ESTADO DE DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA

Prof. Adj. Dra. Mariella Saettone Montero

Introduccin

En el presente trabajo nos proponemos reflexionar sobre las caractersticas y los cambios ac-tuales en el Estado de Derecho y su proyeccin en la Administracin pblica que responde a esemodelo de Estado.

En efecto, distintos factores tales como la globalizacin, la revolucin tecnolgica e infor-mtica han incidido no slo en el medio social sino tambin en el mbito estatal, especialmenteen el desarrollo de las distintas funciones estatales.

Por otra parte ha variado sustancialmente la relacin Estado Sociedad, pudiendo apreciarseen trminos generales, una sociedad que cada vez exige ms transparencia y rendicin de cuen-tas a la gestin pblica.

Y es que, de acuerdo al orden jurdico interno y en especial al desarrollo del derecho inter-nacional de los derechos humanos, el Estado de Derecho se ubica en una posicin ms garantistaen relacin a los derechos de la persona humana, lo que define una identidad propia de la Admi-nistracin pblica de este modelo de Estado.

En este sentido, del marco del derecho pblico nacional e internacional surge la necesidad deun funcionamiento armnico en relacin a la naturaleza del Estado de Derecho y el desarrollo dela gestin pblica, lo que implica la necesidad de la conformacin de una nueva cultura admi-nistrativa, flexible a los cambios que necesariamente debe replantearse los procedimientos ad-ministrativos clsicos en la medida de compatibilizarlos con los tiempos actuales.

Desde otras disciplinas sociales se ha sealado1 que es frecuente utilizar el trmino posmo-dernidad referido a procesos de cultura o a la evolucin de las pautas de la tica y la vida, segnreglas morales y de tica pero conjuntamente con esas proyecciones, se deben incluir la polticay especialmente la funcin de gobierno.

Advierte Romeo Perez2 que la posmodernidad de la funcin de gobierno, entre otras situa-

1 Perez Romeo- Eficacia del Gobierno y Relacionamiento en Estudios Juridicos de la Fac. de Derecho-UCU N 2 2006pg 289 y sgtes.2 Perez Romeo- Ob. citada

ciones, se observa cuando se pone en relacin la prctica de las secciones dogmticas de las Cons-tituciones con las prcticas del gobierno en sentido amplio, con las prcticas parlamentarias y eje-cutivas, centralizadas y descentralizadas por funcin y territorialmente.

I ) El nacimiento del Estado de Derecho en el siglo XIX se caracteriz fundamentalmentepor: el sometimiento del poder al principio de legalidad, el principio de separacin de poderes, laresponsabilidad del Estado por la actuacin de la administracin y la expresin de la voluntad co-lectiva de la poblacin en la eleccin de rganos representativos, as como por el reconocimientode los derechos civiles y polticos de la persona humana.

En este mismo sentido Diaz3 seala que el Estado de Derecho que es la institucionalizacinjurdico poltica de la democracia, se caracteriz en su origen liberal, por la cultura de la Ilustra-cin, la razn y la libertad, derivando as, en primer trmino del iusnaturalismo racionalista.

Como se sabe, el Estado Liberal de Derecho del siglo XIX impactado por distintos hechos so-ciales y los efectos econmicos y sociales producto de la terminacin de la primera guerra mun-dial, y por los inclusin de las clusulas econmicas y sociales en las Constituciones, modificsustancialmente sus cometidos, y surgi un modelo de Estado diferente que se convirti en el Es-tado Social de Derecho.

Es as, que en la evolucin constitucional del Estado de Derecho se observa que a medida quetranscurri el tiempo y avanzamos en el siglo XX se fueron sumando a los derechos civiles y po-lticos, derechos de la libertad, los derechos de segunda generacin e inclusive en las ms mo-dernas normas constitucionales, los derechos de tercera generacin que conforman el marco deproteccin de la persona humana en relacin al Estado.

La ley que fue el principal instrumento del Estado Liberal, en aquella nueva etapa modificsu conformacin fundamentalmente como destac Cagnoni4, estableciendo principios funda-mentales que debern desarrollarse por otros instrumentos jurdicos, lo que afect, principalmentela Administracin a cargo del Poder Ejecutivo.

En esta nueva etapa, a inicios del Siglo XX, se pas de la administracin ordenadora del Es-tado Liberal a una administracin conformadora que del punto de vista de la organizacin admi-nistrativa, necesariamente debi tender a la descentralizacin en virtud de la especializacin y auna utilizacin mayor del reglamento de ejecucin para efectivizar en la realidad de los hechoslas disposiciones legales en tantas materias asumidas, y tambin del reglamento autnomo5.

Se asisti en esta etapa al inicio de un proceso de aumento cuantitativo del ejercicio de lafuncin administrativa del Estado.

Como explicara muy claramente Barb Prez6, en su clsico trabajo sobre la administra-cin conformadora que surge a partir de estos cambios, sta es diferente a la administracinordenadora anterior, que consideraba el orden econmico y social como una realidad justa en

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3 Diaz, Elas. Estado de Derecho y Legitimidad democrtica en Estado de Derecho, concepto, fundamentos y demo-cratizacin en Amrica Latina Ed. Siglo XXI SA Mxico 2002 pg 61 y sgtes.4 Cagnoni, Jose Anbal. El Derecho Constitucional Uruguayo Ed. Grafinel Montevideo 2006 pg 171 y sgtes.5 Cagnoni, Jose Anbal. Ob. citada.6 Barb Prez, Hctor. Adecuacin de la Administracin conformadora del orden econmico y social a las exigencias delEstado de Derecho RDJA T. 65

la cual el Estado no deba intervenir.

