasificación de las organizacio-nes participantes, y seguidamente se analiza el contenido de las actas y de las entrevistas en profundidad.

Para explicar la vuelta a los datos, después de un proceso de avance en la investiga-ción, se realiza lo que puede denominarse “doble hermenéutica”, en el sentido que lo utiliza Giddens (2006): se confrontan los hallazgos obtenidos con las interpretaciones que sobre el mismo fenómeno tiene el grupo de personas involucradas, a quienes se les da intervención en esta instancia.

Aspectos sobre la participaciónConceptualizar la participación encierra dificultades por cuanto está vinculada con diferen-tes ámbitos, modalidades, alcances y funciones. Sin embargo, Nuria Cunill (1991) encuen-tra que existen “ciertos elementos mínimos comunes”, considerando dos dimensiones: por un lado, entiende a la participación como medio de socialización de la política y, por otro, “como forma de ampliar el campo de lo público hacia la esfera de la sociedad civil”.



Con referencia a las modalidades que adopta esta participación en el plano político, en relación con las acciones de gobierno, la denomina macroparticipación cuando se produce en el nivel nacional, intermedia en el subnacional y participación de base o microparticipación, cuando se ubica en el nivel más cercano al destino cotidiano de los individuos y los grupos.

En este último nivel se sitúa a los CCM, donde —a pesar de su escala micro— las decisiones siguen siendo políticas, influidas por los procesos nacionales y subnacionales, con pocas posibilidades de incidencia recíproca con ellos.

El Observatorio Social (2006) entiende a la participación social como “una relación y una práctica social que se produce en un espacio de encuentro e intercambio entre acto-res en la esfera pública y ejerce algún tipo de incidencia en el contexto y en los sujetos”, considerando que hasta los espacios más acotados pueden producir transformaciones tanto en el contexto como en los actores participantes.

Es un espacio donde se fusionan las condiciones sociales de producción de los sujetos con las condiciones “institucionales” del ejercicio de su función (Bourdieu, 1980). La potencialidad del proceso participativo depende de las expectativas creadas sobre el mis-mo, ya que puede entenderse como un medio para la transformación social o como un instrumento para resolver cuestiones operativas de planes y programas sociales.

Adriana Rofman (2007) señala tres fundamentos políticos de la participación de la comunidad en las políticas sociales. El primero está asociado con la ampliación del espacio democrático, más allá de los mecanismos representativos; el segundo, vinculado con la mejora de la prestación y distribución “porque asegura mayor transparencia y eficacia a la acción pública” y, por último, que la gestión asociada promueve una nueva institucionalidad a nivel local, con diferentes resultados.

Situándonos en el proceso participativo y sus alcances, se plantean tres interrogantes: por qué participan, para qué lo hacen y cómo actúan los diferentes actores que representan a las organizaciones de La Paz.

La pregunta acerca de por qué participan los actores en el Consejo, tiende a desentra-ñar la trama de significados en la que se mueven los sujetos y en la que encuentran sen-tido a su realidad. En esta diversidad de significados, algunos son aprehensibles a partir de datos, textos, etc., pero hay otros de nivel más profundo que deben ser provocados para que emerjan.

Los debates y tensiones que se generan en las reuniones del Consejo favorecen en muchas situaciones la manifestación de esos significados del mundo interno de los sujetos, que Fernández (2005) llama fantasmáticos. Otros significados de carácter más

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político tienen que ver con el lugar que ocupa cada sujeto en la trama del sistema de poder local y, por último, los significados relacionados con lo ideológico son aquellos que se expresan a través de explicaciones, representaciones, racionalizaciones, etc.

La operación de estos significados en el CCM se manifiesta de una manera más for-mal a través de prácticas y productos, propios de las tareas que se desarrollan. Otros de carácter más informal son producto de las relaciones socio-emocionales de individuos y grupos, en áreas vinculadas con su vida como miembros de una comunidad. También se manifiestan otros significados de carácter más profundo y complejo que están relaciona-dos con climas y estados emocionales.

La segunda pregunta acerca de para qué participan las organizaciones, es una instan-cia más concreta y operativa que la anterior, porque alude a cuestiones de intereses como la apropiación de recursos, prestigio social, control, dominación, entre otros.

El valor de la teoría en este aspecto radica en ayudar a comprender el funcionamiento de los grupos de interés a través de espacios creados por el Estado, por fuera de los órga-nos de representación político-partidarios y con capacidad para incidir en una o más fa-ses de una política pública. Si bien la capacidad de incidir a nivel local está muy limitada en la formulación de políticas sociales nacionales, las diferentes organizaciones, en tanto actores locales, han demostrado tener variados recursos y estrategias para la incidencia.

Estos espacios de participación pueden ser interpretados como un complemento de la democracia representativa en un sistema tradicional de partidos políticos, espacios que amplían la participación a mayor cantidad y diversidad de actores y que dan por resultado un particular arreglo institucional, el cual vincula los intereses organizados de asociacio-nes de la sociedad civil con estructuras decisionales del Estado.

El tercer interrogante se refiere al cómo participan los actores, a las prácticas de rela-cionamiento, a modalidades de actuación y al diseño de estrategias para la intervención. En el análisis de prácticas y modalidades de relacionamiento se evidencian diferentes tipos de conflictos, producto de los distintos intereses, lógicas y procedencias de los participantes. El objetivo es poder identificar en un microescenario las prácticas que en definitiva producen la vida social.

Según Giddens (2006), las propiedades estructurales de los sistemas sociales resultan de la actividad contingente de los actores y las relaciones sociales situados en un tiempo y espacio determinado. En el marco de estas coordenadas las conductas humanas repro-ducen las estructuras, pero también las producen, pudiéndose apelar para su análisis a métodos provenientes de diferentes disciplinas de las ciencias sociales (historia, geogra-fía, antropología) y de diferentes corrientes (estructuralismo, interaccionismo simbólico, constructivismo).



El objeto de estudio se sitúa en un tiempo histórico determinado, posterior a la crisis nacional del 2001-2002, y en un ámbito particular que es el Consejo Consultivo de la ciudad de La Paz. Los atributos de esta participación se vinculan con los objetivos de su convocatoria, relativos al control de planes sociales, y con los intercambios que se producen en un espacio donde interactúan organizaciones muy diversas, las cuales a nivel local forman parte de una red de relaciones sociales y culturales donde se reproducen y producen nuevas prácticas, posicionamientos y aprendizajes.

Las organizaciones participantes. Continuidades y discontinuidades en su participaciónSe considera a la organización como aquel grupo conformado por individuos que com-parten objetivos y el cual tiene reconocimiento social. En cuanto a las particularidades de una organización, éstas se manifiestan en su cultura, dicho esto en el sentido que engendra valores, creencias y significados.

Clifford Geertz (1973) entiende que las organizaciones se construyen en un entrama-do donde interviene el pasado o la historia organizacional, los actores dominantes y “el tejido de significados en virtud del cual los seres humanos interpretan sus experiencias y orientan sus acciones”.

En el proceso de participación de las diferentes organizaciones tiene relevancia, por un lado, el peso de las cuestiones organizacionales del representante que asiste, las cuales se reflejan en el ámbito del Consejo, y las características particulares del participante que se analizarán en el punto dedicado a las voces de los actores.

Cabe aclarar que el objetivo en esta primera etapa del estudio consiste en hacer una aproximación a las diferentes organizaciones que participan, fundamentalmente identi-ficarlas y clasificarlas siguiendo a Adriana Rofman (2005), con un criterio que la autora denomina “tripartito” para clasificar a las organizaciones en gubernamentales, del sector empresarial y de la sociedad civil. Se agrega como cuarto grupo a los partidos políticos solo con el fin de registrar su presencia, aclarando que es minoritaria en número de par-ticipantes respecto de los otros sectores.

Como puede apreciarse en la Figura 1, en relación con la cantidad de organizaciones participantes por sector expresada en porcentajes, existe un predominio de las organiza-ciones de la sociedad civil por sobre el resto. Esta participación responde a la voluntad de los intendentes que coincidieron en privilegiar la incorporación de representantes de la sociedad por sobre los del Estado. La menor participación de las organizaciones em-presariales responde a cuestiones de interés del sector.

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Figura 1

Porcentaje de asistencia de las organizaciones participantes en el CCL durante el periodo 2002-2006

Fuente: Elaboración propia.

En la Figura 2, puede advertirse que la tendencia en cuanto a la asistencia de las orga-nizaciones a las reuniones del CCM, es similar en todas ellas, pero con preponderancia sostenida de las OSC. Los dos picos correspondientes a los años 2002 y 2004 coinciden con las dos convocatorias realizadas por disposición del Poder Ejecutivo Nacional.


Figura 2

Total de asistencias a reuniones del CCL según el tipo de organización durante el período 2002-2006

Gubernamentales (1)

Empresariales del sector Privado (2)

Org. de la Sociedad Civil (3)

Partidos Políticos (4)

9 %

21 %1 %

69 %

2002

Años

50

0

25

75

100

125

150

175

200

225

250

275

300

325

350

375

Gubernamentales (1)



Partidos Políticos (4)

2003 2004 2005 2006



En la Figura 3, sobre asistencia a reuniones en los periodos correspondientes a las convocatorias realizadas en 2002 y 2004, aunque las tendencias son semejantes, se am-plía la brecha entre las gubernamentales y las de la sociedad civil en la segunda opor-tunidad. El procesamiento de la información permite apreciar que si bien participaron 160 organizaciones en el total del periodo, es muy irregular la asistencia. Para mencionar casos extremos, 53 organizaciones asistieron a una sola reunión del Consejo y solo dos organizaciones asistieron a 102 reuniones sobre un total de 120.


Figura 3

Cantidad de asistencias a reuniones del CCL de las diferentes organizaciones por convocatoria 2002-2003 y 2004-2006

En el CCM de La Paz, participan organizaciones gubernamentales de los tres niveles o jurisdicciones con diferente regularidad en cuanto al número de participantes y asis-tencia: organizaciones nacionales, subnacionales o provinciales y municipales o locales.

Las organizaciones empresariales no se subdividen porque en la ciudad de La Paz todas representan a pequeñas y medianas empresas.

Como la denominación “organizaciones de la sociedad civil” resulta muy genérica para designar al amplio espectro que participa, se hace necesario diferenciarlas eligiendo una tipología para su clasificación. De acuerdo con un criterio que integra las lógicas de ayuda mutua y de iniciativa filantrópica (PNUD - BID - GADIS, 2004), se las divide en cuatro tipos: asociaciones de afinidad, organizaciones de base territorial y comunitaria, organizaciones de apoyo y fundaciones. Seguidamente se realiza una breve síntesis ilus-trativa respecto de la clasificación mencionada.

Gubernamentales (1)



Partidos Políticos (4)200

0

100

300

400

500

600

700

2002 - 2003 2004 - 2006

800

Períodos

Cantidad de reuniones

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Asociaciones de afinidad: son aquellas cuya acción se orienta a defender los intereses de sus asociados y sus recursos provienen de cuotas societarias. Integran esta categoría: mutuales, gremios, sindicatos, colegios profesionales (Asociación Gremial del Magisterio de Entre Ríos; Círculo Médico; Sindicato de Luz y Fuerza). Asisten un total de 27 asociaciones.Organizaciones de base territorial y comunitaria: están constituidas para dar respuesta a las necesidades y demandas de los pobladores de un ámbito territorial determinado. Sus recursos son escasos y dependen de aportes generalmente externos. Integran este grupo las asociaciones vecinales, clubes de barrio, comedores comunitarios, clubes de madres, roperitos (Comisión Vecinal Sauzalito, Bo. Congo, Tallercito Pinocho). Asisten un total de 58 asociaciones.Organizaciones de apoyo: son entidades creadas por un grupo de personas con la finalidad de ayudar a otros, transmitir capacidades, bienes y servicios, etc. Componen este grupo las organizaciones de promoción y desarrollo, centros académicos, organizaciones de ampliación de derechos. Se incluyen a las instituciones religiosas por el particular papel que desempeñan en el funcionamiento del CCM. En algunos casos, resultan beneficiados sus propios miembros (Cáritas, ACELA, Conciencia). Participan en total 23 organizacio-nes.Fundaciones: creadas y financiadas por empresas para hacer donaciones y realizar activi-dades filantrópicas diversas. Cuentan con recursos propios. Están legalmente separadas de la empresa que les dio origen. Solo participan tres fundaciones en el total del periodo estudiado (Fundación CEPA, Fundación Humanitas nodo La Paz y la Fundación Salvat).

Al respecto podemos decir que clasificar a las organizaciones es muy útil para compren-der quiénes participan en términos de identificación, sus continuidades y discontinuidades en la asistencia, sus preferencias temáticas, pero poco puede desentrañarse desde este acercamiento acerca de por qué, para qué y cómo participan.

Para esta etapa de la investigación se apela a la voz de los actores que proviene de dos fuentes principales: los textos de las actas de reuniones del Consejo, reconociendo la mediación de quien las redacta, y las entrevistas realizadas en diferentes momentos del periodo estudiado.

Las voces de los actores en el proceso participativoSiguiendo a Giddens (1998), los actores se constituyen a través de sus prácticas, de lo que hacen y del significado atribuido a las mismas. La inserción de estas prácticas en un tiempo y espacio, nos permite situarnos en el ámbito multiactoral participativo del Consejo Consultivo de La Paz.



En este caso, se trata de indagar qué intereses representan los actores, con qué recursos cuentan, cuál es su lógica de funcionamiento, cuál es su reconocimiento social, qué competencias tienen para actuar en ese espacio y qué estrategias desarrollan para incidir en el funcionamiento de Consejo acorde con sus respectivos intereses.

Los miembros del Consejo, pertenecientes a diferentes organizaciones, al ser entre-vistados coinciden en que la decisión de participar “fue personal” (por razones que se analizan en este capítulo), además de contar con el consentimiento de su institución para hacerlo.

Se trata de “capturar” los sentidos que los actores le atribuyen a su participación, contemplando las limitaciones expresadas por Bourdieu (Gutiérrez, 2009) al referirse a la exposición pública de una cuestión individual profunda.

Producto del análisis e interpretación de las actas y las entrevistas, se organizan y desarrollan tres ejes o categorías referidas, en primer término, a los actores y sus razones para participar. La segunda aborda la interacción de las diferentes lógicas de los actores, sus prácticas y los conflictos suscitados. Por último, la política social como creadora del espacio multiactoral y como condicionante del funcionamiento del mismo.

1. Los actores manifiestan intereses, razones y significados para participarEn el marco de un proceso que se inicia con la crisis de fines del 2001 en Argentina, los objetivos para participar en el Consejo Local responden a los diferentes intereses de los actores y, en general, están asociados a valores: a concepciones sobre lo político, lo social y lo económico y al posicionamiento que ocupan en la sociedad local.

Así por ejemplo, podemos inferir de las entrevistas realizadas y del análisis de los textos de las actas, que el ejecutivo municipal aspira a sostener su gobernabilidad mediante la contención social, responder a demandas de la población y, en la medida de lo posible, incrementar su poder político.

Por su parte, las organizaciones de base buscan fundamentalmente satisfacer necesi-dades básicas de sus representados y compiten por los recursos disponibles. Los objetivos de control y transparencia en la implementación de planes y programas sociales, son el denominador común de la mayoría de las instituciones participantes, las cuales forman parte tanto de la sociedad civil como del sector privado.

A continuación se presentan dos puntos construidos en torno de los intereses de los actores para participar en el Consejo, y sobre el significado que atribuyen a términos recu-rrentes como beneficiario, contraprestación, control, trabajo, planes sociales, entre otros.

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1.1. Los consejeros expresan sus intereses para participar en el ConsejoLa intervención en el CCL para mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios, constituye uno de los motivos de interés explícitos que justifica la participación. Esto es manifestado por la totalidad de los entrevistados y además está registrado en las actas, algunos de cuyos fragmentos presentamos a continuación:

Todos somos miembros de la misma sociedad y por tanto co-responsables de lo que en ella sucede (…) la lucha contra el hambre y la desocupación que agobian a muchos miembros de nuestra sociedad debe encontrarnos a todos juntos. (A8. Mujer, representante de Conciencia).

Una de las razones para participar, expresada por las organizaciones de base o comunita-rias, es la consecución de diferentes recursos, principalmente económicos y secundaria-mente de servicios e información. Además, valoran la posibilidad de entablar relaciones con otros sectores con quienes no interactúan habitualmente y con el poder político. Estas organizaciones solicitan beneficiarios para trabajar en sus respectivos barrios, como una forma de dar cumplimiento a la contraprestación, que les reporta un beneficio di-recto para el barrio o la vecinal, en tanto mano de obra gratuita.

A continuación se transcriben algunos textos que ilustran una situación que se reitera permanentemente:

… solicitan 15 personas para trabajar en mejoramiento del barrio y en el comedor de fin de semana. (A14. Mujer, representante de organización de base).… solicita personas con conocimientos de albañilería para adecuar sus instalaciones. (A16. Hombre, representante del Club Deportivo y Social E del S).

Otra manifestación del interés por participar es lograr mayor transparencia en el manejo de los planes sociales y la realización de un control efectivo de estos procesos, focalizado fundamentalmente en altas y bajas y en el cumplimiento de las contraprestaciones. La tarea de control consiste en cruzar datos para elaborar un registro único de beneficiarios, con el objetivo de dotar de mayor transparencia la asignación de los planes y neutralizar el sistema informal de distribución que operaba paralelamente al Consejo.

… la decisión de venir o no es de cada uno, no pasa por lo partidario y bienvenidos sean los presentes, solicita a los mismos que sigan asistiendo y traigan los nombres de quienes no trabajan, para poder corroborar, que todos debemos ser guardianes de los PJJH. (A85. Mujer, representante de organización de apoyo).



Si bien se describen las razones que llevan a los diferentes actores a participar, es impor-tante mencionar que ciertas organizaciones gubernamentales se resistieron a hacerlo y a brin-dar información necesaria para el cruzamiento de datos y la confección del padrón de benefi-ciarios. La convocatoria a participar es permanente y está registrada en las actas del Consejo.

El CC es el espacio donde se deberá aunar el esfuerzo de los entes públi-cos y de la sociedad civil en procura de una comunidad mejor, se decide enviar… una nueva invitación acompañando, a las que sean para entes públicos, copia de la resolución que los obliga a participar. (A31. Hombre, representante del Ejecutivo municipal).

Otro motivo para participar está relacionado con la inclusión social, a través de la incorporación de los beneficiarios en el sistema formal de empleo. Algunos consejeros entrevistados consideran que el PJJHD sirvió para contener la crisis, pero no pudo salir de su lógica asistencialista. Con el advenimiento de la operatoria del “Plan Manos a la Obra”, estos consejeros dedicaron mucho tiempo y esfuerzo al tema del seguimiento de los proyectos productivos, por considerarlos un paso importante hacia la incorporación de los beneficiarios en el mercado laboral. Los proyectos estuvieron orientados al propio sustento y otros, que se denominaron “institucionales”, obtuvieron algún apoyo con la exigencia de devolver un porcentaje del producto a la comunidad.

El Dr. Pedro pregunta si no sería posible instalar en el Parque Industrial “algo” fábrica o unidad más chica que sea más productiva para la comunidad y para cada trabajador que andar barriendo calles, ya que hay que considerar que es mucho el caudal de dinero que entra en la ciudad con el total de los planes sociales. (A41. Hombre representante de un centro de salud).

… a los planes hay que tomarlos como un salvavidas pasajero… El obje-tivo debe ir más allá que el de repartir planes. (A6. Hombre representan-te del Hospital).

En relación con la ampliación de los objetivos de los CC, propuesta por el gobierno nacional para la segunda convocatoria en el año 2004, tendiente al desarrollo local y la economía social, en este Consejo prevalece el interés por las tareas de control y seguimiento de proyectos por sobre estos nuevos objetivos.

1.2. Significados atribuidos por los consejeros a conceptos como beneficiario, control, trabajo y contraprestaciónPara gran parte de los consejeros, ser beneficiario de un plan social implica, en prin-cipio, estar agradecido por recibirlo y la obligación de devolver la ayuda de alguna manera. Esta interpretación es compartida por las autoridades municipales, por gran

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parte de los representantes de organizaciones de la sociedad civil y por las organizaciones empresarias. Otros adoptaron enfoques más flexibles y comprensivos de la situación de los beneficiarios, tal como lo expresan los textos siguientes:

… incentivar a los receptores de los planes a comprender que el dinero que ellos reciben es parte del trabajo de otros argentinos —los producto-res agropecuarios en este caso— y por eso deben ser responsables de tra-bajar y cumplir para devolver a la sociedad lo que de ella reciben. (A13. Hombre en representación del Ejecutivo municipal dirigiéndose a los medios de comunicación y a los consejeros).… hace dos horas y media que estamos hablando de lo mismo y no debe-mos olvidarnos que más allá de quien entrega el bolsón o cuántos desnu-tridos hay, estamos hablando de personas, de familias que están sufriendo. Seamos más humanos (…) No veo en concreto qué acciones vamos a realizar para atender esta problemática. (A57. Mujer representante de organización de base).

El control de la ejecución de planes sociales es interpretado por la gran mayoría de los participantes en términos de disciplinamiento, de contención y exigencia de cum-plimiento de una justa contraprestación. Esta concepción sobre el control asocia la idea de la cultura del trabajo a la contraprestación, entendiendo a esta exigencia como una etapa previa o preparatoria de una inserción laboral efectiva. Se valoran positivamente las exigencias del PJJHD, en la medida en que nada tiene que ser entregado gratis.

… inculcar siempre la cultura del trabajo, tendiendo a un cambio en la mentalidad de quienes manifiestan su reticencia al cumplimiento. (A18. Hombre, representante del Ejecutivo municipal).

Las actividades asignadas a los beneficiarios en carácter de contraprestación, son priori-tariamente comunitarias y se desarrollaron en los barrios, comedores y plazas, al servicio de las juntas y comisiones vecinales. Esto trae problemas en el cumplimiento de las mismas porque algunos beneficiarios trabajaban y otros no.

La práctica de la contraprestación dispara significados diferentes en los consejeros y en los beneficiarios. Si bien analizar los significados construidos por estos últimos no es un objetivo de este trabajo, es interesante destacar que los beneficiarios tuvieron actitu-des diferentes frente a la contraprestación.

Algunos se sintieron responsables de cumplir con su trabajo por el subsidio que reci-ben, y otros no lo consideran como obligación. Para ciertos desempleados, es de inferior calificación que sus antiguas ocupaciones y, para otros, una “changa” como tantas. Son



pocas las voces que consideran la trayectoria previa de los beneficiarios y las diferentes situaciones que desencadena esta situación. En una entrevista, la representante de una organización de apoyo plantea lo siguiente:

Con los planes jefas y jefes y el plan trabajar es como que un gran sector de la población, que no estaba visible, entró al sistema; y que incluso entró, no sólo al sistema que vos no veías que estaban, que eran personas, que eran familias, sino que ellos mismos se insertaron en un sistema, por ejemplo tecnológico, porque tenían su tarjeta, entran al cajero, vos veías en la ciudad gente que nunca habías visto y que participaba del comercio, que participaba de la fiestas de la ciudad, de la plaza, entró al sistema en todas las facetas que tiene una comunidad…

Expresiones recogidas sobre el proceso de inclusión social revelan que se interpreta este complejo proceso de una manera reduccionista, situación que conspira de alguna manera contra el mismo proceso. Como expresan Bombarolo e Íñiguez (2006), parece que la pobreza es un problema de los pobres y no del sistema de producción, acumulación y distribución de riqueza, cuya transformación implica desarrollar niveles de participación que interpelen a los sectores que concentran “bienes y posibilidades”, y requiere asimismo contar con capacidades de negociación e incidencia en los procesos de toma de decisiones.

2. Diferentes lógicas interactúan y promueven prácticas y estrategias, tensiones y conflictosLas lógicas de los actores se entienden como maneras de pensar y de actuar que respon-den a visiones de la realidad. Por ello, conviven en el Consejo diferentes modalidades de prácticas relacionadas con las procedencias individuales y colectivas de los actores.

En esta interacción de lógicas y prácticas, se producen diferentes conflictos. Siguien-do a Aguas (2005), el conflicto que generalmente es visto como interferencia para la constitución de alianzas multiactorales, también puede operar como motivo de cohesión social y política.

En general, el trato entre los representantes de las diferentes organizaciones y de éstas para con los beneficiarios, mantuvo diferentes niveles de tensión. Lo que se advierte es que los consejeros no visualizaron el conflicto como inherente a las relaciones humanas, de modo que se desarrollaron escasos mecanismos de negociación y consenso para en-contrar puntos de acuerdo.

Seguidamente se analizan en forma separada algunas prácticas y estrategias de los dife-rentes actores, y las tensiones y conflictos suscitados durante la convivencia en el Consejo.

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2.1. Prácticas y estrategias de los actoresPara alcanzar sus objetivos, los actores construyen estrategias, a veces de manera intuitiva y otras de manera más intencional y planificada. Esto supone que evalúan alternativas, hacen opciones y diseñan acciones. En este punto se ve claramente la vinculación entre intereses y objetivos para participar y las prácticas y estrategias que se desarrollan para alcanzarlos.

Se advierte que las diferentes maneras de participar están relacionadas con las proce-dencias de los actores. Por ejemplo, no tienen la misma modalidad de trabajo o de inter-vención Cáritas que las Comisiones Vecinales o Conciencia que los punteros barriales.

Un imperativo para las organizaciones de apoyo y afinidad es consensuar y exigir de-terminadas condiciones de funcionamiento, como reglas de juego claras, respeto mutuo, responsabilidades y cumplimiento de las tareas. Con apoyo del Municipio, el Consejo se asigna la tarea de dictar su propio reglamento de funcionamiento, lo que le lleva mucho tiempo de discusión previo a la aprobación.

Que se definan con claridad las funciones del CC y las instituciones que lo componen y cuántos representantes con voz y voto. (A3. Mujer, repre-sentante de Conciencia).

Esta exigencia responde al estilo habitual de funcionamiento de algunas organizaciones, que la utilizan como estrategia para evitar la prepotencia de ciertos representantes que asistían en masa, que violentaban el clima de las reuniones y, asimismo, para limitar la designación e incorporación de miembros, cuya representatividad está puesta en duda.

… a partir de ahí, me acuerdo clarito que empiezan a caer las instituciones sello de goma. Algunas no son tan sello de goma pero empieza a aparecer el club de fútbol de acá, que vos decís, éste si siempre participó pero aquel otro jamás vino a nada, que hace acá. Empiezan a inventar vecinales y ahí… empezamos a averiguar y no representaba a nadie. (Entrevista: hom-bre representante de organización gubernamental nacional).

Organizaciones empresarias, de apoyo y de afinidad, en su gran mayoría, asocian la polí-tica con “politiquería” y con las pujas clientelares. Esto excluye la posibilidad de debatir acerca de cuestiones más profundas, las causas de la pobreza o los factores que generan las injusticias (De Piero, 2005).

… en momentos electorales, donde estaban los ánimos muy exacerbados, estaba politizado. Entonces venían grupos de algunos políticos con auto-ridad acá y que llevaban toda su gente atrás y como que invadían el Consejo consultivo y la gente comenzó a tener miedo. (Entrevista a Mujer, representante de Conciencia).



… al CC vienen a discutir políticas sociales, no políticas partidarias. (A29. Hombre, Delegado local del Ministerio de Trabajo).

Las prácticas comunicacionales, hacia el Consejo y desde el Consejo, incidieron en su funcionamiento y promovieron conflictos. La comunicación desde otras instancias de gobierno se ve limitada porque no funciona el Consejo Provincial, quien debía inter-mediar entre el Consejo Nacional y los Consejos locales, promoviendo el intercambio de información tanto entre jurisdicciones como entre consejos locales. Debido a esta si-tuación de incomunicación y de aislamiento, algunos miembros gestionan directamente ante los ministerios de la nación.

En cuanto a la comunicación con los beneficiarios se utilizan los medios locales, lo que acarrea muchos problemas debido a la falta de notificación fehaciente. De todos modos, se dispone de una oficina para brindar distintos tipos de información sobre ca-pacitaciones, reuniones, campañas sanitarias, entre otras.

2.2. Tensiones y conflictos en las relaciones entre actoresExiste una dimensión cualitativa de los conflictos, vinculada a la naturaleza y el tipo de conflicto, y una dimensión cuantitativa relativa a la intensidad del mismo. Esto es aplicable al CCL, por cuanto la primera dimensión nos ayuda a comprender el tipo de arreglo político-institucional que se establece entre los actores, mientras que la segunda nos da pistas sobre la capacidad de los liderazgos sociopolíticos de los actores para coop-tar el espacio y manejar los recursos en juego (Aguas, 2005).

En todos los casos el conflicto no es circunstancial sino constitutivo del espacio. En la red de intereses que se teje entre los actores, se producen tensiones por la apropiación de los recursos, por prácticas clientelares, por los estilos de comunicación y por las dife-rentes metas que animan a los consejeros.

Están los que aspiran a incrementar la transparencia y se esfuerzan por unificar pa-drones, cruzar datos y terminar con la ayuda directa. Contrariamente, los que no com-partían la existencia del Consejo Consultivo, continúan con la ayuda directa y tratan de ganar espacios dentro del mismo con la finalidad de crear conflictos, complicar su funcionamiento y fomentar la deserción de muchos de sus miembros. En este caso, se advierte claramente a través de las actas que su estrategia estuvo diseñada para generar tensiones y conflictos.

… aquí se viene con el propósito de construir, no a soportar enfrenta-mientos (…) por lo que solicita al presidente tratar los temas del CC. (A105. Hombre, representante de un club barrial).

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… dice que se está perdiendo el respeto mutuo. (A105. Mujer, represen-tante de sindicato). Responde: … estamos en democracia y (…) esto es el conjunto de opiniones dife-rentes. (A105. Hombre, representante de organización de base).

La práctica del clientelismo es un fantasma que estuvo siempre presente en el funciona-miento del Consejo e hizo sentir su arraigo y poder. Tanto los textos de las actas como las expresiones de los entrevistados, evidencian las permanentes interferencias. Asimismo se puede advertir que la visión de gran parte de los consejeros sobre este fenómeno es un tanto ingenua, pues tienen la creencia de que su control o erradicación es solo una cues-tión de voluntad o decisión. Desconocen las tramas de favores que se han tejido a través del tiempo, y las cuestiones culturales y simbólicas que se imbrican en ellas.

Esto lo explica Auyero (2004) cuando describe las dimensiones del clientelismo: una, de carácter material ligada al reparto de dinero, remedios, alimentos; y otra de carác-ter simbólico relacionada con las creencias y mitos que construyen tanto “punteros” como “clientes”. Estos intercambios permanentes de bienes y favores son percibidos por ambas partes como algo natural, que conforma una suerte de hábitos y símbolos que se legitiman y naturalizan a través del tiempo y de generación en generación.

Qué podríamos esperar del PJJH, si veíamos en los barrios quien maneja-ba las planillas (…) hoy vi un camión de Vialidad (Provincial) bajando alimentos. (A57, Hombre representante de comisión vecinal).

… con respecto a las Juntas Vecinales (…) lo que está ocurriendo este año es un manejo partidario con presencia de dirigentes que no tienen nada que ver con el barrio. (A69. Mujer, representante del Ejecutivo municipal).

El monitoreo que realizan los consejeros transparenta situaciones irregulares en el otorgamiento y seguimiento de planes sociales, con el aditamento de que representan-tes de asociaciones de base territorial, en determinadas oportunidades, se convierten simultáneamente en controladores y controlados y es inevitable la presencia de conflictos.

… manifiesta que ella fue a corroborar una denuncia en Bo Parque, los dos tienen plan JJH y la hija tiene el bono, tienen negocio, no puede haber tres garrafas en una misma casa. El señor representante de la junta vecinal res-ponde que no es así, porque esa señora es su mamá y su hermana y no tienen plan ni garrafa. (A111. Mujer, representante de organización de apoyo).

La falta de experiencia previa de los consejeros, la gran demanda social, la insuficiencia de recursos de todo tipo, las prácticas y estrategias de algunos actores que intentaban controlar el espacio, sumado al convencimiento de muchos de que la política “estorba”



y no deja al Consejo cumplir con su trabajo, desinteresó a algunos actores que partici-paban en organizaciones de apoyo y afinidad, permaneciendo o rotando aquellos repre-sentantes de organizaciones comunitarias de base territorial, cuyo interés se centra en el acceso a los recursos disponibles y demuestran, además, mayor capacidad de tolerancia a las discusiones y presiones ejercidas.

… en primer lugar estaba el responsable, después estaba yo y una tercera persona (María), que representa a nuestra asociación. Ella sigue yendo al Consejo Consultivo… Al principio teníamos un horario y se respetaba, se cumplían los puntos de los temas que se fijaban antes, pero cuando fue ese desorden, a María, que es una mujer muy simple, esas cosas no le molestaban, así que siguió acompañando… María que tiene otro tipo de sangre, siguió yendo y según ella me cuenta, todo lo que sea planes socia-les, el tema del gas, por ejemplo, todo pasa por el Consejo Consultivo. (Entrevista a representante de organización de apoyo).

Las pujas político partidarias de la ciudad afloraban en el seno del Consejo. Una estrate-gia para perturbar el desarrollo de las reuniones, por parte de sectores opositores al Eje-cutivo municipal, era cuestionar la transparencia del mismo. Se produjeron denuncias anónimas sobre irregularidades en el manejo de planes sociales, difundidas —en algunos casos— por los medios locales, y en otros, frente a organismos ministeriales, las cuales terminaron en auditorías al Consejo.

El costo del deterioro que debe pagar el Consejo ante estas interferencias es el alejamiento de actores pertenecientes a organizaciones de apoyo y afinidad. El sector privado continúa asistiendo esporádicamente, y permanecen hasta el final del periodo estudiado las comisiones vecinales que rotaban, unas pocas organizaciones religiosas, sindicales y clubes barriales.

