Estado Economia y Hacienda Pública 10

XALAPA, ENERO-JUNIO DE 2006

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Ivonne Carrillo Dewar

Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda

Hilario Barcelata Chávez

Adolfo Fernández Torres

México en la Globalización. Los retos del desarrollo

Globalización y recampesinización en Veracruz

Los municipios de Veracruz. Crecimiento económico y desarrollo

El Instituto Veracruzano de Desarrollo

Eduardo Pérez Roque

Rafael González Hernández

Ana Lilia Ulloa Cuéllar

Juan Manuel Ortiz García

Participación ciudadana, democracia y globalización

La administración y la responsabilidad de lo público

Seguridad pública, familia y educación

Cultura y Economía. Dos áreas de interacción del quehacer humano

ARTÍCULOS

Ivonne Carrillo DewarMéxico en la globalización. Los retos del desarrollo

Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda Globalización y recampesinización en Veracruz

Hilario Barcelata ChávezLos municipios de Veracruz. Crecimiento económico y desarrollo

Adolfo Fernández TorresEl Instituto Veracruzano de Desarrollo

Eduardo Pérez RoqueParticipación ciudadana, democracia y globalización

Rafael González HernándezLa administración y la responsabilidad de lo público

Ana Lilia Ulloa CuéllarSeguridad pública, familia y educación

Juan Manuel Ortiz GarcíaCultura y economía. Dos áreas de interacción del quehacer humano

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c o n t e n i d o

RESUMEN

En el ensayo se sostiene que la globalización ha consti-tuido el ambiente externo favorable a la liberalizacióndel sistema político mexicano, como prerrequisito parala liberalización de la economía. Sin embargo, las for-mas y ritmos de la apertura económica y el nuevo papeldel Estado han provocado una continua desindustriali-zación y una cada vez mayor concentración del ingreso.Aun en los cortos ciclos de mayor crecimiento, este esheterogéneo y se presenta con desigualdades socialescada vez más profundas.

ABSTRACT

This essay sustains that the globalization process hasbeen a favorable foreign environment for the Mexicanpolitical system’s liberalization, as a prerequisite for theliberalization process of the economy. However, the sha-pes and rhythms of this economical opening as well asthe new role of the State have caused a continuousinverse course of the industrialization process and aneven bigger centralization of the economical incomings.Even in the smaller cycles of bigger development, this isheterogeneous and shows itself with even deeper socialinequality.

Introducción

El crecimiento económico, per se, es concentrador de laactividad y de la riqueza, tanto en términos territorialescomo sectoriales, por rama o subrama específica, asícomo por tipo y tamaño de las unidades productivas; laexperiencia mexicana, entre la década de los años 30hasta 1981, prueba que incluso una dinámica sostenidade crecimiento es insuficiente para reducir significativa-mente la heterogeneidad estructural y social.

Por el contrario, hablar de desarrollo implica preci-samente modificar el carácter concentrador del creci-miento. El desarrollo no es exclusión, sino su contrario;el desarrollo es creciente igualdad de oportunidades, esprofundamente incluyente. Trascender el crecimiento esgenerar una continua disminución de la heterogeneidadestructural, en el contexto mismo de la diversidad étnicay cultural; altos índices de crecimiento macroeconómicocoexistiendo con alto niveles de desigualdad social noson desarrollo.

Visto así, el problema del desarrollo trasciende elámbito estrictamente económico y nos lleva al de la polí-

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México en la globalización. Los

retos del desarrollo

Ivonne Carrillo Dewar*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores Económicos y Sociales de la UniversidadVeracruzana.

tica, a la estructura social en la que se define el proyec-to de país y se toman las decisiones para implantarlo. Aeste respecto, es posible afirmar que la globalización haconstituido el ambiente externo favorable a la liberaliza-ción del sistema político mexicano producto de la propiadinámica de la sociedad civil y el Estado mexicanos,aun incompleta pero en proceso de profundización. Enel contexto de la globalización, el tránsito hacia un sis-tema democrático, por lo menos formal, es un prerre-quisito para la liberalización de la economía.

El hecho de que el sistema político mexicano tran-site hacia una institucionalidad que permita formasmás directas y abiertas de participación de los distin-tos grupos sociales en la toma de decisiones, es unode los problemas centrales del desarrollo. Los otrosconsisten fundamentalmente en encontrar una res-puesta equilibrada a las preguntas acerca de qué tantoEstado y qué tanto mercado son adecuados para unpaís de las características del nuestro, y a las relativasa la reorientación hacia dentro del crecimiento en elcontexto de una eficiente inserción de la economíanacional a los mercados mundiales. Para intentar unaprimera aproximación a estas preguntas, se procede-rá primero a identificar lo que es la globalización y enun segundo momento se analizarán los retos que eseproceso plantea al desarrollo en México.

1. La globalización

La fase actual de desarrollo del capitalismo, o globali-zación, constituye la superación de la fase anterior enla que la lógica del sistema estaba determinada por lagran industria (siendo la automotriz una de las ramas“punta”) y en la que los Estados nacionales desempe-ñaban un papel central en la generación de las condi-ciones generales de la producción, en la estabilidad enlas relaciones entre el capital y el trabajo, y en el acce-so al mercado mundial. En el nivel económico la glo-

balización es resultado de los cambios en la fuerzaproductiva del trabajo, que están asociados con laautomatización de los procesos productivos, por unaparte y, por la otra, de la casi absoluta autonomizacióndel capital financiero respecto de la economía real.Ambos procesos han derivado en una nueva etapaexpansiva del mercado mundial.

La lectura más difundida de la globalización es laque no la percibe como un proceso, sino como algo uni-lineal, absoluto y completamente definido, como unanueva etapa de la sociedad en la que quedaron destrui-das todas las instituciones de las anteriores. En otraspalabras, esta lectura convierte a la globalización en unmito. Para Ferrer, ésta es una visión fundamentalista:

…es decir, la imagen de un mundo sin fronterasgobernado por fuerzas fuera del control de los esta-dos y de los actores sociales. Nunca antes en la his-toria habrían tenido lugar procesos de carácter pla-netario con tal intensidad y amplitud como los actua-les. La visión fundamentalista de la globalización for-mula las proposiciones siguientes: La mayor parte delas transacciones tiene actualmente lugar en el mer-cado mundial y no en los mercados nacionales. (Y)Las principales decisiones de inversión, cambio téc-nico y asignación de recursos son tomadas, hoy endía, por agentes que operan a escala global, a saber,los mercados financieros y las corporaciones trans-nacionales… El orden mundial sería hoy predomi-nantemente un sistema de relaciones entre agenteseconómicos, en el cual han perdido importancia losvínculos entre los estado nacionales1.

Si es posible sostener algo con certeza acerca de la glo-balización, es que se trata de un proceso complejo ylleno de contradicciones, de tendencias y contratenden-cias. Es evidente que la revolución informática ha agili-

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1 Ferrer, Aldo. De Cristóbal Colón a Internet: América Latinay la Globalización, Fondo de Cultura Económica, México,1999, p.18.

México en la globalización. Los retos del desarrollo

zado las comunicaciones y ha contribuido a generar laidea de que el mundo es una aldea global. Se observauna continua y dinámica revolución tecnológica, que hapermitido la flexibilización de los procesos de trabajo,acelerando el proceso de transnacionalización del capi-tal y la conformación de una nueva división internacio-nal del trabajo. Sin embargo, la revolución tecnológicase da básicamente en las nuevas ramas denominadasde “alta tecnología”. En cada país, y más marcadamen-te en los de capitalismo tardío o periférico, la estructuraproductiva se caracteriza por la heterogeneidad, esdecir, la coexistencia de los más distintos grados dedesarrollo tecnológico y de tipos y tamaños de unidadesde producción, incluso al interior de cada rama; enplena era de la automatización de los procesos de tra-bajo pervive la producción artesanal. Por otra parte, elhecho más evidente de la globalización es el aceleradocrecimiento del mercado mundial.

Desde 1945 hasta la actualidad, el comercio ha crecidomás rápidamente que la producción. Con fuertes oscila-ciones en todo el periodo, en promedio, entre 1945 y1996, el producto mundial aumentó a la tasa anual del4% y el comercio internacional al 6%. Consecuen-temente, en la segunda mitad del siglo XX; el peso rela-tivo de las exportaciones respecto del producto mundialaumentó de menos del 10% al 20%. Este incrementoocurrió prácticamente en todos los países. Entre 1950 yprincipios de la década de 1990, en los Estados Unidosaumentó del 3.6% a más del 7%, en Alemania del 8.5%al 24% y en Japón del 4.75 a más del 9%. En el conjuntode países en desarrollo, en el mismo periodo, la relaciónpasó del 16.5% al 20%.2

A pesar de ese acelerado crecimiento del mercadomundial, que constituye el elemento central del paradig-ma de la globalización, la producción de cada país tienepor destino final fundamentalmente el mercado interno.

A este respecto... no más del 20% de la producciónmundial de bienes y servicios transpone las fronterasnacionales. En algunos rubros la proporción es mayor.De todos modos, en promedio, alrededor del 80% de laproducción mundial se vende en los mercados internosde los países. Alrededor de 9 de cada 10 trabajadoresen el mundo trabajan para sus coterráneos.3

Uno de los elementos determinantes de la actualfase de desarrollo del capitalismo es la ya prácticamen-te absoluta autonomización del capital financiero res-pecto a la economía real. El mercado global de dineroha adquirido características y tendencias propias y con-figura, al determinarlos, los procesos productivos mis-mos. De constituir la unidad de equivalente general,valor de cambio y reserva de valor, el dinero se inde-pendiza y forma su propio mercado, con un componen-te real, en tanto que continúa cumpliendo sus funcionestradicionales, y un fuerte componente virtual, toda vezque vía la red de telecomunicaciones se moviliza unagran cantidad de transacciones no reales, pero capacesde desestabilizar la economía mundial.

Cuando en el discurso globalizador se habla delmercado mundial, parece que se hace referencia a untodo homogéneo, en el que la participación de los dis-tintos países se da con una equidad relativa al tamañode las economías. Sin embargo, lo que el término mer-cado mundial oculta es, por una parte, un conjuntodiverso de mercados especializados y un sistema derelaciones caracterizadas por la asimetría. En la prác-tica, el mercado mundial constituye un ámbito deextracción de valor desde los países periféricos hacialos de industrialización temprana. Y no sólo de extrac-ción de valor, en la búsqueda de mercados para susexcedentes de producción y de acceso a las materiasprimas y mano de obra baratas, los países centraleshistóricamente han dominado al resto del mundo, tras-

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2 Ferrer, Aldo. Hechos y ficciones de la globalización:Argentina y el Mercosur en el sistema internacional, Fondode Cultura Económica, México, 1997, pp. 14-15. 3 Ferrer, 1999, op. cit., p. 19.

tocando estructuras productivas, modos de vida y cul-turas. El proceso de globalización se ha traducido enun incremento de la concentración de la riqueza en elnivel mundial. Actualmente, entre Estados Unidos,Europa occidental y Japón generan alrededor de trescuartas partes del valor mundial de la producción. Porotra parte, el peso de los consorcios internacionales vaen aumento:

Las inversiones privadas directas aumentaron rápida-mente en las últimas décadas. En la actualidad ope-ran en la economía mundial 39 mil corporacionestransnacionales que cuentan con 270 mil filiales dis-tribuidas prácticamente en todo el planeta. El stockde las inversiones en estas filiales alcanza a casi 3billones de dólares que generan un producto superiora los 2 billones de dólares anuales. En las 100 mayo-res corporaciones del mundo sus operaciones trans-nacionales representan alrededor del 50% del totalde sus actividades. La presencia de las corporacio-nes transnacionales está fuertemente concentrada enel sector manufacturero, particularmente en las ramasde mayor densidad tecnológica. Las corporaciones ysus filiales forman redes de producción internaciona-les dentro de las cuales la agregación de valor se rea-liza en diversas localizaciones. Los costos relativosde la mano de obra, la oferta de recursos naturales,el acceso a los mercados y otros factores inducen aorganizar la producción a escala mundial...4

La creciente inversión extranjera directa (IED) por partede las empresas transnacionales ha influido sobre lospatrones del comercio internacional, si bien de formasno siempre sencillas y que resultan generalmente deuna serie de interacciones complejas que pueden variarcon el tiempo. Por ejemplo, la IED puede ser un sustitu-to de exportaciones de empresas matrices que decidenestablecer filiales para cubrir la demanda local o enfren-tar políticas comerciales restrictivas de los países hués-pedes. Al menos para las compañías transnacionales

cuyas matrices se ubican en Europa occidental,Estados Unidos y Japón, es general el hecho de queson responsables de una amplia proporción del comer-cio exterior de sus respectivos países, aunque conpatrones diferentes de país a país. La participación delas empresas transnacionales estadounidenses repre-sentó cerca de 60% de las exportaciones y 40% de lasimportaciones de ese país en 1992. En Japón, la pro-porción relativa a las exportaciones fue de 76% en 1982y de 78% en 1992, en tanto que durante el periodo lacorrespondiente a las importaciones pasó de 19 a 23%.Por otra parte, mientras las exportaciones intrafirmasrepresentan, en general, la cuarta parte del total de ven-tas externas de cada país de origen, la proporcióncorrespondiente a las importaciones resulta marcada-mente más pequeña.5

Incluso al interior del bloque de países de indus-trialización originaria existen diferencias en cuanto aestructura económica y dinamismo del crecimiento, yno escapan a las tendencias marcadas por el procesode concentración del capital mundial. En términos desolidez del avance tecnológico y de la estructura pro-ductiva, la misma Unión Europea no es homogénea.No es lo mismo hablar de Alemania que de Francia oInglaterra, para no mencionar a los países donde losprocesos de industrialización han sido más lentos ydiscontinuos. La globalización está marcada por pro-fundas desigualdades entre los distintos tipos de paí-ses. Al mismo tiempo, al interior de cada país seobservan áreas de concentración de la producción yáreas que están prácticamente marginadas del desa-rrollo.

Esta concentración de la riqueza a escala mundialproduce distintos grados de desarrollo social de unaregión a otra, al interior de cada país, y de un país aotro dentro de cada bloque. Así, las condiciones devida pueden variar mucho, incluso entre los propios

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4 Ferrer, 1997, op. cit., pp. 15-16. 5 OECD Economic Outlook 60, París, 1996, pp. 23-24.


países altamente industrializados; mientras para 1995el producto interno bruto per capita anual de Japónascendía prácticamente a cuarenta mil dólares esta-dounidenses, en Italia tal indicador fue casi de la mitadde aquella cifra y el de España poco superior a lostrece mil dólares. Corea del Sur, Argentina y ArabiaSaudita estarían entre los países con un nivel mediode crecimiento, con productos per capita entre cincomil y mil dólares, pero con fuertes desigualdades inter-nas en términos de desarrollo social. México posee unproducto per capita de alrededor de tres mil dólaresanuales, es decir, prácticamente 8% del japonés; aquí,el l0% de la población con ingresos más altos concen-tra prácticamente 40% de la riqueza del país.6

Son distintas las consecuencias de las nuevas ten-dencias del cambio tecnológico y de su velocidad deincorporación a los procesos productivos y constituyenotras tantas contradicciones de la globalización. Losprocesos concretos de producción tienden cada vezmás a incorporar capital y a desplazar fuerza de tra-bajo; los resultados de tal desplazamiento sobre lascondiciones de vida de los crecientes contingentes dedesempleados varían según las características que encada país asuma la política de seguridad social. Laparadoja de esta etapa del desarrollo del capitalismo,relativa al acelerado desplazamiento de la fuerza detrabajo por la tecnología, consiste en que el mismo sis-tema genera la trampa para su desarrollo y, en muchasformas, para las perspectivas de la sociedad. Puedellegar el punto de una insuficiencia global de la deman-da efectiva, respecto al primer aspecto; y esa circuns-tancia está impuesta por la propia lógica de desarrollode las fuerzas productivas, así como por las condicio-nes derivadas de las reglas mundiales de la compe-tencia. Por lo que respecta a la autonomización delcapital financiero:

... desde fines de la Segunda Guerra Mundial, lasoperaciones financieras internacionales han crecidode tres a cuatro veces más rápido que las inversionesen activos reales y la producción mundiales. El incre-mento ha sido particularmente intenso a partir de ladécada de 1960... Las corrientes financieras consis-ten principalmente en operaciones de capitales decorto plazo desvinculadas de la actividad real de pro-ducción, comercio e inversión. La variedad de instru-mentos financieros se ha sofisticado y multiplicado demanera vertiginosa... Se estima que 95% de las ope-raciones de los mercados cambiarios, que asciendediariamente a alrededor de 1.3 billones de dólares,consiste en movimientos de fondos que arbitran tasasde interés, tipos de cambio y expectativas de los mer-cados bursátiles. La masa de los recursos de que dis-ponen las plazas financieras excede varias veces elvalor de las reservas internacionales de las autorida-des monetarias de los países... Los mercados finan-cieros son los protagonistas decisivos del proceso deglobalización...7

Todos estos cambios en la economía configuran unnuevo sistema de relaciones sociales y políticas. Elpredominio de los organismos financieros internacio-nales en el establecimiento de un marco regulatorio delos préstamos internacionales, el peso creciente de lascorporaciones transnacionales en las economías inter-nas, la autonomía y creciente volatilidad del mercadofinanciero global, son sólo algunos de los aspectosque ejercen tensión sobre el Estado-Nación, tal comose conformó con la modernidad. Por una parte, seanuncia una tendencia a la constitución del Estadosupranacional, cuyo ejemplo paradigmático lo consti-tuye la Unión Europea. Por la otra, se observa unaconsiderable reducción de los márgenes de autonomíarelativa de los Estados, lo que resulta más evidente enlos periféricos. Esta circunstancia ha llevado a distin-tos autores a sostener que en esta fase de desarrollo

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6 OECD Economic Outlook 60, Paris, 1996. 7 Ferrer, 1997, op. cit., pp.16-18.

del sistema, el Estado tiende a desaparecer:Simultáneamente a la continuidad y reiteración de laidea de nación, los procesos sociales, económicos,políticos y culturales presentes en el mundo promue-ven la globalización. Las estructuras con base nacio-nal, así como las formas de pensamiento radicadas enesa base, son continua y progresivamente sacudidas,debilitadas o recreadas con otros significados. Sucedeque el Estado-Nación paulatinamente se va volviendoanacrónico debido a la dinámica y a la fuerza de lasrelaciones, procesos y estructuras que se desarrollanen escala mundial 8. Sin embargo, concluir de ahí el findel Estado-Nación resulta por lo menos apresurado,toda vez que:

Pese a la creciente internacionalización del capital, lasociedad política sigue siendo –sobre todo en tiem-pos de crisis– el conglomerado de dominio másimportante del sistema –precisamente por su podermilitar y político– y, por ende, el centro de la lucha porel poder entre las diferentes clases sociales... Las for-mas de lucha siguen siendo predominantementenacionales...9

2. México. Los retos del desarrollo

En México, desde los primeros años de la década delos 70, resultó evidente el fracaso del modelo de indus-trialización vía sustitución de importaciones, y de lasdistintas estrategias que asumió, toda vez que no logróprofundizar la sustitución de bienes de capital e inter-medios, excepto en unas pocas ramas, y lo hizo de unamanera en que por una parte nuestro recurso abun-

dante, la fuerza de trabajo se abarataba frente al capi-tal, volviéndose aquella aún más excedentaria, con susconsecuencias negativas sobre el mercado de trabajo,los salarios reales y el tamaño del mercado interno, asícomo la potenciación del déficit estructural interno. Porotra parte, las estrategias implantadas para enfrentartal situación se tradujeron en un crecimiento excesivode la actividad productiva directa del Estado y el con-secuente problema de la deuda externa.

