Estado, comunidades campesinas y territorio: el caso tambos

8/18/2019 Estado, comunidades campesinas y territorio: el caso tambos

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Artículo Académico:

“ Comunidades, territorio y políticas públicas: legislación y

tensiones sociales en torno a la aplicación del PNT del

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento”.


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RESUMEN

El presente artículo analiza el proceso de ejecución de una política pública de un

sector del Estado (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – MVCS) en

el periodo 2012-2014 y que continúa en funcionamiento. Para ello, tomaré el caso

del Programa Nacional Tambos (PNT)1 dirigido a los centros poblados rurales del

Perú cuya ejecución conlleva a las distintas formas de ver el territorio desde el

Estado, las autoridades comunales, municipales y la misma población. Se analizan:

1) las fuentes con las que se justifican los métodos al aplicar una política pública y

si estos corresponden a una lógica política por sobre la técnica; 2) la percepción del

territorio desde los diferentes actores; y 3) las iniciativas de actores diversos en el

intento de hacer prevalecer una configuración del territorio sobre otras. En el

desarrollo del artículo ejemplificaré algunos casos resaltantes que evidencian los

puntos antes mencionados. Para ello mostramos las formas legales que se dan en

la interacción entre el uso de un territorio y la adaptación de un grupo social a él.

Los conflictos que surgen en dicha interacción, la legislación del Estado que difiere

con las formas encontradas en las organizaciones comunales y los procesos

sociales generados. Así como las relaciones encontradas a nivel de los diferentes

actores.

Palabras claves: Estado, territorio, política social, comunidad campesina,

autoridades en los ámbitos rurales, regulación de la propiedad, y legislación de la

propiedad.

1 O también llamado Tambos.


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Introducción

El presente artículo académico reflexionará sobre el Estado, políticas públicas,

territorio y sus regulaciones en los ámbitos rurales, así como la interacción de los

diferentes actores que intervienen en el proceso del programa social. Se basa en

mi trabajo como “socializadora” en el Programa Nacional Tambos (PNT) –antes

llamado Programa de Apoyo al Hábitat Rural (PAHR) - dentro del Ministerio de

Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), durante enero del 2013 hasta julio

2014. En las dos últimas décadas, el Estado ha llamado la atención de los

antropólogos. El Estado, a través del sector del MVCS, ejecuta una política social

dedicada exclusivamente a los ámbitos rurales en todo el Perú.

Algunas interrogantes que guiarán nuestra reflexión serán: ¿En qué casos el Estado

hace prevalecer la técnica por sobre la política y en qué casos hace lo contrario

durante la focalización de los tambos? ¿Cómo se reconfigura el territorio en el

proceso del PNT? ¿Qué actores políticos intervienen en el proceso y cómo difierenen cuanto a sus intereses? Partiremos del ejemplo sobre la legitimidad del territorio

para el Estado y cómo éste prioriza los documentos legales por sobre otras formas

encontradas en campo. Al mismo tiempo vemos que esta preocupación del Estado

por los documentos retrasa y dificulta una política pública eficiente. En principio

veremos cómo la política se impone por sobre la técnica durante el proceso de

focalización de los tambos. Luego, veremos algunas aproximaciones para la

redefinición del territorio y su legislación. En el cual comentaré un ejemplo ocurrido

en el centro poblado de Ticapampa, distrito Sarin, provincia Sanchez Carrión,

departamento La Libertad. Y por último analizaré las tensiones dentro de las


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comunidades y entre comunidades. A partir del ejemplo sobre el conflicto entre el

centro poblado Succhapapa y el centro poblado menor de Taulis, ambos en el

distrito de Calquis, provincia San Miguel, departamento de Cajamarca. Estos casos

permitirán discutir algunas preguntas durante el proceso de construcción y la

aplicación del mejoramiento de la vivienda que generaron conflicto, tomando

diferentes momentos que muestran acciones estatales con relación a: 1) las

decisiones sobre la ubicación del tambo de los diferentes actores que intervienen

en la construcción del tambo; 2) la percepción del territorio desde los diferentes

actores y 3) las iniciativas de los diversos actores en el intento de hacer prevalecer

una configuración del territorio sobre otras. Para ello, es preciso ubicar los casos en

el contexto de descentralización, proceso de modernización del Estado

implementado desde el 2002 en el Perú.

Los ejemplos mostrados son a partir de la experiencia como socializadora en el PNT

y el área de Mejoramiento de Vivienda, la cual posteriormente se independizó

formando el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR). Ambos programas

pertenecen al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (MVCS).