3. El proceso participativo en el Consejo visibiliza cuestiones de la política socialLa forma como se entiende la “cuestión social” en un escenario espacio temporal refleja el tipo de política social formulada, y sus instrumentos dan cuenta del enfoque adoptado para solucionar el problema social e identifican “si se trata o no de la restitución de un derecho”. (Clemente, 2006: 22).

En la década de los 90, se produce la segregación social y espacial de grupos de nue-vos pobres. La participación de las organizaciones de la sociedad civil se estimula desde los organismos multilaterales de crédito, y se instala una competencia territorial con la participación política tradicional.

Después de 2001, sobrevienen iniciativas conocidas como de segunda generación de programas sociales, bajo el supuesto de que los pobres, con el apoyo del Estado,

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pueden desarrollar iniciativas productivas que les brinden ingresos adicionales. Adriana Clemente (2006) dice que se “culpabilizó a los pobres al punto de institucionalizar el concepto de contraprestación como un imperativo moral más que como una estrategia de inclusión a mediano plazo”.

Para analizar estas cuestiones de la política social que se hacen visibles en el funcio-namiento del Consejo, seguidamente se desarrollan dos aspectos de la política social. Uno de ellos referido a las dificultades de articulación que se producen entre niveles de gobierno, y otro sobre las complicaciones que surgen a partir de la coexistencia de nu-merosos planes y programas sociales.

3.1. Dificultades de articulación entre niveles de gobierno no atribuibles a los actores localesAunque este Consejo es creado a propósito del PJJHD, ya funcionaba desde antes como Consejo Consultivo de Políticas Sociales, con algún tipo de intervención en los progra-mas sociales que se ejecutaban en el municipio. En su dinámica de funcionamiento se pone en evidencia que la cantidad de planes y programas, contrariamente a lo esperado, no contribuye a una mejor y equitativa distribución. Asimismo, a través del control de la implementación de dichos planes, se visibiliza la desarticulación que existe entre los niveles del gobierno y que se necesitan competencias y tecnologías apropiadas para que los actores puedan monitorear su ejecución.

Que haya un sinceramiento de las instituciones provinciales y municipa-les en cuanto a los manejos de todos los fondos para ayuda social. (A3. Mujer representante de Conciencia).

… deberán establecerse articulaciones más claras, concretas y continuas entre nación, provincia y localidades que hoy no se ven demasiado flui-das. (A51. Mujer representante de una Iglesia evangélica).

La escasa articulación entre niveles de gobierno es un tema recurrente en los planteos y análisis de los consejeros y cuya resolución implica cambios estructurales importantes. Al no estar pautada la articulación interjurisdiccional, surgen irregularidades y prácticas conocidas como de “ayuda directa” con recursos diversos que no pasan por el control del CCL. Tal es el caso, por ejemplo, de la relación que mantiene con grupos de beneficiarios la Coordinación de Acción Social, dependiente del Gobierno provincial, sin intermedia-ción o control del Consejo.

Las funciones que le han sido conferidas al CCL compiten con modalidades de ges-tión instituidas y sostenidas por funcionarios de otras jurisdicciones, en acciones que los entrevistados mencionan como “pinchar el territorio”.



… es necesario (…) exigir la descentralización del poder. Por ejemplo, el manejo de los planes laborales se ejerce desde la nación, que no da parti-cipación a los municipios para altas, sino que se decide en el nivel central. (A42. Mujer, Coordinadora de Juntas Vecinales).

La cuestión de la descentralización de la política social implica ceder cuotas de po-der al nivel local y también al Consejo. De los textos surge que las tensiones produci-das entre Nación, Provincia y Municipio inciden negativamente en el funcionamiento del Consejo, produce confusión entre sus miembros y les insume tiempos innecesarios.

Un ejemplo de ello es que mientras la ministra de Salud de la Provincia afirma que los planes alimentarios se deben manejar solo a través de los centros de salud, la ministra de Desarrollo Social de la Nación dispone que todos los planes pasen por el control de los Consejos Consultivos de Políticas Sociales.

Siguiendo a Acuña y Repetto (2009), podemos decir que la capacidad de decisión no está distribuida entre las autoridades de las diferentes escalas territoriales y menos aún identificadas sus responsabilidades. No se diseñan mecanismos para coordinar las actividades entre los responsables de las distintas jurisdicciones, ni se trazan mecanismos compensatorios para atenuar las diferencias entre ellas.

En septiembre de 2006, por pedido del Ministerio de Salud y Acción Social de la Provincia y por intermedio de la Coordinación de Programas Nacionales y el Centro de Referencia de Paraná (CR), se elabora una propuesta de fortalecimiento destinada a po-ner en operación al Consejo Consultivo Provincial y capacitar a cinco consejos locales. El proyecto no se lleva a cabo, porque los funcionarios políticos provinciales y municipales entendían que los integrantes del CCP debían ser los representantes políticos del territorio, contrariamente a lo dispuesto por la normativa específica que abre el espacio para la parti-cipación de otros sectores de la comunidad con injerencia en cuestiones de política social.

3.2. La existencia de numerosos programas sociales confunde y complica el trabajoEl CCL interviene en el control del PJJHD, además de otros planes y programas que se implementan en el Municipio. Como no está dentro de sus facultades unificarlos, ni decidir determinadas cuestiones respecto de su implementación, los consejeros se en-frentan a situaciones que exceden sus posibilidades de solución. Estas dificultades son múltiples e incluyen, por ejemplo, problemas de distribución, exigencias de respuestas perentorias, cambios imprevistos en la modalidad de ejecución de determinados planes, irregularidades, inequidades, entre otras tantas.

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… debe realizarse un diagnóstico de la situación y llegar a un plan único alimentario completándolo con el plan remediar. (A41. Mujer represen-tante de Ejecutivo municipal).

… deben establecerse pautas para saber qué planes son acumulables. (A63. Hombre, legislador provincial).

Los consejeros se plantearon el objetivo de elaborar un único padrón de todos los beneficiarios de planes y programas que se ejecuten en la ciudad, con la finalidad de transparentar la situación y tener información fehaciente para el cumplimiento de sus tareas. No pudieron lograr ese cometido porque iba en dirección contraria a la lógica de muchos programas focalizados. Los textos de las actas lo reflejan sistemáticamente, a través de los cinco años considerados en este estudio.

… todo es un embolleré (…) que nadie lo tiene claro. Cuántos desnutri-dos tenemos (…) Me imaginaba que el CC estaba constituido por orga-nizaciones que sincronizaban esos datos. (A57. Hombre representante de centro de salud).

A los miembros del CCL, sea cual fuera su procedencia organizacional, les resulta difícil situarse ante un mosaico tan complejo de planes y programas sociales. Esto motiva que las autoridades del municipio dediquen parte del tiempo de las reuniones para explicar sobre los planes vigentes y sus operatorias, las constantes modificaciones y las descripcio-nes sobre los nuevos programas que se iban anunciando.

Estos aprendizajes respecto de las operatorias empleadas, permiten a los consejeros advertir la existencia de contradicciones entre la demanda de los sectores más vulnera-bles y la oferta oficial y, asimismo, contradicciones entre diferentes planes sociales.

… Mostró (…) como se superponen los planes, ya que hasta los 2 años se les da la leche en el Hospital (…) los mismos reciben la caja del Plan Vida y así (…) con todos los planes existentes que son más de 10 (…) una franja de adolescentes y adultos sin trabajo (no tienen) ni posibilidades de acceder a los planes. (A41. Mujer, representante del Ejecutivo municipal).

… se cuestiona que hay hogares con 3 ó 4 planes y otros que no tienen nada. (A6. Hombre, representante de Comisión Vecinal).

En el transcurso de los cinco años estudiados, se alternan en el CCL 160 organizaciones, y se ejecutan más de 30 planes sociales simultáneos provenientes solamente del Ministe-rio de Trabajo de la Nación2. Un estudio realizado en Entre Ríos recopila y sistematiza todos los planes y programas sociales implementados en la provincia durante el año

2 A este respecto, véase http://www.trabajo.gob.ar/planesyprogramas/pyp_listado.asp.



2006. En el mismo se reconoce como “problema histórico de la Política Social Argen-tina: la débil coordinación horizontal —entre ministerios—, y a nivel vertical entre los distintos niveles de gobierno” (SIEMPRO - SISFAM, 2007).

En las últimas entrevistas realizadas a organizaciones gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil, se advierten posturas críticas respecto de los resultados alcanzados con la implementación de los numerosos planes y programas sociales, posturas que se expresan en las siguientes respuestas.

… en el trabajo de desarrollo, el ruido más grande que tuve han sido los planes sociales… porque el tipo ve clarito que en su casa entra mucho más plata por planes, por la cantidad de hijos, por ello, por aquello. Yo creo que eso minó todo. Es decir, en el año 2002 la cantidad de huertas que había y la gente que vendía la producción de la huerta era importante. Y ellos hoy viven de los planes.

… tiene la escuela secundaria y prefiere trabajar por hora, dice que gana más dinero que de empleada en algún lado… ella comenta de los herma-nos, del novio, que a todos les pagan para terminar la escuela secundaria y se cagan de risa. No estudian y cobran. Igual van a terminar con el certificado, se lo van a dar, pero no estudiaron nunca.

Evaluar el impacto de la política social en la década pasada es un gran desafío para los investigadores de estas problemáticas, porque solo de esta manera se puede disponer de información para continuar o modificar el curso de las decisiones.

Reflexiones finalesPara finalizar, corresponde hacer mención, en primer término, a determinadas cuestio-nes externas al Consejo que condicionaron el funcionamiento del espacio. Tal es el caso de las tensiones que se generan asociadas al diseño e implementación de la política social, en línea con los supuestos del estudio.

En segundo término, se vierten algunas reflexiones sobre el proceso participativo de las organizaciones y sus representantes en el Consejo Consultivo local, desde el año 2002 al 2006; y finalmente, se focaliza en los significados que construyen los actores sociales en el proceso porque dan cuenta de por qué, para qué y cómo participan en este espacio.

La política social. Tensiones y peculiaridadesLos consejos consultivos fueron creados como nuevas formas de participación de la ciudadanía que, sin renegar de los partidos políticos y de las formas tradicionales de

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representación, intentan enriquecer la actividad política multiplicando a los actores y los espacios de participación. Según datos aportados por Adriana Clemente (2003), al finalizar el año 2002, se habían conformado en Argentina 1878 CCM, cifra cercana al 90 % del total de los municipios del país, con la participación de 4000 organizaciones sociales y alrededor de 500 organizaciones de trabajadores.

Mediante la convocatoria hacia los diferentes sectores, se amplía la representatividad, se distribuye poder entre más actores y se establecen nuevos canales de información y decisión por fuera de los habituales. Esto explica la resistencia que ejercieron determinados dirigentes políticos y punteros barriales en la ciudad de La Paz, porque se alteraba su estructura habitual de funcionamiento. Para contrarrestar el proceso, diseñaron estrategias cuyo objetivo era desalentar la participación de muchos actores y cooptar el funcionamiento del espacio.

Esta resistencia ejercida desde algunos dirigentes políticos a nivel local, se plantea también a nivel central al impedir el funcionamiento del Consejo Consultivo Provincial, negando la posibilidad de participar a organizaciones de la sociedad civil y al empresaria-do, en contraposición con las normas dictadas para su conformación y funcionamiento. Los dirigentes políticos no acordaron su integración y no aceptaron ceder espacios de representación y poder político a otros actores del territorio diferentes a los dirigentes partidarios provinciales y municipales.

La cantidad y variedad de planes y programas sociales, diseñados en distintas ju-risdicciones y áreas de gobierno, y los diferentes tipos de destinatarios de los mismos, es para los consejeros muy complejo de transparentar y controlar. A pesar de que la ministra de Desarrollo Social de la Nación propone que todos los planes pasen por el Consejo Consultivo de Políticas Sociales, esto es desoído por algunos sectores que no querían perder el contacto directo con los beneficiarios en el reparto de planes, bolsones, garrafas, tickets, etc.

Uno de los principales objetivos de los consejeros fue elaborar un registro único de beneficiarios, tarea que intentaron permanentemente y por diferentes canales. Sin em-bargo, esto no pudo lograrse por cuanto la información estaba en manos de diferentes actores, pertenecientes a otros sectores y jurisdicciones, que no siempre estuvieron dis-puestos a volcarla en el seno del Consejo.

Tanto el Plan JJHD, como otros planes que manejó el Consejo, tuvieron carácter focalizado y asistencialista. La separación entre las políticas económica, laboral y social, que caracteriza una concepción de política social orientada a contener los efectos sociales no deseados de las reformas estructurales de los 90, perdura en el tiempo sin cambiar sustancialmente la concepción heredada del neoliberalismo.



El concepto de pobreza que predomina entre los actores con mayor voz y presencia en el Consejo alude a carencia monetaria, sin dimensionar que los destinatarios de pla-nes y programas sociales, además de encontrarse privados socialmente de ingresos, tienen privado el acceso a determinados bienes y servicios básicos para promover su inclusión.

Las dificultades que plantea la integración social escapa a las posibilidades del CCL, por su escasa autonomía de origen y porque se identifica con el objetivo del control, sin considerar y profundizar en las dificultades que tiene el beneficiario para ingresar en el mundo del trabajo formal.

El vínculo de los beneficiarios con el circuito productivo es lábil. La contraprestación exigi-da por el programa como mecanismo “integrador” no da los resultados esperados, porque no se generan las condiciones necesarias para promover una inserción laboral duradera, en cues-tiones relativas a capacitación, seguimiento, asistencia crediticia y otros recursos necesarios.

Acerca de las reales posibilidades de inclusión que tiene el Plan JJHD y sus posteriores modificaciones, en la ciudad de La Paz, y de acuerdo con las estimaciones de la secretaria de Acción Social del Municipio (2007), el 90% de las contraprestaciones se desarrollan en actividades comunitarias, solo un 10% toma contacto con el circuito productivo y apenas una parte de ese 10% se incorpora formalmente al sistema.

El Consejo como espacio de participación multiactoral. Intereses y estrategiasCon referencia al espacio de participación multiactoral creado para la implementación y control de planes y programas sociales, el CCL focaliza su tarea en los aspectos operativos de cómo se llevan a cabo, con escasas reflexiones y vinculaciones sobre las causas de los proble-mas que intentaron resolver, al menos como quedaron registradas en las actas consultadas.

Las diferentes organizaciones utilizan este ámbito público de diversas maneras, mar-cando diferencias entre la participación de las organizaciones de base y las otras organi-zaciones de la sociedad civil, que trabajan en forma coincidente con las organizaciones empresariales y gubernamentales.

Si evaluamos las posibilidades democratizadoras de este espacio, son restringidas debido a que la participación está orientada al control por sobre el desarrollo de dere-chos ciudadanos. Algunas organizaciones contaban con mayores recursos que otras para participar, además de los condicionamientos propios del diseño de la política y su im-plementación.

La segunda convocatoria para participar, realizada en el 2004, tiene como objetivos mejorar la relación Estado-sociedad a nivel local y promover el desarrollo local y la eco-

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nomía social. Estos nuevos objetivos planteados desde el nivel central no se alcanzaron en La Paz. Se continúa con las tareas de control por sobre otras posibilidades, no se abordan las problemáticas centrales, un número importante de asociaciones de apoyo y de afinidad se retiran y mantienen su permanencia en el espacio las organizaciones de base territorial.

En los momentos de crisis, el Consejo Consultivo es un canal estratégico para el gobierno municipal, en cuanto a conformar una malla de contención social de los sec-tores más vulnerables y sostener su gobernabilidad ampliando la representación y dando participación a todos los sectores de la ciudad.

Superado el periodo de crisis, el nuevo gobierno municipal modifica sus estrategias, llevando al seno del Consejo una innumerable cantidad de temas y problemas del mu-nicipio; absorbe el tiempo de los consejeros para difundir la obra de gobierno y busca alianzas con la finalidad de neutralizar a sus opositores, quienes actuaban en sintonía con el gobierno provincial. Esta estrategia gubernamental entorpece el funcionamiento del Consejo, complica la agenda de trabajo e impide el tratamiento en profundidad de los diferentes temas, situación que genera el alejamiento de diferentes organizaciones.

Las instituciones de la sociedad civil también desarrollan diferentes estrategias, de acuerdo con sus respetivos intereses para participar. Las organizaciones de apoyo exigen reglas claras y aunque se llega a aprobar un reglamento de funcionamiento interno, no alcanza para satisfacer sus expectativas de gestión y muchas de ellas se retiran.

Las organizaciones de base territorial asisten y se comprometen de acuerdo con los temarios de la reunión y con los recursos para distribuir, tanto en la asignación de planes como de beneficiarios para que cumplan la contraprestación en sus respectivos barrios. Estas organizaciones van incrementando su asistencia en el curso del periodo estudiado, interesadas por recursos y porque realizar controles en sus respectivos barrios les permi-te acumular poder y prestigio. En algunos casos compiten con el puntero barrial y, en otros, ambos perfiles se unifican en una sola persona.

Para determinados actores, pertenecientes a los diferentes tipos de OSC, es difícil so-portar las tensiones político-partidarias que se generan en el Consejo, y optan por alejar-se o delegar la representación en otros miembros de la organización más acostumbrados a estos enfrentamientos. No se evidencian estrategias de negociación.

Las organizaciones empresarias colaboran en la subcomisión de proyectos produc-tivos como evaluadores o en tareas de seguimiento y asignación de recursos. Para ellos es muy importante el control del cumplimiento de la contraprestación. Su tendencia es responsabilizar a los beneficiarios del fracaso de muchos microemprendimientos, sin cuestionar las condiciones en que se desarrolla el trabajo.



Por otra parte, consideran que los temas sociales son de incumbencia del gobierno, separando de manera muy marcada lo económico de lo social. Esto, sin advertir que esa falta de articulación configura escenarios críticos y profundiza la brecha y la fragmenta-ción social.

La experiencia de los actores y los significados construidosDe la amplia variedad de significados, se encuentran aquellos que son más fácilmente aprehensibles y observables, y otros de carácter más profundo que requieren ser pro-vocados, en la interacción con otros, para que se hagan evidentes. El CC permite en el trabajo, debate y tensión, casi cotidiana, que emerjan significados provenientes del “mundo interno de los sujetos”, porque en esta dinámica de intercambios y tensiones se movilizan necesidades, deseos, frustraciones, temores y ansiedades relacionados con climas y estados emocionales.

Dentro de estos significados, los que tienen carácter más político emergen en medio del espacio, y están relacionados con el lugar ocupado por los diferentes actores en la trama del sistema de poder local y, además, con el interés que cada uno tiene en sostener esa posición, acrecentarla o alcanzarla, en el caso de quienes están más alejados de ese sistema de poder.

Los actores expresan mandatos construidos en sus respectivas organizaciones, que se asocian a demandas específicas, para algunos, ligadas a cuestiones más formales como reglas de juego claras, o más políticas, como separar lo político-partidario de la tarea del Consejo. Para otros, están relacionadas con el control, haciendo cumplir la contrapresta-ción; y para los representantes de las organizaciones de base, se trata de conseguir recur-sos de los que se han visto privados por la gran crisis que se desencadena a fines de 2001.

En este camino se construyen diferentes representaciones, racionalizaciones y con-cepciones sobre participación, programas sociales, control, pobreza, cultura del trabajo, relacionadas profundamente con lo ideológico y se diseñan estrategias que se visibilizan en diferentes tipos de prácticas.

En las relaciones de intercambio material, emocional y simbólico que se producen en el Consejo, existe una fuerte tensión entre sanciones y prohibiciones relacionadas con la protección de estilos sociales instituidos y el riesgo que encierra la emergencia de fuerzas instituyentes, transformadoras y promotoras de cambios.

Esto se hace visible en los textos de las actas, cuando determinados actores mani-fiestan opiniones que dejan traslucir la intención de mantener el statu quo. Lo expresan los dirigentes políticos cuando no aceptan ampliar la representatividad a otros sectores,

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cuando los actores del sector privado no reconocen que lo social está indisolublemente relacionado con lo político y lo económico, o cuando ciertos representantes de las orga-nizaciones de la sociedad civil no reconocen otras lógicas o prácticas, aceptando como válida solo la propia.

Esta mirada sobre cuestiones más profundas de los actores nos permite dimensionar la complejidad que conlleva llegar a conformar esas áreas de igualdad que menciona Pi-zzorno, entre sujetos con pertenencias organizacionales, sociales y culturales diferentes, en un “campus” donde se producen disputas por la apropiación del capital específico del espacio.

Si la participación de los actores es entendida como un proceso de transformación social, es necesario comprender que ese camino tan conflictivo donde se ponen en juego construcciones culturales, políticas, ideológicas y emocionales diferentes puede ser solo un punto de partida, como ocurrió en el año 2002, cuando se da origen a un plan de emergencia de alcance superior a los conocidos para paliar la crisis.

Cuando este proceso se sostiene en el tiempo y no se modifica su concepción original de carácter asistencial, su lógica de funcionamiento y, en consecuencia, su formulación es probable que sea solo un mecanismo que, bajo diferentes modalidades, contribuye más a mantener el orden establecido que a modificarlo.

El análisis de este tipo de experiencias aporta elementos para el diseño de nuevos planes sociales, en los que se considere a los consejeros y a los beneficiarios con sus sub-jetividades, trayectorias e imaginarios.

Si entendemos a la participación como “una práctica transformadora de los sujetos y de la realidad”, la evaluación de este proceso participativo a nivel local indica que no pudo avanzarse en esta dirección. De todos modos, esta participación, cuyo carácter predominante es el instrumental, también ha desarrollado en los actores interrogantes y nuevas perspectivas respecto de la experiencia.

Los consejeros entrevistados coinciden en que se vieron sobrecargados de trabajo y con poco tiempo para reflexionar y autoevaluarse. En general, evitaron las instancias de debate porque generaban diferencias o enfrentamientos, y manifiestan necesitar más he-rramientas para actuar en este espacio y debatir acerca de cuestiones que no pudieron ver o resolver en su momento. Hablan de recuperar la experiencia, mirar el proceso con más elementos y desde una óptica más amplia. Valoran positivamente la posibilidad de ha-berse reunido en un mismo espacio organizaciones con objetivos diferentes; desarrollar capacidades para el manejo de información; evaluar proyectos; monitorear contrapresta-ciones; gestionar en medio de conflictos; establecer prioridades y alcanzar resultados en función de los objetivos prefijados.



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Incidencia política, inclusión social y participación ciudadana en la agenda de las políticas públicas:

el Frente del Pueblo y su movilización hacia la política urbana en la Ciudad de México


IntroducciónEn las últimas dos décadas, se han registrado en la Ciudad de México una serie de movimientos de organizaciones de la sociedad civil dirigidos hacia la ampliación del espacio público y político. En particular, en la zona del Centro Histórico —que com-prende principalmente a la Delegación Cuauhtémoc—, organizaciones de naturaleza urbano-popular han expresado su descontento a través de la movilización social hacia actores con poder y decisión. En este lugar, caracterizado por la concentración urbana llevada hasta sus extremos y por la exclusión social entre sus habitantes, la incidencia política ha tomado relevancia en el marco de las políticas públicas vigentes y en medio de las contradicciones socioeconómicas registradas en esta metrópoli.

Este trabajo tiene como propósito reflexionar sobre la importancia de la movilización social y la incidencia política en los procesos de gobierno, con base en el caso del Frente del Pueblo (FP en adelante) y sus acciones dirigidas hacia la agenda política en la Ciudad de México. El FP ha sido una fusión de organizaciones y grupos sociales identificados con la definición y ejecución de políticas públicas urbanas. Si bien la fuerza de su acción social es limitada, su participación política ha sido importante pese a la existencia de políticas de control y clientelismo, impulsadas desde el gobierno hacia las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión y ejecución de políticas públicas.

El presente texto se divide en tres secciones. La primera realiza una discusión con-ceptual sobre las nociones de incidencia y participación política. La segunda elabora un planteamiento acerca de la relación estratégica que promueven organizaciones y movi-mientos sociales con las instituciones políticas y la agenda de gobierno. La tercera aborda un análisis del FP y de sus principales acciones de incidencia y participación política dirigidas, esencialmente, a la agenda de vivienda y su relación con actores políticos y civiles. Para este trabajo se utilizó el método histórico-deductivo para el análisis de la or-ganización, así como se utilizaron entrevistas generadas con los dirigentes y documentos básicos de su constitución e informes de trabajo.

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Incidencia y participación políticaValerie Miller arguye que, en idioma inglés, se utiliza la palabra advocacy para describir los procesos que tratan de influir en el sistema político, en los mecanismos de poder y en la toma de decisiones (Veneklasen y Miller, 2007: 1-3). En idioma español, advocacy se ha traducido de diversas formas y es común que exista una confusión no solamente conceptual sino empírica, con la cual se relaciona la noción con diferentes acciones colectivas, tales como la defensa de derechos, la colaboración y promoción, así como la gestión política, principalmente. A veces, las palabras lobby y cabildeo se utilizan como sinónimos, y se usan para hablar con una persona que tiene un cierto poder o bien para persuadirle. El cabildeo “consiste en la ejecución de ciertas acciones planificadas que un individuo, grupo u organización realiza ante los poderes públicos, directamente o me-diante un tercero, para influir en la toma de decisiones a fin de defender y promover sus propios intereses o los de su representado” (Astié-Burgos, 2012: 15). Cabe aclarar que la incidencia es un concepto muy común en el ámbito de la salud, sobre todo en epide-miología, y se refiere a la manera en cómo se distribuyen y evolucionan en la población enfermedades u otros fenómenos patológicos, y puede definirse como la influencia o efecto que tiene una cosa sobre otra (Tapia, 1994: 1-2).

En los últimos años, en América Latina y en particular en México, se han experi-mentado cambios no solo en el ámbito político, sino en los procesos de organización e innovación de organizaciones civiles, en los cuales la noción de incidencia se utiliza fre-cuentemente. La incidencia en política sugiere reconocer los esfuerzos de la ciudadanía organizada para influir en la toma de decisiones, así como para promover cambios en las personas que tienen poder de decisión en asuntos de importancia para un grupo en particular o para la sociedad general (WOLA, 2002: 6). La incidencia tiene un vínculo importante con la noción de participación que ejercen individuos en organizaciones y con las actividades que despliegan hacia diferentes campos del sistema político.

Desde un enfoque sociológico, la participación alude a la intervención en los centros de gobierno de una colectividad; el término pone énfasis en tomar parte de un modo más o menos intenso, y en regular las actividades características de un grupo, exista o no para el sujeto la posibilidad real de intervenir eficazmente en las decisiones de mayor relieve que se toman en los centros de gobierno de la colectividad (Gallino, 1995: 681). Si bien existen circunstancias específicas para formar parte de un acto social o colectivo, la participación advierte una decisión individual y la voluntad personal para influir con mayor decisión en algo o alguien. Ciertamente, la voluntad es una de las virtudes esenciales del concepto, en cuanto se reconoce al individuo como un ser interesado en los asuntos públicos que atañen a su comunidad, aunque se debe que aclarar que la participación no siempre es igual para



todos los individuos, pues no todos participan de la misma forma y tampoco obtienen los mismos beneficios al tomar parte en algo o hacia alguien.

Debido a la crisis de representación política de los partidos políticos y a la falta de legitimidad de la gestión pública, el concepto de participación tomó una fuerza impor-tante en los análisis recientes acerca de la modernización del Estado y del papel de la sociedad civil en los asuntos públicos. A este respecto, la participación alude a una for-ma de socialización de la política, así como a la ampliación de lo público. Nuria Cunill (1991: 48) define a la participación ciudadana como “la intervención de los individuos en actividades públicas, en tanto portadores de intereses sociales”.

La participación ciudadana tiene que ver con diversas actividades sociales y ciudada-nas que refieren a los fenómenos de agrupación y convivencia de individuos, así como a la defensa de sus intereses sociales y existencia colectiva. La distinción entre la acción social y ciudadana implica examinar la dirección de la participación y su ámbito de in-teracción con el Estado. En un sentido más específico, Fernando Pliego aclara que la de-cisión de participar es resultado de un “actuar reflexivo, de una decisión; que no se trata de una decisión apoyada en la sola ponderación de los costos y beneficios que derivarían de la participación […] es más bien una decisión racional de los individuos entendidos como personas, esto es, condicionada por el conjunto de características que integran su contexto vital” (Pliego, 2000: 28).

Existe una amplia discusión acerca de las distinciones entre la participación ciuda-dana y la participación política (Espinosa, 2009). No obstante, considero que cuando los ciudadanos se articulan para influir, están tomando parte en la política; por otro lado, cuando los ciudadanos intervienen en actividades públicas, en tanto portadores de intereses sociales, se advierte una acción ciudadana, aunque a nivel empírico esta dife-renciación es casi imposible de distinguir pues es común que existan diferentes acciones interrelacionadas (Merino, 2001).

Una forma más clara de precisar estos conceptos tiene que ver con las actividades relacionadas con actos de representación política, impulso de campañas electorales y actividades comunitarias, en las cuales se advierten, por un lado, acciones con un signi-ficado político y, por el otro, labores destinadas hacia lo público. Estas distinciones han dado pie a diversas interpretaciones teóricas sobre los canales que proveen las institucio-nes para la sociedad civil en sus interacciones con lo político-institucional, a través de los retos de la gobernanza que enfrenta una gran parte de los países de la región latinoame-ricana (Cfr., Aguilar V., 2006:35).

La incidencia y la participación son términos dinámicos que están en permanente construcción y resignificación, así como dan cuenta de diferentes procesos individuales y colectivos en razón de situaciones históricas, políticas y culturales concretas de los ciu-

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dadanos. Cuando aludimos a la participación de las organizaciones como sujetos activos que se vinculan con otro referente que es la política institucional, estamos en presencia de la posibilidad del desarrollo de acciones de colaboración, intervención o alguna forma de incidencia en los procesos de gobierno y las políticas públicas.

La incidencia en política puede adoptar diversas estrategias dirigidas a influir en la toma de decisiones a nivel local, nacional e internacional, y con frecuencia refiere a un tema o problema por medio de un cambio en las políticas públicas (Miller, 2007: 5-6). Las estrategias de incidencia pueden incluir actividades realizadas en redes de organiza-ciones, así como mediante los medios de comunicación para formar opinión pública; ge-nerar cabildeo con actores clave involucrados y comunicar temas con líderes de opinión; investigación, formación de coaliciones y alianzas, entre muchas otras actividades (Cfr., Cobb y Elder, 1971). En este marco, se propone analizar las estrategias de incidencia que fomentan grupos y organizaciones hacia la agenda política, por medio del lenguaje, símbolos utilizados y la expansión que se realiza de un tema ante la opinión pública.

Más allá de definir si existe o no incidencia en la agenda y políticas públicas, lo inte-resante es discutir el proceso y los impactos con que los asuntos obtienen atención en los tomadores de decisión; así como la forma en que se despliega la participación, ya sea por la vía legal o ilegítima, para dictaminar los alcances que pueda tener la incidencia de una movilización social en el diseño o ejecución de una determinada política pública, y con ello identificar alguna forma de inclusión social en la deliberación de los asuntos públicos.

Movilización social y estrategia políticaA lo largo de la historia, los individuos han recurrido a la movilización como una for-ma de expresar su descontento e inconformidad hacia el sistema político. Estas mani-festaciones colectivas han sido analizadas desde diferentes perspectivas sociológicas y políticas, que tienen como fin explicar los motivos de la acción colectiva e indagar en la construcción de las estrategias utilizadas para influir en públicos políticos. Según la pers-pectiva utilizada, la noción movimiento social puede referir a grandes transformaciones sociales o a procesos centrados en lo cotidiano.

Los movimientos pueden comprenderse como un tipo de acción colectiva orientada al cambio por una masa descentralizada, de una manera no jerárquica, por un actor social (Munck, 1995, 17). La acción colectiva se manifiesta de diversas maneras, en razón de los objetivos, la coordinación y la estrategia política que se fijen los liderazgos1 de las

1 Cabe aclarar que es posible comprender a los dirigentes, líderes o fundadores, como aquellos sujetos de la orga-nización (agrupación o partido político) que orientan la toma de decisiones colectivas; que ejercen, en diferentes grados, una autoridad reconocida por los demás participantes; también se identifican como aquellos que se dan a la tarea de crear organización con el objeto de sumar fuerzas y constituir una estrategia y objetivos comunes.



organizaciones antes, durante y después de sus actos de protesta social, así como de su relación en el espacio público con actores políticos y sociales afines a su iniciativa (Tave-ra, 2000: 450-452).

La movilización social implica incidencia política en cuanto se advierte la posibilidad de conocer y evaluar la relación que promueven grupos y actores con el ámbito de lo político e institucional. Existe un relativo consenso entre la literatura respecto a que la base de los movimientos y, por tanto, de la movilización tiene que ver, en gran medida, con la formación de la identidad colectiva dentro de la estructura de conflicto de una sociedad dada (Melucci, 1991). Sea como fuere, cuando analizamos la actividad del actor, se advierte la importancia de revisar no solamente los procesos de constitución y estrategias orientadas al cambio, sino la relación “estratégica” generada hacia el espacio político y los procesos de diálogo e interacción con actores sociales que permiten respal-dar la incidencia en lo inmediato, así como plantear desafíos de mayor alcance social.

Gerardo Munck (1995: 34-35) advierte sobre la posibilidad de que los movimientos actúen de forma auto-restringida, antipolítica, en el sistema y promuevan cambios siste-máticos entre la sociedad civil a partir de una política de identidad, y no necesariamen-te de propuestas de incidencia claras y exhaustivas. De igual modo que se propongan estrategias más radicales y ofensivas a partir de su vinculación con actores políticos y sociales, en detrimento de sus procesos iniciales de constitución y con el riesgo de ceder su autonomía o bien debilitar su identidad misma.

