ESTADO alterado

8/7/2019 ESTADO alterado

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Estado

Maricio Garca VillegasJavier Edardo Revelo Rebolledo

Clienelismo, maasy debilidad insicionalen ColombiaA

Lterado


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Agradecimientos

Este libro, y la investigacin que contiene, se hicieron con el

apoyo de la Fundacin Open Society Institute (Zug), a quien

expresamos nuestra gratitud. Tambin queremos agradecer

a las Fundaciones Ford y John Merck, quienes a travs de su

apoyo general a Dejusticia, facilitaron la realizacin de esta

investigacin. Rodrigo Uprimny Yepes, director de Dejusti-

cia, nos prest un apoyo intelectual y logstico invaluable en

este proyecto. En Dejusticia tambin recibimos la ayuda deci-

dida y permanente de Vivian Newman, Lina Martnez, Yane-

th Vargas, Luca Albarracn y todo el equipo administrativo.

Muchas personas participaron en la discusin y el anlisis

de los captulos que contiene este libro: queremos agrade-

cer de manera especial a Juan Fernando Jaramillo y a CsarRodrguez, socios de Dejusticia. A Diana Guzmn, Camilo

Snchez, Miguel La Rota, Luz Mara Snchez, Aura Bolvar,

Natalia Orduz, Anikka Dalen, Yukyan Lam, Carolina Bernal,

Sergio Chaparro, Sandra Santa, Valentina Montoya y Andrs

Pramo, investigadores de la misma institucin. Agradece-

mos tambin a quienes nos apoyaron en tareas especficas

del estudio: Sofa Jaramillo, Paula Rangel y Daniel Gonz-

lez. De igual manera, expresamos nuestra gratitud para con

Elisabeth Ungar (Transparencia por Colombia), Claudia L-

pez y Alejandra Barrios (Misin de Observacin Electoral),Ariel vila y scar Sevillano (Corporacin Nuevo Arco Iris),

y Pedro Santana (Corporacin Viva la Ciudadana).

Garca Villegas, Mauricio y Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Estado alterado. Clientelismo, maas y debilidad institucional en

Colombia / Garca Villegas, Mauricio y Javier Eduardo Revelo Rebolledo.Bogot: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia,2010.

244 p; 15 x 24 cm (Coleccin Dejusticia)ISBN 978-958-99142-2-9

1. Estado de derecho 2. Rgimen poltico 3. Captura del Estado4. Clientelismo 5. Corrupcin 6. Justicia y poltica

ISBN 978-958-99142-2-9

Preparacin ediorialMarta Rojas

Maqea de la coleccinMartha Isabel Gmez

Revisin de exosMara Jos Daz Granados

CbieraAlejandro Ospina

ImpresinEdiciones Antropos

Primera edicinBogot, D.C., octubre de 2010

Dejusticia, 2010Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.Telfono: 608 3605www.dejusticia.org


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MauricioGarcaVillegas,JavierEduardoReveloRebolledo

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Introduccin

rra entre el Estado legtimo y dos organizaciones criminales

frente a las cuales el primero debe tomar la misma distancia y

repelerlos con igual fuerza. No hay razn para que los ilegales

que tienen objetivos supuestamente funcionales al Estado ter-

minen siendo vistos como menos repudiables que los dems.

Tomar partido por uno de los actores armados ilegales, as

sea de manera tctica y circunstancial, en detrimento de otros,

es algo no solo inaceptable desde el punto de vista constitucio-

nal, sino algo contraproducente, que profundiza las viejas he-

ridas nacionales, reproduce los odios, escamotea la memoria,dificulta la reconciliacin y, por todo eso, perpeta, en el largo

plazo, la violencia.

Segn la versin gubernamental, en los ltimos aos se ha

logrado un fortalecimiento institucional notable debido a dos

triunfos de la poltica de seguridad democrtica: la recupera-

cin de territorios que estaban antes dominados por la guerri-

lla y el desmantelamiento de las organizaciones paramilitares.Sin embargo, si bien en estos temas hay logros importantes, es

dudoso que hayan podido producir el fortalecimiento institu-

cional que se pretende.

Segn el gobierno, el paramilitarismo se acab con la des-

movilizacin y entrega de armas. No obstante, esta afirmacin

no es del todo cierta: importantes estructuras militares del pa-

ramilitarismo han sido recicladas.3 Pero incluso si aceptamosque el paramilitarismo se acab y que esa especie de recicla-

je paramilitar tampoco ocurri despus de la entrega de las

armas, esto no significa una claudicacin de dicha mafia. El

paramilitarismo, a diferencia de la guerrilla, est incrustado

en la sociedad y en el mercado. No es un grupo ilegal geogr-

ficamente aislado como la guerrilla sino un grupo ilegal

diluido en medio del pas legal y visible. Por eso la estrategia

3 Segn Granada, Restrepo y Vargas (2009), una de las dinmicasrecientes del conicto armado, como resultado del proceso de des-movilizacin, es la emergencia de nuevos actores ilegales. Los auto-res llaman a estos grupos armados neoparamilitares. Al respecto vasetambin Granada, Restrepo y Garca (2009).

adecuada contra las mafias es la justicia y la crcel para los de-

lincuentes ms que la derrota militar. La entrega de las armas

es un acto ante todo simblico que no afecta en casi nada la

capacidad de las mafias paramilitares para seguir operando.

Es ms, las cifras del proceso de desmovilizacin muestran

que muy pocos desmovilizados se han acogido al procedimien-

to de la Ley de Justicia y Paz, que un porcentaje no desprecia-

ble contina delinquiendo y que los resultados de los procesos

judiciales de quienes se han acogido son exiguos (Oficina del

Alto Comisionado para la Paz y la Reintegracin 2010).4

As pues, todo indica que las estructuras mafiosas que

sustentaban el paramilitarismo no se han acabado con la des-

movilizacin de los paramilitares. En aquellas regiones que

tienen una fuerte presencia mafiosa, como la costa atlntica y

el suroriente del pas, la entrega de los jefes paramilitares y su

posterior extradicin no han implicado el fin del clientelismo

armado. Con la desmovilizacin, el aparato armado de los pa-

ramilitares se redujo sustancialmente, pero toda la estructura

que desde la legalidad los apoy polticos, empresarios y

militares an permanece.5

Peor an, la poltica de negociacin con los paramilitares

no slo con sus ex jefes militares, adelantada en un am-

biente poltico dominado por un discurso presidencial radi-

calmente antisubversivo con una clara criminalizacin dela oposicin, y por una relativa condescendencia guberna-

mental respecto de las alianzas entre polticos y paramilitares,

foment una cultura social tolerante con la ilegalidad mafiosa

la cual, a su turno, envalenton a quienes en Colombia tra-

dicionalmente han justificado la combinacin de los medios

4 Las deciencias en materia de justicia afectan las posibilidadesde reparacin y verdad. Vale la pena recordar aqu que la Ley de J us-ticia y Paz tena una fuerte inclinacin hacia la bsqueda de la verdad

judicial.

5 Recientemente, la Fiscala (2010) inform que haba compulsadocopias para investigar a 412 polticos, 352 miembros de la fuerza p-

blica y 121 servidores pblicos por sus presuntos nexos con los para-militares. Habra que esperar en qu resultan estas investigaciones.


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Introduccin

sos institucionales que trajo la reeleccin presidencial inme-

diata.8 Esta publicacin es la segunda fase de este proyecto y

su propsito consiste, entonces, en estudiar las debilidades del

Estado colombiano derivadas del clientelismo y de la partici-

pacin de las mafias en la competencia poltica. Dicho en otros

trminos, aqu analizamos la relacin de recproca incidencia

que existe entre debilidad institucional, clientelismo y captura

institucional.

La debilidad tradicional de las instituciones locales en Co-

lombia, afectadas por el clientelismo y la incapacidad para im-ponerse frente a los poderes sociales y econmicos locales, no

slo se ha mantenido durante estos aos, sino que se ha refor-

zado y, en algunos casos, ha adquirido incluso visos de clara

ilegalidad debido a la transformacin del clientelismo tradi-

cional en clientelismo armado, y al paso de las negociaciones

clientelistas a la captura institucional. De la debilidad tradicio-

nal de nuestras instituciones, originada en el pacto clientelista

entre lites polticas centrales y locales, hemos ido pasando, enmuchas regiones del pas, a una situacin de captura institu-

cional por parte de actores armados aliados con aquellas lites

locales y tolerados por las lites centrales.

Colombia siempre ha sido un pas difcil de gobernar. Casi

todos los ex presidentes se lamentan de no haber tenido ms

margen de maniobra poltica para resolver los enormes desa-fos a los que se enfrentaron durante su mandato. Por primera

vez en muchas dcadas el ex presidente Uribe tuvo ese poder

poltico y esa gobernabilidad, los cuales pudieron haber sido

utilizados en el fortalecimiento institucional. Infortunadamen-

te no fue as. Es cierto que la recuperacin militar de territorios

guerrilleros por parte del Ejrcito es un primer paso funda-

mental en el fortalecimiento institucional; sin embargo, esto

no es suficiente. Igual de importante es que la mayor presencia

8 Esta investigacin fue publicada bajo el ttulo de Mayoras sindemocracia (2009) y est disponible en el sitio web de Dejusticia (www.dejusticia.org).

estatal se logre dentro de la legalidad y que incluya una estra-tegia integral de reconstruccin institucional. La creacin deinstituciones, como lo demuestra el proceso de consolidacindel Estado en otros pases, no solo requiere de la expulsin o

del desmantelamiento de todas las organizaciones criminalessino de la consolidacin de una administracin pblica efi-ciente que opere en medio de un sistema poltico libre y par-ticipativo. En contrava de estos propsitos, muchas regiones

del pas que han conseguido, gracias al Ejrcito, liberarse de

la guerrilla, han cado en las manos de las camarillas localestradicionales o, peor an, de la mafia y del paramilitarismo.El Estado colombiano es camalenico y cambia segn las

regiones y las poblaciones. En Colombia tenemos institucio-

nes que funcionan ms o menos bien, sobre todo en las gran-des ciudades como Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla. Peroen el resto del pas la mafia parasita las instituciones. El 70%de la poblacin se concentra en menos del 40% del territorio.