°°°°

Iniciadas las labores de la segunda etapa de identificación de los tambos en el 2013,

en octubre. El 10 de noviembre del 2013 visitamos el caserío de San Lorenzo, en el

distrito de San José del Alto, provincia de Jaen, departamento de Cajamarca. La

brigada de los tambos identificó un terreno apto para la construcción del tambo y se

realizó la Asamblea General con la población del caserío en donde la totalidad (300

habitantes aproximadamente) estuvo de acuerdo con la construcción del tambo.


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Siguiendo con los trámites regulares, el técnico (ingeniero civil o arquitecto) tenía

que realizar un levantamiento topográfico del terreno en cuestión para luego

elaborar la memoria descriptiva y los planos perimétricos y de localización. El

terreno, ante la población, le pertenecía a Luis Fernandez Alarcón, quien contaba

con una escritura de compra – venta avalada por el Agente Municipal del Caserío

(figura representativa en el caserío, pero que carece de legitimidad ante el Estado

para designar la propiedad en las zonas rurales). La población afirmaba que la

propiedad era del señor Fernandez y él estaba gustoso en llegar a un acuerdo con

el Caserío y donar su terreno para la construcción del tambo. En este

departamento, el PNT contaba con la ayuda del Organismo de Formalización de la

Propiedad Informal (Cofopri) – lo que ocurría muy poco en las otras sedes a nivel

nacional-. Entonces, Cofopri, a través de un área exclusiva llamada “tambos” nos

elaboraba los planos y memoria descriptiva, y presentaba la solicitud del Certificado

de Búsqueda Catastral (CBC) ante la Superintendencia Nacional de los Registros

Públicos (Sunarp), el cual determinaba en primera instancia de quién era

“legalmente” el predio. Cofopri, muchas veces cuenta con el registro digital o físico

de los predios, sin embargo, en el sistema que manejaban aparecía que el terreno

recaía en una zona no catastr ada (es decir, no existen propietarios “legales”).

Sunarp observó hasta el mínimo error en los planos y memoria presentaba y, luego

de realizar el seguimiento en gabinete en la ciudad de Lima, recién 21 de abril del

2014 contestaron nuestra solicitud afirmando que el terreno recaía totalmente sobre

la partida N° 02100160 (sector San Lorenzo). En el transcurso de los 6 meses ya

habíamos completado el resto de los requisitos a presentar al Área Legal del PNT y

se había firmado el Convenio de Colaboración Institucional mediante el Alcalde del


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distrito (cuando la zona era no catastrada se acostumbraba realizar la donación del

terreno con la Municipalidad). Solicitamos la impresión de la partida y vimos que la

inmatriculación figuraba a nombre del Estado mediante Resolución Sub Regional

Sectorial N° 298-97-RENOM/DSRAG.J.- de fecha 08 de abril de 1997 expedido por

el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT). Dentro de la

partida figuraban 7 independizaciones, pero ninguna a nombre del señor

Fernández. En consecuencia, casi la totalidad del caserío figuraba a nombre del

Estado y no del propietario posesionario legitimado por el mismo caserío. El Área

Legal del PNT nos sugirió que si íbamos a solicitar la regulación e independización

del terreno a nombre del señor Fernandez demoraría entre un año a más. Por lo

que tuvimos que identificar otro terreno en el mismo caserío para la donación. Por

supuesto que el proceso de la construcción se encontraba paralizada hasta

entonces. Hasta el 20 julio del 2014 aún no se había culminado con el proceso de

la entrega de los requisitos para la construcción del tambo.

Este ejemplo gira en torno a tres problemáticas: La primera, a nivel de las prácticas

que legitiman un territorio en las zonas rurales. Ellas difieren completamente con las

que tiene el Estado. Para el Estado, el órgano facultado para determinar la

propiedad es Sunarp, y para el caserío, la legitimidad de la propiedad se fundamenta

por el reconocimiento de la población. La segunda, a nivel del registro de la

propiedad rural en el Perú. El Censo Nacional Agropecuario (Cenagro) y el PETT

son algunos de los organismos que a nivel nacional nos brindan información sobre

la propiedad. Sin embargo, estos datos son bastante imprecisos y se contraponen

en algunos datos. Burneo (2007: 158-159) nos advierte al respecto que el problema


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de fondo es la falta de datos oficiales confiables que informen no sólo sobre la

propiedad y el uso de la tierra de las comunidades, sino de otros indicadores para

conocer la calidad de vida, problemáticas y necesidades de la población en estas

zonas rurales. Por último, los procesos engorrosos son debidos a que no existe una

coordinación horizontal e interconectada por parte de los distintos órganos

encargados de registrar la propiedad en el Perú. Cofopri pertenece al MVCS y

Sunarp al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Cabe resaltar que en agosto

del 2008 y bajo Decreto Legislativo N° 1089 se sustentó la fusión Cofopri – PETT y

la transferencia de funciones a los gobiernos regionales; sin embargo, esto sólo le

quitó un peso de encima al gobierno central y se lo entregó a los gobiernos

regionales.