La deuda constituyó el detonante de un procesoque puede denominarse la reforma del Estado, centra-do en dos ejes fundamentales: la liberalización políticay la liberalización de la economía. Respecto a la pri-mera, ha consistido en un lento proceso de transicióna la democracia que, como se sostiene en la introduc-ción, debe aún profundizarse hacia formas de partici-pación que trasciendan de lo meramente electoralhacia el ámbito de la toma de decisiones.

Por lo que respecta a la liberalización de la econo-mía, ha consistido, por una parte, en la redefinición delas funciones económicas del Estado y de sus relacio-nes con la sociedad, por la otra, en una nueva formade inserción a los mercados mundiales, centrada en laapertura comercial no selectiva y sin graduaciones, elestablecimiento de acuerdos de libre comercio conbloques específicos, y la completa desregulación delacceso del capital extranjero.

La orientación monetarista que a partir de 1982 hadefinido la política económica de nuestro país, centra-da en el control de la inflación, el equilibrio en la finan-zas públicas y, en general, en la liberalización de laeconomía en todos sus órdenes, tiene un eje rector:orientar el modelo económico al mercado externo; enotras palabras, la renuncia a considerar al propio mer-cado interno como el motor del crecimiento. Desde elrégimen de Salinas, el ingreso del país a la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), que agrupa a 105 industrializados, se publicitócomo prueba de que la nuestra era una economía del

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8 Ianni, Octavio. La era del globalismo, Siglo XXI, México,1999, p. 73.

9 Chomsky, Noam y Heinz Dieterich. La sociedad global.Educación, mercado y democracia, Joaquín Mortiz,México, 1996, p. 63.


primer mundo, lo que se ha sustentado en el crecien-te peso de nuestras exportaciones en el mercadomundial, que colocaban al país como la décima onovena economía hasta el año 2000. Aparentemente,para principios de 2006, ya somos la séptima potenciaexportadora del mundo.10

El modelo monetarista con el que a partir de losprimeros años ochenta se ha intentado una nuevamodernización, centra el ajuste estructural en la con-tracción de la demanda interna, por la vía de la reduc-ción, tanto de los salarios como del gasto público, aldesincorporarse y privatizarse prácticamente todo elaparato productivo del Estado, y al contraerse fuerte-mente el gasto social.

Por otro lado, la nueva inserción al mercado mun-dial presenta dos ejes. Uno consiste en la desapari-ción de toda la estrategia proteccionista, sin plazos ytácticas específicas por rama y tipo o tamaño deempresa, lo que, junto a la cada vez mayor contrac-ción del mercado y del crédito productivo internos, seha traducido desde la primera mitad de la década delos años ochenta en la quiebra de buena parte de lasunidades productivas en varias ramas de la economía,ante la entrada masiva de productos a precios con losque no podían competir (que muchas veces contienenun fuerte componente dumping). Sólo durante 2003,cerraron cerca de cuatro mil pequeñas y medianasempresas.11

De una estrategia centrada en la industrializaciónendógena y el crecimiento del mercado interno, sepasa a otra que se centra en la participación en el mer-cado mundial, fundamentalmente a través de la indus-tria maquiladora y las filiales de empresas transnacio-nales. Durante 2003, 48.85% del valor de las exporta-ciones procedía de 2,805 grandes empresas; sinembargo, la concentración es aún mayor, pues 25%

de las ventas al exterior fue producto de sólo 50empresas.12

Detrás del triunfo exportador, está únicamente elreforzar la tradicional posición del país en la divisióninternacional del trabajo como proveedor de materiasprimas, con el papel de proveedor de fuerza de traba-jo barata, para las fases más intensivas en este recur-so de los flexibles procesos de trabajo de las grandestransnacionales. Esta nueva estrategia, en lugar delograr una más eficiente y competitiva inserción al mer-cado mundial, nos desindustrializa y nos empobrece.

En términos del nivel de vida de la población, lasconsecuencias de la operación, en México, del mode-lo neoliberal han sido trágicas. En tanto que entre1940 y 1980 el ingreso por habitante había crecido en3.1 por ciento anual en promedio, a partir de esa fechalo que se observa es una constante reducción deaquél, como resultado de un crecimiento de la econo-mía por debajo del de la población, o de francas con-tracciones del producto interno.

Por otra parte, la contracción de los salarios realesha sido pieza clave en el diseño de la política econó-mica desde el gobierno de Miguel de la Madrid. Todavez que la evaluación que esa administración hizo dela crisis de 1982 ubicaba el problema en el nivel deldéficit público y en un exceso de la demanda agrega-da, se aplicó una política de ajuste consistente en ladesincorporación de organismos y empresas del sec-tor paraestatal, reducción del gasto público y contrac-ción de la demanda, sustentada esta última meta fun-damentalmente en la contracción de los salarios rea-les mediante los llamados “pactos”, en los que se fija-ba un crecimiento salarial por debajo de la tasa deinflación.

Esa medida tuvo además la intención de atraercapital externo por la doble competitividad de los sec-tores intensivos en mano de obra, fomentándose así el


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10 El Financiero, 30 de marzo de 2004.11 El Financiero, 2 de marzo de 2004 12 Idem.

nuevo paradigma de la industrialización mexicana: elde la maquila. Así, entre 1982 y 1987 la reducción delsalario mínimo general fue del orden del 44 por cientoen términos reales, y la de los salarios contractualesdel 40.5 por ciento. Para estos últimos, la pérdida his-tórica de poder de compra después de más de veinteaños de política neoliberal se calcula en el orden del70 por ciento.13

La desigualdad social se ha profundizado. A lolargo de la década de los años ochenta el ingreso percapita de los trabajadores se contrajo en 37%.14 Paraprincipios de la década de los noventa, los hogarespobres por ingresos, integrados por 56.6% de la pobla-ción nacional, perciben solamente 14.3% del ingresode los hogares. Los indigentes por ingresos, querepresentan más de la cuarta parte de la poblaciónnacional (26.9%), perciben sólo 4.2% del ingreso delos hogares, mientras la clase alta, 4.4% de las perso-nas, perciben cerca de la mitad del ingreso15. Tal situa-ción no ha tendido a corregirse. A pesar de las recu-peraciones coyunturales de la economía, que ocurrena expensas de algunas empresas en unas cuantasramas, el grueso de la planta productiva nacional seenfrenta a la permanente recesión.

Un modelo de política económica que renuncia aconstruir la homogeneidad de la propia estructura pro-ductiva y, vuelto exclusivamente hacia el mercadoexterno, se olvida del interno, es como un edificioconstruido sin cimientos. El mercado mundial de capi-tales sigue los vaivenes de la dinámica de la economíaglobal, en el mejor de los casos; en el peor, respondea la volatilidad del mercado financiero.

Durante el año 2000, los flujos globales de inver-sión extranjera directa (lED) ascendieron a 1.4 billonesde dólares. Con una contracción del 40.8%, durante2001 ascendieron a solo 824 mil millones; un año des-pués, habrían sido de 651 mil millones y durante 2003fueron de 653 mil millones, de los cuales 467 mil millo-nes se orientaron a los países desarrollados. La lED

captada por nuestro país en 2003, de 10,731 millonesde dólares, representó 26% menos de lo recibido en2002. De lo captado, solo 2,651 millones consistieronde nuevas inversiones, lo que significa una reducciónen este rubro del orden de 64% respecto al año previo;el resto consistió de 2,322 millones por reinversión deutilidades, por cuentas entre compañías, 3,797 millo-nes y 1,961 millones por importaciones de activofijo.16

Fundamentalmente como resultado del comporta-miento de la lED, entre los años de 2000 y 2003, en laindustria maquiladora de exportación se perdieron entre245 mil y 400 mil plazas de trabajo.17 Para diciembre de2003, en comparación con el mismo mes del año ante-rior, se observaron contracciones de 0.5% en las remu-neraciones reales, y de 9.8% en las prestaciones, entanto que las horas trabajadas se elevaron en un 2.3%.18

Para la industria manufacturera como un todo, lacontracción en el empleo durante 2003 fue del ordende 3.9%, en tanto que la reducción en puestos de tra-bajo obreros, en diciembre contra el mismo mes delaño anterior, fue de 4.4%, con una contracción de1.8% en las horas trabajadas. Lo anterior es resultadode la caída en 2% de la producción, lo que afectó másfuertemente a las ramas: textil, del vestido, productosmetálicos, sustancias químicas, derivados del petró-leo, caucho y productos de madera.19

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13 El Financiero, 19 de abril de 2004.14 Boltvinik, Julio y Enrique Hernández L. Pobreza y

Distribución del Ingreso en México, Siglo XXI, México,1999. p. 26.

15 Ibidem, p. 24.

16 El Financiero, 27 de febrero de 2004.17 Idem.18 Idem.19 El Financiero.


El panorama es de una permanente recesión eco-nómica, con recuperaciones coyunturales. Es, Asi-mismo, de creciente precariedad del trabajo y de con-tracción de las condiciones de vida para la mayoría.Así, los retos consisten en decidir colectiva y demo-cráticamente las relaciones entre Estado y mercado,de tal manera que el modelo económico articule efec-tivamente la óptica del mercado interno y la eficienteinserción al mercado mundial, considerando los retospendientes: a) la reestructuración productiva tendientea la homogeneización de la estructura interna y suadecuación a los estándares tecnológicos internacio-nales; b) romper la dependencia tecnológica; asociadocon los dos anteriores, c) establecer las cadenas pro-ductivas tanto entre las empresas nacionales de dife-rente tipo y tamaño, como entre éstas y las de capitalextranjero; esto requiere de una regulación que vincu-le a la empresa nacional como proveedora de bienesintermedios, incremente el componente nacional devalor agregado de la producción orientada al mercadoexterior y genere una base material para la incorpora-ción, adaptación y desarrollo de la tecnología de puntaen cada rama.

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Rello, Fernando. “Ajuste macroeconómico y políticaagrícola en México”, en Bazdresch, op. cit., pp.372-393.

Sabine, George H. Historia de la teoría política, Fondode Cultura Económica, México, 1987.

Saxe-Fernández, John (coord.). Globalización: críticaa un paradigma, Plaza y Janés / UNAM / IIE /DGAPA, México, 1999.

Urquidi, Victor L. (coord.). México en la globalización.Condiciones y requisitos de un desarrollo sus-tentable y equitativo, FCE-EconomíaLatinoamericana, México, 1997.

El Financiero, distintas fechas.


No hay mercado suficiente de bienes manufacturados en un paísdonde el campesino, los trabajadores agrícolas y sus familias, que

representan gran parte de la población, son demasiados pobres paracomprar cualquier producto fabril o cualquier otra cosa, además de lo

poco que compran, ya hay una ausencia de poder adquisitivo realque representa la baja productividad de la agricultura.

(RAGNAR NURKSE, 1959)

RESUMEN

En este artículo se examina porqué, en contra de loesperado, la inserción de la agricultura mexicana al procesode globalización a través del TLCAN ha significado elfortalecimiento de las condiciones de supervivencia de lasunidades de producción cam-pesinas, las que frente a laspresiones del mercado se preservan recurriendo a sussistemas tradicionales de cultivo, y a la diversificación desus fuentes de ingresos dentro y fuera del predio.

ABSTRACT

This paper treats why, against the awaited thing, theinsertion of Mexican agriculture to the process ofglobalization through TLCAN has meant the fortification ofthe conditions of survival of the campesinas production

units, those that as opposed to the pressures of themarket, are preserved resorting to their traditionalsystems of culture, and to the diversification of theirsources of income inside and outside the estate.

La incorporación del sector agropecuario mexicano alproceso de globalización se ha traducido en unapolarización de la agricultura y en el fortalecimiento dela forma campesina de producción que, al combinarsecon la obtención de ingresos extraprediales, haceinviable la modernización de la actividad, a pesar de loscambios institucionales realizados con ese propósito.Después de casi una década de Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLCAN) los cambiosmás sustanciales son, sin duda, la contracción en lacontribución de actividades agropecuarias al PIB

mexicano ante el creciente peso de la producción debienes industriales y la relativa constancia en losvolúmenes de granos básicos producidos en el periodo.Frente a las fuerzas de la competencia externa, sepercibió que con la disminución en los precios realesdomésticos, resultante de la apertura comercial, semodificaría la estructura de la oferta agropecuariamexicana. En el caso de la agricultura se esperabaproducirían más de los cultivos competitivos deexportación (hortalizas y frutas) y menos de los bienes

13

Globalización y recampesinización

en Veracruz

Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores Económicos y Sociales de la UniversidadVeracruzana.

no competitivos como los granos básicos. Por lo tanto,la intensificación de la competencia induciría un usomás eficiente de los recursos del campo, un aumentoen la productividad del sector y más ingresos, todo elloen detrimento del empleo agrícola.

El objetivo de este trabajo es explicar cómo, encontra de lo esperado años atrás por estudiosos delcampo en México, la inserción de la agriculturamexicana al proceso de globalización a través del TLCAN

ha significado el fortalecimiento de las condiciones enque se desarrollan las unidades de produccióncampesinas, las que, ante las presiones del mercado,se fortalecen como tales al recurrir a sus sistemastradicionales de cultivo, incluso a diversificar sus fuentesde ingreso fuera del predio. Esta tendencia a larecampesinización del campo mexicano contradice lasexpectativas de los defensores del libre comercio quepreveían un impacto modernizador consistente en lasustitución de la producción de cultivos básicos porbienes comerciales exportables, lo que transformaría lacomposición de la oferta agrícola nacional.

El trabajo se divide en cuatro apartados. En elprimero se presentan las concepciones teóricas másreconocidas acerca de la globalización, las cuales secontrastan a lo largo del estudio. El segundo se centraen la exposición suscinta de la liberalización agrícolabajo el influjo del TLCAN. En el tercero se presentan losargumentos que sostienen la aseveración central deltrabajo, a saber: que la globalización ha favorecido unproceso de recampesinización de la agriculturamexicana. Finalmente se presentan las conclusiones.

1. La Globalización y el TLCAN

La globalización es comúnmente concebida como unespacio de flujos materiales e inmateriales que seexpresan en profundas y aceleradas transformacionesque afectan a todos los órdenes de la vida a lo largo y

ancho del mapa mundial. Los estudiosos másreconocidos en este campo reconocen que se trata deun fenómeno cuyas particularidades lo diferencian deotras fases previas del capitalismo mundial concaracterísticas también muy propias.1 El capitalismo,organizado originariamente con fundamentosnacionales, rebasó fronteras y océanos, y con laintensificación del comercio se vivificó la búsqueda dematerias primas, la expansión del mercado, laexploración de variadas y nuevas fuentes de lucro. Enese proceso se instituyeron colonialismos, imperia-lismos, sistemas económicos y, una economía mundialcentrada en el dominio de ciertas metrópolis o paísesmetropolitanos.2

Con la caída del Muro de Berlín, en 1989, y lafragmentación del mundo soviético, arribó ladespolarización de los bloques económicos emergidosdurante la posguerra. Paralelamente, el fortale-cimiento de la Unión Europea, la emergencia de lospaíses de la Cuenca del Pacífico Asiático y elsurgimiento de China e India como potenciaseconómicas, se han traducido en una reconfiguraciónde las áreas geográficas estratégicas en función desus relaciones de interdependencia. Tal como Ianni hadestacado, el carácter global del capitalismo comienzaa tomar una forma más definida:

Las propias metrópolis declinan en beneficio de loscentros donde se toman las decisiones, dispersas enempresas y conglomerados, moviéndose por paísesy continentes, en el azar de los negocios, de los


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1 Véanse, por ejemplo, Amin, Samir (1999) El capitalismo enla era de la comunicación, Paidós, Buenos Aires; yCastells, Manuel (2001) La era de la Información.Economía, Sociedad y Cultura, Siglo XXI Editores,México; y Beck, Ulrich (1989) Qué es la globalización?,Falacias del globalismo, respuestas a la globalización,Paidós, Barcelona.

2 Ianni, Octavio (1995) La sociedad global, Siglo XXI,México, pp. 21-22.

movimientos del mercado, y de las exigencias de lareproducción ampliada del capital. Los procesos deconcentración y centralización del capital adquierenmayor fuerza, envergadura y alcance. Invadenciudades, naciones y continentes, formas de vida ytrabajo, modos de ser y pensar, produccionesculturales y formas de imaginar.3

Así, el tránsito hacia una sociedad global ha implicadouna compleja problemática conformada por fenó-menos tales como: la ampliación de la desigualdadeseconómicas entre los países industrializados y lospaíses en vías de desarrollo, así como al interior deunos y otros; el debilitamiento de la soberanía de losestados nacionales; el aumento acelerado en eltamaño de la población en condiciones de pobrezaextrema; los conflictos sociales y bélicos por razonesreligiosas, étnicas o económicas; el aumento en losíndices de delincuencia; y la caída en la producción dealimentos, entre otros.

La complejidad de los procesos que constituyen laglobalización ha sido abordada por los intelectualesmás reconocidos en las más diversas disciplinas.Destaca entre ellas la visión de Ulrich Beck4, quien alestudiar los procesos de modernización a escalamundial distingue los problemas de la nueva sociedadfrente a aquellos relativos a las sociedades anterioresa esta fase global. Beck encuentra en la complejidadde las relaciones mundializadas una fuente deincertidumbre para las sociedades, y se pregunta enqué estriba su singularidad que ha dado paso avínculos y espacios sociales transnacionales yrevalora culturas locales, con relación al sistemamundial capitalista que le ha precedido. La respuestaanticipada por Beck ofrece una interpretación quebusca integrar a todas las esferas transformadas porel proceso globalizador:

La singularidad del proceso de globalización radicaactualmente (y radicará sin duda también en el futu-ro) en la ramificación, densidad y estabilidad de susrecíprocas redes de relaciones regionales-globalesempíricamente comprobables y de su autodefini-ción… de los espacios sociales en los planos cultural,político, militar y económico…5

Para Beck, el capitalismo de hoy no apunta hacia unnuevo orden mundial con nuevas formas depolarización, sino hacia el desorden global. Según suvisión, esto es así porque la forma actual delcapitalismo ha sido incapaz de desarrollar nuevasestructuras de organización social y política quetrasciendan la configuración histórica del Estado-Nación; ni relaciones económicas y políticas capacesde conciliar el auge económico de algunas zonasperiféricas de Asia y América Latina con el objetivo delcrecimiento mundial; y mucho menos una relación queno sea excluyente con la periferia africana y que lamantiene ajena a toda forma de industrializacióncompetitiva. Cabe señalar que la idea de un desordenglobal a que Beck hace referencia como fundamentodel carácter del capitalismo reinante, deja fueraconsideraciones históricas muy reveladoras quehablan de la capacidad de recomposición del sistemafrente a eventos que, en su momento, fueronanunciados como detonantes del fin del capitalismo.6

Por su parte, Samir Amin advierte en estasmanifestaciones del desorden la revelación de laextrema vulnerabilidad de la globalización7, la cual es


15

3 Ibidem, pp. 22 -23.4 Beck, op. cit., p. 45.

5 Ibidem, p. 40.6 Con el propósito de ejemplificar, cabe referirse aquí a la

fase imperialista del capitalismo mundial ocurrida desdefinales del siglo XIX y caracterizada por V. I. Lenin, R.Luxemburgo y R. Hilferding, así como al imperialismoasociado al dominio del capital transnacional que pordécadas estudiaron P. A. Baran y P. M. Sweezy.