All est lo esencial del sistema econmico y de la capacidadinstitucionalidad. En el 60% del territorio restante slo vive el20% de la poblacin y ah se encuentra muy poco de econo-ma legal, de infraestructura y de institucionalidad. La falta

de sintona entre territorio, economa e institucionalidad dalugar a una presencia diferenciada no slo del Estado sino de

los actores sociales que actan en cada zona con estrategias ycomportamientos distintos.9

Eso no es del todo nuevo. Colombia siempre tuvo pueblosen donde el gamonal, el cura y el poltico eran ms poderososque el alcalde o que el juez. Seguimos casi en las mismas, slo

que los nombres y las profesiones poderosas de antes han sidoreemplazados por una mezcla compleja de polticos inescru-pulosos, terratenientes, mafiosos y paramilitares.

9 Al respecto, vase el texto de Edward Gibson (2006),Autoritaris-mo subnacional, en el cual el autor explica diferentes estrategias utili-zadas por los actores locales para resistir a los intentos democratiza-dores del poder central. stas son: 1) la parroquializacin del poder,2) la nacionalizacin de la inuencia, y 3) la monopolizacin de losvnculos institucionales entre el orden subnacional y el nacional.


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Clientelismoydebilidadinstitucional

Los incentivos tributarios

El sistema tributario, segn lo establece la CP, debe respon-

der a los principios de equidad, eficiencia y progresividad,56 y

se sustenta en la contribucin de todas las personas (arts. 95,

nm. 9 y 363). Las exenciones tributarias no contraran estos

principios la misma Carta permite su existencia, pero es

necesario que ellas se funden en razones objetivas, esto es, que

se encuentren justificadas y orientadas por la poltica fiscal del

Estado.57

El gobierno ha otorgado importantes exenciones tributa-rias. Segn Restrepo (2010: 21), el costo de los incentivos tri-

butarios (desde el punto de vista fiscal) en 2007 ascenda a 5,7

billones de pesos. Uno de los sectores que ms se han benefi-

ciado de estas medidas tributarias es el sector agroexportador

(ligado a los biocombustibles en buena medida). Entre 2002 y

2009, el gobierno impuls varias leyes para incentivar el sector

mediante la introduccin de exenciones. Veamos brevemente

cada una de estas normas.

La Ley 693 de 2001 la primera en impulsar el sector

regul tres aspectos: 1) termin con el monopolio estatal en

la produccin, distribucin y comercializacin del alcohol no

potable y mantuvo el de los licores (art. 2); 2) estableci que las

gasolinas de las grandes ciudades tendran componentes oxi-

genados como alcoholes carburantes en la cantidad y calidadque establezca el Ministerio de Minas y Energa; 3) autoriz algobierno a utilizar mezclas en las ciudades ms pequeas y a

regular las mezclas en el biodiesel (art. 1). La ley tambin rati-

fic la importancia que este tema de los biocombustibles tiene

para el saneamiento ambiental, la autosuficiencia energtica, y

la produccin y el empleo agropecuario (art. 3).

56 Este principio plantea que las cargas tributarias se deben distri-buir dependiendo de la capacidad de pago de los contribuyentes. EnColombia, por el contrario, quienes mayor capacidad de pago tienenpagan menos impuestos.

57 Al respecto vase, entre muchas otras, Corte Constitucional,sentencia C-1297 de 2001, M. P. Clara Ins Vargas Hernndez, y sen-tencia C-776 de 2002, M. P. Manuel Jos Cepeda.

La Ley 693 de 2001 no es la nica que el Congreso ha expe-

dido para incentivar el sector de los biocombustibles. La Ley

782 de 2002 reforma tributaria tambin cre una serie de

incentivos para el alcohol carburante (sus fuentes biolgicas y

su produccin). Desde la expedicin de esta ley, el sector que-

d exento del impuesto al valor agregado (IVA), del impuesto

global y de la sobretasa al componente de alcohol carburante.

Posteriormente, la Ley 818 de 2003 introdujo exenciones tri-

butarias como la exencin a la renta lquida grabable (art.

3) para la panela, el cacao, el caucho, la palma de aceite,los ctricos y dems frutales con vocacin exportadora (varias

de ellas fuentes del biodiesel). La Corte Constitucional declar

esta ley inconstitucional luego de encontrar que se cometieron

vicios insubsanables en su trmite.58

A raz de esta decisin, el Congreso discuti y aprob la

Ley 939 de 2004, la cual retom, en lo esencial, las disposi-

ciones de la Ley 818 de 2003 y reintrodujo las exenciones tri-

butarias. Al igual que con la Ley 782 de 2002 que introdujo

exenciones al alcohol carburante, la 939 de 2004 estableci

que los combustibles para uso en motores diesel estaran exen-

tos de la renta lquida generada por el aprovechamiento de los

nuevos cultivos de tardo rendimiento (art. 1),59 del impuesto a

las ventas (art. 8) y del impuesto global al ACPM (art. 9).

Lo que ms ha preocupado a la opinin pblica es queentre varias empresas del gremio de los biocombustibles y el

gobierno nacional existe una estrecha relacin poltica. Al me-

nos doce empresas ligadas a este sector financiaron la primeracampaa presidencial del ex presidente Uribe. Estas son: Fru-

palma (1 milln), La Palma y Ca. en S. (1 milln), Palmar de

58 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2004, MM. PP. JaimeCrdoba Trivio y lvaro Tafur Galvis.

59 La norma enumera los cultivos de tardo rendimiento (cacao, cau-cho, palma de aceite, ctricos, y frutales) y plantea que la vigencia de laexencin se aplicar dentro de los diez (10) aos siguientes a la promul-gacin de la ley (art. 1); que la exencin ser por diez (10) aos a partirdel inicio de la produccin; y que los cultivos que se hayan establecidoa partir de la Ley 818 de 2003 gozarn de estas exenciones (art. 2).


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Lacapturadelainstitucionalidadlocal

jerarquizada, en la cual la familia, el espritu aventurero y el ho-

nor son las respuestas sociales de la gente a una situacin de

poca presencia y de falta de regulacin social del Estado. Por eso

la implantacin de las mafias en los entornos sociales clientelis-

tas se hace casi de manera natural.

Gracias a esta empata social entre narcotrfico y clientelis-

mo aunque no slo gracias a eso la alianza entre mafias

y polticos ha dado lugar a un clientelismo no slo armado

sino tambin ms incisivo y ms poderoso que el tradicional.

Un clientelismo que no slo busca obtener favores y repartirrecursos en las regiones sino que persigue la captura de las

instituciones e incluso la reconfiguracin cooptada del Estado.

En este captulo nos ocupamos de este clientelismo no slo

armado sino tambin dotado de la capacidad suficiente para

capturar las instituciones del Estado.

El captulo est dividido en cuatro partes. La primera pre-

senta el concepto y los principales estudios existentes sobrela captura del Estado (en adelante CdE) en Colombia. La se-

gunda desarrolla el debate sobre las relaciones entre el diseo

institucional de la descentralizacin y la CdE. La tercera pre-

senta algunos estudios de caso regionales que ejemplifican la

presin que tanto el sistema poltico como la administracin

pblica local deben soportar por parte de los ilegales. Final-

mente, se presentan algunas conclusiones.

Clientelismo y captura institucional

Los economistas han desarrollado el concepto de CdE para ex-

plicar la manera como actores sociales se apoderan de las insti-

tuciones y de sus rentas. Sin embargo, para el investigador co-

lombiano Luis Jorge Garay y su equipo (2008), el fenmeno de

la CdE es algo ms complejo de lo que ha sido previsto hasta el

momento por estos economistas. La captura, segn Garay, no

es slo econmica (rentas), sino tambin penal, poltica y so-

cial. Los que capturan no slo aspiran al poder y a la riqueza,

tambin aspiran a reducir su riesgo de exposicin penal, a la

legitimidad poltica y al reconocimiento social. Agrega Garay

que la CdE no slo puede provenir de actores legales sino tam-bin de actores ilegales y, adems, no slo tiene por objetivo la

aplicacin de la ley. La captura tambin puede incluir [] lacaptura legislativa y jurisdiccional en la generacin e interpre-

tacin [y aplicacin] de leyes, decretos y polticas pblicas engeneral (2008: 25).

Para explicar mejor estas complejidades, Garay y su equipo(2008: 96) proponen el concepto de reconfiguracin cooptada

del Estado [RCdE] entendido como

[] la accin de organizaciones por lo general ilegales excepcional-mente legales que mediante prcticas ilegtimas buscan modificar,desde adentro, el rgimen poltico de manera sistemtica e influir enla formacin, modificacin, interpretacin y aplicacin de las reglasde juego y de las polticas pblicas, para obtener beneficios sosteni-

bles y lograr que sus intereses sean validados poltica y legalmente, ylegitimados socialmente en el largo plazo, aunque estos no obedezcanal inters rector del bienestar social.

As pues, la captura opera desde fuera del sistema, mien-

tras que la reconfiguracin lo hace desde dentro del mismo.Actores legales e ilegales pueden participar en ambos casosy esto puede ocurrir en todos los niveles territoriales (local,

regional y nacional).La RCdE parece ser entonces un momento ms avanzado de

la CdE en el cual los distintos actores ilegales ponen al Estado

a su servicio. Segn Garay, Colombia habra entrado a fina-les de 2009 en una etapa inicial de esta ltima fase del proce-so de CdE. En esta fase avanzada, los actores del narcotrfico

se apropian del Estado y lo hacen sin llegar por s mismos allegislativo (como Pablo Escobar), sin financiar candidatos pre-sidenciales (como el proceso 8.000) sino a travs su influencia

ilegal y masiva en las corporaciones polticas locales, las cualesles permiten luego influir en las nacionales (parapoltica). En

cualquier caso, son los ilegales los actores que buscan el poderpoltico y electoral para satisfacer sus intereses ilegales e ileg-

timos; estos son, segn Garay, el agente captor.En un trabajo reciente que profundiza estos conceptos, la

investigadora Claudia Lpez (2010: 46), sostiene que en Co-


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ser la entidad fundamental de la divisin poltico-administra-

tiva del Estado (art. 311). Adicionalmente, se introdujo la elec-

cin popular de gobernadores y se acab con las intendencias

y comisarias (que anteriormente eran administradas por el go-

bierno nacional). En este nuevo esquema, el municipio deba

administrar la prestacin de los servicios pblicos, construir

obras para el progreso social, ordenar el desarrollo territorial

y promover la participacin y el mejoramiento de sus habitan-

tes. Para cumplir con estas funciones, el municipio poda crear

algunos impuestos pero, sobre todo, contara con una partici-pacin en las rentas nacionales (art. 287, nm. 4).

