Estado de la Situación sobre la Gestión del agua en la Minería: El

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Ok R

INCO-CT2005-015171

ERMISA

Environmental Regulation of Mine Waters in South America

Instrument: Specific Support Action Thematic Priority: Specific Measures in Support of International Cooperation, Developing Countries, A.2 Rational Use of Natural Resources

Deliverable 1 Mining and Water in Peru

Due date of deliverable: Month 4 completion for Month 6 submission

Actual submission date: Month 7 Start date of project: 1 February 2006 Duration: 12 months Organisation name of lead contractor for this deliverable: Labor

(final)

Project co-funded by the European Commission within the Sixth Framework Programme (2002-2006) Dissemination Level

PU Public X PP Restricted to other programme participants (including the Commission Services) RE Restricted to a group specified by the consortium (including the Commission Services) CO Confidential, only for members of the consortium (including the Commission Services)

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D 1 “Estado de la Situación sobre la Gestión del agua en la

Minería: El caso Peruano”

Proyecto ERMISA

Responsable Perú: Doris Balvín Díaz Responsable Reino Unido: Jaime Amezaga

Equipo de investigación:

Magaly Avila Huanca, Bach. Sociología Carol Burga Cahuana Bach. en Geografía y Medio Ambiente

Maria Teresa Colque Pinelo, Bach. en Derecho

Lima, Agosto 2006

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Acrónimos

APELL Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level BAT Best Available Techniques CAR Comisión Ambiental Regional CIAR Comisión Intersectorial Ambiental del Gobierno Regional

CONAM Consejo Nacional del Ambiente ECAs Estándares de Calidad Ambiental

GESTA Grupo Técnico Ambiental EIA Estudio de Impacto Ambiental

EIAds Estudio de Impacto Ambiental semidetallado EIAP Estudio de Impacto Ambiental Preliminar EA Evaluación Ambiental

GTH Grupo de Trabajo Huascarán GRUFIDES Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo

LMP Límites Máximos Permisibles ERMITE Environmental Regulation of Mining waters In The European

Union ERMISA Regulación Ambiental de Agua de Minas en Sudamérica

IPPC Integrated Production Prevention and Control INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales

MEM Ministerio de Energía y Minas MINEM Ministerio de Energía y Minas

MTD Mejores Técnicas Disponibles PETT Programa Especial de Titulación de Tierras OIT Organización Internacional del Trabajo

ONGs Organizaciones no Gubernamentales UE Unión Europea

UEA Unidad Económica Administrativa UICN Unión Mundial por la Naturaleza RRNN Recursos Naturales

ROLVA Red de Organizaciones para la Vigilancia Ambiental SNGA Sistema Nacional de Gestión Ambiental

SNMPE Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía SPCC Southern Perú Copper Corporation SUCO Service Canadien Universitaire Outre - Mer

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Tabla de Contenidos ACRÓNIMOS.............................................................................................................................................5 TABLA DE CONTENIDOS......................................................................................................................6 RESUMEN EJECUTIVO..........................................................................................................................7 INTRODUCCIÓN......................................................................................................................................9 1 IMPACTOS DE LA ACTIVIDAD MINERA EN EL AGUA.....................................................10

1.1 LA ALTERACIÓN DEL ESTADO NATURAL DE LOS CUERPOS DE AGUA POR LA MINERÍA..............10 1.2 IMPACTO SOBRE LA DISPONIBILIDAD DEL AGUA.......................................................................16 1.3 IMPACTO SOBRE LOS ECOSISTEMAS ACUÁTICOS.......................................................................19 1.4 GESTIÓN DEL AGUA EN LAS OPERACIONES MINERAS DESDE LA PERSPECTIVA DE CUENCA

HIDROGRÁFICA.........................................................................................................................25 2 PROBLEMAS SOCIALES Y CULTURALES ASOCIADOS A LA GESTIÓN DEL AGUA

EN LA MINERÍA ...........................................................................................................................28 2.1 AGUA Y COSMOLOGÍA..............................................................................................................28 2.2 AGUA Y MINERÍA: VISIONES ENCONTRADAS.............................................................................32 2.3 AGUA, MINERÍA Y CONFLICTOS ................................................................................................39

3 REGULACIÓN EUROPEA SOBRE AGUA DE MINAS...........................................................42 3.1 LAS REGULACIONES AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA ....................................................42 3.2 LA POLÍTICA DE AGUAS DE MINAS EN LA UNIÓN EUROPEA ......................................................43 3.3 LEGISLACIÓN EUROPEA SOBRE AGUA DE MINAS ......................................................................43

4 REGULACIÓN PERUANA SOBRE LA GESTIÓN DE AGUAS EN LA MINERÍA .............49 4.1 EL MARCO NORMATIVO DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN EL PERÚ...............................................49 4.2 LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA MINERÍA ....................................................................................54 4.3 LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL AGUA EN LA MINERÍA ....................................................56 4.4 LIMITACIONES Y VACÍOS NORMATIVOS ....................................................................................78

5 INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA MINERÍA ....................88 5.1 ACTORES PARA LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA MINERÍA............................................................88 5.2 UNA INSTITUCIONALIDAD EN CONSTRUCCIÓN DESDE LA PRÁCTICA DE LOS ACTORES ..............91

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..........................................................................100 6.1 CONCLUSIONES ......................................................................................................................100 6.2 RECOMENDACIONES...............................................................................................................102

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................................104

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Resumen ejecutivo El estudio parte del diagnóstico de los impactos de la minería sobre el agua usando ejemplos peruanos y recoge como referencia para el análisis el estudio que se hizo en el marco del Proyecto Environmental Regulation of Mining waters In The European Union (ERMITE)1. Los ejemplos no sólo se refieren a la denominada minería histórica, si no también aquellos de la minería moderna. Se analizan también los impactos de la minería denominada “moderna” debido a que por el tipo de tecnología a gran escala que usa extrae minerales de baja ley a bajo costo, y en consecuencia su radio de impacto es mayor, sobre los ecosistemas, así como sobre un mayor número de comunidades de las áreas de influencia de dichos proyectos. Quienes promocionan los nuevos proyectos mineros consideran que por el tipo de tecnología existente es posible hacer minería en cualquier lugar, sin tomar en cuenta que su desarrollo impacta negativamente los sistemas acuáticos, y sin reconocer la cosmología del agua existente en los lugares donde proponen desarrollar dichos proyectos, es decir sin considerar las distintas comprensiones del universo cultural que encierra su uso en las localidades donde intervienen. Aquí se analizan los desencuentros que afloran entre comunidades y empresas mineras debido a las comprensiones distintas sobre como usar el agua, por ejemplo, entre el mundo andino y la visión occidental que inspira a la minería. Esta realidad de confrontación de enfoques es una de las causas que están a la base de muchos de los conflictos de intereses sobre el agua entre minería y agricultura. Seguidamente se analiza otra dimensión que es la regulación sobre como se debe utilizar el agua en las actividades mineras, para ello se resume la regulación europea sobre agua de minas, lo que permite mostrar los límites que tiene la misma para su gestión con un enfoque de cuenca hidrográfica, así como las tareas pendientes que la Unión Europea tiene por delante, y que puede servir como ejemplo de los cambios que son necesarios introducir en la legislación peruana. Posteriormente se hace una revisión exhaustiva de la legislación de aguas en el Perú, así como de los instrumentos de gestión ambiental vigentes que se aplican al manejo del agua en la minería mostrando los límites de la misma. Cabe resaltar que los impactos que viene produciendo la minería en el agua en el Perú son posibles debido a que el marco normativo no cuenta con instrumentos de gestión concretos y eficaces capaces de garantizar la aplicación de la norma, es decir, de hacerla cumplir, o en su defecto debido a la existencia de instrumentos inconclusos. Al lado de ello, se tiene una estructura estatal sectorizada que no hace posible gestionar el agua con un enfoque integrado de cuencas hidrográficas. Estructura largamente criticada por quienes consideran que, por ejemplo, la autoridad minera hoy encargada del control ambiental, es a su vez la entidad promotora de la inversión minera y que esto le resta transparencia a su gestión, abogando como respuesta a la creación de una Autoridad Ambiental Independiente. 1 Ver ERMITE (2004).

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Finalmente el estudio recoge, las iniciativas generadas desde los distintos actores para la generación de una institucionalidad que se ha ido gestando en estos últimos años, de manera paralela a la gestión pública, y que de alguna forma se ha desarrollado como respuesta a la incapacidad del Estado de dar salidas a la situación de crisis en la gestión del agua. Aquí se presentan iniciativas ciudadanas como las de responsabilidad social empresarial, en este último caso recogidas como iniciativas de buenas prácticas. Por último, el estudio alcanza conclusiones y recomendaciones que serán retomadas en la elaboración de la agenda a ser construida, como se ha referido, con el aporte de los actores, es decir aprendiendo de las iniciativas ciudadanas en curso, de los avances que en el desarrollo de políticas de gestión del agua que ha desarrollado el Estado y recogiendo las buenas prácticas corporativas.

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Introducción Mientras que para el país los indicadores macroeconómicos sobre los beneficios que genera la actividad minera es lo que se reconoce oficialmente como su mayor aporte, por otro lado la cuestionada gestión del agua en la actividad minera es uno de los centros de preocupación de las poblaciones localizadas en las áreas de influencia y la cuenca donde se ubican dichas actividades. Los impactos de la minería sobre el agua, no pueden ser minimizados en un contexto internacional en el que crece la conciencia ambiental por los efectos del cambio climático. Particularmente en el caso peruano el problema del cambio climático, según los científicos, tiene su mayor expresión sobre los frágiles ecosistemas de montañas, y consecuencia impactará seriamente a una cultura originaria agrocéntrica en la que el agua cumple un papel central ordenador de la vida. El tema del agua y la minería en el contexto internacional ha sido abordado por diferentes foros de discusión en estos últimos años, pero como parte del conjunto de problemas ambientales que ocasiona la minería. Recientemente el Proyecto Environmental Regulation of Mining waters In The European Union (ERMITE) ha abordado de manera exhaustiva el problema del uso del agua en la minería, en el contexto europeo, proyecto orientado a sustentar científicamente sobre los cambios que son necesarios hacer en la regulación europea sobre agua de minas, así como incidir en los tomadores de decisiones para poner en marcha el proceso con bastante éxito al colocar como tema central, la gestión del agua de la minería a nivel de cuenca. Este Proyecto ha servido de inspiración para el desarrollo del Proyecto Regulación Ambiental de Aguas de Minas en Sudamérica (ERMISA). Este estudio presenta el estado de la situación de la gestión de los recursos hídricos en la actividad minera, desarrollado como parte del Proyecto ERMISA, que servirá como base para el desarrollo de una Agenda sobre: Agua, Minería y Cuenca construida con los aportes de los distintos actores, que muchas veces se enfrentan por sus distintas valoraciones con respecto al uso del agua. Gracias al Proyecto ERMISA ha sido posible alcanzar una mirada panorámica de lo que viene ocurriendo en el Perú sobre la gestión del agua en la minería considerando los aspectos de los impactos derivados de la actividad minera en el agua, los problemas sociales y culturales que asociados a la gestión del agua, la regulación sobre agua de minas incluyendo legislación comparada, así como la institucionalidad que la sustenta. El referido estudio se ha llevado a cabo en el marco del debate que se viene produciendo en la Comisión de Agua y Minería y Cuencas del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible, así como en la Comisión de Aguas recientemente formada por la Red Muqui. Ambos espacios han enriquecido significativamente este trabajo pues, al igual que el Proyecto ERMISA, dichos espacios tienen como objetivo establecer una Agenda para Agua y Minería con un enfoque de cuencas hidrográficas.

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1 Impactos de la actividad minera en el agua La minería es una de las actividades económicas que mayores impactos tiene sobre el medio ambiente, especialmente sobre los cuerpos de agua, además tiene una huella ecológica que va más allá de las instalaciones de la mina (Environmental Mining Council of British Columbia, 2001; Draper, 2002 en Holden, 2003). Si bien el consumo de agua es menor que el de las actividades agrícolas, industriales y el uso doméstico, entra en competencia con ellos. Desde la exploración hasta el cierre, el agua puede ser consumida, agotada, redirigida y contaminada con serios efectos para los organismos acuáticos y los seres humanos (Sumi, 2002). Los impactos negativos pueden ser de mayor o menor grado dependiendo del proyecto minero y su diseño. Sus efectos pueden manifestarse a través de todo el ciclo de vida de la mina y a veces pueden ser beneficiosos. Por ejemplo, algunas aguas de mina pueden tener la suficiente calidad para ser usadas para fines públicos. Algunos de los impactos negativos pueden darse simultáneamente y persistir por siglos (Banco Mundial, 2005; ERMITE, 2004, PIRAMID Consortium, 2003). Los más conocidos son aquellos que se derivan del bombeo, el desvío de ríos, la desecación de lagunas, los lixiviados y la emisión de efluentes de agua de mina de pobre calidad. Para ilustrar mejor los posibles impactos de la minería sobre los cuerpos de agua y cuencas hidrográficas en el Perú, es necesario hacer una revisión de algunos casos específicos de alteración del estado natural de las aguas superficiales y subterráneas, la disponibilidad de agua junto con la alteración del balance hídrico, además de los cambios en los ecosistemas acuáticos debido al aumento de sedimentos, disminución de oxígeno disuelto, acidez y presencia de metales ecotóxicos.

1.1 La alteración del estado natural de los cuerpos de agua por la minería

La forma de explotar las minas es variable dependiendo del tipo, tamaño y profundidad del yacimiento. En las operaciones mineras a tajo abierto o en las subterráneas se realizan acciones que modifican el estado natural de los cuerpos de agua. Ellas son: la minería per se, las operaciones de procesamiento de minerales e infiltración de lixiviados contaminados de los desmontes y los relaves, el bombeo de agua de mina junto con la inundación de los socavones (o tajos) post minado y la descarga de agua no tratada. En el Perú el subsector minero aparece reiteradamente como el sector industrial más contaminante de cuerpos de aguas superficiales y subterráneas, especialmente con cargas contaminantes de metales pesados (cobre, zinc, plomo, cadmio, plata, arsénico, manganeso, etc.) entre otros contaminantes descargados al ambiente (Tolmos, 2000). Se ha estimado que las actividades mineras y metalúrgicas en conjunto descargan anualmente más de 13 billones de metros cúbicos de efluentes en los cuerpos de agua del país (Banco Mundial, 2000).

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La contaminación de agua por actividades mineras alcanza inclusive a lagos que forman parte de áreas naturales protegidas (por ejemplo, el Lago Junín en la cuenca del río Mantaro y el Lago Titicaca en el altiplano del sur). También se tienen casos de contaminación marina, volúmenes importantes de efluentes y/o residuos con contenidos de metales pesados y otros contaminantes se han vertido y/o siguen impactando directamente al mar. Por ejemplo, en San Juan de Marcona, Ica, en Julio del 2002 la empresa Shougang fue multada por la Capitanía por vertimiento de relaves en la playa San Juanito (Tolmos, 2000). Al norte de la Fundición de Ilo, Southern Peru Cooper Corporation (SPCC) arrojó escorias en las playas por 22 años, que hoy siguen impactando el litoral marino y descargó relaves a la bahía de Ite, hasta el año 1995 y hasta la fecha aguas provenientes de la presa de relaves se descargan en la desembocadura del río Locumba, en ambos casos dichos contaminantes aún continúan impactando el litoral marino (Balvín, 1995).

1.1.1 Actividad minera per se La actividad minera en sí misma es modificadora de los cuerpos de agua subterráneos y los superficiales y sus ecosistemas pues inevitablemente interrumpen o modifican sus cursos, caudales y su composición química (Libicki, 2006; ERMITE, 2004). Si bien la minería subterránea tiende a tener menos impactos visibles en las aguas superficiales que la minería a tajo abierto, ambas tienen el potencial de afectar el flujo de agua subterránea, lo cual termina afectando igualmente a las aguas superficiales.

En la minería subterránea se abre túneles con la finalidad de llegar a la roca que contiene el mineral. En este proceso las rocas reaccionan con el aire, oxigeno y bacterias, generando ácidos que pueden llegar a contaminar cuerpos de agua aún después del cierre de la mina. Así mismo, la disposición de la roca residual en montones sobre el suelo al lado de los tajos o fuera de las obras, es altamente riesgosa pues es común que la roca residual contenga elevadas concentraciones de sulfatos, metales tóxicos, no-metales y componentes radioactivos (Morán, 2003). Ver caso de la Cuenca del río Llaucano en 1.4. La minería a tajo abierto comienza con la remoción del suelo y su cobertura vegetal, para pasar al dinamitado de la roca y posterior remoción de estériles para llegar a la mena. Una vez encontrado el mineral es trasladado para su molienda y, dependiendo de la tecnología de procesamiento si es necesario, para su lixiviación. Durante este proceso de excavación es posible encontrar capas de roca con contenido de agua, llamadas acuíferos. El agua que aflora puede dificultar la operación, además de correr el riesgo de mezclarse con los metales presentes en las paredes del tajo y generar drenaje ácido de mina. El agua debe ser bombeada a la superficie para que el tajo permanezca seco durante el proceso operativo. Esta manipulación o intercepción de acuíferos puede secar pozos y manantiales ubicados en zonas cercanas o lejanas a la mina dependiendo de las conexiones subterráneas de dichos acuíferos. (Ver casos Tambogrande y Quellaveco en 1.2).

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1.1.2 Operaciones de procesamiento de minerales e infiltración de lixiviados contaminados de los desmontes y los relaves

Cuando se procesa el mineral se aplica tratamientos físico-químicos para remover los metales pesados que contiene. Se puede aplicar ácidos fuertes directamente al mineral para filtrarlos. Otro tratamiento consiste en la molienda del mineral (compresión, adición de químicos diversos y separación física). Ambos métodos producen residuos conocidos como relaves. (Morán, 2003). El manejo de los relaves, actualmente representa el mayor reto ambiental asociado a proyectos mineros, pues la infiltración de lixiviados contaminados provenientes de los lugares de disposición final de relaves y las roturas de las presas de relaves son una importante causa de contaminación de agua superficial y subterránea en muchas áreas mineras. Las presas de relave por lo tanto son estructuras que deben cumplir con estrictos requisitos de diseño, construcción y mantenimiento ya que deben perdurar de por vida. Por otro lado en el caso de los desmontes mineros, considerados inocuos, de pronto comenzaron a generar lixiviados ácidos metálicos muchos años después de haber sido revegetados y/o dejados abandonados (ERMITE, 2004). Las prácticas existentes de disposición de relaves incluyen la colocación de relaves en tierra y en cuerpos de agua: La disposición de relaves en tierra. En estos casos se construye una estructura para confinar los relaves bajo agua o se disponen usando reducida cantidad de agua.

Las presas de relaves para confinar relaves bajo agua consisten en un depósito hecho de roca de desmonte que almacena grandes volúmenes. Las principales críticas de esta forma de disposición de relaves están referidas a la probabilidad de fallas: la presa esta construida de relaves, la presencia de relaves altamente inestables, y una laguna de sedimentación que facilita la infiltración hacia el ambiente. Por otro lado, se critica la utilización de agua (que en algunos sitios es escasa) como medio de confinamiento de relaves. La probabilidad de que dichas fallas puedan producirse está también esta asociada con la altura de la ubicación de la presa y la frecuencia de la actividad sísmica.

Los registros del estudio de UNEP (1996) indican asimismo una lista de fallas catastróficas de presas de relaves, pero también existen fallas menores que no reciben la misma atención de los medios: generación de polvos o infiltración de contaminantes que afectan la calidad de aguas subterráneas y superficiales.

Aunque el conocimiento para la prevención de estas fallas ha existido por varias décadas y a pesar del esfuerzo realizado por los especialistas para implantar medidas rigurosas de gestión, construcción, mantenimiento e inspección, la tasa de falla en las presas de relaves aún continúa inaceptablemente alta (Martin et al, 2002). Esto revela que los operadores no han sido lo suficientemente responsables o cuidadosos en los estudios de base o las medidas anteriormente mencionadas.

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En el Perú los casos reportados de las mayores fallas de presas de relaves incluyen el de la mina Marsa, Pataz, La Libertad en 1993, y otras dos fallas más que no han sido identificadas con precisión2 en 1962 y 1993. La disposición de relaves con reducida cantidad de agua. Se realiza extrayendo el contenido de agua de los relaves, la cual es reciclada en el proceso. Al final se obtiene los llamados relaves en pasta o los relaves espesados, los cuales se diferencian en su contenido de agua. Esta tecnología que utiliza menos agua, a demás de producir un menor impacto en el ambiente, resulta en sistemas o estructuras más pequeñas-, tiempos de vida más largos y una reducción del riesgo de falla, además de una mayor estabilidad de los relaves. De acuerdo a Natural Resources Canada3, las investigaciones realizadas por Robinski (1990) y Robinski et al (1991) sugirieron que este tipo de relaves tienen el potencial de reducir la generación ácida e infiltración al crear una masa homogénea de relaves de baja conductividad y altas características de retención de humedad en donde la entrada de oxígeno y la oxidación de los relaves es limitada.

Aunque este tipo de tecnología no esta lo suficientemente probada, se espera que sean cada vez más usados debido a las ventajas que ofrece. A pesar de esto todavía permanecen una serie de preocupaciones que aún no han sido resueltas: la existencia de un limitado rango de relaves que pueden ser dispuestos usando esta tecnología, y el comportamiento a largo plazo de los depósitos de pasta cuando están sujetos al agrietamiento por desecación, daño por congelamiento, penetración de raíces y otros procesos que van en contra de sus beneficios (ERMITE, 2004). La disposición de relaves en cuerpos de agua (ríos, lagos y en el mar). Esta forma de disposición de relaves ha sido una práctica muy usada en el pasado pero aún a pesar de su altísimo riesgo y siendo considerada por la crítica internacional como una práctica inaceptable se sigue utilizando. De acuerdo al informe de Revisión de Industrias Extractivas comisionado por el Banco Mundial (2003), la disposición de relaves en ríos o lagos es considerado por algunas compañías de ser una práctica del pasado que no es aceptable. De acuerdo al mismo informe la evidencia científica claramente demuestra que este método de disposición de relaves causa severo daño a los cuerpos de agua y el medio ambiente, y por lo menos las tres empresas mineras más grandes (Falconbridge, WMC y BHP) han realizado declaraciones públicas de que este método no será usado en sus futuros proyectos. La práctica actual de algunas empresas mineras es utilizar las cuencas de los ríos para almacenar relaves, esta forma de disponer relaves crea un alto riesgo a la contaminación de la cuenca. En este caso la estructura de la cancha de relaves sirve para almacenar la parte sólida del relave y el cuerpo de agua para mantener los compuestos químicos estables y para colocar los excedentes de agua al río. En el Perú, por ejemplo, la Compañía Minera Antamina usa este sistema en la cuenca del río Mosna.

2 Información obtenida de http://www.wise-uranium.org/mdaf.html 3 Natural Resources Canada. Pagina web revisada en Noviembre de 2006. http://www.nrcan.gc.ca/ms/canmet-mtb/mmsl-lmsm/mend/reports/2232abes_e.htm. Hydrologyc and Hydrogeologic Evaluation of the Thickened Tailins Disposal System at Kidd Creek Division, Falconbridge Limited.

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Recientemente la referida empresa ha reportado un evento ocurrido en abril de 2006, que detectó un aumento inesperado en el flujo de agua del túnel de decantación que se encuentra a un lado de la presa de relaves y que forma parte del sistema de tratamiento de aguas de la Compañía sin mayores consecuencias pero que pone en alerta, pues se trata de una presa localizada a 4,200 msnm en una zona sísmica y de fallas que no resulta segura. La disposición de relaves en lagos y en el mar. En el mar puede hacerse en la misma orilla o descargándolo a distancia de ésta mediante tubería o barcos impactando la línea de playa o la zona eutrófica. Por ejemplo, la mina Misima en Papua Nueva Guinea descargó mas de 50 millones de toneladas de relaves (MMSD & IIED, 2001) y Southern Peru en el sur del Perú descargó 119,000 toneladas métricas de relaves día directamente en la bahía de Ite por mas de 30 años (Balvin, 1995). La mina Altlas Copper en Filipinas que descarga los relaves a 200 metros de la orilla y los lanza a 10 m. de profundidad. Los impactos de este tipo de disposición de relaves en los ecosistemas son variados y muy perjudiciales. La parte sólida de los relaves se acumula en la orilla produciéndose un crecimiento de la línea playa y una exposición de metales pesados al ambiente, la turbidez del agua se incrementa y los bentos marinos y la fauna presente en este ambiente se asfixian. Los metales pesados presentes en los metales ingresan a la columna de agua la vida marina presente en dicha área corre el riesgo de impacto biológico y bioacumulación de los metales tóxicos (MMSD & IIED, 2001). La disposición submarina relaves a profundidad también causa la asfixia de los bentos marinos en el área de disposición, la extensión del impacto es difícil de calcular pues se conoce muy poco de los ecosistemas marinos de las profundidades del mar (MMSD & IIED, 2001). Por ello para instituciones internacionales como WWF esta es una práctica ampliamente criticada y recomendada de ser prohibida.

1.1.3 Bombeo de agua de mina El bombeo o desaguado de la mina es esencial en todas las operaciones mineras para asegurar el acceso de los trabajadores y de la maquinaria al mineral y para la seguridad del personal. El impacto directo es la reducción del nivel de la napa freática y sus consecuencias pueden incluir:

- Disminución de los flujos de agua en los ríos, quebradas, humedales y lagos - Disminución del nivel de la napa freática cerca de las fuentes de agua para

consumo humano e incluso disminución o agotamiento de pozos para extraer agua.

- Subsidencia (hundimiento) del terreno. - Contaminación de agua superficial o subterránea, si el agua bombeada de la

mina es de mala calidad y es descargada al ambiente natural sin tratamiento previo. Por ejemplo, El bombeo para la extracción de agua de mina puede ocasionar drenaje ácido de mina y contaminación por metales ecotóxicos. En lugares donde el agua es salina o hipersalina, su liberación puede contaminar grandes extensiones y degradar la vegetación (UICN, 2004).

Minera Yanacocha en Cajamarca, por ejemplo, tiene la necesidad de realizar el bombeo de agua en las zonas de trabajo antes de proceder al minado. Esta práctica necesaria para

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el trabajo minero, en este caso, impacta en los flujos de agua que utilizan los campesinos aguas debajo de la cuenca como se verá en el acápite 1.2 lo que ha conllevado una serie de conflictos entre la empresa minera y la comunidad regional.

1.1.4 Inundación de los socavones o tajos post minado y la descarga de agua no tratada

En minas ya cerradas donde se bombeaba agua, pueden generarse nuevos impactos si el agua subterránea recupera sus niveles naturales de drenaje, en un fenómeno llamado “rebote”, que conlleva a un deterioro de la calidad del agua de la mina. Este es el caso del Tunel Kingsmill4, cuyas aguas ácidas (pH de 3.5-5.0) contienen moderadas o altas concentraciones de cadmio, cobre, plomo y zinc (DIGESA, 2004) que desaguan en el río Yauli con un flujo de 1,250 litros por segundo.

Por otro lado, la inundación de minas a tajo abierto para la formación de lagos-tajo también puede causar deterioro en la calidad del agua (ERMITE, 2004; US. Fish and wildlife Service5; Lu, 2004, Higgins, 2001). Un estudio realizado en todos los distritos mineros de Escocia demostró que la mayor parte de lagos-tajo con agua son responsables del 98% de la contaminación de aguas de mina (Younger et al, 2002). En el mundo existen numerosos lagos-tajo, entre ellos se encuentran el lago Westfield en Escocia, creado sobre el tajo de la mina de carbón más grande del Reino Unido y el tajo-lago Berkely en Montana, Estados Unidos; los cuales tienen serias referencias negativas. En el Departamento de Moquegua, al sur del Perú, el Proyecto Quellaveco se pretende la explotación de cobre en una mina de tajo abierto. Entre las medidas de mitigación para el cierre de mina, presentadas por Minera Quellaveco S.A. en el EIA, se considera la creación de un lago-tajo de 384m de profundidad. Uno de los peligros que presentaría dicho lago-tajo es que cantidades masivas de metales y sales solubles estarían disponibles para ser disueltas desde las paredes mientras el tajo se va llenando. El tajo una vez lleno, las concentraciones de los diferentes metales y no metales se incrementarían con la evaporación, causando de manera permanente una concentración de los solubles disueltos. Además existiría la posibilidad que el agua se infiltre a través de la roca fracturada hacia un río cercano (Morán, 2002). Es de resaltar que la mina Quellaveco se propone en uno de los desiertos más áridos del planeta.

4 El Túnel Kingsmill, ubicado en el Distrito de Morococha, fue construido entre los años 1929 y 1934 por la Cerro de Pasco Copper Corporation (CPCC), para eliminar las aguas de mina y permitir la extracción de minerales. Este túnel descarga las aguas de mina en el río Yauli, que posteriormente desemboca en el Mantaro, afectando a cerca de 900 mil habitantes del valle del Mantaro, Región Junín. 5 US. Fish and wildlife Service, disponible en http://72.14.203.104/search?q=cache:y423skKURKwJ:www.r6.fws.gov/contaminants/contaminants8.html+pit+lakes&hl=es&gl=pe&ct=clnk&cd=5

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1.2 Impacto sobre la disponibilidad del agua Uno de los impactos de la manipulación de los cuerpos de agua para cumplir con los requerimientos de las operaciones mineras subterráneas y de tajo abierto, es el cambio en la disponibilidad. Existen dos formas de manipulación de cuerpos de agua que se aplican en la minería en el Perú. La primera es la manipulación de cuerpos de agua superficiales y subterráneos para usarla como insumo en el proceso productivo. En regiones donde las fuentes de agua son escasas, o durante las estaciones secas, puede haber necesidad, incluso, de importarla de fuentes fuera del área de mina. El desvío de algunos cursos de agua superficiales tiene también impacto en la disminución de otros cuerpos de agua aledaños. Así mismo, la extracción del agua de lagos o ríos, el hábitat de organismos acuáticos se puede ver negativamente afectado (ERMITE, 2004). La segunda forma es el bombeo del agua encontrada en las operaciones mineras, que debe ser retirada para facilitar el desarrollo de la operación. En algunos casos el bombeo es beneficioso pues lleva el agua a lugares en donde el recurso es escaso o tiene alta demanda. El bombeo de agua en operaciones mineras tiene consecuencias similares a las causadas por el bombeo para otros propósitos, como por ejemplo, el abastecimiento público de agua. Estas consecuencias son:

- Decrecimiento del nivel freático - Reducción de la tasa de recarga de acuíferos - Reducción de la tasa de descarga del agua subterránea

La disminución del nivel freático es la respuesta más inmediata y tiene a su vez numerosas consecuencias socio ambientales que no siempre son negativas. Por ejemplo, las tierras con problemas de salinización pueden ser mejoradas para la agricultura o si la calidad del agua es buena, puede ayudar a diluir aguas contaminadas (ERMITE, 2004). En el lado negativo, se puede encontrar la desaparición de humedales, dependiendo de su grado de fragilidad. Tal vez la reducción de la tasa de descarga del agua subterránea, que consiste en la capacidad que tienen los cuerpos de agua subterráneos en liberar agua de forma gradual, sea el impacto más común del bombeo del agua en minas. Un ejemplo de ello, es la disminución o desaparición del agua de algunos manantiales. Caso Yanacocha La Mina Yanacocha es la operación aurífera más grande de Sudamérica se ubica en las subcuencas de Honda (cuenca del Llaucano), Chonta (cuenca del Chonta) y Porcón (cuenca del Mashcón) pertenecientes a la vertiente del Atlántico y la subcuenca del río Rejo (cuenca del Jequetepeque) de la vertiente del Pacífico (ver figura 1). Según datos oficiales de la empresa, ésta utiliza 16 l/s de agua en total de todas estas cuencas, agua que en parte es devuelta al ambiente luego de ser tratada. En el EIA no existe información acerca de la cantidad de agua que la empresa requiere para el procesamiento del mineral. Si se considera que para procesar 1 tonelada de material se requiere 3000 litros de agua y que Yanacocha en 1996 removió aproximadamente 10,000 toneladas de material diariamente (Uranga, 1996), se puede calcular que el

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consumo de agua en ese año era de 347 l/s (Labor, 2005). Dicha cantidad puede haber variado en el tiempo tomando en cuenta que la producción de oro desde 1996 hasta la actualidad se ha incrementado. A la fecha no se tiene información exacta sobre el consumo de agua ni tampoco de la cantidad de agua que es reutilizada en el proceso de lixiviación.