Breve descr ipc ión de los tambos

El PAHR nace con el objetivo de “…mejorar la calidad de vida de la población pobre

y extremadamente pobre asentada en los centros poblados rurales o asentada de

manera dispersa, mediante acciones de dotación o mejoramiento de la unidad

habitacional, así como de acercamiento de los servicios de infraestructura y de

equipamiento a la población, contribuyendo así, a su inclusión social, y afirmando la

presencia del Estado en el ámbito rural .” (Decreto Supremo 001-2012-VIVIENDA).

El 06 de enero del 2012. Para alcanzar dicho objetivo se construiría un Centro de

Servicios de Apoyo al Hábitat Rural, al que llamaremos a partir de ahora como

tambos. El tambo “…es aquella edificación construida por el Estado representado

por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, con la finalidad de

difundir y acercar a la población rural servicios de infraestructura y de equipamiento,


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así como los servicios y proyectos del Gobierno Nacional” (según Resolución

Directoral N°424-2013-VIVIENDA-VMVU-PAHR). En la práctica y desde nuestra

observación, es una infraestructura equipada con ambientes como dormitorios,

cocina, baños, oficinas, sala de conferencias y estacionamiento. Dicha

infraestructura ayudaría a la mejora de la unidad habitacional en los centros

poblados rurales. Veremos cómo el objetivo del programa fue cambiando en el

transcurso de los tres años que ya tienen los tambos.

La información estadística con la que se procedía a la focalización en gabinete de

los tambos era provista por los datos del Censo Nacional 2007 XI Población y VI de

Vivienda. La identificación de los 550 tambos – como meta del actual gobierno al

2016 - debía ser mediante la Metodología de Focalización de Tambos, publicada en

la Resolución Directoral N° 385-2013-VIVIENDA-VMVU/PAHR del 03 de setiembre

del 20132. Dicha Metodología de Focalización definía los criterios para identificar a

las poblaciones dispersas y familias susceptibles a ser intervenidas mediante el

PAHR. La elaboración del listado de centros poblados rurales focalizados se debería

validar en campo con formatos que contenían criterios técnicos, legales y sociales.

Sin embargo en la práctica tan sólo bastaba cumplir con los dos primeros criterios

para que un centro poblado sea focalizado en la lista de los 550 tambos. Si bien la

Metodología de Focalización es desarrollada en gabinete, no busco problematizar

a partir de éste tipo de focalización, sino en cómo la información, los procesos y

dinámicas ha conllevado a la identificación de lugares no tan estratégicos a la hora

2 Los Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales y Resoluciones Ministeriales citados están disponibles

en http://www.vivienda.gob.pe/transparencia/documentos_emitidos.aspx


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de ubicar el tambo en un determinado “centro poblado”. Después de la focalización

de los tambos, teníamos que validar su focalización en campo. Es decir, debíamos

ir al lugar focalizado en gabinete para comprobar que cumpla con los criterios

establecidos en la Metodología de Focalización. El proceso que conlleva el traslado

de un funcionario público a una zona fuera de Lima es bastante engorroso debido a

la burocracia administrativa por la que tiene que pasar la solicitud de los viáticos. Y

los tiempos otorgados para la visita de campo son extremadamente cortos

considerando los traslados bastante amplios, la falta de accesibilidad y los costos

que ello demanda para acceder a la zona focalizada. Incluso podríamos

cuestionarnos si el proceso de focalización podría variar por lógicas distintas a las

establecidas en sus criterios. Es decir, veremos un caso que ejemplificará cómo los

criterios políticos primaban por sobre la técnica.

Si bien el objetivo principal de los tambos fue el de mejorar la vivienda en los centros

poblados rurales, en el proceso de los tres años del programa evidencié algunos

virajes de este objetivo. En el año 2012 el tambo era la plataforma que dotaría de

los implementos necesarios para el mejoramiento de la vivienda en la zona. El área

de Mejoramiento de Vivienda estaba adscrita al PNT y desde allí teníamos que

identificar a las familias más vulnerables para dicho beneficio, puesto que no todas

las familias serían beneficiadas. En este año sólo se priorizó la identificación y

construcción de los tambos. En el año 2013 se evidenció un intento por focalizar a

las familias (alrededor del tambo ya construido e implementado) que serían

beneficiadas mediante un piloto en donde se aplicaría una herramienta que

sostendría la inclusión de dicha familia en el programa. Sin embargo, sólo se


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consiguió algunas listas de los posibles beneficiarios. A finales de este año el PNT

dejó de tener competencia en las labores del área de Mejoramiento de Vivienda y

éste último pasó a independizarse con el nombre de Programa Nacional de Vivienda

Rural (PNVR). Sin embargo, el PNT ahora contaba con algunos objetivos nuevos,

como era el servir de plataforma de servicios para los diferentes programas del

gobierno actual. Y el PNVR mantendría el objetivo de mejorar la vivienda rural.