La Constitucin tambin incluy algunas normas para evi-

tar que la descentralizacin fortaleciera a las lites locales y

a las organizaciones criminales. Primero, permiti que la ley

estableciera categoras de municipios (art. 320). Es por eso que

en la actualidad existen distintos tipos de municipios y esa

diferenciacin influye en el grado de autonoma que tienen lasadministraciones municipales para adelantar sus funciones.

Segundo, la Constitucin estableci que en temas de orden

pblico no habra descentralizacin (arts. 189: 4, 296, 303, 315:

2). Esto implica que en este tema los alcaldes y gobernadores

son en cierta manera agentes directos del presidente de la

Repblica. Finalmente, la Constitucin abri la puerta para la

regionalizacin (art. 286). Sin embargo, el Congreso luegode veinte aos de expedida la Constitucin no ha elaborado

la Ley de Ordenamiento Territorial que lo permita.

El razonamiento de los constituyentes era sin duda correc-

to: el fortalecimiento de las instituciones municipales es indis-

pensable para mejorar la gobernabilidad, fortalecer la demo-

cracia y conseguir la paz. Sin embargo, las instituciones y las

normas encaminadas a fortalecer la descentralizacin fueron

diseadas a partir de una visin meramente instrumental de

las instituciones,7 es decir, sin tener suficientemente en cuenta

7 El instrumentalismo es un punto de vista en las ciencias socia-les que considera que las instituciones y el derecho operan en una

el contexto en el cual fueron creadas y, sobre todo, sin tener en

cuenta la capacidad de los actores que actan en ese contexto

para moldear, modificar e incluso capturar esas instituciones.

Los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente idearon

un sistema de representacin poltica y de participacin ciuda-

dana como si la debilidad del Estado, el clientelismo, el narco-

trfico y los males de la poltica que venan del pasado hubiesen

sido superados.

Con las mejores intenciones democrticas, y animados por

la euforia de cambio que se viva en la Asamblea, los constitu-yentes subestimaron la persistencia de los riesgos del pasado y

disearon instituciones como si no slo el derecho hubiera cam-

biado sino el pas y su gente. Los reformadores subestimaron

la posibilidad de que la descentralizacin no slo no contribu-

yera a la democratizacin del municipio, sino que condujera a

un fortalecimiento de los actores ilegales o pseudo-legales tra-

dicionales que operaban en el municipio. Esto quizs se debaal hecho de que los constituyentes asumieron que la Constitu-

cin era una especie de pacto de paz.

Qu tanto han contribuido estas reformas en la genera-

cin de un ambiente propicio para la captura de rentas pbli-

cas por parte de los ilegales? Si las reformas municipales de

los aos ochenta y noventa fortalecieron la capacidad y auto-

noma poltica, administrativa y fiscal de los municipios, enqu medida el traslado de estas facultades a los municipios

explica la captura de la institucionalidad municipal por parte

de la criminalidad organizada?

Estas preguntas han tenido distintas respuestas. Segn

Fabio Snchez y Mario Chacn, investigadores del Centro de

Estudios sobre Desarrollo Econmico de la Universidad de los

Andes,

realidad que les es externa y por ello son capaces de modicar, casi a suantojo, dicha realidad. En este sentido, el instrumentalismo se oponeal constructivismo, el cual supone que entre las instituciones y las rea-lidades sociales existe una inuencia recproca constante (Evans 1995;Portes 2006).


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Captura del sistema poltico

en algunas regiones

Con base en informacin de prensa, a continuacin hacemos un

recorrido por cuatro regiones del pas que han sido gravemen-

te afectadas por la captura institucional mafiosa y paramilitar.

Urab

La guerrilla de las FARC en lo militar, y el Partido Liberal

tambin la Unin Patritica (UP) y algunos movimientos

cvicos, aunque en menor medida en lo poltico, controla-

ron Urab hasta mediados de la dcada de los noventa. Laeleccin popular de alcaldes ayud a consolidar este control

(Lpez 2007). Todo esto empez a cambiar con la creacin de

las Autodefensas Campesinas de Crdoba y Urab (ACCU),

dirigidas por los hermanos Fidel y Carlos Castao. Las ACCU

tuvieron grandes xitos militares y polticos en Urab lo cual

les sirvi para impulsar la unificacin de los grupos paramili-

tares en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), y para

excluir del poder poltico regional a los liberales, a la UP, a

los movimientos cvicos y a la guerrilla (Duncan 2006, Lpez

2007, Sevillano 2010).

Desde 1997 las autodefensas han influido en la eleccin de

los alcaldes de la zona. Un ejemplo de ello es la eleccin de

Teodoro Daz, ex alcalde de Apartad (1997-2000), condenadopor sus nexos con los paramilitares.13 Cuando la Revista Sema-

na le pregunt a Freddy Rendn Herrera, alias El Alemn

ex jefe del bloque lmer Crdenas sobre la estrategia

que utiliz para influir en la poltica de Urab, ste respon-

di: [] primero poder llegar a las alcaldas, a los concejos

municipales, que digamos es la base de la democracia, es la

que pone los votos. Segundo, llegar a las Asambleas, Cmara

nalmente, para precisar y completar esta informacin pudimos acce-der al archivo de prensa de la Corporacin Nuevo Arco Iris. Nuestradeuda con ellos y, en especial, con el investigador scar Sevillano, esmuy grande.

13 VerdadAbierta, La conexin antioquea de los paras, s. f.

y Senado, y poder, de una u otra forma, apoyar candidatos ala Presidencia.14Los paramilitares llevaron a cabo esta estra-tegia en las campaas municipales del norte de Urab en 2000.Tiempo despus cuenta El Alemn la estrategia se for-taleci en un evento organizado por la Casa Castao y en unagran reunin de todas las autodefensas en 2001.15

Al ao siguiente de estas reuniones, El Alemn y loscuatrillizos16habran creado el Movimiento Urab Grande,Unido y en Paz, movimiento este que logr influir en varias

regiones de Antioquia,

17

Crdoba y Choc. Los cuatrillizos hanaceptado que pertenecan al movimiento, pero han negadoque los paras lo hubiesen creado. Al parecer varios polticosde la regin pertenecieron a este movimiento. As se despren-de de la decisin de la Fiscala de capturar a 25 polticos deAntioquia y Crdoba en 2010. Estos son algunos de los captu-rados: Estanislao Ortiz Lara, alcalde de Turbo; Rubn Daz, exalcalde de Necocl; Gustavo Germn Guerra, alcalde de Arbo-letes; Jorge Mario Monsalve y William Saleme, ex alcaldes deArboletes; Fabio Cardona, ex concejal de Arboletes; BenjamnDaz, ex alcalde de Necocl; Gladys Bedoya, secretaria de Con-trol Interno de Apartad; Manuel Morales, contratista, y JairoBanquet, periodista de Apartad.18

Segn El Alemn, este movimiento poltico pretenda

consolidar su influencia en la regin e influir en el Congre-so. Pero para ello deban conseguir el aval de un partido parapresentar la candidatura. El nico que les habra ayudado a

conseguir el aval, dice El Alemn, fue el senador Rubn

14 Verdad Abierta , Nos quieren extraditar cuando empezamos ahablar de polticos, militares y empresarios, 11 de mayo de 2009.

15 Ibd.

16 Con este nombre conocen a Manuel Daro vila, Jess EnriqueDoval, Estanislao Ortiz alcalde de Turbo y a Cesar Andrade.Ibd.

17 En Urab los paramilitares habran controlado los municipiosde San Juan de Urab, Arboletes, Chigorod, San Pedro de Urab,Necocl, Trubo, Carepa, Mutat y Apartad.

18 VerdadAbierta, Capturan a 25 polticos del Urab por presuntosnexos con El Alemn, 12 de marzo de 2010.


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La estrategia del bloque Norte para influir en la polticalocal consisti en apoyar a ciertos candidatos, por un lado, eintimidar a sus competidores, por el otro.28 La opinin pblicaconoce algo de esta estrategia y de sus alcances gracias a los me-dios de comunicacin y a los computadores de Jorge 40 y deEdgar Ignacio Fierro, alias Don Antonio. Las declaracionesde los desmovilizados tambin han servido, aunque en menormedida, para conocer lo sucedido. Segn esta informacin, losparamilitares y varios polticos de la regin firmaron en 2000,2001 y 2002 los pactos de Ralito, Magdalena, Chivolo y Pivijay.Mientras que el primero se firm en Crdoba con la partici-pacin de algunos polticos del Magdalena29, los pactos deChivolo, Pivijay y Magdalena se firmaron en Magdalena.

A la reunin que culmin con la firma del Pacto de Chivoloen 2000, asistieron [] 13 candidatos a alcaldas del departa-mento del Magdalena y 395 personas ms, entre aspirantes aconcejos municipales y la Asamblea.30Segn informacin deprensa, este pacto fue suscrito por importantes dirigentes demunicipios como Remolino, Salamina, Pedraza, Granada, Pi-n, Sabanas de ngel, Cerro de San Antonio, Concordia, Al-garrobo, Tenerife, Zapayn, Ariguan, Pivijay y Plato (15 de los20 municipios del Magdalena). Gracias al apoyo de los paras,varios de los firmantes lograron cargos de eleccin popular.

En Chivolo polticos y paras, al parecer, tambin decidieronapoyar la candidatura de Jos Domingo Dvila a la goberna-cin, quien finalmente result elegido en 2000.

28 Un ejemplo de intimidacin lo vivi la familia Gnecco; una delas ms inuyentes en la regin hasta la llegada de Jorge 40 (Zi -ga, 2007). Otro ejemplo fue el asesinato de Eugenio Escalante Ebrathcandidato a la alcalda de Concordia que se opuso a la estrategia.Verdad Abierta, La agenda secreta de Jorge 40, 12 de enero de 2009.