Figura 1: Mapa de ubicación de las operaciones de Minera Yanacocha S.R.L. Las operaciones se dan en las cabeceras de tres cuencas de la vertiente del Atlántico y una de la vertiente del Pacífico. (Fuente: Responsabilidad social. Balance social 2004. MYSRL)

La explotación de oro se realiza a tajo abierto, por lo que se necesita bombear el agua que aflora en él. El explosivo aplicado durante el minado permite que el material logre la granulometría adecuada para pasar directamente a la fase de lixiviación, haciendo innecesaria la molienda, fase en la que el uso del agua es intensivo. A pesar de este ahorro, en el proceso de lixiviación se utiliza abundante agua. El impacto sobre la disponibilidad del agua ocurre además porque la extracción del mineral en forma extensiva, reduce significativamente el área de la cuenca sub-superficial que alimenta aguas abajo los ríos de las cuencas hidrográficas impactadas, incrementando el flujo del agua superficial en épocas de avenida y reduciéndolo en épocas de sequía (Balvín, 2004). En resumen, si por un lado no se conoce la cantidad de agua que usa minera Yanacocha, por otro lado según un estudio realizado por Stratus (2003) para el Banco Mundial, la mina ha reducido en un 10% el agua disponible aguas abajo de las operaciones mineras, afectando a los usuarios que se encuentran en las zonas aledañas. Así mismo el estudio indica que las tasas de recarga y descarga de acuíferos se han visto alteradas. En suma no existe claridad sobre la cantidad de agua que es usada e impactada por la actividad de Minera Yanacocha.

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Caso Southern Perú El caso de Southern Perú Copper Corporation es emblemático para ilustrar los efectos del uso los cuerpos de agua como insumo en el proceso productivo y como medio de transporte de desechos. La empresa realiza operaciones de tajo abierto en los yacimientos de cobre de Toquepala (Tacna) y Cuajone (Moquegua) ubicados en una de las regiones con menor disponibilidad de agua en el país. De las siete zonas de vida6, en donde se desarrollan las operaciones de esta empresa, las cuatro que se distribuyen entre los 5 y 3,800 msnm son desérticas. Para garantizar el volumen de agua requerido, SPCC tiene instalado un sistema de captación articulado a la Laguna Suche, en donde un dique impide el drenaje natural hacia el río Callazas y las aguas son desviadas mediante tuberías, hacia dos reservorios ubicados en Toquepala y Cuajone. Además, mediante pozos tubulares, se extrae agua del flujo sub superficial que alimenta el río Callazas. Hace una década las operaciones de SPCC requerían un promedio de 2.360 l/s de agua, de los cuales 1,700 l/s eran aguas limpias empleadas en el tratamiento de los concentrados de cobre. Se estima que solo en la cuenca de Moquegua se tendría una pérdida de disponibilidad de agua de 700 l/s como promedio histórico (Balvín, 2004). Los impactos han sido evidentes en las cuencas de Locumba y Moquegua tanto en sus cursos superficiales como en los acuíferos. El valle de Cinto se secó al igual que los bofedales de Huaitire y Titijones. La frontera agrícola disminuyó en Candarave, Locumba y Torata, mientras que la parte alta de los valles de Tumilaca y Torata han visto reducida su fertilidad natural y se ha producido la migración de especies nativas. Caso Quellaveco El proyecto minero Quellaveco se ubica en la cabecera de la cuenca del río Asana, uno de los principales afluentes del río Moquegua, donde las condiciones de extrema aridez son las mismas que en el caso anterior. Independientemente de la realización de este proyecto, esta zona está comprendida entre las zonas con disponibilidad crítica de agua hacia el año 2025. El Proyecto Quellaveco duraría 44 años y contempla la construcción y operación de una mina de cobre de tajo abierto que requerirá 700 litros de agua por segundo de agua fresca como insumo para el proceso productivo. El proyecto plantea la extracción de aguas subterráneas en la zona alto andina de Chilota a través de 9 pozos. Según el hidrogeólogo y geoquímico Robert Morán (2002), entre los impactos negativos de la puesta en marcha del proyecto, se encontraría la disminución de la 6 Según la clasificación de zonas de vida mundiales de L.R. Holdridge (1967). Las zonas se definen a partir de la temperatura, la humedad y la evapotranspiración potencial de los diferentes ecosistemas presentes en el mundo, además de la altitud y latitud. Según esta clasificación el Perú cuenta con 84 de las 108 zonas de vida del mundo. muy utilizadas zonas de vida del

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disponibilidad de aguas en las cuencas adyacentes por la extracción de aguas subterráneas en la zona de Chilota. Este hecho podría perturbar la futura ampliación de la frontera agrícola en las lomas de Ilo a cargo del proyecto Pasto Grande. Además el desarrollo de este proyecto requerirá manipular cuerpos de agua en el área de operaciones de la mina debido a que los minerales a ser extraídos se encuentran bajo el lecho del río Asana, sería necesario desviar su curso con la construcción de una presa y un canal de 7,2 Km. de longitud. Parte del que será el antiguo lecho del río Asana sería usado como botadero de más de un millón de toneladas de desmonte. Por último, en el EIA no se precisó la cantidad de agua que sería encontrada durante la excavación del tajo ni las tasas de llenado del mismo, información esencial para poder calcular la disminución de los manantiales del área incluso después de convertir el tajo en un lago (Morán, 2002). Caso Tambogrande Tambogrande se ubica en la ecorregión de bosque seco ecuatorial caracterizada por la escasez de agua y la irregularidad del río Piura, donde la agricultura es posible gracias a un proyecto de irrigación a gran escala. El agua para la irrigación del suelo agrícola y para el consumo humano se obtiene principalmente del reservorio de San Lorenzo que resulta insuficiente. Por ello, complementariamente se usa el agua de pozos (Aste, 2001).

Este proyecto minero, que no llegó a concretarse, amenazaba con generar la disminución del agua asignada a actividades agrícolas y forestales, ya que la explotación del cobre y del oro a tajo abierto requieren de una fase de molienda (previa a la extracción del mineral) en donde se consume abundante agua. En el EIA la empresa planteaba extraer agua subterránea como insumo para el procesamiento del mineral (Balvín, 2004).

De igual manera en este caso la puesta en marcha del proyecto tenía como riesgo que los tajos abiertos se convirtieran en colectores de aguas subterráneas e incluso aguas superficiales cercanas, amenazando con acabar con los ríos locales y el abastecimiento de agua a las poblaciones cercanas (Leyva, 2002). Además, debido a que el bombeo de aguas infiltradas es uno de los aspectos más importantes y costosos en las operaciones mineras de tajo abierto, para reducir sus costos y garantizar el agua necesaria en la operación, Manhattan tenía proyectada la necesidad de desviar uno de los tributarios del río Piura. Esto tendría impactos en la disponibilidad de agua y en el ecosistema de bosque seco ecuatorial (Morán, 2001).

1.3 Impacto sobre los ecosistemas acuáticos Para el logro y mantenimiento del buen estado de los cuerpos de agua y sus ecosistemas es indispensable comprender los efectos que la minería puede tener sobre ellos, además del cumplimiento de las directivas y regulaciones vigentes. Los desechos provenientes de las actividades mineras alteran los ecosistemas acuáticos ya sea por el incremento de los sólidos en suspensión y la disminución de oxígeno o por

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la acidez y adición de metales pesados, lo que tiene impactos sobre la fauna, flora y los seres humanos.

1.3.1 Incremento de sedimentos en suspensión y disminución de oxígeno disuelto

Generalmente las aguas utilizadas en minas contienen metales reactivos y otros componentes que consumen oxigeno. Estos pueden tener impacto sobre la biota, resultando en la pérdida total de invertebrados y peces.

La oxidación del hierro ferroso (Fe2+) a su forma férrica (Fe3+) es un problema frecuente en los cuerpos de agua afectados por la minería. Este proceso ocasiona la precipitación de capas color naranja/rojo de hidróxidos/oxyhidróxidos férricos (generalmente llamados “ocre”) hacia el fondo. Sin embargo, aún sin haber precipitado la capa de ocre puede tener efectos como la eliminación de algas e invertebrados bénticos. En áreas impactadas por el aumento de los sedimentos en suspensión, la turbidez disminuye la penetración de la luz. De esta forma se inhibe la fotosíntesis de los productores primarios, disminuyendo las posibilidades que tienen los macro invertebrados de obtener alimento, afectando a su vez a los peces que se alimentan de ellos (MacDonald, 1991). Con el aumento de la turbidez se puede producir la alteración del apareamiento y del comportamiento territorial de algunas especies que dependen mayormente de la visibilidad y que determinan la reproducción, abundancia y tamaño de las poblaciones. Así mismo, las especies pueden ver reducida su esperanza de vida volviéndose más vulnerables a enfermedades. La obstrucción de agallas y la acumulación de los sedimentos sobre huevos son algunos efectos directos.

1.3.2 Efectos de la acidez de las aguas y el vertimiento de metales ecotóxicos

En general, el rango de pH de 5.0-9.0 no es directamente letal para los peces u otros invertebrados acuáticos, no obstante si el pH es mantenido debajo de 6.5 por largos períodos, puede resultar en una menor reproducción y crecimiento de éstos (Ikuta and Kitamura, 1995). Adicionalmente, condiciones desfavorables de pH tienden a incrementar la toxicidad de otros contaminantes comunes.

La liberación de metales ecotóxicos al ambiente acuático frecuentemente trae serias consecuencias ambientales, más que aquellas asociadas con sólo un bajo pH. Los peligros de los metales en los ambientes acuáticos dependerán de la persistencia, toxicidad, bioacumulación, bioamplificación y efectos indirectos en la biota. Entre metales ecotóxicos que mayor impacto tienen sobre los ecosistemas están el mercurio (Hg), cadmio (Cd), cobre (Cu), zinc (Zn), níquel (Ni), plomo (Pb), cromo (Cr), aluminio (Al) y cobalto (Co). Cabe mencionar que algunos metales son tóxicos para cierta fauna y no lo son tanto para humanos (en algunos casos depende del pH).

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En minería también es importante prestar atención a Fe y, en menor medida, a Mn que no son muy tóxicos. El caso del Fe, es relevante porque este reacciona con el oxígeno formando óxidos. Caso de la zona aurífera de Madre de Dios En la región de Madre de Dios, en las provincias de Manu y Tambopata, existe una zona dominada por la pequeña minería y la minería informal que explota el oro aluvial. Esta área ha sido declarada como pasivo ambiental prioritario por el Ministerio de Energía y Minas e incluye la cuenca del río Madre de Dios y las sub cuencas del Puquiri, Colorado, Huepetuhe, Caychive, Inambari, Malinowsky y Tambopata (MEM, 1997-1). Los mineros explotan oro de las arenas y gravas concentradas en los cauces y en las riberas de los ríos. El proceso consiste en hacer una selección gravimétrica del mineral para luego realizar la amalgamación, proceso en el que se mezcla el oro, agua y mercurio. Para la recuperación de 50 gramos de oro se emplea 500 gramos de mercurio. La contaminación ocurre cuando el agua sobrante de la amalgamación es desechada en los ríos. El mercurio se adhiere a los sedimentos y/o reacciona con bacterias y organismos para formar especies orgánicas de mercurio de mayor toxicidad. La más tóxica es el metilmercurio, que causa la muerte de peces y altera su distribución. Como consecuencia se reduce la oferta proteica y la diversidad. La peligrosidad del mercurio radica en que es una sustancia que tiende a acumularse en los tejidos de los seres vivos en el tiempo, llegando a presentar mayores concentraciones que en el ambiente. Este proceso se denomina bioacumulación. Un proceso que puede derivarse de él es la biomagnificación, que ocurre cuando la concentración de mercurio va pasando y aumentando de un nivel a otro superior en la cadena trófica. Los desmontes acumulados en las riberas son lavados por las intensas lluvias de la zona, permitiendo la generación de aguas ácidas. Por último, el petróleo utilizado en aquellas empresas o informales que tienen maquinaria para bombear los sedimentos del lecho hacia la superficie, llega al agua por fugas, derrames o fracturas de los tanques que los contienen. Muestreos realizados en la zona por el Ministerio de Energía y Minas (MEM, 1997-1) indican que en los ríos Puquiri y Caychive la presencia de sólidos en suspensión es de 50000 ppm. Según esta misma fuente, los muestreos de calidad de agua no indican la presencia de mercurio, esto probablemente a que el mercurio precipita muy rápido. Sin embargo los estudios realizados en los peces demuestran que estos contienen concentraciones más elevadas que el límite máximo permisible (0.50 ppm según la ley Brasileña. El Perú no tiene un estándar similar) De acuerdo a Tello (2002), el mercurio no sólo se ha encontrado en los peces de la zona, sino también en humanos. En el 78% de 45 mineros analizados presentaron concentraciones de mercurio superiores a lo tolerable.

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Figura 2: Los impactos de la minería son fácilmente observables en esta imagen satelital. Los ríos Huepetue y Caichihue nacen de la misma cabecera y fluyen en direcciones opuestas. Ambos evidencian intensa actividad de deforestación de las riberas de las diferentes quebradas que los alimentan de suroeste a noreste, así como su erosión y por ende de aporte de sedimentos hacia las corrientes superficiales. El color celeste del río Huepetue indica la presencia de un exceso de sólidos en suspensión. El color del río Inambari es diferente del Puquiri (donde se explota oro) pues el río Caichuhue presenta menos sólidos en suspensión que el Huepetue. Además en el río Inambari no se explota oro y tiene mayor caudal, lo que ayuda a que el aporte sedimentario se disperse. Caso de la Bahía de Ite La Bahía de Ite ubicada en Tacna es un caso importante de contaminación por incremento de sólidos en suspensión, disminución de oxígeno y la presencia de metales pesados por la actividad de las minas de Toquepala y Cuajone. El sistema de explotación de cobre empleado por la empresa es un proceso de concentración por flotación que consiste en la trituración del mineral en una chancadora, para luego ser pasado a molinos donde se adiciona agua. Esta es la parte de toda la actividad minero-metalúrgica que más agua demanda. El mineral pulverizado contiene partículas de cobre y molibdeno que son separadas de los minerales sin valor económico añadiéndole químicos reactivos. Para la obtención de molibdeno se utilizan reactivos químicos como cianuro de sodio y el arsénico (Köhler, 1989). El concentrado de cobre filtrado y secado se transporta hacia la fundición de Ilo por tren. El agua utilizada en el proceso de concentración se recupera en tanques espesadores por decantación. El agua recuperada (30%) se vuelve a utilizar en el proceso, mientras que el agua con relave es evacuada a la bahía de Ite (Balvín, 1995). Durante 35 años Southern Perú Copper Corporation arrojó un promedio de 119,000 TM/día de relaves mineros directamente a la bahía de Ite provenientes de Toquepala y Cuajone. Los relaves eran descargados en el río Locumba 21 Km. antes de su desembocadura. En un 32% estaban constituidos por sólidos gruesos. La acción de las

R. Huepetue

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olas y las corrientes sobre los sólidos formaron una playa de 10 km. de largo que crecía a un ritmo de 40 a 60 m por año. Los relaves de menor granulometría precipitaban en el fondo marino sepultando los sedimentos marinos ricos en materia orgánica, empobreciendo las aguas. De otro lado, un promedio de 2,000 TM/día de escoria proveniente de la fundición, fueron arrojados al mar por más de 22 años, contribuyendo al deterioro de 5 Km. de litoral marino en Ilo. Las áreas afectadas dejaron de crecer cuando la empresa detuvo la descarga de escorias en 1985 y de relaves en 1995. Estudios realizados en 1991 en la zona revelaron la presencia de altas concentraciones de arsénico, cadmio, plomo, cobre, cromo y cianuro con valores que superan los límites establecidos en la Ley de Aguas del Perú para zonas de pesca de mariscos y bivalvos, zonas de preservación de fauna acuática y de pesca recreativa y comercial. El alto contenido de metales pesados en la bahía provocó la contaminación de mariscos y peces (pelágicos y bentónicos), su desaparición por la elevada toxicidad o la bioacumulación. Así mismo, el aumento de la turbidez provocó la desaparición de algunas especies y la disminución de oxígeno disuelto en la columna de agua en un área de 110 km2. (Balvín, 1995). El río San Juan y el lago Junín El lago Junín se encuentra a más de 4000 msnm, es el segundo lago más extenso del Perú y por más de 3 siglos ha sido receptor de efluentes sin tratamiento de la actividad minera. Su principal afluente es el río San Juan, en cuya cabecera actualmente operan:

- Volcan, la primera productora de zinc en el Perú ubicada en Cerro de Pasco - Sociedad Minera el Brocal, que explota la mina Colquijirca - Compañía Minera Aurex, que explota relaves con contenido de oro usando

un proceso de cianuración con graves impactos ambientales. Este río arrastra óxido de hierro y otros metales provenientes de los relaves de la laguna de Quilacocha (generados por las actividades pasadas de Centromin y las actividades actuales de Sociedad Minera El Brocal) para depositarlos finalmente en el lago Junín (H.A. Simons Ltd. Environmental Group, 1997). Aguas abajo de la laguna Quilacocha, ya en el río San Juan en 1996, la concentración de arsénico, cadmio, hierro, plomo y cobre, excedía los límites máximos permisibles para aguas de riego de vegetales de consumo crudo y bebida de animales. Estos metales, junto con gran cantidad de partículas sólidas de origen minero llegaron durante muchos años hasta el lago Junín (Rojas, 2003). Los efectos de la contaminación acumulados por siglos han afectado la vida en el norte del lago Junín donde se depositan los desechos, siendo casi eliminada la vida acuática en esta zona. Ello debido al drenaje ácido de mina, el aporte de sedimentos de las canchas de relave y los botaderos de desmonte localizados en las quebradas cercanas. En el Informe del Ministerio de Salud y Labor del 2003 se muestra que cerca del 24% de la población de la zona estaría expuesta a niveles de plomo en la sangre mayores a los permisibles por ley.

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Un monitoreo de las aguas del río San Juan, realizado por la Dirección General de Salud Ambiental – DIGESA en 2005 revela que aún existen altas concentraciones de plomo, manganeso y hierro que exceden los límites establecidos por la Ley General de Aguas. La concertación de plomo en el río San Juan es de 0.595 mg/l gracias a las aguas de decantación de la cancha de relaves de Centromin. Esta concentración sobrepasa en 6 veces el límite establecido por la ley (Carhuaricra, 2005). Cabe aclarar que los impactos negativos en el lago Junín no son exclusivos a la actividad minera. Por ejemplo, las operaciones de las centrales hidroeléctricas también son importantes ya que altera el nivel de las aguas provocando la inundación de las riberas, lo que contribuye a la contaminación de los suelos adyacentes al lago. Los desechos domésticos son otra fuente de contaminación importante. Si bien algunas empresas tienen Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) los efluentes aún no están totalmente controlados. Las comunidades informan que las empresas mineras siguen contaminando el Lago pues no estarían cumpliendo con los compromisos del PAMA. Tampoco se ha asignado responsabilidades sobre los pasivos ambientales asentados en la zona. Caso río Yauli, La Oroya La Oroya es una ciudad ubicada a 3745 msnm en la región central del Perú al pie del río Yauli, uno de los más contaminados del país. En esta ciudad en 1922 Cerro de Pasco Corporation instaló una fundición que operó bajo su mando hasta 1974 cuando fue expropiada y entregada a Centromin. Desde 1997 la fundación y refinería en donde se procesa plomo, cobre, zinc, plata, oro, cadmio y otros metales es propiedad de Doe Run. El estado del medio ambiente en La Oroya es crítico debido a los altos niveles de contaminación producto de las actividades del complejo metalúrgico. Si bien los impactos que reciben mayor atención son aquellos que se dan en el aire, la contaminación del agua también es un problema serio. Desde los inicios de la fundición las aguas cargadas de desechos minerales son arrojadas al río Yauli que luego desemboca en el Mantaro. Gracias a ello, el agua en la zona de La Oroya presenta niveles de metales pesados que exceden los estándares peruanos y del Banco Mundial para uso agrícola (Carhuaricra, 2005). Análisis de las aguas del río Yauli realizados entre 2000 y 2004 revelaron que los niveles de plomo encontrados en el río Yauli se encuentran aún por encima de los límites máximos permisibles según la legislación peruana a pesar de haber empezado a descender desde 2002. Los niveles de zinc, arsénico y cobre llegan a cuadriplicar los límites máximos permisibles, mientras que los niveles de cadmio, hierro, manganeso los duplican. El pH se encuentra alrededor de 8 en 2004 y los sólidos totales en suspensión disminuyeron en casi 50% entre 2003 y 2004 (Cooperación, 2005). En río Mantaro resulta ser el receptor de grandes concentraciones de metales ecotóxicos y sedimentos provenientes de la minería en la cuenca del río Yauli, además de los desechos industriales, domésticos y agrícolas.

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1.4 Gestión del agua en las operaciones mineras desde la perspectiva de cuenca hidrográfica

El manejo de impactos en los cuerpos de agua en una cuenca hidrográfica encierra dos tareas importantes. La primera, es la formulación de un plan de manejo integrado de recursos hídricos y programas de acción, teniendo en cuenta que estos planes y programas pueden incluir a varios cuerpos de agua superficiales o subterráneos. La segunda se refiere a la evaluación de nuevos permisos para operaciones minera, control sobre los impactos de las actuales operaciones y remedio de campos mineros abandonados que se encuentren afectando la disponibilidad de agua, su calidad y los ecosistemas que alberga (ERMITE, 2004). Usualmente la mitigación de impactos ambientales de la minería ha estado enfocada hacia la regulación de vertimiento de contaminantes y las emisiones resultantes con el establecimiento de medidas de corrección consideradas y aplicadas en la mina misma. En cuanto a la contaminación, es necesario que el control se aplique no solo en el ámbito de la mina, sino río abajo de las mismas. Los problemas relacionados al agua en las minas deben ser observados y cuantificados científicamente, no solamente en lo relacionado a procesos y emisiones de las mismas fuentes (desechos), sino también en términos del transporte río abajo y atenuación de los contaminantes del agua a lo largo de los diferentes cursos de agua y ambientes dentro de las áreas de influencia de estas fuentes (ERMITE, 2004). La cuenca del río Llaucano: pasivos ambientales La cuenca de Llaucano se ubica en el departamento de Cajamarca y forma parte de las provincias de Cajamarca, Hualgayoc, Chota y Cutervo. Esta es una zona tradicionalmente minera de oro, plata y otros metales. En la cabecera del río Hualgayoc se encuentra la mina del mismo nombre que fue la mina de plata más importante del virreinato. Es la pequeña minería la que opera y ha operado en la zona, centrando su trabajo en la extracción de minerales polimetálicos complejos y su beneficio por flotación, lo cual genera una gran cantidad de concentrados “sucios” que probablemente haya sido causa del cese de las actividades de la mayoría de minas de la zona (MEM, 1997-2). En las cabeceras y a lo largo de los ríos Tingo y Arascorque o Hualgayoc, afluentes importantes del río Llaucano, se ubican 2 minas en operación a cargo de Minera Santa Rita y Minera San Nicolás, las que cuentan con Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA). Así mismo, existen 12 minas abandonadas, 1 mina paralizada y actividad de mineros informales, todas ellas son minas subterráneas. Las minas abandonadas que nunca hicieron un cierre adecuado son una fuente constante de contaminación. La compleja variedad mineralogía, además de la antigüedad y persistencia de la actividad de exploración y explotación, son las causas de la generación de elementos metálicos disueltos y su descarga a las aguas del río (MEM, 1997-2). En 1997, cuando el Ministerio de Energía y Minas realizó la Evaluación Territorial de la Cuenca del Llaucano, se constató que la mina Colquirumi se encontraba temporalmente paralizada. Se trataba de una mina subterránea con siete canchas de relave en la parte

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inferior de la ladera cuyo principal problema es el drenaje ácido de mina en los socavones inferiores. El mismo estudio indica que la empresa propietaria de la mina estaba llevando a cabo trabajos de remediación del medio ambiente utilizando una laguna de decantación de la cancha de relaves para depositar las aguas ácidas, desde donde luego el agua clarificada es entregada al río Hualgayoc. Sin embargo, esto no era suficiente, pues las aguas de lluvia están produciendo la lixiviación de las escombreras y de las canchas de relaves, acentuando el problema del drenaje ácido. En el caso de esta cuenca no se cumple ninguna de las dos tareas requeridas para manejar los impactos de la minería sobre los cuerpos de agua de una cuenca hidrográfica: no hay plan de manejo integrado ni tampoco remediación de campos mineros abandonados, donde actualmente los viejos relaves están expuestos a la erosión eólica y a las aguas ácidas que llegan a ellos desde algunos socavones, en el caso de las minas abandonadas; y en el caso de las minas operativas, su descarga directa a las aguas del río. En esta cuenca al año 1997 las minas abandonadas presentaban serios problemas de drenaje acido de mina y lixiviación de escombreras. Las cuencas de Moquegua y Locumba: Southern Perú El impacto de la empresa Southern Perú Copper Corporation en las cuencas de los ríos Moquegua y Locumba ha sido drástico desde el inicio de sus actividades hace 56 años. Como ya se ha mencionado, las minas cupríferas de tajo abierto de Toquepala (Tacna) y Cuajone (Moquegua) requieren de grandes volúmenes para operar y generan una enorme cantidad de desechos que circulan por toda la cuenca. En el caso específico de la cuenca de Locumba donde se ubica la mina Toquepala se puede enumerar una serie de eventos que combinados han causado el deterioro de la calidad ambiental de la cuenca y de la disponibilidad de agua. En la cuenca alta se capta agua de buena calidad para su uso en la mina y para el transporte de relaves, los mismos que son desechados en el río Locumba para ser conducidos al mar. Como se ha mencionado en el punto 1.2, la captación de agua se realiza con el desvío de agua (que naturalmente iría al río Callazas) hacia dos reservorios ubicados en cada mina por medio de tubos. Además se extrae agua por medio de pozos, con efectos directos sobre el caudal del río Callazas cuya disminución a su vez tiene efectos sobre la laguna de Aricota. Cabe mencionar que esta laguna es sobreexplotada por la hidroeléctrica que allí se ubica de propiedad de Egesur, que abastece de energía a Southern Perú. La disminución del nivel freático en toda la cuenca ha provocado severas sequías, por lo que se ha producido la pérdida de pastizales altoandinos, la migración de la fauna silvestre y la desertificación severa que ha disminuido la productividad del Valle de Cinto y otros. Los desechos transportados por el río, que finalmente llegan al mar han provocado la contaminación del estuario, la desaparición del camarón del río, la desaparición de comunidades bentónicas y aves, la desaparición de playas de veraneo, perdida de zonas de cría de peces y camarones y la anulación de la pesca artesanal. El caso de la cuenca de Moquegua es similar. La captación se agua como insumo del proceso productivo se realiza en las nacientes, por lo que el caudal original del río

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Moquegua ha disminuido. Esto ocasiona sequías y desaparición de ojos de agua y torrenteras. La pérdida de pastizales provoca a su vez la migración de fauna silvestre, entre ellos, los camélidos sudamericanos. Agua de alta calidad es usada para el proceso de concentración por flotación. Así mismo, los relaves son transportados por canales de conducción a través de las quebradas, exponiéndolas a derrames cuando los canales se saturan, tal como ocurrió en diciembre de 2002, cuando se produjo un derrame de relaves en el canal de conducción que va de Cuajone y Toquepala. Los relaves ingresaron a las localidades de Villa Verde de la Quebrada de Cocotea, invadiendo acequias, pequeños campos de cultivo, y algunos reservorios. Por último, otro aspecto crítico es la presencia de la fundición de cobre se ubica en la cuenca baja del río Moquegua, frente al mar hacia donde se evacuaron escorias por más de 22 años, con gran impacto sobre los ecosistemas acuáticos hasta la fecha. Lo que se puede observar en los casos de Locumba y Moquegua es la modificación de cuencas hidrográficas desde sus nacientes hasta sus desembocaduras al servicio de una sola actividad, situación que no ha asegurado la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la zona.

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2 Problemas sociales y culturales asociados a la gestión del agua en la minería

En éste capítulo se presenta los problemas sociales y culturales vinculados a la gestión del agua en la minería, para ello se parte del análisis del peso que tienen las distintas cosmovisiones que, en torno al agua, están presentes en los diversos universos socioculturales existentes en nuestro país. Dichas cosmovisiones explican los enfoques contrapuestos que hay sobre el uso y el manejo del agua en el Perú; así como el gran número de los conflictos entre las empresas mineras y las comunidades del área de influencia de éstas. Luego se analiza cómo la realidad de uso y contaminación del agua por parte de la actividad minera, al lado de los pasivos históricos, alimentan las percepciones negativas sobre dicha actividad, por parte de las poblaciones localizadas en el área de influencia de las empresas y en la opinión pública, y exacerban los conflictos por el agua entre la minería y las comunidades.

2.1 Agua y cosmología7 En el sentido estricto de la palabra habría que decir que en Perú no se ha hecho antropología del agua8, independientemente de que se pueda identificar un sin número de referencias al agua abordadas desde el punto de vista cuantitativo o técnico. El agua en el Perú andino tuvo y aún tiene una importancia material y simbólica de primer nivel, el mundo prehispánico produjo transformaciones sustanciales en sus formas productivas ligadas a la manera de aprovechar la humedad ambiental y los cursos de agua para los cultivos. La importancia religiosa, ritual y simbólica del agua es enorme.

2.1.1 Tecnología andina vs. tecnología occidental Además de las empinadas laderas y los cambios climáticos impredecibles que caracterizan a los Andes, manejar la escasez de agua es uno de los retos más grandes que ha tenido y aún tiene la cultura andina para garantizar su sobrevivencia. Para mitigar esta situación, las poblaciones andinas desarrollaron tecnologías asombrosas e incluso movieron cantidades verdaderamente prodigiosas de tierra y agua para crear nichos agrícolas sostenibles. Se utilizaron una gran variedad de técnicas por los hombres y mujeres andinas para manejar el agua y crear tierras de cultivo. Entre otras se tienen: los sistemas hidráulicos particulares a las diversas condiciones naturales; los "waru waru", también llamados

7 Cosmología es la ciencia de los estudios del universo (cosmos). Es un término similar o que comprende a la cosmovisión que significa visión del universo. El Universo significa todo lo que es observable o que será jamás observable. 8 Antropología del agua; se utiliza esta categoría como el estudio sobre la comprensión de las diferentes visiones del agua, la visión occidental: técnica y social; y la visión andina: técnica y social, etc.

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"camellones" o "sucaqollus" para las planicies inundables del entorno del lago Titicaca; las "qochas" para capturar las aguas de las lluvias; y las más conocidas terrazas de cultivo o "andenes" para aprovechar las empinadas laderas andinas como zonas de cultivo, manejar pisos ecológicos diversos y aprovechar adecuadamente el agua. En la actualidad, muchos de los conocimientos indígenas que permitieron la convivencia armónica con los Andes no son utilizados. Según Blanco, 1987 "...en los canales de riego sorprende la precisión de su trazo y dimensionamiento, adecuados al mismo tiempo a un eficiente uso del recurso hídrico y a una mentalidad protectora de la naturaleza y las obras humanas, ...el uso de la gradiente, el diseño de sección, la rugosidad, la conducción del agua a pesar de la permeabilidad del terreno y otros criterios fundamentales de la hidráulica contemporánea fueron empleados con seguridad y maestría" (Blanco, 1987). De acuerdo a diagnósticos oficiales, existen unos dos millones de hectáreas con andenes abandonados y en desuso en todo el Perú. En Puno, suman 80,000 las há de waru-warus y qochas abandonadas. El trabajo conjunto de las comunidades, instituciones públicas y ONGs no han podido operativizar ni el 5% de toda esa inversión (Earls, 1986). Las tecnologías andinas han sido relegadas y las poblaciones que las hicieron posibles se encuentran marginadas, casi la totalidad de las poblaciones indígenas en los Andes comparten un conjunto similar de problemas con relación a su situación social, política y económica como poblaciones colonizadas y marginadas. Por el contrario, el gobierno ha “…priorizado inversiones millonarias para recuperar tierras en la costa o la amazonia, a pesar del impacto ecológico negativo en ambos casos: colmatación de las presas costeras…”, salinización de las tierras costeras y erosión del bosque tropical. “Se calculan en unas 200,000 há. el total de las tierras recuperables en la costa mediante las grandes obras de irrigación, con costos por há. de US$ 20,000 o más. En contraste, la reconstrucción de andenes, qochas y warus fluctúa entre US$ 500 y 1,000 por há, con un impacto ecológico, social y espacial mucho mayor” (Earls, 1986). Debido a que la economía del país esta orientada hacia la costa, y al predominio existente de estereotipos negativos sobre los andinos y sus recursos, el potencial productivo de esta infraestructura tecnológica andina no a podido ser aprovechada en su real magnitud. Cabe destacar sin embargo, algunas iniciativas de las comunidades rurales, que con apoyo de ONGs y/o instituciones privadas, vienen realizando experiencias de recuperación de tecnologías andinas para la crianza del agua.