En efecto, al relacionarse con otros grupos y organizaciones políticas con mayores recursos y coordinación para la acción política, es frecuente que los movimientos sociales se identifiquen más con los intereses, por ejemplo, de partidos políticos e instituciones estatales, que con las fuerzas sociales que los originaron. Desde nuestra perspectiva, la movilización implica comprender las conexiones que se generan en el sistema de parti-dos y electoral, para identificar las acciones de incidencia y las capacidades de organiza-ción política. Los vínculos con partidos y organizaciones civiles, por medio de alianzas, redes sociales de intercambio y solidaridad mutua, entre otras tácticas impulsadas, cons-tituyen elementos para determinar el tipo de participación política y su grado posible de impacto en la toma de decisiones.

A este respecto, Susan Street (1991: 148) señala: “una gran parte de la literatura en México se ha preocupado por analizar la importancia de las relaciones políticas debido a que el propio bloque dominante de poder adolece de contradicciones internas que pueden abrir espacios para alianzas temporales con los movimientos”. En efecto, y si bien los vínculos e intercambios políticos que promueven los movimientos sociales con partidos políticos indican un relativo éxito o fracaso de su actuación política, es viable

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advertir la existencia de canales institucionales que promuevan su participación política de un modo más efectivo desde el Estado; así como que limiten (controlen) su posición estratégica en el debate de un tema, o bien, en las etapas colectivas y de intercambio para la construcción de la protesta social (Cobb y Elder, 1976).

Cuando se alude a las estructuras de movilización, nos referimos a los canales —forma-les e informales— en que se desarrolla la acción colectiva, pero también a la coordinación y trayectoria que realizan los movimientos y organizaciones para definir estrategias hacia diferentes espacios del sistema político institucional, en particular, en aquellos procesos vinculados con el diseño e implementación de políticas públicas (McCarthy y Zald, 1996: 207-217). Mientras los partidos políticos son organizaciones que actúan en el sistema po-lítico como instituciones, las organizaciones y movimientos sociales se encuentran en un campo relativamente más amplio dentro de lo social y forman parte de la sociedad civil.

En México, recientemente la irrupción de la sociedad expresada en la presencia y desarrollo de diversos organismos civiles, no gubernamentales, organizaciones sociales urbanas, asociaciones políticas, religiosas, grupos de presión, entre otros, sugiere re-flexionar sobre las relaciones políticas entre el Estado y la sociedad. Una amplia variedad de acciones colectivas se han propuesto reivindicar el derecho a la participación y la inclusión social bajo su condición justa de ciudadanos. Además, se han propuesto dife-rentes formas de defensa de sus intereses, organizándose, demandando y proponiendo vías alternas de acción al margen de los partidos políticos y del mismo gobierno. Son organizaciones que se oponen o favorecen a determinadas políticas gubernamentales, o bien, a ciertos sistemas de representación política formal, pero que también están elabo-rando propuestas alternativas de participación y, de alguna manera, de democratización.

Cuando aludimos a la necesidad de inclusión social, se advierte el considerar “al otro” dentro de una cosa, espacio o circunstancia específica. También se relaciona con el hecho de incluir o contener a algo o alguien. Decimos que existe inclusión social en la política pública, cuando los actores principales de un tema encuentran la posibilidad de estar involucrados no solamente en la argumentación, sino en la construcción de opciones, y de participar en la toma de decisiones de la política pública que atañe a sus intereses. De forma importante, pero aún desorganizada, las organizaciones de la sociedad civil están adquiriendo fuerza y conocimientos para plantearse su participación más allá de la política electoral. Recientemente, el país registra manifestaciones que tienen como fin confrontar y debatir a las propias instancias gubernamentales, así como cuestionar los modos de interlocución política (Cfr., Olvera, 2002: 408).

Desde una concepción más amplia, cada vez más los movimientos sociales han obte-nido espacios de expresión en el nivel político institucional. Sin embargo, este proceso



de movilización no necesariamente ha venido acompañado por una institucionalización que permita su continuidad y permanencia en el sistema político. Una gran parte de las organizaciones se han encontrado con diversos dilemas, desde el punto de vista de su autonomía e identidad colectiva, durante su despliegue en el sistema político; solo en pequeños espacios y, en muchos casos, a partir de su vínculo con los partidos políticos, las organizaciones y sus actores han podido obtener un reconocimiento como interlocu-tores válidos y legítimos ante el Estado y sus instituciones.

En México, y en particular en la Ciudad de México, los trabajos sobre movimientos y organizaciones populares se han abordado desde distintas perspectivas que advierten la dificultad por considerar una sola definición y categorías precisas para su análisis (Street, 1991: 2-3). Debido a las características socioeconómicas, por los problemas y expresio-nes diversas que viven y generan a diario sus habitantes, así como por su condición de centro político, la capital del país constituye todavía el escenario urbano principal donde la acción colectiva se desarrolla de principio a fin. La urbe es uno de los lugares donde la manifestación de la inconformidad se hace más evidente, y donde los actores encuentran la posibilidad de conformar redes de identificación social y política para expresar sus significados y demandas locales (Incháustegui, 1994: 253-281).

Las reivindicaciones de las también denominadas luchas urbanas no solo se refieren a sus condiciones de vida en la ciudad, sino que, además de ser escenario de sus acciones, ésta constituye su objeto y motivo. Las reivindicaciones giran en torno a sus condiciones de vida en un espacio público determinado que constituye su hábitat, intentan influir, “incidir”, en la configuración del entorno y de la misma ciudad. Los movimientos tie-nen una base territorial definida y se encuentran constantemente redefiniendo su acción colectiva y política

Frente del Pueblo: constitución y estrategia políticaEl origen del Frente del Pueblo (FP o Frente, en adelante) data de las movilizaciones registradas debido a los sismos de septiembre de 1985, en México. El Frente nace for-malmente el 20 de mayo de 1990, con la consigna de “ser una organización unitaria de masas y lucha popular”, y mediante principios políticos e ideológicos (sui generis) derivados del socialismo, marxismo-leninismo-trotskismo y de la democracia como for-ma de gobierno en que la lucha obrera, campesina y popular encuentra sus referentes y destinos centrales.

A nivel pragmático, el Frente se definió como una organización social orientada a la conformación de alianzas con grupos y partidos políticos ideológicamente afines, como una forma de incidir en la política urbana (Frente del Pueblo, 1990: 1-3). Entre las

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principales organizaciones que constituyeron el Frente se registran: la Unión de Vecinos e Inquilinos de Peralvillo, Organización Independiente de Cuauhtémoc, la Unión de Cuartos de Azotea de Tlatelolco-Coordinadora de Cuartos de Azotea, la Unión Popular Nueva Tenochtitlán-Centro y la Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre de la Colonia Roma. Más tarde, se sumaron organizaciones civiles en conformación en 11 de las 16 delegaciones políticas de la ciudad, e incluso se logró crear comités de apoyo en algunos estados del país (González, 2001: 100-105).

Las organizaciones que han integrado el Frente han estado relativamente cohesio-nadas, articulándose como un movimiento urbano y manteniendo una estrategia de constitución en dos direcciones: una, como asociaciones civiles autónomas; y otra, como parte del movimiento urbano popular en red, con la finalidad de acceder a los proyectos de vivienda impulsados por el gobierno en diferentes ámbitos y zonas de la ciudad. El asunto de la vivienda en la ciudad es un tema de antaño, y sus manifestaciones recientes obedecen a un conjunto de fenómenos socioeconómicos que progresivamente fueron ampliando la protesta y el reclamo político.

Algunas expresiones, como en Ciudad Guzmán y Guadalajara, entre otros lugares, evidencian la influencia y solidaridad que produjo el movimiento de damnificados hacia otros fenómenos colectivos en diferentes lugares del país, entre 1985 y 1990; y resulta-ron de gran empuje para la movilización regional actual, desde el punto de vista de los asuntos inquilinarios, la regularización de la tenencia de la tierra, el abasto y el acceso a la participación en programas sociales. Según Ramírez (1993: 2-3), “el actor central de las luchas urbanas populares de este periodo es el inquilino organizado en movimientos independientes y en sindicatos revolucionarios inquilinarios y a finales de los años veinte comienza a surgir [como se precisa en el párrafo siguiente] un nuevo sujeto social, el colono”.

Las protestas aisladas por vivienda cedieron a la lucha organizada por esta demanda y a la movilización con nuevas formas y expresiones colectivas. La solidaridad y la unidad, así como la creación de vínculos políticos frente al gobierno, como forma de combate y acción para resolver sus peticiones, fueron una constante en las acciones de los movi-mientos. Además, se establecen otro tipo de nexos institucionales y políticos donde el cambio en las concepciones sobre el trabajo social, la lucha política y los aspectos orga-nizativos, son algunos elementos que permiten ubicar un complejo proceso que derivó hacia nuevas posiciones en el espacio público (Ramírez, 1993).

El contexto en que se inscribe la lucha social y política de una gran parte de las orga-nizaciones urbanas, como la del Frente del Pueblo, tiene que ver fundamentalmente con la implementación de los modelos económicos neoliberales, y la manera de concebir la



formulación de las políticas sociales por parte de los gobiernos desde los años ochenta. En América Latina, los ámbitos que han registrado estos procesos con mayor magni-tud se relacionan con una alta desproporción de la atención social y del suministro de recursos más elementales hacia el desarrollo de la población, por parte del régimen y el gobierno durante este periodo (Cfr., Kliksberg, 1989).

En la Ciudad de México y su zona metropolitana, como reflejo de las contradicciones económicas, las manifestaciones entre el grueso de la población más afectada por la crisis económica no solo son palpables, sino han sido la razón para el descontento social y la movilización política. Aunado a lo anterior, la centralización política y la limitación de espacios de expresión y participación —que se combinan con la ejecución y manejo de políticas clientelistas del gobierno y los partidos hacia determinados sectores y grupos sociales entre la población—, representan un elemento más que explica el auge de la protesta ciudadana y la aparición de nuevos actores en el ámbito de la política no insti-tucional.

El nacimiento del Frente se explica como parte de las luchas individuales y colectivas en la zona central de la ciudad identificadas en el Movimiento Urbano Popular (MUP). Su propuesta como coordinación frentista y de lucha social constituye una experien-cia notable de movilización y protesta, a través de asociaciones civiles que impulsaron la reconstrucción en 1985, y que han venido exigiendo la inclusión ciudadana en los procesos de gobierno y el acceso a la participación en la toma de decisiones (Frente del Pueblo, 1999: 5).

Sin duda, dentro del estudio de los principios de los miembros del FP existen una serie de elementos que permiten conocer sus motivos para la acción y estrategia políti-ca. Las razones fundamentales se relacionan con manifestar los problemas de inclusión social enfrentados por los sectores populares, y con la atención de necesidades inmedia-tas expresadas por los individuos; también se relacionan con sus valores y expresiones (materiales o simbólicas), que corresponden a su carácter como sujetos conocedores de su medio urbano y de su ámbito de actuación en la ciudad. Pese a que el desarrollo de este proceso ideológico-político no ha sido fácil, debido al escenario urbano donde se identifican y desenvuelven sus dirigentes, el contenido y naturaleza de sus demandas permiten aseverar la existencia de un trabajo ciertamente articulado para la incidencia en políticas públicas.

En el Frente del Pueblo, al igual que en otras organizaciones urbanas-populares, encontramos individuos que animan la acción colectiva. Su práctica y desempeño en luchas urbanas, estudiantiles y partidistas de antaño no solo influyeron en la homogenei-dad del grupo, sino marcaron profundamente las tareas, la construcción de lazos, estilos

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y métodos del trabajo político. Las propuestas y motivos para pasar de una organización meramente reivindicativa hacia una organización política, han sido la idea presente en las tareas cotidianas de los distintos individuos que conforman la militancia de la orga-nización (Entrevista a Germán Hurtado, 2004).

En efecto, las concepciones políticas de los dirigentes se ubican en posiciones de cambio social y de orden revolucionario, las cuales contrastan con la práctica política que se ejerce para acceder a las estructuras político institucionales con el fin de solventar sus demandas y necesidades como grupo. Sus planteamientos forman parte de un con-junto de valoraciones políticas mayores a seguir, aunque cada uno de los iniciadores del FP reconoce tener diferentes estrategias y tácticas de la práctica política, y admite que el camino al cambio sigue siendo la lucha popular para fortalecer el trabajo social, la gestión de demandas y el apoyo a los movimientos sociales en el mundo en contra del neoliberalismo y el régimen capitalista actual.

Participación de la organización en la política pública dirigida a la viviendaEl Distrito Federal es una entidad peculiar dentro de la República Mexicana. Aunque te-rritorialmente es la entidad más pequeña del país (1,489.86 km2), en ella se ha asentado la Ciudad de México —una de las urbes más pobladas del mundo— y es el espacio po-lítico, social, económico y cultural más importante de la nación. En este sitio convergen diferentes procesos de concentración de la población, que lo han distinguido de forma preponderante como el eje del desarrollo local y nacional. La ciudad se caracteriza por una composición demográfica sumamente heterogénea, conformada por grupos sociales diversos, así como por actividades muy variadas entre su población (Álvarez, 1998: 25-54).

Al igual que otras entidades, el DF experimenta una gran acumulación histórica de problemas asociados con la gestión pública. La gran concentración urbana llevada hasta sus extremos, y las actividades económicas de todo tipo y nivel de inversión, manifiestan hoy desventajas comparativas en términos del abasto, agua, transporte, contaminación, salud, vivienda, etcétera. En los últimos 20 años, la entidad ha observado el surgimiento de grandes corporaciones multinacionales que han alcanzado una gran influencia en la agenda de la política económica local, con lo cual han contribuido a una mayor dispari-dad en la conformación de obras públicas en favor de zonas comerciales y habitacionales de gran valor (Cfr., Nivón, 2004).

Tan solo en el centro de la ciudad —que comprende a las delegaciones Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, principalmente—, la expulsión de la población hacia la peri-



feria muestra un fuerte contraste entre el fomento de las actividades comerciales y de servicios, y por otro lado, el descuido de proyectos destinados a la vivienda y al uso de servicios básicos. De alguna manera, el mapa de este conglomerado es no solo desme-dido, sino que muestra una entidad marcada por la segregación y la exclusión social de las organizaciones populares, en contraste con los sectores poderosos y con niveles de ingreso más favorables; al mismo tiempo, se observa en ella un paulatino debilitamiento de lo público, a medida que se expande y concentra una saturación de vías públicas y sobreexplotación del espacio público urbano.

Por mucho tiempo la ciudad careció de un gobierno elegido por sus propios habi-tantes. Esta condición impidió que muchos procesos urbanos y sociales se desarrollaran de forma autónoma y descentralizada. Los problemas que en esta zona se presentaron tenían en consecuencia una repercusión nacional, afectando las estructuras políticas cor-porativas y la balanza del poder político. Con el desarrollo económico y los problemas de la crisis urbana, la transformación política vino a impulsar una nueva configuración de las relaciones entre los actores sociales y el gobierno.

El desarrollo de diferentes movimientos sociales se empalmó con el ascenso de la sociedad civil autónoma y de otros actores sociales que reivindicaron la figura del ciuda-dano poseedor de derechos y deberes frente al Estado, fuente de legitimidad y de poder público (Nivón, 2004: 403-433; Olvera, 2002). Si bien la participación de la sociedad en procesos de decisión es cada vez más notable, y de alguna manera coadyuva en la re-construcción del tejido social afectado por el corporativismo y las reformas económicas, es un hecho que muchas organizaciones en el momento actual ya no se dirigen solo a lo estrictamente reivindicativo, sino expresan su sentir hacia lo político y la confrontación de las relaciones de control, cooptación y subordinación (Foweraker, 1995: 21-23).

En el nombrado Distrito Federal, los procesos de transformación democrática no es-tán concluidos. La capital sigue siendo el lugar donde se formulan y adoptan las princi-pales decisiones del país, y donde se ubican los actores políticos más relevantes. Por ello, no resulta extraño que concentre una gran cantidad de demandas, conflictos políticos y urbanos, en los que intentan participar y expresarse grupos, organizaciones y líderes tipo.

Los procesos de movilización y protesta social han sido más evidentes, dados los altos costos sociales y contradicciones de los programas de ajuste del proyecto económico neoliberal iniciados por Miguel de la Madrid y continuados hasta la actualidad. En este sentido, la gestión pública impulsada a partir de 1997, por el primer gobierno de cen-tro-izquierda, se distingue por la atención selectiva de demandas y reclamos de ciertos sectores ciudadanos que pretenden participar en el debate y ejecución de programas

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sociales, dados los limitados espacios de expresión y consulta; por ejemplo, los comités vecinales o ciudadanos (Cfr., Martínez Assad, 2002).

Conjuntamente con los temas financieros, técnicos y jurídicos, existen problemas complejos y retos para lograr la inclusión de la participación social que la crisis eco-nómica ha acrecentado. Las desigualdades socioeconómicas en la entidad son notables entre sus habitantes, quienes padecen un sinfín de problemas relacionados con el in-greso, acceso a servicios públicos, vivienda, uso de suelo, empleo, educación, cultura, comercio ambulante, y la proliferación de enfermedades cardiacas y contagiosas, entre otros problemas, que generan fragmentación, conflictos, demandas e incluso violencia y exclusión de diferente magnitud entre su población.

En este escenario, la actividad del Frente del Pueblo ha sido notable en el sentido de intentar construir e incrementar sus redes sociales e individuales, así como apoyar la gestión de vivienda pendiente de la reconstrucción inconclusa desde 1985. Para lograr un plan de incidencia política, el frente en sus inicios logró incluir —entre la exclusión urbana— a un número importante de colonos procedentes de la periferia de la ciudad.

Evidentemente, en el frente se presentaron conflictos y desacuerdos internos que redundaron en un cierto fortalecimiento de sus acciones de constitución; el FP llegó a contar con entre 4 mil y 10 mil individuos provenientes en su mayoría de colonias y ba-rrios populares del norte, centro, sur y oriente de la ciudad, y agrupados a través de siete u ocho organizaciones y/o unidades de base. Poco a poco, la presencia del frente ante las autoridades de gobierno locales y federales empezó a ser notable, en la medida que sus liderazgos plantearon la posibilidad de intervenir en política electoral y de constituirse en partido político formal y con registro, en el marco de las estructuras político-electo-rales existentes para ese fin.

Debido a la movilización de los dirigentes y representantes de la organización, el Frente logró articularse en 11 de las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal. Los efectos de esta decisión originaron un mayor impulso para incidir no solamente en los espacios de diálogo e interlocución, sino para formalizar (institucionalizar) su relación con las autoridades con el fin de avanzar en la solución de sus demandas y en la reproducción de líderes en colonias y barrios populares de las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Coyoacán, Tláhuac, Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza, Tlalpan, Azcapot-zalco, Benito Juárez, Iztapalapa e Iztacalco (véase Gráfica 3).

En algunas localidades de los estados de Veracruz, Oaxaca, Sonora y Guanajuato, el frente logró contribuir en la constitución de comités de participación para intervenir en la gestión pública y para ser beneficiarios de ciertos recursos públicos destinados a las organizaciones en materia de abasto popular, regularización de uso de suelo, servicios de



salud, licencias y permisos para venta en el comercio ambulante, asesoría técnica, apoyos y construcción de vivienda, entre otros beneficios. Estos hechos fueron importantes en las actividades de la organización para reforzar sus lazos de identidad como grupo, así como para impulsar un juego de intereses en diversos contextos políticos, a veces conflictivo y en otros casos polarizado, pero con la disposición básica de avanzar en la construcción política y operativa de sus ideales como organización.

Entre las actividades más importantes generadas y difundidas en medios de comuni-cación para la incidencia en políticas públicas urbanas, destacan aquellas que se relacio-nan con los acuerdos pendientes sobre la reconstrucción de vivienda, los problemas de la expropiación de predios y la edificación de obras de beneficio e inclusión social por parte del gobierno (véanse Gráficas 1 y 3). Además de su experiencia en la construcción de la-zos políticos con grupos y partidos políticos de izquierda, el Frente logró destacar entre las organizaciones del Movimiento Urbano Popular, en cuanto su movimiento originó la visualización de los problemas existentes no solo de la población de damnificados en la entidad, sino los abusos del poder y la discriminación promovida desde el gobierno, al asignar el diseño de políticas y sus beneficios para ciertos grupos de la entidad en favor de sus intereses políticos.

Entre algunos proyectos tangibles de participación en políticas públicas, se encuentran los iniciados a través del Instituto de Vivienda de la Ciudad de México (INVI); el FP realizó diversos trámites y procesos administrativos, y generó protesta para la incidencia en temas que van desde el registro catastral de predios, créditos para la construcción, compra de inmuebles para su demolición y construcción, liberación de recursos para obra, revisión del diagnóstico de las reglas de operación para pago de espacios de vivien-da, procesos legales contra invasores, reglamentación jurídica y escrituración, entre otros de índole delegacional (Hurtado y Álvarez, 1999: 1-5). De la misma manera, el frente dedicó una gran parte de su capital social a la construcción de la protesta y, como grupo de presión, para el avance de diversos asuntos relacionados con el Fideicomiso Casa Propia (FICAPRO) y el Fideicomiso de Vivienda y Desarrollo Urbano (FIVIDESU), ambos impulsados y guiados por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) del Gobierno de la ciudad (Véanse Gráfica 2 y Tabla 4).

Ciertamente las acciones que el FP impulsó se distinguen por un trabajo de cabildeo, o lobbying, a través de la gestión directa de cada uno de los dirigentes y representantes de las organizaciones, para efectos del diagnóstico y formulación de cada proyecto de construcción de vivienda; otras acciones se refieren al inicio formal de convenios, obras para y en construcción, expropiación de inmuebles y/o terrenos pendientes desde 1985, cambio del uso de suelo, a la reglamentación jurídica y los estudios de factibilidad técni-ca y financiera, entre otras (Cfr., Entrevista a Lucas Álvarez, 15-03-2000).

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Por ejemplo, en 1999, la organización en su generalidad logró colocar en la agen-da del gobierno capitalino, para su atención, poco más de 60 predios localizados en su mayor parte en barrios y lugares populares del Centro Histórico, la colonia Roma, Doctores, Obrera, Del Valle, Buenavista, Guerrero, Pantitlán, Coapa, Santa Úrsula, Los Reyes Coyoacán, Pensil, Santa María La Ribera, Ticomán, Buenos Aires, Buenavista, Tlatelolco y Revolución, principalmente.

Tan solo en tres zonas de la ciudad, entre 1995 y 1999, se generaron poco más de mil acciones de vivienda, específicamente en predios ubicados en las delegaciones de Coyoacán, Azcapotzalco y Gustavo A. Madero. Por otra parte, el Frente del Pueblo en el municipio de Córdoba, Veracruz, así como en municipios de Guanajuato y Sonora, tuvo presencia política e impulsó actos y manifestaciones, así como formas de presión para la gestión de demandas por parte de sus dirigentes. En esos lugares se promovió la incidencia sobre las autoridades públicas, como parte de una estrategia de reclamo y desaprobación por la aplicación selectiva y clientelista de políticas públicas, en materia social y agrícola de esas regiones, así como por la desigualdad de las campañas electorales registradas por candidatos de izquierda social.

A partir de los logros que se alcanzaron en las políticas públicas inmediatas para la reconstrucción de vivienda después de los sismos de 1985, una de las motivaciones principales del frente ha sido continuar con el fortalecimiento de su organización y la innovación en las estrategias políticas de corto y largo plazo. Ha planteado mantenerse como organización social y como parte de una agrupación política local, para hacerse presente en los espacios de participación de la entidad e incursionar como grupo político con mayor fuerza, dadas las limitadas condiciones de competencia política y cooptación estatal hacia las organizaciones.

En este proceso, la lucha que se establece frente a su adversario político —entendido como el régimen y las condiciones sociales y políticas impulsadas por el gobierno, a tra-vés de sus diferentes instancias—, se motiva por la defensa inquilinaria y el apoyo a las familias de escasos recursos que no pueden acceder a ese derecho y que resultan una nula inversión para el gobierno. Como evidencia de lo anterior encontramos la firme actitud de defensa y denuncia mostrada por parte de los dirigentes, en distintos foros y mesas redondas sobre el financiamiento y las condiciones habitacionales en la ciudad, así como primordialmente en aquellas zonas en el centro que constituyen su ámbito de control, influencia y gestión social (Entrevista a Germán Hurtado, 04-08-2004).

En gran medida la búsqueda por la atención de sus demandas a fin de generar mo-vilización de recursos a su favor, entre otros objetivos sociales, es la base fundamental que impulsa la acción colectiva e incidencia política del Frente en la actualidad. Dicho



de otra manera, la necesidad de insertar en la agenda política sus demandas para pasar hacia el debate de nuevas opciones de política pública en la materia, es una constante en el trabajo de los dirigentes con miras a establecer procesos de reforma en distintos programas gubernamentales.

Cabe señalar que la incidencia promovida desde las organizaciones no es un proceso aislado, sino existe un trabajo de estrategia política en red y la construcción de alianzas con otras organizaciones políticas para articular de la mejor manera sus demandas, así como para intervenir y posicionarse en el debate y diálogo para conseguir sus fines. El manejo de la información y la capacidad de organización, la lectura crítica y el análisis de problemas públicos locales e internacionales, son una constante en el FP y coadyuvan al reforzamiento de sus posturas ideológicas y a la formación de sus cuadros en diversos temas con la finalidad de hacer propuestas alternativas.

En síntesis, se asume que la participación generada del FP, desde las propias nece-sidades de los sectores populares que representa, ha sido una constante que explica la identidad y estrategia política de esta organización en el espacio político urbano de la ciudad. Los sectores populares son el motor que alimentan la acción colectiva e impulsan las movilizaciones urbanas registradas en los últimos años. El Frente es hoy día un actor estratégico moderado que basa su despliegue y movilización en una forma sui generis y que está en constante redefinición, crisis e incluso adecuación a la coyuntura política local e internacional.

Desde otra visión, la fuente que alimenta la cohesión socioeconómica del grupo se basa en el manejo de su identidad y en la conformación de su estrategia política. Eviden-temente, son las necesidades y demandas de los miembros de la Unión lo que anima de alguna forma el trabajo político del FP; sin embargo, la intervención paulatina del Frente en lo partidista tiene que ver con mayores exigencias organizativas internas, la postura de sus dirigentes ante el ambiente político y social, así como con el funcionamiento de su sistema de incentivos en la organización.

Los fundamentos político-ideológicos sobre el cambio revolucionario, así como las expre-siones antisistémicas ubicadas en el discurso de sus dirigentes fundadores, se sitúan en un mayor nivel de la construcción política a seguir en el largo plazo. Actualmente en el FP se vive una recomposición de las estrategias de coordinación y unificación social, proceso en que sus líderes debaten sobre su propia existencia y la definición política a seguir.

Aunque existen diferencias entre los dirigentes para la articulación de una estrategia de incidencia estable y pertinente, las formas de trabajo y la representación política los anima a seguir la lucha social y política de fondo. Al menos uno de sus dirigentes indicó lo anterior al afirmar que: “las diferencias [...] son producto de la forma y el tipo de

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organización que queremos construir [...] esto tiene que ver con la falta de un proyecto político [...] asimismo, nos ha hecho falta el desarrollo y complemento de otros ejes de lucha, además de la vivienda”. (Entrevista a Germán Hurtado, 04-08-2004).

Reflexiones finales En la mayor parte de los países de América Latina, la incidencia política refiere a los es-fuerzos de participación de la ciudadanía organizada para influir en el diseño y ejecución de las políticas y programas públicos, por medio de un repertorio de acciones y estrate-gias dirigidas hacia las autoridades públicas con poder y decisión política. En el caso de México, y la Ciudad de México, la participación política y las estrategias de incidencia de la sociedad civil en políticas públicas constituyen uno de los temas centrales para conocer, analizar y explicar los cambios políticos registrados recientemente.

La incidencia constituye un conjunto de herramientas relativamente planificadas que coadyuvan a la participación política, para generar de un modo más eficiente el acceso a la agenda de gobierno e impulsar procesos de influencia política en personas o institu-ciones con poder de decisión en asuntos de importancia para un grupo en particular o para la sociedad en general.

El trabajo de las organizaciones de la sociedad civil de procedencia urbano popular, caracterizadas por una labor relativamente consistente, homogénea e integrada, como el caso del Frente del Pueblo, enfrenta un gran reto en la actualidad debido a las con-tradicciones urbanas presentes en las grandes ciudades, como el Distrito Federal, y sus problemas asociados con la discriminación, el control y la cooptación política inducidas desde el gobierno, todo lo cual afecta la coordinación política a seguir.

Para los gobiernos y su administración pública, se advierte la necesidad de fortalecer la mediación e interlocución y establecer mejores canales de comunicación (formales e informales) con la amplia diversidad de grupos, organizaciones y movimientos sociales detectados; además de fijar agendas políticas de reciprocidad en que se escuche el sentir de los liderazgos, con la finalidad de lograr acuerdos e incluir sus propuestas en la for-mulación de políticas, así como para impulsar procesos de inclusión serios en la agenda y evitar el conflicto político y la inestabilidad en la urbe.

Desde las organizaciones, el tema de la incidencia política implica visualizar un con-junto de pasos para estimular la participación política o ciudadana con mayor consis-tencia. Hacer incidencia significa trabajo de organización, coordinación y planeación para influir de un modo más eficaz en procesos políticos, cabildos, comisiones, comités,



entre otros espacios, a través de los cuales se intenta influir en agendas políticas. En la medida en que la ciudadanía logre influir en la toma de decisiones, se puede validar la idea de que está ejerciendo su propio poder como sociedad civil activa que demanda el cumplimiento de sus derechos básicos en el sistema político.

Desde una visión más particular, hacer incidencia denota la existencia de un trabajo relativamente planificado y estratégico que permita a las organizaciones proponer alter-nativas factibles y pertinentes en los procesos de definición de problemas públicos y so-ciales que atañen e involucran a su propia organización. De alguna manera, la incidencia es una de las vías que permiten comprender el empoderamiento de la sociedad civil y sus esfuerzos de participación en lo público.

A pesar de lo anterior, es menester plantear e investigar con mayor detalle cuáles son los ámbitos concretos de la incidencia, dónde y en qué se puede decir que existe un éxito de la incidencia, o bien, por qué fracasan las acciones de incidencia que las orga-nizaciones y movimientos sociales promueven; así como analizar en qué fases y ámbitos concretos de la política pública se ha producido incidencia, y evaluar los impactos de la misma tanto interna como externamente.

El Frente del Pueblo es en lo fundamental una organización territorial que basa su existencia en las condiciones sociales de sus agremiados, los cuales provienen de dife-rentes sectores sociales excluidos del diseño de las políticas públicas de la ciudad. Los logros que ha tenido esta organización, articulada como movimiento social, es posible que se evalúen en razón de su intervención en la política social, política-electoral y labor ciudadana. La vivienda constituye el motor que anima su acción colectiva y sus deseos de incidir en una nueva relación política y de inclusión entre el Estado y la sociedad civil.

Finalmente, considero que esta organización ha contribuido en la sociedad civil de la Ciudad de México, a la defensa del espacio público y ha coadyuvado a que un porcentaje ínfimo de la población más afectada por las políticas neoliberales en curso pueda acceder limitadamente a una vivienda popular. Asimismo, sus acciones de incidencia hacia la agenda y las políticas públicas constituyen un cierto ejemplo de movilización a nivel local, ante la falta de inclusión de las políticas públicas impulsadas desde el gobierno y su escasa consulta con los ciudadanos, en el contexto de las contradicciones económicas y políticas que registra la capital en los últimos años.

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Entrevistas a Dirigentes del Frente del Pueblo

Entrevista a Germán Hurtado, Dirigente y miembro de la Coordinación Política del Frente del Pueblo, México, Distrito Federal, 4 de agosto de 2004.

Entrevista a Lucas Álvarez, Dirigente de la Unión Inquilinaria de Lucha Popular, México, Distrito Federal, 15 de marzo de 2000.

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Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de las Organizaciones, 2004

Gráfica 2Participación de las organizaciones del Frente del Pueblo

en programas de gobierno (Reconstrucción de Vivienda, 1985-1990)

Gráficos y tablasGráfica 1

Mensajes impulsados por el Frente del Pueblo en los medios de comunicación. Enero, 2003 - Septiembre, 2004

Fuente: Germán Hurtado, Dirigente del Frente del Pueblo, 2004.

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Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre

Acuerdos políticos Comités de seguimientoy transparencia

Mesas de debatey diálogo

Redefinición deobjetivos y estrategias

Mecanismos de evaluación

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10 % 10 %



Gráfica 3Movilización y protestas registradas de las organizaciones del Frente del Pueblo*

Fuente: Elaborado con datos del Frente del Pueblo,2004 *Los datos de esta gráfica son una aproximación de las realizadas de enero a septiembre de 2004, se generaron con base en la entrevista con Germán Hurtado, Dirigente el FP.

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Envío decomunicados

Conferenciade Prensa

Reunionescon funcionarios

del Programa

EventosCulturales

Reuniones deCoordinación

Movilizacionescon otros Grupos

Sociales

Manifestaciones,marchas,

bloqueos de calles

Organización Actividad Dirección de la movilización Número de veces Importancia

(0-10)Promoción de la incidencia

UVyD-19 Envío de comunicados

GDF, INM, SEGOB 50 7 Unitaria

Conferencias de Prensa

Medios de comunicación DF 3 7 Unitaria

Reuniones con funcionarios y

políticos del Programa Vivienda

GDF, INM 20 9 Red

Eventos Culturales Socios de la Org 12 8 Unitaria

Reuniones de Coordinación Socios de la Org 20 9 Unitaria

Movilizaciones con otros grupos sociales Gobierno Federal 10 9 Red

Manifestaciones, marchas, bloqueos de

calles y avenidas

Gobierno Federal y local 3 10 Red

GDF, Gob. Federal 118 Promedio 9 Unitaria/Red

Tabla 1Movilización y protestas de las organizaciones del Frente del Pueblo (UVyD, 2003 - sep. 2004)

Fuente: Elaborado con datos del Frente del Pueblo, 2004.