29 En el Pacto de Ralito participaron dos polticos del Magdalena:el ex gobernador Trino Luna y el ex representante a la Cmara Alfon-so Campo Escobar (ambos condenados). VerdadAbierta, La parapo-ltica envuelve al Magdalena, 4 de diciembre de 2008. El segundorengln de Campo Escobar fue el ho de Chepe Barrera, un ex jefeparamilitar del Magdalena. Revista Semana, Los cados por parapol-tica, 17 de febrero de 2007.

30 El Espectador, Chivolo y Pivay, los otros pactos, 15 de julio de2008.

Al ao siguiente, muchos de los firmantes del Pacto de Chi-

volo ahora como representantes del pueblo, firmaron el

Pacto de Pivijay. El objetivo de este nuevo pacto fue impulsar

el Movimiento Provincia Unida y, al parecer, garantizar la

eleccin de los congresistas Dieb Maloof, Jorge Castro, Jos

Gamarra Sierra y Gustavo Orozco, as como la eleccin de

varios candidatos a las alcaldas de Pivijay, San ngel, Alga-

rrobo, Zapayn, Salamina, Remolino, Chivolo y Arigaun.31En

este pacto los elegidos se comprometan a invertir en obras

pblicas los recursos de la reposicin de votos y a conseguirrecursos para la regin. En algunos municipios las alianzas

fueron tan estrechas que, por ejemplo, el ex alcalde de Pivijay,

Ramn Antonio Prieto, adems de firmar los pactos, se des-

moviliz como informante.32

Las investigaciones judiciales de estos hechos no han avan-

zado lo suficiente.

De los 410 dirigentes polticos que suscribieron el acuerdo, a la fecha[21 de julio de 2009] se adelanta investigacin penal contra menos de10, entre los cuales est Ricaurte Jos Ternera, entonces candidato alconcejo de Sabanas de San ngel y los ex diputados Edgar ManuelCastro, Fernando Jess Mozo, Franklin Lozano y Jorge Vega Barrios.(Lpez y Sevillano 2008: 66)

Otros polticos investigados por estos hechos son: el ex

gobernador Jos Domingo Dvila (hoy capturado), los ex al-caldes del municipio de Concordia, Pablo Jos Salas Orozco,

Anbal Castro Martnez, Jos Ignacio Mercado Coln y Miguel

Antonio Aragn.33 Castro y Salas se acogieron a sentencia anti-

cipada y aceptaron sus nexos con los grupos paramilitares.34

31 Ibd.

32 RevistaSemana, Contina la parapoltica en varios municipios,16 de agosto de 2008.

33 Verdad Abierta, La agenda secreta de Jorge 40, 12 de enero de2009; Fiscal llam a juicio a ex congresistas Gil y Riao, 21 de juliode 2009.

34 El Informador, Condenan a cinco polticos del Magdalena porpactos de Chivolo y Pivay, 21 de julio de 2009.


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paramilitares era que quieres resultaran elegidos les entrega-

ran el 10% de la contratacin municipal y les nombraran a tres

personas en cada Alcalda para controlar el presupuesto desde

adentro. A esta reunin asistieron candidatos de [] las al-

caldas de San Martn, Puerto Lleras, Castillo, Fuente de Oro,

Cubarral, Vistahermosa y San Juan de Arama.66Segn alias

Pirata el ex jefe paramilitar que lider el encuentro el

bloque Centauros quiso imitar la estrategia de Martn Lla-

nos en Casanare. El Pacto de San Martn, sin embargo, no se

concret por el arresto de un importante jefe paramilitar.67

Los hechos ms sonados de las alianzas entre paras y po-

lticos en el Meta ocurrieron en 2003. La estrategia del bloque

Centauros frente a todos los candidatos a la Gobernacin en

aquella ocasin fue hacerles creer que su eleccin dependa

de los paras.68Segn alias Don Mario cabecilla del bloque

Centauros los paras jugaron al cara y sello para elegir a un

gobernador aliado.69Uno de los candidatos a la Gobernacin

fue Euser Rondn quien, al parecer, fue un intermediario en-

tre el bloque Centauros y la c lase poltica del Meta. Segn alias

Don Mario, Rondn el candidato a la Gobernacin tam-

bin ayud al bloque Centauros a establecer alianzas con va-

rios candidatos a las alcaldas. Algunos ejemplos de polticos

que habran participado en estas alianzas seran los siguientes:

Heber Balaguera, candidato a la alcalda de Villavicencio; EverMosquera Rodrguez, alcalde de Guamal; Omar Velsquez y

Freddy Daz, ex alcaldes de El Dorado; Laura Gilma Moreno,

alcaldesa de Castillo, y Henry Beltrn, candidato a la Alcalda

de Granada.70Varios de estos polticos, sin embargo, perdie-

ron en la contienda electoral.

66 Verdad Abierta, Euser Rondn, el puente entre los paras y pol-ticos en el Meta, 2 de marzo de 2010.

67 Ibd.

68 Ibd.

69 Verdad Abierta, El cara y sello de Miguel Arroyave en la polticadel Meta, 1 de diciembre de 2009.

70 La competencia de Beltrn, Juan Manuel Gonzlez, fue asesina-

Segn alias Don Mario, cuando Rondn fue alcalde de

El Dorado (1999-2001) le abri a los paras las puertas del Alto

Ariari.71 Segn Don Mario, Rondn, para promover su can-

didatura a la Gobernacin en 2003, busc a los paramilitares

y les pidi financiacin.72Pero Rondn perdi la Gobernacin

con Edilberto Castro en hechos que son poco claros. 73Con el

paso del tiempo, Rondn se termin convirtiendo en un obs-

tculo para la nueva administracin y para el proyecto para-

militar en el Meta. A Castro el ganador los paramilitares

no lo habran financiado pero s le habran asegurado algunosvotos.74 Estas relaciones an estn siendo investigadas.

En medio de estos hechos, Castro se posesion como go-

bernador. Rondn denunci en varias ocasiones la corrupcin

de Castro y se convirti en un obstculo. Es por eso que alias

Don Mario y alias Pirata afirmaron que Castro se reuni

con Miguel Arroyave el ex jefe del bloque Centauros para

que callara a Rondn.75Y as fue, Arroyave cit a Rondn a

una reunin en Cundinamarca, reunin sta que no era otra

cosa que una trampa para asesinarlo.76El Consejo de Estado

despoj a Castro del cargo y la Corte Suprema lo conden a 40

aos de prisin como determinante del homicidio de los tres

polticos.77

do por los paramilitares.

71 Verdad Abierta, El cara y sello de Miguel Arroyave en la polticadel Meta, 1 de diciembre de 2009.

72 Verdad Abierta, Euser Rondn, el puente entre los paras y pol-ticos en el Meta, 2 de marzo de 2010.

73 El da de las elecciones se fue la luz en todo Villavicencio. Al dasiguiente el gobernador era Castro y no Rondn, hecho que desatuna asonada en la ciudad que dur 20 das. Ibd.

74 Ibd.

75 Ibd.

76 Ibd. Los paramilitares tambin asesinaron a Nubia Snchez, di-putada a la Asamblea, y a Carlos Sabogal, ex gobernador del Meta.

77 Por este triple homicidio tambin fue condenado Teodoro Pa-bn Contreras, alias El Profe, quien segn los desmovilizados que-ra presentarse a las elecciones para la Cmara de Representantes en2006. Verdad Abierta, Traicin y muerte en la parapoltica del Meta,1 de diciembre de 2009.


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Pero los escndalos de corrupcin y de captura del Estado

por los poderes ilegales en el Meta no se limitan a estos hechos.

As por ejemplo, el gobernador del Meta elegido en 2007, Daro

Vsquez Snchez, tambin est siendo investigado porque apa-

rentemente su campaa recibi dineros de un narcotraficante

extraditable.78 De igual forma, tambin son procesados Anto-

nio Londoo, ex diputado del Meta, y Germn Chaparro, ex

alcalde de Villavicencio, por el delito de lavado de activos.79

Finalmente, la captura institucional en el Meta habra lo-

grado influencia nacional. Por sus presuntos nexos con los pa-ramilitares el ex senador Luis Carlos Torres Rueda (2006-2010)

est siendo investigado por la justicia. El Congreso elegido en

marzo de 2010, adems, contar con la participacin de su es-

posa: Maritza Martnez (Sevillano 2010).

La captura de rentas en algunas regiones

Como se indic ms arriba, la descentralizacin increment

sustancialmente el monto de los recursos de las entidades te-

rritoriales y la autonoma de las autoridades para tomar de-

cisiones. Entre 1982 y 2006 las transferencias de las entidades

territoriales aumentaron aproximadamente de 1,9% a casi el

6% del PIB. Segn Snchez y Chacn [] el gasto social des-

centralizado aument considerablemente en educacin, salud,

seguridad social y empleo, lo que dispar el gasto pblico te-rritorial durante los noventa. De esta forma, los gobiernos lo-

cales pasaron a manejar cuantiosos recursos que los hicieron

tremendamente atractivos como fuente de financiacin de los

grupos irregulares (2006: 359). A continuacin mostramos al-

gunos ejemplos de captura de los recursos pblicos de la salud

por parte de los grupos paramilitares y sus aliados.

La administracin del servicio de salud se encuentra hoy

a cargo del municipio, segn lo estableci la CP de 1991. En

78 El Espectador, El narco y el gobernador, 4 de abril de 2008.

79 El Tiempo, Polticos vinculados con paramilitares a rendir cuen-tas ante la Justicia, 14 de diciembre de 2009.

los ltimos aos la opinin pblica ha conocido, sobre todo a

travs de la prensa escrita, de casos dramticos de apropiacin

de estos recursos por parte de grupos paramilitares. Aqu re-

seamos algunos de ellos.