2.1.2 Los rituales y la tecnología andina El agua de riego, uno de los recursos mas elaborados, desde el punto de vista cultural y ritual en la sociedad y civilización andina, es hoy en día un elemento central para la producción de muchos sistemas agrícolas. Como tal el agua es muy disputada, tanto en términos del mismo recurso hídrico, como los distintos significados que se le atribuyen.

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Los cerros están “generizados9” según las diferencias geográficas y culturales andinas, en la zona sur los cerros femeninos son los proveedores del agua y son vinculados con la leche materna: fluido esencial dador de vida; en otras regiones el agua de riego esta asociada al semen o a la sangre, otro fluido esencial dador de vida. En varias zonas alto andinas, se produce un solo sentimiento comunal vinculado a los canales de riego para celebrar el yaku fiesta (fiesta del agua). En el Perú, así como en muchas otras partes del mundo, existen grupos sociales que luchan no solamente por el control de los sistemas de riego, sino también por el derecho a definir y a organizar estos sistemas desde una orientación cultural determinada. Los pueblos andinos de la antigüedad no solamente poseían un conocimiento práctico de estas aguas subterráneas sino que también elaboraron una cosmología basada en este conocimiento que sirvió para expresar conceptos relativos a la etnicidad y a las unidades políticas (Salomón, 1982b: 24). Esto explica porque la nobleza incaica sostenía que el mayor cuerpo de agua que existía en los andes, el lago Titicaca, era la fuente de sus orígenes imperiales (Urton, 1990)10. Esta definición andina de etnicidad sigue encontrando expresión en las actuales comunidades andinas. Los cerros y otros rasgos del paisaje sagrados, junto con los santos católicos, son espíritus protectores y emblemas de la identidad local. Las ofrendas rituales, beber licor y fiestas religiosas en honor a estas divinidades forman parte integral de la vida social y la producción agrícola local, por ejemplo el Yarqa aspiy es la fiesta del agua celebrando el trabajo con alegría. Yarqa aspiy, es en primer lugar la limpieza de los canales de riego (donde se conserva la tradición), marca el inicio del calendario agrícola y es una gran fiesta, inclusive los cortejos se realizan en esta importante fiesta. El riego es causa de alegría y de sufrimientos para las comunidades agrícolas andinas. El riego estructura los calendarios privados y colectivos de las comunidades a lo largo de casi todo el año. Otorga vida a sus terrazas cultivadas así como a muchas de sus conversaciones. El agua forma parte de sus rituales comunales y étnicos. En la cosmovisión andina el agua es criada como persona y tiene su fecha de cumpleaños que es el 07 de septiembre, siendo el inicio de la siembra del maíz. Los cargos para la gestión del agua son rotativos. Para ser elegido como juez de agua o campo, se debe ser un buen comunero y únicamente son elegidos en pareja (por la representación de lo masculino y lo femenino, lo dual en la cosmovisión andina). El riego que se practica en más de la mitad de las comunidades andinas reconocidas del Perú, tiene una larga historia (Mitchell y Guillet 1994) y (Trawick 1994). Los actores del riego han regulado y regulan las prácticas sociales y políticas de las comunidades andinas (relaciones de poder). “La división entre los sistemas de riego local y estatal, adquiere una mayor dimensión en sociedades étnicamente diferenciadas y culturalmente plurales como la peruana. El despliegue de burocracias de riego, los proyectos de desarrollo y las formas seculares y “racionales” de organización social reflejan y reproducen la legitimidad y la hegemonía cultural de un grupo étnico dominante. Los funcionarios del Estado peruano y de otros países americanos hacen caso omiso de los modelos indígenas de manejo de recursos

9 Se le atribuye una conducta de Género (Lansing, 1991). 10 Además se puede ver en Salomón (1991) y Bastien (1985).

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por la supuesta superioridad de formas culturales y organizaciones occidentales modernas y del racismo imperante por los sectores de mayor poder” (Gelles, 2002). Lamentablemente el Estado no reconoce a las autoridades tradicionales y estos ritos y creencias son desestimados por la cultura accidental o moderna. Oficialmente toda el agua de los andes es patrimonio de la nación y es el Estado el que tiene la facultad de decidir no solo sobre los usos y la distribución del agua sino sobre los modelos organizativos de su administración. Sin embargo las comunidades andinas le disputan al Estado el control de las que consideran “sus aguas”, y se niegan, con frecuencia, a dejar que este decida sobre sus prácticas de riego.

2.1.3 Agua en la cosmovisión andina Si bien la visión del agua en la región andina tiene particularidades de acuerdo a las distintas culturas indígenas existentes, a la diversidad de áreas ecológicas, a las diferentes ubicaciones de las cuencas, y a los niveles de organización social (comunidades, caseríos, parcialidades, ayllus, etc.), existen comunes denominadores que deben de ser mantenidos y respetados. Para los pueblos andinos, el agua es mucho más que un recurso hídrico, se le atribuye diversas cualidades como las de: ser vivo, ser divino, base de la reciprocidad y la complementariedad, derecho universal y comunitario, ser creador y transformador, y finalmente sirve para la recreación social11. El agua como ser vivo El agua es un ser vivo, proveedor de vida y de animación del universo. Con el agua se dialoga, se le trata con cariño, se le cría. Esta visión ha sido factor fundamental para la adecuada cosecha, conservación y reproducción de los recursos hídricos, expresión de flexibilidad y adaptabilidad, El agua como ser divino El agua proviene de Wirakocha, dios creador del universo, que fecunda la Pachamama (madre tierra) y permite la reproducción de la vida. Por lo tanto es una divinidad que está presente en los lagos, las lagunas, el mar, los ríos y todas las fuentes de agua. El agua como base de la reciprocidad y complementariedad El agua permite la integración de los seres vivos, la articulación de la naturaleza y de la sociedad humana. Es la sangre de la tierra y del universo andino. Permite practicar la reciprocidad en la familia, los grupos de familias y comunidades andinas. Ordena la vida de los individuos, presenta la diferencia no como oposición sino como complementaridad, y facilita la solución de los conflictos sobre la base de acuerdos comunitarios. El agua como derecho universal y comunitario El agua "es de todos y es de nadie". Pertenece a la tierra y a los seres vivos, incluyendo al ser humano. Se distribuye equitativamente de acuerdo a necesidades, costumbres y normas comunitarias, y según su disponibilidad cíclica.

11La perspectiva indígena campesina ante el 3er Foro Mundial del Agua (Japón, 2003) Visión Andina del Agua http://www.condesan.org/memoria/agua/VisionAndinaAgua.pdf

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El agua como expresión de flexibilidad y adaptabilidad El agua se comporta de acuerdo a los ecosistemas, circunstancias y coyunturas, sin seguir normas rígidas. Depende del tiempo, clima, y topografía. La sociedad andina, como el agua, está en continua apertura frente a todo lo que enfrenta, incorporando selectivamente elementos de otras culturas y grupos humanos complementarios a su cultura. El agua como ser creador y transformador El agua sigue leyes naturales, de acuerdo a los ciclos estacionales y a las condiciones del territorio. Su uso sustentable implica la generación y aplicación de conocimientos y habilidades obtenidos durantes siglos, así como la construcción de una infraestructura hidráulica que permita cosechar y distribuir el agua, sobre la base de una gestión mancomunada y eficiente. El agua como recreación social El agua es la recreación de la diversidad en el espacio y el tiempo, en las organizaciones comunitarias, en la participación de la población, permitiendo la autodeterminación de las comunidades, en discusión y dialogo permanente con la naturaleza. Después de la llegada de los españoles y al prohibir éstos los cultos a las divinidades andinas, la cultura andina optó por entretejer en los cultos católicos, los cultos andinos (sincretismo religioso) es por ello que se conserva hasta ahora la visión andina del agua en sus diferentes manifestaciones. En el Perú una de las causas subyacentes de los conflictos sobre el agua entre las comunidades andinas y las empresas mineras se da por este choque de culturas. Para el mundo andino el agua cría, protege y forma a los seres, entre ellos al ser humano mientras que en la visión occidental el agua es vista como un recurso explotable. Como recurso el agua puede usarse en el proceso productivo minero y contaminarse hasta los límites máximos permisibles de emisión, en la visión andina se ve al agua como un ser vivo y no es aceptable su contaminación. Además en el mundo andino todas las características atribuidas al agua, se reflejan en la cotidianidad, por ejemplo en las relaciones de poder, en las formas de interacción social y espiritual entre los seres humanos y los demás seres vivos. La entrada de la minería rompe este tipo de interacción social y relaciones de poder.

2.2 Agua y minería: visiones encontradas La historia de las civilizaciones muestra como estos dos recursos naturales el agua y los recursos mineros devienen de ser usados armónicamente, a ser hoy en día parte de visiones encontradas de cómo gestionarlos.

2.2.2 La historia de la minería Para las primeras civilizaciones la belleza poseía un carácter sagrado, reflejaba la presencia de las deidades en la tierra. Creían que los minerales, habían sido creados por una inteligencia superior, por una entidad divina. Hacia el año 4000 a.c., ya se extraían

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la plata y el plomo, y mil años después, se lograba conseguir bronce fundiendo minerales de estaño. Asombrados por la naturaleza, los hombres buscaban el oro en el lecho de los ríos, en la arena de los torrentes, o bien, después de la lluvia, en las laderas de las montañas, brillando ante el sol como tesoros. Los herreros de la antigüedad trabajaron con temperaturas sumamente elevadas, al licuar los metales, podían vertirlos en moldes12. En el antiguo Perú, cuando obtenían los minerales de los socavones, dichos minerales eran transportados por llamas u hombres, desde las minas hasta los centros de fundición. Estudios recientes indican que para el caso prehispánico, la distancia entre ambos lugares no excedía a un radio mayor de 6 km. desde el yacimiento13. En el Virreynato la minería logró dinamizar el control político y administrativo de las colonias, ya que aportó el mineral más valioso para la época: la plata. En América solo se conocían ciertos metales (entre ellos la plata y el oro), pero no le otorgaban el uso que los occidentales le daban, ya que no existía el comercio monetario sino de intercambio (trueque). Los españoles trajeron los implementos y tecnología para una explotación a nivel "industrial", gracias también a la utilización de la fuerza indígena. La mita14 dejó su forma prehispánica para convertirse en una forma en la que los españoles podían obtener mano de obra barata. Según un articulo recogido de Ecología del Perú15, el Perú es un país con vocación minera por los importantes yacimientos que posee y porque la minería siempre ha jugado un rol importante. La construcción de los ferrocarriles, a partir de 1870, marcó el inicio de una reactivación minera: se creó la Escuela de Ingenieros; se hizo el Padrón de Minería, y Antonio Raimondi efectuó un inventario de los recursos minerales. Durante la Primera Guerra Mundial se alcanzaron los mayores valores de producción, con severa decadencia a partir de 1930. En 1950 se promulgó el Segundo Código de Minería y en los años 60 se alcanzaron altos ingresos por el crecimiento del sector minero. En la década de 1970 se promulgó la Ley de Minería No 18880 y se estatizó parte del sector. En la última década, el sector creció vertiginosamente (Diez Canseco, 2004)16: su producto se incrementó en 151%, y duplicó sus niveles de exportación hasta alcanzar 3.700 millones de dólares el 2002. Se estima sin embargo que sólo el 7% de nuestro territorio se ha explorado. Para la economía minera, uno de los avances más importantes fue la incorporación, a fines del siglo XIX, de procesos húmedos -en reemplazo de la fundición directa- para el

12 http//www.difusioncultural.uam.mx/metalurgia/metalurgia/html 13 http//www.precolombino.cl/es/biblioteca/pdf/tiwanaku/lejana-conexion.pdf 14 Sistema de trabajo comunitario indígena. 15 Ecología del Perú: Articulo elaborado por Antonio Brack y Cecilia Mendiola. Se puede encontrar mayor información en http://www.peruecologico.com.pe/lib_c15_t07.htm 16 Se puede encontrar mayor información en: http://www.lainsignia.org/2004/enero/econ_035.htm

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tratamiento de minerales, especialmente de cobre. La revolucionaria tecnología, no obstante, trajo consigo nuevos problemas ambientales17, relacionados especialmente con la disposición del relave, la base acuosa que contiene el material estéril y una porción menor de los minerales disueltos. Actualmente, son rentables depósitos de baja ley y de gran escala, en consecuencia más aguas, suelos, y ecosistemas son impactados directamente, y con ello las comunidades establecidas en el área de influencia de dichos proyectos. Lamentablemente los patrones de comportamiento de la minería con la comunidad, no cambiaron mucho desde la época virreynal, el denuesto cultural, y el racismo se sigue traduciendo en formas de explotación antes mencionadas como contaminación cultural, deprecio a las costumbres de la zona, dificultades para establecer un diálogo intercultural, etc. Estos patrones de comportamiento con rezagos “gamonalistas”18 en la relación minería y comunidades convive hoy con prácticas de relaciones comunitarias modernas que algunas empresas están haciendo el esfuerzo de establecer. Ello gracias a la incidencia de los movimientos de sociedad civil y de las propias comunidades para que se les respete sus medios de vida sostenibles y cosmovisión que históricamente le fueron negados. La minería carga con esta larga historia de“invisibilización” de la cultura andina y de contraposición cultural que han cortado los canales de dialogo intercultural. Actualmente su crecimiento exponencial a gran escala ha revivido siglos de opresión cultural, en un contexto internacional de ampliación de derechos de las comunidades y explican en parte los graves conflictos socioambientales existentes, principalmente por el uso del agua. Por lo que ahora las empresas mineras se han visto obligadas a tratar de comprender y estudiar la idiosincrasia cultural y social de las comunidades con influencia minera, a fin de minimizar los posibles impactos de la actividad minera sobre las comunidades, así como los conflictos socioambientales que trae consigo el manejo del agua.

2.2.3 Pasivos mineros históricos La literatura considera pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos producidos por operaciones mineras; en la actualidad abandonadas y/o inactivas que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad y que ocasionan un conjunto de daños ambientales en términos de contaminación del agua, del aire, del suelo, del deterioro de los recursos, de los ecosistemas, de la visión socio ambiental de las

17 Se puede encontrar mayor información en la siguiente web site: http://www.ecoamerica.cl/main/index.php?option=com_content&task=view&id=67&Itemid=53 18 Gamonalismo sistema de relaciones de poder local. Proviene del termino gamonal, que designa en la lengua popular a los hacendados, contratistas y administradores que controlan las autoridades locales, fue difundido a fines del siglo XIX por el parlamentario puneño y socialista Santiago Giraldo. Viene de "gamonito", planta parasita que se desarrolla en las raíces de los árboles, succionando su savia en perjuicio de los frutos (Sulmont, 1985).

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comunidades y la perdida de diversidad cultural, producidos por una empresa durante su funcionamiento ordinario, o por incidentes imprevistos a lo largo de la vida de la mina. La 2da Conferencia Internacional sobre Pasivos Ambientales Mineros, realizada en Santiago de Chile en mayo del 200519 define los pasivos como la “Faena Minera abandonada o paralizada, incluyendo sus residuos, que constituyen un riesgo significativo para la vida o salud de las personas o para el medio ambiente”. Nótese define los pasivos como instalaciones abandonadas o inactivas. En otros países como Gran Bretaña se hace la diferencia entre planes de cierre aquellos que tienen titular y planes de minas abandonadas de aquellos que no tienen titular. Históricamente, una vez agotados los recursos de la mina, las empresas abandonaron sus operaciones delegando a otros la tarea de limpiar lo que ensuciaron. Las minas abandonadas pueden constituir considerables peligros para la salud de la comunidad y del medio ambiente si éstas no se cierran correctamente. El MINEM realizó un inventario de pasivos ambientales en el Perú e identificó 610 pasivos ambientales mineros en todo el país (sin incluir los de origen estatal), siendo calculado su costo de remediación en US$ 200`200,000.20 En junio del presente año el MINEM ha presentado una actualización de los pasivos ambientales en el Perú considerando la legislación vigente sobre pasivos y refiere que el número total de pasivos llega a 850, sin embargo el informe preliminar presentado no incluye el costo total de su remediación (MINEM, 2006). Ver cuadro siguiente. 19 http://www.pam.cl/resumen.htm 20 En ponencia “Pasivos Ambientales Mineros, Diagnóstico en Perú” presentada Ing. M.Sc. José Vidalón Gálvez, Consultor en Minería y medio ambiente, en el Seminario Internacional “Gestión de los Pasivos Ambientales Mineros, Lineamientos para la Remediación y Restauración”, Lima 2004.

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Por su parte el “Inventario, diagnostico y priorización de pasivos ambientales mineros, en la cuenca del río Llaucano Provincia de Hualgayoc”21, se indica que en Hualgayoc – Cajamarca, es la principal zona de concentración de pasivos ambientales mineros de este departamento. Indica que su remediación requerirá de aproximadamente de 24 millones de dólares. Lo que para la población de las áreas de impacto de los proyectos mineros no queda claro es quien asumirá el costo de la remediación de los pasivos ambientales del país de allí el creciente rechazo a la ejecución de nuevos proyectos mineros. Valoración de los pasivos ambientales El calculo monetario del pasivo ambiental, o la valoración económica de los daños ambientales es polémica, debido a la gran variedad de enfoques existentes para su valoración. Ello puede tener su base en la complejidad de la interacción de los ecosistemas con los seres humanos siendo muy difícil de prever las consecuencias de los daños ambientales. Los impactos pueden llegar a alterar notablemente el equilibrio del ecosistema y conducir a cambios irreversibles en las pautas de desarrollo. En el caso de la minería, ésta carga consigo una historia de pasivos ambientales desde la época de la colonización hasta la década del 90, pues no se hizo cargo de los daños ambientales ni sociales producidos con su desarrollo. Hay quienes sostienen que esta constituye una “Deuda Ecológica”, que compromete a empresas y naciones que basaron su industrialización en externalidades ambientales producidas por la explotación de los minerales extraídos, en países como el Perú. Deuda ecológica adquirida por los países del norte con los países del sur y las comunidades que habitan en las áreas afectadas por dichos pasivos ambientales. Otros piensan que valorizar los daños ambientales en términos monetarios tiene límites estructurales inevitables si se parte de la idea de inconmensurabilidad de valores, es decir una unidad de medida equitativa: ¿Cuánto cuesta la vida humana? ¿La vida de un poblador norteamericano vale más que la vida de un poblador de una comunidad nativa del Perú? ¿Cuál es el valor de la perdida de biodiversidad, de una cultura desaparecida, de la emigración forzada, de la perdida de identidad cultural propia, de las enfermedades sufridas? La inconmensurabilidad obliga a replantear el concepto de compensación desde su fundamento. Es decir si ante los daños que se producen en la salud, en la destrucción del contexto cultural o en la degradación irreversible del medio ambiente, es adecuada, pertinente y útil una compensación monetaria. Además hay que tener en cuenta que muchos daños jamás serán compensados ni reparados, por ejemplo el secado de la laguna Yanacocha por efecto del bombeo, por parte de Minera Yanacocha S.R.L para hacer viable la extracción del oro.

21 Mas información en http://www.fonamperu.org/General/pasivos/programas%20y%20proyectos.php

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La valuación monetaria de daños ambientales es totalmente arbitraria, ¿cómo se compensa a una población a la cual le han contaminado sus fuentes de agua, que es representada según su cosmovisión como un ser vivo, que articula la vida de todos los ecosistemas?, para las comunidades no habrá compensación monetaria que las satisfaga porque muchas comunidades afectadas están fuera del alcance de la economía monetaria. Si seguimos esta línea de pensamiento lo importante seria incidir en la remediación de los daños por parte del causante de los mismos, es decir en la internalización de costos. Esta es una forma de desincentivar a las empresas mineras que llevan a cabo actividades contaminantes, y promover aquellas de vanguardia que son concientes que un proyecto minero debe incluir desde su diseño su plan de cierre tanto ambiental como social. Este enfoque puede llevar a coincidir con la Declaración de Kyoto de los Pueblos Indígenas sobre el Agua22 que dice: “la relación que tenemos con nuestras tierras, territorios y el agua constituye la base física, cultural y espiritual de nuestra existencia. Esta relación con nuestra Madre Tierra nos obliga a conservar nuestra agua dulce y mares para la supervivencia de las generaciones del presente y del futuro”.

2.2.4 Agua y minería: visiones encontradas Las empresas mineras tienen una visión de explotación de los recursos, ya que estas, para extraer el mineral tienen que excavar los cerros, bombear el agua (secar los socavones para que no hallan posibles derrumbes); es una visión occidental valida en todo caso si trabaja con responsabilidad ambiental, pero que se contrapone en los escenarios donde trabaja. La mayor parte de yacimientos mineros se encuentran en zonas alto andinas, por lo cual las empresas, si no cuentan con el conocimiento sobre cuales son los patrones culturales y socio ambientales imperantes de la zona, y como se deben incorporar en la dinámica, socio ambiental y cultural pueden surgir grandes conflictos.

No hay que olvidar que antiguamente el agua era adorada como uno de los dioses más importantes del mundo andino, ya que fue (y sigue siendo), el elemento recreador de vida. Por ello al hablar del mundo andino se debe ser consiente de la capacidad de resiliencia23 de la cultura, de ese poder impresionante de los habitantes andinos de resistirse a olvidar sus patrones culturales y de recrearlos en la modernidad. Por ejemplo en la actualidad existe una vieja tradición de los pobladores andinos de lavar las ropas de los muertos en los ríos, para hacer volver las almas a la tierra; hay que imaginar, como en solo este hecho, se ve la importancia que tiene el agua para las comunidades, el acto de poder dar sentido y reconfortar a vivos y muertos. Por ello es necesario ser concientes de las repercusiones no solo ambientales sino culturales, si sus cochas o fuentes de agua son contaminadas o desaparecen por acción de la minería.

22 Declaración de Kyoto sobre Pueblos Indígenas en http://www.indigenouswater.org/user/IP-Kyoto-final-sptr.pdf 23 La resiliencia es esa capacidad para resistir, tolerar la presión, los obstáculos y pese a ello hacer las cosas correctas, bien hechas, cuando todo parece actuar en nuestra contra se ha convertido en un concepto que integra ingredientes psicológicos, social, emocionales, cognitivos, culturales, étnicos...etc. Se puede encontrar mayor información en http://www.geocities.com/centrotecnicas/resiliencia.html

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Además hay que entender que la cultura andina es agrocéntrica, y que al introducirse la minería en sus zonas se ven directamente afectados no solo por la disminución del agua, sino por el trato impropio que se le da al agua (contaminación, verter los relaves mineros o los desechos tóxicos a los ríos), porque una inadecuada gestión minera no solo contamina las corrientes de agua, sino también sus sembríos y sus tierras, alterando de esta manera toda su forma de entender el mundo. Es justamente esta realidad la que ha mantenido históricamente en el imaginario popular una brecha cultural o dicho de otro modo una llaga abierta entre la actividad minera y las comunidades andinas. Entonces en la relación minería y comunidades, con relación al manejo del agua, el principal problema que se enfrenta es la brecha comunicativa entre los diversos actores que gestionan el agua. Cabrera (2004) señala que “la comunicación es un elemento fundamental para entender la génesis, desarrollo y terminación del conflicto”. Como se verá mas adelante, en ello radica la importancia de construir puentes de comunicación intercultural entre los distintos actores para gestionar el agua de la cuenca en beneficio de todos. Además se debe tener en cuenta que la minería no es una actividad sostenible en el tiempo, ya que finaliza sus labores cuando ya no hay mineral que extraer y luego se retira. Por ello es mas importante aún que en el tiempo en que opera una empresa minera lo debe hacer con responsabilidad social y ambiental, trabajando coordinadamente para implementar vigilancia ambiental en la zonas de intervención con todos lo actores del agua porque luego del “boom” económico que su presencia trae devendrá el “bust” es decir la recesión económica con el cierre de la empresa. Por último se puede decir que, en cuanto al agua se refiere, la comunicación intercultural radica en entender la cosmovisión del agua presente en la cultura local, y los roles que ésta cumple, tanto en la agricultura como en la minería desde las diferentes visiones; y comprender que una visión no es mejor que otra, -así como no hay cultura mejor, ni peor -. Las relaciones de convivencia entre los diferentes actores del agua, se llevarán a cabo si y solo si, se respetan las diferencias culturales y socio ambientales.

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2.3 Agua, minería y conflictos Existen numerosos conflictos entre las comunidades y las empresas por el control y acceso a los recursos, como la tierra y el agua. Según la Defensoría del Pueblo24 actualmente, de un universo de 75 conflictos, el 19% de ellos enfrentan empresas que explotan los recursos naturales con poblaciones locales ubicadas en el área de influencia de dichos proyectos. Además el 76% (56) del total de conflictos han ocurrido en áreas rurales. Según el nivel de pobreza de su población, 88% (66) se han desarrollado en lugares donde la mayoría de la población vive bajo la línea de pobreza. El crecimiento de la minería en los últimos años ha agudizado los conflictos entre empresas mineras y comunidades. Ello es explicable, entre otros, por:

- Las visiones encontradas, ya referidas en el acápite anterior, que se expresan en intereses contrapuestos sobre el manejo de los recursos,

- Por exclusión en la participación en las decisiones sobre la explotación de sus recursos, por desconocimiento de sus derechos y canales para ejercerlos.

- Por la forma como está organizado el Estado para responder a los conflictos, como se verá mas adelante.

Aquí nos concentraremos en la contraposición de intereses en el manejo de recursos. Esta confrontación ha crecido en los últimos años y se estima que tiene su base en el impacto del crecimiento minero sobre el territorio de las comunidades campesinas y con ello de recursos como el agua que discurren sobre los mismos. Miguel Palacín25 Presidente de CONACAMI, refiere que el territorio de 3,326 comunidades campesinas ha sido impactado por actividades mineras de un total de 5,680 comunidades reconocidas por el Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) en el Perú. De estas, 2,978 tienen actividades de exploración y 348 comunidades están afectadas por actividades de explotación, superando en total cerca de 24 millones de hectáreas. Los conflictos por el agua son de los más comunes entre las empresas mineras y las comunidades y como se ha referido, en los últimos años se han agudizado debido a la gran escala que hoy tienen los proyectos mineros. Actualmente, con la tecnología existente la minería es capaz de extraer minerales de baja ley a bajo costo. Sin embargo no ha logrado internalizar todos sus costos ambientales y sociales, de tal manera de poner en evidencia sus costos reales. El reto de este cambio empresarial dependerá de la política del Estado, la legislación vigente, y también de la responsabilidad social corporativa. En cuanto a los conflictos por el agua éstos son de dos tipos, aquellos:

- Vinculados a la provisión del agua, necesaria para el funcionamiento de un proyecto minero, y los

- Referidos a la preservación de los recursos hídricos de la contaminación por causa de las actividades mineras.

24 http://www.ombudsman.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/conflictos_sociales23.pdf 25 Artículo “Riqueza de Conflictos y de Pasivos” publicado el 1ro de diciembre del 2005 en: http://www.deudaecologica.org

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En cuanto a conflictos vinculados a la provisión del agua, se tienen casos como los de:

- Pugna por recursos ya asignados para las actividades agrícolas que son derivados a actividades mineras. En este caso el conflicto se produce por el tipo de uso no consuntivo que hace la minería del agua. La extrae de la cuenca ya sea por las propias necesidades de desarrollar el proyecto, bombeándola (caso Yanacocha o Antamina) o porque utiliza el agua como medio de transporte de desechos (caso Southern Peru).

- Derivación de fuentes de agua de una cuenca a otra para utilizar estos recursos como insumo en el proceso productivo (caso del conflicto entre la comunidad de Carumas y Minera Quellaveco quien plantea extraer agua subterránea de la cuenca de Chilota para derivarla hacia un reservorio y usarla como insumo en la producción de cobre). Y el conflicto de la comunidad de Candarave, y otras comunidades alto andinas, con Southern Peru, que explota aguas subterráneas de la formación acuífera Capillune para usarlas en el proceso productivo y luego utilizarlas como medio de transporte de desechos.

Con relación a los conflictos referidos a la preservación de aguas se tienen casos como:

- La contaminación por disposición de desechos en fuentes de agua, como es el caso de los relaves y escorias en el litoral marino, conflicto que enfrentó a la comunidad regional con la empresa Southern Peru, u otros casos como la contaminación del lago Junín.

- La emisión de aguas residuales en cuerpos de agua, conflictos que se producen porque en muchos casos los Límites Máximos Permisibles (LMP) están muy por encima de los indicadores biológicos de contaminación y las empresas no aceptan el punto de vista de las comunidades limitándose a cumplir la ley.

- La contaminación derivada de minas abandonadas o inactivas que producen drenaje ácido de mina, sin que el Estado pueda dar un cauce a los conflictos. Es el caso por ejemplo del distrito de Madrigal, en el que la empresa se niega a cerrar la cancha de relaves, contaminando no solo el agua sino otros elementos como el aire y los cultivos, y la comunidad se encuentra con frente a un aparato estatal ineficaz para responder oportunamente en la resolución de este problema.

En todo este tipo de conflictos lo que está en juego son los derechos de las comunidades, los mismos que han sido recogidos no sólo en la declaración de los Derechos Humanos, sino en el Pacto sobre derechos sociales, económicos y culturales, así como el acceso al ejercicio de los mismos. La inaplicabilidad de los derechos revierte en disputas por el manejo de recursos como el agua. La falta de un sistema claramente definido y con autoridad para resolver las disputas, como se verá en los siguientes capítulos, conlleva a que conflictos locales generalmente degeneren en prolongados conflictos entre los actores del agua: comunidades, empresas mineras, juntas de regantes, junta de usuarios, etc. sobre todo cuando no se toman en

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consideración los intereses locales en la planificación de proyectos de gran envergadura la gestión del agua en la cuenca. En estos últimos años en el Perú la atención a los conflictos por la provisión y preservación de las aguas ha derivado en la organización de las comunidades para defender sus derechos frente a las empresas mineras e incidir en la resolución de casos de conflictos ante el gobierno. En varios casos la polarización social ha adquirido en algunos momentos niveles alarmantes, como se ha referido por no existir mecanismos de canalización de los mismos. Tenemos los casos de Tambogrande en Piura y Yanacocha en Cajamarca como los más emblemáticos, pues movilizaron masivamente a las comunidades que han resistido frente a la aprobación de los proyectos mineros Tambogrande, así como la ampliación de minera Yanacocha al Cerro Quilish. Al lado de ello las comunidades y sus aliados (ONGs e Iglesia han propugnado el cambio de políticas públicas que perjudican a las comunidades, entre otros temas, aquellos vinculados al manejo del agua por la actividad minera. Además existe la necesidad de proponer salidas concretas vía una gestión multiactores del agua en las cuencas donde interviene la actividad minera, en la que debería integrarse la comunicación intercultural para evitar que los conflictos se agudicen (como se ha referido en el acápite 2.2). De igual manera como se verá en el siguiente capítulo habrá necesidad de enfrentar la realidad de una estructura del Estado no preparada para gestionar los conflictos.

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3 Regulación europea sobre agua de minas En el presente capítulo se hace referencia a la regulación europea sobre agua de minas con el objeto de tener una referencia de las políticas y normas de otros países en este tema y considerando que el presente estudio se da en el marco del proceso desarrollado en Europa por el Proyecto ERMITE. Para ello se hace una pequeña presentación sobre la formación de la política ambiental en la Unión Europea, y en este marco la política y legislación de aguas de minas de la Unión Europea, sus alcances y vacíos existentes.