Al sumar nuevos cometidos este Estado claramente intervencionista, conlleva necesariamenteuna nueva administracin pblica que adems de cumplir obviamente con los cometidos esen-ciales clsicos, adquiere un perfil claramente conformador en el mbito econmico y social, alactuar en el marco de los servicios pblicos, servicios sociales, en la intervencin del Estado enla actividad privada y tambin regulando dicha actividad.

Por otra parte, esta nueva administracin adems de desarrollar la actividad reglada propia delEstado liberal en relacin a los cometidos esenciales, entendida en el sentido de que el contenido oelemento decisorio del acto de la Administracin viene regulado por la ley sin dejar al administra-dor margen de eleccin al respecto, deber ahora actuar con un margen mayor de discrecionalidad7.

En efecto explica Cagnoni8 muy claramente que El criterio de aplicacin de la Adminis-tracin conformadora, acorde al nuevo rol del Estado pautado por urgencias en sus trminos tem-porales para adoptar una decisin administrativa y, a la vez pautado por el requerimiento deresponder con especializacin a las cuestiones especiales propias de esta nueva concepcin esta-tal, conlleva a la discrecionalidad; entre dos o ms soluciones posibles de un problema que debeser resuelto, cuando todas las soluciones posibles son jurdicamente regulares o correctas o con-formes a legalidad en sentido amplio, la eleccin de cual de ellas debe ser adoptada responde acriterios de oportunidad y conveniencia.

Pero adems tambin es importante tener presente, en este contexto, como ha destacado Cag-noni9 refirindose concretamente al derecho uruguayo, que los valores y garantas consagrados enla Constitucin uruguaya expresa o implcitamente en los artculos 7, 24 y 72 de naturaleza y apli-cacin jurdica como instrumentos jurdicos del Estado de Derecho, son valores de la democracia.

Los factores caractersticos de la posmodernidad a los cuales nos hemos referido anterior-mente y especialmente la globalizacin han desdibujado muchas de las caractersticas del EstadoSocial de Derecho y si bien como afirma Cagnoni el Estado (neoliberal) de Derecho no se ha des-prendido totalmente de las exigencias del Estado Social de Derecho, slo las considera como ex-presin de polticas sociales, es decir como necesarias por la situacin precaria de lascondiciones de vida de amplios sectores de la poblacin.

Desde la teora de la organizacin, en nuestro pas se observa entonces un retroceso de la des-centralizacin, la creacin de personas pblicas no estatales que en realidad funcionan como uni-dades ejecutoras del Estado fuera de este, y el abandono de algunos cometidos en forma directay otros totalmente saliendo del mbito estatal10.

Desde una perspectiva actual, Elias Diaz11 estudiando el Estado de Derecho refiere a un pasoms en la evolucin del Estado Social de Derecho a lo que el denomina Estado democrtico deDerecho, que tendra un perfil diferente al Estado Social clsico, y que debera evitar el excesoen un inabarcable intervencionismo cuantitativo, hacia un Estado de intervencin mucho ms cua-litativa y selectiva con importantes revisiones y correcciones dentro de l.

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7 Cagnoni, Jos Anbal - Ob citada8 Cagnoni, Jos Anbal - Ob. citada9 Cagnoni, Jos Anbal - Ob. citada10 Cagnoni, Jos Anbal - Ob. Citada pg 175 y sgtes11 Diaz, Elas - Ob. Citada pg 86 y sgtes

Se trata segn este autor, de que el Estado por querer hacer demasiadas cosas no deje deninguno modo de hacer bien, aquello de contrastada superior entidad racional que variable enparte, segn las condiciones histricas y sociales le corresponde hacer en funcin de metas, ne-cesidades, intereses generales y particulares, obligaciones ticas y polticas que asimismo los ciu-dadanos puedan y deban exigir.

Desde otra perspectiva ms funcional, Federici12 estudiando el tema de la calidad institucio-nal y la eficiencia del gobierno, en la prctica constitucional seala que la expresin calidad ins-titucional hace referencia al adecuado funcionamiento de las instituciones del rgimendemocrtico pero a su vez dicho concepto remite a un fenmeno ms amplio y complejo que eldel simple funcionamiento.

En efecto advierte el autor argentino13 que las instituciones en una democracia no son finesper se, sino medios para realizar ciertas finalidades valiosas. Es as que por un lado la calidad ins-titucional refiere al funcionamiento de las instituciones y de la capacidad del sistema para articu-lar las diferentes dimensiones, recursos, actores, actitudes, actuaciones , oportunidades y lascircunstancias condicionantes del sentido de ese funcionamiento a fin de garantizar la realizacinde los valores de la democracia. Por lo tanto concluye este autor hablar de los valores de la de-mocracia en la actualidad equivale a remitirse a los valores del Estado de Derecho constitucional.

Asimismo para el funcionamiento y la calidad institucional de un Estado de Derecho es fun-damental, desde un punto de vista prctico, dice el profesor argentino14 ,que se den dos condicio-nes objetivas la estabilidad del rgimen poltico y la eficacia del proceso de decisiones.