IIPolíticas públicas, participación ciudadana y desarrollo social


La construcción de estrategias ciudadanas participativas para el desarrollo local

en la provincia de Entre Ríos, ArgentinaVirginia Ester DÁngelo Gallino

IntroducciónEste trabajo tiene como propósito compartir una experiencia en que la universidad se integra a un proceso territorial para la formación de una microrregión, y se desarrollan estrategias participativas que adoptan diferentes formatos. Algunas de ellas se describen en un apartado de este capítulo, con la finalidad de dimensionar la flexibilidad que demanda una dinámica de esta naturaleza, con la participación de actores de diferentes procedencias y experiencias.

La Facultad de Ciencias de la Gestión (FCG) de la Universidad Autónoma de Entre Ríos (Uader) fue convocada por los presidentes municipales de la microrregión, para acompañar este proceso desde antes del inicio de esta asociación de municipios. La FCG acepta la propuesta y conforma un equipo docente para desarrollar un espacio de capacitación, intercambio y proyectos que se denominó diplomatura. Consistió en ocho talleres y otras instancias complementarias. La sede fue la ciudad de La Paz (Entre Ríos) porque allí tiene una localización la facultad y porque, además, es un lugar estratégico, equidistante de las localidades asociadas.

El proceso de conformación de la Microrregión del “Paraná Medio”, en el que par-ticiparon diferentes localidades de la provincia de Entre Ríos (Argentina), y el cual co-menzó en el año 2012 con la diplomatura, continuó durante el 2013 con un programa de fortalecimiento orientado a la gestión ambiental, cuando se suma un nuevo actor de nivel provincial, la Secretaría de Ambiente. Durante los años 2014 y 2015, el proceso se profundiza con dos proyectos de redes interuniversitarias.

La Microrregión del “Paraná Medio” está ubicada en el noroeste de la provincia de Entre Ríos (Argentina); es un área heterogénea en sus características, con baja población1 y alta dispersión territorial. Recibió este nombre atendiendo a su localización en ambas már-genes del río Paraná en su altura media. La zona exhibe múltiples carencias en su conexión vial, en salud y educación y un bajo producto geográfico interno (PGI). La conformación

1 Población estimada en 100,000 habitantes y una densidad hab/km2 inferior a la media entrerriana.

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de esta microrregión tuvo como objetivo aumentar su escala y sus potencialidades. Sus-cribieron el Estatuto de creación la mayoría de los gobiernos locales de la microrregión, la cual se extendió traspasando las fronteras provinciales al suroeste de la provincia de Corrientes y al este de la provincia de Santa Fe2.

El contenido del capítulo se organiza presentando en primer término conceptos relativos a la relación Estado-sociedad, políticas públicas y participación y desarrollo territorial, la cuestión ambiental y el vínculo con la universidad. Seguidamente se hace referencia a tres experiencias concretas (dispositivos estratégicos) que marcan una trayectoria en el vínculo entre universidad-territorio, y finalmente se realiza un análisis del proceso parti-cipativo focalizando tanto en sus características como en sus potencialidades.

Relación Estado-sociedad, políticas públicas y participación ciudadanaEl Estado es un escenario de compromisos y negociaciones entre diferentes fuerzas e intereses cuyo producto son las políticas públicas. Como señalan Oszlak y O’Donnell (1976), son esas políticas las que permiten visibilizar un Estado en acción, “descongela-do”, inmerso en un proceso en el que interactúa con otros actores sociales.

La pregunta acerca de cuál es el límite entre el Estado y “lo público” y la sociedad y “lo privado”, es un debate central porque del tipo de relación que se establezca de-penderán diferentes configuraciones de la relación y los estilos más jerárquicos o más horizontales en dicha interacción.

Actualmente la relación del Estado con la sociedad es muy dinámica y compleja. Nuevos fenómenos como el de la globalización, fronteras borrosas, Internet, desterrito-rialización, desigualdades, etc., obligan a repensar al Estado como “una entidad multidi-mensional” que a nivel local está estrechamente relacionado con la sociedad.

Para interpretar la relación Estado-sociedad, situada en lo local o microrregional, la escuela de la gobernanza y particularmente de los policy networks, en tanto forma especí-fica de interacción pública-privada en una política pública, puede ser el modelo analítico más apropiado. Se caracteriza como un conjunto de relaciones inter-organizacionales (red) cuya coordinación no es jerárquica, y está centrada tanto en la estructura como en los procesos a través de los cuales se organiza de manera conjunta una política pública.

En este marco, la sociedad civil es un escenario de construcción de hegemonía y consensos, pero también es un espacio de confrontación y transacción de intereses mate-

2 La participación es mínima porque no existe conexión a través del río Paraná.

II. PolítIcas PúblIcas, PartIcIPacIón cIudadana y desarrollo socIal


riales y simbólicos, saberes, valores, y prácticas para la manifestación de disensos y cons-trucción de nuevos reconocimientos y derechos (Biagini, 2005). Este panorama hace compleja la intervención de la universidad, pero es solo a partir de esta interpretación que puede abordarse la complejidad y operar sobre ella.

De la relación Estado-sociedad, a nivel local y microrregional surgen políticas públi-cas para el desarrollo territorial, con estrategias participativas que amplían el campo de lo público a la vez que producen tensiones y conflictos, los cuales requieren diálogos y con-sensos. El encuentro de los diferentes actores en espacios de diálogo y trabajo conjunto visibiliza cuestiones intrínsecas de la participación o “dilemas”, como los llama Rosen-feld (2005), que deben ser considerados cuando se abren estos espacios participativos, por el complejo abanico de intereses, significados y prácticas que se ponen en juego.

Rosenfeld (2005) recurre a las perspectivas teóricas de Bourdieu y Pizzorno, las cuales se integran para explicar un proceso participativo como el caso de la microrregión, puesto que el primer autor ve el ámbito de intercambios como campo de disputa entre los intereses de los actores y de puja por la apropiación del capital específico del espacio en cuestión. Se complementa con el concepto de habitus, en tanto resultado de un proceso histórico de inte-riorización de principios, a partir de los cuales se define la acción y se engendran las prácticas.

Según esta interpretación, estarían muy limitadas las posibilidades de modificar de-terminadas prácticas, lo que restringiría las potencialidades conferidas al espacio de par-ticipación ciudadana. En este sentido, la apelación a Pizzorno abre este concepto, por cuanto sostiene que en estos espacios se pueden crear “áreas de igualdad” donde todos los que participan se colocan lógica y psicológicamente como iguales frente a un quehacer organizado específico, lo que promueve un nuevo campo con reglas particulares y con alcances diferentes en cada caso.

Desarrollo territorial, la cuestión ambiental y el vínculo con la universidadLa efectiva promoción del desarrollo territorial es hoy una propuesta que busca responder a las transformaciones que en las últimas décadas han modificado el entramado político, so-cial y económico de la región. En la actualidad, tanto los niveles locales como microrregio-nales y regionales representan una alternativa como potencialidad activadora del desarrollo.

Las nuevas responsabilidades de los gobiernos locales amplían sus agendas y les de-mandan nuevas capacidades políticas, técnico-administrativas y socioeconómicas para llevar adelante gestiones más equitativas y sustentables. En este marco, deben actuar

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como agentes de desarrollo articulando políticas públicas con los diferentes actores del territorio, conformar alianzas estratégicas con otros municipios de la región y gestionar con dinámicas y formatos menos jerárquicos y en red.

En la actualidad, tanto los niveles locales como microrregionales y regionales, repre-sentan una alternativa creciente en los procesos activadores del desarrollo y representan, además, una oportunidad para nuevas formas de participación más inclusivas y para generar sinergias, coordinando todos los recursos que conforman el territorio.

La demanda de la población en cuanto a calidad del espacio habitable, el acceso a los servicios básicos y a los bienes de capital social, no se corresponde con el impacto que su actividad cotidiana genera en ese espacio que llamamos “hábitat urbano”. El déficit ambiental que produce es sufrido, en primer lugar, por las zonas más vulnerables, para ser luego compartido por el resto de la comunidad.

La participación de la FCG ha producido un proceso de reflexión acerca de otras ma-neras de construir conocimiento, como producto del vínculo entre el saber académico y el saber popular. Salir al territorio y debatir con diferentes sujetos sociales en una rela-ción horizontal, interpela permanentemente a la universidad sobre su propio quehacer; y a los profesores les hace repensar sus prácticas dentro y fuera del aula, problematizar la realidad y encontrar las metodologías apropiadas para abordarla.

Finalmente, cabe destacar que la emergencia de la cuestión ambiental en la microrre-gión problematiza a los actores universitarios acerca del estilo de desarrollo dominante, y les propone pensar en estilos de desarrollo alternativos. Para ello, es necesario cuestionar el conocimiento científico y tecnológico que predomina en la universidad, y abrirse a nuevos métodos capaces de integrar los aportes de diferentes disciplinas, para generar análisis que comprendan e integren una realidad global y compleja en la cual se articulan procesos sociales y naturales de órdenes diversos (Leff, 1996).

Dispositivos estratégicos para la participaciónDesde el año 2006, la Facultad de Ciencias de la Gestión ha venido desarrollando pro-yectos sobre desarrollo local en diferentes regiones de la provincia de Entre Ríos, ac-tividad que ha sostenido, en todos los casos, asociada con municipios y otras organi-zaciones. Estas experiencias han contribuido a consolidar relaciones interpersonales e interinstitucionales.

Se han conformado equipos interdisciplinarios y se han elaborado participativamente diferentes producciones con valor estratégico, tanto para las comunidades participantes como para la propia Facultad. A punto tal, que se editó un ejemplar completo de la re-



vista Tiempo de Gestión de la Facultad, dedicado al desarrollo local, en el que publicaron docentes, especialistas, funcionarios municipales y miembros de ONGs.

En este camino, la construcción de la Microrregión puede ser considerada con un macroproceso en el que centralmente participan las ciudades que la integran, a través de funcionarios municipales, asociaciones de empresarios y otros actores sociales. El víncu-lo de la universidad con la microrregión se desarrolla a través de dispositivos estratégicos o microprocesos integrados, de los cuales se describen los tres más importantes, que han contribuido a conformar una red territorial.

Ellos son la Diplomatura en Desarrollo y Gestión Local y Microrregional; el Pro-grama de Fortalecimiento de la Gestión Socioambiental de la Microrregión del “Paraná Medio”, y los Proyectos “Red de intercambio entre universidades Argentinas y Urugua-yas para promover el desarrollo urbano sustentable de la región”. Para ordenar esta des-cripción se responden sintéticamente las siguientes preguntas: ¿quiénes y cuándo? ¿para qué? ¿cómo? y ¿con qué resultados?

1. Diplomatura en Desarrollo y Gestión Local y Microrregional (2012-2013)En el año 2012, los intendentes de las localidades de la Microrregión del Paraná Medio invitan a la FCG-Uader a acompañar el proceso de construcción de la misma con talleres y otras actividades para ese fin. El proyecto se concretó en una Diplomatura que comenzó en agosto de 2012, finalizando las evaluaciones en los meses de marzo-abril de 2013. Par-ticiparon municipios de La Paz, Federal, sur de Corrientes y otras localidades interesadas en formar parte de la experiencia. Tuvo lugar en la sede La Paz de la FCG. Su objetivo principal fue construir un espacio de intercambio y aprendizaje, para interpretar colec-tivamente el funcionamiento de la microrregión, analizar sus problemáticas e intervenir en ellas. Específicamente se focalizó en el desarrollo de capacidades para interpretar las diferentes dimensiones del desarrollo local, con énfasis en los ejes político-institucional, económico-financiero y socioambiental de la región, y en el diseño de estrategias metodo-lógicas apropiadas para un proceso participativo con estas características.

Con la modalidad de taller, se abordaron las siguientes problemáticas: integración de espacios, políticas públicas de desarrollo territorial, planificación estratégica, desarrollo productivo, sustentabilidad ambiental del territorio, y un taller para que los participan-tes fueran elaborando proyectos grupales orientados a fortalecer diferentes aspectos: so-cio-productivo, ambiental, cultural, turístico, entre otros. Asistieron 30 participantes entre funcionarios, intendentes, personal técnico y vecinos de los distintos pueblos y juntas de gobierno de la zona. En el cierre de la diplomatura, los proyectos elaborados fueron ex-puestos por los autores y algunos se implementan actualmente en el territorio.

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2. Programa de Fortalecimiento de la Gestión Socioambiental de la Microrregión del “Paraná Medio” (2013-2015) En el año 2013, dando continuidad al proyecto de fortalecimiento de la microrregión del Paraná Medio, se inicia el Programa de Fortalecimiento con la participación de los inte-grantes gubernamentales y no gubernamentales de la Microrregión, la universidad con el equipo de la FCG y se incorpora al proceso como nuevo actor la Secretaría de Ambiente del Gobierno de Entre Ríos. El programa se plantea como objetivos principales construir conocimiento territorial de manera conjunta entre gobiernos, comunidades y universi-dad, para la toma de decisiones y para fortalecer las capacidades de gestión socioambien-tales de las localidades que integran la microrregión para su sustentabilidad.

En las reuniones mensuales de la microrregión surge como necesidad plantear la problemática de los residuos, porque este espacio de encuentro e intercambio es signifi-cativo para los funcionarios de cada ciudad que trabajan la temática ambiental. Les per-mite compartir experiencias, escuchar a los colegas vecinos, conocer las problemáticas comunes y, fundamentalmente, hacer sinergia en la elaboración de estrategias conjuntas de gestión ambiental.

El Programa de Fortalecimiento tiene diversas actividades. Una de ellas es participar en las reuniones de la microrregión, donde lo hacen gran diversidad de actores agrupa-dos en mesas temáticas, en las que se trabaja durante toda la jornada. Se documentan los avances y las tareas a desarrollar. Particularmente, la mesa ambiental avanzó en la consolidación de una estrategia para la en dos modalidades: conformación de mesas técnicas y elaboración de proyectos.

Cada gobierno local designó dos representantes vinculados con el tema ambiental, para que asistieran a las reuniones de la mesa técnica, debatieran con sus pares y orga-nizaran actividades en sus localidades, en la microrregión y otras ampliadas a todo el territorio provincial.

El resultado de este trabajo –organizado de esta manera a pedido de los integrantes de la microrregión y la Secretaría de Ambiente– produjo encuentros, capacitaciones y avances en cuanto a actividades y proyectos, integrando a las localidades en problemá-ticas ambientales orientadas a cuestiones de recolección, deposición y tratamiento de residuos urbanos y patológicos. También se hicieron capacitaciones sobre las regulacio-nes nacionales, provinciales y municipales en materia ambiental, pues se detectó que su desconocimiento inducía a errores en la gestión.

Finalmente, se detecta la necesidad de mejorar la legislación ambiental local y se advierte la resistencia de algunas comunidades al tratamiento de residuos. A nivel pro-



vincial, se presentó un documento con información sistematizada por los participantes, y relacionada con aspectos técnicos y operativos de la gestión de residuos. El documento reviste importancia por cuanto es inédito, y aportó la información necesaria para la ela-boración de la Ley de residuos que rige en la provincia.

3. Proyecto “Red de intercambio entre universidades Argentinas y Uruguayas para promover el desarrollo urbano sustentable de la región” VII y VIII (2014/2015)A fines de 2013, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Edu-cación de la Nación, seleccionó el proyecto “Red de intercambio entre universidades Argentinas y Uruguayas para promover el desarrollo urbano sustentable de la región”, presentado conjuntamente por la Maestría de Gestión Ambiental para el Desarrollo Ur-bano (GADU) de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC); la Facultad de Arquitec-tura, Regional Salto de la Universidad de la República Oriental del Uruguay (UdelaR), y la Facultad de Ciencias de la Gestión (FCG) de la Universidad Autónoma de Entre Ríos (Uader).

Este proyecto (VII) contiene diversas actividades y el desarrollo de tres talleres presen-ciales a realizarse durante el año 2014. El primero, en la Maestría GADU en la ciudad de Córdoba; el segundo en la sede de la FCG en La Paz (E. R.), abierto a la Microrregión; y el cierre en Salto (República Oriental del Uruguay).

El objetivo principal se orienta a la construcción de conocimientos sobre los poten-ciales de sustentabilidad que presentan las ciudades y los territorios, mediante acciones que integren las unidades académicas entre sí y con el medio. Particularmente se focaliza en construir indicadores para cada ciudad de la Red, y en transferir las conclusiones obtenidas en el programa a docentes, estudiantes y graduados de las respectivas uni-versidades, y también a los territorios involucrados que, para el caso de Uader, es la microrregión.

El eje articulador del primer taller (Córdoba) se centró en las cuestiones teórico-me-todológicas para el abordaje de problemáticas vinculadas con la sustentabilidad ambien-tal. Resultó complejo compatibilizar marcos teóricos y la construcción de indicadores, pero se fue construyendo y avanzando a lo largo del año. En el taller de La Paz, participa-ron los representantes de los diferentes sectores que integran la microrregión. Los inten-dentes trabajaron en paneles de buenas prácticas; se realizan trabajos de campo abiertos a los participantes, en el Arroyo Cabayú Cuatiá, visita a biodigestores y a una cooperativa de pescadores. En el mes de octubre, se concretó el taller de cierre en la ciudad de Salto

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(Uruguay) con participación de especialistas, y se validaron los indicadores con actores sociales durante una jornada abierta de trabajo.

En el presente se desarrolla un nuevo proyecto, en el marco de Redes VIII, con el fin de dar continuidad a las acciones emprendidas y fortalecer la red territorial.

Análisis de la estrategia participativa para el desarrollo de la MicrorregiónLa complejidad de la problemática del desarrollo territorial y la formulación de una po-lítica pública participativa para promoverlo y gestionarlo, genera tensiones y conflictos, pero abre nuevas posibilidades a futuro respecto de escenarios anteriores.

Someramente se han descripto las acciones participativas desarrolladas en la micro-rregión, desde el año 2012 a la fecha, con diferentes estrategias. Actualmente la FCG está realizando un esfuerzo consciente para recuperar organizadamente estas prácticas, “capturando los significados de la acción y sus efectos (...) como lecturas organizadas de las experiencias, como teorización y cuestionamiento contextualizado de la praxis social, para poder comunicar el conocimiento producido (…) que permitía volver a intervenir en ella y en la realidad” (Ghiso, 2014: 14).

Para el análisis del proceso se adopta una metodología flexible, propuesta por el Ob-servatorio Social (2006), que se adapta para este caso. Mantiene el criterio de diferenciar dos grandes variables identificadas como “antecedente” y “consecuente”, en términos de implicación recíproca y con una dinámica que podríamos graficar como espiralada, que parte de una situación inicial (antecedente) para llegar a otra (consecuente) en las cuales se pueden identificar transformaciones.

La primera variable refiere a la calidad del proceso de conformación participativa de la Microrregión. Se consideran aspectos del contexto, operativos y simbólicos. La segunda variable refiere a la potencialidad de dicho proceso, en términos generales, a los resultados del mismo en cuanto a institucionalidad democrática, distribución de bienes, servicios y oportunidades, y finalmente a los aprendizajes y saberes construidos.

Variable antecedente: la calidad del procesoRespecto del contexto en medio del cual se crea y mantiene la Microrregión, se puede decir que es un territorio donde interactúan diferentes actores, se disputan intereses y el poder circula y genera tensiones. Conviven prácticas con modalidades diferentes que se corresponden con las procedencias individuales y colectivas de los actores.



Es necesario reconocer que la asociación de municipios en una microrregión fue impulsada por unos pocos intendentes, quienes abrieron el espacio a la participación de otros actores gubernamentales y de la sociedad civil. Y considerar también que algunas cuestiones relativas a la toma de decisiones sustantivas quedaron restringidas, de hecho, en la esfera política de los intendentes, aunque en el discurso tienen carácter menos jerárquico y horizontal.

Con la conformación de la microrregión, los ejecutivos municipales aspiran a me-jorar la gobernabilidad en sus respectivas localidades; responder a diferentes demandas sociales y, en la medida de lo posible, incrementar su poder político. Cuestión que difi-culta la dinámica de un nuevo formato.

Las organizaciones de la sociedad civil, por su parte, buscan fundamentalmente satis-facer necesidades de crecimiento y desarrollo, además de acceder a los recursos disponi-bles relativos a información, conocimientos, insumos y otros. No todas las organizacio-nes sociales están en condiciones de participar en forma orgánica, sostenida y legítima en estos espacios. Se produce un círculo vicioso porque es necesario contar con actores capaces de participar activamente, pero la mayor parte de las organizaciones no están en condiciones de afrontar ese desafío (Bombarolo et al., 2006). En este aspecto, la facultad contribuye y tiene por delante un camino por recorrer.

En los talleres de la diplomatura fueron claras las tensiones que provoca el encuentro de la lógica política, la académica y la de otros actores, fundamentalmente en aspectos relacionados con la elección de la modalidad de funcionamiento de la microrregión (asociación civil, consorcio, otras), las estrategias de funcionamiento y el orden de prio-ridades en los problemas territoriales.

En cuanto a los factores operativos, las herramientas empleadas con mayor frecuencia por actores gubernamentales, técnicos, universitarios y de organizaciones de la sociedad civil, se describen brevemente a continuación:

Talleres de la diplomatura: la experiencia aportó información y se produjo un diálogo de saberes entre políticos, actores de la sociedad civil y los equipos de la universidad. Por razones de síntesis, se hace referencia a algunos textos ilustrativos de los equipos en su exposición de cierre, por ejemplo, sobre la red de comunicación vial: “poder tener rela-ciones con otras personas de la microrregión”; “relaciones, comunicaciones entre zonas rurales, ciudades cercanas”; “necesitamos nuevas rutas que nos conecten (…) no solo para la producción sino para la salud, la educación”; “empezar a pensar colectivamente y marcar los objetivos colectivos”; “cada uno mira su quintita y pierde el horizonte al no pensar en conjunto”.

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Mesas temáticas: fue un criterio que eligieron los participantes de la microrregión per-tenecientes a los diferentes municipios. Responde a la forma tradicional de sectorizar la realidad y los problemas, de ahí el nombre. En algunas de ellas, el avance en la proble-matización de determinadas cuestiones provocó nuevos agrupamientos y, en otros casos, reiteraciones y estancamiento.

Mesas técnicas: este formato fue impulsado por la Secretaría de Ambiente provincial. Al-gunos representantes de la universidad y funcionarios se sintieron cómodos en estas me-sas, porque su funcionamiento se asemeja a lo que hacen habitualmente como aporte en cuestiones específicas del tratamiento de residuos (Programa de fortalecimiento de la gestión ambiental). No han llegado a un nivel de apertura a la comunidad, como sería esperable, porque comenzó de arriba hacia abajo. Se han abocado a la cuestión de los resi-duos sólidos urbanos (biopatológicos y domiciliarios), programa de regionalización de las Girsu (GIRSU/BID/CEAMSE)3, financiamientos, etc., pero la circulación por diferentes localidades ha permitido mejorar el diagnóstico y se ha producido valiosa información con fines legislativos, obtención de créditos, demandas de capacitación, entre otras.

Cursos de capacitación: fueron muy útiles en diferentes momentos del proceso de la mi-crorregión, y cumplieron su objetivo de capacitar en cuestiones que se identificaron participativamente como demandas puntuales: capacitación en residuos biopatológicos, legislación (Ambiente), gestión asociada (Universidad), capacitación de inspectores am-bientales (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación).

Actividades de la Red interuniversitaria: se realiza en la microrregión con la participación de diferentes actores territoriales (Intendentes, Colegio de arquitectos, docentes univer-sitarios, estudiantes de grado y posgrado, representantes de cooperativas, entre otros). La actividad central de la Red desarrollada en La Paz se ha denominado: “Semana de la ciudad: hablemos de urbanismo y la gestión sustentable del territorio”; fue una semana de encuentro y debate con altos niveles de participación de todos los sectores de la mi-crorregión, además de los restantes socios de la Red.

Con respecto a cuestiones operativas, los participantes proponen: “rotar las sedes”; “hacer más equitativa la convocatoria”, en términos de que no todos los municipios son convocados de igual manera; “mayor participación de los funcionarios políticos en los encuentros y debates”, con referencia a la distancia entre el discurso sobre participación y lo que efectivamente ocurre.

3 Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU), Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y la Coordi-nación Ecológica del Área Metropolitana, Sociedad del Estado (CEAMSE). Es una empresa pública de Argentina encargada de la gestión de residuos sólidos urbanos, que incluye a la Ciudad de Buenos Aires y 34 partidos del conurbano bonaerense.



Acerca del sentido con que los actores hacen lo que hacen y la forma de ver y en-tender los problemas que tratan de abordar, se aprecian diferentes significados. Algunos tienen significados de carácter más político, están relacionados con el lugar que ocupan estos actores en la trama del sistema de poder local y con el interés en sostener esa posi-ción o acrecentarla. Otros expresan intereses personales y de sus respectivas organizacio-nes, tales como: mejorar situaciones locales o microrregionales de pobreza, aislamiento, salud, educación, entre los más sobresalientes.

En las relaciones de intercambio material, emocional y simbólico que se producen en los diferentes ámbitos de participación, existe tensión entre quienes adhieren a la continuidad de prácticas políticas y sociales instituidas y quienes representan fuerzas promotoras de cambios y transformaciones.

Lo expresan los dirigentes políticos cuando no terminan de aceptar que la micro-rregión tiene un nivel o jerarquía subprovincial o supramunicipal, que es diferente y requiere transitar por nuevas opciones como, por ejemplo, una asociación civil, donde el poder circule de manera más horizontal. Asimismo, ciertos representantes de las or-ganizaciones de la sociedad civil no aceptan la existencia de otras lógicas o prácticas, reconociendo como válida solo la propia, situación que dificulta el diálogo y alcanzar consensos colectivamente.

Variable consecuente: la potencialidad del procesoLa institucionalidad democrática es una potencialidad que se expresa a través de las normas, los valores y las prácticas sociales sostenidas por las instituciones, y que dan respuesta a las demandas sociales del territorio. Considerando que la experiencia de la microrregión es un proceso de pocos años, un indicador del mismo es la relación de los gobiernos municipales entre sí y con la sociedad local y microrregional. En este aspecto, a lo largo del tiempo se mantiene la tensión entre los modelos jerárquicos de funcio-namiento político, a los que están acostumbrados los ejecutivos municipales, frente a formatos más abiertos y en red, con efectiva participación y capacidad de decisión de otros actores clave del desarrollo.

En cuanto a las posibilidades democratizadoras de los espacios participativos de la microrregión, éstas son hasta el momento restringidas porque están circunscriptas al de-sarrollo de proyectos específicos, pero se evalúan con buen potencial. Cabe señalar que la implementación de estos proyectos representa alternativas superadoras de las situaciones anteriores, en lo que respecta a intervención de actores, transparencia en el manejo de recursos, mejoras en la comunicación.

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Sobre la distribución de bienes y servicios, un tema importante ha sido el acceso y la distribución de información. Los talleres de la diplomatura habilitaron el intercambio y debate sobre los problemas de la microrregión, y el diálogo entre las diferentes miradas condujo a construir los problemas de manera colectiva. Se les priorizó en función de la posibilidad de solución, desde aquellos preponderantemente estructurales, como “asigna-ción desigual de recursos económicos, perjudicando a la región” y “escasa participación del sector privado en el desarrollo productivo”, a problemas más funcionales como: “defi-ciente tratamiento de la basura”; “importante cantidad de familias que subsisten en base a planes sociales, con salario insuficiente, sin cobertura social y/o previsional”; “ausencia de ferias y otras experiencias de comercialización que promuevan el desarrollo regional”.

Relativo a la distribución de servicios, el Programa de fortalecimiento de la gestión ambiental ha avanzado rápidamente con diversas actividades y proyectos, algunos de los cuales ya empiezan a dar resultados en el tema de RSU (Residuos Sólidos Urbanos).

Es una etapa embrionaria en cuanto a las oportunidades que brinda la microrregión en su funcionamiento como totalidad. Esto se va construyendo progresivamente y es necesario respetar los tiempos del proceso. En algunas problemáticas, como la ambien-tal, se ha avanzado con mayor rapidez porque se contó con un Programa especial que potenció la oportunidad, por ejemplo, de formar un consorcio regional por el tema de los residuos, elaborar un diagnóstico y el proyecto, y conseguir el financiamiento, ha-biéndose gestionado y conseguido simultáneamente 50 hectáreas para su localización.

Para las personas directamente involucradas en el tema y el proyecto, representa un avance importante. Para el conjunto de los ciudadanos, estos avances podrán valorarse cuando se vean los resultados concretos. Tanto este ejemplo como otros similares operan como incentivo en la microrregión y fortalecen las estrategias participativas.

La conformación de los diferentes espacios ha significado una oportunidad para el en-cuentro de diferentes actores, que posiblemente no hubiera ocurrido de otra manera. Los participantes encontraron el ámbito para identificar temas comunes, problematizarlos y plantear alternativas de solución. Además, en alguna medida, han intervenido en la toma de decisiones, impulsando proyectos relativos al medio ambiente, la red vial, la problemá-tica de la juventud, del desempleo, educación, adicciones y el turismo sustentable.

El desarrollo de la experiencia ha producido diferentes aprendizajes en los diferentes actores. El trabajo conjunto sobre variadas problemáticas en las mesas temáticas y téc-nicas, talleres, capacitaciones, etc., fue un modo de integración social que les permitió reconocerse como integrantes de un mismo territorio. Asimismo, la sinergia que produ-ce estar vinculados es significativamente mayor que la de estar aislados, y la cooperación fue más enriquecedora que la competencia.



Otros aprendizajes han sido el modo de resolución de problemas; el desarrollo de la conciencia del riesgo en temas ambientales, de salud y educación; la dimensión estraté-gica de la sustentabilidad ambiental en temas productivos, de residuos, localizaciones de plantas industriales, feedlot, la relación urbano-rural, etc. Asimismo, valorar la impor-tancia de contar con o producir información, para mejorar el análisis de alternativas en la toma de decisiones.

El manejo de los tiempos es otro aspecto en el cual se hicieron visibles los intereses que responden a una lógica político-partidaria, la cual evalúa los plazos en términos de periodos de gobierno; y otros actores que dimensionan la complejidad del territorio y visualizan el proceso en el corto, mediano y largo plazo, a la vez que sienten la necesidad de sentar bases en el presente para construir futuro.

Reflexiones finalesEl análisis de estos procesos, con sus continuidades y discontinuidades, contribuye al co-nocimiento de diferentes aspectos de la participación multiactoral en el desarrollo de la mi-crorregión. Hace visibles los tipos de relaciones que se establecen entre los gobiernos mu-nicipales, las sociedades locales, la Uader, la Secretaría de Ambiente y otras universidades.

Si entendemos a la participación como “una práctica transformadora de los sujetos y de la realidad”, la evaluación de este proceso participativo a nivel local y microrregional indica que es un trayecto que está en sus comienzos. Esta participación, cuyo carácter predominante es el instrumental, también ha generado en los actores nuevas interrogan-tes y perspectivas respecto de la experiencia en la microrregión.

La opinión de los participantes señala que se han producido avances y que éstos re-percuten en la realidad, en cuanto a la apertura de nuevas oportunidades, distribución de conocimientos y aprendizajes como resultado de esta experiencia. Lidia Fernández (2005) sostiene que poder reunirse para pensar y entender, es el primero y más revo-lucionario resultado de una realidad generalmente trabada para ser vista y entendida por los actores.

A través de un equipo interdisciplinario, la universidad fue un aliado estratégico en la conformación de la microrregión, y produjo ese diálogo de saberes tan enriquecedor para todos los involucrados. La estructura universitaria tradicional no facilita la incor-poración de más docentes y estudiantes en este tipo de experiencias en el territorio. Pero la participación en la Microrregión del Paraná Medio, como en otros procesos similares, ha promovido que en el ámbito de la Uader y la FCG se analicen estrategias transforma-doras, tales como: abordajes interdisciplinarios para la interpretación de problemas com-

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plejos, programas integrales que vinculan docencia, investigación y extensión, y también el reconocimiento curricular de la extensión.

Algunos actores descreen de la potencialidad de esta asociación intermunicipal, por-que la consideran como un producto del oportunismo político. Otros, por el contrario, la reconocen como una instancia superadora que “tiene un largo camino por delante”. Valoran positivamente la posibilidad de haber reunido en un mismo espacio organiza-ciones con objetivos diferentes; desarrollar capacidades para el manejo de información; formular proyectos; establecer prioridades; gestionar en medio de conflictos y alcanzar resultados. En síntesis, avanzar a través de esos puentes que igualan, como sostiene Pi-zzorno.

A pesar de las dificultades mencionadas, la constitución de estas asociaciones tiene muy buenas perspectivas futuras frente a la globalización y las fuerzas del mercado, por-que en la dinámica de construcción de estos espacios, son los propios sujetos quienes pueden hacer el “trabajo de traducción” de su propia realidad social, historias, saberes y prácticas (De Souza Santos, 2005).

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Gobierno, políticas públicas y participación ciudadana en la Delegación Álvaro Obregón

de la Ciudad de México, 2012-2013Miguel Rodrigo González Ibarra

IntroducciónEn las últimas dos décadas las zonas metropolitanas en México han experimentado cambios sustanciales en su composición socio-demográfica, un déficit de los mecanismos formales de participación social y representación política, así como un aumento importante en los nive-les de pobreza, inseguridad y exclusión social. En la Ciudad de México, especialmente en la Delegación Álvaro Obregón1, se percibe una compleja situación en la organización social de sus habitantes y problemas por la escasez de recursos económicos, sociales e institucionales que afectan la calidad de vida y la integración social, en particular de los sectores populares.