7 Amin, Samir (1999) El capitalismo en la era de lacomunicación, Paidós, Buenos Aires.

percibida como la presencia de un caos en todas lasregiones del planeta, que se manifiesta en lasconvulsiones sociales de los últimos años en lospaíses de la Europa oriental, del Tercer Mundo y delnuevo y marginado Cuarto Mundo.8 Este CuartoMundo declarado por Amin incluye a los individuos ygrupos de individuos y a las regiones y sectoresproductivos en un país, o bien a los países enteros ygrupos de países, que son todos ellos ajenos a ladinámica interna del proceso de globalización; esdecir, que están desprovistos de valor para sufuncionamiento y son incapaces de contribuir a laacumulación de capital. Tampoco están en posibilidadde insertarse, ni como trabajadores, ni comoconsumidores, y mucho menos como ahorradores oempresarios vinculados a los circuitos financieros yproductivos internacionales. El Cuarto Mundo incluyetambién a la población que vive socialmentedesprotegida en regiones del Primer Mundo: losinmigrantes pobres de las áreas subdesarrolladas–campesinos y proletarios del campo y la ciudad– quehan decidido salir de sus países originarios en buscade la sobrevivencia.

M. Castells9, en oposición a la visión pesimista deAmin, sostiene que la globalización involucraesencialmente los cambios en la tecnología, lasnuevas formas de producción y de acumulación decapital, y la aptitud de las economías nacionales paragenerar ventajas competitivas. Esto es, se trata de unproceso de largo plazo –tal como ocurrió con lasmodalidades asumidas por el capitalismo en sudesarrollo previo– que adquiere cada vez mayorimpulso con las tendencias a la concentración de lariqueza, la cual va más allá de las fronteras de lospaíses dominantes y que se instala con mayores bríosen los países de la periferia.

Con la globalización se han transformado lasrelaciones entre la empresa y los trabajadores, deforma que la productividad y la competitividad cumplenun papel crucial en la supervivencia de las empresasante la competencia. De este modo, la posición de unpaís en la jerarquía mundial está determinada por sucapacidad para competir en el mercado mundial, yesta capacidad es un producto complejo quecondensa múltiples factores económicos, políticos ysociales. En esta lucha desigual, los centros del podermundial detentan el monopolio tecnológico, el controlde los mercados financieros mundiales, el accesoprivilegiado a los recursos naturales del planeta, elmonopolio de las armas de destrucción masiva,etcétera.10 Estos monopolios constituyen el marco enque opera la globalización, anulando o minimizandolos efectos positivos de la industrialización en lasperiferias. El resultado es una mayor desigualdad en ladistribución de los ingresos a escala mundial, lo que setraduce en la subordinación de las economíastradicionales de las periferias que con frecuencia lasreduce a la categoría de subcontratadas.11

Lo anterior se explica porque la velocidad y ladirección de las transformaciones son diversas deunos territorios a otros, de unas culturas a otras, de unos individuos a otros. “Se trata de patrones deconducta y de valores, modos de ser y de actuar, queal modificarse se combinan y se tensionan.”12 Noobstante, en la práctica, a pesar de las diversidades ytensiones internas y externas que expresan lassociedades contemporáneas, muchas de ellas searticulan en una sociedad global que incluyerelaciones, procesos y estructuras sociales,económicas, políticas y culturales. A este respecto,


16

8 Idem.9 Castells, op. cit., p. 67.

10 Amin, op.cit., p. 17.11 Ibidem, pp. 17-19.12 Ianni, Octavio (1988) Teorías de la globalización, Siglo

XXI, México, p. 148.

Beck hace hincapié en la presencia de unamultiplicidad de globalizaciones que da lugar alsurgimiento de regiones supranacionales y sub-nacionales. El ejemplo más emblemático es laintegración de la Unión Europea, en donde “…seabren de dentro hacia fuera y se unen a la fuerza, demanera que se torna visible lo que hasta ahora sehallaba en estado latente: que no hay una, sino variasEuropas: la Europa de las naciones, de las regiones,de las civilizaciones, de las cristiandades, y asísucesivamente.”13 Un ejemplo muy claro de laconformación de nuevas regiones subnacionales es lapolarización de la economía mexicana en dos grandesregiones: la del centro-norte y norte del país conactividades predominantemente vinculadas almercado mundial, y la del sur-sureste, cada vez másempobrecida y dependiente de la agricultura desubsistencia, y con una población disminuida por losflujos crecientes de población hacia otras regiones conmayores oportunidades de empleo.

De este modo, la economía global se ha traducidoen una redistribución geoeconómica centrada en tresgrandes regiones y sus respectivas zonas deinfluencia y exclusión: la del TLCAN, la Unión Europeay la del Pacífico Asiático. En torno a estos tres ejes depoder económico y tecnológico se organiza el mundocapitalista de hoy, en forma jerárquica y asimétrica-mente interdependiente.

El TLCAN, signado por Canadá, Estados Unidos yMéxico, en diciembre de 1992 y puesto en vigor aprincipios de 1994, después de un largo periodo denegociaciones que llevarían a la conformación delbloque económico, integró comercial y finan-cieramente a los países más grandes del continenteamericano. La adhesión de México, en 1985, alAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT, por sus siglas en inglés; y hoy

Organización Mundial del Comercio, OMC) habíaeliminado prácticamente la densa red de barrerasartificiales al comercio exterior que acompañó almodelo de desarrollo hacia adentro, mantenidodurante las cuatro décadas precedentes. Sin embargo,el ingreso de México al Tratado significó el abandonoradical de la política económica proteccionista y laexpresa incorporación de la política de liberalizacióncomercial y financiera regida por la globalización.14

En tanto que las disposiciones del Tratadoresponden a los cánones de la OMC, los principiosfundamentales que lo rigen son los de trato nacional,trato de nación más favorecida y transparencia. En elTLCAN, las partes se comprometen a no crear nuevosaranceles y a eliminar los existentes de acuerdo a unprograma de desgravación en plazos de 5, 10 y 15años. En un anexo se establecen los productos y losperiodos en los cuales las partes están enposibilidades de mantener un sistema de cuotas sobrelas cuales se fijan aranceles (sistema arancel-cuota otariff rate quota). Por otra parte, el sistema de reglasde origen incorporado al Tratado se orienta a evitarque sean utilizados los beneficios del Tratado paraintroducir a la región mercancías de terceros países.


17

13 Beck, op. cit., p. 119.

14 Desde luego, el TLCAN ha sido el instrumento funda-mental en la liberalización económica y financiera deMéxico, pero cabe destacar que una gran diversidad depaíses dentro y fuera de la región han buscado suscribirtratados con el propósito de insertarse favorablemente ala globalización. Así, entre 1994 y 2002, México hafirmado otros acuerdos –con un reducido impactorelativo–, tales como los constituidos con Chile, 1992;Colombia y Venezuela, Bolivia y Costa Rica, 1995;Nicaragua, 1998; Unión Europea, 2000; Israel, 2000;Asociación Europea de Libre Comercio, 2001;Guatemala, Honduras y El Salvador, 2001; y conUruguay, 2001 (Cámara de Diputados, Centro deEstudios de las Finanzas Públicas, México: Evolución delcomercio exterior por regiones y sectores, 1980-2002,CEFP/009/2003, México, 2003, p. 9).

El TLCAN contiene un capítulo especial para elsector agropecuario (Cap. VII), cuyas disposicionesprevalecen sobre las normas generales (Art. 701). Engeneral, los productos del sector son los másprotegidos por un sistema de salvaguardias y ademásestán sujetos a plazos más largos de desgravación; elplazo más largo llevó este proceso hasta el año de2008. Aquellos productos agropecuarios cuyadesgravación se aplaza hasta este año se encuentransujetos al esquema arancel-cuota o bien a losaranceles de temporada. En el TLCAN se reconocetambién la necesidad de eliminar subsidios a lasexportaciones; para ello han sido creados diversoscomités a cargo de las distintas condiciones queimplica esta reglamentación y las respectivassanciones en caso de su inobservancia.

2. El TLCAN y la agricultura mexicana

El desempeño que ha tenido la economía mexicana alo largo de la vigencia del modelo de desarrollo basadoen las exportaciones no es atribuible por cierto sólo ala apertura comercial y financiera, sino también a lascaracterísticas y orientación de la política agrope-cuaria instrumentada desde la entrada en vigor delTLCAN, y a la serie de reformas estructurales yestabilizadoras instauradas con sorprendente inten-sidad durante el régimen del presidente Salinas,caracterizadas por el apego irrestricto al conjunto depolíticas del denominado Consenso de Washington15,

y que han actuado en contra de instituir políticasactivas de impulso al crecimiento económico y elempleo, así como de la opción de aplicar políticasmacroeconómicas contracíclicas.

Con la instauración del TLCAN, los principalescompromisos en materia agropecuaria consistieron en:

a) Tanto México como Estados Unidos aceptaroneliminar las barreras no arancelarias a partir deenero de 1994 y conservar mecanismos deprotección para las mercancías de uno y otropaís reconocidas como sensibles16; además,


18

15 Esta afirmación puede corroborarse mediante lacomparación, por una parte, de dos textos ya clásicossobre el ejercicio de la estrategia económica salinista, ypor otra, del también clásico texto con el que se inaugurala denominación Consenso de Washington, a saber: AspeArmella, Pedro (1993) El camino mexicano de latransformación económica, Fondo de Cultura Económica,México; Córdoba Montoya, José (1993) “La reforma

económica desde México”, en Carlos Bazdresch et al.(comps.), México. Auge, crisis y ajuste, Fondo de CulturaEconómica, pp. 421-439; y Williamson, John (1990) “Lo queWashington quiere decir cuando se refiere a reformas de laspolíticas económicas”, en Manuel Guitián y Joaquin Muns, Lacultura de la estabilidad y el Consenso de Washington, Col.Estudios e Informes, núm. 15, La Caixa, Barcelona,1999.

16 Se trata de los cultivos considerados como másexpuestos al libre comercio, y que fueron sujetos alsistema arancel-cuota. Para el caso de México, talescultivos son el maíz, el frijol y la cebada. En 1994, lacuota para el maíz proveniente de Estados Unidos fue de2.5 millones de toneladas métricas y de 1000 toneladaspara Canadá, y el arancel para ambos países sería de215 por ciento, cuando las importaciones sobrepasaranlas cuotas respectivas. La cuota para el frijol secocomestible fue de 50 toneladas métricas para EstadosUnidos y de 1500 para Canadá, con un arancel de 139por ciento. A partir de 1995 las cuotas para granosbásicos han aumentado año con año de manera que seagote este esquema y se liberalice totalmente sucomercio en diciembre de 2007. (Para más detallessobre este tema, consúltense: Romero, José y AliciaPuyana (2003) Evaluación integral de los impactos einstrumentación del capítulo agropecuario del TLCAN,Secretaría de Economía, México; y Yúnez Naude,Antonio y Fernando Barceinas (2000) “Efectos de ladesaparición de la Conasupo en el comercio y en elprecio de los cultivos básicos”, en Estudios Económicos,El Colegio de México, México. (Consultado el 25 de mayode 2004 en: www.precesam.colmex.mx).

serían suprimidos en forma gradual todos losaranceles agrícolas en tres lapsos quinquenalessucesivos, lo cual llevaría a liberar por completoel comercio agrícola en 2008.

b) Todas las restricciones cuantitativas fueroneliminadas por Estados Unidos y se concedieronperiodos más largos de transición en productossensibles para México, tales como: maíz, frijol,hortalizas, jugo de naranja y azúcar. Ello significóla apertura inmediata al mercado a 61 por cientode las exportaciones agrícolas.

c) Estados Unidos obtuvo de México la inmediataliberalización de 35 por ciento de susexportaciones agrícolas a este país, mientrasque el resto quedó sujeto a plazos másprolongados de transición: de quince años paramaíz, frijol, leche en polvo y azúcar.

d) Canadá aceptó la liberalización inmediata de 80%de las importaciones agrícolas provenientes deMéxico y este país abrió su mercado a 40 porciento de las importaciones de Canadá.17

Desde antes de la firma del TLCAN, el Estado mexicanohabía instaurado una serie de reformas en materiaagropecuaria que afectaron severamente a todas lasactividades del sector; destacan, entre ellas: ladisolución de la Compañía Nacional de SubsistenciasPopulares (CONASUPO) y la de otras empresasparaestatales relacionadas con la alimentación; laeliminación de los precios de garantía de los cultivosbásicos; el desmantelamiento del esquema desubsidios a los insumos agrícolas; la drásticacontracción del crédito oficial al campo; y la reforma alsistema de derechos de propiedad de la tierra con lareforma al Artículo 27 Constitucional.

En consonancia con las citadas reformas, con elingreso del sector al TLCAN la política hacia el campo

se estructuró fundamentalmente a partir de tresprogramas medulares. Uno, denominado Procampo,orientado a apoyar la producción de granos básicosque al no ser competitiva se vería perjudicada por lareducción de precios derivada de la aperturacomercial; otro, denominado Alianza para el Campo,cuyo propósito es capitalizar al campo y elevar suproductividad mediante la aplicación de fondos paraproyectos de inversión y, finalmente, el programaApoyos y Servicios a la Comercialización Agrope-cuaria (ASERCA) para favorecer la produccióndestinada al mercado y facilitar la colocación deproductos agropecuarios en las condicionesnecesarias para ser procesados, a fin de procurar unamayor competitividad en precios frente a lasimportaciones. Dos terceras partes de los recursospúblicos destinados al fomento de las actividadesagrícolas se concentran en estos tres programas.18

Grosso modo, entre 1994 y 2004 los apoyos a losproductores agrícolas no lograron ser un mecanismode compensación de las desventajas de la aperturacomercial, dado que en términos generales se observauna tendencia decreciente en el número debeneficiarios y en la cuantía de los apoyos destinadosa la actividad. El impacto de estos programas sobre laagricultura es relativo y puede observarse en lassiguientes cifras: entre 1994-1998, el pago de


19

17 Romero y Puyana, op. cit., pp. 16-18.

18 Adiez años de su instauración, el Procampo se ha convertidomás en un programa de tipo social que productivo, pues seestima que sólo 26 por ciento de los beneficiarios usa losrecursos para preparación de la tierra, semillas y fertilizantes,y 42 por ciento los usa para cubrir necesidades básicas. [Unadiscusión más amplia sobre estas políticas puede verse enotros estudios de la autora. Véanse, por ejemplo: LópezDecuir, Vitalia (1993) “La crisis del campo en México.Condiciones estructurales y papel del Estado”, Cuadernosdel IIESES, núm. 37, Universidad Veracruzana, Xalapa; yLópez Decuir, Vitalia (2004) “La agricultura veracruzana.Apertura y rezago regional”, en Estado, Economía yHacienda Pública, núm. 6, IIESES-UV, Xalapa].

Procampo a los productores se redujo enprácticamente 10 por ciento anual en términos reales;sin embargo, entre 1999 y 2004 la cifra creció a unatasa media anual de 1.4 por ciento. Los productoresbeneficiados por Procampo pasaron de 3.2 millonesen 1994 a 2.9 millones en 2003, si bien abarca al 67por ciento del universo total de productores agrícolas(4.3 millones). En cuanto al programa Alianza para elCampo, a partir de 1995 ha operado con recursos quecrecen a una tasa media anual de 5.5 por ciento entérminos reales. En lo que concierne a ASERCA, elprograma ha apoyado de manera sistemática al arrozcon recursos que se incrementaron en promedio 15por ciento anual en términos reales entre 1996 y 2004;para el resto de los cultivos bajo este programa seregistraron disminuciones: maíz (-8.1 por ciento), trigo(-3.6 por ciento) y sorgo (-9.8 por ciento medio anual)en el mismo periodo.19

En efecto, las implicaciones sobre la estructura ydinamismo de la agricultura con el ingreso de Méxicoal TLCAN tienen determinantes que, estrictamente parafines de su esclarecimiento, pueden distinguirse en: a) aquellos que se asocian con los impactos de laspolíticas internas sectoriales y que con fines deestabilización se produjeron principalmente durante1987-1994, periodo en que funcionó el Pacto deSolidaridad Económica y en el que se realizaron lasreformas más profundas en el aparato institucionalheredado del modelo de desarrollo anterior; y b) aquellos vinculados con el dinamismo y larecomposición sectorial y regional del producto internobruto (PIB) que la velocidad de la liberalización externaimpuso al aparato productivo del país.

Por otra parte, la crisis financiera y económicainiciada a finales de 1994, con su secuela de costoseconómicos y sociales, mostró de forma contundentelos fallos de una estrategia marcada por el abruptoretiro del Estado de la conducción y regulación de lasactividades económicas y financieras, tanto internascomo externas. De este modo, si se acepta que desdeel punto de vista social la eficacia de un modelo dedesarrollo debe medirse en términos de la mejora enlas condiciones de vida de la población relevante, elmodelo vigente ha sido totalmente ineficaz. Y suincapacidad ha erosionado con mucho mayor rigor abuena parte de la población que vive directamente delos productos de la naturaleza, en particular, de lapoblación rural en las peores condiciones de pro-ductividad, ingresos y, en general, de acceso a losmedios materiales de vida.

En relación con los beneficiarios visibles del TLCAN,grosso modo se observa que las negociaciones delcapítulo agrícola han beneficiado principalmente a loshorticultores nacionales que habitan principalmente elcentro-norte y norte de México, los cuales sumanalrededor de 200 mil productores y cultivanaproximadamente 8 por ciento de la superficie agrícolanacional. Por su parte, los productores de granosbásicos y oleaginosas asentados en su gran mayoríaen el sur-sureste del país –que incluyen alrededor de3.5 millones de productores y cultivan cerca de 70%de la superficie agrícola– han quedado expuestos a lacompetencia externa en condiciones desventajosas.Los daños de la integración para un amplio sector delos productores agrícolas provienen de la caída en losprecios reales de los cultivos básicos; segúnestimaciones de la Secretaría de Agricultura, entre1994 y 2004 el precio del maíz decreció en términosreales en 34 por ciento, el del sorgo en 19 por ciento yel del trigo en 23 por ciento.