Incluso, en una de las reuniones con los jefes de área, dijeron que los objetivos iban

cambiando y que ahora los tambos eran vistos como “cuarteles” a juicio del actual

Presidente de la República. Vemos su aparición en una reciente publicidad en

donde de manera virtual un tambero reporta el avance del programa directamente

al Presidente.

¿L a po lít ica po r sob re la técnica?

El estudio del Estado es abordado desde el análisis foucaultiano de la

gubernamentalidad, el cual cuestiona los mecanismos de poder que el Estado

ejerce sobre la población. La importancia del arte de gobernar a las poblaciones

sugiere actuar sobre los medios y no sobre los sujetos individuales o colectivos. El

Estado busca conocer el territorio y la población que lo habita, en donde ejercerá su

soberanía a través de los datos estadísticos que le otorgue un buen fundamento

para la aplicación de una política pública sostenible. Sin embargo, en la práctica,

vemos que debido a muchos factores el proceso que conlleva la aplicación de una

política pública es mucho más complejo. Entonces, qué tan importante son los datos

estadísticos de los que depende el Estado para aplicar una política pública eficiente.


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Si la importancia es considerable qué repercusiones tendrá en dicha política pública.

El conocimiento del territorio, por parte del Estado, a través de los datos tiene una

importancia significativa a la hora de su aplicación.

Ahora bien, con el siguiente ejemplo veremos cómo la política se interpuso por sobre

la técnica en la Metodología de Focalización. Durante la focalización en noviembre

del 2013 nos otorgaron a identificar 100 tambos a nivel nacional. En esta salida a

campo sorpresivamente se retiraron de la lista 6 tambos de la región Arequipa para

incluir otros nuevos en la región San Martin que no estaban consignados en la lista

inicial. Esto coincide con la entrada del ex premier Cesar Villanueva (ex presidente

regional de San Martin). Sin embargo, cuando alguna autoridad comunal, alcalde

distrital o poblador solicitaba la reubicación de un tambo a una zona, a juicio de

ellos, mejor ubicada. Pues inmediatamente la solicitud era desestimada con el

argumento que dicha ubicación era justificada mediante la Metodología de

Focalización. O, tal vez, la insistencia de focalizar algunos tambos en la zona de

influencia del controversial proyecto Conga corresponden a lógicas que no siempre

prevalecen la técnica por sobre la política. En consecuencia, podríamos

cuestionarnos sobre la predominancia de la política por sobre la técnica en las

políticas públicas. Y si ésta hace más eficiente a dicha política pública. En la

actualidad, el proceso de construcción de los 6 tambos identificados en la región

San Martín se encuentra paralizado, a pesar de que ya cuentan con la

documentación mínima para la construcción.

Ahora bien, el estudio de las políticas públicas y el Estado no es algo tradicional en

la antropología. Sin embargo, en la última década, el Estado ha llamado la atención


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de los antropólogos. Esto se debe a que sus investigaciones se han concentrado en

regiones afectadas por reformas políticas, económicas y de reconfiguración

territorial. Una etnografía del Estado durante el proceso de ejecución de un

programa social nuevo puede contribuir un inicio ideal para analizar críticamente al

Estado desde sus márgenes, a través del método etnográfico en donde se prioriza

la experiencia de llegar a ámbitos rurales de difícil acceso (Das y Poole, 2008). Esto

representa un aporte al estudio del Estado desde la antropología. Es importante

cuestionar, desde nuestra disciplina, el proceso de intervención del Estado hacia

otras formas de vida. En cuanto a las políticas públicas, la preocupación se centra

en saber qué herramientas, métodos, procesos son más apropiados para analizar

el funcionamiento de una política pública (Shore, 2010). La antropología aportaría a

este análisis por su amplia experiencia usando los métodos cualitativos e

interpretativos de investigación. La etnografía podría proveer de una perspectiva

crítica a la que otra disciplina no ha llegado (Shore, 2010). Además, nuestra

disciplina ha debatido ampliamente conceptos que son utilizados por el Estado,

como la pobreza y el desarrollo.