Aunado a lo anterior, los cambios registrados en el uso del suelo y la promoción de zonas habitacionales de alta rentabilidad económica y comercial, por parte de importan-tes grupos empresariales (Santa Fe y La Loma), han aumentado no solo las disparidades económicas en la entidad, sino que han hecho más palpable la diferenciación, e incluso han incrementado la exclusión social de la población en el debate de la agenda pública relacionada con la política hacia el desarrollo urbano, la participación ciudadana y la creación de espacios públicos comunitarios.

Este trabajo se propone hacer una reflexión sobre cuáles son las políticas públicas im-pulsadas por el Gobierno de la Delegación Álvaro Obregón en la Ciudad de México, y establecer cuál es la relación de estas políticas con la participación ciudadana en el periodo referido. A este respecto, se advierte un acción pública gubernamental importante para generar políticas hacia la integración social e incrementar la participación ciudadana en los procesos de gobierno y el desarrollo local; pero, por otro lado, se detecta una capacidad institucional limitada en el manejo de los conflictos y para la ejecución de políticas desde una perspectiva integral y con inclusión de los ciudadanos en los asuntos públicos del lugar.

Para el desarrollo de este trabajo se consideró una perspectiva histórico-deductiva, para comprender la actividad gubernamental y hacer reflexiones fundamentadas con base

1 La Delegación Álvaro Obregón es una de las 16 unidades político-administrativas de la Ciudad de México. Debe su nombre al revolucionario, político y militar Álvaro Obregón, Presidente de la República Mexicana de 1920 a 1924 (Cfr., http://www.dao.gob.mx/ ).

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en la información disponible. Se recuperaron informes existentes en la página web de la Delegación Álvaro Obregón, y se realizaron visitas a funcionarios para conocer sus apre-ciaciones hacia la política urbana y la intervención de la sociedad en políticas públicas.

Este trabajo se organiza en tres secciones. A nivel teórico, se discuten categorías con-ceptuales relacionadas con la actividad estatal, las políticas públicas y la exclusión social. A nivel empírico, se ubica a la Delegación Álvaro Obregón en el contexto de las caracte-rísticas sociopolíticas de la Ciudad de México; y, finalmente, se realiza una lectura sobre las políticas públicas generadas hacia el desarrollo local y la participación ciudadana. Al final, se establecen una serie de conclusiones y se proporciona la bibliografía consultada.

Estado, agenda política y exclusión socialEn México, los estudios sobre la actividad de actores sociales dirigida hacia la política institucional se han incrementado abundantemente. En particular, se ha reconocido una actividad importante de las organizaciones de la sociedad civil, en los procesos de definición de las políticas públicas que hacen énfasis en la defensa de los derechos socia-les. Diversas investigaciones (Wayne, 2007; Cobb et al., 1976; Harmon, 1999; Olvera, 2001) han detectado la existencia de elementos teórico-conceptuales para comprender la naturaleza y relación de los grupos y organizaciones con el régimen político estatal, advirtiendo diversos problemas en la orientación de sus demandas, interlocución y par-ticipación ciudadana en la construcción de la agenda y de la política pública urbana (Álvarez, 2008; Molinar Horcasitas, 1993).

Una política pública implica el estudio sobre “un conjunto de decisiones interrelacio-nadas efectuadas por un actor o grupo de actores políticos preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas (Jenkins, 1978: 15). Las políticas públicas forman parte de una serie de acciones gubernamentales, es decir, de actividades del Estado que se materializan en la administración pública como decisiones que se toman en condiciones específicas. El análisis de políticas públicas es posible realizarlo a través de una perspectiva analítica por etapas e interdependiente, en la cual se considera la gestación y estructuración de la agenda política, la definición y la implementación que generarán la acción pública y la evaluación de los procesos de gobierno.

En particular, la gestación y la estructuración de la agenda constituyen una de las fa-ses más relevantes de las políticas públicas. Por agenda de gobierno se comprende al con-junto de problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccio-nado y ordenado como objetos de su atención. Roger Cobb y Charles Elder (1983: 126) plantean que la agenda está conformada por aquellas demandas que los formuladores de



las políticas han seleccionado y se sienten obligados a atender. La agenda política es un proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se transforman en asuntos públicos que compiten por alcanzar la atención seria, activa y normativa de las autoridades públicas. Cobb y Elder distinguen entre una agenda sistémica (abstracta) y una agenda institucional (específica), para identificar el tipo de asuntos y su tratamien-to legítimo por parte de una autoridad pública, así como para reconocer la forma en que ciertos asuntos derivan de la atención y visibilidad en una comunidad política.

Es importante señalar que la formación de la agenda en gobiernos locales requiere el análisis de temas, problemas y conflictos específicos, que es determinante para proponer opciones y alcanzar una acción pública y de gobierno. Si bien los problemas públicos se originan en un sistema político dado, su atención pública se vincula con diferentes espacios y estructuras de oportunidad política del régimen político-administrativo. La agenda pública ciudadana está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de la acción de gobierno, y por los asuntos que son responsabilidad de una autoridad pública y con legitimidad política.

Aunque la investigación sobre la gestación y estructuración de la agenda ciudadana constituye un área relativamente explorada en nuestro país, consideramos que esta no-ción permite reconocer cómo un determinado régimen político incorpora problemas en su lista de prioridades y demanda el análisis sobre el procesamiento de los conflictos que se presentan en el sistema político. En el caso de las políticas urbanas en la Ciudad de México, es importante considerar que la construcción de la agenda desde el gobierno implica serias dificultades, puesto que la participación de diversos actores de la sociedad es fundamental para lograr mayor consenso y legitimidad a la acción de gobierno. En contraste, pensamos que la construcción de la agenda desde la ciudadanía, tiene una con-notación diferente para comprender la ampliación de la esfera pública en los procesos de decisión pública y política.

La agenda desde la ciudadanía propone una participación activa de las personas para promover e incidir en la defensa de sus derechos sociales y lograr ampliar los canales de intervención respecto del Estado. Asimismo, cuando nos referimos a la incidencia de la ciudadanía en la agenda de gobierno, aludimos a las acciones que se llevan a cabo para influir en quienes toman decisiones sobre políticas públicas, mediante la elaboración de propuestas que brinden soluciones a los problemas sociales y públicos, y con la finalidad de lograr cambios entre la población o sectores específicos.

Cobb y Elder (1983: 127-128) señalan que desde el gobierno también se genera inci-dencia hacia la participación social y política, en la medida que es necesario contar con el diseño de iniciativas políticas y procesos de cooperación desde la propia sociedad. Desde

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otra perspectiva, la agenda ciudadana advierte la ampliación de la esfera pública y se fun-damenta, por un lado, en que la sociedad se vincula con el ámbito privado y es analítica-mente distinguible del Estado; por otro lado, se reconoce que en el seno de la sociedad existen otros sujetos distintos a los tradicionales, con capacidad y posibilidad de influir en las decisiones público-estatales, así como para expresar sus desafíos y perspectivas distintas desde la sociedad civil.

Así, la agenda ciudadana se expresa a través de canales muy flexibles, como los docu-mentos escritos de las organizaciones y sus declaraciones de principios, manifestaciones estéticas y las diferentes formas de apropiación públicas, a través de las cuales se pretende sensibilizar a la población sobre un tema en particular. Como lo advierte Nuria Cunnill (1997: 67-68), la noción de agenda ciudadana se basa en la concepción de una sociedad civil fuerte, con respecto al aparato estatal, en la cual se promueve sistemáticamente la participación activa de los ciudadanos en los procesos de buen gobierno. A este respecto, el análisis acerca de la agenda de gobierno es posible que sea mucho más evidente en aque-llas sociedades donde predominan condiciones de igualdad y apertura a la participación de sus ciudadanos, y donde se encuentre vinculado a las condiciones socioeconómicas existentes, que hacen posible el reconocimiento y transformación de su espacio de vida. La participación activa de la ciudadanía permite ejercer una presión significativa hacia el gobierno, para exigir el cumplimiento de los derechos sociales que tradicionalmente son vistos como un conjunto de derechos que ejerce el ciudadano de forma pasiva.

Uno de los temas que están presentes en la mayor parte de las agendas políticas de los gobiernos en las ciudades latinoamericanas, es el asunto de la pobreza y sus implicacio-nes en el espacio público. Así, y para comprender las diferentes categorías, es menester realizar un ejercicio de reflexión cuidadoso vinculado a otras nociones como la desigual-dad y la exclusión social, ya que resultan desafíos importantes para la redefinición e instrumentación de la política social en los gobiernos locales.

Aunque existe una amplia bibliografía y debate sobre este tema, también existe un cierto consenso respecto a que la pobreza refiere a una situación que impide al indivi-duo satisfacer una o más necesidades básicas, y que ese solo hecho le impide participar activamente en la vida de una comunidad. La pobreza urbana advierte la falta de acceso a oportunidades de empleo e ingreso, inseguridad, mala calidad de servicios y vivienda, violencia e insalubridad, así como la carencia de mecanismos de protección social y ac-ceso limitado a servicios de salud y educativos, entre otros (Cordera et al., 2008).

Una gran parte de las grandes ciudades en la región latinoamericana reflejan no solo los efectos de los procesos de transformación económica, social y cultural, derivados de las políticas neoliberales y de la reducción de la agenda de política social, sino evidencian



las contradicciones de las políticas públicas dirigidas hacia la desigualdad, la inestabili-dad económica y la integración social. En América Latina, desde la década de los noven-ta, se hizo necesaria la construcción de una agenda de política social para enfrentar los efectos de la crisis económica y social de la década anterior.

A este respecto, Bernardo Kliksberg (1989) mostró un diagnóstico acerca de los im-pactos de la crisis económica y la desigualdad existente en diversos ámbitos de la región; y planteó la necesidad de reformar al Estado, ante la ineficacia de su aparato adminis-trativo-institucional, en el contexto de los procesos de democratización identificados en esta región. Por su parte, el Banco Mundial (Baharaoglu, 2002) ha indicado que existe un círculo de la pobreza urbana, donde la falta de oportunidades limita el acceso a los mercados formales y propicia el deterioro en las condiciones de vida de las personas y sus familias, además de la carencia de servicios, aumento en la informalidad y escasa movilidad social.

La noción de exclusión social se ha considerado como el resultado de una cadena de acontecimientos reforzados por las desigualdades, pobreza y determinaciones estructu-rales de un sistema económico y social específico; y cuyas raíces se remontan hacia la década de los años setenta en Francia (Subirats et al., 2004: 18). Rolando Cordera et al. (2008: 12-13), entre otros, precisan que:

… la exclusión social hace referencia a una situación generalizada de des-empleo de larga duración, inestabilidad, flexibilidad y degradación de las condiciones prevalecientes del mercado de trabajo urbano, al incremento del déficit de vivienda, a la aparición de nuevas formas de pobreza entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, así como también a los procesos que se enmarcan en la crisis del Estado benefactor y de los sistemas de la seguri-dad social.

Joan Subirats et al. (2004) advierten que la exclusión social conlleva a una visión de aquellos factores estructurales que inciden en la fragmentación tridimensional de la so-ciedad; que tienen un impacto sobre el empleo, e implican un déficit de inclusión en el Estado de bienestar, déficit que ha acentuado las fracturas entre la ciudadanía y ciertos mercados de bienestar.

Se trata de un fenómeno imposible de separar de la política […] la exclu-sión social no está inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna sociedad sino que es susceptible de ser abordada desde los valores, desde la acción colectiva, desde la práctica institucional y desde las políticas públicas (Cordera et al., 2008: 13).

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En síntesis, se considera que las situaciones de exclusión social son impulsadas por las desigualdades existentes en un sistema económico y social, así como por la incapa-cidad o ineficacia de los gobiernos para definir la cuestión social como un asunto de vital importancia en la integración de sus sociedades. De hecho, el concepto refiere a un proceso creciente de vulnerabilidad que afecta a los sectores sociales más desfavorecidos y golpeados por las contradicciones e impactos negativos de las políticas económicas.

En sociedades con una alta heterogeneidad, la exclusión social conlleva a un análi-sis más amplio acerca de los problemas de fragmentación, coordinación e integración social, para comprender los temas concretos en materia de participación en el mercado laboral y en los asuntos públicos y políticos. Coincidimos con Subirats et al. (2004: 19-20), cuando advierte que la exclusión social no solo es un proceso arraigado en la estructura económica y social, sino que es un fenómeno dinámico y en constante expan-sión. Asociada con la pobreza, la exclusión social implica el análisis de ciertos factores o déficits que se interrelacionan y retroalimentan entre sí.

En las grandes ciudades, como la Ciudad de México, es evidente que la exclusión social que padece una parte importante de la población constituye un gran problema, y advierte la necesidad de revisar la capacidad institucional existente para enfrentar sus causas. El análisis demanda un ejercicio de reconocimiento sobre aquellos factores eco-nómicos, sociales y culturales que la promueven, y que afectan los mecanismos de ac-ceso, integración y desarrollo de las personas y de mejoramiento de sus condiciones sociales de vida.

La Ciudad de México y la Delegación Álvaro ObregónLa concentración urbana en la Ciudad de México y su Zona Metropolitana, llevada hasta los extremos, es el resultado de masivas corrientes de población de diversa índole social y actividad económica registradas en los últimos cuarenta años (Davis, 1999). Actualmente, esta situación ha desembocado en un sinfín de problemas públicos para la vida de sus habitantes, en temas como la vivienda, transporte, seguridad, servicios elementales, hacinamiento e insalubridad, entre otros.

Sin duda, la Ciudad de México, conformada actualmente por 16 Delegaciones Polí-ticas de Gobierno2, es una de las urbes más complejas del mundo. Es la capital del país y sede de los poderes federales de los Estados Unidos Mexicanos. Esta entidad es consi-

2 Las delegaciones políticas que conforman el Gobierno del Distrito Federal son: Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Cuajimalpa de Morelos, Coyoacán, Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Mag-dalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco (Cfr., http://www.df.gob.mx/).



derada como el lugar donde toman curso y se concretan procesos sociales relacionados no solamente con la reproducción social de la propia ciudad, sino también con el país en su conjunto. En este lugar es muy frecuente la presencia de actores y su movilización por diferentes motivos, debido a que aquí se localizan los interlocutores principales del gobierno para atender sus demandas (Davis, 1999).

Lucía Álvarez (1998: 47-48) afirma que la ciudad, desde sus orígenes, se ha carac-terizado por un centralismo político y administrativo, el cual ha provocado, hasta la actualidad, que los procesos políticos locales se potencien por la confluencia de actores y fuerzas políticas nacionales, que en esta urbe alcanzan su más alto nivel de expresión. En este sentido, la ciudad ha sido también reconocida como el espacio donde se resuelven los problemas nacionales; y lo que ocurra aquí tiene un efecto importante en el interior del país debido a la correlación existente entre la política local y nacional.

La capital del país ha sido caracterizada por ser la base de articulación del sistema político mexicano y centro político-administrativo nacional. Desde 1928, el ejercicio del gobierno quedó en manos del Presidente de la República, a través de un Jefe de Depar-tamento, evitando así el contrapeso que pudiera significarle al presidencialismo la con-vivencia con una autoridad electa. Hacia 1994, la Constitución le confirió al presidente la responsabilidad de nombrar y, en su caso, remover al Jefe del Distrito Federal. En este marco, las autoridades centrales y delegacionales en el D. F. dependían directamente del presidente y, en esa medida, se constituían relaciones de poder con un control vertical importante en el manejo político-administrativo.

Moisés Frutos (2002: 26-28) subraya que la relación gobierno-sociedad se caracte-rizó no solo por la creación de una oferta política importante, sino que se configuró un mercado político con patrones, clientes, medios, recursos y formas de intercambio deri-vadas de la lógica política del partido oficial, es decir, del Partido Revolucionario Insti-tucional. Entre 1940 y 1970, México, y particularmente la Ciudad de México, tuvieron un crecimiento económico notable que hizo de la entidad uno de los centros urbanos más poblados de América Latina. En este tenor, la politización de lo administrativo fue notable en la medida del crecimiento urbano y de las contradicciones registradas por la forma de gobierno en la ciudad.

Hacia la década de 1980, las delegaciones se replantearon como centros de articula-ción política y para la gestoría de servicios y demandas urbanas, en su relación con la po-blación y con respecto a la presencia de organizaciones y movimientos sociales en contra del régimen político. Esta situación desembocaría, hacia los años noventa, en una mayor exigencia de apertura política y en la creación de canales de mediación y participación política entre el gobierno de la ciudad y los nuevos actores (Ziccardi, 1998: 48-56).

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En el contexto de un crecimiento explosivo de la población y dada la complejidad que fue adquiriendo la solución de las demandas sociales –ante la amplia red de intere-ses locales–, en la década de los noventa se modificó radicalmente la forma de relación política y administrativa en la entidad3. Hacia 1997, con las reformas electorales y los cambios políticos registrados en el país, y con la movilización de organizaciones sociales y civiles registrada en la ciudad, se presentó por primera vez la oportunidad para alcan-zar la alternancia en el gobierno, y para la participación política de los ciudadanos en la elección de su primer Jefe de Gobierno, representado en la oposición (Partido de la Revolución Democrática).

Las 16 delegaciones políticas que conforman la entidad han sido comúnmente de-nominadas demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Si bien son espacios muy heterogéneos entre sí –no solo por sus condiciones territoriales, desigualdad existente, aspectos poblacionales, desarrollo económico y labor política registrados–, comparten una relativa cohesión que permite el funcionamiento de la gestión política y administra-tiva de la entidad. Para ser precisos, las delegaciones poseen una doble acepción: como divisiones territoriales y como instancias administrativas análogas a los municipios en los estados, pero con diferencias sustantivas en torno a su actividad y régimen político existente, con base en lo que dispone la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (Ziccardi, 1998: 141-142).

En los hechos, cada delegación está a cargo de un delegado quien, en concordancia y cierta afinidad política con las atribuciones del Jefe de Gobierno, lleva a cabo los asuntos referidos a su jurisdicción. Aunque la ley referida concibe a los delegados –elegidos en forma universal, libre, secreta y directa– como titulares de los órganos político-adminis-trativos, existe una tendencia a la subordinación al Jefe de Gobierno, con quien acuer-dan de forma periódica labores de tipo político y administrativo, lo cual les reditúa una cierta lealtad política en razón de las restricciones y compromisos políticos existentes. Hasta la década de los años noventa, los delegados tuvieron ciertas limitaciones en el ejercicio de su gobierno y una autonomía relativa que les permitía generar políticas pú-blicas autónomas, e iniciativas propias en cuanto a los asuntos de sus respectivas demar-caciones; aunque su gestión pública es vigilada por los diputados locales representantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

3 Las reformas constitucionales de 1996 dieron inicio a la apertura política y generaron las condiciones de partici-pación y representación política de los habitantes de la Ciudad de México. Por primera vez, se planteó la posibi-lidad de elegir a los gobernantes. De 1997 a 2000, se estableció el proceso electoral para la Jefatura de Gobierno y para elegir a los diputados ante la Asamblea Legislativa. En este tenor, los delegados eran propuestos de una terna a los diputados y, a partir del año 2000, se abrió el proceso para que los ciudadanos del D.F. eligieran a sus delegados (Cfr. Frutos, 2002).



La Delegación Álvaro Obregón es una de las 16 unidades político-administrativas que conforman el D. F.4. Entre 1950 y 1960, la expansión de la Ciudad de México, como producto de las políticas de industrialización impulsadas por el gobierno de Mi-guel Alemán, dio como resultado una demanda importante de nuevos espacios habi-tacionales y comerciales en la entidad. Precisamente, el territorio de Álvaro Obregón fue un lugar donde se impulsaron políticas urbanas y habitacionales, para enfrentar los problemas de saturación de la zona central de la entidad y con el afán de desconcentrar actividades comerciales y de servicios públicos.

En la década de los ochenta, la capital del país alcanzó un acelerado crecimiento de-mográfico, debido tanto a los desplazamientos internos de la propia población como a la migración natural de la misma. En poco tiempo, Álvaro Obregón registró grupos que fueron poblando terrenos de forma irregular, y se fueron apropiando del sitio de pue-blos originarios como Santa Lucía, Santa Fe y San Bartolo. Así, surgieron una serie de lugares que en poco más de 20 años dieron lugar a reacomodos y zonas residenciales de gran actividad económica y comercial. En particular, los sismos ocurridos en México en septiembre de 1985, aumentaron el desplazamiento de personas y familias hacia la zona poniente y sur de la entidad. También se formó una zona de fraccionamientos dedicados al desecho de residuos sólidos (basura), al relleno sanitario y a la explotación de minas de arena, en colonias cercanas a Santa Fe y Santa Lucía.

En términos de gobierno, en este territorio se registran transformaciones y contrastes importantes respecto a su manejo político-administrativo, desarrollo local e infraestruc-tura urbana. Si bien las reformas constitucionales de 1996, producto de los continuos cambios en el proceso de democratización del país, abrieron un nuevo espacio de par-ticipación para los habitantes de la Ciudad de México, las políticas públicas dirigidas hacia el desarrollo urbano han tenido serios contrastes en su diseño e implementación. El crecimiento poblacional y habitacional en la demarcación ha generado una enorme presión al gobierno, sobre todo en materia vial y habitacional. El uso de arterias tradi-

4 Los orígenes de este lugar remiten hasta el año de 1532, con la fundación de Villa San Ángel; pero es en 1932, cuatro años después del asesinato de Álvaro Obregón, y siendo Presidente de la República Pascual Ortiz Rubio, cuando se emite un decreto para cambiar el nombre de la Delegación San Ángel al de Villa o Ciudad Álvaro Obregón, con el propósito de conmemorar a quien fuera Presidente de México e impulsor de la Revolución Mexicana. La Delegación se localiza al poniente del Distrito Federal; colinda al norte con la Delegación Miguel Hidalgo; al oriente, con las Delegaciones Benito Juárez y Coyoacán; al sur, con las Delegaciones Magdalena Contreras y Tlalpan, y con el Municipio de Jalatlaco, Estado de México; al poniente, con la Delegación Cuaji-malpa. Tiene una superficie de 8,114.01 hectáreas, que representan el 5.47% del área total del Distrito Federal, ocupando el octavo lugar entre las Delegaciones de mayor tamaño. Se estima que el 75.59% de su superficie (6,133.04 hectáreas) corresponde a suelo urbano, y el 24.41% restante (1,980.97) a suelo de conservación. Las unidades territoriales que la integran son: 210 colonias, nueve pueblos y cuatro barrios (Gobierno del Distrito Federal, 2013: 7-8).

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cionales, como el Periférico, se hizo más complejo, y los niveles de saturación que pre-sentan generan conflictos frecuentes en esta materia; además, se detecta una permanente ingobernabilidad en el territorio, y se han registrado movilizaciones de vecinos afectados por los cambios en el uso de suelo y por la explotación de recursos acuíferos, así como demandas directas hacia la autoridad local.

En este escenario, entre 2005 y 2006, el Gobierno de la Ciudad de México empren-dió un ambicioso proyecto de reordenamiento vial. Una parte de éste consistió en el trazo de una serie de puentes y avenidas que conectaran el sur poniente con su tramo norte, a fin de evitar que los habitantes de la zona alta al sur poniente de la delegación tuvieran que bajar hasta el Periférico, para luego trasladarse al norte y volver a subir a la altura de Palmas o Reforma Lomas. Si bien estas acciones, en su momento, permitieron resolver los problemas de movilidad y transporte registrados en la zona, se deduce que contribuyeron también al incremento de los conflictos ante la saturación de espacios públicos, uso indiscriminado del suelo y deterioro del medio ambiente (Gobierno de la Delegación Álvaro Obregón, 2014).

Según el diagnóstico oficial realizado por la propia autoridad:

… la composición de la Delegación Álvaro Obregón ilustra la realidad de la capital del país, ya que aquí conviven habitantes de grandes unidades habitacionales, de colonias populares que tienen muchas carencias, barrios y pueblos tradicionales, con vecinos de colonias de clase media y habitantes de fraccionamientos y áreas residenciales. Para ejemplificar esta diversidad de niveles sociales, que a veces toca los extremos, la Delegación Álvaro Obregón cuenta con un Centro Histórico en San Ángel, que alberga importantes monumentos coloniales y grandes zonas residencia-les; y el área de Santa Fe, por otra parte, que reúne los corporativos empresariales más importantes en América Latina, que conviven con zonas agrícolas y colonias populares con extrema pobreza. En la delega-ción hay un total de 197,873 viviendas particulares habitadas. El prome-dio de habitantes por vivienda es de 3.7 ocupantes (Gobierno del Distrito Federal, 2013: 1-2).

En poco tiempo, el territorio de Álvaro Obregón, en especial en sus partes altas, pasó de ser un lugar tradicional caracterizado por pueblos y villas, a un lugar de crecimiento eco-nómico impulsado por políticas de crecimiento urbano y múltiples proyectos comerciales y habitacionales de vanguardia, los cuales rebasan las previsiones mínimas de planificación urbana y, además, abonan a la desigualdad económica y la exclusión social de la población, en cuanto a la infraestructura y servicios requeridos para su operación óptima, y desde una



perspectiva de integración social y desarrollo comunitario. Esta delegación es considerada hoy día como una de las más exclusivas respecto al crecimiento económico, pero también se distingue por ser un lugar donde prevalecen colonias con un alto grado de marginación, inseguridad, desorden vial, violencia social y hacinamiento entre sus habitantes.

Eduardo Santillán, ex Delegado de Álvaro Obregón, dice que:

Aquí conviven los dos polos opuestos de la sociedad: las zonas con mayor marginación y los de mayor ingreso y son vecinos, lo que convierte a esta delegación en la más compleja, porque aquí se suma toda la problemática de la ciudad […] En las laderas de ríos y barrancas viven unas 150 mil personas. Aquí son vecinos los muy ricos y los muy pobres. Ambos nos piden solución de problemas. […] Los millonarios viven en colonias como San Ángel, San Angelín, El Pedregal, Chimalistac, Rancho San Francisco, Complejo Santa Fe, zonas de muy alto ingreso. La gente en extrema pobre-za vive en La Araña, El Queso, La Coyate, Barrio Norte, Jalalpa, Lomas de Becerra, con alto grado de marginación. Esto remarca la complejidad delegacional. […] Es complejo ser delegado de una delegación con muchas delegaciones en la misma (Entrevista a Eduardo Santillán, 2008).

Gobierno y políticas públicas en Álvaro Obregón El 14 de agosto de 2012, el Tribunal Electoral del Distrito Federal (TEDF) confirmó el triunfo de Leonel Luna Estrada, candidato de la coalición Movimiento Progresista –formada por el Partido del Trabajo, Partido de la Revolución Democrática y Movi-miento Ciudadano–, a la Jefatura Delegacional en Álvaro Obregón. A partir de esta fecha, la agenda electoral que promovió el entonces candidato pasó a formar parte de una agenda política de gobierno para el desarrollo de esta demarcación. El 22 de octubre de 2013 se anunció, en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal (Gobierno del Distrito Federal, 2013), el Programa Delegacional 2012-2015. En este documento se destaca un diagnóstico general acerca de las condiciones sociodemográficas y urbanas de la demarcación, y se plantean estrategias específicas para alcanzar los objetivos y metas para tres años. A continuación realizamos una lectura sobre los contenidos principales, así como enfatizamos en ciertos avances que se lograron durante el primer año de go-bierno (2012-2013).

Gobierno y Administración Pública. En este ámbito, el gobierno reconoció que para al-canzar una gestión eficiente es necesario un gobierno abierto, participativo y transpa-rente. Para ello, y ante las condiciones de movilidad que caracterizan a la demarcación,

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se propuso la revisión de sus procedimientos internos y de su estructura con la finalidad de mejorar la atención ciudadana. Los proyectos concretos que actualmente desarrolla la Delegación se enfocan en la desconcentración de servicios y trámites, la gestión te-rritorial, la transparencia y rendición de cuentas, así como en las labores derivadas del presupuesto participativo y los lineamientos en materia de derechos humanos.

En términos generales, se deduce que el objetivo de esta estrategia fue fortalecer el diseño político-administrativo de la Delegación y se advierte una acción pública. Hacia junio de 2013, las principales acciones delegacionales se concentraron en desarrollar procesos de reorganización para la atención de las áreas de gobierno, en particular, de los programas sociales y la atención de grupos vulnerables. De acuerdo con el Primer Informe de Gobierno en Álvaro Obregón (Luna, 2013b: 14), se alcanzaron resultados importantes en el sentido de mejorar la estadística de la demanda ciudadana (60%), contar una página web de información pública, lograr el incremento de los recursos au-togenerados, instalar la comisión de regulación especial hacia asentamientos irregulares en suelo urbano y/o de conservación, entre otros. En síntesis, en este ámbito se advierten retos importantes para lograr la reorganización de sus procesos operativos, alcanzar la profesionalización de servidores públicos, y buscar la innovación con tecnología que permita hacer frente a las necesidades y demandas de la población.Seguridad Pública y Protección Civil. El tema de la seguridad pública y las políticas que implica su diseño, operación y evaluación, resulta un tópico importante en las estrate-gias del gobierno delegacional. El tema ocupa un lugar especial en la lista de prioridades del gobierno, en la medida que en este territorio se detectan diversos problemas en esta materia. La política presente en el programa tiene como propósitos impulsar y fortale-cer los proyectos de prevención del delito, coadyuvar en el desempeño de las agencias especializadas en esta materia, así como dar seguridad pública en colaboración con las instancias y dependencias del gobierno local. Respecto a la protección civil, y debido a las condiciones territoriales existentes en la demarcación, la política central tiene como objetivo fortalecer las tareas de prevención de riesgos, coadyuvar en la realización de simulacros y ampliar la cultura y participación de la comunidad en este campo.

De acuerdo con el Primer Informe de Gobierno Delegacional (Luna, 2013b: 6), las autoridades de la demarcación consideraron las diversas encuestas en materia de segu-ridad pública y prevención del delito. Y hacia diciembre de 2012, se convocó a la firma del “Pacto por la Seguridad” con diferentes actores sociales, civiles e institucionales, en el que se contemplaron 15 compromisos referidos a capacitación, cultura, seguridad en transporte, vigilancia, verificaciones a establecimientos mercantiles, control de bebidas alcohólicas, transporte vehicular y operativos especiales en diferentes colonias y sectores caracterizados como de atención urgente.



Cabe precisar que la política hacia la seguridad pública en esta Delegación ha sido una demanda añeja de los habitantes, ante el aumento de la delincuencia organizada, la venta de drogas en determinados lugares y la falta de programas de integración social hacia aquellas colonias que se consideran más peligrosas en la zona. Si bien, el gobierno delegacional ha trabajado en coordinación con las dependencias centrales del Gobierno del Distrito Federal, este tema resulta un asunto prioritario en la agenda de gobierno y aporta una cierta dosis de legitimidad política, en la medida de los logros visibles entre la población. Hacia el 2013, se destacan avances graduales hacia el fortalecimiento de estrategias y colaboración interinstitucional con otras delegaciones vecinas y entidades, debido a la alta movilidad social que se registra en este lugar.Desarrollo Social, Desarrollo e Infraestructura Urbana. En los últimos años, una de las áreas con mayor prioridad en la agenda de los gobiernos de izquierda que han arribado a la Delegación Álvaro Obregón, ha sido la política social y la política hacia el desarrollo e infraestructura urbana. La primera, se ha propuesto coadyuvar en el fortalecimiento de los centros de desarrollo comunitario, el impulso de actividades culturales en la de-marcación, la atención a necesidades específicas de la población en materia de salud, así como el impulso de programas de promoción del empleo y desarrollo económico. Por su parte, la política hacia el desarrollo contempla fundamentalmente el control y uso del suelo; el ordenamiento de asentamientos irregulares, la aplicación de programas de de-sarrollo y de las normas de regulación en la materia. En este último tema, el crecimiento excesivo de la población y la aglomeración de actividades resulta un ámbito sumamente delicado de atender en la agenda local, debido a la fragmentación social y heterogenei-dad de las actividades existentes entre la población.

Si bien en el Primer Informe Delegacional (Luna, 2013b) se destacan logros impor-tantes para lograr el fortalecimiento del tejido social, también se advierten retos notables para impulsar programas participativos y que promuevan las tradiciones y costumbres locales. Asimismo, existe la necesidad de promover con mayor ahínco acciones para el desarrollo económico, mediante la promoción del empleo y la atención a los servicios de salud y vivienda. En la Delegación existen 32 Centros de Desarrollo Comunitario y 23 Centros Interactivos donde se llevan a cabo diferentes actividades y servicios en materia de desarrollo social.

Por otra parte, en febrero de 2013, se autorizó la reestructuración orgánica dele-gacional, con la finalidad de mejorar la atención y la gestión derivada de los temas de infraestructura y desarrollo urbano. En particular, el trabajo de recuperación de espa-cios públicos y vialidades constituye un esfuerzo importante para promover el control urbano y garantizar el orden, a pesar de los conflictos presentados en la movilidad de la población y el exceso de vehículos que circulan por las principales arterias de la delega-

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ción, las cuales resultan saturadas debido a la falta de mejores estrategias y políticas de reordenamiento urbano. Ante esto, se han generado proyectos para actualizar e impulsar en los planes de desarrollo urbano nuevas iniciativas, que tienen como finalidad mejorar la movilidad y promover la desconcentración de procesos relacionados con obras y la regularización de asentamientos humanos, fundamentalmente en la zona de Santa Fe, en colaboración con la Delegación Cuajimalpa. En síntesis, los desafíos en cuanto al desa-rrollo urbano son enormes ante la falta de programas de desarrollo con una perspectiva integral, y con una limitada intervención de la ciudadanía en la discusión de los asuntos públicos que afectan su calidad de vida y desarrollo humano.