3.1 Las regulaciones ambientales en la Unión Europea La Unión Europea cuenta con una basta normatividad que ha adoptado los principios de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Esto es evidente de la legislación ambiental existente formada a lo largo de más de 30 años y que incluye más de 300 normas legales. A pesar de este sólido cuerpo legal aun hay sectores no totalmente regulados a nivel europeo. El caso más evidente es la minería que hasta hace poco ha tenido una cobertura muy parcial a nivel europeo. Estas lagunas legislativas fueron puestas en evidencia en varios grandes eventos de contaminación de las aguas, producidos debido a ruptura de canchas de relaves mineros (los casos de Aznalcóllar en España, 1998 y Baia Mare en Rumania, 2000 son muestra de ello). Estos eventos de contaminación llevaron a la Unión Europea a tomar acciones para evitar que este tipo de desastres vuelvan a repetirse. Desde la formación de la comisión que investigó el evento de Baia Mare se realizó un esfuerzo para cerrar algunas de las deficiencias legislativas más obvias. Este nuevo marco legislativo aún está en proceso de implementación y tiene que probar su efectividad. Sin embargo, un análisis general muestra que al concentrarse en instalaciones de gestión de residuos y no en toda la explotación se ha limitado el impacto general de la legislación, y se ha dejado demasiado peso sobre otros instrumentos, como la Directiva Marco de Aguas, que no fueron diseñados específicamente para el sector minero (Amezaga y Younger 2006). La política ambiental en la Unión Europea se estatuyó en 1967 concentrándose en el manejo de sustancias peligrosas. Recién en 1970 la Comisión Europea propuso un Programa de Acción Ambiental que luego de muchos debates fue asumida por 9 estados miembros en 1972. A partir de entonces se han adoptado 6 Programas de Acción Ambiental, a pesar de que no tenían base legal comunitaria. Recién a partir de 1985 la Unión Europea cuenta con un marco legal único para desarrollar política ambiental a nivel comunitario que precisa que la protección ambiental debe ser un componente de las otras políticas de la comunidad europea. En 1993 se incorporó el concepto de integración de la política ambiental haciéndose ésta más imperativa: “los requerimientos de protección ambiental deberán integrarse dentro de la definición e implementación de otras políticas comunitarias. En 1997 el Tratado de Ámsterdam introduce el mandato para incorporar la sostenibilidad en todos los campos de actividad de la Unión Europea. Lo que ha generado la obligación por parte de cada estado miembro de examinar sus políticas sobre sostenibilidad y gobernanza ambiental. Desde el 2001 la Comisión ha incluido objetivos, medidas y un cronograma para la revisión de políticas de los estados miembros con resultados bastante positivos. La nueva propuesta de Plan de Acción Ambiental para los siguientes 10 años incluye 4 áreas de prioridad:

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cambio climático, biodiversidad, salud y medio ambiente, recursos naturales y desechos. El tema de minas se incluye en este último bloque (Kroll, 2002). Es importante tener en cuenta que la legislación europea se rige por el principio de subsidiaridad. En los temas que no son de su competencia exclusiva la Unión Europea sólo debe intervenir cuando por motivos de escala o efectividad sea necesario desarrollar marcos comunes a nivel supra-estatal. Hasta los accidentes de Aznalcóllar y Baia Mare se consideró que este era el caso con el sector minero (en parte debido a las presiones del mismo sector). Así que para entender completamente la gestión ambiental de minas en Europa hace falta complementar la legislación europea con la legislación específica de casa país. En el marco de este trabajo sólo se tratará el nivel europeo, pero se recomienda que se complemente con una mirada más profunda a algunas de las legislaciones nacionales mas avanzadas como la del Reino Unido. Es también importante señalar que las Directivas europeas no son de aplicación directa sino que requieren ser transpuestas en legislación nacional. Los estados miembros tienen que demostrar que en su cuerpo legal existen o se crean elementos en una o más leyes que cubren todos los aspectos requeridos por cada Directiva.

3.2 La política de aguas de minas en la Unión Europea El sector minero es una de las industrias más antiguas de Europa y sin embargo por diferentes razones se mantuvo excluida de las regulaciones ambientales hasta hace algunos años. Como ya se ha referido los cambios se produjeron a raíz de la presión que la opinión pública europea hizo sobre sus gobernantes debido a desastres como el de Aznalcóllar, que contaminó el Parque Natural de Doñana en España y el de Baia Mare, en Rumanía que llevaron a la Unión Europea a desarrollar políticas ambientales en el sector minero, principalmente dirigidas a la protección del agua. Los efectos visuales de estos desastres trajeron una gran atención de los medios de comunicación y facilitaron el desarrollo de políticas específicas para reducir los impactos mineros (Kroll, 2002). Los desastres ambientales vinculados a fallas en las canchas de relaves son relativamente comunes. A nivel mundial se han reportado 161 casos de contaminación de ríos por la inestabilidad de dichas canchas entre el año 1985 a 1999 (Amezaga, 2005) de allí que se requiera un enfoque integral para el control de los impactos de las actividades mineras en el agua. A criterio de quienes lideraron el Proyecto ERMITE, la naturaleza de la política de agua de minas en la Unión Europea es aún reactiva, lo que ocurre debido a la forma fragmentaria como se cubren los problemas de contaminación y de descargas. Los cuales no consideran que los eventos de contaminación pueden tener efectos sinérgicos y llegar a comprometer múltiples fuentes. Así mientras que los efectos de la contaminación minera pueden verse en la reducción de la calidad del agua, en la calidad del aire, y tienen un impacto significativo en la conservación de la biodiversidad, tanto la legislación vigente como la propuesta, se enfocan principalmente en la disposición de desechos (Kroll, 2002).

3.3 Legislación Europea sobre agua de minas En este acápite se hace una somera presentación de la Legislación Ambiental europea basados en la información sistematizada al respecto por Amézaga (2005) Hasta los

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cambios ocasionados por Baia Mare las principales piezas legislativas relevantes al tema de aguas de minas eran las siguientes:

- Directiva marco de residuos - Directiva concerniente a la prevención y al control integrados de la

contaminación (IPPC). - La denominada Directiva Seveso II relacionada con la prevención de accidentes

industriales. - Directiva sobre evaluaciones de impacto ambiental. - Directiva sobre habitats. - Directiva de responsabilidad medioambiental - Directiva de aguas subterráneas - Directiva marco de aguas.

El comité formado tras Baia Mare revisó estas Directivas y recomendó que se tomaran tres acciones:

- Producción de una nueva Directiva de gestión de residuos de industrias extractivas

- Producción de un documento de mejores técnicas disponibles (MTD) para la gestión de escombreras y canchas de relaves al estilo de la Directiva IPPC.

- Enmienda a la Directiva Seveso II De todas estas acciones la más importante fue la producción de la nueva Directiva de residuos mineros que se presentará al final de esta sección. La Directiva marco de residuos: Incluye las disposiciones y principios para el manejo de residuos, entendiendo como tal cualquier sustancia definida como residuo en el Anexo 1 que el responsable de la descarga realiza por obligación o a voluntad. En un principio se interpretó que esta directiva no se aplicaba a los desechos de minas por existir una contradicción en la norma. Mientras el Anexo 1 especifica que los residuos de extracción y procesamiento de recursos naturales se consideran desechos, en el Art. 2 se establece que los desechos provenientes de prospección, tratamiento, explotación de recursos minerales deben ser excluidos del alcance de la directiva si existe otra legislación específica al respecto. La jurisprudencia europea interpretó recientemente que con otra legislación se refiere a legislación europea y nacional, siempre y cuando esta última otorgue al menos el mismo nivel de protección que la primera. Esta discusión legal ha sido solventada con la aprobación de la nueva directiva de residuos mineros, que pasa a actuar como la “otra legislación” a la que se refiere la directiva marco de residuos. La definición de lo que constituye un residuo según la directiva es de difícil interpretación y su aplicación a la minería ha venido siendo clarificado por una serie de sentencias del Tribunal Europeo de Justicia. Así el Tribunal ha establecido recientemente que materiales utilizados legalmente para rellenar las galerías de la mina con garantías suficientes sobre la identificación y la utilización efectivas de las mismas no se considerarían como residuos desde el punto de vista de la Directiva.

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La Directiva sobre control y prevención integral de contaminación (IPPC) Abarca todo tipo de contaminación (agua, aire y suelo) por procesos productivos industriales, pero no menciona a la minería. Sin embargo si se aplica para casos de procesos de producción metalúrgica, química o electrolítica. La Directiva IPPC establece que una instalación industrial debe pedir un permiso de operación cubriendo los planes de prevención de contaminación a los tres medios (agua, aire y suelo) en base a documentos MTD producidos por la oficina IPPC. También establece que el lugar de producción debe restaurarse en el momento del cierre. Algunos miembros de la Unión Europea sugirieron que la regulación de minas se hiciera por una enmienda a esta Directiva. Uno de ellos fue Irlanda que en su legislación nacional sí incluyó la minería dentro de los procesos controlados por el IPPC. Sin embargo la opinión mayoritaria (apoyada por la industria) fue negativa a seguir esta ruta. Lo que sí se acordó fue producir de forma excepcional un documento de Mejores Técnicas Disponibles (MTD, conocido como BAT por sus siglas en inglés) para el manejo de relaves y desmontes provenientes de actividades mineras siguiendo todo el proceso de consulta institucional prescrito para estos documentos. Este documento se puede encontrar en la página web de la Oficina IPPC (http://eippcb.jrc.es/pages/FActivities.htm). Cubre 14 metales, 10 minerales industriales y carbón sólo si es procesado. El documento incluye alguna referencia al control de aguas pero de forma somera y sólo trata de minas activas y no incluye minas abandonadas. La Directiva Seveso II que entró en vigencia en 1996 Esta directiva esta referida a la prevención de accidentes de actividades que utilizan sustancias peligrosas, así como a la limitación de sus consecuencias en el ambiente y en la salud humana. La directiva se aplica a instalaciones en las que hay sustancias peligrosas en ciertas cantidades definidas en el Anejo 1 del texto legal. En estas instalaciones hace falta tener planes de emergencia, informar a la población y seguir un programa de monitoreo con las autoridades locales. La minería y los vertederos de residuos estaban explícitamente excluidos de su campo de aplicabilidad. Siguiendo las recomendaciones del informe Baia Mare la Unión Europea enmendó esta directiva en el 2005 ampliando su rango de aplicación a procesos mineros tanto químicos como físicos y al almacenamiento de sustancias peligrosas y disposición de relaves proveniente de cualquier tipo de procesamiento. La nueva directiva de gestión de residuos mineros ha incorporado medidas similares a las requeridas por Seveso II para instalaciones mineras de cierto tamaño sin sustancias peligrosas. La Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental Se requiere la realización de una evaluación de impacto ambiental antes de la puesta en marcha de cualquier proyecto minero. Esta directiva alude directamente a la industria de minera y enfatiza que debe hacer EIA para canchas de relaves, reservorios de agua, tajos, minas subterráneas, y otros procesos de extracción de minerales por encima de cierto tamaño. Además deja abierta la posibilidad que los Estados miembros puedan exigir su aplicación a instalaciones de este tipo de menor entidad.

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Los EIA deben incluir medidas para prevenir, reducir o erradicar cualquier efecto significativo en el medio ambiente. Sin embargo podemos ver que no considera el enfoque de gestión del agua en la cuenca. La Directiva de Hábitats Esta directiva tiene el objetivo de crear una red de Áreas Especiales de Conservación (AEC). Uno de sus artículos establece que todos los proyectos, incluidos los mineros, en la vecindad de una estas AECs deben ser examinados desde el punto de vista de su compatibilidad con los objetivos de conservación de estas áreas. La directiva es aplicable sólo a nuevos proyectos. La nueva directiva de gestión de residuos mineros hace mención específica de la necesidad de tener en cuenta los requisitos de la directiva de hábitats. La Directiva de responsabilidad medioambiental Esta directiva se comenzó a gestar en el año 2000 y fue aprobada en el 2004. Su objetivo es que los operadores se responsabilicen de la limpieza de los lugares contaminados. Su aplicabilidad incluye todas las operaciones de gestión de residuos y todos los vertidos a aguas superficiales o subterráneas que requieran un permiso. Sin embargo dicha directiva tiene un vacío, pues el titular no asume los costos del daño si este se produce en el marco del cumplimiento del permiso otorgado. Esto puede ser particularmente importante para el sector minero en referencia al impacto de vertidos de aguas con metales. La nueva directiva de residuos mineros ha enmendado esta directiva incluyendo explícitamente en su marco de aplicación las actividades de gestión de los residuos de extracción minera. Directiva de aguas subterráneas Su objetivo es proteger al agua subterránea de la contaminación por sustancias peligrosas definidas en el anexo de la misma. El art. 3 prohíbe la introducción directa o indirecta de sustancias peligrosas en las aguas subterráneas, sustancias que figuran en la lista 1 (mercurio, cadmio y sus componentes). Además limita las de la lista 2 (cobre, zinc, plomo y arsénico, y otras sustancias que den mal olor y sabor al agua que las hagan inapropiadas para el consumo humano, entre otras). Esta directiva será derogada, ello después de que la directiva marco del agua estableciera dentro de ella los lineamientos para la prevención y control de la contaminación del agua subterránea. Directiva marco del agua Esta directiva del 2000 abarca la gestión del agua en su totalidad: cantidad, calidad, y el ambiente en la cuenca. La definición de aguas abarca ríos, lagos, aguas costeras y aguas subterráneas. Su principal aporte es el establecimiento de planes de manejo de cuenca con medidas concretas de mejora que deben ser cumplidos en un tiempo determinado. El objetivo final es que toda la cuenca consiga llegar a un nivel de calidad adecuado. Mejora la regulación de actividades mineras al especificar de forma genérica que en toda actividad se requieren medidas para controlar los vertidos a límites establecidos,

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prevenir la contaminación por emisiones furtivas y/o reducir los impactos por episodios de contaminación accidental. También establece sistemas de detección o alarma para tales eventos. El artículo 5 requiere que se haga para cada cuenca un análisis de presiones e impactos. Si bien en la directiva no se hace alusión directa a la actividad minera, la contaminación proveniente de ésta se entiende que está comprendida en la definición antes mencionada y ha de incluirse en el análisis. Así lo expresan claramente los documentos guías producidos para la implementación de la directiva marco de aguas. Un aspecto importante es que la aplicación de esta directiva debe realizarse complementariamente con la directiva de aguas residuales urbanas, la de nitratos y IPPC, a efectos de tener un enfoque comprensivo e implementar medidas preventivas adecuadas para cada tipo particular de actividad contaminadora. Como se desprende del análisis de la directiva IPPC no hay regulaciones relevantes relativas al control preventivo de la contaminación de agua en el sector minero. Esto es delicado teniendo en cuenta que la minería es una actividad en la cual las decisiones que se tomen en el diseño de la mina tendrán impactos por décadas posteriores al cierre de la misma. Asimismo al no aplicarse la directiva IPPC no existiría obligación expresa de restaurar los lugares de explotación a un nivel satisfactorio (aunque en la mayoría de los casos esto ya esta cubierto por las legislaciones nacionales). Directiva sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas. Esta directiva es un fruto directo de las propuestas legislativas post Baia Mare. Después de varios años de discusión con todos los actores interesados y todos los estados de la UE fue finalmente aprobada al comienzo del 2006. Ahora constituye el texto legal europeo más directamente ligado al control ambiental de las explotaciones mineras. Durante las discusiones de la directiva hubo visiones contrapuestas sobre su cobertura. La versión final está restringida a las instalaciones de gestión de residuos (escombreras y canchas de relave) activas, aunque se incluyen también algunas disposiciones referentes a los pozos de explotación y las instalaciones abandonadas. Su objetivo es establecer medidas para prevenir y minimizar los efectos y los riesgos adversos para el medio ambiente y la salud de las personas derivados de la gestión de residuos de las industrias extractivas. Para los residuos inertes y el suelo no contaminado se establece un régimen de control menos riguroso. Para lo que se define como residuos no inertes y no peligrosos se deja que los estados miembros puedan reducir algunos de los requisitos. Estas exenciones no se aplican si las instalaciones superan cierto tamaño especificado en el anexo III de la directiva (categoría A). Las empresas deben elaborar un plan de gestión para la reducción, tratamiento, recuperación y eliminación de los residuos de extracción. El plan debe incluir el procedimiento de cierre, incluida la rehabilitación, y el procedimiento de mantenimiento después del cierre. Para las instalaciones de categoría A debe producirse también un plan de accidentes graves similar al de Seveso II. Se establecen ciertos controles para la disposición de residuos en las zonas de extracción. Paradójicamente, aunque la directiva favorece esta práctica, no se establece ningún control para los lugares donde no se no dispone de residuos, lo cual puede actuar

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como desincentivo. Las instalaciones de gestión de residuos deben cumplir ciertos requisitos en su construcción y cierre para prevenir accidentes y minimizar la contaminación. Las empresas deben producir garantías financieras antes del inicio de las actividades. Al final de la directiva se han incluido algunas disposiciones referentes a las instalaciones de residuos cerradas. Los estados miembros tienen que producir un inventario de instalaciones cerradas, incluyendo aquellas que estén abandonadas. También se establece que se intercambiará información con vistas al desarrollo de metodologías de rehabilitación para cumplir los requisitos de la directiva. En resumen, la directiva ofrece un enfoque de ciclo completo para las instalaciones de gestión de residuos, pero no para toda el área de explotación. Asimismo, aunque imponen controles bastantes estrictos para estas instalaciones no establece suficientes medidas preventivas desde el inicio de la explotación para la gestión de aguas a largo plazo.

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4 Regulación peruana sobre la gestión de aguas en la minería

La legislación ambiental para la protección del agua en el Perú es sumamente extensa, sin embargo lo propio no se puede decir de los instrumentos de gestión que debieran posibilitar su protección efectiva. El panorama se complica aún más si se tiene en cuenta que junto a una legislación de orientación estatista viene surgiendo otra con un enfoque basado en el mercado de los recursos naturales, entre ellos el agua. En este capítulo se analizarán los principales instrumentos de protección ambiental que se aplican a la actividad minera; y a partir de esta presentación se analizarán los aciertos y limitaciones de la actual legislación para hacer una adecuada gestión del agua en la minería.

4.1 El Marco normativo de la gestión del agua en el Perú La legislación peruana ha recogido en diversos cuerpos normativos las políticas de uso y manejo de los recursos naturales, incluyendo el recurso hídrico. Las principales normas que regulan a éste último son:

- La Constitución del Estado de 1993. - Ley General de Aguas DL 17752 del año 1969. - La Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de RRNN, Ley N° 26821. - La Ley General del Ambiente, Ley 28611 13 de Octubre del 2005 (LGA).

Entre otros aspectos, dichos instrumentos regulan lo concerniente al tutelaje del Estado sobre los recursos hídricos, los derechos al uso del agua y la protección del recurso mediante su conservación y preservación. Tutelaje del Estado La Ley General del agua (Art. 1º) señala que el agua es propiedad del Estado. Además, precisa que el dominio del agua es inalienable e imprescriptible y que no hay propiedad privada de las aguas, ni derechos adquiridos sobre ellas. Su uso justificado y racional solo debe otorgarse en armonía con el interés social y el desarrollo del país. La Constitución del 1979 corrige la Ley de Aguas, de corte claramente estatista, y precisa que el agua es patrimonio de la nación y establece que el Estado es soberano en su aprovechamiento. La Constitución del Estado de 1993 ratifica que los recursos naturales, como el agua, son patrimonio de la Nación, y deja a la Ley orgánica el establecimiento de las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a los particulares. Derechos sobre las aguas La Ley de Aguas establece las modalidades de otorgamiento de derechos de uso del agua a los particulares; estas son, permisos, autorizaciones o licencias (Art. 8). Así

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mismo, la ley precisa que estos usos son aleatorios y se encuentran condicionados a la disponibilidad del recurso y que deben ejercerse en función al interés social y desarrollo del país. Para ello, el artículo 27º de la Ley establece el siguiente orden de prelación que, como se puede observar, prioriza el interés social:

a) Para las necesidades primarias y abastecimientos de poblaciones; b) Para cría y explotación de animales; c) Para la agricultura; d) Para usos energéticos, industriales y mineros, y e) Para otros usos.

Adicionalmente deja en el Poder Ejecutivo la posibilidad de variar el orden preferencial de los incisos c), d) y e) teniendo en cuenta los siguientes criterios básicos: características de las cuencas o sistemas, disponibilidad de aguas, política hidráulica, planes de Reforma Agraria y usos de mayor interés económico. Esta disposición coincide con el concepto del agua como derecho humano básico que indica que su utilización se hace privilegiando el interés social y el desarrollo del país. El mayor problema de esta norma fue que dejó totalmente en manos del Estado el manejo del agua, posteriores modificaciones por la vía reglamentaria facilitaron la participación de los usuarios en la gestión del agua, incluida la formación de autoridades autónomas de cuenca, que hasta la fecha no se han implementado. La Constitución del 93 señala que por ley orgánica se fijan las condiciones para la utilización y otorgamiento de los recursos naturales a los particulares. Enfatizando este mismo criterio, la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los recursos naturales, Ley 26821, en su Art. 21 precisa que la Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de cada recurso natural precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado por su otorgamiento, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro correspondiente, así como su posibilidad de cesión entre particulares. En el Art. 24 señala que también pueden otorgarse recursos naturales a los particulares bajo otras modalidades como son las licencias, autorizaciones y permisos. Ambos dispositivos dejan abierta la posibilidad que dichos recursos naturales puedan ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico (Arts. 66 y 73) lo que podría hacerse mediante la modificación de la Ley de Aguas. Sin embargo mientras esté vigente la Ley de aguas queda claro que solo se otorgan derechos de uso sobre las mismas. Otro elemento que introduce la Constitución del 93 y la Ley 26821 es que todo aprovechamiento de recursos naturales por particulares debe dar lugar a una retribución económica, la cual se determina en base a criterios económicos, sociales y ambientales. Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales La Ley General del Ambiente Art. 85.1 establece que el Estado promueve la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales a través de políticas, normas, instrumentos y acciones de desarrollo, así como, mediante el

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otorgamiento de derechos, conforme a los límites y principios expresados en la presente Ley y en las demás leyes y normas reglamentarias aplicables. Con relación al agua en el Art. 90 indica que el Estado promueve y controla el aprovechamiento sostenible de las aguas continentales a través de la gestión integrada de los recursos hídricos. El artículo 28º de la Ley Orgánica de Aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821, señala que los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible; lo que implica su manejo racional así como tener en cuenta su capacidad de renovación, evitando su sobreexplotación y reponiéndolos cualitativa y cuantitativamente, de ser el caso. La Ley 26821 en el Art. 29, refiriéndose a la explotación de los recursos no renovables, como es el caso de la minería, precisa que su aprovechamiento sostenible consiste en la explotación eficiente de los mismos, evitando o mitigando el impacto negativo de su extracción sobre otros recursos del entorno y del ambiente, como es el caso del agua. Si se analiza con cuidado éste Art. 29 se puede ver que trae una novedad con la definición que hace de aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables, pues señala además que la explotación eficiente de los mismos debe hacerse adicionalmente bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, sin que luego la norma defina en que consiste dicho principio. Esta definición contradice aquella acuñada por la Comisión Bruntland que considera que “el desarrollo duradero es aquel que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias” (IDEA-PUCP, 1998). La extracción de recursos no renovables termina por agotarlos, lo que significa que estos no podrán ser utilizados por las futuras generaciones, por lo que no puede hablarse de hacer un aprovechamiento sostenible de recursos no renovables. Con el mismo argumento tampoco puede decirse que la minería es una actividad sostenible, pues agota recursos naturales no renovables, cuya explotación no podrá ser posible por las generaciones futuras. La “sustitución de valores o beneficios reales” por la extracción de recursos no renovables que la ley menciona, pero no define, puede llevar igualmente a otorgar un valor económico por su extracción, concepto totalmente ajeno al de aprovechamiento sostenible, pues ese recurso ya no va a poder ser restituido como tal. Siguiendo con la lógica de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, sean estos renovables o no renovables, la Ley 26821 precisa las condiciones que un titular, minero en este caso, debe cumplir:

- Utilizar el recurso natural, de acuerdo al título del derecho, para los fines que fueron otorgados, garantizando el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales.

- Cumplir con las obligaciones dispuestas por la legislación especial correspondiente.

- Cumplir con los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y los Planes de Manejo de los recursos naturales establecidos por la legislación sobre la materia.

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- Cumplir con la retribución económica correspondiente, de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes especiales.

- Mantener al día el derecho de vigencia, definido de acuerdo a las normas legales pertinentes.

Como puede verse la Ley 26821 señala además que el titular debe cumplir con los requerimientos de las Leyes especiales, en consecuencia cuando se trate del otorgamiento de derechos de agua el titular debe observar lo establecido en la Ley de aguas, DL 17752 es decir cuidar:

- Que su uso no impida la satisfacción de los requerimientos de los usos otorgados conforme a ley;

- Que no haya pérdida del recurso agua, - Que las aguas sean apropiadas en cantidad y oportunidad para el uso al que se

destinarán, - Que no se alteren los usos públicos a que se refiere la presente ley, y - Que hayan sido aprobadas las obras de captación, alumbramiento, producción o

regeneración, conducción, utilización, avenimiento, medición y las demás que fuesen necesarias.

La conservación y preservación del recurso agua La Ley de Aguas (Art. 9) declara de necesidad y utilidad pública la conservación y la preservación de las aguas, así como su incremento. En este sentido protege tanto la calidad como la cantidad de éstas; siguiendo esta línea, la Ley General del Ambiente señala que es objetivo de la gestión ambiental preservar, conservar, mejorar y restaurar la calidad del agua controlando los factores de riesgo que la afecten. Adicionalmente en el Art. 17º la Ley de Aguas precisa que en estados declarados de emergencia por escasez, exceso de contaminación u otras causas, la Autoridad de Aguas o la Sanitaria, en su caso, dictarán las disposiciones convenientes para que las aguas sean protegidas, controladas y suministradas en beneficio de la colectividad e interés general, atendiendo preferentemente el abastecimiento de las poblaciones y las necesidades primarias. En la Ley de Aguas se precisan además, disposiciones específicas para los casos de conservación y preservación de las aguas. En relación a la conservación de las aguas.- La Ley de Aguas menciona en su artículo 19º que la Autoridad de Aguas dictará las providencias y aplicará las medidas necesarias para evitar la pérdida de agua por escorrentía, percolación, evaporación, inundación, inadecuado uso u otras causas, con el fin de lograr la máxima disponibilidad de los recursos hídricos y mayor grado de eficiencia en su utilización y en el artículo 20º establece obligaciones a los usuarios orientadas a la conservación del recurso, las cuales son:

- Emplear las aguas con eficiencia y economía, en el lugar y con el objeto para el que le fueran otorgadas;

- Construir y mantener las instalaciones y obras hidráulicas propias en condiciones adecuadas para el uso, evacuación y avenamiento de las aguas;

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- Contribuir proporcionalmente a la conservación y mantenimiento de los cauces, estructuras hidráulicas, caminos de vigilancia y demás obras e instalaciones comunes, así como a la construcción de las necesarias;

- Utilizar las aguas sin perjuicio de otros usos; - No tomar mayor cantidad de agua que la otorgada, sujetándose a las

regulaciones y limitaciones establecidas de conformidad con la presente Ley; - Evitar que las aguas que deriven de una corriente o depósito se derramen o

salgan de las obras que las deben contener; - Dar aviso oportuno a la Autoridad competente cuando por cualquier causa

justificada no utilice parcial, total, transitoria o permanentemente los usos de aguas otorgados, excepto cuando se trate de alumbramiento de aguas subterráneas no comunes; y

- Cumplir con los reglamentos del Distrito de Riego al cual pertenece, así como con las demás disposiciones de las Autoridades competentes.

El Art. 10º del D.S Nº 261-69-AP, establece que entre las atribuciones del Ministerio de Agricultura, están reorganizar zonas, cuencas o valles para mejorar la utilización de las aguas. Esto implica que se pueden modificar los usos de agua otorgados y declarar zonas de protección donde se haya vulnerado el recurso; limitando, condicionando e incluso prohibiendo cualquier actividad que provoque o incremente tal vulneración. Así mismo, el MINAG esta facultado para declarar estados de emergencia para eliminar o reducir los daños que se puedan producir por exceso o escasez de agua, y para autorizar la derivación de estas, de una cuenca a otra. Por otro lado, el Art. 85º del mencionado Reglamento de los Títulos I, II y III de la Ley de Aguas, D.S. 261-69-AP, se refiere a la cuenca como la “unidad geosocioeconómica” que debe ser tomada en cuenta para la definición de la política hidráulica sobre preferencias de uso de agua, es decir, al momento de decidir el otorgamiento de una fuente para determinado uso. Finalmente en el Art. 21º LGA señala que “la Autoridad de Aguas deberá disponer la modificación, reestructuración o acondicionamiento de las obras o instalaciones que atenten contra la conservación de las aguas, pudiendo modificar, restringir o prohibir el funcionamiento de ellas”. Con relación a la preservación de las aguas.- Al igual que en el caso de conservación de las aguas, la Ley de Aguas en su artículo 9º, declara de necesidad y utilidad pública la preservación de las aguas. Estableciéndose así mismo en el Art. 14º de la Ley que nadie podrá variar la naturaleza o la calidad de las aguas sin autorización; y en ningún caso, si con ello se perjudica la salud pública o se causa daño a la colectividad o a los recursos naturales o se atenta contra la seguridad o soberanía nacionales. De igual manera, el Artículo 22º establece que esta prohibido verter o emitir cualquier residuo, sólido, líquido o gaseoso que pueda contaminar las aguas, causando daños o poniendo en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna o comprometiendo su empleo para otros usos, pudiendo descargarse únicamente cuando:

- Sean sometidos a los necesarios tratamientos previos; - Se compruebe que las condiciones del receptor permitan los procesos naturales

de purificación;

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- Se compruebe que con su lanzamiento submarino no se causará perjuicio a otro uso.

En el caso de llegarse a que la contaminación fuera inevitable, la Autoridad podrá ordenar la revocación del uso de las aguas o la prohibición o la restricción de la actividad dañina. El Capítulo II del Reglamento de los Títulos I, II y III de la Ley General de Aguas26, regula la preservación de las aguas, excluyendo explícitamente su aplicación para aguas subterráneas. En este sentido, regula lo relacionado a vertimientos indicando que la Autoridad Sanitaria (MINSA) deberá emitir previamente la respectiva autorización. Hablando específicamente de minería, señala que el MINEM antes de autorizar la instalación de plantas concentradoras o canchas de relaves, deberá solicitar el informe del MINSA. Posteriormente, el art. 145º de dicho reglamento establece que está “terminantemente prohibida” la contaminación de las aguas a consecuencia del desarrollo de la actividad minera. Si se incumple esta prerrogativa, el MINSA puede solicitar a la Autoridad de Aguas la suspensión temporal del suministro e incluso la revocación de las licencias respectivas. Finalmente, es necesario resaltar que este reglamento indica que las autorizaciones para estudios y obras de almacenamiento, derivación, captación, conducción y evacuación de aguas utilizadas en minería, entre otros, requieren la aprobación de la “Dirección General de Aguas e Irrigación”, cuyas funciones asumió la actual Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA. La contaminación de las aguas sean estas superficiales o subterráneas, que conlleven daño para la salud humana, la colectividad o la flora o fauna, será sancionada de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 274º del Código Penal, quedando el responsable obligado a reparar los daños y perjuicios ocasionados (Art. 122 LGA). A pesar del conjunto de las disposiciones antes mencionadas, que debieran garantizar una adecuada gestión de las aguas en el caso sector minero, la realidad es que los problemas de contaminación, así como los conflictos por el uso del agua entre el sector minero y las comunidades de su entorno, como se ha referido en los capítulos anteriores, continúan siendo una realidad cotidiana. Como se verá seguidamente las dificultades se encuentran en instrumentos de gestión inconclusos, en algunos casos incoherentes entre si, y sobre todo de aplicación fragmentada, y que son aplicados por autoridades sectoriales que no tienen un enfoque integral de la gestión del agua. Agravado por un sistema de gestión que no cuenta con mecanismos adecuados para canalizar conflictos.

4.2 La gestión del agua en la minería

26 D.S. Nº 261-69-AP (13.12.69)

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Reglamento sobre Protección del Medio Ambiente en la Actividad Minero Metalúrgica: DS No. 016-93/EM, establece previsiones específicas sobre calidad del ambiente y específicamente sobre la calidad del agua en su Titulo Segundo. Son estas las consideraciones que todo titular minero debe tener en resguardo de la calidad ambiental, y especialmente de la calidad del agua. Dicho dispositivo, entre otras cosas, señala que:

- Se deberá contar con instalaciones apropiadas para el tratamiento de los residuos líquidos. Se procurará que las aguas residuales resultantes de este tratamiento, así como el agua contenida en soluciones, pulpas y emulsiones sean reutilizadas, de ser técnica y económicamente factible.

- Se deberá contar con un sistema de colección y drenaje de residuos y derrames que incluyan sistemas de almacenamiento que consideren casos de contigencia.