II ) A partir de 1948 con la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos yla Declaracin Americana, comenz a desarrollarse el Derecho Internacional de los DerechosHumanos, y se consolid una gran conquista jurdica como fue la aceptacin en el mbito del De-recho Internacional, de la persona humana como un sujeto de Derecho Internacional.

De esta forma comienzan a conformarse e interactuar los dos mbitos de proteccin jurdicaque tiene todo ser humano, a nivel interno por las normas jurdicas y los principios generales dederecho que conforman el orden jurdico de su pas y a nivel internacional por los sistemas jur-dicos de proteccin.

Al Estado de Derecho que ya tena un marco de actuacin a nivel interno consagrado fun-damentalmente en la Constitucin, se le agrega el cumplimiento de las obligaciones de promocin,respeto y garanta en materia de proteccin de los derechos de la persona humana, que se derivande la ratificacin de los instrumentos internacionales.

Como dice Nogueira15, refirindose al impacto de la perspectiva de proteccin de los dere-chos humanos surgida a partir de la terminacin de la segunda guerra mundial; Dicha perspec-tiva lleva, asimismo, en la segunda mitad del siglo XX a la estructuracin de un sistema polticoy jurdico mundial y regional de proteccin de tales derechos ante la actuacin arbitraria o el

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12 Federici, Mario - Calidad Institucional y Eficiencia del Gobierno en la prctica constitucional argentina en EstudiosJurdicos N 2 Fac. de Derecho-UCU 2006, pg 215 y sgtes.13 Federici, Mario - Ob. Citada pg 217 y sgtes.14 Federici, Mario - Ob. citada15 Nogueira Alcal, Humberto- Estado de Derecho, buen gobierno, gobernabilidad o gobernanza en Anuario de De-recho Constitucional Latinoamericano Edit. Fundacin Konrad Adenauer, 2000 pg 36 y sgtes.

abuso de poder de los Estados o sus agentes a travs del sistema de Naciones Unidas, en el con-texto europeo e interamericano. De esta forma esa perspectiva sustantiva del Estado de Derecho,se complementa con la concepcin democrtica y el necesario control efectivo de los rganos es-tatales por la ciudadana16.

Por otra parte, las grandes transformaciones en materia de comunicaciones, la transnacionali-zacin de la economa y la globalizacin caractersticas de esta poca postmoderna, como hemosdicho, han impactado en la estructura y funcionalidad clsica del Estado contemporneo, ademspor supuesto de la proyeccin que ellas tienen en el mbito individual y social. Podramos afirmarpues, que un torbellino de cambios rpidos producto de las transformaciones sealadas preceden-temente, est afectando todas las actividades en los mbitos individual, social y estatal.

Esta compleja transformacin de nuestra civilizacin implica para el Estado de Derecho nue-vos desafos que en concepcin del Prof. Valentn Paniagua17 seran los siguientes: a) asegurar lasubsistencia del Estado-nacin y la de su capacidad para articular soberanamente el inters ge-neral de la sociedad nacional b) asegurar la existencia y vigencia tanto de un sistema institucio-nal como de procedimientos de formulacin, decisin, ejecucin y rendicin de cuentas quegaranticen la representacin de la sociedad y su participacin a travs de los partidos polticos yde las instituciones de la sociedad civil y c) promover ciudadana inclusivas mediante polticas dedesarrollo econmico y social.

Especialmente referido al tema de ciudadana seala el profesor peruano Paniagua , que la ciu-dadana naci en el mundo como una relacin de pertenencia a un Estado, es decir un status de lapersona en un espacio geogrfico y poltico determinado. Sin embargo hoy la globalizacin queha creado nuevos poderes y en cierto sentido nuevos derechos , ha debilitado sustancialmente esarelacin primaria, concreta de proteccin con el Estado18 .

Evidentemente el concepto de ciudadana ha cambiado en el presente con respecto a su origen,pero no creo que se haya debilitado sustancialmente esa relacin con el Estado nacional, sino que seha transformado tambin por el nuevo contexto social econmico y poltico internacional. Justamentela Carta Democrtica Interamericana suscripta por nuestros Estados afirma claramente el principio deque la democracia representativa se refuerza y profundiza con la participacin, permanente, tica yresponsable de la ciudadana en un marco de legalidad conforme al orden constitucional.

En definitiva la gobernabilidad democrtica necesariamente requiere acercar la gestin pblicaa la ciudadana, otorgando al ciudadano un rol ms importante en los asuntos pblicos.

Ahora bien tambin es importante sealar, como lo ha hecho Cea Egaa19 que si bien en elEstado de Derecho, se mantiene la separacin de poderes clsica, debe hacerse un nuevo enfoquede dicho principio, no slo para explicar la articulacin interna del Estado, sino con un alcanceque posibilite as utilizarlo como criterio matriz para la organizacin y regulacin de los vncu-los que suceden dentro de la sociedad civil y en germen tambin en la reestructuracin del ordeninternacional.

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16 Nogueira, Alcal Humberto - Ob. citada17 Paniagua, Valentn - Estado de Derecho, Poltica y Democracia en la sociedad globalizada en Anuario de DerechoConstitucional Latinoamericano Edit. Fundacin Konrad Adenauer 2005 T.1 pag 111 y sgtes18 Panigaua, Valentn - Ob. citada19 Cea Egaa, Jos Luis - Proyecciones de la separacin de poderes en el Estado contemporneo en Anuario de Dere-cho Constitucional Latinoamericano Ed. Fundacin Konrad Adenauer 2007 pg 149 y sgtes

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Y es que el constitucionalista chileno, analizando su derecho interno asigna una gran im-portancia a otros rganos constitucionalmente autnomos, tales como el Ministerio Pblico, laContralora General y el Defensor del Pueblo que refuerzan un sistema de controles horizontalessobre el poder pblico, sumado a una creciente participacin de la sociedad civil.