El Perú, desde el inicio de su vida republicana, tuvo una lógica jurídica de

ciudadanos con iguales derechos y deberes. Sin embargo, en la práctica vemos que

el dominio de las élites encargadas de administrar los recursos del Estado ha

carecido de sostenibilidad y ha dependido del gobierno de turno, la economía

nacional e internacional y la intervención de los organismos internacionales.

Identificaremos al periodo de la Reforma Agraria como un intento de política

redistributiva en donde se buscó otorgarles la propiedad a los campesinos, aunque


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los resultados no fueron los esperados. Posteriormente, en la década de 1980, en

el segundo gobierno de Belaunde Terry se evidenció una vuelta a la democracia y

un viraje al liberalismo económico acompañado por la influencia de los organismos

internacionales. Y durante el primer gobierno de Alan García se vio un intento de

“heterodoxia” económica que no trajo avances significativos debido a la crisis

internacional. Revisaremos algunos intentos en la política social de la década de

1990 en disminuir los niveles de pobreza en el país. Por último, en la década del

2000 se evidenció un incremento del presupuesto debido a las industrias extractivas

que permitió un mayor gasto social para combatir la pobreza pero que, nuevamente,

tampoco tuvo resultados significativos.

La redefinición del terr i tor io .

La población a la que me referiré se encuentra en los ámbitos rurales del territorio

nacional que es donde la práctica y políticas de vida moldean las prácticas políticas

de regulación y disciplinamiento (Das y Poole, 2008: 19).

Siguiendo a Das y Poole (2008: 24), los márgenes “…son simultáneamente sitios

en donde la naturaleza puede ser imaginada como salvaje y descontrolada y donde

el Estado está constantemente redefiniendo sus modos de gobernar y de legislar.

Estos sitios no son meramente territoriales: son también (y quizás sea éste su

aspecto más importante) sitios de práctica en los que la ley y otras prácticas

estatales son colonizadas mediante otras formas de regulación que emanan de las

necesidades apremiantes de las poblaciones, con el fin de asegurar la supervivencia

política y económica.” En el caso de los tambos, vemos que los requisitos solicitados

a través del Área Legal del PNT primaban y retrasaban muchos de los procesos


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para la construcción del tambo. Por ejemplo, el caso mostrado al inicio de éste

artículo evidencia que, a pesar de ser un programa dirigido a zonas netamente

rurales donde el acceso a los “documentos” son muy difíciles, los requisitos legales

determinaban en última instancia la construcción del tambo. Poole (2009) muestra

que durante su trabajo de campo, en el contexto de las reformas liberales de las

décadas de 1980 y 1990, en las áreas rurales las reformas se hicieron para

reemplazar el sistema tradicional de jueces de paz con nuevas propuestas

diseñadas para mejorar dicho sistema. Además Poole (2009: 620-621) fundamenta

que “…la construcción del Estado está relacionada ‘con’ la necesidad de incorporar

progresivamente los territorios marginados y sus poblaciones al centro moderno del

Estado (y de su economía capitalista)… el ‘margen’ representa una zona de

inestabilidad y peligro precisamente porque está ‘fuera’ del control (y del territorio)

del Estado nacional.”

A partir de los cuestionamientos sobre el orden que el Estado, tradicionalmente, ha

ejercido a través de su soberanía y cómo ve a otros espacios, dentro de su

soberanía, como desordenados. Surge un enfoque relacionado al tema de la

legitimidad del Estado. Veremos cómo en las diferentes etnografías presentadas

por antropólogos muestran una idea contraria a la noción de su legitimidad. Mitchell

(2002) analiza la cuestión sobre el origen y el estado de dichas reglas mediante el

examen de los antecedentes de la ley de la propiedad en Egipto. Chatterjee (2007)

propone repensar a las poblaciones marginales no incluidas dentro del imaginario

universalista de la sociedad civil. Tomando el ejemplo de la Colonia Ferroviaria de

Gobindapur Acceso Número 1, critica la estructura formal del Estado en ver a toda


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la sociedad como sociedad civil. Sino, la realización de ésta ciudadanía está

restringida a muy pocos puesto que la mayoría participa de lo político como

sociedad política. Es decir, la sociedad política, ésta gran mayoría subalterna, se ve

provista de recursos paralegales que modifican las estructuras formales de

propiedad que son necesarias para su reconocimiento.

Das y Poole (2008) advierten que las etnografías muestran trabajos que apuntan a

diferentes espacios, formas y prácticas en donde el Estado es visto constantemente

mediante la ilegitimidad de sus propias prácticas. En ese sentido, Mitchell (2002),

reconoce que en una economía de mercado, un ejemplo central de una institución

es la ley de la propiedad. Si bien el ejemplo de Mitchell está ubicado en Egipto,

explora esta cuestión sobre el origen y el Estado de dichas reglas mediante el

examen de los antecedentes de la ley de la propiedad de la tierra en Egipto. Además

de su relación con la formación de la estructura institucional del Estado moderno.