- Cuando el agua a ser utilizada por la planta de beneficio provenga de cuerpos de agua con sustancias contaminantes que se encuentren por encima de los niveles máximos permisibles establecidos, se llevará un registro de los muestreos periódicos realizados y sus respectivos análisis, antes y después del uso.

- En los casos en que el agua utilizada provenga de pozos, se deberá propiciar la recarga natural del sistema y el control del acuífero.

- Las aguas servidas provenientes de las instalaciones mineras deberán ser tratadas antes de su vertimiento, controlando periódicamente que no se excedan los límites máximos permisibles.

- En caso de disposición de relaves y/o escorias, en tierra, éstos deberán ser depositados en canchas ubicadas preferentemente cerca de las plantas de beneficio, para permitir el reciclaje del agua y así minimizar o evitar la descarga de efluentes fuera de la zona de almacenamiento. Para ello, no se podrá ocupar cauces de flujo de agua permanente, evitar ocupar áreas aguas arriba de poblaciones o campamentos, evitar ubicarse a la orilla de cuerpos lacustres o marinos, etc.

- El material depositado en las canchas de relaves y/o escorias deberá ser estabilizado de tal forma que no pueda degradar los cuerpos de aguas superficiales y subterráneos.

- Las pilas de lixiviación deben ser impermeabilizadas y en su exterior se deberán construir drenajes apropiados que impidan el ingreso de aguas provenientes del escurrimiento superficial.

- Debe asegurarse que los efluentes provenientes de minerales tratados en procesos hidrometalúrgicos no degraden cuerpos de agua naturales.

Adicionalmente el Reglamento menciona que en los EIAs debe incluirse previsiones para el control y mitigación de efectos mediante la descripción de áreas de disposición de aguas de desechos y del tipo de tratamiento que se les aplicará, descripción del lugar de disposición y/o almacenamiento de relaves y/o escorias, forma de acumulación decantación y drenaje, tanto del agua de pupa como de precipitación pluvial, filtración y escorrentía, entre otros. Con relación al tratamiento de aguas de minas la Guía Ambiental para el Cierre y Abandono de Minas elaborada por el MINEM promueve las tecnologías activas. Si bien se menciona que las metodologías para el tratamiento de aguas de minas pueden ser activas o pasivas, solo se recomienda el uso de las metodologías activas, pues la Guía

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señala expresamente que “una vez iniciado el drenaje ácido, la única tecnología comprobada para su manejo es el tratamiento activo del agua”. En lo relativo a la conservación de los Recursos Hídricos, protección de la cantidad de las aguas, el Reglamento de protección ambiental minera DS No. 016-93/EM establece que todo EIA debe incluir:

- En la descripción del proyecto: accidentes fisiográficos como manantiales, descripción de los cuerpos de agua.

- En la descripción de actividades a realizar: volumen estimado de suministro y consumo de agua, volumen estimado de aguas de desecho a generarse, planos de las plantas de tratamiento de aguas, sistemas de drenaje y recolección de salpicaduras, sistemas de conducción y depósito de relaves y/o escorias, entre otros.

- Efectos previsibles de la actividad en los recursos hídricos o cuerpos de aguas.

4.3 Los instrumentos de gestión del agua en la minería Para poder cumplir con las previsiones señaladas en el acápite precedente, así como las disposiciones de protección de las aguas, existen varios instrumentos de gestión ambiental aplicables a la gestión del agua en la minería, varios de los cuales se encuentran aún en formación. A continuación presentaremos algunos de ellos en orden de su importancia:

- Los Estándares de calidad de agua. - Los límites máximos permisibles. - Los estudios de impacto ambiental y/o evaluaciones ambientales. - Los programas de adecuación y manejo ambiental. - Los planes de cierre de minas. - La remediación de pasivos ambientales. - Participación y vigilancia en la gestión de aguas. - La fiscalización y control de las actividades minero metalúrgicas. - El pago por servicios ambientales.

4.3.1 Los estándares de calidad de agua (ECAs) Los estándares de calidad de agua, establecidos a fines de la década del 60 en el Reglamento de los títulos I, II, y III de la Ley General de Aguas27 define valores de calidad de agua en cuerpo receptor para los distintos usos. Este dispositivo aún está vigente, pero debido a la inoperancia de la Autoridad de Aguas solo algunos cuerpos de agua han sido clasificados, por tipo de uso, a lo largo de las 4 últimas décadas. En consecuencia el referido dispositivo no es utilizado como instrumento de fiscalización y control, y solo se usa de manera referencial. Conforme al Reglamento Nacional para la aprobación de Estándares de Calidad Ambiental (ECAs) y Limites Máximos Permisibles (LPMs), D.S 044-98-PCM, el CONAM deberá implementar un proceso de coordinación transectorial para el 27 Aprobado mediante Decreto Supremo N°261-69-AP, modificado por Decreto Supremo N°007-83-SA

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desarrollo de estos instrumentos. En el marco de esta disposición, y de la Ley de Creación del CONAM, se instaló el año 1999 el Grupo Técnico Ambiental - GESTA de Agua, para revisar estos estándares existentes y establecer nuevos. Dicho espacio tiene una conformación multiactores, de representantes de distintos sectores del Estado, gremios privados, sociedad civil, gremios profesionales, y gobiernos locales. Los programas anuales para el establecimiento de ECAs y LMPs cada año han venido incluyendo como meta la elaboración del Proyecto de norma modificatoria del Reglamento de la Ley General de Aguas para el establecimiento de los Estándares de Calidad para Agua. De acuerdo al último Programa Anual 2005 – 2006 la meta fue elaborar una propuesta que contenga por lo menos los siguientes aspectos:

- Parámetros de calidad diferenciados por uso; - Metodología de muestreo y análisis; - Estimación preliminar de costo–beneficio; - Referencia del nivel de riesgo y riesgo aceptable; - Plan de Acción para la implementación de los estándares a mediano y largo

plazo; - Diseño de la estrategia de gestión; y la propuesta de financiamiento.

El referido Gesta Agua debió concluir con su trabajo a Octubre del 2005, es decir contar con una propuesta de norma, lamentablemente a la fecha dicho encargo no se ha cumplido. Mientras tanto las poblaciones de las áreas de influencia minera no cuentan con referentes legales concretos para hacer sus reclamos y menos aún para la protección de su salud de impactos en el agua causados por actividades minero metalúrgicas.

4.3.2 Limites máximos permisibles (LMPs) Los límites máximos permisibles (LMPs), son instrumentos de gestión que permiten controlar la contaminación en la fuente de emisión. El Reglamento sobre Protección del Medio Ambiente en la Actividad Minero Metalúrgica, DS No. 016-93/EM, regula las obligaciones que todo titular minero, así como aquellas personas que pretendan realizar actividad minera, deben cumplir de modo que los impactos generados por su actividad no sobrepasen los límites máximos permisibles. En la Resolución Ministerial No 011-96-EM/VMM, se establecieron dos tipos LMPs de emisión para efluentes líquidos en cuerpos de agua:

- Niveles Máximos Permisibles de Emisión para las Unidades Minero-Metalúrgicas (Anexo 1 de la referida norma);

- Valores máximos de emisión para las unidades mineras en operación o que reinician operaciones (Anexo 2 de la referida norma).

Los valores máximos establecidos en Anexo 2 se ajustarán gradualmente en un periodo de 10 años a los Niveles Máximos Permisibles establecidos en Anexo 1 (Art. 2). Los titulares mineros están obligados a establecer en los estudios de impacto ambiental o en las evaluaciones ambientales (EIA) y/o Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs) o Declaración Jurada de PAMA un punto de control en cada

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efluente líquido minero-metalúrgico a fin de determinar la concentración de cada uno de los parámetros regulados y el volumen de descarga en metros cúbicos por día (Art. 3). Los resultados del muestreo serán puestos en conocimiento de la Dirección General de Minería (Art. 10). Los parámetros que han sido regulados, aún no representan un verdadero control de la contaminación de agua, por varias razones:

- Fueron establecidos por la Autoridad minera para controlar emisiones

declaradas en los PAMAs y/o EIAs de los titulares mineros, sin tener en consideración criterios de protección de ecosistemas y salud humana, sino de carácter económico, en diálogo con las empresas mineras.

- Las empresas sólo están obligadas a establecer un punto de control de emisiones, que es el que se va a someter al monitoreo de efluentes.

- No guardan relación con estándares internacionales, ni con los estándares de calidad de agua vigentes en el país para los distintos tipos de usos.

- Los estándares de calidad de agua siguen en discusión, aún no se han aprobado y cuando estos se aprueben serán metas a cumplir, por lo que luego seguirá el proceso de adecuación de los LMP de emisión en cuerpos de agua a los referidos estándares.

- No existen estándares para la preservación del ecosistema. El agua puede en un momento estar aparentemente limpia, pero el ecosistema ha sobrepasado su capacidad de carga, es decir de regenerarse a si mismo.

- Los límites máximos permisibles en los puntos de emisión de las unidades minero metalúrgicas para metales pesados como el plomo, cobre, zinc, fierro y arsénico, según las normas del MINEM, se calculan en los sólidos disueltos28 y no sobre los sólidos totales presentes en el efluente, como establecen las disposiciones de la Ley de Aguas. Si se midieran los sólidos totales se tendría una idea completa de la descarga total de metales pesados presentes en un efluente minero, pues luego estos efluentes van a ingresar a una fuente de agua con una carga mayor a la que los LMPs consideran. Los sólidos disueltos solo presentan los resultados de aquella porción de los metales que está disuelta y no del total, que puede luego continuar disolviéndose al ingresar en una fuente de agua, por efectos de la temperatura, el pH, entre otros factores. Como se ha referido esta norma del MINEM contraría la normativa vigente sobre calidad de aguas que mide la presencia de metales pesados en el agua sobre sólidos totales, por lo que existen permanentes discusiones entre los técnicos del MIMEN y DIGESA sobre la cantidad de metales pesados presentes en la descarga de una fuente de emisión minera en cuerpos receptores.

Esta omisión legal puede también constituirse en una forma de ocultar información sobre la contaminación real podría estar aportando el emisor minero, lo cual no ayuda a la transparencia de información que las empresas mineras deberían cumplir con poner al alcance de las poblaciones de las áreas de influencia minera. La norma de otro lado favorece a la manipulación de datos, pues se ha dado el caso de que algunas empresas

28 Los metales pesados en el agua se presentan como sólidos disueltos y sólidos insolubles lo que da el total de sólidos Totales, pues una parte se disuelve y la otra permanece como sólido.

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mineras monitorean en los puntos de emisión a horas de la mañana, cuando la temperatura es baja, encontrando a esta hora, menos sólidos disueltos, pues el resto de los metales permanecerán como sólidos en suspensión. Lamentablemente luego al ingresar al cuerpo receptor estos metales pueden continuar diluyéndose en dicha fuente de agua. Por ejemplo, si un efluente minero arrastra 100 mg/m3 de plomo el 40% del total posiblemente esté presente como sólidos disueltos y la otra permanecerá como sólidos en suspensión, de continuar su dilución por efecto de otros factores. Entonces cuando se toma como parámetro de medición los sólidos disueltos solo esta diciendo que la presencia de plomo en el agua es de 40 mg/m3 y no de 100 mg/m3. DIGESA por su parte al medir la calidad de agua en el cuerpo receptor de dicha fuente de emisión minera, va a encontrar posiblemente valores superiores, a pesar de la dilución de la descarga por decir 80 mg/m3 de plomo en el agua pues el parámetro de medición que usa son los sólidos totales. El criterio de la Ley de Aguas es el adecuado en la consideración que dichos metales pueden continuar disolviéndose en el cuerpo receptor.

En consecuencia los LMPs vigentes no están orientados a la protección de la salud humana del área de influencia minero metalúrgica, ni los ecosistemas circundantes.

4.3.3 Los estudios y/o evaluaciones de impacto ambiental El Reglamento sobre Protección del Medio Ambiente en la Actividad Minero Metalúrgica, DS No. 016-93/EM señala que los titulares de actividad minera son responsables de todas las emisiones, vertimientos y disposición de desechos al ambiente generados por el desarrollo de su actividad. Es por ello que les exige la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental para la realización de cualquier tipo de actividad minera, de beneficio, de labor general y de transporte minero, como requisito previo indispensable para iniciar la etapa de explotación. Posteriormente, debido a la ampliación de los conflictos minero – ambientales, el Estado aprueba el Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera (D.S. No 038-98-EM del 30.11.98) que en su Art. 6o exige la presentación por parte del titular de una evaluación ambiental para proyectos calificados como Categoría C, evaluación que deberá elaborarse siguiendo la estructura establecida en el Anexo 2 del mencionado decreto, y los lineamientos de la Guía publicada por el MINEM. El estudio de impacto ambiental – EIA, es un instrumento preventivo, pues en estos estudios los titulares mineros deben detallar no solo la descripción del proyecto que se pretende desarrollar, si no también la identificación de los posibles impactos que éste pueda generar en el medio ambiente y la salud. Además, su aprobación por la Autoridad Competente es requisito previo para la ejecución del proyecto. Según el artículo 20º del reglamento, todo aquel que solicite una concesión minera y/o de beneficio está obligado a presentar un EIA. De igual manera, deberán presentar un EIA, aquellos titulares que “realicen ampliaciones de producción en sus operaciones o tamaño de planta de beneficio superiores al 50%”. Según lo señala el reglamento, todo EIA debe incluir la descripción del proyecto a realizarse, los aspectos físico-naturales, biológicos, socio-económicos y culturales en el

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área de influencia del proyecto, evaluar y definir los potenciales impactos y consecuencias del desarrollo del mismo, señalar las medidas de previsión y control para disminuir los efectos de la actividad en el ambiente circundante y la salud. En lo relativo al tema de los Recursos Hídricos, el reglamento establece que todo EIA debe incluir:

- En la Descripción del Proyecto: accidentes fisiográficos como manantiales, descripción de los cuerpos de agua.

- En la Descripción de Actividades a Realizar: volumen estimado de suministro y consumo de agua, volumen estimado de aguas de desecho a generarse, planos de las plantas de tratamiento de aguas, sistemas de drenaje y recolección de salpicaduras, sistemas de conducción y depósito de relaves y/o escorias, entre otros.

- Efectos Previsibles de la Actividad en los recursos hídricos o cuerpos de aguas. - En las medidas de Control y Mitigación de Efectos: descripción de áreas de

disposición de aguas de desecho y del tipo de tratamiento que se les aplicará, descripción del lugar de disposición y/o almacenamiento de relaves y/o escorias, forma de acumulación decantación y drenaje, tanto del agua de pupa como de precipitación pluvial, filtración y escorrentía, entre otros.

Además según normas posteriores, se han incluido Estudios de Impacto Ambiental semidetallados (EIAsd) y Estudios de Impacto Ambiental Preliminares (EIAP) correspondiendo al MINEM su calificación. Además de las Evaluaciones Ambientales (EA) para la fase de exploración. Alcances y limitaciones del instrumento de gestión29 El nivel de exigencia de los instrumentos de gestión ambiental antes mencionados, aplicables al sector minero metalúrgico, es insuficiente para asegurar la protección efectiva del recurso hídrico en las áreas de influencia de esta actividad. Esto puede observarse debido a que:

- Los EIA son desarrollados por el propio proponente de la inversión, lo que evidencia falta de independencia.

- No exigen análisis de alternativas (es decir la presentación de opciones que permitan a la autoridad decidir con conocimiento de causa, por ejemplo respecto a partes sustanciales del proyecto, como: ¿Donde es mejor que se coloquen las canchas de relaves? ¿De donde es mejor que extraer el agua necesaria para el proceso? ¿Qué metodologías de tratamiento del mineral son las mejores? etc.). Además, todo estudio de impacto ambiental debe considerar el análisis de las distintas alternativas, entre ellas la de “no ejecución del proyecto”, lo cual no es requerido por el MINEM.

- Se aprueban por silencio administrativo positivo, es decir si la autoridad no se pronuncia en un plazo determinado dichos estudios son automáticamente aprobados;

29 Elaborado sobre la base de la Ponencia “Políticas Ambientales y Marcos Jurídicos que Regulan la Actividad Minera en el Perú” presentada por Doris Balvín al Foro Internacional “Minería Sociedad Ambiente y Desarrollo”, Cajamarca Setiembre 2003.

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- La participación ciudadana es meramente formal, es decir no obliga a la autoridad a recoger la opinión de la población en su decisión. Esto va en contra de las tendencias internacionales modernas que requieren de licencia social para que las operaciones mineras se desarrollen. Es decir que las inversiones mineras solo se realizan cuando las poblaciones del área de influencia están de acuerdo con el desarrollo de las mismas. En el proceso de aprobación del EIA no se consideran a las poblaciones directamente afectadas por la referida inversión ni a quienes defienden el interés público ambiental como parte en el procedimiento administrativo.

- La protección de los ecosistemas y los recursos naturales no forma parte de las medidas que deben ser evaluadas por el MINEM para la aprobación de los EIA y menos aún se incluyen en el monitoreo, a pesar de que, por sus características, la actividad minera es intensiva en el uso de recursos naturales como el agua. La minería de cobre a tajo abierto, por ejemplo, puede llegar a impactar seriamente en las condiciones de los ecosistemas.

- Con relación a la protección de los recursos hídricos este instrumento se queda en la recopilación descriptiva de datos y no establece mecanismos que recogiendo lo establecido en el Reglamento de Protección Ambiental Minera sobre protección de recursos hídricos los operativice, por ejemplo, en un Plan de Manejo Ambiental que incluya todos los componentes necesarios para evitar la contaminación de los cuerpos de agua y garantizar su conservación. De igual manera no condiciona la aprobación de dichos estudios al cumplimiento de lo establecido en el reglamento.

4.3.4 Los programas de adecuación y manejo ambiental El Reglamento de Protección ambiental también obliga a los titulares de operaciones mineras ya aprobadas a la presentación de programas de adecuación y manejo ambiental. Estos programas, conocidos como PAMAs, se establecieron para facilitar la adecuación de las operaciones ya existentes a obligaciones ambientales nuevas, por medio de la definición y cumplimiento de un cronograma aprobado por la autoridad competente. El presente reglamento define a los PAMAs como: “…Programa que contiene las acciones e inversiones necesarias para incorporar a las operaciones minero metalúrgicas los adelantos tecnológicos y/o medidas alternativas que tengan como propósito reducir o eliminar las emisiones y/o vertimientos para poder cumplir con los niveles máximos permisibles establecidos por la Autoridad Competente” (Art. 2º). Como un paso previo a la presentación de un PAMA, el reglamento establece la realización de una Evaluación Ambiental Preliminar, con el fin de identificar los problemas que genera al ambiente la actividad minero metalúrgica. El Ministerio de Energía y Minas es la autoridad competente para fijar los plazos de ejecución de los PAMAs. En principio, la norma establecía que estos plazos, en ningún caso pueden exceder de 5 años para las actividades mineras y 10 años para las que cuenten con procesos de fundición; con la aprobación del DS 046-2004/EM, el

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Ministerio estableció excepciones en las cuales se puede solicitar la prorroga de los plazos establecidos inicialmente por un lapso no mayor a 4 años. Cabe resaltar que el Art. 26º de la Ley General del Ambiente señala que “Los informes sustentatorios de la definición de plazos y medidas de adecuación y los informes de seguimiento y avances en el cumplimiento del PAMA, tienen carácter público y deben estar a disposición de cualquier persona interesada”. El Art. 26 inc. 2 señala que el incumplimiento de las acciones definidas en los PAMA, sea durante su vigencia o al final de éste, tiene sanciones administrativas las que serán independientes de las sanciones civiles o penales a que haya lugar. Las principales limitaciones de los PAMAs son que:

- Su único objeto es cumplir los LMPs en puntos de emisión definidos en dicho instrumento. Es decir es una norma centrada en emisiones.

- No precisan medidas orientadas a proteger los recursos hídricos, pues no incluye en el proceso de adecuación las medidas orientadas a identificar los problemas de uso del agua por la actividad minera ni establece medidas a ser tomadas en los planes de manejo para su protección. De esta manera las normas establecidas en el DS No. 016-93/EM quedaron como meras declaraciones.

- En base a los PAMAs se configuraron contratos de estabilidad administrativa ambiental que estipulan que en tanto se cumpla el cronograma de adecuación establecido en el PAMA, no podrá ser exigible al titular minero, la observancia de las normas ambientales posteriores a la aprobación del mismo, que definan LMPs o ECAs.

Por último, el reglamento, además, obliga a la presentación de una declaración jurada anual por la cual se informe al Ministerio de Energía y Minas sobre la generación de emisiones o vertimientos de residuos; la misma que deberá indicar el tratamiento y disposición final de los residuos, las fuentes de emisiones atmosféricas, tiempo de emisión, flujo y contenido de las mismas, entre otros.

4.3.5 Los Planes de cierre de minas Mediante Ley 28090 y su Reglamento, DS 033-2005/EM, se regula el cierre de minas como un instrumento de gestión ambiental diferenciado del instrumento de gestión de pasivos ambientales. Esta norma constituye un avance importante en la gestión ambiental minera, pues el cierre de minas no está contemplado en la Ley General de Minería. El Plan de Cierre de Minas es un instrumento de gestión ambiental sumamente importante puesto que en él se establecen las acciones a realizarse para la prevención y minimización de impactos, así como el control que se llevará a cabo para asegurar el mantenimiento de la estabilidad física y química y la rehabilitación de las instalaciones de un proyecto minero al termino de sus operaciones, cierre final y post cierre; y así evitar que se generen impactos al medio ambiente circundante y a la salud humana. El Art. 3º de la Ley de Cierre de Minas define éste Plan como el “instrumento de gestión ambiental conformado por acciones técnicas y legales, efectuadas por los

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titulares mineros, destinado a establecer medidas que se deben adoptar a fin de rehabilitar el área utilizada o perturbada por la actividad minera para que ésta alcance características de ecosistema compatible con un ambiente saludable y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación paisajista. La rehabilitación se llevará a cabo mediante la ejecución de medidas que sean necesarias realizar antes, durante y después del cierre de operaciones, cumpliendo con las normas técnicas establecidas, las mismas que permitirán eliminar, mitigar y controlar los efectos adversos al ambiente generados o que se pudieran generar por los residuos sólidos, líquidos o gaseosos producto de la actividad minera”. En busca de lograr el desarrollo sostenible del área impactada por la minería, es necesario definir el Plan de Cierre desde el diseño inicial de la mina, considerando no sólo las acciones que éste implica, si no también los costos, para evitar que su ejecución se convierta en económicamente inviable. Para asegurar el cumplimiento de su Plan de Cierre, cada titular minero está obligado a constituir una Garantía Ambiental suficiente para cubrir los costos del cierre y post cierre de las operaciones mineras. Siguiendo esta filosofía, la Ley regula el cierre progresivo de las instalaciones mineras. Es decir, el ir aplicando planes de cierre para la recuperación de las áreas donde ya se han concluido las operaciones mineras simultáneamente al desarrollo del proyecto. Esta ley es aplicable a todas las instalaciones mineras: labores mineras, depósitos de desmontes, instalaciones de beneficio, plantas concentradoras, de chancado y molienda, depósitos de relaves, fundiciones, refinerías y sus depósitos de residuos, plantas de tratamiento de residuos, pilas de lixiviación, entre otros. Oportunidad del Plan de cierre El Plan de Cierre a nivel conceptual se presenta como parte del EIA. A nivel de factibilidad se presenta como instrumento de gestión diferenciado del EIA y del PAMA. Las operaciones mineras nuevas, deben presentar sus respectivos planes de cierre al año siguiente de haberse aprobado su EIA; las operaciones en ejecución, deberán hacerlo al año de la aprobación del reglamento de la ley de cierre de minas. La norma además prevé que el Plan de Cierre debe actualizarse por primera vez, transcurridos 3 años de su aprobación y después de ello, cada 5 años. Autoridad competente La autoridad competente para la aprobación, fiscalización y control de los planes de cierre de minas es el Ministerio de Energía y Minas. Este Ministerio se configura también como el ente sancionador, de ser el caso. El Ministerio de Energía y Minas ha publicado una Guía para la Elaboración de Planes de Cierre, aplicable a minas nuevas o instalaciones nuevas en minas ya establecidas, mas no a instalaciones abandonadas o que se encuentran en operación; esto debido a que la Guía orienta sus lineamientos a la definición del Plan durante el diseño del proyecto minero. Las garantías

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Según lo establece la Ley de Cierre de Minas, el Plan de Cierre no sólo deberá establecer las medidas de rehabilitación y monitoreo de las áreas impactadas por el proyecto minero, si no, que deberá indicar el monto y plan de constitución de garantías ambientales exigibles que cubran el costo estimado para la ejecución de dicho Plan. La aprobación del Plan de Cierre está sujeta a la conformidad que el MINEM señale respecto a los aspectos económicos y financieros en él indicados. Es así, que si el MINEM determina que la garantía estipulada en el Plan no es suficiente para cubrir los gastos de rehabilitación, cierre y post cierre, el mencionado Plan no será aprobado. Mientras tanto el titular deberá constituir garantías provisionales; de igual manera, deberá hacerlo en caso de incumplir con el plazo de presentación del mencionado plan. Cabe señalar que los titulares de actividades de la pequeña minería y la minería artesanal de una misma zona o con condiciones particulares en común, podrán establecer garantías colectivas. El Reglamento de Cierre de Minas establece que las medidas de cierre progresivo no están sujetas al establecimiento de garantía, a menos que el titular incumpla con el cronograma establecido en el Plan. En éste caso, éste deberá constituir las garantías correspondientes a las obras no realizadas o las medidas no implementadas. El incumplimiento de la constitución de garantías ambientales acarreará la prohibición de desarrollo de operaciones de exploración (para labores subterráneas que impliquen la remoción de más de mil (1,000) toneladas de material), explotación y procesamiento minero. En caso de que el titular que incumpla esta disposición se encuentre en operación, se procederá a la paralización de sus actividades por un plazo no mayor de 2 años, al vencimiento del cual quedará obligado a ejecutar inmediatamente las medidas establecidas en su Plan de Cierre, sin perjuicio de las demás acciones legales aplicables. La autoridad competente ordenará la ejecución de las garantías frente al incumplimiento, total o parcial, del plan de cierre. Una vez ejecutadas, el MINEM designará a una empresa para que cumpla con lo establecido por el plan de cierre, sin perjuicio de las sanciones y/o acciones legales que puedan interponerse contra el titular de actividad minera (Arts. 60 y 61 del Reglamento). Avances y Limitaciones de la norma El avance mas importante de la legislación sobre la materia es el establecimiento de garantías como obligación del titular para garantizar la remediación de las áreas impactadas. La principal limitación de la regulación de plan de cierre es que establece la obligación de presentar el Plan de Cierre recién un año después de aprobado el proyecto minero. Exigiendo para la aprobación del EIA solo la elaboración de un Plan a nivel conceptual. Esto contradice tendencias modernas que recomiendan que la forma de prevenir los impactos ambientales es planificando el cierre desde el diseño de la mina, es decir, considerar el cierre en todo el ciclo de vida de la misma (ver Capítulo 3 acápite 3, Regulación Europea sobre agua de minas). De otro lado la norma ha dejado en suspenso la responsabilidad de las empresas de presentar sus planes de cierre, lo que ha provocado que en la práctica ninguna operación

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minera a la fecha haya presentado su Plan de Cierre a nivel de factibilidad y algunas de ellas ni siquiera a nivel conceptual. Esto se puede observar en los EIA presentados a partir de la vigencia de la norma (13-10-03), los cuales ni siquiera incluyen planes de cierre a nivel conceptual, pues la aclaración sobre la obligación de presentarlo aparece recién en el reglamento de la Ley, promulgada el 16 de Agosto del 2005. El mayor cambio positivo que se puede ver en esta regulación es que se han establecido medidas para proceder a la remediación ambiental ante la rebeldía de las empresas. Por ejemplo, la ley de plan de cierre es una salida al caso de la negativa de la empresa Minera Madrigal de proceder al cierre de las canchas de relaves. El Art. 8 del Reglamento señala expresamente que la obligación de hacer planes de cierre de extiende a todas las empresas, en operación, incluyendo a aquellas empresas que se encontraran paralizadas al momento de la dación de la norma como es el caso de Madrigal, que se encuentra paralizada desde el año 1990 y que se ha negado sistemáticamente a presentar su plan de cierre y ejecutarlo. Anteriormente la legislación se concentraba en sanciones a través de multas. Con la reglamentación de la Ley de Cierre de Minas además de la sanción, se considera la remediación ambiental con la ejecución de las garantías en caso de rebeldía. Este cambio favorece a las exigencias de la población a quienes les interesa que se procedan a ejecutar las medidas de mitigación, es decir el plan de cierre, pues la imposición de una multa no beneficia a las comunidades, si no que es destinada a los fondos del Ministerio de Energía y Minas.

4.3.6 La remediación de pasivos ambientales La Ley 28271 introduce en la legislación peruana la normatividad para la gestión de los pasivos ambientales, y reglamenta su aplicación por DS 059-2005-EM. Dichos dispositivos regulan la identificación de los pasivos, la responsabilidad y el financiamiento para la remediación de las áreas afectadas por éstos. El Art. 2 de la Ley define los pasivos ambientales señalando: “Son considerados pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes y emisiones, restos, o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad”. Debe entenderse que el agua como uno de los componentes del ecosistema circundante que de estar deteriorada constituye un pasivo ambiental. Como puede verse en la definición de pasivos ambientales, esta norma, incluye además de las minas abandonadas las inactivas. Lo cual concuerda con la definición de pasivos ambientales acuñada en la 2da Conferencia Internacional sobre pasivos ambientales realizada en Chile en mayo del 2005. Si se tiene como referencia la regulación de Gran Bretaña este extremo de las minas inactivas, debió regularse como instrumento separado de la remediación de pasivos ambientales, es decir dentro de la legislación sobre cierre de minas. Sin embargo como se verá mas adelante para el caso peruano, su inclusión como pasivo ambiental constituye un avance en la búsqueda de resolver problemas de contaminación en los casos de empresas que mantienen minas inactivas y que desde el

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punto de vista de la comunidad constituyen “pasivos ambientales” que el Estado debe cerrar para luego ejecutar la garantía correspondiente. Las novedades que trae esta norma para la remediación de los recursos hídricos contaminados por los pasivos ambientales son las siguientes:

- Recoge el principio contaminador – pagador, es decir el titular de un pasivo está obligado a remediarlo y a internalizar los costos de esta remediación desde la planificación del proyecto.

- Establece la actuación subsidiaria del Estado cuando el titular se niegue a iniciar la remediación o ejecute de manera negligente el Plan de Cierre, y a juicio de la autoridad el riesgo derivado de no proceder con la remediación del pasivo sea alto.

- Identificado el responsable del pasivo el Estado puede luego repetir contra el titular minero para que éste proceda a devolver el monto invertido en la remediación asumida por el Estado.

Las limitaciones de la norma son las siguientes:

- La autoridad que aprueba el Plan de Cierre es la autoridad sectorial minera, sólo corresponde a la Autoridad de Aguas hacer observaciones al Plan de Cierre. Esto resulta ilógico ya que uno de los ejes centrales a resolver en este tipo de planes es el manejo del agua con un enfoque integrado de cuencas y esta función corresponde ser liderada por la Autoridad de Agua, que en este caso son los Ministerios de Agricultura para cantidad de agua y el de Salud para calidad de agua.

- Establece que el FONAM es no sólo la entidad del Estado de gestión de fondos para la remediación, sino también la ejecutora de los mismos, sin embargo dicha entidad no es especializada en temas minero ambientales.

- La remediación no considera los “pasivos sociales” es decir aquellos que por efecto de las malas prácticas ambientales de las compañías ha tenido impactos en la salud de las personas.