Tambin en el Estado de Derecho del siglo XXI ha cambiado sustancialmente el rol de losjueces, ya que a ellos se le exige una actuacin muy trascendente en la proteccin efectiva de losderechos de la persona humana y tambin en la actividad legislativa que en el marco del princi-pio de subsidiariedad y de solidaridad social debe como claramente ensea Cea Egaa20 abrir yfomentar los cauces y medios que permitan el fortalecimiento de la sociedad civil, su autonomay compromiso con la solidaridad.

En este mismo sentido Cajarville21 tambin ha resaltado el rol fundamental de los jueces, entanto portavoces de la evolucin de las concepciones sociales predominantes sobre lo justo y lodebido en un proceso evolutivo continuo.

III ) Ahora bien, como dice Hernndez Becerra22 , definir la estructura de la administracin sig-nifica en la prctica establecer las instituciones, las competencias y los recursos pblicos de que puededisponer un gobierno para cumplir con sus deberes constitucionales y ejecutar su proyecto poltico.

Ensea Nogueira Alcal23 que la accin de gobernanza democrtica en el mbito del PoderEjecutivo, requiere adecuadas coordinaciones interministeriales, desconcentracin y descentra-lizacin administrativa para obtener una ms adecuada resolucin de los problemas ciudadanosy una mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos econmicos.

Si efectuamos una mirada muy rpida a la evolucin histrica de la organizacin de la Ad-ministracin pblica, en nuestro pas, sealando slo algunos de los aspectos ms importantes; de-bemos destacar, en primer lugar, que en el proceso constitucional de evolucin de unaadministracin pblica exclusivamente centralizada prevista en la Constitucion de l830 al es-quema actual, es fundamental destacar que como bien seala Martins24, la Constitucin de l918introdujo importantes reformas en la administracin, fundamentalmente al constitucionalizar latendencia descentralizadora territorial y por servicios que se haba desarrollado a travs de la leydesde finales del siglo XIX.

Advierte dicho autor en su clsico trabajo ya citado, que se estableci un sistema de gobiernodemocrtico republicano en el cual la soberana nacional ser ejercida en los casos de eleccin einstituciones de gobierno directo, directamente por los ciudadanos y en los casos que determinela Constitucin por los poderes representativos.

Adems se agreg a la Constitucin, la Seccin Derechos y Garantas, y comienza un pro-

20 Cea Egaa, Jos Luis - Estado Constitucional de Derecho, nuevo paradigma jurdico en Anuario de Derecho Cons-titucional Latinoamericano Ed Konrad Adnenauer 2005 T.1 pg 55 y sgtes21 Cajarville, Juan Pablo - Sobre Derecho Administrativo T 1 FCU Montevideo pg 48 y sgtes22 Hernandez Becerra, Augusto - Facultades presidenciales para la reforma de la Administracin en Colombia- La re-forma permanente en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2005 T.1 Edit Fundacin Konrad Adenauerpag 175 y sgtes23 Nogueira Alcal, Humberto - Ob. Citada pg 3924 Martins, Daniel Hugo - Evolucin de la Administracin uruguaya durante el siglo XX en Constitucin y Adminis-tracin 1993 pg 101

ceso que consolidara en las distintas reformas constitucionales un modelo de Estado social de De-recho con una gran cantidad de cometidos estatales a cargo de la Administracin central y des-centralizada.

En la Constitucin de l934, se incorporan a la Seccin Derechos y Garantas los derechos desegunda generacin, se previ el control de constitucionalidad de las leyes y tambin de la lega-lidad de los actos administrativos, crendose el Tribunal de Cuentas . La incorporacin de estoscontroles evidentemente fortaleci el Estado de Derecho conjuntamente con la inclusin del art.24 de la Constitucin que estableci la responsabilidad del Estado por el dao a terceros, en la eje-cucin de los servicios pblicos confiados a su gestin o direccin.

La Constitucin de 1952 estableci un Consejo Nacional de Gobierno como rgano jerarcadel Poder Ejecutivo, constitucionaliz los derechos de los funcionarios de carrera, el rgimen derecursos administrativos, las bases del contencioso administrativo de anulacin, cre el Tribunalde lo Contencioso Administrativo, y ampli la accin de inconstitucionalidad a los actos legisla-tivos de las Juntas Departamentales.

En la Constitucin de l967 se abandon la estructura de rgano colegiado como jerarca delPoder Ejecutivo y se vuelve al esquema del Presidente que actuara en acuerdo o en Consejo deMinistros segn dispone el art. 168 de la Constitucin. Adems se modific la estructura presu-puestal, se incorpora el presupuesto por programa, se estableci la OPP y se previ la creacinde la ONSC, dos rganos que son fundamentales en el funcionamiento de la Administracin P-blica y para la profesionalizacin de la carrera administrativa.

La creacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto con la inclusin de la herramientade la planificacin va a constituir un cambio sustantivo en el funcionamiento del Estado, en ladistribucin de los recursos , en la formulacin de los planes y programas de desarrollo y en la pla-nificacin de las polticas de descentralizacin que sern ejecutadas por el Poder Ejecutivo, EntesAutnomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales respecto de sus corres-pondientes cometidos.