Cabe señalar aquí la imposibilidad de distinguir, conun aceptable grado de certeza, los efectos del TLCAN


20

19 Ruiz-Funes, Mariano (2005) “Evolución reciente yperspectivas del sector agropecuario en México”, en ICE,núm. 821, México, pp. 92-94. (Consultado el 22 de mayode 2005, en: www.revistasice.com/cmsrevistasICE/pdfs).

sobre el comportamiento de las distintas tendencias queocurren en el sector agropecuario y en la agricultura enparticular. No obstante, los estudiosos del tema buscanidentificar los procesos que pueden reflejar con mayoraproximación los fenómenos fundamentales que dancuenta de tales efectos. Atendiendo a esta limitación,Romero y Puyana han advertido que además de lapuesta en operación del TLCAN:

…han ocurrido numerosos acontecimientos quehacen difícil aislar el impacto del TLCAN sobre elsector agropecuario. Entre ellos destaca la crisis de1994-1995, la depreciación y posterior apreciacióndel tipo de cambio (real), insuficiente inversión eninfraestructura, las políticas de subsidios de nuestrossocios comerciales, volatilidad de precios interna-cionales de productos agrícolas, insuficiencia decrédito, disparidades en las condiciones deproducción y comercialización de los distintos tiposde productores, ineficiente funcionamiento de losmercados agropecuarios nacionales, fragmentaciónde la tenencia de la tierra, rezagos estructurales en eldesarrollo de mercados nacionales, fenómenosnaturales y los sistemas de apoyo creados por elgobierno federal.20

El comportamiento de la estructura total y sectorial dela producción en el país muestra que el sectoragropecuario mexicano creció a tasas significa-tivamente menores durante el periodo 1994-2004. A lolargo de todo el periodo, el Producto Interno Bruto (PIB)total creció a una tasa de 2.7 por ciento promedioanual, mientras que el PIB agropecuario creció a unatasa de sólo 1.9 por ciento. Desde luego, esteresultado se explica por el acelerado crecimiento delas ramas industriales del país vinculadas a la vigenciadel modelo manufacturero exportador. Como se verámás adelante, el comportamiento de la producciónagrícola tiene sus particularidades frente al del sector

como un todo. No obstante, cabe destacar quedurante los años 2001 y 2003 en que el crecimiento dela economía mexicana registró una fuerte desacele-ración asociada a la recesión de la economíanorteamericana (con tasas de -0.16 y 1.35 por ciento,respectivamente) el PIB agropecuario aceleró sucrecimiento al registrar tasas de 3.5 y 3.1 por ciento;es decir, el campo fue menos vulnerable a los choquesexternos que el resto de la economía (véase Cuadro 1).

Por otra parte, tal como puede esperarse en unaeconomía donde las ramas más dinámicas durante1994-2004 corresponden a la industria manufacturerade exportación –automóviles, industria electrónica ypartes de automóviles–, la contribución del PIB

agropecuario al PIB nacional ha decrecido, aunque enforma poco significativa; por una parte, debido alimpulso que la apertura comercial ha impuesto a laagricultura tradicionalmente exportadora del norte delpaís, y por otra, a la pervivencia de las organizacionesde producción campesinas, que a pesar de los efectosnegativos de la liberalización externa han contribuido amantener en niveles prácticamente invariables laproducción de granos básicos para el consumohumano, principalmente de maíz y frijol.

Así, el PIB agropecuario contribuyó con 5.1 por cientoal PIB total en 1994, cifra que disminuyó a 4.1 por cientoen 2004, es decir, un punto porcentual. De estasproporciones, 67.8 y 63.2 por ciento, respectivamente,correspondieron a la producción agrícola. Todo ello, en uncontexto de drástica disminución de la población ocupadaen el sector durante ese periodo, la cual pasó de 26.9 a16.4 por ciento de la población ocupada total. La caídamás drástica en la población ocupada que en el PIB del sector refleja una elevación en suproductividad por hombre ocupado véase en el Cuadro 1.

En cuanto a la agricultura, entre 1993 y 2001, elaumento en su productividad fue dos veces mayor a laregistrada en el resto de las actividades económicas


21

20 Romero y Puyana, op. cit., p. 3.


22

CONCEPTO 1988 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

PIB (Tasa Crecimiento)1 nd nd 4.5 -6.2 5.1 6.8 4.9 3.9 6.6 -0.2 0.8 1.4 4.2

PIB per cápita (dólares)2 nd nd 4,672.0 3,125.8 3,574.7 4,249.4 4,397.4 4,954.9 5,906.5 6,238.5 6,432.3 6,265.6 7,385.4

PIB agropecuario/PIB total3 7.9 7.8 5.7 5.5 6.1 5.5 5.2 4.6 4.1 4.1 3.9 3.8 4.1

PIB agrícolaa % del PIB4 nd 4.4 nd 4.4 nd nd nd nd 3.7 3.9 3.8 3.9 3.9b

Estructura PIB agropecuario

(%) 5100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Agricultura 62.5 68.6 67.8 65.5 66.1 63.6 65.6 65.3 62.2 62.6 63.4 63.2 63.2

Ganadería 28.7 23.7 25.0 27.1 27.5 29.4 27.3 26.8 29.0 28.8 28.4 28.6 29.3

Silvicultura 5.1 4.6 4.3 4.0 3.7 4.0 4.4 4.9 5.6 5.5 5.1 4.8 4.5

Pesca 3.7 3.2 2.9 3.3 2.8 3.0 2.8 3.0 3.2 3.1 3.1 3.4 3.0

Población ocupada enactividadesagropecuarias/población total

ocupada (%)6

nd 26.8 26.9 24.7 22.5 24.1 19.5 20.0 18.0 17.9 17.9 16.8 16.4

Exportacionesagropecuarias/Exportacionestotales (%)

5.4 5.3 5.0 5.8 4.3 4.0 3.7 3.3 2.9 2.8 2.6 3.1 3.0

Exportaciones de productosagropecuariasprocesados/ExportacionesTotales (%)

4.4 2.7 2.3 2.3 2.4 2.4 2.5 2.3 2.1 2.3 2.5 2.5 2.5

Importacionesagropecuarias/Importacionestotales (%)

6.3 5.0 4.4 3.6 5.1 3.8 3.8 3.2 2.8 3.2 3.2 3.4 3.4

Importaciones de productosagropecuarios procesados/Importaciones totales

4.4 6.4 4.6 3.4 3.2 3.0 2.9 2.7 2.6 3.3 3.5 3.8 3.6

EMPLEO

SECTOR EXTERNO7

Cuadro 1 PRODUCTO INTERNO BRUTO, EMPLEO, SECTOR EXTERNO

Y FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

1 Banco de México, Informes Anuales, México, varios años.2 Banco de México, Informes Anuales, Varios Años, México, Varios años.3 La relación entre el PIB agropecuario y el PIB total, corresponde al valor agregado bruto a precios básicos del sector agrope-

cuario. Si al valor bruto total a precios básicos se adiciona el monto neto total de impuestos menos subsidios a los productos,se obtiene el Producto Interno Bruto a precios de mercado. Cálculos con base en cifras a precios corrientes.

a Incluye agricultura, silvicultura, caza y pesca.4 CEPAL, Información básica del sector agropecuario. Subregión norte de América Latina, 1990-2004, México, 2005, cuadro 11,

p. 32.b Cifras preliminares5 La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. Estructura con base en cifras a pre-

cios corrientes 6 Datos obtenidos a partir de la Encuesta Nacional de Empleo. Las cifras consignadas para 1990 y 1994 corresponden a 1991

y 1993, respectivamente.7 A partir de 1994, cifras modificadas por Banco de México, con base al Sistema Amortizado que es un clasificador de comercio

internacional utilizado por la mayoría de los países del mundo, para clasificar su comercio exterior.FUENTE: Tomado del Anexo del Cuarto Informe de Gobierno, México, 2004.

del país. Visto en cifras, se tiene que el PIB totalaumentó sólo 10.7 por ciento durante el periodo,mientras que el PIB agrícola se expandió en 23.4 porciento. Puede afirmarse que la agricultura obtuvoganancias en términos de eficiencia, toda vez que elvalor agregado por trabajador creció consistentementea lo largo del periodo. Cada vez participan menostrabajadores sobre una superficie sembrada, prácti-camente de modo constante, lo que se traduce enincrementos en la productividad del trabajo; por unaparte, quizás debido a la existencia de fuerza detrabajo redundante, en el caso del maíz y otros granosbásicos y, por otra, debido a la capitalización de lospredios destinados a producir cultivos comerciales.21

Para abordar la cuestión de las relacionescomerciales de México con sus principales socioscomerciales, cabe atender a la interrogante planteadapor Beck acerca de la singularidad de la fuente deincertidumbre para las sociedades en la complejidad delas relaciones mundializadas. Puede afirmarse que parael campo mexicano tal singularidad está determinadapor la naturaleza de la nutrida red de relaciones queimplica la operación del TLCAN, las cuales trascienden elámbito estrictamente económico y se extienden a laestructura de la sociedad mexicana como un todo. Enadelante se distinguirán las transformaciones mássignificativas que denotan las particularidades de lasfuentes de inestabilidad derivadas de la incorporación alproceso global.

A partir de la firma del TLCAN creció la importanciadel mercado mexicano para Estados Unidos, dentro desu estructura de comercio agroalimentario. En laactualidad, México es el tercer mercado internacionalde destino de las exportaciones agrícolas estadouni-denses, sólo superado por Canadá y Japón; además,el campo mexicano es el segundo mercadointernacional de exportación para productos como

granos forrajeros, carnes rojas, soya, productoslácteos, animales vivos y arroz. En cuanto a lasimportaciones, México es el segundo abastecedor delmercado estadounidense; de hecho es el primerabastecedor de frutas y hortalizas frescas, y elsegundo, a escala mundial, en animales vivos y frutasy hortalizas procesadas.

Si bien, con la incorporación del sectoragropecuario mexicano al TLCAN, el volumen y valor desus exportaciones se ha incrementado apreciable-mente, el peso del sector en el comercio total demercancías ha decrecido. Esto último obedece alincremento acelerado en la participación de lasexportaciones manufactureras y de hidrocarburos enla estructura del comercio exterior mexicano. Así, lacontribución de las exportaciones agropecuarias a lastotales se redujo de 5.0 a 3.0 por ciento entre 1994 y2004, mientras que la proporción de importacionesagropecuarias a totales se contrajo de 4.4 a 3.3 porciento en el mismo periodo (véase Cuadro 1).

Esta tendencia en los ingresos y egresos dedivisas se ha traducido en la persistencia del déficit enla balanza comercial agropecuaria. Las cifrasdisponibles muestran que entre 1994 y 2002 el déficitfue persistente, excepto durante 1995, en que debidoa la administración de la crisis se sobrevaluó el preciodel peso mexicano en dólares durante una buenaparte del año, lo que impulsó las exportaciones ydeprimió las importaciones. Tal como puedeobservarse en el cuadro 2, a partir de 1999 existe unaclara tendencia al incremento del déficit y su montoprácticamente se duplicó a lo largo de todo el periodo,al pasar de -772.5 a -1608.4 millones de dólares.

El comportamiento del tipo de cambio real es unfactor que ha actuado sobre la competitividad externade los bienes comerciables mexicanos. Durante 1995,la depreciación del peso elevó la participación deMéxico en las importaciones totales de EstadosUnidos en 23 por ciento y redujo las importaciones


23

21 Ibidem, p. 26.

mexicanas de Estados Unidos en 11.5 por cientorespecto a las del año anterior; sin embargo, laposterior apreciación del peso ha hecho menoscompetitiva la producción mexicana en los mercadosinternacionales. En cuanto al comercio exterior deproductos agrícolas, puede observarse su altasensibilidad frente a las modificaciones en el tipo decambio real: en 1995 las exportaciones aumentaron ylas importaciones disminuyeron como resultado de ladevaluación, por lo que se registró un superávit demagnitud inédita en la balanza comercial agrícola, estoes, de 844.6 millones de dólares. A partir del año 1996,en que se reinicia el proceso de apreciación del pesoaparece de nuevo el déficit en el comercio de laactividad y se mantiene hasta la actualidad (véaseCuadro 2).

Así, el déficit estructural de la balanzaagropecuaria externa –y de la balanza agrícola enparticular– se explica, en una primera aproximación,por la pérdida en el poder adquisitivo externo de cadaunidad exportada de mercancías agrícolas. Si bien lasexportaciones agropecuarias aumentaron en términosabsolutos, la proporción del total de exportaciones secontrajo de 5.0 a 3.0 por ciento entre 1995 y 2004,mientras que las importaciones han mantenido supeso en un promedio de 3.2 por ciento de las totales,todo lo cual habla del fortalecimiento del déficit crónicoen la balanza agropecuaria externa.

Con ello se fortalece también la desigualdad de lasganancias obtenidas del comercio entre México y susimportadores, toda vez que, medido en términosreales, el Índice de Precios de las PrincipalesExportaciones Agropecuarias (IPPEA) ha decrecido


24

AGRICULTURAY

SILVICULTURA

PECUARIA1 TOTAL

AGRICULTURAY

SILVICULTURAPECUARIA TOTAL

AGRICULTURAY

SILVICULTURAPECUARIA

1,994 2,678.2 2,220.9 457.3 3,371.5 2,993.4 378.1 -693.0 -772.5 79.2

1,995 4,016.2 3,323.4 692.8 2,643.7 2,478.8 164.9 1,372.5 844.6 527.9

1,996 3,591.9 3,196.9 395.0 4,670.6 4,345.8 324.8 -1,078.7 -1,148.9 70.2

1,997 3,827.8 3,408.1 419.7 4,172.0 3,658.9 513.1 -344.2 -250.8 -93.4

1,998 3,796.6 3,435.7 360.9 4,772.8 4,280.6 492.2 -976.2 -844.9 -131.3

1,999 3,925.9 3,473.3 452.6 4,479.6 4,026.6 453.0 -553.7 -553.3 -0.4

2,000 4,217.0 3,615.4 601.6 4,798.8 4,304.9 493.9 -581.8 -689.5 107.7

2,001 3,902.8 3,325.9 576.9 5,132.0 4,655.0 477.0 -1,229.2 -1,329.1 99.9

2,002 3,827.0 3,263.6 563.4 5,375.4 4,872.0 503.4 -1,548.4 -1,608.4 60.0

(Millones de dólares US., FOB)

SALDOIMPORTACIONESEXPORTACIONESAÑO TOTAL

Cuadro 2MÉXICO: BALANZA COMERCIAL AGROPECUARIA 1994-2002

1 Incluye Ganadería, Apicultura, Caza y Pesca tanto en las exportaciones como en las importaciones y el saldo de la balanza.FUENTE: Tomado de CEFP (2003), México: Evolución del comercio exterior por sectores y regiones, México, cuadro 3, p. 35.

significativamente a partir del ingreso al TLCAN. Laconstrucción de este indicador para el periodo 1995-2002 muestra que las exportaciones agropecuarias deMéxico perdieron 47.8 por ciento de su poder decompra externo, mientras que para 2004 la pérdidahabía disminuido a 25.4 por ciento (véase Cuadro 3).

Con su inserción a los procesos globales, Méxicoha reforzado su condición de importador netotradicional de granos básicos, generada desde losprimeros años de la década de 1970. Tal como puedeobservarse en el Cuadro 4, en relación con el valor desus importaciones, las exportaciones de maíz, trigo yfrijol son ínfimas, y son prácticamente nulas las dearroz, cebada y sorgo. En cuanto a los cultivostípicamente campesinos, el maíz y el frijol, se observaun comportamiento cíclico en sus ventas al exterior,que parece explicarse por el carácter también cíclicode la producción interna. Así, por ejemplo, se tiene queentre 1994 y 2002 las exportaciones de maíz y de frijolapenas se duplicaron al pasar de 369.1 a 840.3, y de38.5 a 65.4 millones de dólares, respectivamente. Elcomportamiento de las ventas externas del resto de

los granos básicos es aún menos significativo. Lasimportaciones de todos los granos presentan unatendencia creciente a lo largo del periodo –lo quesignifica un aumento en el grado de apertura por estavía– sin embargo, en ninguno de ellos se ha registradoun crecimiento considerable.

Tal como se ha observado en el Cuadro 4, elaumento en el grado de apertura22 proviene delincremento en las importaciones, lo cual se hatraducido en una mayor dependencia agroalimentariarespecto a las exportaciones de los Estados Unidos.La exposición a los mecanismos de la globalizaciónmediante la inclusión de estos cultivos al TLCAN –auncuando fuese de forma programada– ha implicado unincremento en el grado de apertura del mercado degranos básicos, de magnitud apenas apreciableprácticamente en todos los cultivos (véase Cuadro 5).


25

AÑO

EXPORTACIONESAGROPECUARIAS/EXPORTACIONES

TOTALES1

IMPORTACIONESAGROPECUARIAS/IMPORTACIONES

TOTALES1

INDICE DE PRECIOS DELAS PRINCIPALESEXPORTACIONES

AGROPECUARIAS2

1995 5.8 3.6 100.0

2000 2.9 2.8 72.8

2001 2.8 3.2 65.8

2002 2.6 3.2 62.2

2003 3.1 3.4 66.3

2004 3.0 3.3 74.6

1995-2004.

Cuadro 3PRINCIPALES INDICADORES DEL COMERCIO EXTERIOR DEL SECTOR AGROPECUARIO

FUENTE: 1 Los datos fueron tomados del Cuadro 12 CEPAL (2004), Información básica del sector agropecuario, México, cuadro 7, p. 17.

22 Es el resultado de dividir la suma de importaciones yexportaciones de una mercancía entre la produccióntotal, en términos porcentuales.

26

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Mai

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Frijo

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00.

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189.

238

.510

4.1

6.7

394.

9-3

64.7

-174

.5-1

7.8

-104

.1-6

.7-3

94.9

1,99

513

.172

.017

.70.

00.

00.

037

3.1

217.

015

.579

.613

.325

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.0-1

45.0

2.2

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6-1

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-254

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1,99

617

.421

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40.

00.

01,

061.

542

6.7

86.6

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368

.933

0.4

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44.1

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-122

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-330

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1,99

720

.776

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00.

00.

035

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306.

753

.712

9.1

32.1

263.

6-3

38.8

-230

.5-4

9.0

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-263

.6

1,99

835

.327

.22.

41.

00.

00.

062

4.1

339.

512

9.4

111.

540

.734

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-588

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-127

.0-1

10.5

-40.

7-3

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1,99

98.

145

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50.

00.

00.

060

0.4

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2,00

03.

976

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50.

70.

00.

054

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641

.410

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35.0

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2,00

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00.

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1994

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Aunada a los efectos del ajuste estructuralemprendido por el régimen del presidente Salinas, laincorporación del sector agropecuario al intensoproceso de integración a la economía mundial hacreado un ambiente macroeconómico desfavorablepara la producción sectorial y, en especial, para laagricultura. En cuanto al empleo, cabe destacar quecon la globalización, en la forma que la concibe Ianni,irrumpe en formas de vida y trabajo, en modos de sery pensar y en producciones culturales; de este modo:

El TLCAN ha producido una ganancia netadecepcionantemente baja en materia de empleo enMéxico… La agricultura mexicana ha sido unperdedor neto en el comercio con Estados Unidos,descendiendo el empleo en el sector en formabrusca. Las exportaciones de Estados Unidos decultivos subsidiados, como el maíz, han reducido losprecios de los productos agrícolas en México. Lospobres en las áreas rurales han soportado la cargadel ajuste al TLCAN y se han visto obligados aadaptarse sin el apoyo adecuado del gobierno.23

Así, la importación creciente de alimentos y materiasprimas a bajos precios relativos ha reducido larentabilidad en las explotaciones de tipo comercial, haagudizado la competencia principalmente en losmercados domésticos de granos básicos, así como enlos de oleaginosas, lácteos y carnes. El retiro delEstado de las funciones que había desempeñadotanto en la regulación interna como externa de losmercados de bienes sensibles, ha creado importantesvacíos institucionales que no ha logrado abarcar elsector privado, con lo que –entre otras cosas– se hangenerado mercados incompletos o inexistentes en las

diversas esferas directa o indirectamente vinculadasal campo mexicano. Los pequeños productoresrurales resultan particularmente perjudicados porestos procesos, dada la precariedad de sus recursos,lo cual ha dado lugar –en contra de lo esperado– auna especie de regresión tecnológica en el campo,que se ha manifestado en la pervivencia de laeconomía campesina como forma dominante deproducción en el maíz y el frijol, cultivos básicos porexcelencia en la demanda agroalimentaria de México.Esta hipótesis será contrastada en el apartadosiguiente.