Mitchell (2002) se cuestionará cómo la normativa de la propiedad logra ser

caracterizada como universal. Atribuirá que la jurisprudencia moderna ve a la ley

como un sistema de normas que se establece sólo por otros. Es decir, ver a la

propiedad como algo evidente por sí mismo.

Durante nuestra intervención en los tambos ya construidos e implementados, en el

área de Mejoramiento de Vivienda, vimos cómo la percepción del territorio iba

cambiando a través de los diferentes actores involucrados. El Estado, a través de

un sector (el PNT), los gobiernos locales, las autoridades comunales y la población,

son algunos de ellos. Nuestro primer contacto era con la autoridad del distrito para


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que nos oriente en la ubicación del tambo ya focalizado. Aquí, el alcalde utilizaba

diferente recursos para direccionar la ubicación del tambo según sus intereses. Sin

embargo, el programa muchas veces desestimaba dichas sugerencias y se

contraponía con los intereses del alcalde. En junio del 2013 durante la identificación

de las posibles familias beneficiarias del programa alrededor del tambo, ocurrió un

choque entre los intereses del distrito y los de una comunidad vecina que no

pertenecía al distrito. El tambo de Ticapampa tenía un área de influencia referencial

para seleccionar los posibles beneficiarios del programa. En el campo, y durante la

visita a las familias de dicha área de influencia vimos que el alcalde no estaba

conforme con que dentro del área de influencia se encuentre el centro poblado El

Edén puesto que se ubicaba dentro de la jurisdicción del distrito de Curgos y no en

su jurisdicción en el distrito de Sarin. El área de influencia de los tambos

corresponde a otro tipo de ordenamiento territorial. Uno que no coincide con el

ordenamiento tradicional en distritos, provincias y regiones. En ese sentido, los

tambos traen consigo diferentes lógicas sobre la configuración del territorio en los

lugares focalizados.

En el Perú, la tierra ocupada por las comunidades, aparte de tener un carácter

colectivo, no se pueden considerar ni propiedad ni territorio, “sino una forma

intermedia, históricamente construida, que combina elementos de ambas formas de

acceso y apropiación del territorio ocupado por ellas” (Diez, 2006:118). Alejandro

Diez (2003) identifica el vínculo entre la tierra y la comunidad como consecuencia

de las luchas y reivindicaciones en defensa de su territorio. El cual ha estado

marcado por el conflicto con las haciendas, con las cooperativas, con otras


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comunidades, y contra el Estado. Este enfoque histórico en la relación tierra –

comunidad resalta la unidad de ambos conceptos. La población indígena identifica

esta unidad en el espacio pero no en el tiempo. En consecuencia, el vínculo principal

entre la comunidad y el territorio es el de propiedad (2003: 73).

La organización comunal, propiedad de la tierra y su legislación son algunos de los

temas tratados por Diez (1999, 2001, 2003, 2006) y Burneo (2007). En ellos vemos

que no existe un adecuado registro sobre nuestras comunidades campesinas.

Sabemos que el reconocimiento de las comunidades campesinas se realizó en 1920

y que luego se ha ido modificando a través del tiempo. El régimen de titulación de

tierras comunales presenta una normatividad compleja, dispersa y contradictoria; el

rol del Estado es inadecuado; y la inexistencia de un registro más preciso de

comunidades campesinas y nativas. El 15 de octubre del 2014 se llevó a cabo el

foro público Los cambios que vienen para el Perú rural: ¿ordenamiento y titulación

para quién? La principal preocupación en este Foro fue la aprobación de la Ley

30230, cuyo objetivo es crear un procedimiento extraordinario y especial a favor de

inversionistas. A pesar que entre los invitados estuvieron representantes del MVCS,

MINAM, MINAGRO quienes no estaban de acuerdo con el objetivo mencionado. Así

mismo, Cinthia Mongylardi, directora de CIMA-Coordillera Azul, comenta que los

problemas del saneamiento estuvieron a cargo del PETT desde 1992 hasta 2006.

Posteriormente las funciones fueron delegadas a Cofopri en el 2007 (a pesar de que

en 1996 Cofopri se creó para el saneamiento de predios urbanos, en el 2007

también se le facultó para el saneamiento de predios rurales). Y por último, en el

2008 los gobiernos regionales tienen la capacidad de manera práctica del


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saneamiento legal pero sin presupuesto ni capacidades. Dichas funciones fueron

otorgadas por el MINAGRO y Cofopri. Y por último, con la ley 30230 en el 2014

pues Cofopri vuelve a tener competencia en sanear los predios rurales.