La captura de recursos pblicos de la salud es un fenmeno

que se ha presentado sobre todo en la Costa Atlntica. Entre

2001 y 2003 el ex gobernador del departamento de Crdoba,

Jess Mara Lpez, se habra beneficiado de la construccin y

dotacin del puesto de salud del corregimiento El Carmelo. 80

De igual forma, el fiscal responsabiliz a Lpez por la firmade cuatro contratos por 200 millones de pesos (por concepto

de salud) durante su administracin que fueron a parar a ma-

nos de los grupos paramilitares.81 En 2003, el ex gobernador

de Crdoba, Libardo Jos Lpez Cabrales, nombr a Manuel

Troncoso lvarez secretario de Salud departamental quien es

cuado del ex jefe paramilitar Salvatore Mancuso.82 Seis aos

despus, Troncoso reconoci sus nexos con los grupos parami-

litares y se acogi a sentencia anticipada. En Crdoba y Sucre,

igualmente, parecera que los paramilitares se beneficiaron de

los recursos de la EPS indgena Manexka. Segn el diario El

Tiempo,al menos [] el 12 por ciento de los recaudos de la

zona iban para las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

La cifra superara los 500 millones de pesos al ao.83

80 Verdad Abierta, Detenido Jess Mara Lpez Gmez, ex gober-nador de Crdoba, 13 de febrero de 2009.

81 Verdad Abierta , Fiscala pide condenar a cinco polticos porPacto de Ralito, 28 de octubre de 2009. Cuando se le pregunt alsuperintendente de salud, Jos Renn Trujillo, si era cierto que el pa-ramilitarismo se haba tomado la salud en Colombia, respondi que[] por cuenta de mltiples denuncias puedo mencionarle el pre-sunto caso de la EPS Barrios Unidos que opera en Choc, que esta-mos investigando milimtricamente. Tambin puedo mencionarle elcaso del hospital de Magangu, que actualmente es objeto de muchossealamientos.Revista Semana,Qu tan cierto es que el paramilita-rismo se tom la salud en Colombia?, 18 de noviembre de 2006.

82 La Corte Suprema de Justicia encontr que los nexos del ex con-gresista Juan Manuel Lpez Cabrales con los paramilitares se eviden-ciaron en esa designacin.

83 El Tiempo, Jefe paramilitar desaparecido administraba desde lasombra EPS indgena Manexca(sic.), 23 de mayo de 2007. A estos


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colaboraba con los grupos de Autodefensa que operaban en

el Magdalena Medio y contribua con la comisin de muchos

de los delitos en los que protagonizaban los paramilitares.90

Igualmente, la Contralora est investigando al ex gobernador

del Cesar Hernando Molina Arajo llamado a juicio por la

Fiscala por su presuntos nexos con los paramilitares por

[] las presuntas anomalas cometidas durante su adminis-

tracin en un contrato de interventora cuyo objeto era vigilar

recursos asignados a la cobertura del rgimen subsidiado de

salud en la regin.91

De otra parte, segn la Revista Semana,[] aprovechando la corrupcin y la ineficiencia que ha tenido la Em-presa Territorial para la Salud (Etesa) para controlar el negocio de los

juegos en lnea, pero de manera especial las famosas mquinas traga-monedas y casinos piratas, varios grupos ilegales y nuevas mafias es-tn controlando parte de este negocio como si fueran el Estado. Desdecuando Etesa fue creada en 2001 ha sido vista como un importantegenerador de recursos para la salud y una carta para pagar favores po-lticos. Pero en las ltimas semanas los organismos de seguridad y lamisma Fiscala General han descubierto que, primero algunos gruposparamilitares, y tras su desmovilizacin, la Oficina de Envigado, exparamilitares y bandas emergentes encontraron en este negocio unariqusima fuente diaria para generar recursos .92

Pero no slo los paramilitares estaran interesados en el

sector de la salud. En el departamento del Tolima, Jhon Jairo

Hueje ex alcalde de Planadas fue llamado a juicio por laFiscala [] por el presunto desvo de recursos de la salud

hacia la guerrilla de las FARC, razn por la cual fue acusado

de concierto para delinquir.93 En 2006, el diario El Tiempo co-

noci que

90 El Espectador , Aseguran a funcionario de salud de Caldas, 27de noviembre de 2009.

91 El Espectador, Fiscala investiga a 21 gobernadores, 18 de mayode 2009. Otro ejemplo habra ocurrido en el departamento de Casana-re en donde se investiga una contratacin por presin de los gruposparamilitares de Martn Llanos. El Tiempo, Farc tras plata de la sa-lud tenan los datos, 12 de marzo de 2006.

92 Revista Semana, La suerte est capturada, 6 de junio de 2009.

93 El Espectador, Desmovilizados sealan a seis ex alcaldes de sim-patizar con la guerrilla, 21 de octubre de 2008.

Caprecom [una de las Administradoras del Rgimen Subsidiado deSalud (ARS) ms grandes del pas] viene recibiendo notificacionesdel frente Adn Izquierdo para que entregue 2.000 millones de pe-sos. Son escritos y llamadas amenazantes que los organismos de se-guridad han rastreado hasta Picalea y zonas rurales de Chaparral,Rioblanco y Planadas.94

Estos hechos sugeriran que las FARC tambin tienen inte-

reses en el sector de la salud.

Consideraciones finales

Aqu hemos visto cmo las reformas encaminadas a fortalecerlas instituciones y la democracia local, en muchos casos, no

lograron sus propsitos o, peor an, produjeron efectos con-

trarios a los que se buscaban. A finales de los aos ochenta

se pensaba que uno de los grandes males de la democracia

colombiana estaba en el carcter cerrado del rgimen poltico

(Comisin de Estudios sobre la Violencia 1987). Con base en

esa percepcin que sin duda tena mucho de verdad los

constituyentes de 1991 tomaron la decisin de abrir el rgimen

poltico y acercarlo al ciudadano, sobre todo en las regiones.

De all surgieron algunas propuestas encaminadas a fortalecer

la descentralizacin poltica y la democracia local. Estas re-

formas introducidas por la Asamblea Nacional Constituyente

son, al menos en el papel legal y en varias regiones, un avancesignificativo de la democracia colombiana. Sin embargo, en lo

que quizs se equivocaron los constituyentes fue en creer que

las condiciones sociales y polticas lo que hemos llamado las

precondiciones materiales de las instituciones estaban da-

das para que esas reformas pudieran dar lugar a los cambios

deseados.

Lo que ocurri, en contraste con lo esperado, fue que en

una buena parte del territorio nacional quienes aprovecharon

esa apertura del rgimen poltico y ese cambio institucional

94 El Tiempo, Farc tras plata de la salud tenan los datos, 12 demarzo de 2006.


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no fueron los ciudadanos con grandes y honrosas excep-

ciones sino los grandes intermediarios regionales que, a

diferencia de lo que tradicionalmente suceda, ahora estaban

aliados con los poderes ilegales. Sin duda, las reformas pre-

vistas por los constituyentes eran buenas y en el papel iban

en el sentido correcto de fortalecimiento democrtico. Sin em-

bargo, tales reformas no contaron con la existencia de unas

estructuras de poder local que no slo eran un obstculo in-

salvable para los propsitos que se buscaban sino que dichas

estructuras terminaron aprovechando las reformas para for-talecerse.

Una leccin muy importante que se puede sacar de todo

esto es la siguiente: las instituciones no operan en el vaco; de-

penden del entorno social en el cual se insertan. Por eso nece-

sitan de ciertas precondiciones a partir de las cuales pueden

prosperar. Una de esas precondiciones es la subordinacin delos poderes locales al poder del Estado; o, dicho en otros tr-

minos, las instituciones del Estado deben estar en capacidad

de someter a todos los poderes sociales que en un momento

determinado intenten disputar su poder, con el fin de garanti-

zar cierta igualdad entre los ciudadanos.

No puede haber democracia sin Estado. Participacin pol-

tica sin eficacia estatal. La supremaca del Estado es una condi-

cin indispensable para la eficacia de las reformas encaminadasa lograr una mayor descentralizacin. No es posible conseguir

el fortalecimiento de la democracia local si no se logra, al mis-

mo tiempo, el desmantelamiento de las estructuras de poder

local que van en contrava de los propsitos establecidos en

ese fortalecimiento. Las instituciones modernas difcilmente

se pueden implantar en entornos pre-modernos si no estn

acompaadas de arreglos polticos, militares y econmicos

que faciliten la recepcin y la eficacia de estas instituciones.

As pues, las reformas encaminadas a la democratizacin

deben ir de la mando de las reformas encaminadas a la efi-

cacia del poder estatal. Ambos propsitos, que en la historia

de la formacin del Estado europeo se lograron con siglos de

diferencia, deben ser conseguidos de manera concomitante en

Colombia (Garca Villegas y Uprimny 1999).

Esa precondicin nunca ha estado plenamente garantiza-

da en todo el territorio nacional. Pero en los ltimos aos, al

menos en algunas regiones del pas, esa carencia se ha agrava-

do por la presencia del narcotrfico. Es importante tener pre-

sente que la mafia y los paramilitares no pretenden, como la

guerrilla, cambiar las instituciones, sino que, por el contrario,

intentan que esas instituciones se mantengan con todas sus

formalidades y sus rutinas. Su propsito central es la capturainstitucional sin afectar su funcionamiento aparente. Buscan

apropiarse de las instituciones del Estado sin cambiarlas, solo

haciendo que ellas sigan sus propsitos.

Desde hace ya casi treinta aos la mafia intenta, por dife-

rentes medios, blanquear y legitimar sus enormes capitales

econmicos, sus negocios, sus hijos, etc. En un principio, in-

tentaron llegar al Estado central por medio del chantaje, el

terrorismo, la intimidacin y las elecciones para el Congreso

y la Presidencia. Esa estrategia dura dio lugar a la guerra

contra los carteles de la droga de finales de los aos ochenta y

termin en un fracaso para la mafia. Esta derrota propici un

cambio de estrategia que consisti en colonizar o capturar las

instituciones locales de aquellos municipios ubicados en zonas

de conflicto armado y ms aporreados por la violencia, de talmanera que acumulando muchos elegidos locales se pudiera

llegar al Congreso, cambiar las leyes a su favor y evitar que los

poderes legales actuaran en su contra. Esa fue la estrategia de

los aos noventa, no solo ideada por los narcotraficantes sino

tambin por los polticos locales, cercanos a los terratenientes

y enemigos de la guerrilla, que vieron en los recursos y las

armas del narcotrfico una oportunidad nica para obtener

poder poltico. El fenmeno de la parapoltica fue el resultado

de esta segunda estrategia y la captura de la institucionalidad

local fue el mtodo utilizado.