3. Globalización y recampesinización en México

A pesar de las importaciones crecientes de granosbásicos –maíz y frijol– y de la caída en el precio realde sus ventas internas, los volúmenes de producciónno se han contraído. Aún más, la oferta nacional demaíz ha aumentado a partir de su incorporación a lacompetencia externa, de forma tal que no ha ocurridola esperada sustitución de la superficie cultivada degranos básicos por la de cultivos comercialesvinculados a los mercados externos.

Para la agricultura mexicana, la globalización hasido incluyente a la vez que excluyente en los términosplanteados por Amin. Después de una década deapertura comercial persiste fortalecida la polarizaciónen el campo mexicano: por una parte se tiene,crecientemente articulado a los procesos globales, alpolo dominado por las grandes empresas agroex-portadoras de hortalizas y frutas, y por otra, lasunidades de producción campesinas productoras degranos básicos destinados fundamentalmente alconsumo de la propia unidad familiar, perviviendo en eldenominado Cuarto Mundo, si bien cumpliendo con sufunción histórica de mantener bajo el costo deproducción de los trabajadores de la ciudad.


27

23 Polaski, Sandra (2004) “Empleo, salarios e ingreso delgrupo familiar”, en La promesa y la realidad del TLCAN,Carnegie Endowment for International Peace, p. 12.(Consultado el 13 de septiembre de 2004, en www.carnegieendowment.org/pdf/f i les/NAFTA_Spanish;Chapter1.pdf).

En extenso, para 2003 las empresas conextensión superior a mil hectáreas representaban 0.28por ciento del total de las empresas de produccióncensadas, y 44 por ciento de la superficieagropecuaria total. En el otro extremo, 59 por ciento delas unidades tenían menos de cinco hectáreas yconstituían sólo el 5 por ciento de la superficieagropecuaria nacional. La polarización se reflejadirectamente en el destino de la producción: 45 porciento de las unidades de producción trabajaronexclusivamente para el autoconsumo familiar, 43.4 porciento vendieron sólo una proporción de susproductos, y 3 por ciento de las unidades deproducción abastecieron el mercado nacional y/o el deexportación.24

Inserta en el Cuarto Mundo, y eventualmentearticulada al resto de los espacios globales por víasextraprediales, la economía campesina en sentidoestricto, hace referencia a:

…unidades familiares de producción –parcelasejidales o minifundios privados de tamaño pequeño,es decir, con predios de tamaño inferior a las cincohectáreas, según el criterio censal– queeventualmente requieren la contratación detrabajadores durante las fases trabajo-intensivas delproceso productivo. La organización de la producciónincorpora con frecuencia formas cooperativasheredadas de la tradición indígena, así como lapresencia de cultivos asociados o intercalados quetienden a garantizar el abasto familiar de alimentos.25

Para descubrir por qué la producción de alimentosbásicos en México no se ha desplomado y la oferta

agrícola no se ha transformado y/o diversificado comoresultado del TLCAN, deben considerarse doscuestiones: por una parte, los efectos de las políticasagrícolas sobre la producción interna operadas a partirde 1995, y para el caso específico del maíz, el carácterdual de la agricultura mexicana; esta dualidad serefiere a la coexistencia de productores empresarialescon campesinos o productores familiares. Losproductores campesinos poseen pequeños predios(en su mayoría de menos de 2.5 hectáreas), no tienenacceso al riego y, debido a las escasas y malascomunicaciones y a las limitaciones de transporte,enfrentan altos costos de transacción frente almercado. Por su parte, los agricultores comercialestoman sus decisiones de producción de igual modoque lo hacen los agricultores del mundo globalizado oun empresario de cualquiera otra rama de actividad:su producción es especializada y para el mercado, yactúan en la búsqueda de una ganancia, en uncontexto de bajos o nulos costos de transacción. Estadistinción hace presuponer que la oferta de losproductos campesinos no es elástica al precio, y muchomenor que la de los productores empresariales.

La producción de maíz en unidades campesinas, ladiversificación de las fuentes de ingreso de las familiascampesinas y la existencia de mercados segmentados oincompletos para el maíz, son razones que puedenexplicar por qué la inserción en la globalización del sector agropecuario y la consecuente exposición delmaíz a la competencia externa no significó el desplomeen su producción, tal como fue pronosticado por losestudiosos del tema que no han considerado este rasgoestructural del campo mexicano.26


28

24 Carton de Grammont, Hubert (1999) “La modernización delas empresas hortícolas y sus efectos sobre el empleo”, enHubert Carton de Grammont et al. (coords.) Agricultura deexportación en tiempos de globalización. El caso de lashortalizas, frutas y flores, Juan Pablos Editor, México, p. 4.

25 López Decuir, op. cit., p. 124.

26 Véanse, por ejemplo: Calva, José Luis (coord.) (1993)Alternativas para el campo mexicano, Friedrich EbertStiftung-Fontamara-UNAM, México; y González Pacheco,Cuauhtémoc y Felipe Torres Torres (coords.) (1993) Los retosde la soberanía alimentaria en México, Juan Pablos, México.

La visión dominante formulada en el Consenso deWashington, según la cual la función del Estado esgarantizar la seguridad externa e interna de losciudadanos y suministrar algunos servicios funda-mentales (salud, educación, infraestructura básica),está basada en la separación entre la esfera de laproducción y la esfera del consumo, distinción propiade las economías de mercado. Sin embargo, en lasfamilias que integran el subsector de la producción delos granos básicos, especialmente de maíz y frijol, noexiste una delimitación entre el ámbito productivo y eldel consumo, ambos se efectúan de manera armónicaen la unidad familiar. El alto peso relativo del maíz, ensuperficie ocupada y volumen de producción, alinterior del patrón productivo agrícola mexicano,favorece la asociación directa de este cultivo con el dela producción en unidades campesinas. Así, cabedestacar la observación de Peña al respecto:

Tal como lo reconocen excelentes estudios, analizarel tema del maíz conduce a tocar el todo agrícolanacional: ocupa más del 60% del valor de la produc-ción y de la superficie sembrada… es eje fundamen-tal de la alimentación y no hay manera de abordarlosin remitirse a su gran importancia económica, social,política, histórica y cultural.27

Las familias campesinas, en sentido estricto, hanenfrentado los efectos de la globalización buscando elrefugio en la organización tradicional de producción-consumo que han ensayado por siglos. Esto ocurrefundamentalmente en el dominio de las tierras ejidalesy comunales del país, que ocupan poco menos de lamitad de la superficie agrícola del país. La tipología deproductores construida por la CEPAL, para la agriculturaejidal y comunal mexicana, muestra que práctica-mente 50 por ciento de ellos son estrictamentecampesinos, en tanto que su producción está regidapor las necesidades de autoconsumo; éstos ocupan38 por ciento de la superficie ejidal y comercializansólo entre 11 y 35 por ciento de su producción. Delresto, 35 por ciento ocupan 42 por ciento de la tierra ycomercializan menos de la mitad de su producción; yfinalmente, 15 por ciento de los ejidatarios y comuneros cultivan 19.5 de la superficie ejidal y suproducción se orienta fundamentalmente al mercado(véase Cuadro 6).


29

27 Peña Ramírez, Jaime (2004), “Reestructuraciónproductiva agrícola en México durante los años noventa:el caso del maíz”, Blanca Rubio (coord.). El sectoragropecuario mexicano frente al nuevo milenio, UNAM-Plaza y Valdés, México, p. 49.

Tipos de productores % Total deproductores

% Total desuperficie

% de Produccióncomercializada

% de mano deobra

asalariadaComerciales 15.1 19.5 85.6 47.0

Semicomerciales(diversificados) 35.0 42.0 47.0 23.7

Autoconsumo (humano yproductivo) 49.9 38.1 11-35.6 nd

Cuadro 6TIPOLOGÍA DE PRODUCTORES EJIDALES Y COMUNALES EN MÉXICO

FUENTE: CEPAL (1994). Tipología de productores agrícolas de ejido y comunidades, 1994. Documento de distribución interna con-sultado en www.economia.gob.mx/pics/p/p1676/TLCAN el 8 de febrero de 1995.

Tal como se ha anticipado en párrafos anteriores, elcultivo del maíz se ha arraigado aún más en el patrónagrícola del país. Así, en cuanto al volumen deproducción de maíz, se tiene que entre 1995 y 2004aquél aumentó de 18.4 a 21.7 millones de toneladas, locual significa un aumento de 18 por ciento en el periodo.Por otra parte, se observa que en los años inmediatosposteriores a la crisis económica de 1995, la extensiónocupada por el maíz es la más alta del periodo, mientrasque los rendimientos promedio son los más bajos (2.09y 1.93 toneladas por hectárea en 1996 y 1997,respectivamente); este comportamiento parece indicaruna tendencia creciente en la participación de laeconomía campesina, y/o una mala cosecha en tierrastemporaleras, en las cuales domina también laagricultura campesina. En cualquier caso se puedeinferir que el comportamiento de la agriculturatradicional se caracteriza por una defensa frente a lascondiciones desfavorables de una economía demercado altamente inestable (véase Cuadro 7).

En el mismo sentido, la gráfica 1 muestra queentre 1995 y 2002 el ritmo de crecimiento en laproducción de maíz en parcelas campesinastemporaleras es mucho mayor que el de la producciónde maíz en unidades capitalistas que cuentan consistemas de riego. La producción de maíz de riego hamantenido, aunque con altibajos, una tendenciadecreciente.

Por lo tanto, el crecimiento registrado en laproducción total de maíz en ese periodo se explica porla notoria expansión del volumen de producción en elsubsector campesino, lo cual refuerza el punto de vistasostenido aquí, que destaca la persistencia de esterégimen en virtud de que el acceso a otros cultivos y laproletarización han probado su incapacidad paragarantizar la sobrevivencia familiar. De ahí que, encontra de lo previsto, durante el periodo en estudio elcampesino ha seguido sembrando maíz a pesar de ladisminución en los precios reales del grano.


30

Superficiesembrada Producción Rendimiento

medio(Miles de has.) (Miles de ton.) (tons/ha)

1995 9,079.60 18,352.90 2.29

1996 8,639.00 18,026.00 2.09

1997 9,133.10 17,656.30 1.93

1998 8,520.60 18,454.70 2.17

1999 8,495.90 17,706.40 2.08

2000 8,444.80 17,556.90 2.46

2001 8,396.90 20,134.50 2.58

2002 8,270.90 19,297.80 2.71

2003 8,126.80 20,701.40 2.75

2004 8,403.60 21,605.80 2.82

AÑO

Cuadro 7SUPERFICIE SEMBRADA Y PRODUCCIÓN DE MAÍZ EN MÉXICO. 1995-2004

FUENTE: INEGI, Sistema de Cuenta Nacional de México, Producto Bruto Interno por sector, varios años, Aguascalientes, México.

Los cambios más evidentes propiciados en laagricultura por la apertura comercial respondenbásicamente a la disminución en los precios de losgranos básicos, inducida por la competencia y queactuó en contra de los campesinos que marginalmenteofrecen su producto en los mercados locales. Ladisminución en su renta relativa real ha precipitado auna buena proporción de campesinos a la búsquedade formas complementarias para su sobrevivencia.Específicamente, las familias campesinas conoportunidades de insertarse de manera provisional alos mercados han modificado sus patrones culturalese ingresado a una forma más abierta de economíacampesina, cuyas unidades familiares tienen variadasactividades como fuentes de ingreso. Además de laproducción tradicional en el predio, los campesinos

venden parte de su fuerza de trabajo en la región ofuera de ella, o bien participan en otras actividadesinformales.

Los distintos tipos de familias campesinas handesarrollado estrategias de ingreso claramentediscernibles. Su rasgo común es el esfuerzo porvalorizar sus recursos y activos en los mercados yactividades a los que tienen acceso. Su propósitoprioritario es, desde luego, la seguridad alimentariafamiliar, y esa búsqueda involucra tanto a la tradicionalpráctica de cultivos intercalados como a su partici-pación creciente, aunque altamente diferenciada envirtud de sus atributos culturales y materiales, en losmercados informales de trabajo y productos.

Una de las prácticas más usuales para lasobrevivencia de las unidades de producción


31

0

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,00019

80

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Maíz Total Maíz Riego Maíz Temporal

Gráfica 1VOLUMEN DE LA PRODUCCIÓN DE MAÍZ. TEMPORAL Y RIEGO. 1980-2002

en toneladas

FUENTE: Romero y Puyana, op. cit., p. 85.

campesinas, ha consistido en la emigración temporal deuno o más de sus miembros. Polaski ha encontrado aeste respecto que, a pesar de la dispersión del trabajomigrante, con mucha frecuencia en sitios alejados lasfamilias y las comunidades mantienen un poderosogrado de cohesión como unidades socioeconómicas, ylos hogares rurales dependen cada vez más de losfamiliares que migran a ciudades del país o a EstadosUnidos.28 Del mismo modo que el resto de los ingresosextraprediales, las remesas de los migrantes alimentana la familia, pero también a la producción, puespermiten a los campesinos remontar las limitaciones deacceso al crédito para adquirir insumos agrícolas quenormalmente se cubrirían con crédito usurario.

La estrategia de sobrevivencia de la familiacampesina, que combina actividades en el predio yfuera de él, se traduce en una continuidad entreproducción de granos básicos y remesas, cuyafinalidad es mantener la unidad de producción y la vidade las comunidades rurales, todo ello frente a unaexpectativa de vida en la precariedad de la economíainformal y de los barrios pobres de las zonas urbanas.

En el sector agrícola, como un todo, el empleo nocreció a pesar de que las ventas externas de hortalizasy frutas se expandieron apreciablemente y aumen-taron la demanda de empleo adicional en esoscultivos. La combinación de las tendencias en uno yotro polo de la agricultura han derivado en migracióncreciente. De este modo:

La migración desde muchas comunidades rurales seaceleró desde el TLCAN, y solo una pequeña parte fueemigración rural-rural. Para una proporción crecientede la migración el destino son los EUA. En el 2002,30% de los emigrantes del México rural se fueron aEUA, cifra que contrasta con el 19% en 1994. Paraponer en perspectiva estas cifras cabe señalar quede 1980 a 1994 la emigración rural a ese país creció

en 9.5%, de suerte que para 2002 resultó 452% másalta que en 1980.29

Tal como se ha señalado, la agricultura desubsistencia está desvinculada en alto grado delmercado, y por lo tanto sus decisiones no estáninfluidas por los precios, sino por la lógica deproducción-consumo de la unidad familiar campesina,lo que explica el crecimiento de la producción en lasáreas de temporal, a pesar de la caída en los precios.

La incorporación de la agricultura a la competenciainternacional y las reformas aplicadas al campomexicano han provocado que la producción agrícola seajuste en mayor o menor medida a las reglas de lacompetencia internacional proclives a la generación oreforzamiento de las desigualdades. Ello presupone laexistencia de mercados más o menos completos, loscuales se constituyen cuando existen cierta cantidad delos bienes y servicios necesarios para su despliegue,tales como vías y medios de transporte y de lainformación, servicios financieros, etcétera. No es este elcaso en que subsisten un sinnúmero de comunidadesrurales, antes bien, algunos mercados son incompletoso inexistentes y subsisten unidades de produccióncampesinas que producen maíz y frijol con fuerza detrabajo familiar y cuyo destino es la reproducción de lapropia unidad de producción. La presencia de estascondiciones está en la base de la explicación de lapersistencia del predominio del maíz, como el cultivo conmayor superficie ocupada en el patrón agrícola nacional.

Conclusiones

La incorporación de la agricultura a las reglasliberalizadoras de la globalización, en circunstanciasde una bajísima productividad relativa en práctica-


32

28 Polaski, op. cit., p. 97. 29 Romero y Puyana, op. cit., p. 97.

mente todos los cultivos, con la sola excepción deaquellos que han constituido el patrón tradicional deexportaciones, suscitó un gran interés por estimar losefectos que aquello tendría sobre la estructura ydinamismo de la actividad. En general, los estudiososdel campo mexicano coincidieron en que el librecomercio agrícola resultaría en un significativoaumento de las exportaciones de frutas y hortalizas yuna contracción a las importaciones de granos básicosy de oleaginosas. Por lo tanto, ocurriría una recompo-sición del patrón productivo agrícola, favorable a lasfrutas y hortalizas y en detrimento de los granosbásicos y oleaginosas.

Los cambios más evidentes propiciados en laagricultura por su incorporación al TLCAN respondenbásicamente a la disminución en los precios reales delos granos básicos, inducida principalmente por lacompetencia y por la política de sobrevaluación delpeso, típica de la estrategia manufacturero-expor-tadora, lo cual actuó en contra de los campesinos quemarginalmente ofrecen su producto en los mercadoslocales. La disminución en su renta relativa real haprecipitado a una buena proporción de campesinos ala búsqueda de formas complementarias para susobrevivencia. Específicamente, las familiascampesinas con oportunidades de insertarse demanera provisional a los mercados han modificado suspatrones culturales e ingresado a una forma másabierta de economía campesina, cuyas unidadesfamiliares desarrollan variadas actividades comofuentes de ingreso. Además de la produccióntradicional en el predio, los campesinos venden partede su fuerza de trabajo en la región o fuera de ella, oparticipan en otras actividades informales.

Sin menoscabo de los efectos inducidos por laspolíticas internas, se ha pretendido elucidar los efectosde la liberalización externa sobre el campo mexicano.Se ha encontrado que se han reforzado lasdesigualdades económicas y sociales entre los dos

polos de la agricultura: productores de tipoempresarial, capitalizados y con acceso al riego otierras de buen temporal, frente a unidades familiaresde producción y consumo, que producen maíz y frijolpara el consumo propio, pero que muestran unapropensión creciente a diversificar sus fuentes deingreso fuera de la agricultura. Se ha mostrado cómo,ante la reducción en los precios reales del maíz, laproducción por parte de la agricultura familiar se hadestinado más al autoconsumo. Este proceso derecampesinización es opuesto al esperado impactomodernizador que provocaría la apertura sobre elcampo mexicano.

La estrategia de sobrevivencia de la familiacampesina, que combina actividades en el predio yfuera de él, se traduce en una continuidad entreproducción de granos básicos y remesas, cuyafinalidad es mantener la unidad de producción y la vidade las comunidades rurales, todo ello frente a unaexpectativa de vida en la precariedad de la economíainformal y de los barrios pobres de las zonas urbanas.

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34

RESUMEN

El presente trabajo parte del reconocimiento de que unode los grandes problemas que enfrenta hoy el estado deVeracruz es la incapacidad de sus municipios para dina-mizar sus economías y promover el mejoramiento delnivel de vida de su población. Esto ha propiciado fuertesrezagos económicos y sociales que han acentuado ladesigualdad social y regional. El propósito de este docu-mento es establecer algunas de las causas que propi-cian este fenómeno, siguiendo el planteamiento teóricodesarrollado por Ranis, Stewart y Ramírez, cuyo funda-mento es la identificación de la estrecha relación entreel crecimiento económico (CE), el desarrollo humano(DH) y el reconocimiento de que constituyen procesosque se condicionan y complementan mutuamente.

ABSTRACT

The present work departs from the recognition that oneof the big problems that face today the state of Veracruzis the disability of his municipalities to stir their econo-mies into action and to promote the improvement of thestandard of living of their population. This has causedeconomic social problems that have accentuated thesocial and regional inequality. The purpose of this docu-

ment is to establish some of the reasons that cause thisphenomenon following the theoretical approach develo-ped by Ranis, Stewart and Ramirez, whose foundation isthe identification of the narrow relation between the eco-nomic Growth and the Human Development.