Tambin la reforma constitucional de 1997, aport importantes cambios en la organizacinadministrativa centralizada y en la descentralizacin. Se fortaleci al Poder Ejecutivo con los arts.174 y 175, se busc en el discurso profundizar la descentralizacin , aunque la redaccin del art.230 en su inciso 5 lit b y el art. 214 de la Constitucin en realidad tienen un efecto centralizador.Por otra parte se modific el rgimen electoral, se constitucionaliz el Congreso de Intendentespreviendose la existencia de rganos locales unipersonales y se estableci la posibilidad de dele-gacin en los rganos locales.

Es relevante destacar que en la ley de Presupuesto anterior ley N 17930 en los arts. 69 y 70,se estableci expresamente que el Presidente de la Republica actuando en Consejo de Ministrosdeterminar la poltica de transformacin del Estado con asesoramiento de OPP y la ONSC. Asi-mismo al derogar los arts. 704 ,705 y lit.d 706 de la ley N 16736 que creaban el CEPRE, setransfirieron sus cometidos referidos a la reforma del Estado a OPP y a la ONSC en coordinacincon el Ministerio de Economa y Finanzas, quienes desarrollaran el programa de transformacindel Estado.

La nueva ley de Presupuesto, ley N 18719 en su art. 7 faculta al Poder Ejecutivo a aprobar

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las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo, previo dictamen favorable de la Oficina Na-cional de Servicio Civil, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Contadura General de laNacin. Asimismo se establece en dicha norma que el Poder Ejecutivo remitir a consideracinde la Asamblea General las reestructuras de puestos de trabajo debiendo la misma expedirse enun plazo de 45 das, vencido el cual , sin opinin en contrario se entendern aprobadas.

Por otra parte, en el art. 83 de dicha norma se previ la creacin de hasta seis cargos de co-ordinador regional, con el cometido de coordinar y articular las polticas pblicas nacionales enel territorio del pas por reas regionales con el objetivo de mejorar la eficacia y eficiencia de lasmismas respetando las autonomas departamentales y los cometidos de la Comisin Sectorial pre-vista en el art. 230 lit. b de la Constitucin.

En virtud de que la Administracin Pblica de un Estado de Derecho moderno debe encua-drar su funcionamiento en el marco de las nuevas tecnologas y en el nuevo tipo de sociedad quehan conformado especialmente la revolucin tecnolgica informtica y en materia de comunica-ciones es que se han dictado nuevas normas sobre el gobierno electrnico y la informacin pblica.

Justamente conectado con las nuevas teconologas surge el concepto de gobierno electrnico,vinculado a la posibilidad de acceder a la informacin de la Administracin Pblica en cualquiermomento, todos los das.

En el ao 2005, en el artculo 72 de la ley N17930, Ley de Presupuesto Nacional se crela Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrnico funcionando en la rbita de la Presi-dencia de la Repblica. Posteriormente cambi su nombre por el actual AGESIC - Agencia parael Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y del Conocimiento.

En la actual ley de Presupuesto N 18719, se sustituy el art. 72 de la ley 17930 con las mo-dificativas pertinentes, por el art. 148 que dispone que se crea como rgano desconcentrado den-tro del inciso 02 Presidencia de la Repblica el Programa Desarrollo del Gobierno de GestinElectrnica y la Sociedad de la Informacin y la Unidad Ejecutora Agencia para el Desarrollodel Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento que ac-tuar con autonoma tcnica.

La Agencia est dirigida segn dispone la ley N 18719 por un Consejo Directivo de 5 miem-bros, integrado por : el Director Ejecutivo de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Ges-tin Electrnica y la Sociedad de Informacin y del Conocimiento, un representante de laPresidencia de la Repblica y tres miembros designados por el Presidente de la Repblica.

Esta Agencia tiene como misin impulsar el avance de la sociedad de la informacin y del co-nocimiento promoviendo que las personas, empresas y el Gobierno realicen el mejor uso de lastecnologas de la informacin y las comunicaciones. Tambin deber planificar y coordinar pro-yectos en el rea del gobierno electrnico que tiendan a la transformacin y mayor transparenciadel Estado.

La implementacin de un gobierno electrnico, requiere necesariamente de los medios tec-nolgicos informticos, para el flujo permanente de informacin entre la Administracin y el ciu-dadano. Obviamente que uno de los principales problemas que surge es la inclusin de todas laspersonas, en el acceso a las herramientas informticas que le dan vida al mismo.

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Con lo cual se vuelve a plantear el sentido profundo de lo que implica ser ciudadano en estesiglo; evidentemente para efectivizar una ciudadana plena, el ser humano tiene que estar en plenogoce de todos sus derechos, no slo aquellos de la primera generacin clsica. Inclusive la ciu-dadana de una sociedad de la informacin y conocimiento requiere poder acceder efectivamentea toda la informacin disponible.

Asimismo tambin es pertinente sealar que por el art. 149 de la ley N 18719 se cre en laAGESIC la Direccin de Seguridad de la Informacin, que adems de incluir al Centro Nacionalde Respuesta a Incidentes de Seguridad Informtica, tendr los cometidos de asesorar en la defi-nicin de polticas, metodologas, y buenas prcticas

IV) Relevados los cambios sustanciales en la organizacin administrativa que conforman elperfil organizativo de nuestra administracin publica, entendemos pertinentes referirnos al ejer-cicio de la funcin pblica, lo cual apunta a la Administracin publica no en un plano esttico sinodinmico y vivo.