El gobierno del ex presidente Uribe enfrent a los parami-

litares a travs de una negociacin que condujo a un proceso


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de paz. Ese proceso de paz, concebido inicialmente casi como

una amnista, implicaba un blanqueamiento de muchas de las

estructuras paramilitares que operaban en las regiones. Sin

embargo, la oposicin de los jueces y de una importante parte

de la opinin pblica y de la prensa impidi que el proceso

de paz con los paras fuera lo que en un inicio se pretenda

(Uprimny s.f.). Los jueces exigieron condiciones ms estrictas

para la desmovilizacin; la idea de lograr la verdad y la repa-

racin fue tomando arraigo en la opinin pblica, y la entrega

de los capos paramilitares fue dando lugar a una cadena deconfesiones y acusaciones que dieron al traste con los propsi-

tos iniciales de legitimacin del paramilitarismo.

No hay claridad sobre lo que pueda pasar con las investi-

gaciones de la parapoltica y de Justicia y Paz. Por eso es difcil

dar un juicio definitivo sobre los resultados de la estrategia

emprendida por las mafias en alianza con polticos locales.

Habr que esperar lo que suceda en el nuevo gobierno. Si elpresidente Santos adopta una actitud ms receptiva hacia la

Corte Suprema y los jueces que investigan los delitos parami-

litares y logra crear una unidad nacional en contra de la cap-

tura institucional es posible que esta estrategia de las mafias

fracase o al menos se debilite. Eso es lo deseable, pero falta

mucho para cantar victoria, sobre todo cuando se sabe que el

negocio del narcotrfico sigue tan prspero como siempre.


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ProcesosdecapturayresistenciaenlaramajudicialCaptulo 3Procesos de captura y resistencia

en la rama judicial1

1 Este captulo tambin fue publicado en el libro Y refundaron laPatria De cmo maosos y polticos reconguraron el Estado colombiano(2010). Algunas ideas fueron presentadas previamente en Garca Vi-llegas y Uprimny Yepes (s. f.), Garca Villegas (2008) y Garca Villegasy Revelo Rebolledo (2009).

El sistema judiciales considerado una pieza fundamen-

tal para el mantenimiento del Estado de derecho. Esta conside-

racin siempre ha estado presente en la literatura, pero nunca

antes haba adquirido la importancia poltica que hoy tiene y

que se manifiesta en el nuevo protagonismo que los jueces han

tenido en los principales conflictos sociales (Cappelletti 1990;

Santos 2001; Shapiro 1986). A ello han contribuido factores ta-

les como la crisis del sistema de representacin poltica en las

democracias occidentales y el desarrollo de una nueva cultura

poltica entre los jueces, ms dispuesta a ponerse en sintona

con las demandas ciudadanas y con la proteccin de sus dere-

chos fundamentales (Garapon 1996).

En Colombia, como consecuencia de los juicios que adelan-

tan la Corte Suprema y la justicia en contra de los congresistas

y funcionarios del Estado acusados de tener vnculos con ac-tores ilegales (principalmente paramilitares), la rama judicial

est en el centro de la vida poltica nacional. Hoy es evidente

que para enfrentar eficazmente a la delincuencia organizada se

necesita ms justicia que fuerza pblica. Si algo puede reducir

las estructuras mafiosas enquistadas en los poderes polticos

locales y nacionales es una justicia capaz, y la condicin fun-

damental para que eso suceda es la independencia judicial.

Este captulo est destinado al anlisis de la justicia en la

coyuntura actual de criminalizacin de buena parte de la vidapoltica nacional. El captulo se divide en cuatro partes. Prime-

ro, presentamos algunos elementos tericos para comprender

las relaciones entre sistema judicial, corrupcin, captura del


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Procesosdecapturayresistenciaenlaramajudicial

nizativa y de independencia en la justicia est en la base de la

exitosa campaa judicial contra la corrupcin mafiosa en Ita-

lia iniciada a principios de la dcada de los noventa. Campa-

as judiciales de lucha contra la corrupcin poltica tambin

han tenido lugar en otros pases de Europa, particularmente

en Francia y en Espaa, no obstante la ausencia de una tradi-

cin de independencia poltica fuerte. Esta nueva actitud de

los jueces ha sido posible gracias, por un lado, al surgimiento

de una nueva cultura judicial que rompe con una tradicin

de dependencia de los jueces respecto al poder poltico y, porel otro, de una conciencia tica y de responsabilidad social

en la justicia a partir de la cual se favorece la criminalizacin

de ciertas conductas de los lderes polticos que anteriormen-

te no eran objeto de persecucin por parte del poder judicial

(Pujas 2000).

En Colombia, la autonoma de la justicia ha sido un logro

histrico importante. Esa autonoma, sin embargo, durantemucho tiempo no se tradujo en un control poltico del Ejecuti-

vo. Desde el inicio del Frente Nacional los jueces adquirieron

una notable independencia orgnica que, por lo menos hasta

finales de los aos setenta, no se traduca en un control polti-

co del poder ejecutivo. Los rasgos autoritarios impuestos por

el estado de excepcin, por ejemplo, eran aceptados sin mayo-

res reparos de los jueces. Una cierta unidad poltica entre lospoderes ejecutivo y judicial prevaleca en medio de problemas

funcionales crecientes (Garca Villegas 2001). La Constitucin

de 1991 (CP) mantuvo la independencia de la Justicia y, ade-

ms, fortaleci sus facultades de control poltico. Esta fortale-

za del Estado de derecho colombiano se ha visto afectada en

los ltimos aos (ILSA 2009). No sobra agregar que la con-

trapartida de la independencia poltica de la justicia ha sido

la creacin de un sistema cerrado en donde han prosperado

prcticas clientelistas y de corrupcin.

Esta es precisamente la segunda vertiente de anlisis: la co-

rrupcin en el sistema judicial. La independencia de los jueces

respecto del poder poltico, social y burocrtico est en tensin

con la corrupcin dentro del sistema judicial (Buscaglia 2007).

Desde esta segunda mirada, los estudios ponen de presente la

necesidad de idear mecanismos de control o de accountability

que permitan una rendicin de cuentas del sistema judicial,

sobre todo en las circunstancias actuales de politizacin de la

justicia, circunstancias estas que encajan bien en lo que Klit-

gaard (1994) ha detectado como contexto favorable a la corrup-

cin. Buena parte de la literatura pone el acento en la tensin

que existe entre estos dos aspectos: independencia judicial y

accountability (Crdenas y Chayer 2007; Dakolias y Thachuk2000; Mayne 2007; Wallace 1998). La independencia judicial,

por un lado, es una garanta esencial para el funcionamiento

de la democracia constitucional y ha sido, desde el siglo XVII

en Inglaterra, un instrumento esencial para la proteccin de los

derechos. Por otro lado, la independencia puede traducirse en

ausencia de control de los jueces y por ello puede convertirse

en el escudo tras del cual estos pueden llevar a cabo prcticas

corruptas. As por ejemplo, cuando pocos jueces dotados de

una gran autonoma o de una gran discrecionalidad resuelven

conflictos asociados con grandes intereses econmicos ilegales

y violentos por ejemplo sobre narcotrfico la propensin

a la corrupcin es alta (Benson 1988). A fin de evitar la corrup-

cin existen mecanismos para llamar a responder a los jueces.

La responsabilidad judicial puede ser de naturaleza civil, pe-nal o disciplinaria. La responsabilidad civil es raramente apli-

cada y se refiere al resarcimiento de los daos por parte de un

juez. Desde el punto de vista penal los jueces responden por

delitos tales como el cohecho, la falsedad o el prevaricato. Las

dificultades probatorias que entraan estos delitos dificultan

la condena de los jueces corruptos. Finalmente, la responsa-

bilidad disciplinaria por actos de corrupcin tambin suele

tener grandes dificultades probatorias asociadas, adems, al

carcter corporativo del aparato judicial (Malem 2001).

El conflicto armado colombiano produce un tipo de co-

rrupcin judicial que se podra denominar corrupcin por

miedo. Esto se refiere a que las ineficiencias, omisiones o


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acciones del sistema judicial son derivadas de amenazas porparte de actores armados. Los jueces, principalmente los que

actan en zonas controladas por actores armados, subordinanel derecho a su propia seguridad. En lugar de enfrentar el pro-

blema de las amenazas a travs de denuncias o incluso de supropia renuncia los jueces sacrifican la institucionalidad en

defensa propia. En estos casos, dramticos por cierto, no hayuna retribucin en dinero, pero hay una amenaza para que

el funcionario no intervenga en ciertos asuntos (o lo haga en

cierto sentido) (Garca Villegas y Uprimny 1999).Cada sistema judicial debe entonces encontrar el justo ba-lance entre, por un lado, la independencia judicial y la discre-

cionalidad para decidir y, por el otro, la responsabilidad delos jueces frente a la sociedad y el Estado. Un balance justo

permitir que exista control judicial del poder poltico y pro-teccin de los derechos fundamentales, sin que ello implique

un gobierno de los jueces ni una desvalorizacin de la demo-cracia representativa. Este balance es an ms difcil en las cir-

cunstancias actuales dado que en casi todos los pases dotadosde sistemas democrticos se aprecia una judicializacin de la

vida poltica que trae como consecuencia una cierta politiza-cin de la justicia. Esta nueva relacin entre poltica y justicia

no solamente implica nuevas perspectivas para la democracia

y el control del poder, sino tambin nuevos riesgos en cuantopuede empobrecer la independencia judicial y plantea seriosinterrogantes al funcionamiento de la democracia.5

Por ltimo, para analizar qu tanto respeta una democracia

estos dos principios independencia y responsabilidad, espreciso tener en cuenta que la administracin de justicia no

es monoltica. En su interior existen parcelas, instituciones ydependencias que cumplen roles diferentes.

5 El nuevo poder judicial no deja de suscitar oposicin entre quie-nes denuncian el hecho como una especie de golpe de Estado judicialo, en todo caso, como una regresin democrtica (Zemmour 1997).Para un anlisis ms ponderado de los riesgos y benecios de la ju -dicializacin de la vida poltica vanse Cortina (1994), Ibez (1994,1995) y Toharia (1995).

En lo que sigue abordamos el tema que nos hemos pro-

puesto, es decir, el comportamiento variable de los jueces

frente a los intentos de CdE y de RCdE. Aqu no diferenciare-

mos entre captura y reconfiguracin esto nos llevara a una

complejidad inmanejable en el marco terico que intentamos

disear sino que nos referiremos, en general, a ambos desa-

fos institucionales. Para tal efecto hablaremos de intentos de

captura y de reconfiguracin cooptada del Estado (en adelan-

te ICRCE).