Servicios Públicos y Medio Ambiente. Una de las funciones esenciales de los gobiernos delegacionales es brindar servicios públicos básicos a sus habitantes, con la finalidad de coadyuvar a una integración sólida y crear sinergias para la convivencia social. Sin em-bargo, los retos que se detectan en la Delegación Álvaro Obregón son mayúsculos, en la medida que este territorio requiere el diseño de estrategias integrales y con una innova-ción cada vez más actualizada, para optimizar los servicios públicos que se requieren en las diferentes colonias, barrios y localidades.

Por otra parte, y debido a la ubicación y características geográficas de la Delegación, el tema del medio ambiente ha sido una demanda permanente de los habitantes de este lugar. De inicio, el gobierno delegacional reconoce tener barrancas que se catalogan con un cierto valor ambiental, y otras que se encuentran en calidad de recibir protección ante el crecimiento de la mancha urbana. Es importante destacar que existe una política específica dedicada a este tema, en la cual se deduce que es urgente impulsar programas para controlar de mejor manera los riesgos que presentan la generación de basura y las condiciones de su manejo, y cuyas principales acciones radican en dar seguimiento e impulsar proyectos alternativos de conservación urbana.

Durante 2013, la política hacia la recuperación de espacios públicos y reorganización de vialidades fue una de las prioridades más importantes del gobierno delegacional. Las estrategias no solo se centraron en la atención de las demandas sociales y quejas presentadas por los vecinos, sino que también se llevaron a cabo tareas concretas para la recuperación de calles y avenidas; además, se impulsó un programa de limpieza e imagen urbana. Estas acciones, realizadas en coordinación con el Gobierno Local, han permitido que el territorio de Álvaro Obregón posea un relativo orden y control de los principales problemas urbanos que se registran y de sus efectos en el medio ambiente.

A nivel sociopolítico, es necesario matizar que entre las funciones del gobierno se en-cuentran proporcionar servicios y contemplar el manejo del conflicto social. Un análisis de la Delegación con base en estas dos categorías conceptuales, muestra la existencia de



un relativo acuerdo entre gobierno y ciudadanos ante la escasa calidad de los servicios públicos, y en cuanto a los problemas de mediación política para resolver disputas por el acceso a diversos programas y políticas de carácter urbano. Asimismo, se reconoce la exis-tencia de un trabajo de coordinación política importante hacia la gestión de necesidades y demandas presentes en esta demarcación, debido a los conflictos sociales ocurridos en los últimos años, los cuales constituyen una cierta prioridad en los objetivos del gobierno.

En síntesis, cualquier intento de análisis sobre las políticas y las estrategias de la dele-gación implica un ejercicio de reflexión sobre el diseño, la ejecución de los programas y su impacto sobre la población. Un breve recorrido por las principales avenidas y calles de la Delegación Álvaro Obregón sugiere un ejercicio de análisis crítico acerca de los pro-blemas asociados con la desigualdad económica y social, así como una evaluación sobre los recursos públicos destinados para enfrentar las condiciones de rezago y disminución de la calidad de vida en este lugar. Los problemas sociales que enfrenta el gobierno local se encuentran directamente vinculados con los temas de gobernanza y gobernabilidad presentes en las grandes metrópolis, así como con los efectos que ha ocasionado la apli-cación selectiva de las políticas distributivas y redistributivas en el país. Después de Iztapalapa y Gustavo A. Madero, Álvaro Obregón es la delegación más poblada de la Ciudad de México.

Álvaro Obregón no solo es un lugar complejo y heterogéneo, sino es un territorio que requiere de una atención puntual por parte del Gobierno Local, e incluso del Gobierno Federal, ya que en él radican múltiples contrastes urbanos y condiciones geográficas que incrementan los costos de atención y prestación de servicios públicos. Se estima que al finalizar el año de 2014, la población aumentará hacia poco más de 750 mil habitantes. Además, y según datos del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Fede-ral, en esta delegación hay 36 colonias que muestran un desarrollo social muy bajo; y un total de 44% de las colonias registran pobreza urbana extrema. Los principales problemas a considerar entre la población son la desintegración familiar, el consumo de alcohol y drogas, así como los conflictos derivados por la apropiación del suelo y los proyectos para el desarrollo urbano. En este lugar se concentran algunos de los mayores riesgos del país, ya que existen 36 colonias construidas sobre suelo minado y se encuentran alrededor de 100 kilómetros de barrancas y asentamientos irregulares (Luna, 2013a: 3-10).

En contraste, la Delegación registra una zona patrimonial importante y existe uno de los complejos comerciales más grandes de América Latina, en Santa Fe. En este sentido, el tema de la infraestructura social es importante ante la necesidad de revisar las políticas hacia este sector, en el contexto de la formulación y ejecución del programa parcial de desarrollo urbano, y de la discusión de normas en esta materia (en particular, la norma

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26 que refiere a la construcción de vivienda de interés social y popular). De acuerdo con Leonel Luna, en Álvaro Obregón:

… se requieren de mayores recursos para la prestación de servicios básicos […] los recursos son realmente insuficientes y solamente alcanzó para poner en marcha y poner a funcionar el sistema de alumbrado público en la zona […] hay zonas de regulación especial, asentamientos humanos irregulares […] necesitamos generar una planeación, pero sobre todo un proceso adecuado, urgente, para lograr justamente la regularización en algunos casos, en otros la reubicación y en otros también generar todo un esquema de desarrollo urbano (Luna, 2013b: 5-6).

Se advierte que las políticas, programas y acciones concretas que la Delegación ha de-sarrollado en los últimos tres años han sido impulsadas selectivamente; en efecto, el go-bierno ha concentrado una gran parte de sus esfuerzos en ocho ejes de trabajo: el forta-lecimiento de los servicios básicos y obras públicas, pacto por la seguridad, recuperación de espacios públicos, fortalecimiento de verificaciones, tejido social, atención de riesgos, salud, y mejora de la estructura administrativa y rendición de cuentas. En conjunto, se concluye que estas tareas requieren de mecanismos de coordinación político-adminis-trativa más eficaces, así como un seguimiento puntual a sus avances e impactos, además de una intensa campaña de comunicación política entre la sociedad, para integrar a los actores principales en los procesos de gobierno y evitar que la toma de decisiones se concentre en aquellos sectores con mayor capacidad económica.

La Delegación Álvaro Obregón debe comprenderse en el marco de las políticas pú-blicas metropolitanas, y de la compleja red de instituciones políticas que intervienen en su compleja operación. Gobernar Álvaro Obregón constituye un reto no solo por la cantidad de conflictos sociales que se presentan, sino por la presión social existente en di-ferentes colonias y barrios donde las organizaciones sociales de procedencia priísta (PRI) han aceptado poco a poco establecer nuevas relaciones con la oposición (Director de Participación Ciudadana, 2014). Asimismo, es un hecho que ante el elevado número de habitantes que se registran en este lugar, los problemas de inclusión social son notables, en la medida de la falta de respuesta a las demandas y necesidades urbanas registradas, sobre todo en el suministro de los servicios básicos.

En los últimos dos años (Programa de Gobierno Delegacional, 2013-2014), el go-bierno delegacional ha insistido en incrementar el contacto con la población y evaluar la política y programas sociales para mejorar su eficiencia y cobertura, así como en generar un esquema de “reingeniería institucional” que permita ajustar a la nueva realidad una Delegación que cambia de manera constante. Si bien estas iniciativas son importantes



para generar una nueva oportunidad de cambio institucional, la delegación no solo es compleja y heterogénea, sino que en ella existen muchos contrastes para su desarrollo y para generar mecanismos de confianza entre la población. En términos de su actual delegado, Leonel Luna,

… los gobiernos delegacionales somos gobiernos de contacto, la ciudada-nía espera mucho de los gobiernos delegacionales, todas las quejas, las denuncias, las demandas llegan justamente a los gobiernos delegacionales, independientemente de que se trate de una situación que obedece a una instancia de Gobierno Federal o de Gobierno Local […] los gobiernos delegacionales tenemos muchos problemas para ejercer el presupuesto, los gobiernos delegacionales tenemos muchos retraso en la utilización de los recursos […] no existe una autonomía presupuestal para las delegaciones (Luna, 2013a).

Participación ciudadana y desafíos de la agenda de gobiernoEl análisis acerca de la participación ciudadana en la Ciudad de México, y especialmente en la Delegación Álvaro Obregón, advierte como punto de partida el reconocimiento de las acciones de gobierno local para lograr la inclusión de la sociedad en las políticas públicas, así como identificar las condiciones políticas existentes en cuanto a la regula-ción de los conflictos sociales y el desarrollo urbano. Consideramos que estos problemas se encuentran actualmente interrelacionados, y que no existen mecanismos sensatos y eficaces para promover la participación política de la población, razón por la cual las políticas específicas se vuelven políticamente más controvertibles.

Desde la década de 1940, el crecimiento urbano y económico en la Ciudad de Mé-xico se caracterizó por un papel importante del Estado en la integración de la política local a la política nacional, en un intento por lograr cierto equilibrio entre los intereses urbanos de los habitantes con el gobierno nacional. Lo anterior se logró imponiendo un control firme sobre los servicios y la administración de la capital, sobre todo mante-niendo el desarrollo del centro de la ciudad fuera de la agenda de políticas y limitando su crecimiento (Davis, 1999: 436-437). Este control, en gran medida, dependía de la capacidad del entonces regente para mantener los asuntos derivados de la participación política urbana en un segundo plano, por medio de relaciones clientelares y el control político hacia los liderazgos locales y regionales en las delegaciones.

Durante los años setenta y ochenta, el crecimiento urbano de la ciudad demandó al gobierno local y sus delegaciones políticas una mayor apertura y exigencia para atender

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las demandas y necesidades sociales, así como plantear mejores estrategias de coordi-nación política y administrativa, dado el incremento importante de la población y los problemas derivados del diseño de las políticas urbanas a corto plazo. Aunque durante la década de los noventa se impulsaron reformas políticas importantes, sus contenidos no se reflejaron de manera inmediata en una mayor eficacia para resolver los reclamos de la población, en cuanto a la exclusión social y la falta de interlocución en temas diversos de la agenda política local; ni tampoco se lograron cambios radicales en los procedimientos centralizados que se habían utilizado hasta entonces para tomar decisiones importantes sobre el crecimiento y la reconstrucción urbana. En consecuencia, la fragmentación y desorganización de la participación política de los habitantes de la Ciudad de México, limitó no solo su poder y capacidad de incidencia en la política urbana, sino que abonó a los mecanismos de control político y estabilidad política impulsados desde las élites políticas y gubernamentales.

La complejidad de la estructura política, económica y social de la capital del país, ha derivado en las últimas décadas en la búsqueda y ejecución de una nueva forma de organización política e institucional. Este proceso se ha caracterizado por impulsar cambios políticos en las relaciones verticales existentes entre gobernantes y gobernados, y se han generado iniciativas para la conformación de órganos locales y la búsqueda de mecanismos para la participación ciudadana en la gestión pública. Por décadas, los ciu-dadanos de esta ciudad han estado excluidos de la toma de decisiones y con un escaso conocimiento sobre la función pública, transparencia y rendición de cuentas. En mayor medida, la promoción de la agenda política ha sido impulsada desde el gobierno hacia los ciudadanos y sus organizaciones sociales, con el fin de incentivar la discusión y plan-tear una relativa apertura política.

Es importante señalar que hacia 1997, con la reforma política realizada en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, los habitantes de la capital por primera vez eligieron a su gobernante, y se planteó la posibilidad de utilizar nuevas formas de organización y representación en una ciudad sumamente compleja y heterogénea. Se revisaron algunas de las funciones de las delegaciones, que por décadas fueron consideradas como “órganos administrativos desconcentrados con autonomía funcional”. A este respecto, la falta de una reforma integral ha sido una constante en los cambios políticos registrados, aunque éstos se consideran un paso adelante frente a las estructuras autoritarias y de exclusión de la participación política de los habitantes de la ciudad.

Las delegaciones han constituido el escenario más concreto en donde los ciudadanos padecen los problemas de exclusión de la agenda política urbana, y de las contradiccio-nes políticas existentes para lograr una incidencia real en los procesos de decisión política



y administrativa. En enero de 2011, con la reforma a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, se inicia otra etapa de intentos para generar cambios importantes en la organización social y política de la capital. Se introdujo a las Organizaciones Ciudada-nas como un instrumento más de participación; se creó la figura de Consejo del Pueblo, órgano de representación ciudadana en los pueblos originarios, donde se mantiene el modelo de autoridad tradicional de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales. Por otra parte, y en relación con el procedimiento de elección de los Co-mités Ciudadanos, éste se redefinió al pasar de unidades territoriales a colonias, y se fa-cultó la intervención del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) en el proceso de división de las colonias que rebasen los tres mil ciudadanos. Otro cambio sustancial fue que los Comités Ciudadanos ya no serán elegidos mediante las Asambleas Ciudadanas Electivas, sino a través de una jornada electiva (Instituto Electoral del Distrito Federal, 2014).

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal vigente, contiene los ins-trumentos siguientes: plebiscito; referéndum; iniciativa popular; consulta ciudadana; colaboración ciudadana; rendición de cuentas; difusión pública; red de contralorías ciu-dadanas; audiencia pública; recorridos del jefe delegacional, organizaciones ciudadanas y asamblea ciudadana. Si bien estos instrumentos constituyen un avance importante para que los ciudadanos de las delegaciones enfaticen en la importancia que tiene su intervención en los asuntos públicos y políticos de la entidad, consideramos que su apli-cación concreta es aún limitada y existen múltiples problemas de información acerca de los procedimientos, pertinencia y credibilidad entre la población.

Hacia diciembre de 2010, se registraron tres procesos de participación ciudadana a través de la elección vecinal, plebiscito y elección de comités ciudadanos y consejos de los pueblos. En este mismo año, el IEDF se encargó de organizar el proceso electivo de Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos que se celebró el 24 de octubre. En este marco, la Asamblea Legislativa y el mismo IEDF han emprendido acciones para reformar la ley atendiendo a sus respectivos ámbitos institucionales, y con este fin se ha planteado la realización de diversos foros, consultas y encuestas de opinión, para atender los dife-rentes vacíos existentes en la conformación de la política local en clave de participación política y de la incidencia de la ciudadanía en los asuntos públicos.

En el ámbito específico de la Delegación Álvaro Obregón, el 10 de julio de 2013, se firmó un acuerdo con el IEDF, con la finalidad de coadyuvar a que la ciudadanía parti-cipara en el proceso de elección de los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos 2013, y en la Consulta Ciudadana sobre el Presupuesto Participativo 2014, a través de labores de difusión de dichos ejercicios y en la revisión de la viabilidad de los proyectos

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(Boletín de la Delegación Álvaro Obregón, 2013: 1-2). En esta ocasión, se planteó una agenda de trabajo en la cual la delegación no solo apoyaría estos ejercicios, a través de la difusión o apoyo con logística el día de la consulta, sino que promovería un esquema para agilizar la revisión de cada uno de los proyectos presentados, en términos de costo y viabilidad jurídica. Para la inclusión de los proyectos, se consideró revisar el presupuesto que reciben cada uno de los Comités Ciudadanos y ponderar distintos factores como infraestructura instalada y grado de marginalidad social, entre otros aspectos de su eje-cución e impacto social. Según datos del Instituto Electoral del Distrito Federal (2014), hacia el 9 de junio de 2010, y en cuanto al presupuesto participativo, se registraron 526 proyectos en 218 colonias de la demarcación.

Si bien el avance legal y las acciones de coordinación política e institucional para lograr una mejor participación de los ciudadanos en la entidad, se han tornado importantes en la actualidad, es menester señalar la existencia de conflictos sociales y disputas territoriales en determinados lugares de la delegación, principalmente en la zona de Santa Fe, y en aque-llas colonias populares que registran altos índices de pobreza urbana y marginación social. A este respecto, es posible que la falta de coordinación política entre el gobierno central y local, así como la fragilidad de la comunicación política y de los proyectos sociales, inci-dan negativamente en la calidad de la formulación de políticas públicas, especialmente en la construcción de una agenda de inclusión social que tenga como objetivo privilegiar el diálogo y la interlocución política entre gobernantes y gobernados.

Como ejemplo de lo anterior, en Santa Fe la compra de terrenos por empresas inmo-biliarias en los últimos diez años, ha dado lugar al desplazamiento de familias de escasos recursos y se han presentado enfrentamientos por obras de rehabilitación en diferentes servicios urbanos, principalmente el agua, uso de suelo y reordenamiento vial. Entre los casos más conocidos en medios de comunicación, se encuentran los ocurridos en Santa Lucía, Carlos A. Madrazo y Belén de las Flores, y en algunos pueblos originarios como San Gabriel y San Bartolo Ameyalco, relacionados con la invasión de terrenos y control de los manantiales de agua, respectivamente (Quintero, 2010). Asimismo, los asuntos derivados de la aprobación de obras habitacionales de gran tamaño, han sido tema de análisis acerca del manejo vertical y de las relaciones de clientelismo e intercambio polí-tico existentes en el diseño de políticas hacia el desarrollo urbano, con nula participación social en la discusión y el debate público.

A este respecto, Abelardo López –Coordinador del Centro para el Desarrollo Urbano de Santa Fe– ha señalado que la aprobación del Plan Parcial de Desarrollo para esta zona carece de elementos esenciales, así como resaltó la falta de inclusión ya que la “gente está insatisfecha”. Los principales problemas que padece este lugar son, entre otros: in-suficientes vías de comunicación, desigualdad socioeconómica, segregación ambiental,



contaminación de barrancas y desaprovechamiento de las capacidades ambientales en la zona. Asimismo, subrayó que uno de los problemas prioritarios en la zona es garantizar el abastecimiento de agua, ya que se estima que hacia el año 2015, habrá poco más de 41 mil habitantes; las fuentes de abastecimiento de agua son el sistema Lerma y Cutzamala, el cual se comparte entre Santa Fe y Santa Lucía (Royacelli, 2012).

Para Leonel Luna, Delegado en Álvaro Obregón, un objetivo rector de su gobierno ha sido considerar a la participación ciudadana como eje central en su discurso y en las estrategias de gobierno. Desde su visión: “gobernar de manera democrática significa escuchar, conciliar, informar, transparencia, eficiencia y eficacia, pero sobre todo la in-clusión, gobernar para todos sin distingos de ninguna índole, propiciando los equilibrios sociales.” En este mismo sentido, se define a la Delegación Álvaro Obregón como “un microcosmos de la ciudad y del país, aquí se conjugan la tradición milenaria de San Ángel, Tizapan, Santa Rosa y San Bartolo, con la modernidad de Santa Fe. Es una Dele-gación de contrastes en donde conviven las colonias con mayor concentración de riqueza y colonias en una situación de extrema pobreza urbana” (Luna, 2013b).

Reflexiones finalesEl gobierno local, en este caso la Delegación Álvaro Obregón, advierte retos importantes en materia de exclusión social, construcción de ciudadanía y lucha contra la pobreza ur-bana, así como el reto de renovar las capacidades institucionales a través de la inclusión de los derechos sociales en la agenda de gobierno. Desde nuestra perspectiva, las políticas públicas, y especialmente la construcción de una agenda política desde la ciudadanía, constituyen una opción para generar nuevos procesos de articulación entre los diferentes actores sociales, con el objetivo de abonar hacia la cohesión social y para impulsar una mejor integración y desarrollo social.

Para lograr lo anterior, es necesario tomar en cuenta los procesos de incidencia que son impulsados por grupos sociales, organizaciones privadas y movimientos sociales urbanos, a fin de generar una agenda política que permita integrar las diferentes demandas y expre-siones de la sociedad civil en esta demarcación; establecer procesos de consulta, coopera-ción o complementación de las iniciativas del gobierno; así como generar mecanismos de realimentación que permitan mejorar la definición de los asuntos públicos y, con ello, la responsabilidad pública para llevar a cabo la aplicación de los derechos sociales.

En efecto, la aplicación de los derechos sociales contribuye a satisfacer las necesida-des relacionadas con los hechos objetivos de los ciudadanos, lo que permite una mayor calidad de vida. Por lo tanto, si las condiciones de alimento, vestido, vivienda, educa-ción y otras condiciones materiales no superan un umbral mínimo imprescindible para

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llevar una vida digna, esto significa que las políticas públicas que se están construyendo carecen de un análisis integral que permita conocer no solo los objetivos de la gestión pública, sino la colaboración de actores sociales e institucionales, en un marco de trans-parencia y respeto a las diferencias y necesidades sociales presentes en la complejidad urbana de esta zona de la capital del país.

Por otra parte, el ejercicio de los derechos sociales es necesario para llevar una vida digna hasta tal punto que puede decirse que quien no logra su satisfacción lleva una vida infrahumana, esto es, condicionada por carencias insalvables que conducen a vivir bajo condiciones mínimas. Estas necesidades básicas se identifican con medios de vida nece-sarios, como alimento para satisfacer el hambre, el vestido para cubrirse del frío, salud para curar las enfermedades, prestaciones sociales y un largo etcétera que determinan el mínimo vital de todo ser humano. Al no satisfacerse estas necesidades, las personas viven en condiciones de pobreza extrema y de marginación social.

Si bien no existe un diseño de políticas único y exclusivo para atender los principales problemas públicos y urbanos registrados en la demarcación, es importante destacar la importancia que tienen las actividades de investigación, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Delegacional, y de sus diferentes proyectos estratégicos en las colo-nias, barrios, pueblos y unidades habitacionales existentes, con la finalidad de redefinir políticas en la agenda pública, de acuerdo con las demandas y necesidades sociales que se detectan entre el grueso de la población.

Para comprender la realidad político-administrativa de la delegación, es importante explicar su desarrollo en el contexto de los problemas derivados de la centralización po-lítica y el control de los recursos públicos hacia zonas específicas; además de los proble-mas de coordinación con el gobierno central y las instancias políticas de gobierno, que derivan hacia un control de la participación ciudadana existente en la ahora Ciudad de México y su nuevo contexto de recomposición político-administrativa.

Álvaro Obregón es una de las 16 unidades político-administrativas que pronto ten-drá una nueva faceta política en el gobierno de la Ciudad de México. Este lugar cons-tituye la tercera región más poblada de la capital del país. Si bien se reconoce que el gobierno delegacional hace énfasis en la necesidad del fortalecimiento de los derechos sociales, como políticas a favor de la vivienda, la educación, los servicios públicos, pacto por la seguridad, recuperación de espacios públicos y labores hacia la cohesión social, en los últimos años el incremento de los problemas sociales y urbanos –en un contexto de pobreza urbana y desigualdad evidente– constituye un serio reto para las políticas públi-cas existentes y exige la formulación de nuevos planes estratégicos de desarrollo, con una visión más incluyente, abierta y participativa. La falta de planificación en los proyectos



de desarrollo urbano y la explotación excesiva de los recursos naturales, han generado círculos negativos que limitan el progreso y aumentan el deterioro de las condiciones de vida, equidad y estabilidad social entre la población.

En las grandes ciudades, y zonas caracterizadas por el aumento de la demanda de ser-vicios públicos de calidad, desorganización urbana y explotación de recursos naturales, la coordinación institucional constituye un recurso para hacer frente a los problemas de desigualdad registrados en los diferentes órdenes de gobierno. Las agendas políticas y la priorización de recursos generalmente generan conflictos de colaboración entre los gobiernos locales y delegacionales. Ante esto, es importante impulsar reglas claras y me-canismos de cooperación e intercambio que redunden en mejores acuerdos en beneficio de los habitantes y sus necesidades. La calidad de un gobierno no solo se aprecia por el cumplimiento de sus iniciativas y obras realizadas, sino también por la defensa de los de-rechos sociales fundamentales y la visión para impulsar nuevas formas de interlocución con la ciudadanía.

Es fundamental resaltar que la Delegación Álvaro Obregón debe comprenderse y analizarse en el marco de las políticas públicas metropolitanas y de la compleja red de instituciones políticas que intervienen en su operación. Uno de los problemas que po-nen a prueba los programas dirigidos al desarrollo urbano, es la mejora y apropiación de los espacios públicos, en la medida que aportan a la cohesión e integración social. En este sentido, la inclusión de las opiniones ciudadanas, la vigencia de los derechos y los proyectos propiciados desde la comunidad, constituyen un aporte hacia la construcción de ciudadanía y generan conciencia de pertenencia, así como propician capacidades de incidencia en su entorno de vida.

Finalmente, es importante subrayar que en la actualidad el tema de la participación ciudadana efectiva, el control político y las limitaciones hacia la incidencia de la sociedad civil en los procesos de gobierno en esta Delegación, son elementos que contribuyen a la fragilidad institucional y desconfianza ciudadana, en la medida de la falta de proce-dimientos eficaces para generar una vinculación eficiente hacia los procesos de toma de decisión política. No obstante, y al igual que en otras delegaciones colindantes, se observan esfuerzos encaminados hacia la búsqueda de nuevos arreglos institucionales que permitan no solo considerar la opinión de los ciudadanos, sino crear mecanismos de cooperación y consulta para atender el conflicto social y las contradicciones de las políticas registradas en las diferentes zonas de este lugar, así como la falta de programas de trabajo que tengan como objetivo impulsar el desarrollo urbano y la integración comunitaria.

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AnexosCuadro 1

Niveles de marginación en la Delegación Álvaro Obregón, 2010



Cuadro 2 Presupuesto asignado y gastado en la Delegación Álvaro Obregón, 2013Presupuesto asignado y gastado en la Delegación Álvaro Obregón, 2013

Ejercicio Presupuesto asignado en lo general

Clave y denominación del capítulo

Presupuesto por capítulo de gasto

1,727,221,460.00 1000 Servicios Personales 903,817,692.00

1,727,221,460.00 2000 Materiales y Suministros 225,946,898.00

1,727,221,460.00 3000 Servicios Generales 359,101,793.00

1,727,221,460.004000 Transferencias,

Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas

15,489,742.00

1,727,221,460.00 5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles

15,292,769.00

1,727,221,460.00 6000 Inversión Pública 207,572,566.00

Fuente: Coordinación de control presupuestal, DAO, 2013.

2013


Reflexiones sobre el vínculo entre universidad y territorio. Estrategia participativa multiactoral

para el desarrollo de una microrregión del Paraná Medio en Argentina

Virginia Ester DÁngelo Gallino

IntroducciónEste artículo aborda la relación de la universidad con el territorio, a través del vínculo que se establece en una microrregión en formación. Se analizan las estrategias participativas que se despliegan en el territorio y se reflexiona sobre el rol de la academia en estos procesos.

El conjunto de problemáticas políticas, económicas, culturales y sociales que hacen oír sus voces en el territorio de la microrregión, interpelan el espacio público y también el académico, acerca de su compromiso y responsabilidad en la resolución de las mismas. La ampliación de este espacio es una inquietud central para algunos docentes y estu-diantes dentro de la universidad, a fin de que los diferentes actores puedan participar e intervenir en procesos que ayuden a visibilizar su identidad, expresar sus necesidades y valorar sus saberes.

Esta reflexión se presenta situada en un tiempo y espacio determinados. Refiere a una práctica de la universidad, específicamente la Facultad de Ciencias de la Gestión (FCG) de la Universidad Autónoma de Entre Ríos (Uader), en la que interactúa con el territo-rio, en actividades diversas, para la construcción de la Microrregión del Paraná Medio.

En tal sentido, Altschuler (2006) entiende que existen dos razones importantes de carácter estructural para la verdadera participación en la planificación y gestión del te-rritorio. La primera de ellas es el alto porcentaje de la población que vive bajo la línea de pobreza; y la segunda, la ausencia de un proyecto que permita disminuir las fuertes desigualdades socioeconómicas y territoriales existentes.

En Argentina, a partir de los procesos de descentralización promovidos en la déca-da del 90, se han desarrollado diversos tipos de propuestas en el terreno de lo local y microrregional. En la última década se han ensayado fórmulas para el desarrollo entre gobierno y sociedad, entre actores institucionales y sociales, de manera directa o media-dos por representantes.

El prerrequisito para Coraggio es que las ONGs, universidades e iglesias, pueden construir un espacio de concertación que vea a la comunidad y su desarrollo como un

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todo, en articulación con el de otras comunidades, evitando la competencia y funda-mentalmente la de carácter político-partidario. En una gestión participativa, “las políti-cas públicas dejan de ser estatales, para ser construidas en la interfase de las representa-ciones políticas estatales, las sociales y las económicas” (Coraggio, 2003: 36).

El devenir de los procesos de trabajo conjunto con municipios y otros espacios lo-cales ampliados, se ha ido desarrollando desde la Facultad de manera poco lineal, con diferentes modalidades y prácticas, apelando a recursos diversos. Una herramienta po-derosa ha sido conformar equipos de trabajo, quizás heterogéneos en formación, edades y procedencias, pero que han tenido como común denominador la confianza recíproca, el compromiso de involucrarse en el territorio y el respeto por la trayectoria, saberes e identidad de los actores.

Esta rápida aproximación a la problemática, plantea la necesidad de incorporar en la universidad el debate acerca de los presupuestos teóricos y las estrategias metodológicas que permiten hurgar más allá de los enunciados dominantes en la temática del desarrollo, y plantear rupturas con esos presupuestos desde los territorios concretos. Asimismo, estas experiencias promueven la reflexión acerca de la calidad de los vínculos con los actores, los diferentes enfoques que coexisten, otros modos de producir conocimientos y el impe-rativo de flexibilizar los muros de la academia para hacer realidad el diálogo de saberes.

Este capítulo incluye un primer punto sobre cuestiones conceptuales que surgen a la hora de integrarse como universidad a un proceso de conformación de una micro-rregión. Luego se sintetizan algunos aspectos sobre esta última, y los microprocesos desarrollados entre la universidad y el territorio y, finalmente, se presentan aspectos metodológicos, resultados y comentarios.

Universidad, realidad social y Microrregión En este punto se reflexiona sobre las diferentes concepciones que cohabitan en la univer-sidad, y sobre la necesidad de hacerlas explícitas y relacionarlas con las prácticas docentes cotidianas. Activar este debate es importante porque es nuestro espacio laboral y, como tal, se vincula con experiencias participativas como la microrregión.

En este sentido, Badano (2011: 25) sostiene que el trabajo académico y de investiga-ción, de la manera como se lo concibe tradicionalmente, “aleja las instancias colectivas de intercambio de las perspectivas y potencialidades del conocimiento”. La construcción de un pensamiento multidisciplinario o transdisciplinario sobre los problemas sociales que, no solo no se desarrolla en la universidad, sino que dista de pensarlo.



El trabajo docente nos plantea el desafío de repensar nuestras prácticas dentro y fuera del aula, y también los alcances del compromiso con nuestros estudiantes e inter-locutores de otros espacios en los que se extiende el sistema universitario. El desarrollo de propuestas participativas de este tipo amplia el campo de lo simbólico e ideológico, en cuanto a que resiste la idea de homogeneizar el pensamiento social, perdiendo de vista la riqueza de la “otredad” y sus referentes directos: la multiplicidad, pluralidad, multi-culturalidad y lo heterogéneo como parte constitutiva de nuestra sociedad (Pinheiro Barbosa, 2012).

La separación artificial de las funciones de docencia, investigación y extensión, tiene que integrarse en nuevas modalidades del trabajo docente, en las que se recuperen los saberes producidos por las experiencias cotidianas de los sujetos y se conviertan en la base de sustentación teórica, metodológica y estratégica de sus prácticas en el territorio. La investigación y la construcción de conocimientos adquieren nuevas connotaciones cuando se convierten en herramientas de transformación social.

Nuestra tarea consiste en potenciar la capacidad para elaborar preguntas que fomen-ten la reflexión crítica, que faciliten la construcción de argumentos para debatir acerca de la realidad social, cultural, política y económica en la que están situados los sujetos y proponer proyectos alternativos (Pinheiro Barbosa, 2012).

La construcción del conocimiento, entendida como “producción intersubjetiva e interpretativa”, que parte del carácter histórico, cultural y político-ideológico de todo proceso social (Alvarado, 2012), vincula el saber académico con el saber popular. El tema específico de participar en un proceso de conformación de una microrregión nos sitúa en una realidad determinada. Esta perspectiva temporal/multitemporal propone el análisis sincrónico y diacrónico de la realidad social, y abre la idea de futuros posibles y, en consecuencia, deseables.

El compromiso con el territorio (microrregión) y la resolución participativa de sus problemas, pone a docentes y estudiantes en contacto con saberes propios de la cultura de otros actores que no son de acceso inmediato, sino que se develan a través de procesos de diálogo, intercambio y confianza.

Conformar nuevas agendas de investigación con base en las problemáticas sociales que se presentan en el territorio; trabajar en equipos interdisciplinarios; respetar los tiempos de los procesos sociales con sus ritmos, continuidades y discontinuidades; am-pliar la tarea docente por fuera de lo establecido, lo naturalizado, y provocar rupturas y reflexiones sobre la ciencia y la política, nos permitirá modificar la actual situación de la universidad.

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Descreer de la neutralidad científica y reconocer que la incidencia política de nuestros posicionamientos está presente desde las preguntas iniciales hasta los resultados, transitan-do por los marcos teórico-metodológicos, hace visibles estas cuestiones y nos compromete intelectual y éticamente. Trabajamos con ideas, intereses y valores contextualizados social e históricamente. La realidad social no está dada, sino que se construye en forma permanente.

En cuanto a la relación entre sujetos, somos constitutivos el uno del otro. Nos auto-producimos como sujetos cuando producimos conocimiento y éste nos transforma. Salir al territorio y abrir el debate con diferentes sujetos sociales, nos interpela sobre nuestro propio quehacer y el de la universidad. Esta mirada no es compartida por la mayoría de los docentes, en algunos casos, por falta de interés en el debate y, en otros, porque prevalece la lógica de formación de profesionales por sobre la lógica de formación de intelectuales (Angelino y Benedetti, 2011).