Introducción

De acuerdo con Ranis, Stewart y Ramírez1, existe unaestrecha y muy fuerte relación entre el crecimiento eco-nómico (CE) y el desarrollo humano (DH). Se trata, dehecho, de una doble conexión entre ambos. En uno seforma una cadena de factores en la que el primero pro-vee los recursos para permitir mejoras sustanciales enel segundo. En el otro, el mejoramiento en el segundoconstituye el medio a través del cual se crean las condi-ciones para impulsar el primero. Claro que el crecimien-

35

Los municipios deVeracruz: crecimiento

económico y desarrollo

Hilario Barcelata Chávez*

* Profesor e investigador de la Facultad de Economía de laUniversidad Veracruzana. ([email protected]).

1 Gustav Ranis, Frances Stewart, Alejandro Ramirez (2000)“Economic Growth and Human Development”, WorldDevelopment vol. 28, núm 2, Great Britain, p. 198 y ss.Véase también, Gustav Ranis Frances Stewart. Economicgrowth and human development in Latin America, CEPAL,diciembre 2002.

to puede ir acompañado de desempeños distintos enel DH, debido a que éste está sujeto a un conjunto defactores sociales, políticos e institucionales que deter-minan la forma en que se asignan los recursos. Así, elimpacto del crecimiento será mayor sobre el DH sidichos recursos se distribuyen de manera más iguali-taria a nivel social, y si los hogares asignan una mayorproporción de sus ingresos al gasto en formación decapital humano. De igual modo, el éxito que puedatenerse en esto dependerá del nivel de educación ini-cial de la población y del control que las mujeres ten-gan sobre el ingreso del hogar.

En la segunda cadena, el DH conduce a un mayorCE, debido a que el nivel de actividad productiva esinfluido positivamente por la mejora en las capacida-des de las personas, ya que esto representa unamayor productividad de las mismas en su actividadlaboral. El impacto del desarrollo humano sobre el cre-cimiento será mayor, mientras mayor sea el nivel deinversión en capacidades, y en tanto la distribución delingreso sea menos desigual.

A nivel internacional existe una extensa eviden-cia de la complementariedad de estas dos variables.Es posible observar que muchos países con alto CE

han mejorado rápidamente sus indicadores de DE yviceversa. Pero también es cierto que otros paísesque tienen bajo crecimiento, tienden a observar fuer-tes rezagos en su DH, y lo inverso también ocurre.Esto es así porque el CE promueve la expansión dela base material necesaria para la satisfacción de lasnecesidades humanas (como las de salud y educa-ción) lo cual permite –a su vez– elevar la productivi-dad de las personas. Sin embargo, la ausencia de CE

puede limitar la inversión privada y pública en saludy educación (gasto en DH), lo que a su vez reduce elpotencial de acumulación de recursos productivos.Esto significa que el CE y el DH se refuerzan mutua-mente, ya sea en un sentido positivo, cuando apare-ce un círculo virtuoso (reforzamiento positivo), ya

sea cuando aparece un círculo vicioso (reforzamien-to negativo).

Por supuesto un mismo ritmo de CE puede tradu-cirse en distintos potenciales de DH y viceversa, por loque pueden existir regiones con un sesgo hacia el CE,donde el nivel de DH es pobre en comparación a loslogros alcanzados en materia económica; en tanto quepuede existir también un sesgo hacia el DH donde loslogros en bienestar son superiores a los alcanzadosen materia de crecimiento.

Es sumamente importante dejar sentado que, deacuerdo con los autores, no todas las formas queadquiere el crecimiento económico promueven eldesarrollo y, no todas las formas de desarrollo propi-cian el crecimiento. Por ello, es fundamental identificarlos detalles de las conexiones entre estas variables anivel municipal, así como determinar la situación espe-cífica en que se encuentra cada municipio veracruza-no, ya que ambos aspectos constituyen el sustento pri-mordial de la elaboración de las políticas públicas quepermiten activar un proceso de desarrollo económicoestatal.

1. Círculos viciosos y virtuosos de desarrollo en Veracruz

El planteamiento descrito resulta útil para explorarlas posibilidades de desarrollo económico en elestado de Veracruz, a través de un análisis de lasituación de sus municipios, identificando en cuál delos cuatro casos citados se encuentran cada uno deellos. Para realizar este análisis se ha seguido lametodología propuesta por Ranis, Stewart yRamírez2, para lo cual se ha comparado el nivel de

Los municipios de Veracruz: crecimiento económico y desarrollo

36

2 Gustav Ranis, Frances Stewart, Alejandro Ramirez (2000)“Economic Growth and Human Development”, WorldDevelopment, vol. 28, núm. 2, Great Britain, pp. 208 y ss.

Producto Interno Bruto per cápita (PIBpc)3 de cadamunicipio y su Índice de Desarrollo Humano (IDH)4,cada uno con su media estatal (con datos del año2000 que es lo más reciente en este tema).

Mediante este procedimiento es posible considerarque los municipios estarán en un círculo virtuoso, si elIDH y el PIBpc son superiores a sus promedios estata-les. En cambio, estarán en círculo vicioso si ambosindicadores están por debajo del valor medio. Si sesupera el valor promedio del IDH pero no el PIBpc, setiene un sesgo hacia el desarrollo humano, y si es IDH

es inferior al promedio, pero PIBpc mayor se tiene unsesgo hacia el crecimiento.

En un primer acercamiento al problema se hanidentificado 83 municipios (39.5% del total) ubicadosen círculo virtuoso. En cambio 93 de ellos (44%) seubican en círculo vicioso, ocho presentan un sesgo al

crecimiento y 26 tienen sesgo hacia el desarrollo.Estos datos permiten identificar una problemática degrandes magnitudes, toda vez que 60% de los munici-pios veracruzanos se encuentran en una situación enla cual la pobreza se está reproduciendo o, cuandomenos, no existen las condiciones para impulsar eldesarrollo económico.

Lo más preocupante es que en los últimos años, lasituación se ha agravado, pues en 1995 había 79 munici-pios en círculo vicioso, es decir, 14 menos que en 2000, lamayoría de los cuales, –en aquel año– se encontrabancon sesgo al desarrollo. En cambio los municipios que seencuentran en círculo virtuoso apenas aumentaron endos, pues en 1995 había 81 en esta situación.

Evidentemente los municipios en círculo virtuosoconcentran la mayor parte del Producto Interno BrutoEstatal (PIBE), al participar con 85% del total, en cam-bio los que se encuentran en círculo vicioso sólo apor-tan el 9 por ciento.

De igual modo, el PIBE per cápita de los primerosequivale al doble que el de los segundos.


37

Círculos virtuosos, viciosos y sesgos

Sesgo al crecimientoEl PIBpc de l municipio, supera el

promedio pero los indicadores de sa lud y

educación son relativamente bajos

Circulo virtuosoEl PIBpc y los indicadores de salud y

educación se refuerzan mutuamente. Los

tres están por encima de la media estatal.

Circulo viciosoEl PIBpc y los indicadores de salud y

educación se debilitan mutuamente. Los

tres se encuentran por debajo de la media

estatal

Sesgo al desarrollo humanoEl indicador de salud y educación se

encuentra por encima de la media, pero el

PIBpc es re lativamente bajo (por debajo

de la media)

Elaborado a partir del esquema de Gustav Ranis, Frances Stewart, Alejandro Ramirez, “Economic

Growth and Human Development”, World Development Vol. 28, núm. 2, Great Britain, 2000.

3 Hilario Barcelata Chávez (2002) El PIB de los municipiosen Veracruz, 1970-2001, CIAE, Xalapa.

4 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, ElDesarrollo Humano en México.

2. Desarrollo económico y finanzas públicas

La situación precaria y de estancamiento que viven losmunicipios veracruzanos nulifica cualquier posibilidadde mejoramiento. Esta situación es resultado de unaprofunda desigualdad en el reparto de los recursospúblicos que son necesarios para el desarrollo, por

ello no es sorprendente que los municipios del círculovirtuoso se encuentren en mejor situación que losdemás, pues aunque representan menos de la mitadde todos los municipios (39.5%) obtienen más de trescuartas partes (78%) de todos los ingresos por partici-paciones federales municipales, lo que equivale a unpromedio de 20.5 millones de pesos (mdp) por munici-


38

Veracruz. Circulos viciosos, virtuosos y sesgos 2000

-1,000

1,000

3,000

5,000

7,000

9,000

11,000

13,000

15,000

17,000

0.45 0.55 0.65 0.75 0.85

Indice de Desarrollo Humano

PIB

perc

ápita

83Municipios en

"CírculoVirtuoso"

8Municipios con sesgo al

"Crecimient o económico"

26 Municipioscon "Sesgo al

DesarrolloHumano"

93Municipios en "Círculo

Vicioso"

pio. En cambio, los del círculo vicioso, reciben 13% deltotal de participaciones, esto es, apenas 3.1 mdp pormunicipio.

De igual modo, los del primer grupo concentran58% del total de las aportaciones municipales delRamo 033 (15 mdp promedio por municipio), en tantoque el segundo sólo recibe 26% (6.1 mdp en prome-dio). Por lo que se refiere a los impuestos que cobranlos municipios, el primer grupo concentra 73 por cien-to del total de este rubro (2.2 mdp por municipio) entanto que el segundo sólo obtiene 20% (552 mil pesosen promedio)

Estos resultados evidencian una notable relacióndirecta entre desarrollo económico y recursos públi-cos, lo cual implica que la mayor disponibilidad deéstos genera un impacto positivo en el PIB per cápi-ta, en la salud y en la educación de las personas. Dehecho parece haber una relación mucho más estre-cha entre recursos públicos y desarrollo humano quela existente entre recursos y crecimiento. Esta afir-mación se deriva del hecho de que el grupo de muni-cipios que se encuentran en situación de sesgo aldesarrollo humano (sus indicadores de salud y edu-cación están por encima de la media estatal, mien-tras que su indicador de crecimiento está por deba-jo) concentran una mayor cantidad de recursospúblicos que aquellos que se encuentran con sesgoal crecimiento (su indicador de crecimiento es supe-rior a la media estatal, pero los de salud y educaciónson inferiores). En el primer caso, los 26 municipiosque componen ese grupo (12.4% del total) reciben7.6% de las participaciones federales, lo que repre-senta 6.4 mdp promedio por municipio, en tanto quelos 8 municipios del segundo grupo (con sesgo alcrecimiento) reciben apenas 1.1% de dichas partici-paciones, esto es 2.8 mdp. Lo mismo sucede con losrecursos del Ramo 033; el primer grupo recibe12.2% del total (10 mdp en promedio) mientras queel segundo obtiene 3.3% (8.9 mdp por municipio).

Finalmente, en lo que se refiere a los impuestosrecaudados por cada municipio, resulta que los delprimer grupo recaudan 6% del total estatal (573 milpesos en promedio) en tanto que los del segundogrupo recaudan 1% (317 mil pesos en promedio).

Este análisis confirma la importancia de la dispo-nibilidad de los recursos públicos para impulsar el bie-nestar social, y el hecho de que el crecimiento econó-mico por sí mismo no es suficiente para propiciardesarrollo social, lo cual debe, necesariamente, lle-varnos a concluir que la acción del Estado –mediantepolíticas públicas– es indispensable para impulsar elproceso de desarrollo económico, y que es funda-mental incrementar los recursos públicos destinadosa dicho fin.

Dos aspectos sobresalen de este análisis.

a) Primero, la importante relación directa que sepuede identificar entre desarrollo económico yrecursos públicos, en el sentido de que la mayordisponibilidad de éstos genera un impacto posi-tivo en el nivel de riqueza personal y en la saludy educación de las personas.

b) Segundo, la existencia de una profunda desi-gualdad en el reparto de los recursos públicosentre municipios, lo cual influye dramáticamenteen el avance o atraso de éstos.

Para observar con mayor precisión este fenómeno, yconfirmar las tendencias señaladas, se presenta lainformación referida al total de recursos públicos (quees la suma de las participaciones federales más lasaportaciones federales y los impuestos propios) queobtienen estos grupos de municipios y el valor de lariqueza que producen.

En primer lugar puede observarse que los 83municipios en círculo virtuoso, reciben 68% del total deesos recursos (38 mdp promedio por municipio).


39

Esta excesiva concentración es una de las razonespor las cuales estos municipios obtienen 83% del PIBE,lo cual equivale a 2 mil millones de pesos en promediopor municipio; por ello logran tener el PIBEpc más altode todo el estado: 8,896 pesos (pesos de 1993). Encambio, los 93 municipios en círculo vicioso apenasreciben 20% de los recursos públicos (11 mdp pormunicipio). Esta baja participación les deja pocasoportunidades de generar riqueza, por lo que sóloaportan 9% del PIBE (181 mdp por municipio, es decir,apenas 10% del PIBE promedio del otro grupo) y pre-sentan el PIBEpc más bajo, 4,216 pesos, equivalente ala mitad del que observa el grupo anterior.

Por lo que respecta a los otros dos grupos, setiene que hay 26 municipios con sesgo al desarrollo;éstos reciben 10% de los recursos públicos (17 millo-nes por municipio) y contribuyen con 6% del PIBE (433mdp en promedio por municipio), razón por la cual pre-sentan un PIBEpc de 5,194 pesos. Esto corrobora la

alta capacidad de dichos recursos para impulsar elnivel de bienestar de la población. Por último, hay 8municipios con sesgo al crecimiento, que reciben 2%de los recursos (12 millones por municipio) contribu-yen con 1% del PIBE (297 millones promedio por muni-cipio) con un PIBEpc de 7,318.

De lo anterior se destaca que, efectivamente ladisponibilidad de recursos públicos es fundamentalpara impulsar el bienestar social, y que el crecimientoeconómico no es suficiente para alcanzar este fin.Dicho de otro modo, que el desarrollo económicomunicipal es resultado de una combinación de recur-sos públicos canalizados mediante políticas públicaseficientes, y de la capacidad del sector productivo paragenerar riqueza, incluso apoyada por dichos recursos.Es decir, que la acción del Estado y el incremento delos recursos públicos es indispensable para impulsarel desarrollo


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Veracruz. Participación porcentual de losmunicip ios en los recursos públicos.

93 Municipios en"Círculo Vicioso"

reciben el 20% delos recursos

8 municipios en"Ses go al

Crecimiento"reciben el2% de losrecursos

26 Municipios enSes go al

DesarrolloHum ano reciben

el10 % de los

recursos

83 Municipios en"Circu lo Virtuoso"reciben el 68% de

los recursos

3. Una propuesta para la superación del atraso y la desigualdad en Veracruz

Con el fin de contribuir a resolver la problemática deatraso y desigualdad municipal, se presenta aquí unaPropuesta general para la superación del atraso y ladesigualdad en Veracruz, que si bien es un plan demayor magnitud, por razones de espacio no es posibleabordarlo en toda su extensión y a nivel de detalle.

El reto que representa este problema exige el esta-blecimiento de objetivos de transformación de laestructura económica y social municipal, para lo cuales necesario crear una política económica que garan-tice la reducción de los rezagos y desequilibrios regio-nales y sectoriales para poder crear y mantener nue-vos equilibrios en materia de desarrollo económico.Esto requiere establecer criterios de asignación delpresupuesto público, tanto en lo que se refiere a sudistribución regional como a su distribución sectorial,

que permitan que las asignaciones presupuestalescumplan con el objetivo de evitar la desigualdad ygarantizar un desarrollo equilibrado. Para este fin esnecesario establecer Metas de Igualación Económicay Social, entendidas como el valor mínimo que debenalcanzar (simultáneamente en cada municipio) un con-junto de variables tipo económicas y sociales.

Mínimamente deben considerarse las siguientesVariables Tipo:

a) Variables de productividad. Aquellas que midenla eficiencia en el uso de los factores producti-vos: fuerza de trabajo, tierra y capital.

b) Variables de concentración y diversificación pro-ductiva municipal. Aquellas que miden el gradoen que en un municipio las actividades económi-cas se encuentran concentradas o diversificadas.

c) Variables de ingreso. Aquellas que miden elnivel de las remuneraciones al trabajo, según


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Veracruz. PIB municipal en los círculos vicioso-virtuoso

83 m unicipios en"Ci rculo Vi rtuos o"

obtienen el .85% del PIBE

8 Municipios en"Sesgo al

crecimiento"obtienen el

1% del PIBE93 Municipios en"Círculo Vicioso"obtienen el 9%

del PIBE

26 Municipios en"Ses go alDesarro lloHumano"

obtienen el 6%del PIBE

actividad económica y el nivel de concentracióndel ingreso municipal.

d) Variables de bienestar. Aquellas que miden elnivel de satisfacción de las necesidades básicasde la población, como salud, educación, vivien-da, nutrición y acceso a servicios públicos.

Una vez definidas esas variables, se calculan los valorespromedio estatal para cada una de ellas y se establece elvalor que deberá adquirir en cada municipio. Ello constitu-ye un conjunto de objetivos económico-sociales quedeben alcanzarse para lograr el desarrollo equilibrado. Deeste modo, quedan definidos, como objetivos centrales depolítica económica y social del Estado, que:

a) Los municipios alcancen, al menos, un nivelmínimo socialmente aceptable en cada una delas variables sociales y económicas.

b) Que se mantengan en ese nivel, aceptandocomo tolerable un rango máximo de desviacióncon respecto al promedio para cada una de lasvariables, que se establecería en función algrado de desarrollo alcanzado en cada munici-pio. De modo que dicho rango sea menor paralos municipios de menor desarrollo relativo.

Se entiende que una meta de igualación económica osocial se logra cuando todos los municipios alcanzanel nivel promedio en todas las variables que constitu-yen alguno de los cuatro tipos de variables.

Para alcanzar las metas de igualación se podránestablecer metas parciales de igualación, consistentesen una selección de algunas de las variables de cadatipo, creando un subconjunto en cada una de ellas. Elestablecimiento de dichas metas constituye una nece-sidad en función al grave atraso y la desigualdad exis-tente, que implica grandes saltos cualitativos en eldesarrollo municipal y permitiría ir alcanzado el objeti-vo final poco a poco.

El establecimiento de estas metas servirá paracuantificar las asignaciones presupuestales en elámbito regional, sectorial y municipal. Tanto en lo quese refiere a gasto público corriente, como a inversiónpública estatal y a participaciones federales a losmunicipios. Es decir, una vez determinadas las metasy sus implicaciones, se deben establecer las medidasnecesarias, de carácter operativo, para realizarlas ycalcular su costo para elaborar los presupuestos públi-cos. Estas metas se deberán incorporar también a losconvenios de desarrollo social, de modo que la inver-sión federal que llegue por esta vía se oriente a lasmetas globales de desarrollo estatal. Así, se tendríanmontos mínimos de gasto e inversión pública y de par-ticipaciones federales para cada región, municipio ysector, que garantizarían el abatimiento de los rezagoseconómicos y sociales, y propiciarán un proceso armó-nico y equilibrado de desarrollo.

Evidentemente este plan requiere una negociacióny acuerdo con el gobierno federal y entre los gobiernosestatal y municipal, para adecuar las políticas de cadauno de ellos a las metas de igualación del estado, par-ticularmente para la determinación de los montos y laubicación de las asignaciones presupuestales que seencuentran dentro del ámbito de decisión de cadaorden de gobierno.