A continuacin diferenciamos tres tipos de comportamien-to o de actitud judicial frente a los ICRCE. En primer lugar,

los jueces pueden ceder (someterse) y comportarse en sinto-

na con los intereses que la intentan controlar; lo opuesto es

resistir (resistencia) el embate de estos intentos, en cuyo caso

tenemos una justicia resistente. Finalmente, puede haber una

justicia acomodada (acomodamiento), que decide adaptandoel derecho a las circunstancias.

Es importante aclarar que cuando hablamos de someti-

miento lo hacemos de una manera descriptiva, como un fen-

meno de apropiacin institucional, y no estamos afirmando

un juicio de valor sobre su carcter ilegal. Por esta razn ha-

blamos de sometimiento legal y de sometimiento ilegal, segn

el agente captor del que se trate. De otra parte, el acomoda-

miento tampoco lo tomamos en sentido valorativo. Quien seacomoda puede hacerlo porque considera que es lo nico, o lo

mejor, que puede hacer, teniendo en cuenta las circunstancias

sociales, polticas y econmicas en las que se encuentra.

La actitud de la justicia frente a los ICRCE tambin depen-

de de la visibilidad de las instituciones de la justicia. Aqu

diferenciamos entre una justicia protagnica que aparece con

frecuencia en los medios de comunicacin y que tiene en sus

manos decisiones de gran trascendencia poltica, y una justicia

rutinaria que no suele aparecer en los medios y que se ocupa

de casos corrientes de la vida cotidiana de la poblacin. Los

actores de la justicia protagnica son, por lo general, las altas

cortes, mientras que los protagonistas de la justicia rutinaria


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son, generalmente, los funcionarios judiciales de menor jerar-

qua (Uprimny et l. 2006a). Aunque por lo general lo protag-

nico y lo rutinario de la justicia estn relacionados con la jerar-

qua, puede haber excepciones. Los jueces de inferior jerarqua

pueden tomar decisiones catalogadas como protagnicas y las

decisiones de las altas cortes pueden ser a veces rutinarias.6

Al cruzar los tres comportamientos de la justicia frente a

los ICRCE ceder, resistir y acomodarse con los dos tipos

de justicia segn su visibilidad protagnica y rutinaria se

obtienen seis tipos de justicia. El cuadro 1 muestra grfica-mente esta tipologa.

cuAdro 1.Atits fnt a ls Icrcey tips jstiia sgn s visibilia

Tips jstiiaAtits la jstiia fnt a Icrce

c(smtimint)

rsisti(sistnia)

Amas(amamint)

Proagnica (A) (B) (C)

Rinaria (D) (E) (F)

Estas seis clases de justicia son tipos ideales y su nica

pretensin es ayudar a comprender mejor las distintas posi-

ciones que adopta la justicia frente a los ICRCE. Aqu habla-

remos ms de actitud o de comportamiento judicial que deinstituciones. Esto se debe a que es posible que frente a un

tipo de decisiones una institucin adopte una posicin o un

comportamiento que luego cambia frente a otro tipo de deci-

siones. Somos conscientes de la dificultad que tiene clasificar

una actuacin judicial en uno u otro tipo; pero creemos que

esta tipologa puede ayudar a comprender mejor la enorme

complejidad de los comportamientos judiciales frente a los

ICRCE. No sobra afirmar que para ubicar tipolgicamente una

actuacin judicial no tenemos en cuenta su motivacin sino

6 Sin ignorar esta aclaracin, y con el nico n de disear un mar-co analtico que reduzca la complejidad de la realidad social, aqu nosreferimos a la visibilidad de la justicia segn su jerarqua.

ms bien, como dijimos atrs, su independencia y el impacto

de su actuacin frente a los ICRCE.

Hechas estas aclaraciones, a continuacin presentamos una

posible clasificacin de actuaciones de la justicia con el fin de

ilustrar los tipos ideales aqu propuestos y de ayudar a com-

prender el papel de la justicia colombiana frente a los ICRCE.

La justicia protagnica frente a los ICRCE

En la justicia protagnica se pueden encontrar casos en los

cuales se cede, se resiste o se acomoda. Veamos las particulari-dades de cada una de ellas.

La justicia protagnica cede (Tipo A)

Los partidos polticos o los otros poderes del Estado (Ejecutivo

y Legislativo) son, por lo general, los actores que logran que

la justicia ceda, es decir, que se someta a sus propsitos. Esto

tambin lo logran los actores armados ilegales, pero en menor

medida. Estos ltimos, por lo general, influyen en la justicia

protagnica pero slo de manera indirecta: primero influyenen parcelas de los partidos polticos, del Ejecutivo y del Legis-

lativo y luego, por medio de estos poderes, logran influir en

sectores de la rama judicial.

Algunas instituciones de la justicia protagnica han cedido

ante los ICRCE por parte de actores legales. Este hecho ha es-tado favorecido por factores tales como: el diseo institucional

para elegir a los altos funcionarios de la justicia (en donde parti-

cipan el Ejecutivo y el Legislativo); el incremento del poder no-

minador del presidente que supuso la reeleccin presidencial

inmediata7 y la captura de buena parte del Congreso por par-

te de los actores armados ilegales (principalmente paramilita-

res). El cuadro 2 sintetiza el diseo constitucional en este tema.

Del diseo constitucional se infiere que el Congreso y el

Ejecutivo pueden influir en la eleccin de algunos de los altos

funcionarios de la justicia. Las instituciones ms expuestas a

7 Al respecto vase Garca Villegas y Revelo Rebolledo (2009).


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estos peligros son la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de

la Judicatura (SD), la Fiscala General8 y la Corte Constitucio-

nal. El ejemplo ms claro de sometimiento es el de la SD. Seis

de los siete magistrados que actualmente componen la sala

pertenecen a uno de los partidos polticos de la coalicin.9

Como se muestra en el cuadro 3, el ex presidente Uribe con-

form siete ternas para elegir a los magistrados de la SD del

Consejo Superior de la Judicatura. Seis de estas ternas fueron

elaboradas con un criterio partidista: fueron ternas de par-

tido. Cada partido poltico de la coalicin obtuvo entonces

su magistrado. Pero eso no es todo. Varios de los nuevos ma-

gistrados Ovidio Claros, Pedro Alonso Sanabria y Angelino

Lizcano tienen una larga trayectoria al lado de los partidos

polticos. As por ejemplo, el da de su eleccin, varios de estos

magistrados se comprometieron pblicamente con los congre-

8 La intencin del gobierno de nombrar a un scal general de sucuerda poltica y el inters de la Corte Suprema de Justicia por evitar-lo explican, en buena medida, que catorce meses despus de elabora-da la terna la Corte no haya tomado una decisin.

9 Estas son las conclusiones de una investigacin anterior en laque estudiamos tanto el perl y la liacin partidista de los nuevosmagistrados como sus decisiones ms importantes. Vase Revelo(2009). El partido Cambio Radical se opuso a la segunda reeleccinpresidencial, pero nunca se retir de la coalicin de gobierno.c

uAdro2.

Sistmalin/nmbamint

lsaltsfninaislaJstiia

Institin

Sistmalin

Nminain

elin

CoreSprema

deJsicia

Coopacinampliada.LaC

oreSpremaeligeassmiembrosdelisas

qeelaboraelConsejodelaJdicara(CP,ar.2

31)

ConsejoSperior

delaJdica

ra

CoreSprema

ConsejodeEsado

Coopacinampliada.E

lC

onsejodeEsadoeligeassmiembros

delisasqeelaboraelConsejodelaJdicara(CP,ar.231)

ConsejoSperior

delaJdica

ra

ConsejodeEsado

CoreConsicional

Nominacinmixayelecc

inpolica.E

lSenadoeligealosneve

magisradosdeernasqeelaboranelpresidene,e

lConsejo

deEsadoylaCoreSpr

ema(CP,ar.2

39)

Presidene(3),

Consejode

Esado(3)

yCoreSp

rema(3)

Senado

SalaAdminisraiva

ConsejoSperior

delaJdicara

Eleccincomparida.ElConsejodeEsado,laCoreSprema

ylaCoreConsicional

eligenares,dosynmagisrado

respecivamene(CP,ar.254,n

m.1

)

Noaplica

ConsejodeEsado(3),

CoreSprema(2),y

CoreConsicional(1)

SalaDisciplinariaConsejo

SperiordelaJdicara

Nominacinyeleccinpo

lica.ElCongresoeligealossiee

magisradosdeernaspre

sidenciales(CP,ar.254,n

m.2

)

Presidene

Congreso

FiscalaGeneral

delaNacin

Nominacinpolicayeleccinjdicial.

LaCoreSpremaeligealscaldenaernapresidencial

(CP,ar.249)

Presidene

CoreSprema

FueNTe:elaboracindelosaoresconbaseenlaCP.

cuAdro 3.Magistas la Sala disiplinaia l cnsj Spi la Jiata p pati plti (2007-2010)

TnaN

Magista Pati plti

1 Angelino Lizcano Parido Liberal y Cambio Radical

2 Mara Mercedes Lpez Mora Parido Conservador

3 Jlia Emma Garzn de Gmez Parido Social de unidadNacional (de la u)

4 Jos Ovidio Claros Polanco Parido Liberaly Colombia Democrica

5 Pedro Alonso Sanabria Birago Parido Conservador

6 Henry Villarraga Oliveros Parido Cambio Radical

7 Jorge Armando Olora Sin deerminar


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sistas y afirmaron que defenderan la tutela contra sentencias

judiciales.