Como se sabe, nuestra Constitucin establece en los arts. 58 y 59 principios fundamentales yesenciales referidos a la funcin pblica, tales como que los funcionarios pblicos estn al servi-cio de la Nacin y no de una fraccin poltica y que el funcionario existe para la funcin y no lafuncin para el funcionario.

Existe un rgimen constitucional de estatutos mltiples previsto en los artculos 59, 60 a 63;y otras normas referidas a los funcionarios como los arts. 64, 65 y el art. 66 que consagra el prin-cipio del debido proceso en materia administrativa.

A su vez , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, creado efectivamente en la Consti-tucin de l952 ejerce un control subjetivo sobre la actividad administrativa, conociendo en lasdemandas de nulidad de actos administrativos definitivos contrarios a una regla de derecho o condesviacin de poder, una vez concluida el agotamiento de la va administrativa con la interposi-cin de los recursos administrativos pertinentes.

A nivel de nuestro derecho interno adems del marco constitucional referido a la funcin p-blica, es importante sealar prcticamente a 20 aos de su aprobacin, el aporte que constituyel Decreto 500/991 al regular los distintos procedimientos, administrativo, disciplinario y recur-sivo y al establecer determinadas reglas y principios que hacen a la buena administracin.

En este sentido, corresponde mencionar el art. 2 de dicha norma reglamentaria, en el cual seestablece expresamente que la Administracin Pblica debe servir con objetividad los interesesgenerales con sometimiento pleno al Derecho y debe de actuar de acuerdo con los principios ge-nerales que servirn tambin de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedansuscitarse en la aplicacin de las reglas de procedimiento.

Los principios mencionados explcitamente en el Decreto N 500/991 son; imparcialidad,legalidad objetiva, impulsin de oficio, verdad material, economa, celeridad y eficacia, infor-malismo a favor del administrado, flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos, delegacinmaterial, debido procedimiento, contradiccin, buena f, lealtad, presuncin de verdad salvoprueba en contrario, motivacin de la decisin y gratuidad.

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Como ensea Delpiazzo25 los ejes del Derecho Administrativo son la centralidad del ser hu-mano y la servicialidad de la Administracin, conceptos stos que estn explcitamente incorpo-rados en el Decreto 500/991. En este mismo sentido, Durn26 seala adems, que en el ejerciciode la funcin administrativa, el administrador debe aplicar principios generales de derecho Demanera general podemos decir que el administrador no puede desconocer principios de superiorvalor y fuerza ya sea supraconstitucionales o de valor y fuerza de Constitucin, de ley o de re-glamento de superior valor y fuerza y ello por emanar de un rgano de superior posicin institu-cional que el que debe aplicar el principio.

Un aporte muy importante para la promocin de la transparencia del ejercicio de la funcinadministrativa en un sentido amplio, que comprende a todo organismo pblico sea o no estatal,ha sido la aprobacin de la ley N 18381, que garantiza el derecho de acceso a la informacin p-blica de todas las personas sin discriminacin.

Esta norma en su art. 8 establece claramente que las excepciones a la informacin pblicasern de interpretacin estricta y comprenderan las definidas como secretas por la ley y las quese definen en esta norma legislativa como de carcter reservado y confidencial.

Desde otra perspectiva, tambin inciden en el desarrollo de la actividad de la AdministracinPblica la normativa internacional y nacional en materia de anticorrupcin.

La corrupcin en el mbito estatal es un uso indebido del poder pblico o de la funcin publicapara obtener un provecho econmico para si o para otro, produzca o no un dao para el Estado.

Evidentemente es una disfuncin grave de la Administracin Pblica que atenta directamentecontra los valores democrticos que informan el Estado de Derecho, y es una problemtica quelamentablemente en mayor o menor medida afecta a todos los Estados.

En 1996 se aprob en Caracas, la Convencin Interamericana contra la corrupcin, como in-fluencia directa de la aprobacin de este instrumento interamericano en nuestro pas se aprob laley N 17060 el 23 de Diciembre de 1998, en la cual se establecieron varias medidas anticorrup-cin y se cre la Junta Asesora en Materia Econmica- Financiera del Estado.

Posteriormente, en el ao 2003 se aprob la Convencin de Naciones Unidas contra la corrup-cin y en nuestro pas el Decreto N 30 que contiene las Normas de Conducta de la Funcin Pblica.

Si bien no es el objeto de este trabajo un anlisis detallado de dicha normativa, s es pertinentesealar los principios rectores de conducta en el ejercicio de la funcin pblica que contiene dichanorma reglamentaria. Y en este sentido destacamos los principios de; preeminencia del intersgeneral (art. 8), inters pblico (art. 9), buena fe y lealtad (art. 13), imparcialidad de las decisio-nes adoptadas (art. 16), rectitud en el ejercicio de las funciones (art. 9), idnea administracin delos recursos pblicos (art. 9), probidad (arts. 11 y 12), legalidad y obediencia (art. 14), respeto (art.15), transparencia y publicidad, eficacia y eficiencia (art. 19), eficiencia en la contratacin, mo-tivacin de las decisiones, idoneidad y capacitacin (art. 22), buena administracin financiera

25 Delpiazzo, Carlos - Recepcin de los Principios Generales de Derecho por el Derecho Positivo Uruguayo en LosPrincipios en el Derecho Uruguayo Edit. Amalio Fernndez 2009 pg 3126 Durn, Augusto - Los principios generales en el Derecho administrativo. Aplicacin por el legislador, el administra-dor y el Juez en Los Principios en el Derecho Uruguayo Edit. Amalio Fernndez 2009 pg 91 y sgtes

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(art. 23) y rotacin de funcionarios en tareas financieras (art. 24)27.