BibliografíaBarcelata Chávez, Hilario (2002) El PIB de los

Municipios en Veracruz, 1970-2001, CIAE,Xalapa.

Ranis, Gustav, Frances Stewart y Alejandro Ramirez(2000) “Economic Growth and HumanDevelopment”, World Development, vol. 28,núm. 2, Great Britain.

Ranis, Gustav y Frances Stewart (2002) Economicgrowth and human development in LatinAmerica, CEPAL, Santiago.

INEGI, Sistema Municipal de Bases de Datos, Páginaelectrónica del INEGI, www.inegi.gob.mx

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RESUMEN

En el trabajo se trata de señalar la problemática y el con-junto de características de los municipios veracruzanos yde por qué es necesario, un nuevo organismo de apoyoque oriente y dirija estos esfuerzos en ciertas áreas quelos ayuntamientos necesitan fortalecer para dar una mejorrespuesta a sus conciudadanos. Asimismo, se presenta laestructura funcional que formalice la realización de accio-nes de profesionalización y asesoría para eficientar laprestación de los servicios públicos municipales.

ABSTRACT

This paper shows the set of main social characteristicsof the municipios of the State of Veracruz, and why it hasbecome necessary a new state government’s office tolead and direct efforts in certain areas that municipal aut-horities need to enhance in order to provide a better ans-wer to their fellow citizens. A functional structure is pre-sented along, that allows the performance of professio-nalization and advising activities that may make moreefficient the granting of local services.

1. El contexto

Los indicadores económicos nacionales del INEGI mues-tran a Veracruz como el estado con el peor desempeñoeconómico del país. El CONAPO lo ubica en el cuartolugar del grupo de cinco entidades catalogadas como dealto grado de marginalidad. El PNUD, en su informesobre desarrollo humano, confirma el diagnóstico y locoloca también en cuarto sitio, junto a Chiapas, Oaxacay Guerrero, como los estados con menores índices dedesarrollo del país.

Ello se ha traducido en pobreza para más de lamitad de los veracruzanos, y en desempleo e ingresosbajos para la población trabajadora y muchos de los pro-ductores agropecuarios.

Como señala el propio Plan Veracruzano deDesarrollo 2005-2010, entre las debilidades de la enti-dad, existen 22 microregiones con pobreza extrema,que comprenden a 147 municipios, esto es, 69% de los212 municipios que hay en el Estado. El problema esque 68% de los veracruzanos “además de estar exclui-dos del bienestar, enfrentan condiciones adversas queles impiden aportar sus capacidades y potencialidadesal desarrollo de la entidad.”1

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El InstitutoVeracruzano de

Desarrollo Municipal

Adolfo Fernández Torres*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores de las Ciencias Administrativas de la UniversidadVeracruzana.

1 Gobierno del Estado de Veracruz, Plan Veracruzano deDesarrollo 2005-2010, p. 13.

A esto debe añadirse la gran dispersión poblacionalque priva en la entidad, lo que dificulta enormemente lle-var los servicios urbanos, los caminos y obstaculiza elcombate a la pobreza. De 22 mil localidades que hay enVeracruz, 21,757 tienen menos de 2,500 habitantes. Encontraste, el estado cuenta con 18 ciudades medias,ocupando con ellas el primer lugar a nivel nacional.

Finalmente, la economía veracruzana padecemuchas deficiencias, como la concentración industrialen sólo dos ramas y un sector agropecuario desarticu-lado, con poca productividad y competitividad. Eso haderivado, a lo largo de 30 o 40 años, en que nuestraeconomía esté perdiendo peso y que haya pasado delcuarto al sexto lugar en su aportación al PIB nacional,rebasado por Jalisco y últimamente por Chihuahua y, sino se corrige esta tendencia, pronto Puebla también lodesplazará y ubicará en el séptimo lugar.

Eso significa que la economía no está creciendo alritmo que requiere su población para asegurarle nive-les de bienestar.

Veracruz tiene municipios rurales, indígenas, subur-banos, serranos y urbanos, toda una tipología que,desde luego, requiere un tratamiento especial de acuer-do a sus especificidades para que salgan adelante, sinembargo, 69% de ellos tiene el común denominador dela marginación y la pobreza; y casi 100% de los 212municipios padecen los problemas estructurales de laeconomía veracruzana y los bajos ingresos de su pobla-ción trabajadora y de sus productores agropecuarios.

Este no es sólo un problema exclusivo de los muni-cipios pequeños o rurales e indígenas, también lo esde los grandes y urbanos. En Xalapa, por ejemplo,45.2% de su PEA recibe ingresos que van desdemenos de un salario hasta dos salarios mínimos y3.5% no recibe ingresos. Si consideramos al segmen-to que gana más de dos salarios y menos de tres,15.0%, tenemos que 63.7% de la PEA municipal notiene ingresos que permitan satisfacer plenamente susnecesidades. En esas condiciones es claro que esa

población sea pobre aunque tenga trabajo. En el muni-cipio de Veracruz esa proporción es de 60.9% y enCoatzacoalcos de 69.0%.

En la década de 1990 a 2000, el municipio deVeracruz fue el que registró el mayor crecimientopoblacional, pasó de 328,607 a 457,377 habitantes:aumentó en 128,770 personas. Fue el municipio quemás creció en población en la entidad. Xalapa fue elsegundo con un crecimiento de 102,136 habitantes,Cosoleacaque fue el tercero con 50,711 personas yCoatzacoalcos el cuarto con 34,097 personas.

Como se aprecia, tan sólo Veracruz y Xalapa cre-cieron cada uno en la magnitud de una ciudad media,pero las cuatro son polos de fuerte atracción migrato-ria de gente que llega buscando oportunidades eingresos que en otros municipios de la entidad no hay,y que en estos cuatro municipio señalados escasean,formando nuevos polos de miseria o engrosando lapoblación de pobres de estos municipios.

Xalapa, tomémoslo de ejemplo otra vez, tiene uníndice de marginación muy bajo y está ubicado en elsitio número 207 del estado, es decir, en los últimossitios, aparentemente sin problemas de este tipo, noobstante, por número de pobres atendidos con elPrograma Oportunidades se ubica en el sexto sitio, esdecir, en los primeros lugares, ya que anualmenteatiende a más de 8,500 familias en extrema pobreza.

Por los motivos expuestos, el INVEDEM, en comple-ta concordancia con la política impulsada por el gober-nador del estado, debe tener como su prioridad eldesarrollo económico y social de todos los municipiosde la entidad, tomando en cuenta sus característicasparticulares.

2. Eje estratégico para la operación del Instituto

De esta forma, todo lo que se haga en el INVEDEM porel desarrollo municipal, deberá estar cruzado por un

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El Instituto Veracruzano de Desarrollo Municipal

gran eje estratégico que es la promoción del creci-miento económico y la obtención de mayores ingresosde los ayuntamientos, que es, sin duda, la base delbienestar social de sus poblaciones.

Un municipio sin recursos está impedido para rea-lizar las obras y ofrecer los servicios que requiere lapoblación, por eso, la obtención de mayores ingresosde los municipios veracruzanos, deberá ser la cuestiónfundamental a lograr del INVEDEM.

3. Programas prioritarios para el desarrollomunicipal

3.1. El INVEDEM impulsará un sistema de informacióndigitalizada para cada municipio, que les permita cono-cer con precisión cuáles son los productos, derechos oaprovechamientos que pueden cobrar, para incremen-tar su recaudación y recursos. La meta es que losmunicipios veracruzanos sean más autosuficientes yautónomos y dependan menos de las transferencias

gubernamentales. Esto es importante, porque losalcaldes tienen una cultura de pedir recursos al Estadoo a la Federación, en lugar de cobrar, como es su obli-gación.

Genaro Aguilar Gutiérrez, Premio de EconomíaBanamex 2001, y premio INAP, señala que mientras losmunicipios de Reynosa, Monterrey y Apodaca autoge-neran más de 60% de sus recursos, hay casos críticoscomo los de Coatzacoalcos y Veracruz, que sólo gene-ran 6% y 17%, respectivamente.2

3.2. El INVEDEM, con su personal, con la colaboraciónde centros de enseñanza superior y/o de consultorías,realizará un estudio general de los 212 municipios y delas diez regiones de la entidad.

Será un estudio que contemple la mayor informa-ción posible (población, marginalidad, salud, educación,vivienda y servicios, seguridad, empleo e ingresos, agri-

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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm.10 enero-junio 2006, pp. 43-51

2 Leyva Reus, Jeannette. El Financiero, mayo 25 de 2005.

TOTALMENTE PAR CIALMENTE N O SE REALIZAN BUENA REGULAR INSUFICIENTE

01.-Operar los Fondos del Ramo 33 153 51 1 152 28 502.-Operar el Programa de Crédito a la Pala 40 31 21 96 21 503.-Operar el Programa de Construcción de 30 52 20 84 24 504.-Operar el Programa de Apoyo a la Educ 38 34 17 104 22 505.- Administración de Sistemas de Agua P 6 24 52 18 26 606.-Administración de Sistemas de Drenaje 23 10 41 22 22 807.-Administrar el Sistema de Limpia Públic 62 15 18 42 52 1808.-Administrar Mercados 43 9 35 31 26 409.-Administrar el Rastro Municipal 77 11 34 25 51 1010.-Administrar el Cementerio Municipal 67 12 11 66 68 711.-Registro Civil 166 15 4 125 52 312.-Administrar el Alumbrado Público 158 14 9 54 58 1413.-Expedir Licencias y Permisos 147 17 3 91 44 214.-Recaudar el Impuesto Predial 164 16 0 93 72 415.-Recaudar Derechos de Agua 36 7 55 18 17 516.-Recaudar Otros Impuestos 86 13 11 49 36 2

TOTAL 1296 331 332 1070 619 103

FUNC IONES

LAS FUNCION ES SE REALIZAN POR EL MU NICIPIO CALIDAD EN EL DESEMPEÑO D E LAS FUNCIONES

FUENTE: Fernández Torres Adolfo. Diagnóstico de Capacidad Institucional Municipal en los municipios de Veracruz. IIESCA, 2002.

cultura, ganadería, silvicultura, pesca, turismo, comer-cio, transporte y medio ambiente, entre otros).

Un estudio que sea aplicable para todos los munici-pios, con la misma metodología y variables, de tal formaque se obtengan parámetros reales para medir las forta-lezas, posibilidades y debilidades de cada uno de ellos.

Este estudio será anual, para así tener una visiónhistórica de cada municipio, de su comportamiento através de los años, lo que nos permita detectar losrezagos, medir con certeza los avances, la eficacia delas políticas públicas y los programas, así como corre-gir lo que sea necesario.

3.3. El INVEDEM también llevará a cabo, con el respal-do de ese estudio general, otros estudios específicospara cada municipio, con la finalidad de detectar áreasde oportunidad productiva y de inversión, mercados,encadenamientos productivos, alternativas de organi-zación, innovación tecnológica, etc., lo que sirva a losmunicipios para impulsar el crecimiento económico ypara promoverlo.

Desde luego esos estudios y esa promoción nopueden darse al margen de la autonomía municipal,por el contrario, deberán realizarse en la medida quesean estudios concertados con sus autoridades y laspoblaciones que representan.

Todos estos análisis, como muchas otras activida-des del INVEDEM, deberán tener una cuota de recupe-ración, de tal suerte que no se vea afectado el patri-monio del Instituto, pero que no sea gravoso para losmunicipios. Prorrateando el costo del estudio general,por ejemplo, entre los 212 municipios, la cuota paracada uno de ellos deberá ser muy razonable.

Estos estudios serán parte del acervo informativodel Instituto y estarán al servicio de los ayuntamientos,de los ciudadanos y sus organizaciones.

3.4. En colaboración con el Instituto Nacional parael Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED),

con las dependencias y organismos del gobiernoestatal, y de los gobiernos municipales, el INVEDEM

elaborará un programa para el desarrollo de la agri-cultura sustentable municipal, en virtud de que laagricultura en Veracruz es una de las principalesactividades productivas, de que de 122 de los muni-cipios la mayoría son rurales, y de que los alimentosorgánicos son los más competitivos y los únicos quepueden ganar mercados y ofrecer a los productoresingresos aceptables. Veracruz es un estado agríco-la en buena medida, y hoy la agricultura sustentablees una magnífica oportunidad para abrir puertas quehan permanecido cerradas, para ocupar un mejorlugar en el mundo y para hacer de la actividad unafuente real de desarrollo y bienestar, por ello, es for-zoso hacer este cambio tecnológico. El Instituto loimpulsará.

3.5. Igualmente, con la participación del INAFED, de lasdependencias del gobierno estatal y de los ayunta-mientos, elaborará y promoverá un programa para elcuidado del medio ambiente municipal. En particularimpulsará el cuidado del agua con la instalación deplantas de tratamiento, el reciclaje de la basura y elrespeto a la biodiversidad animal y vegetal. El agua yla vegetación son una de las riquezas de Veracruz, poreso hay que asistirlas para que sean fuente del desa-rrollo hoy y siempre. Se trata de buscar opciones paraque estas actividades ayuden a proveer en sus habi-tantes, una mejor calidad de vida, pero también seanuna fuente de ingresos para la población y el ayunta-miento. Un buen ejemplo de esto es el municipio deCuritiba, en Brasil, donde el reciclaje de basura sirve ala población de bajos recursos para obtener comida yrecursos para subsidiar la cuota al sistema colectivode transporte. El Instituto buscará que así continúe, yque el cuidado al medio ambiente ayude a establecerempresas de este giro, así como para promover elturismo regional o municipal alternativo.

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4. Programas de apoyo al desarrollo y fortalecimiento municipal

1. Certificación de gobiernos municipales de cali-dad (IWA-4).

2. Desarrollo administrativo.3. Profesionalización y capacitación para autorida-

des, funcionarios y personal de los ayuntamientos.4. Descentralización.5. Cooperación estatal, nacional e internacional

para establecer alianzas estratégicas.6. Desarrollo de proyectos para la atracción de

capitales productivos y del sector de servicios.7. Desarrollo de proyectos para el financiamiento

de obras y servicios.8. Banco de proyectos municipales exitosos.9. Estudios demoscópicos para conocer la opinión

ciudadana. Generar la participación de la población.10. Impulso a la creación de empresas paramuni-

cipales.12. Impulso al fortalecimiento regional mediante la

intermunicipalidad. 13. Creación de la Red de Investigación de

Asesoría y Gestión Municipal, que es un portal digitalde acceso a los ayuntamientos para brindar asesoría yasistencia técnica a los municipios.

14. Evaluación de la operación y el impacto de laobra pública.

15. Contraloría social.

De estos programas de apoyo merecen especial atención:

1. Certificación de gobiernos municipales de cali-dad (IWA-4). El INVEDEM impulsará la certificación de losprocesos que llevan a cabo los ayuntamientos en susáreas administrativas y operativas, con la finalidad deque éstos arriben a estándares de calidad en los ser-vicios a la ciudadanía. La certificación es una estrate-gia para que los ayuntamientos se adentren en la

modernización y en la mejora continua. Ésta será unatarea fundamental del Instituto.

2. Fortalecimiento regional mediante la intermuni-cipalidad. El INVEDEM buscará detonar proyectos regio-nales que abarquen a grupos de municipios y quesean motor para el desarrollo económico y social. Paraello se promoverá una política de desarrollo intermuni-cipal y el consecuente ordenamiento territorial.

3. Evaluación de la operación y el impacto de laobra pública. Junto con las autoridades municipales,con los comités municipales de obras, el INVEDEM

impulsará la creación de un padrón de obras y susbeneficiarios, lo que permita dar seguimiento al desa-rrollo de la misma, al proceso de entrega-recepción, asu operación y al impacto en la ciudadanía, las laboresproductivas, el medio ambiente, etc. Ello permitiráconocer con precisión lo que se ha atendido y lo quefalta por atender.

4. Contraloría social. El INVEDEM promoverá la par-ticipación de la ciudadanía, como la Contraloría Social,para garantizar el correcto desempeño en todo el que-hacer público de los ayuntamientos.

El INVEDEM ofrecerá, para la implementación de losprogramas prioritarios, así como para los de apoyo aldesarrollo, asesoría técnica especializada. Asimismoofrecerá asesoría para la planeación estratégica y eldesarrollo regional.

Publicaciones y servicios informativos

1. Cuadernos –mensuales– informativos del INVE-

DEM.

2. Revista –bimestral– de análisis sobre el federa-lismo y el municipio.

3. Diagnósticos municipales de Veracruz.4. Todas estas publicaciones también estarán dis-

ponibles de manera electrónica en la página web delINVEDEM.

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6. Organización

Este Instituto será el vínculo entre el INAFED y los muni-cipios veracruzanos, a fin de conducir y evaluar laspolíticas y acciones de la administración pública muni-cipal, en materia de federalismo, descentralización ydesarrollo.

Se integrará una instancia estatal descentralizada,que se encuentre estructurada por áreas específicas defacilitación para los servidores públicos municipales.

La creación del INVEDEM no significa incrementar laburocracia en la entidad, por el contrario, se plantea lareingeniería de áreas de la Contraloría General delEstado, del Órgano de Fiscalización Superior, de la

Secretaría de Gobierno y de la H. Legislatura delEstado, que ya están realizando tareas de capacita-ción y facilitación a los municipios, de tal forma quesean un soporte para diseñar algunos de los progra-mas y proyectos que se plantea el INVEDEM, y que sir-van también para definir las actividades de coordina-ción con las demás dependencias ejecutoras, tantofederales como estatales, que realicen labores en laprestación de los servicios públicos relacionados conlos municipios.

Por tanto, una política importante será la unifica-ción de las instituciones públicas existentes, promoto-ras del desarrollo municipal.

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7. Modernización y profesionalización: hacia un nuevo enfoque de calidad

Se buscará profesionalizar a los servidores públicosmunicipales, capacitándolos y actualizándolos, ya queimpulsar la modernización y mejor prestación de servi-cios está, en buena medida, en función directa de losniveles de educación y experiencia laboral. La certifi-cación de los procesos realizados por los gobiernoslocales en la prestación de los servicios a la ciudada-nía, a través de la certificación IWA-4, es una herra-mienta fundamental para lograr la modernización per-manente, ya que permite la mejora continua de los

procesos, sin embargo, exige un soporte documentalexhaustivo difícil de cubrir si no se cuenta con losconocimientos y la experiencia suficientes sobre lasactividades y sin niveles de educación lo más eleva-dos posible; de ahí nace la necesidad de impulsar,además, el servicio civil de carrera que permita la per-manencia y actualización de los recursos humanosque realizan tareas relacionadas con la prestación deservicios públicos en los municipios. Por tanto, esacertificación y profesionalización serán impulsadas porel INVEDEM.

La prestación y administración de los servicios públi-cos constituyen unos de los principales problemas a los

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que se enfrentan las autoridades municipales durante sugestión. La sociedad exige, principalmente, en razón de lacobertura y calidad de los servicios, ya que muchas vecesno recibe una calidad satisfactoria sobre los precios quepaga, porque generalmente los servicios se encuentranbajo el esquema de subsidio.

Un nuevo enfoque sobre Control de GestiónEstratégico en el municipio, va más allá de la particu-laridad que constituye el control de la gestión, serátoda la visión económica, política y social del munici-pio la que se transforme profundamente, y con éstelas consiguientes formas de gestión.

BibliografíaGarcía Pelayo, M. La transformación del estado con-

temporáneo, Alianza Universo, México.Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000.

Diario Oficial de la Federación, agosto 1997 (2ª.sección).