Tensiones dentro de la comun idad y entre com un idades

El uso de la tierra en la comunidad se sustenta bajo la coexistencia de la posesión

individual o familiar y la propiedad colectiva. Las comunidades campesinas

combinan lo colectivo y lo individual para administrar la propiedad de sus tierras y

otros aspectos de su vida comunal (Diez, 2003; Burneo, 2007). La propiedad

colectiva en la comunidad campesina sugiere cierto grado de igualdad entre los

comuneros que la integran. Implica, igualdad de derechos y al acceder a ella

también supone la igualdad de acceso. Sin embargo, en la práctica existen tierras

asignadas a familias y su distribución es desigual (2003). Aunque es preciso

recordar que ante la ley, todos los comuneros son igualmente propietarios del

territorio que posee y usufructúa la comunidad. Ello implica una apropiación de la

tierra dentro de la comunidad a nivel familiar, normalmente son heredadas (Burneo,

2007). La comunidad se encarga de velar por los espacios ya distribuidos mediante

normas realizadas por la misma. La apropiación puede variar de acuerdo a la

comunidad por una diversidad de factores. Sin embargo, no se trata de divisiones

rígidas y necesariamente excluyentes, sino de distintos grados de apropiación del

territorio por parte de las familias (Diez, 2003:74).


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Las comunidades campesinas se han visto envueltas en muchos conflictos por

diferentes razones. Los numerosos conflictos muestran a las comunidades no como

la institución organizada bajo los principios de solidaridad y cooperación. Dentro de

los números conflictos, los conflictos por la propiedad de la tierra son los más

frecuentes y producen un considerable impacto dentro y fuera de la comunidad.

Estos conflictos por la propiedad de la tierra también son ocasionados por los

recursos del subsuelo. Es decir, con las empresas extractivas y energéticas por

diversas razones que no son material de éste artículo. La literatura de estos

conflictos entre la comunidad y la tierra se encuentra en los estudios en artículos de

libros o revistas y sistematizaciones o estudios de caso, siendo los conflictos por los

recursos del subsuelo lo que más abunda. A partir del consecuente aumento de la

actividad minera desde principios de la década de 1990 en el Perú. Las fuentes de

información sobre las tendencias generales de los conflictos por tierras en

comunidades y zonas rurales son escasas.

Sin embargo, Burneo (2007: 181-182) menciona que la Sistematización del Servicio

de Asesoría Legal (SAL) del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes) recogió

datos interesantes en el departamento de Huancavelica y principalmente sobre las

comunidades más cercanas a la ciudad. En principio, el tipo de organización social

en dicho departamento es la comunidad campesina (87%). En consecuencia, quién

solicita mayormente la asesoría legal ante la ONG es el máximo representante de

la comunidad campesina: el presidente de la comunidad (41%). Así mismo, el tipo

de asesoría legal más frecuente es sobre los conflictos extracomunales (24%), sin

embargo, los conflictos intracomunales e intercomunales representan un porcentaje


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considerable: 23% y 15% respectivamente. Otra fuente de información sobre los

conflictos es el Estudio sobre conflictos entre población y autoridades locales de la

Defensoría del Puebl o entre abril 2004 y junio de 2005, que muestra los tipos de

conflictos y sus porcentajes. Los problemas de gestión representan un 69%, los

problemas por derechos un 16% y otros problemas suman un 13%. Los problemas

por derechos se refieren a las disputas entre ciudadanos que se reconocen como

portadores de derecho y denuncian a otros como usurpadores. Burneo (2007: 182)

señala que en dicha fuente de información se cuestionan frecuentemente a las

autoridades locales por no desempeñar un rol adecuado y no garantizar derechos.

Los conflictos por tierras y linderos se encuentran entre estos “problemas de

derechos”. Además, Burneo (2007) resalta algunos aportes de otros autores en el

análisis de los conflictos por tierras entre comunidades: 1) La débil institucionalidad

del Estado para la resolución de los conflictos puesto que no existen mecanismos

institucionales para canalizar las demandas, 2) Probablemente la base de dichos

conflictos escasez de recursos por lo que la comunidad se ve motivada a

enfrentarse a otra, 3) Vacíos en la legislación e inestabilidad en los regímenes y los

derechos de protección y propiedad de las poblaciones indígenas.

En los ejemplos mencionados en el presente artículo, no figuran los conflictos entre

comunidades, pero sí entre miembros de la comunidad. Cabe resaltar que los

ejemplos son tomados en los departamentos de Cajamarca y La Libertad, en donde

la ubicación de los tambos no recayó frecuentemente en una comunidad campesina.