4.3.7 Participación ciudadana como instrumento de gestión

ambiental La participación ciudadana debe entenderse como derecho y deber, pero también como instrumento de gestión ambiental. Nuestra legislación recoge estas dimensiones y las desarrolla en la LGA 28611, la Ley y reglamento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) y en las normas sectoriales, como es el caso de la actividad minera. Participación ciudadana como derecho y deber La LGA 28611 establece el derecho a la participación ciudadana en su Titulo Preliminar y más adelante la define como un instrumento de la gestión ambiental. Así, señala que toda persona tiene derecho a acceder a la información pública “sobre las políticas, normas, medidas, obras y actividades que pudieran afectar, directa o indirectamente el ambiente, sin necesidad de invocar justificación o interés que motive tal requerimiento”, así como a participar en los procesos de toma de decisiones, definición y aplicación de

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políticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, y otros aspectos de la gestión ambiental. También establece el derecho de toda persona a conocer el estado de las denuncias que presente ante cualquier entidad pública respecto de riesgos o daños al ambiente y sus demás componentes, en especial aquellos vinculados a daños o riesgos a la salud de las personas. La LGA incorpora además el concepto de la participación ciudadana no sólo como un derecho, si no también como un deber, señalando que la participación debe realizarse de forma responsable y que no constituyen una trasgresión a las normas de participación ciudadana “la presentación pacífica de aportes, puntos de vista o documentos pertinentes y ajustados a los fines o materias objeto de la participación ciudadana”. La participación como instrumento de gestión ambiental La Ley del SNGA 28245 reconoce a la participación como un principio de la Gestión Ambiental. En éste sentido, se promueve la participación de la ciudadanía en la gestión ambiental, en la realización de proyectos de manejo de los recursos naturales y en el control y monitoreo ambiental, incluyendo las denuncias por infracciones a la legislación ambiental o por amenazas o la violación de los derechos ambientales. Por su lado, el Reglamento de la Ley SNGA establece que “la participación ciudadana debe ser facilitada mediante mecanismos formales adicionales a los previstos en otras leyes y normas que le son aplicables. El diseño de estos mecanismos debe promover un enfoque transectorial, incorporar el principio del desarrollo sostenible, vincularse con la gestión del territorio, ser flexible a las diferencias socioculturales del país, y priori-zar la participación local”. Por otro lado, el Artículo 48º de la LGA señala que la Autoridad Ambiental Nacional “establece los lineamientos para el diseño de mecanismos de participación ciudadana ambiental, que incluyen consultas y audiencias públicas, encuestas de opinión, apertura de buzones de sugerencias, publicación de proyectos normativos, grupos técnicos y mesas de concertación, entre otros”. De igual manera, la LGA establece que debe tenerse en cuenta la extensión del área de influencia para realizar las consultas, así como el idioma hablado y la oportunidad de la convocatoria y difusión de la información. Otro punto importante incorporado por la Ley es que esta obliga a que “cuando las observaciones o recomendaciones que sean formuladas como consecuencia de los mecanismos de participación ciudadana no sean tomados en cuenta, se debe informar y fundamentar la razón de ello, por escrito, a quienes las hayan formulado". Otro avance de la Ley General del Ambiente, es que amplía la participación a las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, realizadas por las Autoridad Nacional o las competentes; estableciendo además que el Estado debe promover la participación ciudadana en las acciones de fiscalización ambiental. En éste aspecto, cabe resaltar el siguiente artículo: La vigilancia ciudadana

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El Art. 134° inciso 1 de la LGA establece el instrumento de vigilancia ciudadana, señalando que las autoridades competentes dictan medidas que faciliten el ejercicio de la vigilancia ciudadana y el desarrollo y difusión de los mecanismos de denuncia frente a infracciones a la normativa ambiental. Además en el inciso 2 regula las formas que adopta la participación ciudadana:

- Fiscalización y control visual de procesos de contaminación. - Fiscalización y control por medio de mediciones, muestreo o monitoreo

ambiental. - Fiscalización y control vía la interpretación o aplicación de estudios o

evaluaciones ambientales efectuadas por otras instituciones. Los resultados de las acciones de fiscalización y control efectuados con la participación ciudadana pueden ser puestos en conocimiento de la autoridad ambiental local, regional o nacional, para el efecto de su registro y denuncia correspondiente. Si la autoridad decidiera que la denuncia no es procedente ello debe ser notificado, con expresión de causa, a quien proporciona la información, quedando a salvo su derecho de recurrir a otras instancias. Participación de comunidades campesinas, indígenas y nativas El Perú es signatario del Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes, y como tal, sus disposiciones, forman parte de nuestra legislación interna. Dicho Convenio regula lo concerniente a la participación de estas poblaciones en la gestión de sus recursos y la definición de políticas que las puedan afectar. Al respecto señala que estos pueblos tienen el derecho a definir sus prioridades y optar por el desarrollo de las actividades económicas que mejor se adecuen a ellas. Es así, que el Artículo 15 del Convenio establece que estos pueblos tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de sus recursos. En lo que respecta a minería, el Convenio estipula específicamente que en caso de que los minerales o recursos del subsuelo sean de propiedad del Estado, o que éste tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras; se debe consultar los pueblos interesados “antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”. Además señala que de otorgarse la respectiva autorización, se debe procurar que los mencionados pueblos compartan el beneficio de dichas actividades y sean indemnizados en caso que sufran algún daño a raíz de la misma. La LGA 28611, respecto a los pueblos indígenas y comunidades nativas y campesinas, establece que dichas poblaciones tienen derecho preferente para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales dentro de sus tierras, debidamente tituladas, salvo reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros, en cuyo caso tienen derecho a una participación justa y equitativa de los beneficios económicos que pudieran derivarse del aprovechamiento de dichos recursos. El instrumento de participación ciudadana en el Sector Minero

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El Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el procedimiento de aprobación de los estudios ambientales en el sector Energía y Minas, aprobado por Resolución Ministerial N° 596-2002-EM/DM se constituye como la norma especifica sobre participación ciudadana en la actividad minera. Esta norma posibilita la participación ciudadana mediante la consulta en el proceso de aprobación de los instrumentos de gestión ambiental como EIA, EIAsd, EIAP y EA, y PAMAs para pequeños mineros y mineros artesanales. La consulta incluye, según lo dice el Reglamento, el desarrollo de actividades de información y diálogo entre la población, el titular minero y el MINEM sobre “el marco normativo que las regula y las medidas de prevención y manejo de los posibles impactos sociales y ambientales del proyecto; asimismo, permite conocer las percepciones e inquietudes ciudadanas” (Art. 2.3). Formas de consulta El Reglamento considera dos formas de Consulta: los talleres previos, y las audiencias públicas. Los talleres previos están a cargo del Estado, pueden desarrollarse antes, durante y después de la presentación del EIA o EIAsd al MINEM. Antes del inicio del EIA, con el fin de informar a la población de las zonas de influencia del proyecto, sobre sus deberes y derechos, la normativa ambiental y las tecnologías a utilizarse en el proyecto. Durante su elaboración, para informar sobre los avances en la formulación del EIA o EIAsd, recoger aportes e interrogantes e informar sobre el marco jurídico aplicable. Y finalmente una vez presentado el EIA, el Titular minero puede organizar talleres para informar sobre el contenido del mismo, haciendo incidencia en los posibles impactos sociales, culturales y ambientales, y la forma en que éstos se manejarán y/o remediarán. Se harán tantos talleres como sean necesarios acorde a la magnitud del proyecto. Las Audiencias Públicas: Acto Público a cargo de la DGAA, en el cual se presenta a la ciudadanía el EIA o EIAsd ingresado al Ministerio de Energía y Minas, registrándose las observaciones que formulen los participantes de la misma. El artículo 11º del presente Reglamento establece los tipos de Estudios Ambientales que no requieren de Audiencias Publicas para su aprobación:

- Exploración minera: EA. - Hidrocarburos: EIAP, EIA de grifos con capacidad menor a 4500 gl. - Electricidad: EIA para distribución menor a 30 MW. - PAMA para pequeños mineros y mineros artesanales.

Los aportes recibidos en los talleres y audiencias, son evaluados por la DGAA e incluidos en el expediente del respectivo proyecto. Otra forma de materializar el derecho de participación ciudadana es mediante el acceso a la información. Todos los documentos relacionados al EIA o EIAsd son de carácter público y cualquier persona puede solicitarlos sin expresión de causa en el marco de lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. La Guía de relaciones comunitarias

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Este instrumento resume la política del MINEM sobre relaciones comunitarias, tiene varios artículos sobre consulta y participación comunitaria. Reconoce que las Audiencias Públicas son el mecanismo de participación previsto solo en procesos de EIA y recomienda a las empresas que voluntariamente recurran a otros tipos de mecanismos para “mejorar el flujo de información con las comunidades”. Como:

- Ampliar los procesos de consulta a la etapa de Exploración para “evitar malentendidos y contrarrestar la desinformación que pueda estar avanzando entre las poblaciones”.

- El tratamiento de temas sociales para conocer intereses y preocupaciones de la población que puedan posteriormente ser incluidos en el estudio.

- Mantener los procesos de consulta una vez iniciadas las etapas de Construcción y Operación, momentos en los que se evidencian los principales impactos.

La guía precisa que la consulta previa sirve para:

- Mantener a los Grupos de Interés informados de los eventuales cambios que puedan ocurrir en las actividades del proyecto.

- Manejar problemas y conflictos cuando estos aparezcan. - Monitorear la efectividad de las actividades de mitigación y compensación

social y ambiental. - Asistir a las comunidades en su adaptación al cambio. - Actualizar el Plan de Consulta.

La guía de relaciones comunitarias, concluye, acertadamente, que “Eventos de Consulta previos hacen más útil la Audiencia Pública a que obliga la ley para la aprobación de los EIAs, pues la población y sus representantes están más informados y han desarrollado mejor sus criterios y aportes en relación al proyecto”, y que el principio de participación “asume que ningún cambio social es efectivo si no cuenta con la participación de los involucrados, desde el diseño del proyecto, hasta la implementación y evaluación de las acciones”. Avances y limitaciones del instrumento de participación ciudadana En la última década ha habido una importante evolución de este instrumento, entre los avances más importantes tenemos:

- Tanto el reglamento como la guía de relaciones comunitarias del MINEM constituyen un avance respecto a las normas anteriores sobre participación ciudadana en los EIAs.

- La participación ciudadana en la toma de decisiones es reconocida como un derecho y un deber.

- Con la dación de la LGA se ha ampliado el mecanismo de participación ciudadana a la vigilancia ambiental.

- La reglamentación del Convenio 169 de la OIT, facultaría a las comunidades campesinas y nativas para ejercer su derecho preferente al aprovechamiento de los recursos naturales en sus territorios; y en caso de que los mismos estén

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concesionados, los facultaría a exigir se respete su derecho a una participación justa y equitativa de los beneficios económicos que pudieran derivarse del aprovechamiento de dichos recursos.

En cuanto a las limitaciones se tienen:

- La normativa del sector minero establece que la consulta no implica un derecho a veto; es decir, la participación de la población ubicada en el área de influencia del proyecto, será informada y podrá presentar aportes y observaciones al proyecto, mas el alcance de estos es limitado en tanto no tienen efecto vinculante ni para la empresa, ni para el Estado.

- En la práctica la participación ciudadana en los procesos de fiscalización ambiental en el sector minero está sujeta a la voluntad del titular de aceptarla. Ante la negativa del titular el MINEM no tiene forma de obligarlos a aceptar dicha participación. Esto se puede ver en el caso de Southern Peru en el cual la empresa se negó a admitir la participación, de las autoridades regionales así como los representantes del Ministerio de Salud y de la Asociación de Agricultores del Distrito de Torata Afectados por la Minería, en la Inspección Especial realizada por el MINEM, dicha autoridad simplemente se limitó a dejar constancia de este hecho en su informe30.

4.3.8 Instrumentos de fiscalización y control Por Ley 27474 del 5 de Junio del 2001 se actualizó el instrumento de fiscalización y control ambiental de las actividades mineras y metalúrgicas. Dicho dispositivo y su reglamento D.S. 049-2001-EM definen: autoridad competente, la aplicabilidad de la fiscalización, los casos en que proceden los reclamos y denuncias, así como la calidad y funciones de los fiscalizadores y las sanciones. Autoridad Competente El Ministerio de Energía y Minas es el organismo del Poder Ejecutivo competente para fiscalizar las actividades mineras, a través de sus órganos de línea. Según el Reglamento, la Dirección General de Minería, ya sea directamente o mediante la Dirección de Fiscalización Minera o la de Promoción y Desarrollo, estará a cargo de todo el proceso de fiscalización. La Dirección General de Asuntos Ambientales será consultada en los casos señalados por la Ley. De igual manera, el Reglamento sobre Protección del Medio Ambiente, DS N° 016-93-EM señala al MINEM como la autoridad competente en materia ambiental para los casos de fiscalización de la actividad minera; éste es el único ente gubernamental encargado de fiscalizar el efecto ambiental producido por las actividades minero - metalúrgicas en los centros operativos y áreas de influencia, determinando la responsabilidad del titular, en caso de producirse una violación a las disposiciones a este Reglamento e imponiendo las sanciones previstas en él. Aplicabilidad y programación de la fiscalización

30 Ver Informe de Inspección Especial 423-2006-MEM-DGM-FMI/MA de fecha 18 de mayo del 2006.

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Esta ley, según su artículo 2º, es aplicable para la fiscalización del cumplimiento de las normas de seguridad e higiene mineras, las normas de protección y conservación del ambiente y otras obligaciones técnicas, administrativas, contables y/o financieras que regulan las actividades mineras; y por ampliación, cualquier hecho dentro del alcance de la Ley General de Minería y sus reglamentos, así como las resoluciones y recomendaciones que sobre ellos se establezcan. Las acciones de fiscalización a realizarse, deben estar en el Programa Anual de Fiscalización que será definido por la DGM, con opinión de la DGAA en los temas de su competencia, según lo establece el reglamento. Para la elaboración de éste programa, el Ministerio tomará en cuenta la propuesta de fiscalización de los titulares mineros que serán fiscalizados y el cumplimiento de obligaciones y compromisos ambientales para priorizar las unidades a fiscalizar. La calidad y funciones de los fiscalizadores Uno de los avances más importantes de esta norma, en relación a la anterior sobre higiene y seguridad minera, es que logró eliminar la relación contractual entre la empresa y el fiscalizador externo; ya que antes era la misma empresa fiscalizada la que se encargaba de la contratación del fiscalizador, lo que le restaba imparcialidad. A pesar de ello, aun queda cierto vínculo entre fiscalizador y fiscalizado, pues son las empresas fiscalizadas quienes asumen finalmente el costo de las inspecciones, pues una vez terminados los procedimientos, el titular intervenido deberá abonar el arancel de fiscalización correspondiente. El fiscalizador está en la facultad de recomendar medidas relacionadas a la protección del ambiente y establecer el plazo perentorio para su cumplimiento; determinar el incumplimiento de las normas de protección y conservación del ambiente y cualquier otra relacionada con la actividad minera. De igual manera, en caso de existir indicio razonable de peligro inminente, la DGM, con opinión de la DGAA, puede modificar o ampliar los programas de fiscalización y efectuar exámenes especiales. Puede también, ordenar la paralización de las actividades en la unidad minera por cuestiones de seguridad, ya sea de los trabajadores, el ambiente o las instalaciones. Los fiscalizadores realizan su labor utilizando un Formato de Fiscalización Ambiental aprobado por el MINEM, entre otras cosas, se debe verificar:

- El avance y cumplimiento de PAMAs, EIAs, EAs, declaraciones juradas, y Planes de Cierre.

- Depósitos de Relaves; su volumen acumulado (TM o m3), vida útil del depósito, mineral preponderante, filtraciones existentes, presencia de erosiones, y concluir si las condiciones encontradas aseguran la estabilidad física, química del depósito, entre otros.

- Pads de Lixiviación; volumen acumulado, vida útil, fugas existentes, estabilidad física y química.

- Pasivos Ambientales; estado actual y medidas de remediación y/o control adoptadas en la UEA/Concesión y áreas colindantes.

- Muestreos de efluentes, cuerpos receptores, entre otros.

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Denuncias contra los titulares de las actividades minero metalúrgicas El Reglamento de control y fiscalización faculta la presentación de denuncias ante la Dirección General de Minería, contra los titulares de las empresas mineras que causen daños ambientales o generen algún peligro inminente. En estos casos, la autoridad dispondrá las medidas correctivas correspondientes (Art. 2, 43 y siguientes del DS 049-2001-EM). La denuncia debe ser presentada con un informe que la sustente y acompañada de material visual. Si la denuncia proviene de una comunidad nativa o campesina, no es necesario acompañarla con un informe técnico que la sustente. Este es un gran cambio en el dispositivo y que responde a las olas de protestas y conflictos existentes en estos años en contra de los impactos de la minería sobre las poblaciones y las demoras en los procesos de adecuación ambiental de las actividades mineras. Hasta antes de esta norma incluso las comunidades nativas o campesinas tenían que presentar su informe técnico sustentado por un auditor inscrito en el Ministerio de Energía y minas. El plazo para que la empresa conteste la denuncia es de diez días, contados desde la presentación de la misma a la Dirección General de Minería. Dicha autoridad puede ordenar que se desarrolle un informe especial, o sea una inspección para que se levante la información. Luego se procede con la realización de una inspección por parte de un fiscalizador que el mismo ministerio contrata. El costo de esta inspección es asumido por la empresa si esta no contesta en el día indicado y en caso que la denuncia presentada por la comunidad se declare fundada. A los 15 días, con la opinión de la Dirección General de Asuntos Ambientales, la Dirección General de Minería resuelve. La resolución en segunda instancia la da el Consejo de Minería. Este procedimiento ya estaba previsto en el Decreto Supremo de Protección Ambiental del año 93, pero no había mucho incentivo en utilizarlo. Una comunidad podía ir y hacer una denuncia pero para esto tenía que tener una auditoria ambiental certificada por una inspectora inscrita en el Ministerio de Energía y Minas. Presentado el reclamo sustentado, hecho por la comunidad o la autoridad local, éste se declaraba infundado, la empresa podía hacer una acción por daños y perjuicios contra el que había llevado a cabo la denuncia. En consecuencia no había ningún incentivo para que las poblaciones pudieran utilizar ese procedimiento de denuncia contra las empresas mineras a través de la ventana de la Dirección General Minera. Alcances y Limitaciones en el proceso de Fiscalización y Control31 Entre los avances positivos respecto a las normas anteriores, cabe resaltar que se ha pasado de una situación en la que no se podía ni siquiera presentar una denuncia a otra en la cual las comunidades pueden hacerlo. Respecto a los instrumentos de fiscalización y control, las limitaciones más importantes son:

- No existen mecanismos de participación de las autoridades locales, regionales, ni de las autoridades nacionales de agua en los procesos de fiscalización.

31 Desarrollado en base a la Ponencia Presentada en el curso taller: “Mecanismos Legales para la protección de Derechos de las Comunidades Frente a Impactos Ambientales” por Doris Balvin en Noviembre del 2003 organizado por CLWR, Labor y Proterra.

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- Las poblaciones locales sólo pueden presentar denuncias por daños, si éstas están debidamente sustentadas por un fiscalizador inscrito en el MINEM. Esta realidad limita seriamente la posibilidad de vigilancia ciudadana frente a proyectos de inversión, a fin de que éstas hagan llegar sus denuncias, debido al costo que esto implica. Los únicos casos en los cuales se ha exonerado de dicha obligación, son aquellos cuando quienes presentan la denuncia son comunidades campesinas y/o nativas.

- No se admite a la parte denunciante en el procedimiento administrativo en todos los casos, a pesar de que en asuntos ambientales nuestra legislación incorpora el ejercicio del interés difuso, es decir que cualquier persona que se sienta con derecho puede denunciar a favor del medio ambiente y ser parte en el proceso. El derecho de los denunciantes se limita cuando éstos no sustentan técnicamente su denuncia con un informe de un profesional inscrito en el MINEM. En el caso Madrigal, por ejemplo, como la Municipalidad no presentó informe de parte no se la consideró parte en el proceso y éste se llevó de oficio. Con este argumento el Consejo de Minería negó la participación del Alcalde de Madrigal en la audiencia que se llevó a cabo en el Consejo de Minería, diciendo que no era parte del proceso.

- La norma no garantiza la protección de derechos con el proceso de fiscalización mencionado. Se dan casos en que actos de violación a derechos fundamentales, como el derecho a gozar de un ambiente saludable, a una justicia pronta y efectiva se quedan en el papel. Hay casos de trámites ante el Consejo de Minería, en los que por cuestiones de forma éste ha ordenando, una y otra vez la nulidad de los procesos en curso, de esta manera las medidas de mitigación ambiental no se ejecutan y las normas ambientales no son efectivas.

- Los argumentos de las empresas, muchas veces de tipo formal, terminan manteniendo las cosas como están. Por ejemplo en el caso de la ampliación de la mina de Cuajone la empresa no ha hecho su EIA para ampliar la mina, con el argumento de que no significa una ampliación de más del 50% de sus operaciones. De esta manera mientras se discute este argumento formal los derechos de las poblaciones del área de influencia quedan sin protección.

- La Dirección General de Minería mantiene el control de la fiscalización. Este asunto es bastante delicado porque la misma autoridad que promociona la inversión es la que ejecuta la fiscalización. Además, al interior del mismo Ministerio la Dirección de Fiscalización no resuelve, lo único que hace es tramitar la inspección y pasar el expediente a la Dirección General de Minería, donde se emitirá la resolución final. Es decir, la Dirección de Fiscalización es de mero trámite. Lo que es más alarmante es que luego que la Dirección General de Minería resuelve, el expediente pasa en segunda instancia al Consejo de Minería y esta entidad no es conocedora de temas ambientales, limitándose a resolver sobre la forma, alargando indefinidamente la aplicación de las resoluciones.

- Si se analiza el proceso, éste resulta prácticamente circular y se concentra, como se ha referido, en el cobro de la multa y no en el problema de contaminación o uso indiscriminado de agua en si.

- La participación en la gestión ambiental por parte de las comunidades se da solo vía la denuncia, y dichos procesos demoran años; y a pesar de las modificaciones de la legislación, no garantiza el resultado deseado, es decir que se mitiguen los impactos ambientales.

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- Actualmente el eje del procedimiento de fiscalización son las multas, por su parte las empresas dilatan los procesos para no pagar la multa, siendo muy pocos los casos en el que el MINEM logra cobrarla, pero lo peor aún es que desde el punto de vista de la comunidad no se resuelve el problema por el cual reclama.

De no introducirse precisiones en el reglamento orientadas a resolver el problema ambiental que las comunidades reclaman, la actividad minera en las zonas de influencia de sus actividades va a continuar desacreditándose.

4.3.9 El pago por servicios ambientales32. Este es un tipo de instrumento económico de gestión ambiental promocionado por organismos internacionales como el Banco Mundial que fue incorporado en nuestra legislación en el año 1997 mediante la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, que en su Art. 10º señala que “El Estado, a través de los sectores competentes, realiza los inventarios y la valorización de los diversos recursos naturales y de los servicios ambientales que prestan, actualizándolos periódicamente. La información será centralizada en el órgano competente”. Luego en el Art. 2º de la Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento, se definen los servicios ambientales del bosque, precisando que son los que tienen por objeto la protección del suelo, regulación del agua, conservación de la diversidad biológica, conservación de ecosistemas y de la belleza escénica, absorción de dióxido de carbono y, en general, el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales. Recientemente en la Ley General del Ambiente, en el Título Cuatro sobre Empresa y Ambiente se establece el pago por servicios ambientales, entre ellos el agua. En su Art. 94º la norma precisa que los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación. Debido a ello, el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales, procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. Se entiende por servicios ambientales, entre otros, la protección del recurso hídrico. Por último, establece que la autoridad ambiental nacional promoverá la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales. Este instrumento, aún en formación, deberá aplicarse a la gestión del agua en la minería en dos casos:

- Para compensar el costo de oportunidad que pone en riesgo el servicio ambiental.

- En casos en que la actividad minera extractiva actúa como proveedor de servicios ambientales.

Pago por servicios ambientales para compensar el costo oportunidad.- Este es el caso en el que el desarrollo de una actividad como la minera pone en riesgo un servicio 32 Acápite desarrollado en base al artículo “Análisis de Caso: el abuso del concepto de pago por servicios ambientales, por parte de las empresas mineras” Balvin, 2005.

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ambiental, por lo que debe compensar el costo oportunidad perdida. Según la Ley General del Ambiente, el Estado establecerá mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de los servicios ambientales de los recursos hídricos. Estos mecanismos de valorización deberán ser reglamentados. Parece ser que la norma recurrirá a la indemnización como forma de compensación; siguiendo la lógica de la norma vigente sobre bosques. De esta manera estaremos ante casos de valorización e indemnización en situaciones como: La compensación por el retiro de la cobertura vegetal a más de 25.000 hectáreas, caso Minera Yanacocha, de montañas que cumplen importantes funciones ecológicas en la acumulación de agua que es utilizada para el consumo humano, agrícola y ganadero. Los servicios ambientales que brindaban estas áreas naturales en la acumulación de agua se han perdido en toda la zona impactada, por efecto de la explotación minera que ha producido la remoción de la cobertura vegetal. El pago por servicios ambientales sería la forma de compensar la pérdida de las funciones ecológicas de las montañas que constituían servicios ambientales de los cuales se beneficiaba población localizada aguas abajo de las mismas. En otros ejemplos de gestión de recursos hídricos, por parte de la actividad minera, descritos en el Capítulo I, ya sea de uso de grandes volúmenes de agua que son insumos para el desarrollo de las actividades mineras que se extraen de las cuencas altas y se devuelven contaminadas, o los casos de la derivación de ríos o el desecamiento de lagunas, el único camino para restituir los servicios ambientales de estos recursos hídricos, sería su valorización para su indemnización, pues se trata de la pérdida de los servicios ambientales que brindaban esos recursos hídricos a la cuenca de la cual son extraídos. Actualmente, las empresas mineras no realizan ningún tipo de actividad orientada a compensar las pérdidas de los servicios ambientales o en su caso indemnizar a la sociedad por dichas pérdidas, en sus áreas de influencia. Los mecanismos que existen para reducir los impactos en diálogo con el Estado son:

- Los planes de manejo que se aprueban con el estudio de impacto ambiental, documento en el que se acuerdan las medidas de mitigación,

- Los planes de cierre, y - La remediación de pasivos ambientales.

Si estos instrumentos fuesen debidamente utilizados podrían ser mucho más efectivos que el uso de mecanismos como el pago por servicios ambientales. Ello debido a que una aplicación adecuada de medidas de mitigación tiene un efecto inmediato en la reducción del impacto y en la internalización del costo ambiental directamente por parte de las empresas. El uso de mecanismos de indemnización puede alentar la valorización económica poniendo en riesgo la protección de los recursos hídricos. Además, plantea soluciones aparentemente prácticas que facilitan el desarrollo de inversiones como la minera, sin importar la dimensión de esos impactos sobre los servicios ambientales. De otro lado no permite una mirada estratégica respecto al tamaño de los proyectos mineros en determinadas regiones, los cuales debido a su magnitud y crecimiento sobrepasan largamente la capacidad de carga de los ecosistemas. Esta forma de enfocar la valorización por servicios ambientales mediante la indemnización, también puede llegar a desconocer la valorización de tipo intangible que las comunidades tienen sobre los

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recursos hídricos. Es el caso de aquellas valoraciones, por ejemplo, de tipo paisajístico o espiritual, que no tienen un valor económico en el mercado. En el conflicto del cerro Quilish en Cajamarca, se advierte esta diversidad de valoraciones sobre el agua, como se aprecia en el testimonio de la lidereza Segunda Castrejón33, cuando se refiere a la explotación de minera Yanacocha, ella señala: “antes en esos cerros moraban nuestros gentiles. Recogíamos las medicinas que allí se producían y se criaba el agua que alimenta al río Grande. Ahora ya no es así, la minería a cambiado el paisaje, ya no hay medicinas, han desenterrado a nuestros gentiles… y a donde se los habrán llevado”. Como puede verse, aquí hay una valoración del agua en su interrelación con los cerros que garantizan las funciones ecológicas para mantener la producción de dicho recurso, a la vez que la flora asociada a estos ecosistemas y, por último, del valor espiritual que representa la presencia de los antepasados en estos lugares hoy explotados por la actividad minera. ¿Puede darse a este testimonio un valor económico? Este es el reto que nuestro país enfrentará al reglamentar los servicios ambientales de recursos como el agua. La Ley General del Ambiente es sumamente genérica y aún no ha resuelto este dilema; sin embargo “se corre el riesgo no solo de abusar del concepto de pago por servicios ambientales, en el caso de su implementación por la vía de las indemnizaciones, sino de eludir los otros tipos de valoraciones no económicas que tiene el agua y que constituyen componentes intrínsecos de la cultura” (Balvin, 2005). La actividad minera extractiva como proveedor de servicios ambientales.- Son los casos en los cuales la actividad minera compensa a una comunidad por impactar recursos hídricos con el desarrollo de su actividad minera, sean estos de aguas superficiales o subterráneas, que terminan destinándose a la actividad minera, dejando a la cuenca original sin estos recursos. En estos casos, si aplicamos el mecanismo de compensación, la empresa minera estaría actuando como proveedora del servicio ambiental. En este rol, ¿Los usuarios de los servicios ambientales tendrían que pagar a la empresa por hacer dichas actividades? Este es un ángulo de análisis que tendrá que enfrentar el legislador en el momento de la reglamentación de la norma. Actualmente la ley no establece ningún tipo de pago por el uso de aguas subterráneas en las cabeceras de las cuencas, “… las tarifas que pagan los usuarios de agua sirven para desarrollar labores de mantenimiento de canales, etc.; son ingresos que permiten a dichos usuarios de agua en las cuencas aportar al mantenimiento de los servicios ambientales. Con este mismo criterio, en la Ley de Aguas vigente no se cobra por el uso de agua a las empresas que extraen aguas subterráneas en las cabeceras de cuenca. Es decir, que si la empresa ha efectuado obras civiles para extraer el agua subterránea y desarrolló las actividades de mantenimiento de los pozos, no pagará derechos de agua. Este vacío legislativo ha provocado situaciones insostenibles desde el punto de vista ambiental. Empresas como Southern Peru, con la extracción de aguas subterráneas en la cabecera de las cuencas de Locumba y Moquegua, han ocasionado una reducción considerable del área de bofedales en la zona de impacto de la extracción de las aguas subterráneas, sin mediar compensación de ningún tipo. La norma sobre servicios ambientales deberá regular como evitar este tipo de realidad. 33 Testimonio recogido en el libro “Medio Ambiente, Minería y Sociedad: Una Mirada Distinta” (Balvin, 2002).

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4.4 Limitaciones y vacíos normativos En el siguiente acápite se analizan los vacíos en la estructura del Estado para la gestión del agua en la minería y luego se resumen los cuellos de botella para la aplicación de los instrumentos de gestión, así como las razones legales que existen para la agudización de los conflictos socioambientales.

4.4.1 Vacíos en la estructura del Estado para la gestión del agua en la minería

La estructura del Estado para la gestión del agua en la actividad minera corresponde a las autoridades competentes que, en este caso, son los sectores de Energía y Minas, Agricultura y Salud, así como a las autoridades locales y regionales. La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, establece que la autoridad sectorial competente en materia de medio ambiente para el sector minero es el Ministerio de Energía y Minas. Sin decirlo expresamente, como el agua es un elemento sustancial del ambiente, con esta norma también se asignó autoridad sobre el manejo del recurso agua en el sector minero al MINEM. La Autoridad de Aguas relacionada a la protección y conservación de los recursos hídricos es el Ministerio de Agricultura a través del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y las Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego. La Autoridad encargada garantizar la calidad de las aguas en los cuerpos de agua es el Ministerio de Salud.

En los siguientes cuadros, se muestran las competencias de los distintos sectores del Estado y niveles de gobierno en la gestión de aguas en la minería en las dimensiones de control de emisiones, protección de la calidad del agua y conservación de los recursos hídricos.

Cuadro 2 Competencias de los Sectores del Estado para la gestión del agua en la actividad

minera

Sectores del Estado

Control de emisiones Calidad de las aguas en las área de influencia mineras

Conservación de los recursos hídricos

Ministerio de Energía

y Minas

- Propone LMPs34. - Aprueba y Fiscaliza el cumplimiento de los LMP, planes de manejo, de cierre y/o de pasivos ambientales elaborados por el titular de la actividad; y realiza

- Evalúa y aprueba EIA, PAMAs, Planes de cierre y de Pasivos Ambientales36. - Supervisa a las empresas fiscalizadoras en su labor de fiscalizar la calidad ambiental de las áreas de

- Aprueba los Estudios y/o Evaluaciones de Impacto Ambiental que involucran usos de agua para fines mineros39.

34 Ley General del Ambiente Ley No 28611, Art. 33.

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Sectores del Estado



inspecciones o las delega a consultoras privadas35.

influencia minera, las mismas que basan sus informes en el monitoreo hecho por el titular y en sus visitas de inspección37 - Suspende los permisos y autorizaciones de los titulares en casos de grave peligro a la vida y la salud38

Ministerio

de Agricultura

- Realizar estudios a través del INRENA para inventariar, clasificar, evaluar el uso actual y potencial de las aguas40.