Antes del 2007 poco se hablaba de esta institucin. De un

tiempo para ac, sin embargo, la SD se ha vuelto un actor tras-

cendental de la vida poltica nacional y ello debido a la impor-

tancia de sus funciones,10 a la crisis poltica actual y a varias

decisiones cuestionables que ha tomado. La competencia para

decidir acciones de tutela es la funcin de la SD que ms pre-

ocupa. Desde 1991 existe un desacuerdo entre las altas cortes

sobre si las tutelas contra sentencias proceden o no. Pero ac-tualmente este conflicto histrico tiene elementos adicionales

como son la recomposicin de la SD y los procesos judiciales

de la parapoltica.11 Dados estos nuevos elementos, esta sala

podra abrir la puerta para la impunidad de los dirigentes po-

lticos investigados por corrupcin o por su cercana con los

grupos paramilitares.12

Entre 2007 y 2010 la nueva SD ha tomado nueve decisio-

nes relacionadas con miembros del gobierno nacional o la

coalicin: 1) dej en libertad al ex congresista Miguel de la

Espriella; 2) concedi una tutela al ministro de la Proteccin

Social Diego Palacio por el caso de la yidis-poltica; 3) anu-

l el proceso que la Corte Suprema segua en contra del ex

representante a la Cmara Ivn Daz Mateus (el titular de la

curul de Yidis Medina) y lo dej en libertad; 4) revoc unatutela del Consejo Seccional de la Judicatura de Florencia y

traslad el proceso judicial que se sigue contra el ex represen-

tante Luis Fernando Almario, de Caquet a Bogot, 5) neg

una tutela interpuesta por el ex senador Mauricio Pimiento

quien fue condenado por la Corte Suprema; 6) concedi una

10 La SD se encarga de dirimir los conictos de competencia entrelas jurisdicciones; de disciplinar en nica o segunda instancia amagistrados, jueces y abogados, y de decidir acciones de tutela, entreotras (CP, arts. 256 y 257; Ley 270 de 1996, arts. 112 y 114).

11 El Tiempo, Rodrigo Uprimny y Miguel La Rota, Conicto entrela Corte Suprema y la Sala Disciplinaria, un choque distinto, 1 denoviembre de 2009.

12 Revista Semana, Un fallo cantado, 4 de octubre de 2008.

tutela a la ex congresista Sandra Arabella y revoc la condena

que la Corte Suprema le haba impuesto; 7) neg una tutela

en el caso del ex congresista Teodolindo Avendao por haber

vendido su voto en la primera reeleccin presidencial; 8) neg

una tutela del ex gobernador de Sucre condenado Salvador

Arana; y 9) suspendi la inhabilidad que pesaba sobre el pol-

tico antioqueo Csar Prez.

De esta forma, de las nueve decisiones que ha tomado la

SD elegida en el periodo de Uribe, cinco de ellas han sido fa-

vorables a los intereses de miembros del gobierno o de la coa-licin. Estas decisiones han llamado la atencin de la opinin

pblica porque, aunque no todas se relacionan con casos de

parapoltica, algunas de ellas s, y por eso, en esta sala se po-

dra frenar todo el esfuerzo investigativo y sancionatorio de la

Corte Suprema.13

En este caso hablamos de un sometimiento legal, que se

origina en los otros poderes del Estado. Sin embargo, no ig-

noramos el hecho de que los mismos congresistas y partidos

polticos que estn siendo cuestionados por sus nexos con ac-

tores ilegales principalmente paramilitares fueron quie-

nes eligieron a estos siete magistrados.

El caso de la SD no sera el nico ejemplo de sometimiento

en la justicia protagnica. Al parecer, actores ilegales tambin

han influido en este tipo de justicia. En 2006, el magistrado dela Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,

Jos Alfredo Escobar Arajo, tuvo que reconocer pblicamen-

te su amistad con el presunto capo italiano Giorgio Sale. No

obstante, el magistrado afirm que desconoca las acciones il-

citas de Sale.14 Dos magistrados de la Corte Suprema de Justi-

cia tambin han sido cuestionados por esos mismos hechos.15

13 La Corte Constitucional ha revocado tres de estas tutelas de laSD y ha respaldado las decisiones de la Corte Suprema de Justicia.

14 El Tiempo, El supuesto narcotracante italiano Giorgio Salehizo 23 visitas al Palacio de Justicia, 6 de diciembre de 2006.

15 El Tiempo,Presentan dos denuncias contra magistrados de laSala Penal de la Corte Suprema de Justicia, 4 de agosto de 2008.


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La justicia protagnica resiste (Tipo B)

En la Corte Constitucional y la Corte Suprema se observan

actuaciones que ilustran una actitud de resistencia a los ICR-

CE. Estas actuaciones tambin muestran el compromiso de las

altas cortes con la defensa de la Constitucin de 1991 en un

contexto de criminalizacin de buena parte de la poltica co-

lombiana.

El control de constitucionalidad

y la revisin de tutelas

Antes de entrar en el anlisis de lo hecho por la Corte Consti-tucional en este apartado hacemos una breve digresin terica

sobre el panorama que enfrentan los tribunales constituciona-

les frente a los ICRCE.

Las decisiones de la Corte Constitucional no slo depen-

den del derecho sino tambin del contexto social y poltico en

el cual decide. Dos variables caracterizan este contexto: la for-

taleza del proceso de reconfiguracin institucional evidente

en la fuerza de las mayoras que lo impulsan y el tipo de re-

configuracin, cooptada o no.16 Identificar estas variables per-

mitir comprender mejor las posibilidades reales de la Corte

Constitucional para enfrentar el proceso de reconfiguracin

institucional. El cuadro 4 muestra una tipologa de la reconfi-

guracin institucional.17

En la casilla I se ubican aquellos procesos de RCdE que

son respaldados por unas mayoras dbiles. A este tipo ideal

lo denominamos reconfiguracin cooptada dbil. En la ca-

silla II se ubican aquellos casos de RCdE que son impulsa-

dos por fuertes y consolidadas mayoras, este segundo tipo

lo llamamos reconfiguracin cooptada fuerte. En la casilla

III se encuentran los procesos de reconfiguracin no coopta-

da del Estado que son respaldados por mayoras dbiles (la

16 La diferencia central entre una reconguracin cooptada delEstado y una reconguracin no cooptada est en que en la segundapredomina la participacin de actores ilegales.

17 Agradecemos a Rodrigo Uprimny Yepes por haber planteado laidea original de este cuadro.

reconfiguracin no cooptada dbil).18 Finalmente, en la ca-

silla IV ubicamos los procesos de reconfiguracin no cooptadaque son impulsados por fuertes mayoras. Esta ltima clase

de reconfiguracin la llamamos reconfiguracin no cooptada

fuerte.19

Las relaciones entre tribunales constitucionales como la

Corte Constitucional colombiana y los distintos tipos de re-

configuracin institucional pueden darse bajo la modalidad

de desarrollo armnico o de tensin. En el primer caso el de-

sarrollo armnico, los tribunales constitucionales catalizan

y dinamizan el proceso de reconfiguracin. El tribunal cons-

titucional en estos casos es un aliado de las mayoras.20 En el

segundo caso de tensin, los tribunales constitucionales re-

sisten el proceso de reconfiguracin institucional. Los tribuna-

les cumplen aqu un papel esencialmente contra-mayoritario.

Ahora bien, cul es, en esta segunda modalidad, la capa-

cidad de un tribunal constitucional para frenar un proceso de

reconfiguracin institucional?

18 Un ejemplo de reconguracin no cooptada dbil sera el pro-yecto transformador de Salvador Allende (1970-1973) en Chile. El gol-pe de Estado que trunc el proyecto de Allende se explica ademsdel decisivo contexto internacional porque el propio presidente nocontaba con fuertes apoyos en las Fuerzas Armadas, el Congreso y lapoblacin.

19 Lo ocurrido en los Estados Unidos en poca del New Dealsera un caso de reconguracin no cooptada fuerte. Las mayoraspolticas en aquel entonces impulsaron su proyecto transformador ylograron superar una serie de limitaciones polticas e institucionales.

20 El caso espaol en poca del franquismo, y el caso venezolanoen la actualidad, son algunos ejemplos de ello.

cuAdro 4.Clases de reconfguracin institucional

Ftalza lareconfguracin

Tipo de reconfguracin

cptaa (rce) N ptaa

Mayoras dbiles Recongracincoopada dbil (I)

Recongracinno coopada dbil (III)

Mayoras feres Recongracincoopada fere (II)

Recongracinno coopada fere (IV)


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Los tribunales constitucionales tienen la capacidad de resis-

tir, reorientar y aplazar un proyecto de las mayoras. Pero esta

capacidad, en la medida que las democracias operan bajo el

principio de las mayoras, es limitada. De ah que la probabili-

dad de que las mayoras finalmente logren imponer su proyec-

to poltico a un tribunal que se resiste a aceptarlo depender de

la fortaleza del proyecto y de la independencia del tribunal.

En otras palabras, la capacidad de un tribunal constitucio-

nal para bloquear un proceso de reconfiguracin institucional

es inversamente proporcional a la fortaleza del proyecto po-ltico. Si la transformacin es dbil (casillas I y III), el tribu-

nal constitucional puede bloquearla definitivamente, pero si

la transformacin es fuerte (casillas II y IV), no hay tribunal

constitucional que lo resista. Alexis de Tocqueville (2005: 148)

plante que el poder de la Corte Suprema de los Estados Uni-

dos como tribunal constitucional [] es inmenso; pero

es un poder de opinin. Son todopoderosos en tanto que elpueblo consiente en obedecer a la ley; no pueden nada cuando

l la desprecia.

La influencia de la segunda variable el tipo de reconfi-

guracin se evidenciara en el mecanismo que utilizan las

mayoras para superar el bloqueo impuesto por el tribunal.

En la RCdE el mecanismo privilegiado no el nico sera

la cooptacin de los funcionarios con el objetivo de someterinstrumentalmente la institucin. En la RCdE es menos im-

portante suprimir, cerrar o quitarle competencias al tribunal

constitucional; lo importante en realidad es aprovechar las

competencias de dicho tribunal en favor del proceso de re-

configuracin. Por el contrario, las mayoras que apoyan un

proceso de reconfiguracin no cooptada del Estado acudirn

a diferentes tipos de mecanismos para superar el bloqueo del

tribunal. Claro, estas son hiptesis que debern ser probadas.

Partiendo de esta propuesta conceptual, cul ha sido en-

tonces el rol de la Corte Constitucional ante la reconfiguracin

institucional del Estado colombiano? Lo primero que hay que

decir es que las relaciones entre la Corte y el proceso de recon-

figuracin institucional han sido de desarrollo armnico y de

tensin a la vez.La Corte Constitucional ha permitido el desarrollo de nor-

mas importantes. Los ejemplos podran ser los Actos Legis-

lativos 01 de 2003 (reforma poltica) y 02 de 2004 (reeleccinpresidencial inmediata)

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ESTADO alterado