Asimismo resulta pertinente sealar que tanto la ley N 17060 y el Decreto N30/2003 am-pliaron el concepto de funcionario pblico que exista en el Cdigo Penal incluyendo a aquellaspersonas que mantienen con la Administracin vnculos a trmino o contratos de funcin publicao trabajan en personas pblicas no estatales.

Durn28 tambin advierte que la Administracin debe administrar con justicia y si hay co-rrupcin administrativa no se administra con justicia, y si no se administra con justicia no hay Es-tado de Derecho y si no hay Estado de Derecho no es posible, un desarrollo adecuado de losderechos humanos.

V) Sin embargo a pesar de las reformas jurdicas plasmadas en la Administracin Pblicapara potenciar su eficiencia y mejor capacidad de respuesta a las necesidades de la ciudadana, to-dava nos encontramos muy lejos de tener la administracin pblica responsable profesional yeficiente servidora que se busca en su totalidad.

Como advierte Gordillo29 el funcionamiento normal de la democracia poltica, no ha garan-tizado automticamente una consecuente democratizacin de la administracin, un respeto gene-ralizado de las libertades pblicas y derechos individuales, sea por la administracin o por losparticulares ni la vigencia interna de los tratados suscriptos ante la comunidad internacional. Yafirma expresamente este autor que son tantas las posibilidades de exceso administrativo y privadosobre los derechos de la persona humana que no est en modo alguno logrado un equilibrio acep-table entre libertad y autoridad30.

Desde una perspectiva fctica, expresa Gordillo el individuo no es visto, por la Administra-cin como el titular real de una red de derechos y garantas que puede ejercer directamente sinoslo como un destinatario receptor de servicios.

Evidentemente aquellas situaciones en las cuales la persona humana no recibe un trato ra-zonable, democrtico y eficaz de la Administracin pblica, constituyen una seria disfuncin delfuncionamiento del Estado.

Nogueira Alcal estudiando estos temas expresa en opinin que compartimos plenamenteque31 La gobernanza democrtica exige de nuevas conductas y actitudes de los actores polti-cos y sociales que internalicen una cultura cvica democrtica basada en la amistad cvica, laobservancia de los derechos humanos, el dilogo, la bsqueda de acuerdos, el respeto a las re-glas de convivencia jurdicas y polticas pacficas excluyentes del uso de la fuerza, el insultoy la violencia.

A principios del siglo XXI se suscribieron dos instrumentos internacionales, poco difundi-dos pero que a nuestro criterio son fundamentales para clarificar esta estrechsima relacin entre

27 Carrere, Susana - Normas de Conducta de la funcin pblica en tica y Funcin Pblica Manual N 1 Ed. JuntaAsesora en materia econmica financiera del Estado28 Durn, Augusto - Derechos Humanos y Corrupcin Administrativa en Estudios de Derecho Pblico, Montevideo2004, pg 230 y sgtes29 Gordillo, Agustn - Derechos Humanos Edit. Fundacin de Derecho Administrativo - Bs. Aires 2005 pg 3 y sgtes 30 Gordillo, Agustn - Ob. citada31 Nogueira Alcal, Humberto . Ob citada pg 45 y sgtes

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el Estado (institucin jurdica pblica) y la Administracin Pblica (que estara constituido en unsentido estricto por el desarrollo de la funcin pblica en el cumplimiento de los cometidos esta-tales), el primero es la Carta Democrtica Americana, suscripta en Lima el 11 de Setiembre de2001 y el segundo es la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica suscrita en Bolivia en juniode 2003, avalada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

La Carta Democrtica Americana afirma expresamente que el ejercicio efectivo de la de-mocracia representativa es la base del Estado de Derecho, teniendo los pueblos de Amrica de-recho a la democracia, y sus gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla.

Este instrumento internacional, suscripto por nuestro pas, est estructurado en 6 captulosque desarrollan las temticas ms importantes: a) la democracia y el sistema interamericano b) lademocracia y los derechos humanos c) democracia , desarrollo integral y combate a la pobreza d)fortalecimiento y preservacin de la institucionalidad democrtica e) la democracia y las misio-nes de observacin electoral y f) promocin de la cultura democrtica.

Del anlisis de la redaccin de los distintos artculos que conforman dicho instrumento, se des-prende clara e inequvocamente la relacin que existe entre el Estado de Derecho y el sistema de-mocrtico, y las consecuencias directas que se infieren de la misma.

En esta oportunidad nos centraremos en el art. 4 de la Carta Democrtica Interamericana queexpresa: Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia delas actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la ges-

tin pblica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa. La

subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legal-

mente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la so-

ciedad son igualmente fundamentales para la democracia.

Surge claramente de la lectura del artculo que los propios Estados redactaron y aprobaron,que la Administracin pblica de un Estado de Derecho democrtico, debe enmarcar su actuacinbajo los principios de probidad, responsabilidad y respeto por los derechos de la persona humana.