- Otorga los derechos de agua, mediante autorizaciones, permisos y licencias41. - Opina sobre los estudios de Impacto Ambiental de actividades mineras que involucren usos y manejo de los recursos hídricos. - Puede disponer modificaciones, reestructuraciones, acondicionamientos de las obras o instalaciones que atenten contra la conservación de las aguas, pudiendo modificar, restringir o prohibir el funcionamiento de ellas42. - Realizar estudios a través del INRENA para inventariar, clasificar, evaluar el uso actual y potencial de las aguas43. Declarar estados de emergencia por agotamiento de recursos de aguas subterráneas44. - Medidas de control para restringir usos actuales o futuros por disminución de

35 Según la Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, Ley N°27474, el Reglamento de Fiscalización de Actividades Mineras, D.S. N°049-2001-EM, el Reglamento de protección Ambiental para Actividades Minero Metalúrgicas, D.S. N°016-93-EM. 36 El Reglamento de protección Ambiental para Actividades Minero Metalúrgicas, D.S. N°016-93-EM. Art. 4 de la Ley de Cierre de Minas, Art. 4 inc. 1 de la Ley 28271 de Pasivos ambientales. 37 Según la Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, Ley N°27474, el Reglamento de Fiscalización de Actividades Mineras, D.S. N°049-2001-EM, y Resolución Directoral N°127-02-EM/DGM, del 23 de abril de 2002. 38 Según art.52° de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión privada, aprobada mediante Decreto legislativo N°757, publicada el 08 de noviembre de 1991. 39 El Reglamento de protección Ambiental para Actividades Minero Metalúrgicas, D.S. N°016-93-EM. 40 D.S. 261-69-AP Reglamento de los Títulos I, II y III de la Ley General de Aguas. 41 Ley General de Aguas 17752 Art. 28 y siguientes. D.S. 261-69-AP Arts. 84 al 97. 42 Ley 17752 General de Aguas Art. 21. 43 Art. 3 inc a) del D.S. 261-69-AP Reglamento de los Títulos I, II y III de la Ley General de Aguas. 44 Art 34 del D.S 261-69-AP.

80

Sectores del Estado



disponibilidad de agua superficial y/o subterránea45.

Ministerio de Salud

- Otorga autorizaciones para vertimientos de desechos en cuerpos de agua. - Dicta providencias y aplica medidas para evitar la contaminación de los cuerpos de agua.; pudiendo llegar hasta la revocación del uso de aguas o la prohibición de la actividad dañina46.

- Supervisa al MINEM para que cumpla con proteger la salud de las personas del área de influencia47 - Identifica los riesgos a la salud humana mediante la vigilancia de la calidad ambiental48 y evita los riesgos y daños a la salud ambiental aplicando medidas preventivas y la imposición de sanciones las mismas que serán canalizadas a través del MINEM49. - La Autoridad de Salud tiene como función la vigilancia de los riesgos ambientales que comprometan la salud de la población y promueve ambientes saludables. En el ejercicio de tal función, la autoridad de salud dicta las medidas necesarias para minimizar y controlar estos riesgos, de conformidad con las leyes de la materia50. - Calificar y clasificar los cursos de agua para efectos de la aplicación de los tipos y valores límites de contaminantes en el agua51.

CONAM -

PCM

- Aprueba los LPMs52. - Aprueba el régimen de sanciones. - Promueve mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales53 - Es la última instancia administrativa frente a recursos impugnativos contra resoluciones o actos administrativos54; y resuelve los conflictos de competencia entre sectores.55 - Da directrices para la gestión integrada de los

- Aprueba los ECAs58.

Idem

Idem Idem

Idem

Idem Idem

45 Art. 52 del D.S 261-69-AP. 46 Ley 17752 General de Aguas Art. 22 y siguientes. Art 80 del D.S 261-69-AP. 47 Según art. 127° de la Ley general de Salud. 48 Según el Reglamento de la Ley del Ministerio de Salud, aprobado mediante D.S. N°013-2001-SA, publicado el 22 de noviembre del 2002. 49 Según el Art.4° del Reglamento de Fiscalización de Actividades Mineras. 50 Reglamento SNGA Art. 11 51 Art. 78 del D.S. 261-69-AP.

81

Sectores del Estado



recursos naturales.56 - Evalúa, en coordinación con las entidades competentes, la eficacia y eficiencia de los programas de adecuación y manejo ambiental sectoriales.57

Idem - Elabora y aprueba normas de calidad ambiental, en las que se determinen programas para su cumplimiento.59

Idem

El Estado peruano tiene una estructura de gestión ambiental sectorial, lo que hace que los ministerios productivos, como el caso del MINEM, tengan el rol de promoción de la inversión privada y a su vez el de control ambiental. Esto genera que su función sea contradictoria y sumamente cuestionada por la ciudadanía. Un análisis más exhaustivo permite distinguir que sobre el manejo de recursos naturales, la sectoralización es realmente excesiva. Cada sector productivo, entiéndase ministerio, tiene múltiples responsabilidades sobre el manejo de los recursos naturales. Chirinos (2001) distingue hasta 7 tipos de roles, además del de definición de políticas de su propio sector están los de:

- Determinar qué recursos naturales deben otorgarse a los particulares; - Disponer cuáles son las modalidades de acceso a éstos recursos; - Asignar directamente el recurso; - Cumplir funciones de autoridad ambiental es decir de prevención y fiscalización; - Asumir, en muchos casos, la supervisión y fiscalización del uso de estos

recursos; - Resolver los conflictos con los particulares beneficiarios que acceden al recurso;

y - Decidir sobre la caducidad o no del derecho otorgado;

Esta realidad se consolidó luego de la derogatoria del artículo del Código de Medio ambiente que había creado el sistema nacional del ambiente. Con dicha derogatoria, se establecieron las denominadas “autoridades ambientales sectoriales” cuya función,

52 Ley General del Ambiente Ley No 28611, Art. 33. Reglamento del SNGA, DS Nº 008-2005/PCM Art. 63 y siguientes. 53 Art. 94.3 de la Ley General de Ambiente 28611. 54 Ley SNGA, Ley 28245 Art. 21, Ley de Creación del CONAM, Ley 26410 Art. 4 Inc. 1 55 Según el ROF del CONAM – DS 022-2001/PCM; Se refiere a recursos impugnativos interpuestos contra resoluciones o actos administrativos relacionados con el ambiente cuando se trate de conflictos intersectoriales y entre distintos niveles de gobierno (en lo relacionado a manejo de residuos sólidos). Así mismo, resuelve sobre la inaplicación de resoluciones o actos administrativos que contravengan los principios de la gestión ambiental. 56 Reglamento SNGA Art. 51 Inc. L 57 Ley SNGA Art. 9 58 Ley General del Ambiente Ley No 28611, Art. 33. 59 Ley SNGA Art. 6

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como su nombre lo dice, limita la gestión ambiental a su sector en desmedro de una visión y acción integrada de la misma. La Ley General de Salud indica que la protección del ambiente es responsabilidad del Estado, y añade que como tal corresponde a todos los sectores y a las personas naturales y jurídicas, la obligación de mantenerlo dentro de los estándares de calidad ambiental que establece la Ley, por lo que debe entenderse que la competencia de protección de la calidad del agua es compartida con los sectores del Estado correspondientes, en el caso de aguas impactadas por la actividad minera con el Sector Energía y Minas. Como puede verse los mayores problemas se van a encontrar en las competencias específicas y en cómo éstas se interrelacionan para hacer posible el aprovechamiento sostenible del recurso hídrico y asegurar su protección, conforme a lo establecido en la Ley General de Aguas, la Ley de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la Ley General del Ambiente. La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) va mas allá pues nace buscando una respuesta a la sectorialización arriba descrita dándole a la gestión ambiental, y por ende al manejo de los recursos hídricos, un enfoque más integrador. En éste sentido, la norma y su reglamento señalan:

- Las competencias del Estado en materia ambiental tienen carácter compartido, y es ejercida por las autoridades del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y las municipalidades,60 en el cuadro 2 se detallan las funciones en materia de recursos hídricos.

- La finalidad del SNGA es orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinadas a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. En éste sentido el SNGA, actúa como coordinador entre los distintos sectores (ministerios), entre éstos y la Autoridad Ambiental Nacional, y entre dichos sectores y los distintos niveles de gestión, para la correcta aplicación de los Instrumentos de Gestión Ambiental.61

- De igual manera, esta Ley y su respectivo Reglamento, establecen la complementariedad entre los instrumentos de gestión tanto de incentivos como de sanciones, privilegiando la protección efectiva, la eficiencia, la eficacia, la prevención, el mejoramiento continuo del desempeño ambiental y la recuperación y manejo del pasivo ambiental o zonas ambientalmente degradadas; así como la valorización e internalización de los costos ambientales, bajo el principio contaminador – pagador, la permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de fiscalización, entre otros.62

El CONAM en su calidad de Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del SNGA es la encargada de facilitar la integración del SNGA mediante las siguientes funciones:

- Elaborar y aprobar normas de calidad ambiental, en las que se determinen programas para su cumplimiento.

60 Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, DS Nº 008-2005/PCM, Art. 9. 61 Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245 62 Ley Marco del SNGA, Ley Nº 28245, Art. 5.

83

- Dar directrices para la gestión integrada de los recursos naturales. - Evaluar, en coordinación con las entidades competentes, la eficacia y eficiencia

de los programas de adecuación y manejo ambiental sectoriales. - Formular las propuestas normativas orientadas a la armonización en el ejercicio

de funciones y atribuciones ambientales nacionales, regionales y locales, así como al interior del Gobierno Nacional, en los casos que se presenten vacíos o superposiciones en las atribuciones en materia ambiental. Para tal fin creará Grupos Técnicos de conformación público-privada quienes deben elaborar el proyecto correspondiente. También coordinará con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales la formulación de propuestas similares para resolver vacíos o superposiciones al interior de dichos niveles de gobierno63.

De igual manera las facultades de integración de la gestión ambiental quedarían en las autoridades con competencias transectoriales como son Salud (para calidad ambiental) e INRENA (para conservación de los recursos naturales a su cargo), conforme lo refiere el Art. 11 del Reglamento del SNGA. Tribunal de Solución de Controversias Hasta la dación de la Ley General del Ambiente, las facultades del Tribunal de Solución de Controversias se limitaban a resolver conflictos de competencias entre sectores y niveles de gobierno por la aplicación de sanciones por un mismo hecho.64 En estos casos, el CONAM, en función de su rol dirimente, debe pronunciarse sobre cual es la autoridad competente para aplicar la respectiva sanción. Este pedido puede nacer desde alguno de los entes estatales involucrados o desde el particular a quien se pretende sancionar. Tanto la Ley del SNGA, el Reglamento de Organización y Funciones del CONAM, como la Ley General del Ambiente, amplían las facultades del Consejo Directivo del CONAM (quien define en última instancia mientras se crea el Tribunal de Solución de Controversias) para resolver los conflictos que puedan presentarse en torno a temas ambientales.65 Estos dispositivos legales establecen que el Tribunal podrá conocer causas relativas a la inaplicación de resoluciones o actos administrativos que contravengan los principios de la gestión ambiental, haciendo especial énfasis en el manejo de residuos sólidos.66 Con estas normas, se abre la posibilidad de que los particulares activen el aparato administrativo al acudir al CONAM para que éste resuelva sobre temas ambientales que no han sido considerados adecuadamente por los sectores, aun en casos en los que no haya agotado la vía previa. Sin embargo este cambio normativo que debe considerarse un avance, debería consolidarse y profundizarse, primero mediante la instalación del Tribunal de Controversias ambientales y luego a través de la definición de que todo procedimiento administrativo iniciado en alguno de los sectores debe tener como última instancia administrativa el Tribunal.

63 Artículo 13.- Vacíos y superposiciones en las funciones y atribuciones ambientales, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, DS Nº 008-2005/PCM. 64 Ley de creación del CONAM, Ley Nº 26410 Art. 4 Inc. H 65 Ley Nº28245 y Reglamento del SNGA Ley DS Nº 008-2005/PCM 66 ROF CONAM DS 022-2001/PCM Art. 42 Inc. c

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Cuadro 3 Competencias descentralizadas para la gestión del agua en la actividad minera

Sectores

del Estado Control de emisiones Calidad de las aguas en las

área de influencia mineras Conservación de los

recursos hídricos

Gobiernos regionales

- Tienen como competencias compartidas, el mejoramiento de la calidad ambiental de su circunscripción67. - Promueven y preservan la salud ambiental de la región68.

Gobiernos locales

- Regulan y controlan la emisión elementos contaminantes del ambiente69.

- Vigilan la calidad ambiental de su circunscripción70. - Aprueban los instrumentos de gestión ambiental provincial y distrital, con opinión favorable de las Comisiones Ambientales Municipales, y en concordancia con los aprobados para el ámbito nacional, regional y provincial71.

- Planifican integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. - Coordinan con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental.72

Como se ha referido líneas arriba conforme señala la Ley del SNGA y su reglamento las competencias ambientales tienen carácter compartido no solo en el nivel del gobierno nacional, sino también respecto a los gobiernos regionales y locales.

4.4.2 Limitaciones del sistema de gestión ambiental para la protección de los recursos hídricos en la actividad minera

Los instrumentos normativos así como la estructura del Estado antes descritos constituyen un avance significativo en la protección del ambiente y especialmente de los recursos hídricos impactados por actividades minero metalúrgicas, sin embargo como se ha mencionado también presentan serias limitaciones, provenientes tanto por la forma como está estructurado el Estado para su protección como por la forma como se han normado dichos instrumentos. A manera de resumen se resaltan los cuellos de botella más importantes:

- Las normas de los sectores minero y agrícola no prevén mecanismos de protección de estos ecosistemas y en especial de los recursos hídricos. De acuerdo al reciente reglamento de la Ley del SNGA corresponderá al INRENA

67 Según el art. 36°, inc. d) de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N°27783, publicado el 20 de

julio del 2002. 68 Según art. 49°, lit. k de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N°27867 69 Según art. 80°, 1, 1.2, de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°27972 70 Según art. 80°, 1, 1.2, de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°27972 71 Ley SNGA Art. 26 72 Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972 Art. 79.

85

adoptar las medidas necesarias, es decir para generar instrumentos de gestión ambiental, orientados a minimizar y controlar impactos ambientales negativos.

- Ni los estudios de impacto ambiental ni los reportes de monitoreo prevén mecanismos para el control de la extracción de agua en las cabeceras de las cuencas, lo que se ha constituido en una fuente de conflictos entre las comunidades y las empresas mineras, sobre todo en casos de nuevos proyectos de inversión minera y en zonas con experiencias negativas anteriores. En este caso se tiene, por ejemplo, el Proyecto Quellaveco, en el cual la empresa requerirá un promedio de 700 litros por segundo de agua fresca para su desarrollo, y el conflicto entre la población regional y la empresa no ha hecho posible hasta la fecha el desarrollo del proyecto.

- El EIA como instrumento de gestión ambiental prevé la protección del régimen hidrológico de las aguas tanto en su cantidad como en su calidad. (Ver acápite 4.3.3) Sin embargo no existen parámetros en los planes de manejo que incluyan previsiones para la protección de cuerpos de agua en las áreas de influencia minera (cantidad y calidad) en consecuencia tampoco se han incluido ellos en los protocolos de monitoreo ni en la fiscalización. Como resultado se aprecia el impacto en los recursos hídricos en las zonas de montaña por parte de la actividad minera, zonas que regulan naturalmente el régimen de las aguas en las zonas bajas, tanto por el efecto en la reducción de los flujos naturales, como por la exposición de contaminantes al medio ambiente. Por ejemplo, minera Yanacocha que hace minería de oro a tajo abierto, necesita procesar una tonelada de material para obtener en promedio un gramo de oro, lo que se hace disturbando los flujos de agua superficiales y subterráneas en toda el área de las cuencas donde interviene, corriendo el riesgo de contaminar las aguas, sin que las normas vigentes se apliquen a este caso.

- Los Títulos sobre conservación y preservación de los recursos hídricos de la Ley General de Aguas fueron reglamentados el año 1969 , sin embargo su aplicación no ha sido efectiva para prevenir y/o mitigar los impactos negativos de la minería sobre el recurso agua debido principalmente a la sectorialización de la gestión ambiental, como se ha referido en el acápite anterior, y a la ausencia de creación de mecanismos adecuados para el ejercicio de sus funciones por parte de la Autoridad de Aguas, en este caso el INRENA quien no ha adecuado sus funciones a los cambios normativos ocurridos en la década del 90. Además el debate nacional sobre este tema ha priorizado la elaboración de una nueva Ley General de Aguas, con el criterio que un nuevo cuerpo normativo va a resolver este problema, lamentablemente dicha norma ha sido sistemáticamente postergada por la resistencia de los usuarios de agua que ven en la modificación de la norma la posible privatización del recurso y en consecuencia la afectación de sus intereses. Este estudio propone entonces mas que un cambio legislativo general la creación de mecanismos para que la Autoridad de Aguas tenga capacidad de aplicar las disposiciones establecidas en la actual legislación de aguas. Lo cual permitiría, por ejemplo, establecer mecanismos para la aplicación del D.S 261-69-AP Reglamento de los titulos I, II y III de la Ley General de Aguas referidos a conservación y preservación de las aguas. Se podrían incluir mecanismos para la protección de las agua en todos los instrumentos de gestión ambiental vigentes en minería. Se precisarían los procedimientos para viabilizar las prohibiciones respecto a la manipulación de fuentes de agua por la actividad minera, ya que actualmente, a pesar de que la Ley de Aguas establece prohibiciones como “no podrá variarse el curso natural de las aguas” la

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reglamentación minera lo permite o las deja en la ambigüedad. Se precisaría además el procedimiento para disponer la restricción de la actividad dañina, que la ley y el reglamento mencionan y que en la práctica la Autoridad no lo aplica.

- Para formalizar una denuncia penal por infracción de la legislación ambiental y

por contaminación y/o mal manejo de los recursos hídricos la Ley 26631 exige la opinión del sector correspondiente como requisito. Dicha norma no ha sido derogada por la Ley General del Ambiente a pesar de que el proyecto inicial así lo preveía. Lo que conlleva a que quienes se sienten impactados por la pérdida de derechos de agua y/o contaminación no puedan utilizar tampoco esta vía legal.

- La creación del SNGA constituye un avance hacia una comprensión transectorial y compartida de la aplicación de las normas ambientales, y en concreto de los recursos hídricos, sin embargo, con ello no se ha resuelto: ni el enfoque sectorial del manejo del agua, ni el conflicto de intereses entre la promoción de la inversión y la protección ambiental. Por que de un lado continúan conviviendo tres autoridades nacionales de agua para minería (INRENA, MINSA y MINEM) y por otro lado el MINEM mantiene hasta 7 tipos de roles en el manejo de los recursos mineros incluido el de protección ambiental del área de influencia de las operaciones mineras, lo que resta transparencia a su función.

4.4.3 Ausencia de mecanismos de canalización de conflictos73 La legislación no ha desarrollado mecanismos adecuados de resolución de los conflictos socioambientales que el otorgamiento inadecuado de los recursos trae consigo. En el caso del sector minero, el fuerte crecimiento de la inversión minera a gran escala, durante la década del 90, trajo como consecuencia el incremento de los conflictos entre comunidades locales e inversionistas mineros, situación que el Estado no estaba preparado para enfrentar. El desarrollo organizativo de las comunidades afectadas por la minería, principalmente en torno a la Confederación de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), ha permitido dar cauce a algunos conflictos en los cuales el Estado, ha jugado un rol ambivalente. Los conflictos han encontrado salidas fuera de la estructura del Estado y de los canales jurídicos. Estos se han encausado a través de espacios de concertación o de incidencia en tomadores de decisiones. En algunos casos se han abierto con éxito procesos de diálogo entre los actores involucrados, como en los casos de Espinar. En la mayoría de los casos la población ha exigido al gobierno salidas alternativas, como es el caso del Cerro Quilish en Cajamarca o Tambogrande en Piura. Esta situación ha llevado a que el gobierno avance tímidamente en el establecimiento de mecanismos alternativos de resolución de los conflictos sobre el uso de recursos naturales, con la reciente creación y reglamentación del Tribunal de Controversias Ambientales establecido en la Ley del

73 Elaborado sobre la base de la Ponencia “Políticas Ambientales y Marcos Jurídicos que Regulan la Actividad Minera en el Perú” presentada por Doris Balvín al Foro Internacional “Minería Sociedad Ambiente y Desarrollo”, Setiembre 2003.

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Sistema Nacional de Gestión Ambiental y su Reglamento, que modifica la Ley General del CONAM. Esta norma abre la posibilidad de llevar casos de conflictos sobre la protección de los recursos hídricos afectados por la actividad minera, que se iniciaron en el sector minero, al Tribunal de Solución de Controversias ambientales sin pasar por el Consejo de Minería, instancia que actualmente es un cuello de botella en la tramitación de casos de fiscalización y control ambiental relativos al agua u otros en el sector minero. Sin embargo a pesar de este avance, aún se aprecia un desincentivo en el uso de los canales jurídicos para el ejercicio de los derechos ambientales. La legislación, por un lado, regula los derechos, y por otro, restringe la posibilidad de su encauzamiento jurídico. Como ya se ha referido la Ley 26331 limita el ejercicio de derechos reconocidos constitucionalmente, dicha norma señala que cualquier denuncia ambiental contra una empresa minera requiere de la opinión favorable del sector correspondiente, en este caso del MINEM, como requisito para entablar una denuncia penal. Para obtener dicha opinión se habrá necesitado previamente sustentar la denuncia en un informe favorable de la empresa fiscalizadora inscrita en el MINEM, la misma que deberá ser pagada por la parte que se considera afectada (excepto en los casos de ser comunidad campesina o nativa). Como se puede ver, la legislación aún, en lugar de facilitar el acceso a la justicia cuando las poblaciones se consideran afectadas en sus derechos, lo que hace es restringirlos.

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5 Institucionalidad para la gestión del agua en la minería

En el capítulo precedente se ha discutido los vacíos existentes en la estructura de gestión ambiental pública para dar salida a los graves problemas de gestión del agua en la minería. Se ha constatado que la normatividad está en construcción y que tiene una serie de vacíos que consolidan una visión sectorial y limitada de la gestión de aguas, que a la larga termina siendo esta fuente de conflictos con las comunidades. Aquí se discute los avances en la construcción de la institucionalidad para la gestión ambiental en minería que se ha ido gestando en los últimos años, desde los propios actores, a fin de dar respuesta a los conflictos sociambientales en donde el agua es uno de los recursos mas disputados. Finalmente se presentan algunas iniciativas en prácticas de gestión del agua en la minería, desarrolladas por los distintos actores, que pueden acercarnos a la aplicación de alternativas de gestión integrada de los recursos hídricos en cuencas con presencia minera.

5.1 Actores para la gestión del agua en la minería Si bien hay una serie de actores presentes en la relación minería y comunidades, además de los actores del Estado en sus diferentes niveles, ya mencionados en el Capítulo anterior, cabe destacar aquellos que en los últimos años han consolidado su presencia en la escena pública nacional:

- La Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI).

- La Red Muqui - Oxfam Internacional - Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía SNMPE - Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible.

La CONACAMI74 Se constituyo el 22 de octubre de 1999, luego de un largo proceso de organización de las comunidades andinas afectadas por la industria minera. Actualmente, representa a aproximadamente 1,650 comunidades campesinas e indígenas andinas (quechuas y aymaras) de 18 regiones del Perú. Tienen como objetivo, buscar el respeto del derecho a la vida, al territorio, los recursos naturales, la consulta y la autodeterminación de los pueblos, para lograr el desarrollo integral y sostenible mediante la participación, dialogo y la generación de propuestas en coordinación con diferentes organizaciones locales, nacionales e internacionales. Las CORECAMIs, bases regionales de la CONACAMI, se encuentran en todas las zonas afectadas por la Minería: Pasco, Apurímac, Cajamarca, Puno, Moquegua, Huancavelica, Cuzco, Junín, Ancash, Tacna e Ica y son las que enfrentan de manera cotidiana los conflictos que surgen entre las comunidades y las empresas mineras de sus áreas de influencia.

74 www.conacami.org

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La CONACAMI con su organización y accionar ha puesto en la escena pública los derechos de las comunidades, así como su cosmovisión de cara a los patrones de la sociedad occidental con el cual se rige el Perú que olvida muchas veces su origen milenario del país Andino y Amazónico. Red Muqui75 La Red Muqui es una red de organizaciones nacionales y locales (ONGs e instituciones nacionales y grupos locales de iglesias) que buscan promover el desarrollo sostenible, así como la ampliación y defensa de los derechos de las comunidades en áreas de influencia minero – metalúrgica en el Perú. El trabajo que realiza la Red Muqui considera procesos participativos con las organizaciones sociales y comunidades, tomando en cuenta sus problemáticas, propuestas e iniciativas. La Red Muqui parte de la problemática local para elaborar propuestas considerando:

- Investigación y estudios, que se deriven en propuestas. - Formulación y promoción de propuestas de políticas y normativas. - Diseño y ejecución de estrategias comunicativas orientadas a colocar en la

escena pública nacional los derechos de las comunidades así como sus propuestas relacionadas a los impactos de la actividad minera.

- Apoyo y asesoría a casos emblemáticos. - Cabildeo político nacional e internacional sobre propuestas de políticas,

propuestas normativas y casos emblemáticos. - Vigilancia de las políticas públicas y de las políticas corporativas. - Acompañamiento a las comunidades en sus procesos de diálogo y vigilancia

de los compromisos de las empresas mineras con ellas. Este espacio ha permitido hacer una interfase entre los conflictos de casos emblemáticos defendidos por las organizaciones locales, con la puesta de éstos en la escena pública y política nacional, no solo como caso concreto sino sobre todo como temas de debate que han ido contribuyendo a la ampliación de los derechos de las comunidades. También ha posibilitado hacer conciencia entre las empresas mineras de los temas que hoy en el mundo debieran ser parte de la responsabilidad social corporativa. OXFAM América76 Es una organización no gubernamental independiente sin vinculación partidaria ni religiosa, que trabaja con organizaciones, comunidades y poblaciones en más de 80 países, con el fin de encontrar soluciones duraderas a la pobreza y a la injusticia social, manteniendo con las comunidades pobres alrededor del mundo vínculos de largo plazo. Así mismo busca disminuir el sufrimiento causado por situaciones de emergencia humanitaria. Es una organización financiada con fondos privados, que se plantea hablar con convicción e integridad, y a desafiar las barreras estructurales que fomentan el conflicto y el sufrimiento humanos y limitan a la gente las posibilidades de ganar las habilidades, los recursos y el poder para llegar a ser autosuficientes. Oxfam América es parte de la

75 www.muqui.org 76 http://www.sisdeperu.com/BoletinArchivos/DescAyudaHumana.doc

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confederación de Oxfam Internacional y lidera el Programa de Industrias Extractivas en la Región de América del Sur y en Bolivia. Los programas de Oxfam persiguen cinco objetivos estratégicos que buscan producir los cambios necesarios para superar la pobreza y el sufrimiento. En este marco, Oxfam trabaja para que las personas tengan garantizados:

- Medios de vida sostenibles - El acceso a servicios de salud y educación de calidad - La protección de sus vidas frente a conflictos armados y la seguridad ante

posibles desastres naturales. - La capacidad y el derecho a ser escuchados y a tomar parte activa en las

decisiones públicas que afecten a sus vidas - La equidad, en particular entre géneros y etnias.

Oxfam América comenzó su trabajo en el Perú hace más de 30 años. En la actualidad, el énfasis programático está dirigido a los siguientes temas:

- Derecho a ser escuchado - Desarrollo de medios de vida sostenibles - Protección de vidas humanas - Reducción de conflictos y construcción de condiciones de paz

Desde su programa de industrias extractivas Oxfam América se ha visto involucrado en la defensa de los derechos de las comunidades afectadas por la actividad minera. Grupo de Dialogo, Minería y Desarrollo77 El Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible es un espacio de diálogo entre ciudadanos, comunidades, instituciones públicas y privadas que promueven la construcción de espacios y agendas para el diálogo intercultural sobre la minería y su relación con la protección ambiental y el desarrollo sostenible, procurando acercamiento entre los actores de cada realidad local, apoyando la prevención y resolución de conflictos, el desarrollo de capacidades y el mejoramiento de políticas que permitan consolidar procesos de gestión concertada en el ámbito local, regional y nacional. El Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible ha logrando mantener por más de cuatro años un espacio donde se puede discutir los problemas con él interés común de quienes están interesados en sumar capacidades y voluntades para la generación de capital social y para que la minería se convierta en socio estratégico para el desarrollo sostenible del país. El grupo se ha propuesto como misión constituirse en un espacio de diálogo entre ciudadanos, comunidades, instituciones públicas y privadas que promueven la construcción de espacios y agendas para el diálogo intercultural sobre la minería y su relación con la protección ambiental y el desarrollo sostenible, procurando acercamientos entre los actores de cada realidad local, apoyando la prevención y resolución de conflictos, el desarrollo de capacidades y el mejoramiento de políticas que

77 Fuente de información: José Luís López, Coordinador del Grupo de Dialogo, Minería y Desarrollo Sostenible.

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permitan consolidar procesos de gestión concertada en el ámbito local, regional y nacional.

La visión del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible es que al año 2015 el espacio de diálogo se haya institucionalizado y descentralizado y replicado exitosamente en las distintas regiones del país sobre la base del compromiso que la confianza entre las partes confortantes de dicho diálogo. Así como haya logrado establecer la cultura del diálogo entre todos los actores, convirtiéndose en un espacio reconocido, donde la participación de las poblaciones impactadas por la minería está presente además de sumar capacidades y voluntades para la generación de capital social y para que la minería se convierta en socio estratégico para el desarrollo sostenible del país. La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía - SNMPE La SNMPE es una organización empresarial constituida como una Asociación Civil sin fines de lucro, que agremia a las personas jurídicas vinculadas a la actividad minera, petrolera y eléctrica. La Sociedad está inscrita en la Ficha 061 del Libro de Asociaciones del Registro de Personas Jurídicas de Lima. La SNMPE tiene como misión operar en el marco de la legislación vigente en el país, trabajar para contribuir con el desarrollo sostenible del país y apoyar al Estado en todo lo que se refiere a la promoción de la imagen del Perú como un país que cuenta con un amplio potencial en las áreas minera, hidrocarburífera y eléctrica. A inicios de la década del 90 la SNMPE era el único gremio organizado para la defensa de sus intereses frente al poder político, respecto a la promoción de la actividad minera en el Perú. A la vuelta de una década otras organizaciones de la sociedad civil han comprendido que el cambio de las relaciones entre la minería y las comunidades no puede provenir de una actitud pasiva. Este tipo de comprensión explica el surgimiento de actores como CONACAMI, Red Muqui, así como la importancia que el sector minero ha cobrado para las ONGs locales e internacionales, como OXFAM y las ONGs integrantes de la Red Muqui.

5.2 Una institucionalidad en construcción desde la práctica de los actores

Los cambios que se vienen produciendo en la relación minería y comunidades, en esta última década es posible gracias a la práctica de los distintos actores, quienes buscan dar respuesta a la realidad que las visiones encontradas respecto al agua, los conflictos socio ambientales, el marco normativo, y la estructura de gestión ambiental estatal no han hecho posible. A manera de ejemplo se presentan algunas de éstas prácticas que desde iniciativas de la sociedad civil como desde algunas empresas mineras, quienes independientemente del buen o mal manejo de sus operaciones en general, vienen desarrollando algunas prácticas que merecen ser resaltadas.

92

Estas experiencias, muestran que es posible mejorar las prácticas de relación minería y comunidades, y de otro que la responsabilidad social empresarial es una forma concreta de gestionar el agua de cara a los actores de las cuencas donde intervienen dichas empresas. Aquí se han seleccionado algunas prácticas concretas que pueden dar idea de lo que es posible hacer para mejorar la gestión del agua en la minería:

- La experiencia de vigilancia campesina de la calidad de agua de la comunidad campesina de Vicos.

- La Red de Organizaciones Ambientales de Ancash (ROLVA). - La propuesta de monitoreo ambiental independiente y participativo en el área

de influencia de Minera Yanacocha. - El sistema de tratamiento pasivo de aguas de minas que viene desarrollando

Minera Buenaventura. - La propuesta de manejo de agua en la cuenca del Jequetepeque de minera

Yanacocha.