Tenemos que volver a instalar el debate sobre la función social y política de la univer-sidad, y su potencialidad para pensar conjuntamente las alternativas de transformación de las relaciones sociales injustas, además de desarrollar proyectos críticos que cuestio-nen la existencia de una única forma de entender la realidad. “Las herramientas de la reflexión y reflexibilidad posibilitan encontrar maneras emancipadoras, autónomas y comprometidas de crear problemas y metodologías situadas en el centro de los debates y dolores sociales, lejos de los bordes y prácticas endogámicas que las normativas emana-das de los organismos internacionales prescriben” (Badano, 2011: 33-34).

Es importante no perder de vista este planteo porque está presente en todas las ideas, acciones y compromisos del trabajo participativo, situado en espacios como el de la mi-crorregión, donde estamos involucrados como sujetos autónomos y como universidad.

Desarrollo territorial y ambienteLos diferentes territorios son el resultado de procesos económicos, sociales, ecológicos y políticos, de las transformaciones que expresan y conforman a una sociedad en un mo-mento y contexto determinados. Transformaciones que plantean en la actualidad una dialéctica entre lo global y lo local, definiendo la inserción de los lugares en territorios de límites difusos, cada vez más amplios, complejos y en continua metamorfosis. Situación local - global que replantea los modos de analizarlos, gestionarlos y normarlos.

Así, desde la gestión estatal y desde sus instrumentos, muchas veces se ha intentado reducir forzadamente esta complejidad, desconociendo en los hechos la gradual expan-sión de lo urbano y su crecimiento difuso. Esta situación crítica, que ha multiplicado los perjuicios socioambientales del territorio, se torna en barrera para el desarrollo humano.



En esa lógica, los actuales procesos sociales y particularmente económicos de exclu-sión y fragmentación, con fuerte incidencia negativa en lo ambiental, impulsan gradual-mente el crecimiento de los conglomerados. Cuestión que replantea continuos desequi-librios entre la sociedad y la naturaleza construida. Y es ahí donde la universidad y, con ella, las fuerzas y las relaciones productivas (sociales / económicas / espaciales) pueden poseer un rol fundamental y decisivo en la configuración territorial (Blanca, 2012).

En consecuencia, el resultado en el tiempo de los diferentes tipos de relaciones, ac-ciones y tensiones, puede leerse por medio de sus estructuras y prácticas sociales, en sus elementos organizativos y, asimismo, en la distribución socioterritorial-ambiental, como huellas dentro de un territorio particular.

Diferentes enfoques sobre el desarrollo territorial coinciden en incorporar variables como la sostenibilidad ambiental, calidad de vida y bienestar integral de las personas. En esta línea y atendiendo a la complejidad de los fenómenos sociales, se acordó comenzar el desarrollo del Programa a partir de situaciones problemáticas del territorio comunes a todas las localidades y vinculadas específicamente con lo socioambiental. Las mismas fueron de-tectadas por diferentes vías o aproximaciones y consensuadas entre los actores del proceso.

Uno de los problemas ambientales más críticos de nuestra región es la sustentabilidad de los territorios frente al proceso de urbanización, caracterizado por formas desorde-nadas de crecimiento que se manifiestan en los altos niveles de contaminación urbana. Asimismo, el manejo irracional de los recursos naturales, en una provincia agrícola-ga-nadera, redunda en altos costos socioecológicos.

Las demandas de la población en cuanto a calidad del espacio habitable, el acceso a los servicios básicos y a los bienes de capital social, no se corresponden con el impacto que su actividad cotidiana genera en ese espacio que llamamos “hábitat urbano”. El dé-ficit ambiental que produce es sufrido primeramente por las zonas más pobres, para ser luego compartido por el resto de la comunidad.

El modelo de desarrollo en muchos casos no contempla una apropiación de nuevas líneas productivas, prácticas o tecnologías que no causen daño al entorno, reproducien-do y perpetuando la crisis socioambiental que sufre el territorio. Además, las políticas orientadas a crear producción y bienestar no necesariamente mejoran la calidad de vida de sus habitantes. La búsqueda de rentabilidad, en algunos casos, y de empleo, en otros, no genera los beneficios esperados, acotando la calidad del hábitat tanto urbano como rural y en contra de su sustentabilidad.

El desarrollo es un proceso permanente de aprendizaje colectivo, que se realiza con base en las propias capacidades de las personas, grupos, comunidades y sociedades, y está fundado en sus posibilidades de concreción; el desarrollo se potencia en la medida que

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exista una fluida comunicación, transparencia y participación en la toma de decisiones, y opera como incentivo la justa distribución de los resultados (Coraggio, 2003).

El avance de la globalización y sus impactos plantean la necesidad de ofrecer una nueva perspectiva de desarrollo, más acorde con el territorio y su historia, que recupere las identidades ciudadanas y fortalezca los gobiernos y las comunidades locales como forma de anclaje a lo propio. En este contexto, el municipio se convierte en el espacio social y político único donde se define su cultura, calidad de vida y desarrollo. Es consi-derado como el epicentro de la acción ciudadana, como el “espacio de todos”, promotor de la concertación entre los diversos actores que lo integran.

Como lo expresa Altschuler (2006), las iniciativas de asociación intermunicipal res-ponden, en algunos casos, a la voluntad de los intendentes “desde abajo”; y en otros casos “desde arriba”, por iniciativa de los gobiernos provinciales. Tal es el caso de la provincia del Chaco (Argentina), donde la motivación para agruparse provino de pro-gramas nacionales de créditos y otros beneficios. Además, el objetivo de asociarse puede responder a problemas puntuales o a objetivos más integrales, como en el caso de la Microrregión del Paraná Medio.

Si bien el programa es dinámico y flexible, en el sentido de adaptación permanente al proceso, se han revisado estudios sobre casos de asociaciones intermunicipales en Argen-tina en los que se identifican dificultades a considerar como: problemas para encontrar consensos internos; sostenerse en el tiempo debido a problemas partidarios, personalis-mos, liderazgos; quedar limitadas a los ejecutivos municipales; deficiente constitución jurídica (figura legal que se agrava cuando es interprovincial); impacto negativo por cambio de gobierno provincial y nacional (discontinuidades en la recepción de diferen-tes tipos de apoyo) y alta vulnerabilidad en periodos de crisis (Altschuler, 2006).

A pesar de las dificultades mencionadas, estas asociaciones tienen muy buenas pers-pectivas futuras frente a la globalización y las fuerzas del mercado, si se comprende que en la dinámica de construcción de estos espacios, son los propios sujetos quienes pueden hacer el “trabajo de traducción” de su propia realidad social (historias, saberes y prácti-cas), en los términos que lo plantea De Souza Santos (2005).

Microrregión del Paraná Medio. Estrategias participativasLa Microrregión del Paraná Medio está ubicada en el NO de la provincia de Entre Ríos (Argentina). Se corresponde con un territorio heterogéneo en sus características, con baja población y alta dispersión territorial. En este lugar, que exhibe diferentes carencias, se ha planteado el objetivo de consolidar una asociación de municipios para aumentar su escala



y sus potencialidades. Recibió esta denominación atendiendo a su localización en ambas márgenes del Río Paraná en su altura media. Suscribieron el Estatuto de creación los si-guientes gobiernos locales: La Paz, Santa Elena, San Gustavo, Bovril, Alcaraz, Hernanda-rias, Piedras Blancas, Hasenkamp, Federal (Provincia de Entre Ríos); San Javier y Helvecia (Provincia de Santa Fe); Esquina y Libertador San Martin (Provincia de Corrientes).

Los habitantes, instituciones y políticos de la microrregión evidencian un despertar al desarrollo productivo, social y urbanístico. Esto ofrece un escenario adecuado para em-prender acciones que articulen un proceso endógeno y sustentable, en el que participen actores públicos y privados. En esta línea, el desarrollo territorial es concebido como un proceso de acrecentamiento del horizonte de posibilidades económicas, sociales, políti-cas y culturales para una región y para las personas implicadas en ella.

La Facultad de Ciencias de la Gestión (FCG) ha venido desarrollando diferentes proyectos en el transcurso de estos últimos años, en contacto con territorios de dis-tintas partes de la provincia; y en todos los casos, ha sostenido esta labor asociada con municipios u otras organizaciones. Estas experiencias han contribuido a consolidar re-laciones interinstitucionales e interpersonales fuertes y sobre todo de confianza. Se han conformado equipos interdisciplinarios y se han elaborado conjuntamente diferentes producciones con valor estratégico, tanto para las comunidades participantes como para la propia facultad.

Desde el año 2102, la FCG participa en el Programa para el “Fortalecimiento de la gestión socioambiental de la Microrregión del Paraná Medio”, asociada en esta oportu-nidad con la Secretaría de Ambiente de la provincia, ambas instituciones convocadas por los integrantes de la Microrregión. Este programa da continuidad a la Diplomatura en Desarrollo Local y Microrregional, realizada anteriormente por un equipo de la FCG en el mismo espacio.

La incorporación en este trayecto de la Secretaría de Ambiente del Gobierno de Entre Ríos es el resultado de las relaciones interinstitucionales que se fueron tejiendo. Esta secretaría cuenta con la experiencia de haber acompañado la conformación de la microrregión “Tierra de Palmares”, en la costa del Río Uruguay. Ambas instituciones se han propuesto, junto con los actores de la microrregión, desarrollar una experiencia participativa que constituye un desafío por cuanto se reúnen en un mismo espacio for-maciones, procedencias, experiencias, necesidades y culturas diferentes.

Cabe mencionar que el equipo de la facultad, el cual ha participado en diferentes instancias de trabajo, tiene la característica de estar integrado por diferentes disciplinas y trayectorias. Este equipo se ha propuesto, internamente, articular las funciones de do-cencia, investigación y extensión, superando visiones tradicionales; debatir conceptual y

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metodológicamente con otros enfoques y tener autonomía para expresar la realidad local y microrregional entrerriana.

Tal postura nos conduce a plantear al interior de la facultad y de la universidad un debate sobre la relación entre ciencia y política, por cuanto participar en experiencias colectivas como la microrregión pone en cuestión nuestro sentido como universidad pública. Cuando participa y se compromete con una problemática de la realidad social, valora el trabajo colectivo, respeta los saberes y experiencias del territorio, abre los muros de la academia para co-construir procesos con otros actores.

Marco jurídico-institucional de la Microrregión Las formas de organización y formalización jurídica que adoptan los municipios para asociarse pueden ser muy variadas. En el campo del derecho privado, pueden ser aso-ciaciones sin fines de lucro; y dentro del derecho público, existe una serie de figuras provinciales que se están gestando en el país. Sin embargo, en la práctica, numerosas asociaciones funcionan de hecho, sin una figura jurídica definida, lo que trae aparejada una serie de inconvenientes para su desenvolvimiento en todos los órdenes. La Micro-rregión es una asociación “de hecho”, en vías de convertirse en una asociación civil sin fines de lucro.

Las tensiones que se generan ante la conformación de estos nuevos modelos de ges-tión, provocan rupturas y cambios en los esquemas jurisdiccionales tradicionales. Las fricciones que provoca este tipo de cambios, donde se movilizan sistemas de poder muy arraigados en el territorio, exigen ponerlos en la mesa de discusión y alcanzar acuerdos entre los actores involucrados. Si bien es útil considerar otros antecedentes a la hora de debatir la figura jurídica de la microrregión, seguramente la mejor opción será la que se logre por consenso entre los diferentes actores que integran la asociación.

En el texto del Estatuto se definen con claridad los objetivos relativos a promover y coordinar un proceso de desarrollo sostenible, incluyendo ciudades y pueblos, para planificar y conducir en forma concertada el desarrollo de la Microrregión. Se propone movilizar recursos a través de una estrategia de gestión a nivel nacional e internacional. Planificar, conducir y coordinar la intervención e inversión gubernamental, no guber-namental y privada en la Microrregión, y promover la regulación del uso del territorio a través de un plan de ordenamiento territorial. Pone especial énfasis en potenciar el desa-rrollo económico y planificar el desarrollo turístico sustentable, apoyar el ordenamiento del transporte, promover el desarrollo sociocultural entre los municipios de la Microrre-gión, así como apoyar la conservación del patrimonio cultural y la biodiversidad local.



El estatuto se compromete con la transparencia en el ejercicio público, el fortale-cimiento de la conciencia cívica y democrática de la población y, en particular, de la participación de las mujeres y los jóvenes.

La propuesta de un modelo participativo fue una característica desde su inicio, y la Facultad se fue integrando y participando incluso desde las instancias organizativas pre-vias a su formalización. Además del Estatuto mencionado, se ha suscripto un convenio de cooperación entre la Universidad Autónoma de Entre Ríos, la Secretaría de Ambiente del Gobierno de Entre Ríos y la Microrregión del Paraná Medio, y están previstos con-venios específicos para el desarrollo de actividades con los diferentes gobiernos locales que la integran.

Cada municipio, localidad o junta de gobierno participante que firme el convenio específico, asume el compromiso de asignar al menos dos personas para colaborar en las actividades del programa, otorgándoles el permiso correspondiente para ausentarse de su cargo/puesto y asumiendo los costos de su traslado para estas actividades. Además, deberá recibir y organizar al menos una actividad de las programadas en su localidad, asumiendo los costos del evento y las labores de la convocatoria y difusión.

El programa garantiza la organización de talleres, preparación de materiales y la coor-dinación de los mismos. Como la microrregión tiene problemas de conectividad vial, en caso de cambio de agenda por condiciones climáticas adversas, se garantizará la realiza-ción de las actividades suspendidas cuando las condiciones sean favorables.

Cuestiones metodológicas del ProgramaCon la finalidad de desarrollar acciones transformadoras en el territorio de la Micro-rregión del Paraná Medio, los integrantes adoptan un diseño metodológico flexible y fundamentalmente participativo. Esta opción epistemológica implica comprender la investigación como una práctica de construcción de conocimientos, sobre la cual se reflexiona permanentemente y donde la voz de los actores territoriales debe ser atenta-mente escuchada.

Asimismo, esta aproximación metodológica es flexible porque si bien se parte de pro-blemas surgidos de entrevistas y grupos de trabajo, seguramente serán reformulados en el transcurso de la interacción y el diálogo entre los participantes. Al respecto, una experien-cia realizada en la provincia de Mendoza (Argentina) por la Universidad Nacional de Cuyo (Burgardt, 2102), advierte que los problemas construidos al inicio de la investigación por los equipos de la universidad solo coincidieron parcialmente con los planteados, identifica-dos y descriptos por la comunidad, y en algunos problemas no hubo coincidencias.

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Una de las primeras tareas desarrolladas en el marco del Programa consistió en la identificación de actores. Se realizaron entrevistas y talleres en todas las localidades. Los datos obtenidos se sistematizaron y rediscutieron grupalmente, para ir construyendo información que fue difundida a través de diferentes mecanismos de comunicación. En esta primera etapa, además de las instancias mencionadas de entrevistas, talleres y algu-nos grupos focales, está previsto aplicar una encuesta para complementar los datos que ofrece la provincia y otros institutos especializados, lo cual tiene como objetivo resaltar la información sociodemográfica.

Simultáneamente, se mantendrá un sistema de monitoreo y evaluación que permi-ta ir adecuando las diferentes actividades a las necesidades, los tiempos y los acuerdos logrados. En cuanto a la calidad del proceso participativo, se utilizarán dos parámetros usados por el Observatorio Social (2006), para evaluar lo que existe hasta la fecha y la potencialidad del proceso en cuanto a lo que puede desarrollarse a futuro.

En síntesis, los actores se integran desde la fase inicial y continúan el proceso de cons-trucción y reflexión permanente, de manera tal que se facilite la elaboración consensua-da de agendas con prioridades y se acompañe la toma de decisiones. En esta línea es tan importante el resultado como el proceso, ya que ambos son parte de una misma espiral que reproduce y también produce la vida social. La FCG, a través de sus equipos, es un actor más que participa en este Programa, que acompaña la realización de actividades y con sus sistematizaciones, documenta y difunde el trabajo territorial.

En esta primera etapa del Programa se han realizado reuniones con diferentes actores y se han consensuado y programado actividades, algunas de la cuales ya están en mar-cha. A la fecha se pueden mencionar: elaborar un mapa del territorio identificando el nivel o estado de las capacidades de gestión ambiental local, diseñar algunas estrategias socioambientales para el conjunto de la microrregión y realizar talleres para el análisis de problemáticas específicas.

Reflexiones finalesEn el desarrollo del texto se proporcionan elementos para la discusión teórico-metodo-lógica y sobre las estrategias participativas que devienen del vínculo entre la universidad y el territorio. Promueve el debate universitario sobre la realidad social; analiza la inci-dencia de los actores en el desarrollo de la microrregión y los alcances de la participación en este espacio; y, de acuerdo con los resultados que se van alcanzando, visibiliza las potencialidades a futuro.

En este trabajo se cuestionan los modos como se relacionan actores sociales e institu-cionales, y en qué medida los mecanismos de los procesos participativos contribuyen en



la formación de la agenda política para el desarrollo. Se interroga, además, sobre la cali-dad de la participación y sus posibilidades de incidencia en las políticas para la inclusión.

Como integrantes del sistema universitario, reflexionamos acerca de la responsabili-dad política que implica comprometernos con la realidad social a la que pertenecemos y con las transformaciones que necesita la universidad para poder hacerlo. Pensamos modos alternativos para participar e investigar procesos sociales, como el de la micro-rregión, en los que se involucren profesores, alumnos, graduados, junto con actores te-rritoriales. La investigación participativa que se propone pone el foco en los sujetos y en sus relaciones políticas, económicas, sociales y culturales en el territorio. Es una opción, entre otras formas de investigación, que es novedosa en cierto sentido para el equipo, porque en esta oportunidad integra docencia, investigación y extensión.

Es necesario reconocer que se produce una sinergia potente entre los aportes de quienes conocen el territorio y los equipos de la Facultad y de la Secretaría de Ambiente. En este pun-to es necesario compatibilizar lenguajes, modalidades de trabajo y manejo de los tiempos.

El trabajo permitió identificar algunos cuellos de botella que, por su relevancia, han marcado la trayectoria de estas experiencias: la incompatibilidad que se produce entre el desarrollo de propuestas innovadoras frente a estructuras consolidadas con otros forma-tos; la tensión que provoca el encuentro de la lógica política, la académica y la de otros actores en espacios participativos para el desarrollo territorial; y la generación de estra-tegias participativas que chocan con intereses determinados y demandan entrenamiento en negociación y consenso.

Aunque no es el objeto de este trabajo analizar la crisis de la universidad argentina, tenemos que comenzar por reconocerla para poder pensar y pensarnos en una práctica docente con las características antes descriptas. Esta crisis tiene la particularidad de que, además de ser producto del desmantelamiento y desarticulación de las décadas neolibe-rales, tiene el peso de una historia y un discurso desde el cual no se pueden explicar las nuevas realidades que la incomodan.

Hoy, el colectivo universitario trabaja, investiga y produce, adecuándose a deman-das de todo tipo, y en medio de fuertes contradicciones que generan tensión entre el compromiso social y político en la construcción de conocimientos, y las exigencias del sistema con sus mecanismos de evaluación / selección, condicionamientos y rutinas. En este marco, planteamos el vínculo con el territorio reconociendo que es un escenario complejo, pero a la vez propicio para promover cambios intra y extra muros.

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Confianza, institucionalidad y construcción de ciudadanía en México y la Ciudad de México


PresentaciónRecientemente una gran parte de estudios y encuestas de opinión en la región de Améri-ca Latina y el Caribe, destacan la importancia de la participación política en los procesos de gobierno y la generación de políticas públicas, en el contexto de los procesos de cam-bio y democratización de los regímenes políticos. En México, y en especial en la Ciudad de México, la participación a través de la organización y movilización no institucional ha contribuido a un aumento importante de la desconfianza entre la ciudadanía hacia sus gobiernos, en las distintas ciudades y regiones del país, y se perciben nuevos desafíos en las relaciones políticas entre el Estado y la sociedad civil.

La activación de diferentes actores y movilizaciones entre la sociedad demanda una reflexión acerca de los modos de participación (política y social) hacia la construcción de la agenda política y las políticas impulsadas para contrarrestar la complejidad de los problemas públicos, en el marco de las reformas político-económicas impulsadas recien-temente, así como de las estrategias de gobierno formuladas para el control social y la estabilidad del sistema político.

El objetivo de este trabajo es compartir una reflexión acerca de la noción de confian-za, y destacar su relación con la institucionalidad y el desencanto de la ciudadanía en relación con los procesos de gobierno y políticas públicas. Se propone para la discusión las preguntas siguientes: ¿En qué medida la desconfianza afecta la participación de la ciudadanía en los procesos de gobierno? ¿Cómo afecta la desconfianza el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la construcción de la ciudadanía en México, en especial en la Ciudad de México? Se advierte como hipótesis de trabajo que:

1. La carencia de confianza hacia los procesos de gobierno por parte de la ciuda-danía, afecta la institucionalidad democrática y contribuye a la desconfianza en la participación en los asuntos públicos.

2. En México, la falta de inclusión de la ciudadanía en el diseño y la ejecución de políticas públicas, por ejemplo hacia la pobreza y la inseguridad, genera no solo desconfianza en la ejecución de políticas públicas, sino vulnera los dere-chos ciudadanos e impide el desarrollo de una sociedad libre, justa y equita-tiva en nuestro país.

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3. En la Ciudad de México, la construcción de ciudadanía es una condición necesaria para impulsar procesos de incidencia política con mayor eficacia hacia la toma de decisiones, a fin de evitar el clientelismo y la exclusión social entre la ciudadanía.

Este trabajo se organiza en tres secciones. La primera aborda una revisión teórico-con-ceptual para comprender el objeto de estudio central. La segunda destaca, a nivel empíri-co, un análisis de indicadores y datos de encuestas y estudios de opinión para evidenciar y generar una posición en cuanto al tema. Finalmente, la tercera hace un planteamiento acerca de la importancia de construir una ciudadanía autónoma y participativa en la Ciudad de México, en el marco de los cambios políticos registrados en este lugar. No está de más señalar que no pretendemos hacer una exposición exhaustiva, sino explorar categorías para analizar con mayor rigor el objeto central de estudio.

Confianza, institucionalidad y ciudadanía De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE, 2010), se entiende por confianza a la acción de confiar; también se alude a la esperanza firme que se tiene sobre alguien o algo; así como a la seguridad que alguien tiene en sí mismo, y a la presun-ción y vana opinión de sí mismo. Cuando se trata de una persona, la confianza advierte que se tiene un trato íntimo y familiar, y cuando se dice acerca de una cosa, se refiere a que ésta posee las cualidades recomendables para el fin que se destina.

Hardin (2010: 30-34) dice que la confianza, por lo general, es una relación tripartita que implica una afirmación sobre la confianza en individuos y asuntos particulares; es una noción cognitiva que demanda conocimiento, creencia y valoraciones; la confianza implica expectativas sobre la conducta y el reconocimiento de un contexto que las rodea. Desde una visión racional, la confianza no depende directamente de sus intereses sino, más bien, de si éstos están encapsulados en los intereses de la persona en quien confía.

Por su parte, Hevia (2003: 15) ha señalado que la confianza supone una actitud de sentido común que es utilizada en los procesos de interacción entre actores sociales en contextos particulares. Este autor propone que, cuando se alude a la confianza, se puede comprender como una cosa y como una acción que es propiedad de los sujetos; y, por otro lado, como propiedad de la relación, es decir, como actividad. Asimismo, destaca la noción de Fukuyama, en el sentido de que por confianza se puede comprender “la expectativa que surge dentro de una comunidad de comportamiento normal, honesto y cooperativo, basada en normas comunes, compartidas por todos los miembros de dicha comunidad” (Cit., Hevia, 2015: 15; Fukuyama, 1996: 45).



Evidentemente, esta última acotación advierte un reconocimiento de los valores o normas que se constituyen y comparten entre los miembros de un grupo, y que permi-ten la cooperación e intercambio entre los mismos, así como una revisión de los aspectos sociales y culturales que se presentan para comprender la formación de capital social y, en este sentido, la gestación de confianza y desarrollo entre sus miembros.

Ahora bien, aunque el término ha sido objeto de múltiples puntos de vista –en el ámbito de la ciencia política–, la confianza constituye una propiedad fundamental para comprender la constitución, los mecanismos y las estrategias que utilizan los regímenes y sus gobiernos para confrontar la complejidad de los problemas públicos. Además, es posible que la confianza sea un elemento que permita comprender las diferencias entre el funcionamiento y la integración de un sistema político y, concretamente, de las rela-ciones que se establecen entre un gobierno y sus gobernados.

En otro orden de ideas, y de acuerdo con Lujan (1999: 20), la falta de confianza se interpreta como un sinónimo de crisis de legitimidad y se vincula frecuentemente con aquellas preocupaciones que generan inestabilidad. En este mismo sentido, Huntington (1992: 36) advirtió que la falta de confianza en la cultura de las sociedades crea no solo obstáculos para la formación de instituciones públicas sólidas, sino genera deficiencias en los mecanismos de relación y lealtad hacia los intereses nacionales y públicos, y en sus aptitudes y capacidad organizativa.

Por su parte, y desde otra perspectiva teórica, Luhmann (1996: 14-21) ha explicado que la noción de confianza constituye una forma efectiva para reducir la complejidad de un sistema; la confianza es un mecanismo que realiza una función específica pero esen-cial en todo el sistema (sea una persona, una interacción o una organización), que es la de reducir la complejidad. En este proceso se advierten aspectos que la definen como un mecanismo social derivado de creencias y motivaciones, y como aquella apuesta acerca de las acciones contingentes futuras de otros. La confianza es una apuesta al futuro, es decir, involucra una relación con efectos sobre el presente.

La noción de confianza advierte una relación con la cultura de una sociedad abierta, parti-cipativa e informada sobre los asuntos públicos, y sobre el funcionamiento de su gobierno en términos de la institucionalidad democrática. Según Uvalle (2001: 15), la institucionalidad se comprende como un sistema de capacidades que permiten la gobernación de las organiza-ciones civiles y ciudadanas. La institucionalidad es un atributo de la vida pública, que debe construirse a partir del convencimiento de voluntades particulares y de la articulación de los intereses que definen el sentido mismo de la acción colectiva. Si lo público no se forma como espacio de convivencia responsable, no existen las condiciones para impulsar la instituciona-lidad democrática y, por lo tanto, para generar confianza en los asuntos de interés público.

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Desde otra visión, la institucionalidad permite no solo impulsar un eje de articu-lación, sino su diseño e implementación se enlaza con los procesos de participación y representación política que son inherentes al paradigma de la sociedad abierta. Cuando decimos que existe un proceso de institucionalidad democrática se advierte un análisis sobre la vigencia del orden institucional, político y social, con la finalidad de valorar su maduración y consolidación en la sociedad, así como en la creación y operación de las estructuras y procesos institucionales para contrarrestar la incertidumbre y lograr la creación de bases confiables de su desarrollo (Cfr., Uvalle, 2001: 17-18).

Desde otra postura, la institucionalidad se construye a partir de referentes democrá-ticos de participación y representación; se orienta a definir las reglas de un régimen po-lítico determinado, con el fin de facilitar la cooperación de los agentes políticos a favor de la estabilidad y la gobernabilidad democrática. La institucionalidad es producto de la confianza y de los arreglos eficaces entre actores (sociales e institucionales), los cuales garantizan las relaciones entre sociedad y Estado sin desconocer los conflictos, la plu-ralidad, la cultura y las diferentes capacidades, intereses y valores. La institucionalidad es importante para reconocer el papel que tienen las autoridades en la generación de confianza en sus instituciones políticas y procesos de gobierno impulsados para atender la coordinación, estímulo y desarrollo de los intereses públicos y comunes.

La noción de ciudadanía puede comprenderse como un medio para generar empo-deramiento de los ciudadanos, e impulsar procesos de participación e incidencia política de un modo organizado y activo. La noción de ciudadanía advierte múltiples posturas teóricas y conceptuales, sin embargo, la esencia del concepto subraya el espacio legal y los derechos cedidos por el Estado a los ciudadanos (Cfr., Marshall, 1998). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 2004, dice que la ciudadanía es un tipo de igualdad básica asociada con el concepto de pertenencia a una comunidad, y que se relaciona con derechos y obligaciones de los cuales todos los individuos están dotados, en virtud de su pertenencia a un Estado nacional (PNUD, 2004).

Desde nuestra perspectiva, la ciudadanía no solo implica el reconocimiento de de-rechos y obligaciones, sino que es necesario admitir la existencia de una situación de desigualdad institucionalizada de recursos y poder en las sociedades; su naturaleza tiene que ver con la propia visión y construcción de quienes impulsan iniciativas y estrategias de cambio e incidencia hacia lo político y hacia las políticas. De esta manera, se puede concebir a una ciudadanía activa y promotora de sus propios derechos, de legitimación de sus procesos de lucha e intervención en aquellos ámbitos y espacios donde se generan sus prácticas sociales determinadas y donde se justifica el motor de su acción colectiva (Cfr., INE, 2014: 23-25).



El ejercicio de una ciudadanía activa requiere de un Estado de derecho efectivo y responsable, que sea capaz no solo de garantizar los derechos ciudadanos, sino de res-petar las iniciativas autónomas generadas entre la sociedad civil, a fin de garantizar y dar sentido a la democracia. Así, la participación ciudadana constituye un motor para generar agenda política y procesos de intervención con múltiples fines, entre los cuales destacan, principalmente, la rendición de cuentas, la transparencia y la inclusión en las diferentes fases de la política pública, entre otras acciones relacionadas con la actividad social y comunitaria. En síntesis, cuando se alude a una ciudadanía activa, se advierte la existencia de una ciudadanía que incluye diversas formas de participación ciudadana nuevas y no convencionales, así como actividades político-electorales, entre otras accio-nes generadas desde la propia actividad social, partidista y civil, en un sistema social y político determinado.

En México, y en concreto en la Ciudad de México, la construcción de ciudadanía ha sido un proceso político conflictivo y complicado, por la naturaleza misma del surgimien-to del Estado y de la articulación social y política en la capital del país, así como por el ascenso y evolución de los actores políticos y civiles en la definición del poder y la produc-ción de políticas públicas estatales. Es importante decir que los aspectos antes expuestos demandan repensar el significado actual de ciudadanía, fundamentalmente en el ámbito metropolitano, así como analizar el redimensionamiento del rol del Estado y del papel de los ciudadanos en la vida pública de esta ciudad y, en este sentido, repensar los problemas de relación y (des) confianza presentes en cuanto al ámbito político institucional.

Instituciones y desencanto en relación con la política en México Una exploración general de las encuestas y estudios de opinión generados en los últimos años en México, acerca de la conducción de su gobierno, cultura y participación políti-ca1, permite insinuar que una gran parte de los mexicanos se encuentran desencantados con las principales instituciones políticas del país y con la democracia en general, debido a la falta de institucionalidad, la corrupción imperante y la escasez de vínculos institu-cionales, además de la desconfianza en los discursos y acciones de gobierno.

Los ciudadanos en nuestro país prefieren a la democracia sobre otra forma de go-bierno, a pesar de encontrarse insatisfechos con su funcionamiento. Sin embargo, las condiciones de pobreza, desigualdad e inseguridad son un caldo de cultivo para que

1 Cfr., Consulta Mitofsky, 2010-2012, Encuesta Mundial de Valores, 2010; Encuesta sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, 2012; Encuesta sobre el sentir ciudadano, 2009; Informe País sobre la calidad de la ciudadanía en México, 2014.

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este respaldo a la democracia pueda presentar retrocesos entre la ciudadanía en general, quien percibe un futuro desalentador con respecto a la mejoría en sus condiciones de desarrollo personal.

En este contexto, es posible definir la noción de democracia como el arreglo institu-cional que se concreta en el gobierno y que deriva de:

1. La práctica libre, directa y secreta de los votos y

2. La participación de ciudadanos que se reconocen en el ejercicio tolerante y razonado de la deliberación pública (Dahl, 1997: 15).

Aunado a lo anterior, “Esta práctica implica necesariamente la existencia previa de un piso mínimo de derechos humanos: el derecho a estar informado sobre los asuntos pú-blicos, así como las libertades para expresarse, para publicar, para organizarse y para reunirse, entre otros” (Cfr., IFE, 2010).

La democracia ya no se asume solo como el ejercicio del derecho a votar, sino que requiere la existencia de una ciudadanía de alta intensidad que se constituye de:

1. El conocimiento de los derechos y obligaciones ciudadanas;

2. La identificación del Estado como el responsable del reconocimiento y armo-nización de leyes y políticas que aseguren su realización, y

3. El conocimiento de las formas pacíficas para plantear las demandas hacia la agenda y la incidencia en la toma de decisiones.

Desde nuestra perspectiva, vivir en democracia no solo significa votar sino, y sobre todo, vivir en bienestar, ejercer efectivamente y gozar de los derechos sociales, políticos y civi-les que han sido reconocidos por el Estado2. La confianza política tiene un peso signifi-cativo, toda vez que constituye “el conjunto de expectativas que se generan/depositan y que no siempre son satisfechas por las instituciones del Estado” (Luhmann, 1996: 21). En estos términos, la confianza es el mecanismo a través del cual la ciudadanía y las ins-tituciones: 1. interactúan y 2. posibilitan u obstaculizan el funcionamiento de la vida en democracia. Mientras mayor sea la confianza en las instituciones y en sus representantes, mayor será la valoración de la democracia, tanto su apoyo como la satisfacción de vivir

2 El tema de la confianza interpersonal y en las instituciones de los mexicanos fue abordado desde el trabajo clásico de Almond y Verba (1963), quienes concluyeron que la confianza interpersonal era un requisito para la formación de asociaciones secundarias que, a su vez, eran esenciales para una participación política efectiva en cualquier democracia. Asimismo, la confianza era indispensable para el buen funcionamiento de las reglas democráticas. Los autores sostu-vieron que aunque la confianza no era un factor suficiente para asegurar la estabilidad democrática; junto con otros factores también se requiere un compromiso a largo plazo de los ciudadanos con las instituciones democráticas que permita defender al régimen cuando las condiciones sean difíciles (Durand, 2004: 122).