Los caseríos y centros poblados fueron los espacios en los que frecuentemente

tenía mayor injerencia la municipalidad distrital.


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El 08 de noviembre del 2013 visitamos el centro poblado de Succhapampa, ubicado

en el distrito de Calquis. El centro poblado había sido focalizado en gabinete para

la construcción del tambo. En la verificación de campo validamos dicha focalización.

De vuelta en la oficina procedimos al proceso de tramitación de documentos. Sin

embargo, el 09 de diciembre del 2013 una comisión conformada por tres

representantes del centro poblado menor de Taulis se acercó a las oficinas para

exigir la reubicación del tambo a su territorio. Taulis se ubica a unos veinte minutos

por trocha rústica de Succhapampa. Argumentaron que la ubicación en

Succhapampa no era central para los centros poblados alrededor y que Taulis

contaba con una ubicación estratégica para los efectos del programa, además de

tener los mismos criterios de focalización que Succhapampa. Cabe resaltar que los

señores conocían sobre las frecuentes reubicaciones en el proceso de identificación

de los tambos. Este fue el inicio de múltiples visitas y llamadas telefónicas por parte

del Alcalde de Calquis quién no dudó en dejar en manos del MVCS el conflicto que

acontecía entre los centros poblados vecinos. El argumento de Succhapampa era

que el Alcalde del Centro Poblado Menor de Taulis había sido antes alcalde distrital

y pertenecía al Movimiento de Afirmación Social (MAS); en consecuencia, veía la

construcción del tambo como parte de su futura campaña política para volver a ser

alcalde del distrito de Calquis.

Ahora bien, es importante finalizar dicha ejemplificación con algunas interrogantes.

¿Qué efectos alcanzará la presencia del tambo en los centros poblados rurales? Si

bien al final del proceso de identificación de los tambos se firma un convenio de

colaboración interinstitucional entre la comunidad y el MVCS o entre la


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municipalidad distrital, provincial y el MVC. Diversos actores con diferentes

intereses intervienen en este proceso. Y La población es la que menos representada

se encuentra ¿En qué medida los actores podrían producir territorialidad a partir de

la ubicación del tambo? Podríamos ensayar que las autoridades locales no

comparten el mismo enfoque territorial, ni con el estado ni con la población y buscan

satisfacer sus propios intereses.

Reflexiones finales

El objetivo del presente artículo es contribuir al debate sobre la percepción del

territorio del Estado y de los diferentes actores que intervienen durante la aplicación

de una política púbica. Para ello hemos utilizado un marco conceptual sobre el

estudio del estado desde el análisis foucaultiano de gubernamentalidad, el territorio

como construcción social, las políticas públicas y las comunidades campesinas en

el Perú.

En principio, hablamos sobre cómo durante la aplicación de una política pública

muchas veces el Estado privilegia a la política por sobre la técnica. Evidenciamos

un ejemplo acontecido en noviembre del 2013, el cual presenta un claro desbalance

entre la política y la técnica que varía de acuerdo a los intereses de los actores

presentes. ¿Intervienen intereses personales en una política pública que privilegiaalgunas veces lo político por sobre la técnica?

Luego, vemos cómo el Estado ha ejercido autoridad sobre el territorio ante el

tratamiento de las comunidades campesinas. Aquí nos cuestionamos sobre la falta


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de institucionalidad del Estado en la normativa de titulación de tierras comunales.

Primero, la producción de territorialidad de los diferentes actores que intervienen en

el proceso de los tambos puede conllevar a diferentes impactos de acuerdo a

intereses parcializados de los actores. Segundo, no existe un adecuado registro

sobre las comunidades campesinas y nativas en el Perú, siendo esta la organización

más común al interior del país. La normativa es compleja y muchas veces se

contradice, por ello se vio las contradicciones en el Foro Público desarrollado en

octubre del 2014 a partir de la ley 30230. Las competencias para la titulación de

tierras han sido pasadas a distintos organismos no dejando en claro la posición del

Estado ante el territorio.

Por último, en consecuencia de la falta de institucionalidad del Estado para declarar

una normativa adecuada para la titulación de tierras se desencadenan diversos

conflictos a nivel nacional. Si bien, los más numerosos son los causados por la

actividad extractiva de recursos del subsuelo, pues los conflictos entre comunidades

deja de lado el carácter cooperativo y solidario de las comunidades campesinas. El

caso presentado en esta sección muestra el carácter conflictivo que tienen muchas

veces las comunidades en el Perú.

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Documents

Estado, comunidades campesinas y territorio: el caso tambos