5.2.1 Agua para Siempre: una experiencia de vigilancia ambiental campesina

La Asociación Urpichallay y el Instituto de la Montaña, acompañaron la iniciativa de la Comunidad Campesina de Vicos para el establecimiento de un sistema de vigilancia campesina de la calidad del agua de la Quebrada Honda del año 1999 al 2001 frente a la actividad minera que se desarrolla en el área del Parque Nacional Huascarán78. En dicha zona trabajan pequeñas empresas mineras que tienen un manejo ambiental ineficiente y carecen de control estatal. Su volumen de producción es mínimo; sin embargo, producen un alto riesgo de contaminación de las aguas, que son utilizadas para la agricultura, ganadería y la alimentación de la población campesina, localizada en el área de amortiguamiento del Parque. El proyecto tejió alianzas entre la comunidad-gobierno local y las empresas mineras con los representantes de los sectores del Estado, quienes se reunieron con apoyo del Instituto de Montañas y la Asociación Urpichallay, para encontrar las soluciones a los problemas de contaminación de la micro cuenca de Quebrada Honda (Huaraz). La Comunidad Campesina de Vicos realizó una línea de base desde el conocimiento campesino de su microcuenca en el que participaron activamente las mujeres, con ellas se pudo entender la cosmovisión campesina sobre el agua, como “conversan con el agua” a través de las “señas” que la naturaleza les presenta. En este caso contaron que varias de las fuentes de agua, que alimentan Quebrada Honda habían cambiado a raíz del terremoto que sufrió la zona en la década del 70. La información obtenida en este diagnóstico permitió identificar además de las fuentes de contaminación provenientes de las minas, las naturales. La comunidad construyó su propio mapa de percepciones comunitarias sobre la contaminación del agua en su

78 Actualmente este sistema continúa gracias al apoyo de CLWR a la Asociación Urpichallay.

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microcuenca Quebrada Honda y seleccionó en diálogo con los técnicos los puntos de la toma de muestras y organizó su sistema de monitoreo comunitario de calidad del agua, para ello eligieron promotores ambientales representantes de cada uno de los 10 sectores de la comunidad. Estos promotores campesinos fueron capacitados para realizar el monitoreo de los parámetros físicos y químicos del agua, utilizando Kits indicativos de contaminación de algunos parámetros clave. Los promotores campesinos, hasta la fecha continúan monitoreando mensualmente la calidad del agua de la microcuenca, entregando los reportes del monitoreo tanto a su comunidad como a las autoridades locales. Los conflictos ambientales han tomado el camino de la concertación y han permitido a la comunidad negociar, por primera vez, las prácticas de control ambiental de las minas. Al lado de ello la comunidad emprendió acciones de mitigación de la contaminación de aguas provenientes de las minas abandonadas y de los lugares de contaminación natural, dejando a las empresas mineras cumplir con su parte. En la remediación utilizaron métodos activos y pasivos y se hizo con el aporte de jornadas comunales y el apoyo técnico del proyecto. Los resultados del monitoreo campesino, llevado a cabo por la comunidad y confirmados por el monitoreo realizado por la Universidad de Huaraz, ha posibilitado un diálogo intercultural entre las pequeñas empresas mineras de la zona, las autoridades locales y regionales y la comunidad campesina de Vicos. Los facilitadores de dicho diálogo, las ONGs que participaron en el proyecto, tuvieron la capacidad de valorar la riqueza de la cosmovisión de esta cultura de montaña y hacer posible la traducción de esta sabiduría campesina, al lenguaje occidental. Hoy los promotores campesinos a su vez manejan los sistemas de monitoreo occidental y tienen la capacidad de sustentar sus reclamos también en este lenguaje, sin perder su valioso legado histórico.

5.2.2 La Red de Organizaciones Ambientales de Ancash La Red de Organizaciones para la vigilancia ambiental (ROLVA), surge como una entidad encargada de agrupar a los diversos comités ambientales que existen dentro de Callejón de Huaylas – Ancash; con el fin de vigilar ambientalmente a las mineras de la zona. El papel que a tomado ROLVA, cobra importancia como ente que regula la participación ciudadana para crear conciencia ambiental. Es una instancia que practica la vigilancia ciudadana en la gestión ambiental y como tal es un actor importante en la vigilancia de las industrias mineras de la región. ONGs de la zona como SUCO y el Instituto de la Montaña vienen apoyando a la ROLVA en el fortalecimiento de esta organización de base. Otras iniciativas realizadas como la implementación de la escuela de formación de promotores ambientales campesinos, promoción de la Mesa de Concertación Ambiental local en Tumpa y el Comité de Gestión Local Ambiental de Mancos, así como el fortalecimiento de la Secretaría Ambiental de Vicos, por parte de Urpichallay también tienen como referencia el fortalecimiento de la ROLVA. Además Urpichallay promueve el fortalecimiento o formación de las organizaciones locales y su integración a la ROLVA, capacita a los nuevos promotores ambientales en la vigilancia ciudadana, e incide en la formación de opinión pública a través de los medios de comunicación, como la radio, para la mejora del nivel de conciencia ambiental.

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Esta iniciativa, proveniente de las organizaciones sociales de base y ONGs de la región, muestra el nivel de conciencia ambiental existente, sobre todo relativa a los impactos de las actividades mineras en la región, así como el interés de las comunidades de participar en espacios de reflexión – acción para proteger especialmente sus aguas de la posible contaminación minera. Cabe resaltar que gracias a la existencia en Ancash del Grupo de Trabajo Huascaran (GTH, espacio multiactores de la región Ancash en el que participan empresas mineras, Estado, organizaciones sociales de base y ONGs.) gran parte de los problemas ambientales que las comunidades de la zona tienen con las empresas mineras, incluyendo el manejo de los recursos hídricos, puede canalizarse por la vía del diálogo y la concertación. Vemos pues que, en este caso la ROLVA tiene una instancia como el GTH, donde a través del diálogo con los distintos actores puede canalizar sus reclamos.

5.2.3 Propuesta de monitoreo ambiental en el área de influencia de las actividades de Minera Yanacocha en Cajamarca

El Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo (GRUFIDES), a trabajado en la elaboración de una propuesta de sistema de monitoreo ambiental independiente79, transparente y participativo, la cual se ha elaborado en el marco de la comisión intersectorial ambiental del gobierno regional - CIAR, propuesta que además incluye un monitoreo de los impactos sociales de la minería en su entorno teniendo como referente principalmente los impactos sociales y ambientales sobre los grupos mas vulnerables y sobre su salud. Esta propuesta se presenta como una alternativa a los actuales instrumentos de fiscalización ambiental del MINEM, a las operaciones de las empresas mineras, que se han mostrado ineficientes e ineficaces para controlar y / o prevenir los impactos ambientales negativos que, según indican, están sufriendo las poblaciones del entorno de minera Yanacocha: muerte de truchas, contaminación de ríos y quebradas y disminución de agua en los canales, etc. De igual manera intenta ser una respuesta al sistema de gestión ambiental sectorizado que muchas organizaciones y expertos en gestión ambiental minera han criticado y que como se ha referido en el capítulo anterior, evidencia una carencia de mecanismos que garanticen la independencia, la transparencia, una gestión integrada de los recursos hídricos y la ausencia de participación de las comunidades. Situación que viene contribuyendo a que se incremente el clima de tensión entre las comunidades afectadas y las empresas mineras. La propuesta alcanza un mecanismo de monitoreo ambiental de los impactos de las actividades mineras sobre como realizarlos, bajo que condiciones, quien y en que forma deben de participar. Para ello parte identificando los principales Problemas:

79 Información extraída del Proyecto de GRUFIDES sobre “Publicación y Difusión de la Propuesta de Sistema de Monitoreo Ambiental Independiente, año 2005.

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- Falta de credibilidad y transparencia de los actuales mecanismos de monitoreo tanto del MINEM como de la propia empresa minera.

- Los actuales mecanismos existentes se muestran ineficientes para responder a ocurrencias como la muerte de truchas, disminución de aguas en canales, etc.

- Existencia de un clima de conflicto social permanente entre las comunidades afectadas y las empresas mineras.

Se plantea como objetivo general, garantizar la sostenibilidad del desarrollo, buscando desde la gestión ambiental armonizar la compatibilidad entre la minería y las diversas actividades económicas que compiten por los mismos recursos. Entre los objetivos específicos que se plantean alcanzar con la implementación del sistema de monitoreo se tienen:

- Prevenir el incremento de la conflictividad social a través de un sistema de monitoreo ambiental independiente de carácter permanente, participativo y transparente.

- Dar a conocer a la población resultados los impactos reales y objetivos que la minería aurífera está causando en las fuentes de agua de Cajamarca y proponer las medidas necesarias para mitigarlos adecuadamente.

- Restituir la credibilidad de la población en los mecanismos institucionales de monitoreo ambiental.

- Asegurar la salud y bienestar de la población en el marco de una minería ambientalmente responsable.

- Contribuir a la capacitación de grupos humanos locales, en las acciones de monitoreo.

Como se desprende de los objetivos específicos la propuesta plantea que se realice el monitoreo en dos niveles: social y ambiental. El monitoreo social Referido al seguimiento de los impactos sociales en este nivel propone monitorear el efecto de las actividades mineras en la calidad de vida de las comunidades aledañas (especialmente las más vulnerables), para asegurar que los beneficios sociales previstos por el proyecto (inversión directa y canon) estén verdaderamente por encima de los costos sociales y ambientales generados. El monitoreo ambiental El plan de monitoreo propuesto deberá llevarse a cabo en tres etapas, comprendiendo cada una de ellas, las actuaciones a desarrollar en los tres elementos a analizar: agua, suelo y aire. El recurso principal que deberá ser analizado es el agua. Carácter participativo del monitoreo Se plantea el involucramiento de instituciones nacionales y extranjeras en el desarrollo del monitoreo. En el Perú se mencionan el CIAR, Dirección Regional de Minería, Universidad Nacional de Cajamarca, la CAR, Comités de regantes, representantes de comunidades

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locales, Gobierno Regional, Minera Yanacocha, municipalidades provinciales de Cajamarca y Bambamarca y ONGs especializadas En el caso de instituciones del extranjero se propone la participación de una consultora internacional independiente con alta experiencia en monitoreos ambientales en procesos mineros y que provenga de países que no tengan intereses mineros y que se caracterice por sus estrictas políticas de control ambiental, lo que le puede dar credibilidad al sistema de monitoreo que se implemente.

5.2.4 Tratamiento pasivo de agua de minas: Cia. de Minas Buenaventura

La Compañía de Minas Buenaventura S.A. en el marco de su política ambiental viene aplicando el sistema de tratamiento pasivo para remediar las aguas ácidas provenientes de su actividad minero metalúrgica, antes de ser retornadas al medio ambiente. Este tratamiento, basado en humedales artificiales, consiste en la limpieza del agua a través del uso de fuentes naturales de energía: fotosíntesis, gradiente topográfica, energía metabólica microbiana e interacciones físicas y bioquímicas. La empresa lo viene aplicando en el tratamiento de los efluentes de las unidades de producción de Orcopampa en el departamento de Arequipa y en Uchucchacua en el departamento de Lima (Beltrán y De la Cruz 2001). Los efluentes de Orcopampa tienen alto contenido de hierro y gracias al sistema se ha logrado reducir la concentración de 230 ppm a 0.1 ppm. Para ello se ha utilizado un proceso de neutralización con caliza, compost y agua neutra, continuando con un tratamiento pasivo aeróbico en un humedal artificial con un sustrato de materia orgánica (compost), bacterias sulfato, reductoras y plantas de "totora" y un tratamiento anaeróbico final. Gracias a este sistema el agua queda apta para el riego de las tierras agrícolas de la comunidad Tintaymarca. En la unidad de producción de Uchucchacua se ha logrado reducir la concentración de manganeso de 400 ppm a 0.1 ppm en las etapas de laboratorio y balde gracias a una variedad del tratamiento pasivo. En este caso se ha aplicado procesos de filtración en sustrato inorgánico, auto oxidación en relave con óxido de manganeso, aireación en sustratos inerte y orgánicos (compost) y sedimentación en grava y arena. En el proceso, de aireación se han aislado bacterias con capacidad desmanganizante. Uno de los principales beneficios de los humedales es la posibilidad de integrarse al paisaje y lograr conexiones saludables con los ecosistemas existentes en el área. Además del impacto visual positivo y de la ausencia de estructuras o equipos superficiales, los humedales artificiales resultan convenientes por razones económicas. Una vez construidos trabajan naturalmente, eliminando así cualquier costo de operación; a diferencia de los sistemas de tratamiento activos que requieren de reactivos químicos y energía eléctrica en el proceso de limpieza del agua. Cabe mencionar que estos sistemas pueden presentar algunas limitaciones para su implementación pues no siempre existe tierra disponible y la topografía adecuada que

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permita el desarrollo del humedal, además de que no todas las aguas de mina pueden ser tratadas con este sistema.

5.2.5 Propuesta de manejo del agua de la cuenca del Jequetepeque: Minera Yanacocha

Minera Yanacocha, en esta etapa de su actividad empresarial y a los serios conflictos producidos por el desarrollo de las minas en la divisoria continental de aguas, y conciente que es uno de los principales actores en la cuenca de Jequetepeque ha asumido la responsabilidad corporativa de hacer una propuesta de manejo integrado de la cuenca del Jequetepeque. Propone para ello el ordenamiento territorial y el aprovechamiento racional de los recursos naturales con la participación de todos los actores públicos y privados. El punto de partida para la elaboración de este plan ha sido la identificación de los principales problemas que se dan en la cuenca, entre los que se encuentran: el desarrollo minero en las nacientes de la cuenca, los procesos de erosión, salinización de suelos, acumulación excesiva de sedimentos en la presa de Gallito Ciego, baja productividad agrícola, falta de planificación en el uso del agua, entre otros. Así mismo, se ha identificado que existe una débil institucionalidad y duplicación de esfuerzos. Los municipios han creado la Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca la cual no coordina con la Autoridad Autónoma de la Cuenca Hidrográfica del Jequetepeque. La tarifa del agua no es la misma en toda la cuenca e incluso en algunos lugares no se cobra, lo que no permite recaudar fondos para la realización de acciones de preservación y conservación del agua que establece la Ley de Aguas vigente. Ante esta situación, la empresa ha elaborado una Propuesta de Plan de Manejo Integrado de la Cuenca del Jequetepe que incluye las siguientes acciones:

- Plan de Preservación y Conservación de los Recursos Naturales: Forestación, reforestación, propagación de pastos, control de la erosión, generación de recursos económicos, construcción de pequeñas presas en las cabeceras de cuenca para almacenar agua y abastecer a la cuenca en época de estiaje, aprovechamiento de aguas del subsuelo para uso doméstico, agrícola, pecuario e industrial.

- Plan de Desarrollo Agropecuario y Agroindustrial Sostenible: impulso a la tecnificación del riego, cultivos de agro exportación y agroindustriales, desarrollo pecuario y lechero, capacitación de las actividades agrícolas y pecuarias en la cuenca

- Plan de Desarrollo Vial y de Ecoturismo: elaboración de un plan de desarrollo vial y ecoturismo.

- Plan de Reforzamiento Institucional para la Administración Eficiente del Agua de la Cuenca: Propuesta de autoridad autónoma de la cuenca que ejerza la gestión multisectorial del agua.

La empresa ya viene ejecutando algunas acciones en forma concertada con los principales actores de la cuenca del Jequetepeque y áreas aledañas a la mina que no pertenecen a esta cuenca:

- Preservación y conservación de los recursos naturales: revegetación en la cuenca de Jequetepeque (700 Has), restauración de las áreas intervenidas en

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la cuenca, ejecución de la Presa El Rejo para el control de sedimentos, monitoreo de las aguas de los ríos, quebradas y canales de la cuenca alta y media.

- Desarrollo agropecuario y agroindustrial: instalación de agua entubada, desarrollo de proyectos agropecuarios, apoyo en el incremento de pasto y forraje para el mejoramiento de la actividad ganadera, mejoramiento de canales de riego, instalación de riego por aspersión, instalación de piscigranja de truchas en Granja Porcón y ampliación de plantaciones de tara.

- Desarrollo vial y ecoturismo con el mantenimiento de 24 km de carretera a Granja Porcón, apoyo al circuito turístico Nororiental, creación de dos rutas turísticas, apoyo en la compra de unidades vehiculares para el turismo en Granja Porcón.

- Apoyo institucional a la Autoridad Autónoma de Cuenca Hidrográfica Jequetepeque y a las juntas de usuarios de Riego Regulado Jequetepeque y de Riego no Regulado Alto Jequetepeque

- Creación del Consejo de Cuenca Hidrográfica Jequetepeque – Chamán que gobierne eficazmente el agua en la cuenca con autonomía técnico-administrativa para la planificación, supervisión y promoción; que se financie con los ingresos generados por el Gobierno Central o Regional, los cobros de las tarifas de todos los usos de aguas y por otros tributos o impuestos con fines específicos, auto gravámenes, canon de agua y por los recursos de la Cooperación Internacional.

La propuesta de la empresa al desarrollo de la cuenca del Jequetepeque será sostenible en tanto Yanacocha haga transparente la relación con las comunidades en las áreas de la cuenca que impacta e involucre en las decisiones a los habitantes de la cuenca (nivel micro), quienes son los que en concreto manejan el agua y cuentan con conocimientos ancestrales para hacerlo. Yanacocha debe pasar de ser el “gran actor” a ser un actor más y trabajar con cada uno de los actores territoriales en el ámbito de las cuencas.

5.2.6 Antamina: “Plan de Prevención de Riesgos y Manejo de Emergencias”

En este acápite se describe la aplicación del Plan de Prevención de Riesgos y Manejo de Emergencias (Plan -APELL) que aplicó Antamina ante una situación considerada por ellos de emergencia. Esta acción ocurrió el miércoles 26 de abril de 2006, la Compañía Minera Antamina S.A. detectó un aumento inesperado en el flujo de agua del túnel de decantación que se encuentra a un lado de la presa de relaves y forma parte del sistema de tratamiento de aguas de la Compañía. En una acción rápida y sin haber determinado la causa del flujo irregular, la empresa decidió aplicar el Plan -APELL, ordenando el paro de su concentradora e informando a las autoridades sobre lo ocurrido con la finalidad de evacuar los pobladores de la cuenca de Ayash preventivamente. Cerca de 470 pobladores fueron trasladados a las instalaciones de la empresa al día siguiente de detectada la irregularidad (27 de abril). Luego de haber realizado una

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inspección visual a todo el túnel de decantación y de confirmar que no existía una falla estructural ni riesgo de desborde de la presa de relaves, el 29 de abril se organizó el retorno de la población. La empresa además, asumió el costo de los daños ocasionados durante el traslado de los pobladores. Después del evento, voceros de la empresa descartaron la existencia de fallas en la presa de relaves, indicando que dicha falla en la presa no tenía relación con la estructura del túnel y que en ningún momento hubo riesgo real para las comunidades durante este incidente. Así mismo la compañía emprendió la siguiente fase del Plan -APELL que consiste básicamente en mitigar futuros riesgos y fortalecer la confianza de la población. Entre las acciones emprendidas se encuentran:

- Fortalecimiento del comité de monitoreo ambiental participativo. - Plan de visitas de maestros y alumnos a la mina. - Aplicación del Plan -APELL y entrenamiento con participación de la empresa,

autoridades y la comunidad. - Reubicación de dos escuelas a una zona más segura. - Campaña de atención médica

Si bien la respuesta ha sido rápida y efectiva, poniendo a salvo a la población mientras se determinaban las causas de la emergencia, la empresa no ha brindado mayores detalles sobre el evento. Se ha limitado a informar que se ha cubierto con concreto los dos canales del túnel de decantación hasta una longitud de 26 metros para bloquear cualquier posible filtración en el futuro. Detalles como la causa de las fisuras y el tamaño de las mismas, la capacidad del túnel, el volumen de incremento del caudal y los posibles riesgos en caso de producirse fallas estructurales, no han sido aclarados. Desde el punto de vista de los pobladores, esta evacuación que ha durado dos días les ha permitido reflexionar sobre el peligro latente que existe en la cuenca alta, donde además del túnel de decantación y la concentradora, está situada la presa de relaves que de por sí es riesgosa debido a que se encuentra construida a más de 4000 msnm en una zona sísmica. Es importante que la empresa con la participación de la comunidad tome las medidas necesarias para hacer una evaluación de riesgos y estimar las ventajas de la reubicación de las poblaciones que podrían encontrarse en peligro ante un evento de mayores proporciones. En resumen, en todo este capítulo se han presentado de un lado a los principales actores que tienen incidencia en la gestión del agua en la minería, así como iniciativas existentes desde los distintos actores de la sociedad civil, tanto de los grupos sociales de base como de algunas empresas, orientadas a la búsqueda de una gestión de aguas en la minería con enfoque de cuencas, acciones que están de alguna medida por encima de lo que las normas sobre la materia plantean. Sin embargo en el futuro el mayor reto estará en que estas políticas se institucionalicen, es decir que respondan a políticas de Estado, para que dichos cambios sean sostenibles en el tiempo.

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6. Conclusiones y Recomendaciones En este capítulo se presentan las conclusiones y recomendaciones generales, que será la base para armar una agenda sobre Agua, Minería y Cuenca, entre los distintos actores involucrados en la relación minería y comunidades.

6.1 Conclusiones a) En el desarrollo de la actividad minera se toman decisiones sobre el manejo del agua

sin considerar la realidad de los otros actores que utilizan la cuenca. Ello se refleja en las prácticas tanto de la denominada minería histórica, como de la denominada minería moderna transnacional, quienes continúan realizando prácticas ambientales riesgosas que no harían en sus países de origen. Dicho de otro modo se puede decir que el Perú es víctima de prácticas empresariales que evidencian una conducta de doble estándar.

b) La minería proporciona importantes beneficios económicos al país, pero a su vez,

puede ser devastadora para los frágiles ecosistemas y las culturas vivas locales en el ámbito de las cuencas donde se desarrolla. Su crecimiento a gran escala desde la década del 90 ha puesto en la agenda pública esta dicotomía.

c) Los conflictos por el agua no se van a poder canalizar si no hay un real dialogo

intercultural, pues en ellas se expresan las formas de relaciones de poder del agua en la cosmovisión de las comunidades. Para enfrentar los conflictos de intereses sobre el uso y manejo de los recursos hídricos en la minería se requiere reconocer y entender esta realidad.

d) La legislación europea a pesar de su antigüedad no contempló explícitamente la

gestión de agua de minas, ésta recién formó parte de su agenda política a raíz de los desastres de Baia Mare en Rumanía y Aznalcóllar en España, para evitar vuelvan a repetirse. Sin embargo, las normas para garantizar la protección ambiental por la contaminación son insuficientes. A la fecha a pesar de existir un importante avance legislativo en el control de las instalaciones de gestión de residuos no existe legislación europea para la gestión integral de la explotación, aunque esta si existe a nivel de legislación nacional de algunos estados miembros. La Directiva Marco de Aguas ofrece suficientes garantías para el control durante la explotación a nivel de cuenca pero carece de instrumentos para la prevención a ciclo completo. Tampoco existe un marco adecuado para la gestión de minas abandonadas, aunque la mayoría tendrán que ser incluidas en los planes de restauración de cuencas de la Directiva Marco.

e) En el Perú existe una brecha entre lo que dice la ley y lo que en realidad se hace,

como puede verse de los pasivos ambientales existentes, e inclusive de la degradación ambiental producida por las actuales operaciones mineras que han pasado por procesos de adecuación ambiental y realizado Estudios de Impacto Ambiental. En la ley existen grandes declaraciones que no logran concretarse, por

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vacíos en la implementación de la reglamentación y por el enfoque sectorial de la gestión ambiental.

f) Al no existir mecanismos adecuados para la aplicación de los títulos referentes a la

conservación y preservación de los recursos hídricos de la Ley de Aguas, existe un gran vacío para la gestión del agua, se evidencia negligencia por parte del Estado, pues esta norma tiene mas de 40 años y pese a contar con un reglamento éste no precisa los procedimientos para aplicar sus provisiones. Posiblemente, a criterio de los funcionarios, esto no es una prioridad por estarse esperando el cambio de la Ley, lo que por otro lado se viene postergando indefinidamente, mientras tanto las normas para la protección de los recursos hídricos no se aplican.

g) La reglamentación sectorial minera, por su parte no contiene disposiciones exigibles

o medidas concretas, con relación a la preservación y conservación de las aguas. Solo menciona frases, como “se sugiere el establecimiento de buenas prácticas”, o “se sugiere el uso de métodos pasivos” etc. o se “procurará” “propiciar la recarga natural” en lugar de utilizar términos mandatorios para que las empresas lo implementen. Lo que en la práctica hace que las disposiciones mencionadas no sean exigibles.

h) El MINEM, no se da abasto para ejercer su rol de control y fiscalización ambiental.

El sistema sectorial carga a éste Ministerio con funciones de protección ambiental que se contraponen con las de promoción de la inversión minera que también son de su competencia, restándole transparencia a su gestión.

i) Los estudios de Impacto Ambiental generalmente no son claros u omiten

información en temas relacionados con el agua. Por ejemplo, en el caso de Tambogrande no se tomó en cuenta que es una zona afectada periódicamente por el evento El Niño, ni en el EIA de Quellaveco se tomó seriamente el hecho que la actividad demandaría grandes cantidades de agua y se ubicaría en una zona con déficit de agua y ecosistemas frágiles que brindan servicios ambientales indispensables para las poblaciones que se ubican en su entrono.

j) El enfoque de cuenca no se toma en cuenta al momento de regular el manejo de las

aguas en la actividad minera. Muy someramente, las distintas normas aluden a los cuerpos de aguas ubicados en el área de influencia, sin considerar que estas aguas continuarán discurriendo fuera de esta área. Se puede ver que la definición de “área de influencia” es bastante subjetiva, pues no existe ningún criterio uniformizado en base al cual se determine el área de afectación real de los proyectos mineros. Cada proyecto utiliza criterios espaciales diferentes: geográfico, económico o en otros a nivel político administrativo.

k) Es recurrente la falta de transparencia en cuanto a la información acerca del

volumen de agua requerido para una operación minera, por ejemplo en el caso Yanacocha. En los EIA se precisan cantidades que luego en operación son modificadas o se incrementan con el aumento de la producción.

l) La gestión ambiental del agua con un enfoque de cuenca hidrográfica está en la

iniciativa de los distintos actores que se encuentran involucrados en la protección del agua que discurre o se utiliza para el desarrollo de actividades mineras. Las

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prácticas existentes son de nivel muy inicial y requerirá no solo del impulso del diálogo multiactores, si no también del apoyo del Estado para su desarrollo.

6.2 Recomendaciones Las siguientes son recomendaciones que políticas y normas que en su nivel los actores debieran tomar en cuenta para una gestión integrada del agua en la minería: a) El enfoque de la gestión del agua en la minería debe ir más allá de la cantidad de

agua que las minas utilizan y su calidad. Cuando las operaciones mineras se instalan, disturban un área que anteriormente cumplía funciones en el ciclo hidrológico como la captación de agua y la recarga de acuíferos, muchas áreas vegetadas son desbrozadas y con ello se pierde la oportunidad de captar agua. Todos estos elementos deberán ser considerados e integrados en la política de manejo de agua por la minería en las cuencas donde interviene en diálogo con los actores.

b) Con relación al uso de agua en la minería debiera instaurarse la política de menor

uso del agua mediante el reciclaje de la misma, así como de aporte de agua a la cuenca en el caso que del balance hídrico se advierta que éste es negativo.

c) Establecer mecanismos para la aplicación del D.S 261-69-AP Reglamento de los

titulos I, II y III de la Ley General de Aguas referidos a conservación y preservación de las aguas, incluyendo mecanismos para su protección en todos los instrumentos de gestión ambiental en minería vigentes. Precisándose claramente el procedimiento sobre las prohibiciones respecto a la manipulación de fuentes de agua por la actividad minera, ya que actualmente, a pesar de que la Ley de Aguas establece prohibiciones como “no podrá variarse el curso natural de las aguas” la reglamentación minera lo permite o las deja en la ambigüedad. Además de precisarse, por ejemplo, el procedimiento para disponer la restricción de la actividad dañina, que la ley y el reglamento mencionan.

d) Los EIA y sus respectivos planes de manejo de actividades minero metalurgias que

involucren manipulación de fuentes de agua, derivación de aguas de sus fuentes deben ser aprobados previamente por la autoridad de aguas. Los EIA deben tener en cuenta los impactos en la ecología a nivel de cuenca.

e) Modificar la reglamentación vigente sobre Limites Máximos Permisibles del sector

minero metalúrgico incluyendo que los parámetros de medición de metales pesados se debe hacer sobre sólidos totales y no sobre sólidos disueltos como es actualmente. De tal manera de hacerlo coherente con el Reglamento de la Ley de Aguas.

f) El impacto sobre la cantidad y calidad de agua y sedimentos debe ser

constantemente monitoreado por la sociedad civil, las empresas mineras y por la entidad fiscalizadora en el ámbito de la cuenca donde se realizan las operaciones, debiendo ser causal de sanción a las empresas que impidan el libre acceso de la sociedad civil organizada a los eventos de inspección.

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g) La población debe estar organizada y capacitada para la implementación de un sistema de monitoreo de calidad y cantidad de agua y sedimentos. Es necesario que se realice un inventario los cuerpos de agua, definir técnicas simples de medición, establecer puntos de muestreo con coordenadas UTM, sistematizar la información en matrices que puedan ser actualizadas y comparadas con sistemas de monitoreo que se realicen en otras subcuencas y cuencas. Con ello se puede detectar cualquier impacto negativo proveniente las actividades que se dan en el ámbito de una cuenca y proponer soluciones para remediarlos.

h) Urge definir soluciones para enfrentar el problema de las minas abandonadas que

dejaron drenajes de aguas ácidas, sustancias contaminantes, relaves y desmontes que continuamente contaminan no solo el agua sino también el aire y el suelo. Establecer un fondo económico para su remediación es urgente. Se deben establecer reglas de prioridad para la utilización efectiva de estos fondos en procesos de consulta con los actores sociales.

i) La meta de las empresas mineras y de los organismos que regulan sus actividades,

debe ir más allá de mantenerse por debajo de los LMPs. Esto es vital, no solo para medir realmente que el impacto sea mínimo y no afecte los ecosistemas acuáticos y la salud de las personas sino también para una relación de largo plazo, proactiva y sostenible con las comunidades de su entorno.

j) Los sistemas de tratamiento pasivos de agua de minas son una buena alternativa en

aquellos lugares donde las condiciones son adecuadas ya que utilizan la energía natural para el tratamiento de aguas ácidas.

k) El manejo del agua en la minería debe tomar en cuenta los impactos post cierre, por

ello la legislación debe incluir todo el ciclo de vida de la mina desde el diseño de ésta, y no como ahora que se deja para un año después la presentación del plan de cierre definitivo. Debe legislarse estrictamente las medidas preventivas que se realicen en el momento del cierre, incluyendo el suministro a las autoridades de información estricta sobre la posible evaluación a largo plazo de la calidad de las aguas emitidas.

l) Debe fortalecerse el rol de las poblaciones asentadas en las áreas de influencia

minera. El nivel de participación de las comunidades no debe limitarse a emitir opinión respecto a la aprobación de los EIAs. Es necesario que el alcance de las opiniones de estas comunidades sea extendido, de modo que estas sean exigibles y vinculantes. No es posible, por ejemplo, que después de que casi la totalidad del pueblo de Tambogrande se pronunció en contra de la minería, su opinión fuera considerada como meramente consultiva.

m) El país debe dar el salto a formar una Autoridad Ambiental Independiente fuerte en

la implementación de los instrumentos de gestión ambiental de prevención (evaluaciones ambientales) y de fiscalización y control (monitoreo, sanción y remediación) capaz de concretar la aplicación de las normas, desligando las decisiones ambientales clave definitivamente del MINEM, ente promotor de la inversión minera. Además dicha autoridad debe contar con una Dirección General de Gestión Social, que reconozca el papel de la sociedad civil en la gestión ambiental. Dada la importancia de la minería en Perú es crítico que la Autoridad

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incluya suficiente personal con un conocimiento directo de la gestión ambiental de las explotaciones mineras capaz de negociar en pie de igualdad con las empresas.

n) En la gestión del agua en la minería, tener una visión de cuenca es importante

porque abarca la totalidad del sistema impactado por la actividad, por ello en su gestión deben participar todos los actores de las actividades que allí se desarrollan, contándose además con una autoridad de cuenca independiente. Las empresas deberían facilitar activamente la gestión de agua a nivel de cuenca en su zona de actuación con garantías de participación ciudadana.

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Estado de la Situación sobre la Gestión del agua en la Minería: El