Fuente: Elaboración con datos de Consulta Mitofsky, 2010.

Como se evidencia en el gráfico anterior, las fuerzas armadas gozan de mayor confian-za por parte de la ciudadanía y esto se ha mantenido por más de una década. Resulta contrastante si comparamos con el nivel de desconfianza relacionado con instituciones clave del sistema político mexicano: el Congreso de la Unión, los Partidos Políticos, el Poder Judicial y el Gobierno, los cuales tienen niveles muy bajos de credibilidad para la mayoría de los mexicanos. Esto se ratifica con los datos obtenidos en la Encuesta Nacio-nal sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de 2012 (ENCUP) (SEGOB, 2012), ya que con excepción del Ejército y los militares, todas las demás instituciones políticas y de representación ciudadana están reprobadas con respecto a sus niveles de confianza.

Ahora bien, ¿de qué depende que los ciudadanos se sientan satisfechos de vivir en democracia y contribuyan a las relaciones y creación de confianza e institucionalidad democrática? La resolución de las demandas es uno de los elementos que posibilita el apoyo y la satisfacción de vivir en ella. Mientras mayor sea la satisfacción para con las demandas, mayor será la credibilidad. Lo anterior guarda relación con la eficacia del gobierno, en el sentido de que ésta revela la capacidad del mismo para resolver dichas peticiones (Cfr., Cobb, 1976).

CONGRESO PARTIDOSPOLÍTICOS

10.00

0.00

20.00

30.00

40.00

35.00

25.00

15.00

5.00

PODER JUDICIAL FUERZASARMADAS

GOBIERNO

17.07

11.59

17.0

33.54

20.73

en ella. Veamos ahora algunos datos sobre los niveles de confianza de los ciudadanos o de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia en México:

Confianza en instituciones (%)

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Confianza en las instituciones

Calificación promedio con base en una escala del 0 a 10.Fuente: Elaboración con datos de la ENCUP, 2012 (SEGOB, 2012).

Como se muestra en el gráfico siguiente, el periodo en que los ciudadanos consideraron más efectivo al gobierno fue precisamente en el año 2000, cuando por fin se dio la al-ternancia en México hacia un partido político distinto del PRI, y los ciudadanos relacio-naron este hecho con la democracia y con la llegada de mayores estándares de bienestar para los mexicanos.

% Eficacia del gobierno

6

Fuente: Elaboración con datos de Consulta Mitofsky, 2010.

Como se evidencia en el gráfico anterior, las fuerzas armadas gozan de mayor confianza por parte de la ciudadanía y esto se ha mantenido por más de una década. Resulta contrastante si comparamos con el nivel de desconfianza relacionado con instituciones clave del sistema político mexicano: el Congreso de la Unión, los Partidos Políticos, el Poder Judicial y el Gobierno, los cuales tienen niveles muy bajos de credibilidad para la mayoría de los mexicanos. Esto se ratifica con los datos obtenidos en la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de 2012 (ENCUP) (SEGOB, 2012), ya que con excepción del Ejército y los militares, todas las demás instituciones políticas y de representación ciudadana están reprobadas con respecto a sus niveles de confianza.

Ahora bien, ¿de qué depende que los ciudadanos se sientan satisfechos de vivir en democracia y contribuyan a las relaciones y creación de confianza e institucionalidad democrática? La resolución de las demandas es uno de los elementos que posibilita el apoyo y la satisfacción de vivir en ella. Mientras mayor sea la satisfacción para con las demandas, mayor será la credibilidad. Lo anterior guarda relación con la eficacia del gobierno, en el sentido de que ésta revela la capacidad del mismo para resolver dichas peticiones (Cfr., Cobb, 1976).

Confianza en las instituciones

Ejército 6.1 SCJN 5.0

Militares 6.0 Jefes Delegación/ Presidente Municipal 4.9

CNCH 5.7 Sindicatos 4.5

IFE 5.5 Diputados 4.4

Presidente 5.3 Senadores 4.4

Gobierno 5.1 Partidos Políticos 4.4

Gobernadores 5.0 Policía 4.3

Jueces 5.0

Calificación promedio con base en una escala del 0 a 10.

17.07

11.59

17.07

33.54

20.73

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

CONGRESO PARTIDOSPOLÍTICOSPODERJUDICIAL FUERZASARMADAS GOBIERNO

Confianza en Instituciones (%)

-0.2

-0.4

-0.3

0.1

0

0.1

0.2

1996

0.38

0.15

1998 2000 2002

0.3

0.4

% Eficacia de gobierno

0.27

- 0.22

Fuente: Elaboración con datos de PNUD, 2004; Este País, 2003; y Latinobarómetro, 2010.

De acuerdo con la ENCUP, 2012, un 58% de los mexicanos prefiere la democracia fren-te a cualquier otra forma de gobierno, sin embargo, tan solo un 34% de la gente opina



que México vive en una democracia. Lo anterior contrasta con que un 31% dice que no vivimos en una democracia, y un 33% afirma que solo en parte vivimos en democracia.

En síntesis, se puede inferir que la mayoría sí prefiere a la democracia como forma de gobierno, pero que de igual forma una parte significativa opina que no vivimos en una democracia plena y consolidada. Esto es importante porque: “el compromiso con los valores democráticos, así como el apoyo a un sistema democrático de parte de los ciu-dadanos, son condiciones necesarias para la consolidación de un gobierno democrático” (Schedler y Sarsfield, 2009: 123).

En la misma ENCUP, 2012, la mitad de la población (50%), si tuviera que elegir entre democracia y desarrollo económico, preferiría lo segundo; mientras que tan solo un 21% considera más importante la democracia que el desarrollo económico; y un 27% considera que ambos son igualmente importantes. Estos datos revelan que el tema del bienestar eco-nómico es fundamental para los mexicanos, en el sentido de que estarían más satisfechos de vivir en democracia, si ésta representara para ellos un mayor desarrollo económico.

La alternancia trajo consigo una mayor preferencia por la democracia, pero eso no sig-nifica que la satisfacción con esta forma de gobierno haya crecido en la misma escala, pues de acuerdo con los datos de la siguiente gráfica, se observa un declive importante. En este sentido, es posible argumentar que en 1997, antes de la alternancia, el nivel de aceptación era mayor que después del 2000. La eficacia del gobierno ha decaído en la misma magnitud.

Satisfacción con la democracia (serie de tiempo)

11

45

21

37

26

18 18

17

24

41

3123

28

27

Satrisfacción con la democracia(seria de tiempo)

Fuente: Encuesta Mundial de Valores (2010).

Hasta aquí se ha intentado ilustrar, aunque de manera general, el sentir de la ciudadanía en cuanto a vivir en democracia. No obstante lo anterior, las conclusiones del Informe

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País sobre la Calidad de la Ciudadanía en México, 2014 (INE, 2014), realizadas por el Instituto Nacional Electoral, reconfirman la necesidad de impulsar políticas públicas desde una perspectiva abierta, incluyente y plural entre la ciudadanía. A este respecto, el informe revela que la confianza interpersonal es importante para el funcionamiento de la democracia, ya que promueve no solo la colaboración entre ciudadanos, sino contribuye al fortalecimiento del tejido social y a la aceptación de reglas.

En general, a nivel nacional, el grado de confianza hacia instituciones y organiza-ciones políticas y sociales es bajo. Los mexicanos confían un poco más en el gobierno federal (36% frente a 30%) que en el gobierno de su estado y su municipio. La confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo del 20%, y la confianza en la autoridad electoral es del 34% (INE, 2014: 127-145). Lo anterior advierte un panorama preocupante y con serios desafíos hacia el futuro, ya que la desconfianza de la ciudadanía hacia sus instituciones es posible que afecte la estabilidad del sistema político. Además, existe una fuerte tensión entre el apoyo a esta forma de gobierno y la satisfacción con la misma, especialmente con las instituciones responsables de coadyuvar en la confianza y la institucionalidad democrática. Esta visión de la democracia, como mecanismo para mejorar la calidad de vida de los y las ciudadanas, ha traído consigo el desencanto.

Tal desazón abre la peligrosa posibilidad de un retroceso en las relaciones y estabili-dad entre sociedad y Estado, toda vez que la ciudadanía puede estar dispuesta a no res-paldar la idea de un régimen democrático, en tanto no mejore su situación económica. Asimismo, considero se visualizan nuevas opciones políticas, que podrían mostrarse más eficientes para alcanzar beneficios económicos, a cambio de restringir libertades o alter-nativas de participación. Desafortunadamente, esto podría ser atractivo para un público que entiende la democracia de una forma pragmática y circunstancial.

Ante esto, es importante plantear: ¿Qué elementos explican el desencanto de la ciu-dadanía de vivir en democracia y en sus procesos de institucionalidad democrática? Una posible respuesta es que las orientaciones hacia la democracia se explican a partir del contexto en que se forman. Las condiciones de pobreza e inseguridad en las que viven millones de ciudadanos en México son, tal vez, una posible respuesta para aclarar el camino y cambiar el rumbo de la política y las políticas.

Pobreza e inseguridad como desafíos de la institucionalidad democráticaDurante la última década se ha debatido mucho acerca de la relación entre economía y democracia, en países con altos niveles de desigualdad y pobreza. La razón principal es



que “la democracia se ha convertido en un sinónimo de libertad y justicia. Es, a la vez, un fin y un instrumento” (Cfr., PNUD, 2004). No obstante, para que exista igualdad y justicia es necesario extender la democracia, es decir, si bien se requiere de cierto umbral económico para fortalecerla, también se necesita de más y mejor calidad de la democra-cia para fortalecer la economía.

La pobreza y desigualdad representan para los ciudadanos exclusión social, la cual impide el pleno desarrollo de las personas según sus verdaderos deseos y capacidades. La escasez de recursos económicos determina la exclusión social, los procesos de em-pobrecimiento de ciertas capas de población pueden y deben leerse en términos de sus efectos excluyentes respecto a los espacios sociales y políticos donde se desarrolla la vida democrática (Cfr., Subirats, 2010: 22-33).

México, al igual que una gran parte de los países de Latinoamérica, enfrenta como principales desafíos: la desigualdad y la pobreza que provocan altos niveles de insatis-facción ciudadana con la democracia, ya que ésta se asume como la posibilidad de que todos los individuos sean (vistos) y vivan de igual manera. La difusión de la democracia lleva a una transformación del tipo y calidad de las relaciones sociales; y en ese proceso, la democracia también se ve transformada en su calidad, de tal suerte que la idea de bienestar ciudadano se vincula con la finalidad de la democracia no solo en el plano individual, sino en el colectivo. En nuestro país, la pobreza y la inseguridad son las pre-ocupaciones y desafíos centrales del gobierno, para contrarrestar su aumento y fomentar políticas hacia la institucionalidad democrática.

Condiciones de pobrezaMéxico es la décimocuarta economía en el mundo y la segunda en América Latina. Es el onceavo país más poblado del planeta, con poco más de 112'336,538 habitantes. En 2010, el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita se ubicó en 8,096 dólares. En el primer trimestre del año 2011, la población desempleada se situó en 4.5 millones de personas (INEGI, 2011). Según cifras oficiales3, la población en condiciones de pobreza ha au-mentado considerablemente, sin que los programas sociales de combate a nivel federal hayan tenido un impacto significativo. La desigualdad se mantiene como una realidad para millones de personas que no tienen los satisfactores mínimos para cubrir sus necesi-dades básicas, y constituye uno de los obstáculos para el ejercicio pleno de sus derechos y, con ello, de su ciudadanía e interés en los asuntos públicos.

3 Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social en México (CONEVAL), en 2012 había 53.3 millones de personas pobres en México (45.5% del total), frente a 52.8 millones (46.1%) en 2010. Para mayor información sobre el tema, véase CONEVAL, 2012.

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Chiapas, Durango, Guerrero, Oaxaca, Tabasco y Veracruz constituyen focos rojos en cuanto a esta situación. Según datos del Programa Oportunidades4, se beneficia en el país a 5 millones de habitantes. Y aunque se realizan de manera constante diversos esfuerzos por blindar electoralmente este tipo de programas, algunas investigaciones realizadas por organizaciones de la sociedad civil −como Fundar− revelan que mediante estos programas se coartan las libertades de los ciudadanos, y se controlan las posibilidades de desarrollar capacidades que los guíen por el camino de la construcción de una ciudadanía democrática.

Los estados con menor valor en el índice de desarrollo local (es decir, los más pobres) son los más influenciables por la racionalidad económica, en el momento de expresar su satisfac-ción acerca de cómo está funcionando la democracia. Sin embargo, los estados ubicados en el extremo opuesto del índice, es decir, con valores altos en el desarrollo local, están signifi-cativamente más influidos por variables de largo plazo. En ellos, el nivel de satisfacción res-ponde a elementos actitudinales (representatividad política y electoral, y derechos civiles), más que de evaluación de costos y beneficios económicos ligados a la coyuntura (Cfr., Ma-teos, 2011: 163-184). En México, se ha configurado un crecimiento económico deficiente y una persistente desigualdad. El Censo del año 2010 revela que el 20% de localidades en el país reporta falta de empleo o emigración, el 13.6% reporta problemas en infraestructura o agua y resulta sintomático e indicativo que el 7.9% reporte pobreza (Cfr., INEGI, 2010).

Panorama sociodemográfico en México, 2010

4 En el año 2014, el Programa Oportunidades cambió su denominación, por instrucciones del Ejecutivo Federal, a Prospera, y llegó a atender a 6.1 millones de personas. El programa tiene como finalidad el fomento productivo, la generación de ingresos, bienestar económico, inclusión financiera y laboral, educación, alimentación y salud, benefi-cios dirigidos a la población que se encuentre en situación de pobreza extrema, bajo esquemas de corresponsabilidad que permitan a las familias mejorar sus condiciones de vida y aseguren el disfrute de sus derechos sociales y el acceso al desarrollo social con igualdad de oportunidades (Cfr., https://www.prospera.gob.mx/Portal/wb/Web/inicio).

20.1

13.6

9.7

7.96.9

14.8

Fuente: Censo de Población y Vivienda (INEGI, 2010).



En el año 2010, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2010) indicó que es necesario definir la creación de un nuevo pacto social entre el Es-tado, el mercado y la sociedad en México, para construir un desarrollo sostenible, más justo y equitativo. Se trata de eliminar brechas y de abrir caminos, estableciendo un plan para “la modernización productiva dirigida a la formación extendida de capacidades humanas, empleo productivo y participación ciudadana. En este marco la política social cobra especial relevancia, pero a la vez debe operar con verdadera vocación universal y eficiencia en el uso de recursos”.

InseguridadEn la actualidad la persistencia y crecimiento de una serie de factores negativos en dife-rentes ámbitos sociales, han contribuido a aumentar en la población la sensación de inse-guridad, indefensión y riesgo. En la medida en que estos sentimientos se agregan a la falta de atención e ineficiencia en las acciones de protección, el problema desemboca directa-mente en el deterioro de las condiciones de vida y el bienestar general de la población.

Si bien es cierto que la extensión de regímenes democráticos ha favorecido la re-ducción de prácticas autoritarias violentas −como privación injustificada de la libertad, tortura, asesinatos políticos, entre otros−, persisten problemas vinculados con la incapa-cidad gubernamental o incluso con la falta de voluntad política para asegurar la plena vi-gencia del Estado de derecho, lo que de manera concreta se traduce en inseguridad (Cfr., PNUD, 2004). Existe un relativo consenso acerca de que la violencia y la desigualdad son problemas que se relacionan y condicionan mutuamente; esto significa que en paí-ses con mayor desigualdad se tiene cuatro veces más probabilidades de enfrentar delitos violentos, lo que, en sentido inverso, significa que el crecimiento económico favorece la reducción de la violencia5.

Los resultados de la guerra que libra actualmente el gobierno mexicano contra el narcotráfico son un mosaico de contrastes. Una estrategia planeada para ofrecer mayor seguridad a los ciudadanos se ha convertido, después de seis años, en una fuente perma-nente de violencia e inestabilidad en casi todo el país. En algunos lugares la violencia ha alcanzado niveles que resultan difíciles de calcular, y que tienen un efecto significativo en la economía de los municipios.

5 Es imposible discutir sobre democracia, desarrollo económico y social sin que se tome en consideración la violencia, sus causas y sus consecuencias. Organismos internacionales como el Banco Mundial han incorporado el tema en sus agendas, ya que se concibe como un desafío fundamental que posibilita o condiciona el desarrollo. Hasta el año 2011, cerca del 20 por ciento de la población radicaba en zonas afectadas por conflictos, criminalidad organizada o fragilidad, problemas que se agudizan frente a nuevas formas de violencia como la trata de personas y terrorismo (Cfr., Banco Mundial, 2011: 1-5).

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De acuerdo con Villalobos (2010):

El narcotráfico suele surgir de las actividades de contrabandistas de clase media baja con poca educación, que construyen sus organizaciones a partir de grupos familiares como forma de asegurarse lealtades (“la fami-lia”), y reclutan socialmente hacia abajo. Sus organizaciones tienen la violencia y la muerte como forma de dirimir todo tipo de conflictos (personales, de mercado, familiares y territoriales), porque sus actividades no tienen marco legal y, por lo tanto, no pueden usar los tribunales y las leyes. Los castigos extremos y las muertes ejemplares son sus únicos ins-trumentos de “justicia”. Cuando se fortalecen financieramente se expan-den socialmente y entonces comienzan a intimidar, someter o utilizar a funcionarios públicos y/o empresarios. Primero cooptan policías hasta que le quitan al Estado el poder coercitivo y luego van sobre el sistema judicial, la prensa, los poderes económicos y políticos.

En el tema de la agenda para combatir la inseguridad, se pueden identificar cinco delitos considerados de alto impacto, entre los cuales, el robo es el de mayor incidencia, seguido por lesiones dolosas, homicidio doloso, extorsión y, finalmente, el secuestro. En el perio-do que va de 2006 a 2011, el total de delitos de alto impacto se incrementó casi un 30 por ciento. Sin embargo, destacan el secuestro y el homicidio que se han incrementado cerca del 50 por ciento (Cfr., Consulta Mitofsky, 2012b: 2).

Estos hechos han alimentado una percepción ciudadana negativa respecto al tema, de manera que la inseguridad se ha convertido en el principal problema percibido por el 34% de la población, al que se suman problemas como la crisis económica, el aumento de la informalidad y el desempleo abierto. Sin lugar a dudas, esta condición es atribuida a una frágil estrategia de gobierno, ya que en temas como el crimen organizado solo el 18 por ciento de la población considera que es el gobierno federal quien va ganado la batalla en la denominada “guerra contra el narcotráfico”; en cambio, el 59 por ciento considera que es el crimen organizado quien lleva la delantera (Cfr., Consulta Mitofsky, 2011: 5-6).

Aunado a esto, el nivel de confianza en instituciones como la policía es sumamen-te bajo, ya que cerca del 40 por ciento de los ciudadanos manifiesta una poca o nula confianza en esta institución. Lo anterior, sin duda, se encuentra relacionado con el desempeño de las fuerzas de seguridad federal, entre las cuales la violación a los derechos humanos es una tendencia sostenida. En el año 2011, esto generó más de 49 mil quejas por presuntas violaciones, siendo la SEDENA y la PGR las instituciones con mayor nú-mero de ellas (Cfr., Consulta Mitofsky, 2011: 5).



Situación de la Seguridad con respecto al año anterior

Fuente: Consulta Mitofsky, 2012b.

La percepción ciudadana puede estar explicada por una mayor cercanía a los delitos, ya que el 72 por ciento afirma haber experimentado de cerca algunos de ellos. Estas condiciones alimentan una sensación de deterioro de la seguridad en el 79 por ciento de la población, lo que finalmente se refleja en una percepción equivocada del rumbo del país en el 60 por ciento de la ciudadanía, de manera que tan solo el 31 por ciento de la población considera que el rumbo del gobierno en materia de seguridad es el correcto (Consulta Mitofsky, 2011 y 2012b).

Los retos de la democracia, la institucionalidad y la creación de confianza en México, se agudizan particularmente en el caso de los jóvenes, pues el futuro para este sector de la población se presenta desesperanzador. Según cifras de la Universidad Nacional Autó-noma de México (UNAM), en el país suman un total de ocho millones de jóvenes quie-nes no estudian ni trabajan. Y aunque mayoritariamente este fenómeno está ligado a la pobreza, también hay jóvenes de otros estratos sociales inmersos en la misma situación.

En síntesis, se puede aseverar que la ciudadanía en México se encuentra desencantada de la democracia y sus mecanismos de creación de confianza para fortalecer la institu-cionalidad democrática, debido a que no existen los canales adecuados para el desarrollo personal y para generar una participación ciudadana que permita contribuir a la mejora de las políticas públicas relacionadas con la mejora de las condiciones de desigualdad e inseguridad que se registran en las diferentes ciudades del país.

Nov - 08 Mar - 09 Oct - 09 Mar - 10 Oct - 10 Mar - 11 Oct - 11 Mar - 12

Mejor Peor

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Construcción de confianza y ciudadanía en la Ciudad de MéxicoEn los últimos 20 años, México ha experimentado un proceso de democratización im-portante y cambios político-electorales que han afectado la conformación de su régimen y funcionamiento del sistema político. No obstante, entre los analistas existe una cierta coincidencia respecto a que, en el país, y especialmente su capital federal, aún existen enclaves autoritarios, resistencias al cambio, control y clientelismo en el manejo de la política local y electoral, así como una cierta desconfianza de los ciudadanos en el fun-cionamiento de los partidos políticos y el gobierno.

En este sentido, los temas de construcción de ciudadanía y la generación de confian-za institucional se tornan centrales, en la discusión acerca del funcionamiento político de la democracia en la ciudad y en cuanto a la colaboración entre los ciudadanos y sus gobernantes, así como en la definición de las reglas del juego para lograr una mejor con-vivencia política entre los actores. La idea de ciudadanía supone no solo un conjunto de prácticas jurídicas y políticas que definen a la persona como miembro de una sociedad, sino implica un repertorio de derechos y obligaciones más allá de la definición jurídica. Cuando aludimos a construir ciudadanía, inferimos que ésta se construye en el ejercicio del poder de acción ciudadano, decisión y aprendizaje, dirigido hacia el cambio y la generación de autonomía entre la sociedad civil (Smith y Duran, 1995).

Aunque por mucho tiempo la idea de ciudadanía en México ha sido un discurso político más que una realidad, durante la década de los ochenta, la capital del país fue el escenario principal de convergencia de diversos procesos y conflictos políticos, sociales y culturales, que permitieron identificar los problemas de ineficacia gubernamental e impulsar nuevos arreglos institucionales, para atender las demandas de los movimientos obrero-sindicales y dar cauce a las nuevas expresiones urbanas y civiles que se pronun-ciaron a favor de la reivindicación de derechos ciudadanos y la liberalización política. En este sentido, es importante destacar el cambio en la actitud de los ciudadanos hacia la política de encapsulamiento por el Estado, en un contexto caracterizado por las trans-formaciones de la relación Estado-sociedad, así como por las manifestaciones de la crisis económica, pérdida de la capacidad de intervención estatal y el cambio del modelo de desarrollo económico, entre otros factores, que ocasionaron nuevas condiciones para la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos y la reformulación de leyes.

Bajo estas condiciones, la construcción de ciudadanía en la capital del país ha sido producto de un largo proceso −aún en definición−, que supone principalmente el fortale-cimiento de la sociedad civil, así como la regeneración de vínculos de pertenencia, de con-fianza, solidaridad, reciprocidad, de redes de cooperación e intercambio, así como de com-



promiso cívico. En este proceso, la construcción de capital social resulta imprescindible en la formación de ciudadanía y para el fortalecimiento de las instituciones y la democracia en general. Como se ha dicho, la ciudadanía advierte no solo la posibilidad de participar en política y en sociedad, sino implica la vinculación hacia un conjunto de prácticas sociales, y la construcción de procesos y lazos de confianza entre ciudadanos e instituciones.

La formación de ciudadanía implica el desarrollo de políticas públicas de nueva gene-ración, así como el reconocimiento de nuevas demandas sociales y actores que participan en la construcción de la vida pública, así como el manejo de temas y conflictos que re-quieren de nuevas capacidades estatales para su intervención. A este respecto, la plurali-dad de formas de expresión y de participación de los diferentes grupos, organizaciones e instituciones que conforman las relaciones sociales y políticas en la capital, exigen la revisión de nuevos marcos legales y normativos, así como el desarrollo de nuevas formas no estatales de intervención en la vida pública.

Aunque en la actualidad existe un avance político-legislativo en la regulación de los temas y conflictos políticos existentes en la ciudad, los ciudadanos capitalinos aún des-confían acerca de la capacidad y eficacia del gobierno para atender los problemas públi-cos y sociales más importantes de la entidad y de su zona metropolitana.

Según datos de una encuesta realizada por Beltrán y Asociados, en septiembre de 2014, entre los ciudadanos se incrementa el pesimismo en torno a la situación de la ciudad: para 56%, ha empeorado, sigue igual de mal; para 39%, ha mejorado, sigue igual de bien. Esta ha sido la percepción más negativa registrada desde 2001. También prevalece la opinión de que la delincuencia ha aumentado desde que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) gobierna la ciudad (44%, ha disminuido; 25%, sigue igual; 28%, ha empeorado), aunque el porcentaje es menor al registrado durante la administración anterior.

A dos años ya de actividad, ¿cree que con el gobierno de Miguel Ángel Mancera la situación de la Ciudad de México ha mejorado o empeorado?

Fuente: Beltrán y Asociados, 2014. Sumando "Ns/Nc"=

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Mejorado / sigue igual de

AMLO

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En este contexto, poco más de la mitad de los capitalinos expresa desacuerdo con la manera de gobernar del Jefe de Gobierno (desacuerdo / en parte, 51%), y se deteriora significativamente la percepción de su liderazgo (las cosas se están saliendo de su control, 61%) (Beltrán y Asociados, 2014). Por otra parte, respecto a la percepción que tienen los capitalinos acerca de la propia urbe y la confianza que manifiestan para vivir en ella, la encuesta reveló que la mayoría de la población del resto del país no envidia vivir en el Distrito Federal, pues lo consideran estresante, inseguro y contaminado. Incluso mu-chos de los habitantes desearían vivir en una ciudad más tranquila y segura. Sin embar-go, para otros, la ciudad tiene ciertas ventajas al contar con apoyos sociales, educación, salud, entretenimiento y opciones para progresar; incluso se advierten opiniones encon-tradas sobre si la ciudad es la mejor para residir: a casi dos terceras partes les gustaría cambiarse a otra parte para tener mayor tranquilidad y seguridad.

Si bien el Distrito Federal está lejos de considerarse como el lugar más deseado para vivir entre la población nacional, este lugar destaca por las ventajas en opciones de en-tretenimiento y se distingue por las oportunidades que ofrece para progresar y por sus servicios públicos. La población nacional (72%) piensa que no debe darse trato especial, en cuanto a recursos, al D. F. por ser la capital, opinión que también comparten sus propios habitantes (63%).

En síntesis, se puede plantear que la Ciudad de México constituye no solo el centro político y económico nacional, sino en este lugar la construcción de ciudadanía encuentra serios desafíos ante las diversas formas de expresión y participación social y política de los diferentes sectores, organizaciones, grupos e instituciones que la componen. En este lugar, la conformación de una agenda política local descentralizada no solo es urgente, para atender los diversos reclamos y expresiones sociales respecto a las oportunidades de empleo, servicios públicos, vivienda y espacios públicos, sino es fundamental atender la opinión e inclusión de los ciudadanos en los procesos de gobierno, así como encauzar la comunicación y la inci-dencia social a través de lazos de confianza entre la ciudadanía y sus instituciones.

Es importante aclarar que la construcción de ciudadanía es un proceso no solamente jurídico-normativo, sino que va más allá e implica el fortalecimiento de prácticas socia-les, derechos y obligaciones, así como la atención de temas relacionados con la exclusión social, inseguridad, violencia y otros temas que debilitan la confianza y la capacidad del Estado. Asimismo, demanda una mayor institucionalidad, en el sentido de potenciar los procesos de gobierno a través de la inclusión, la participación social y la consideración de los ciudadanos en los asuntos públicos y de gobierno de un modo más efectivo y transparente; también exige el establecimiento de nuevas formas de comunicación e intermediación política, con el fin de fortalecer la capacidad de integración de la propia ciudad y de su gobierno con sus gobernados.



Reflexiones finalesLa confianza es una cierta expectativa que surge dentro de una comunidad de compor-tamiento normal, honesto y cooperativo, basada en normas comunes compartidas por todos los miembros de dicha comunidad. En este sentido, la confianza es uno de los elementos clave para el funcionamiento de un régimen y sistema político y, junto con la credibilidad, son indicadores básicos de la legitimidad estatal.

La confianza constituye un ingrediente de la institucionalidad democrática, entendida como un sistema de capacidades para integrar las diferentes expresiones sociales, públicas y civiles. La institucionalidad se construye a partir de procesos de gobierno que exigen la responsabilidad, participación e inclusión ciudadana en los procedimientos de elección, deliberación y definición de reglas que faciliten la cooperación e intercambio recíproco.

En México, de acuerdo con la selección de encuestas y estudios de opinión aludidos en este trabajo, la consolidación de los procesos democráticos es aún limitada, dadas las con-diciones socioeconómicas y de exclusión social que padece una gran parte de la población mexicana, y por la evidente desconfianza que existe hacia la política y las políticas de los gobiernos. Aunque la democracia se distingue por luces y sombras que conviven como un reflejo de su construcción permanente, la persistente desigualdad, la pobreza y la creciente inseguridad son algunos de los factores o causas que provocan la insatisfacción ciudadana y que abren la posibilidad de un estancamiento en la transformación social.

En la Ciudad de México prevalece la desconfianza y existe un desencanto entre la ciudadanía sobre el funcionamiento y articulación de su régimen y sistema político. Si bien las elecciones libres son necesarias, en nuestra perspectiva éstas no son suficientes para consolidar un régimen democrático e impulsar procesos de cambio en clave de institucionalidad democrática. Los estudios de opinión referidos muestran que para mu-chos mexicanos, el cambio de régimen y la alternancia han tenido efectos relativos en la calidad de vida y la construcción de ciudadanía en la ciudad.

En México, como en la mayor parte de los países de Latinoamérica, la pobreza y la desigualdad generan serias dudas respecto a la eficacia y eficiencia de las instituciones democráticas. La principal consecuencia en materia política es una evidente falta de capacidad por parte de las instituciones políticas del país para fortalecer los procesos de inclusión social y la participación política. En este sentido, es importante subrayar que para fortalecer la institucionalidad democrática es necesario impulsar desde lo so-cial, hacia lo político, tareas de coordinación, estímulo y desarrollo, con la finalidad de favorecer la unión de esfuerzos, la articulación del capital social y la integración de los diferentes actores en el sistema social y político.

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En la Ciudad de México, como en muchas ciudades del país, se observa un distancia-miento entre los partidos políticos y los representantes del congreso con la ciudadanía, además de serios desafíos para lograr una mayor eficacia de las instituciones públicas para generar bienestar y desarrollo. Las fracturas sociales son profundas y, junto con la corrup-ción institucionalizada, han obstaculizado el desarrollo de una ciudadanía fuerte, respon-sable y participativa en los asuntos públicos. Desde esta perspectiva, existe un insuficiente desarrollo institucional y una frágil democracia, que es tan frágil como débil es el Estado y la ciudadanía activa. En consecuencia, la consolidación democrática en México exige go-bernantes que desarrollen procedimientos para cumplir de manera efectiva las leyes, para favorecer la confianza de la gente aumentando la confiabilidad de las instituciones políti-cas, además de incrementar la responsabilidad del gobierno frente al ciudadano común.

Es importante fomentar la confianza de una forma permanente en las instituciones políticas, mejorando el comportamiento y el desempeño de las mismas. Una posible vía de construcción es a través de gobiernos responsables, justos y eficientes para responder con prontitud a los problemas públicos más urgentes de la agenda local y nacional, eliminando la corrupción y el clientelismo político. Es necesario un nuevo diseño institucional que posibilite la participación de la ciudadanía en la formulación de la agenda, en el proceso deliberativo, la legislación y la instrumentación de las políticas. Si bien la participación provoca que los individuos se conviertan en ciudadanos, es importante incrementar su nivel de compromiso y responsabilidad con los demás, con la finalidad de facilitar la con-solidación democrática y favorecer la resolución de conflictos al interior de la democracia.

En síntesis, se trata de replantear los procedimientos que posibiliten la participación más efectiva de los ciudadanos para que sea complementaria de las instituciones repre-sentativas. La participación ciudadana debería, en principio, incrementar la confianza interpersonal, las habilidades cívicas, las actitudes de cooperación y de eficacia política. Por su parte, la institucionalidad implica mejores mecanismos de colaboración e inter-cambio político generado no solo desde el Estado hacia la sociedad, sino la creación de lazos sociales y capital social que aporte a la eficacia institucional para transformar las condiciones de vida.

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Estado, agenda política y participaciónciudadana: Casos y perspectivas en el ámbito local en México y Argentina

se terminó de imprimir en diciembre de 2016 en los talleres de Impresión Comunicación Gráfica,Manuel Ávila Camacho 689, Col. Sta. Ma. Aztahuacán, C.P. 09500, México, D.F.,

la edición consta de 1,000 ejemplares, más sobrantes para reposición.

Corrección de estilo: Ma. Guadalupe Olvera Arellano

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