Sin duda, este marco axiolgico que debe informar la funcin pblica, necesariamente debeimplementarse a nivel interno a travs del dictado de las normas legales y reglamentarias corres-pondientes para que estos principios adquieran la vigencia efectiva necesaria del punto de vistaoperativo.

Como advierte Vega Miranda32 si la tica es el puente entre los valores y la accin, en el casode la funcin pblica , sta ser ms exigente porque se cumplen tareas en prosecucin del intersgeneral y adems el funcionario pblico es el depositario de la confianza ciudadana en el ejerciciode su accionar. En este sentido, destaca el autor costarricense, que la tica en la funcin pblicaexige probidad, responsabilidad, honestidad, integridad, compromiso, compaerismo, solidaridad,participacin, reflexin, vocacin, creatividad, respeto, racionalidad, y espritu de servicio.

La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica aprobada en junio de 2003, constituye una ex-teriorizacin muy clara de la conviccin de los Jefes de Estado, en especial de nuestra regin,

32 Vega Miranda, Hernn - tica en la funcin pblica Exposicin del Presidente de la Comisin Nacional de Rescatey Formacin de Valores en San Jos de Costa Rica , Agosto 1998

267Estado de Derecho y Administracin Pblica

de que la profesionalizacin de la funcin pblica es un requisito indispensable para mejorar losniveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental,la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento del sistema democrtico.

La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, establece un marco genrico de principios rec-tores, polticas y mecanismos de gestin llamados a constituir un lenguaje comn sobre la funcinpblica en los paises de la comunidad iberoamericana que tiendan a la mejora y modernizacinde los distintos sistemas nacionales de funcin pblica.

En este proceso evolutivo, en Junio de 2006 en Montevideo, en ocasin de desarrollarsela VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma delEstado, se suscribi por parte de los Estados iberoamericanos el Cdigo Iberoamericano delBuen Gobierno.

Este Cdigo tiene un mbito de aplicacin especfico que comprende a las mximas autori-dades de la Administracin Pblica fundamentalmente en la administracin central en la rbita delPoder Ejecutivo quien es identificado como el sujeto obligado en el Cdigo, aunque se mencionetambin directores de entes pblicos o directores generales.

Se establece en dicho instrumento que los principios bsicos que guiarn la accin del buengobierno son: a) el respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona humana b) la bsquedapermanente del inters general c) la aceptacin explcita del gobierno del pueblo y la igualdad po-ltica de todos los ciudadanos y los pueblos y d) el respeto y promocin de las instituciones delEstado de Derecho y la justicia social.

Es asi que este Cdigo estableci distintas reglas de conducta, que se pueden articular en trestipos de reglas vinculadas a: a) la naturaleza democrtica del gobierno, b) la tica gubernamen-tal y c) gestin pblica.

Especialmente nos interesa sealar de las normas referidas a la gestin pblica la explicita-cin del destinatario de la funcin pblica, las personas humanas, que se hace en este Cdigo yse haba omitido completamente en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.

En efecto, se establece expresamente que los miembros del Poder Ejecutivo debern garan-tizar que la gestin pblica tenga un enfoque centrado en el ciudadano, en el que la tarea esencialsea mejorar continuamente la calidad de la informacin, la atencin y los servicios prestados, ascomo el derecho de los ciudadanos y de los pueblos a la informacin sobre el funcionamiento delos servicios pblicos que tengan encomendados por la ley.

Hoy existe consenso en el mbito estatal y tambin en el social, en relacin a la importanciaque tiene implementar una administracin pblica profesional y eficaz al servicio del inters ge-neral, y esta necesidad no slo por lo tanto est atada a un objetivo estatal , sino tambin a un de-recho concreto de los ciudadanos y en este escenario va implicta la gobernabilidad democrticaque requieren las sociedades contemporneas.

La participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos , en modo alguno implica una re-nuncia de la responsabilidad del Estado frente a la sociedad. Y a su vez tambin es importante tenerpresente que cuando nos referimos a un aumento de participacin social tampoco es en sustitu-

cin de los partidos polticos que tienen un rol bien definido. Como dice Prez Camos33 la socie-dad civil tiene la funcin de sujeto de la participacin, conjuntamente con- y nunca en sustitucinde- los partidos polticos, en tanto sujetos de la representacin poltica.

VI) En conclusin , en esta postmodernidad en la cual vivimos ser el Derecho Administra-tivo, asignatura tan querida para el Prof. Sayagus Laso, la que tiene la responsabilidad funda-mental de tornar operativa la ecuacin poltica entre los derechos fundamentales de la personahumana y las competencias pblicas plasmadas en la Constitucin34. Y en este proceso es fun-damental por un lado dimensionar realmente la funcin pblica destacando la responsabilidadque conlleva su ejercicio y el carcter de servicio de la misma, y por el otro lograr una sociedadms participativa en los asuntos pblicos, con una mayor responsabilidad social, lo cual sin dudaprofundizar la democracia.

Mariella Saettone Montero268

33 Prez Camos, Magal - Estado Bien Comn y Derechos Humanos en Participacin, Ciudadana y Derechos Huma-nos - La Universidad por la vigencia efectiva de los derechos humanos ED. ACDI-AUSJAL-IIDH- Caracas 2006 pg 2834 Dromi, Roberto - El Derecho Pblico en la Hipermodernidad Madrid Servicio de Publicaciones de la Facultad de De-recho de la Universidad Complutense, 2005.