Arellano Cadena Rogelio. Hacia un NuevoFederalismo Fiscal. Fondo de CulturaEconómica, México, 1996.

Federalismo Fiscal: Concepto, Principios y Teoría,Revista Indetec.

Gobierno del Estado de Veracruz. Plan Veracruzanode Desarrollo 2005-2010, Xalapa, 2005.

50


51


RESUMEN

En este artículo se desarrolla un acercamiento a la vincu-lación entre la participación ciudadana y la democracia enel contexto de la globalización, partiendo de la premisadel impacto que esta última tiene en las primeras. De estavinculación se deriva la necesidad de construir una demo-cracia que en el marco de la globalización responda a losintereses de la ciudadanía y no únicamente a una pers-pectiva electoral, es decir, una democracia de ciudadanía.

ABSTRACT

In this article is developed an approach to the linking bet-ween citizen participation and democracy in the contextof globalization from the premise of the impact that thelast one has on the first ones. From this linking is deri-ved the necessity of building a democracy which in theframe of globalization responds to the interests of thecitizenship and not only to an electoral perspective, thatis, a citizenship democracy.

Introducción

En México, uno de los temas prioritarios de la agendapolítica es la participación ciudadana, ya que implicauna mayor intervención de la sociedad en las políticaspúblicas, dando sustento al pluralismo del gobierno ysentando las bases de un sistema democrático.

En los últimos tiempos la participación ciudadana haquedado sujeta al impacto de diferentes factores, comoson la globalización, la sociedad de la información y elconocimiento, las nuevas tecnologías de la investiga-ción y el reconocimiento del multiculturalismo.

En este artículo se aborda la vinculación entre parti-cipación ciudadana y democracia en el marco de la glo-balización. El motivo de este texto es el proyecto deinvestigación que trata sobre la “Participación ciudada-na en la toma de decisiones en las políticas públicas delAyuntamiento de Xalapa, Veracruz, 2001-2004”.

En la primera parte se trata de la participación ciu-dadana en general, para pasar en la segunda a su vin-culación con la democracia, teniendo como referente ala globalización.

La reflexión sobre la participación ciudadana globalocupa hoy un lugar prominente en el debate sobre elfuturo de la democracia, también global. Este artículo seinscribe en el marco de esa reflexión.

53

Participación ciudadana,democracia

y globalización

Eduardo Pérez Roque*

* Docente-investigador de la Benemérita Escuela NormalVeracruzana, Enrique C. Rébsamen, y de la UniversidadPedagógica Veracruzana. eperezroque hotmail.com

I. Participación ciudadana

Ciudadanía

La ciudadanía es producto de un proceso histórico quellevó a construir este concepto, constituido por un con-junto de derechos y obligaciones de tipo social, eco-nómico, político y cultural. El concepto de “ciudadanía”se vincula directamente, desde luego, con la democra-cia, y constituye una de sus principales expresiones,ya que cuando no se da plenamente se habla de una“ciudadanía de baja intensidad”, “ciudadanía inexisten-te”, “ciudadanía imaginaria”, etcétera.

En la ciudadanía se pueden reconocer estos ele-mentos:

1. La posesión de derechos y el deber de cumplircon las obligaciones determinadas en un esta-tuto.

2. La pertenencia o inclusión en una comunidadpolítica (municipio, entidad federativa o Estado).

3. La capacidad, habilidad u oportunidad de parti-cipar en la toma de decisiones de las políticaspúblicas del gobierno y sus organismos e insti-tuciones, y no únicamente en otras etapas: dise-ño, instrumentación, etcétera.

Estos elementos son tratados con diferentes matices omodalidades por autores y corrientes teóricas.

El concepto de “ciudadanía” parte del pensamien-to liberal, cuyo modelo gira en torno a los derechosciviles, políticos y sociales que cada individuo debegozar por igual, y un conjunto de deberes que debecumplir y que le son impuestos por la comunidad a laque pertenece.

Por otra parte, el modelo republicano de la ciuda-danía tiene su esencia en la intervención activa delindividuo como parte de la sociedad, por lo que el ejer-cicio de sus derechos los hará en el espacio público,

ámbito donde minimizará sus diferencias específicas ointereses particulares y se aproximará o asumirá elinterés común, por lo que estamos ante una ciudada-nía colectiva.

En la actualidad, cuando se alude a las mayorías ysu participación en la toma de decisiones, aparece lapresencia de las minorías de todo tipo: étnicas, sociales,etc., que reclaman derechos diferentes a los de lasmayorías. Estamos entonces ante lo que dentro delmulticulturalismo, y un tanto como producto de la globa-lización, se ha dado en denominar “ciudadanía diferen-ciada”, y que ya es objeto de estudios especializados.1

A través de la ciudadanía diferenciada se recono-ce la pluralidad y multicomposición de la sociedadactual, lo cual provoca temores y expectativas ante ladefinición de una realidad que ha estado presentepero que no ha sido considerada como tal, a lo que seoponen quienes pretenden desconocer lo particular yrechazar la especificidad de los grupos sociales mino-ritarios que hoy se organizan y actúan con estrategiasy objetivos mejor trazados que antes.

Así, el concepto contemporáneo de la ciudadaníaestá vinculado a la construcción y funcionamiento delEstado-Nación, pero este concepto, para algunos teó-ricos, se ve amenazado por la globalización queimpacta la territorialidad y la soberanía del Estado.

Ciudadanía global

Hemos afirmado anteriormente que para muchos laglobalización es un reto a la democracia, ya que elpoder se desterritorializa y porque surgen problemas y

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1 Véase Rymlicka, Will. Ciudadanía Multicultural. Trad.Cosme Castells Anleda. SIE, Edit. Paidós. Barcelona.1996. Torres, Carlos Alberto. Democracia, Educación yMulticulturalismo. Dilemas de la ciudadanía en un mundoglobal. Trad. Isabel Vesicat y Berta Ruiz de la Conche.Siglo XI. México, 2001.

situaciones que rebasan a los Estados-Nación y suvoluntad democrática, entonces ¿qué papel juega laciudadanía en esta situación?

La ciudadanía tiene varias dimensiones.2 Poseeuna dimensión política para acceder al poder.Presenta también una dimensión que la protege delEstado y del control del mismo, es la dimensión de losderechos civiles, sociales y políticos. Pero existe unatercera dimensión: la ciudadanía global que se da, enparte, a través de las instituciones transnacionales.

Pero además, si la globalización desagrega territo-rialmente a los estados, lo mismo sucede con la ciu-dadanía que recupera su dimensión local y adquiereuna dimensión regional y transnacional (en este últimocaso un ejemplo es la protección de sus intereses yderechos por organismos e instituciones transnaciona-les). Surge así la ciudadanía global o cosmopolita,como algo real y no meramente ideal. Estamos ante elciudadano del mundo, el ciudadano global. Este ciu-dadano global, ciudadano del mundo, es y será el quepugne por la democracia moderna, por la democraciaglobal.

Los partidarios de la ciudadanía global presentandiversos argumentos para justifican su validez. Entreestos criterios están seis:3

a) El conocimiento internacional de los derechos.b) La constitución progresiva de esferas públicas

mundiales.c) La conformación de una comunidad mundial

emergente.

d) La existencia de instituciones, leyes y políticassupranacionales (regionales e internacionales).

e) La perspectiva normativa de la ciudadanía mun-dial.

f) El activismo de actores sociopolíticos transna-cionales.

Hoy, el concepto de ciudadanía global ha pasado a for-mar parte de la ciencia política.

Espacio público

En cuanto al concepto “espacio público”, existen diver-sas propuestas y teorías, pero todas coinciden en quees el ámbito en el que se desarrollan mecanismos decomunicación y entendimiento entre autoridad y ciuda-danos, y es en donde se da la gestión pública. El espa-cio público puede conducir, orientar, legitimar o, inclu-so, deslegitimar un sistema político. En él la autoridaddebe poner a funcionar sus estrategias de apertura,comunicación y decisión compartida.

Por otra parte, en el espacio público se dan con-flictos y confrontaciones que forman parte de la expre-sión de la sociedad civil y de la vida democrática, a loscuales se les debe dar cauce, por lo que en ciertosgobiernos locales se trata de “organizar” o “institucio-nalizar” ese conflicto o discurso producto de reclamos,demandas o exclusiones sociales, económicas, políti-cas y culturales.

En la actualidad, con el advenimiento de la socie-dad de la información y el conocimiento se habla deuna crisis del espacio público, lo que obliga a unreplanteamiento de sus características y definición.

Espacio público global

Uno de los resultados o impactos más notables de laglobalización es el surgimiento de un espacio públicoglobal o esfera pública multilateral, donde la toma de

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2 Véase Ángel Rivero. Ciudadanía y globalización. EnReflexiones Jurídicas, Revista veracruzana especializadaen Derecho y Ciencia Política, núm. 4, Xalapa, enero de2002, p. 183.

3 Para mayor información de este tema véase Ramírez Sáiz,Juan Manuel. Derechos de los ciudadanos globales. EnMetapolítica, núm. 28, marzo-abril, México, 2003, p. 26.

decisiones corre a cargo de ciudadanos globales y deactores o instituciones multilaterales.

La existencia de un espacio público global conlle-va diversos aspectos, entre otros los siguientes:4

Opera dentro y fuera de instituciones formales yde Estados-Nación.

Promueve la realización de un debate mundial ymultilateral sobre asuntos que interesan y afectan atoda la población o a grandes regiones del mundo.

Fortalece y renueva el funcionamiento de organis-mos internacionales.

Constituye un ámbito donde se da un nuevoencuentro entre las instituciones y organismos inter-nacionales y la ciudadanía global.

El espacio público global traspasa fronteras y permitela construcción de la ciudadanía global.

Gestión pública

De la gestión pública se pueden mencionar dos dimen-siones:

1. La capacidad de los ciudadanos para lograr res-puesta positiva a sus necesidades, mediante latramitación organizada de acciones que lobeneficien.

2. La capacidad de los gobiernos para dar res-puesta satisfactoria a las necesidades de losciudadanos, mediante acciones planeadas quederiven y constituyan un beneficio colectivo, esdecir, mediante políticas públicas.

Como se puede apreciar, ambas dimensiones se fun-den para constituir un proceso en el que entran enjuego diversos factores: disponibilidad de las autorida-

des, peso político de los grupos organizados, compo-sición de consejos o instancias colegiadas, etcétera.

La gestión pública, como acción permanente ypunto de confluencia de gobierno y ciudadanía tam-bién debe estar sujeta a revisión permanente.

Participación ciudadana

La participación ciudadana la entendemos como el pro-ceso en que los ciudadanos intervienen en asuntospúblicos. Este proceso se enmarca en las relaciones delgobierno con los ciudadanos, que se da en el espaciopúblico en que ambos están vinculados por un factor oasunto mutuo: un servicio público o política pública, porlo regular, a diferencia de la participación social o comu-nitaria en las que los ciudadanos pueden o no relacio-narse con el gobierno, en cualquiera de sus niveles.

El concepto “participación ciudadana” ha evolucio-nado, pasando por diversas visiones o perspectivashasta llegar a considerarse actualmente como unmecanismo de control de los gobernados sobre elgobierno, y un medio para ampliar la agenda públicaen torno a conflictos sociales nunca antes incluidos,ignorados o soslayados.

Para que la participación ciudadana culmine en unagestión pública exitosa y logre sus objetivos, se debecumplir con un mínimo de circunstancias o condiciones:5

1. Voluntad política para propiciar políticas públi-cas, leyes o acciones que la promuevan, ade-más de un respaldo económico.

2. Auténtica, legítima y transparente representati-vidad de los ciudadanos que forman parte de

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4 Véase a Miguel Carbonell. Op. cit., p. 34.

5 Véase a Félix Bombarolo. El fortalecimiento de la partici-pación ciudadana frente a los retos de la desigualdadsocial. Programa “América Latina 2020”. Biblioteca Digitaldel Instituto Interamericano de Capital Social, Ética yDesarrollo. Buenos Aires, abril de 2002, pp. 28-35.

consejos, mesas de negociación, y participaciónen el diseño y evaluación de programas.

3. Capacidad de los ciudadanos para analizar pro-blemas, preparar soluciones viables y propias,participando en los procesos de toma de deci-siones.

4. Importancia del problema o asunto sobre el quese va a intervenir, ya que muchas veces sonasuntos secundarios y no estructurales.

5. Oportunidad de la intervención, pues en muchasocasiones se convoca o se promueve cuandoya está tomada una decisión o diseñada unapolítica o programa.

6. Delimitación de la participación en cuanto a lolícito, necesario, eficiente, técnico y político,además de la perspectiva de la construcción deciudadanía.

7. Disposición y voluntad de la ciudadanía paraparticipar, pues sucede que existen consultas,por ejemplo, que no son receptoras o escasa-mente reciben opiniones o sugerencias.

8. Instrumentos adecuados con que se convoca ala sociedad a tomar parte en los procesos parti-cipativos.

9. Permanencia de los procesos participativos,pues ya iniciados no se deben suspender ominimizarlos, porque constituyen un elementodemocrático imprescindible.

Estas condiciones no se deben dar ni se dan aisladas,sino que se vinculan y muchas veces la ciudadaníatiene que presionar para que se generen, o si ya exis-ten, para que sean adecuadas o en el nivel necesario.

Principios de la participación ciudadana

La participación ciudadana, como toda estrategia omecanismo que pretende ser democrático, deberá

partir de principios básicos que la caractericen y la for-talezcan. Estos principios, según Laura Guzmán, sonlos siguientes:6

1. Transparencia: consiste en que todos los ciuda-danos involucrados estén informados de porqué y cómo se toman las decisiones antes ydespués de operarlas, desde que son planifica-das y hasta su evolución. La transparencia debepermitir conocer toda la información en que sebasaron programas, proyectos y decisiones.

2. Comunicación: es esencial para que todos sesientan incluidos y participen en las decisiones.La comunicación es primordial para escucharideas, opiniones, propuestas y, desde luego,para informar del avance de programas y accio-nes.

3. Responsabilidad: permite asignar tareas entretodos los miembros del grupo u organizacióninvolucrada y a las autoridades responder porsus actos u omisiones, según el caso.

4. Respeto a la diversidad: parte del reconoci-miento de diferencias y afinidades en cuantosexo, edad, grupo social, grupo étnico, discapa-cidades, preferencias sexuales, filiaciones políti-cas, etc. El respeto a la diversidad resulta unaactitud primordial por parte de las autoridades yal interior de los grupos de la ciudadanía orga-nizada. El respeto a la diversidad enriquece yhace crecer la participación ciudadana.

5. Respeto al disenso: este principio debe comple-mentar el del respeto a las mayorías, es decir,se trata del respeto y valoración de las opinio-nes, actitudes y posiciones diferentes o contra-

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6 Guzmán, Laura (coordinadora académica). Participaciónciudadana, Serie: Módulos Educativos, módulo 2. InstitutoInteramericano de Derechos Humanos. IIDH. San José deCosta Rica, 1997, pp. 14-16.

rias. Se trata de construir consensos y respetarel disenso. Sin este principio la participación ciu-dadana no será democrática.

6. Inclusión de todas y todos, sin exclusiones deningún tipo: permite la igualdad de oportunida-des e intervenir en la solución de problemas,ejerciendo la totalidad de derechos que compe-ten a los ciudadanos.

Respecto a estos principios, conviene hacer tresobservaciones: en primer lugar, que todos están vin-culados y que uno conlleva otro u otros; en segundotérmino, que su observancia o respeto implica una ciu-dadanía consistente y fortalecida por parte de los gru-pos sociales y una amplia concepción de su participa-ción ante las autoridades; y tercera, que su prácticaimplica una cultura de la participación ciudadana.

Cada uno de estos principios merece un análisis yestudio mucho más amplio y profundo que lo expresadoaquí, de tal manera que se puedan ponderar de maneratradicional en dos dimensiones: desde la perspectiva delas autoridades y desde la posición de los ciudadanos.Hoy se agrega otra: la dimensión de lo global.

Il. Democracia y participación ciudadana en la globalización

Globalización y globalizaciones

Definir la globalización resulta complejo si se conside-ra que se puede abordar desde diferentes perspecti-vas y con posiciones radicales. Se puede afirmar, ade-más, que no existe una sola globalización, sino quecada región y que cada esfera de estudio tiene o con-sidera diferentes globalizaciones.

La globalización es un fenómeno en el que seencuentra inmersa la realidad histórica actual, asícomo la aceleración de la vinculación que redefine la

dinámica económica, social y cultural de las socieda-des contemporáneas. La globalización debe entender-se como un fenómeno que va más allá de la economíay que se relaciona con los procesos identitarios y ladiversidad cultural, lo que debe ser considerado en laredefinición de las instituciones políticas, con la inelu-dible participación de la ciudadanía.

Como proceso más que económico, la globaliza-ción se presenta en la tecnología, los derechos huma-nos, la comunicación, la cultura, etc. Esto plantearetos para la gestión y el gobierno, pues constituyeuna nueva realidad y problemas inéditos teóricamente,como la inclusión y exclusión.7

Para algunos, la globalización resulta ser unaconstrucción ideológica y por lo tanto puede ser obje-to de evaluación a partir de dos paradigmas: económi-co y ético. Esto ha hecho que así como hay quienesexpresan que la globalización es algo ineludible, tam-bién hay otros que apoyan el pensamiento y una seriede movimientos sociales antiglobalizadores,8 a lo cualhan contribuido los medios de comunicación.

Estado y democracia global

Hasta hace poco la democracia era un asunto nacio-nal, pero ante la aparición de la globalización surgió lacuestión relativa a si debería convertirse en un asuntotransnacional, global, cosmopolita, lo cual para algu-nos teóricos resulta imposible e indeseable.9

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7 Retomo las ideas del diálogo: Globalización, identidad ydiversidad del Forum Universal de las Culturas,Barcelona, 2004. p. 3.

8 Tomo la idea de Toscano, Roberto. “Interrogantes éticassobre la globalización” en Carbonell, M. y Vázquez R.(Compiladores), Estado Constitucional y Globalización,UNAM-Porrúa, México, 2001. Citado por Carbonell, Miguelen “Globalización y Derecho: siete tesis”. En Este País.Tendencias y opiniones. Núm. 148, México, 2004, p. 32.

9 Véase Ángel Rivero. Op. cit., p. 179.

Los que apoyan la democracia global presentandiversos argumentos. Se habla de la conveniencia deesta democracia para que sea posible tanto en áreaso regiones geográficas restringidas como en la másamplia comunidad política internacional. También seargumenta que la democracia se debe redefinir, tantoen el ámbito nacional con el replanteamiento delEstado, como en el espacio mundial en el contexto dela globalización, para que pueda responder a los pará-metros e indicadores de ésta.

Respecto a lo anterior surgen nuevas teorías:basta citar la que postula que para que se fortalez-ca la democracia nacional debe también fortalecer-se la democracia global, que respaldará la demo-cracia interna, la democracia en las comunidadespolíticas.

Pero, ¿qué papel juega el Estado en el marco dela democracia global? Se puede afirmar que el Estadodemocrático producto de una reforma integral de suordenamiento legal, es decir un Estado que ha sidorefundado y por lo tanto es un Estado democrático,será compatible y deberá formar parte de una demo-cracia global, para lo cual deberá dar paso a la globa-lización, es decir, deberá existir una interconexiónentre el Estado y la democracia global.

Participación ciudadana y democracia de ciudadanía

La lucha en varios países, principalmente en AméricaLatina, por lograr una transición a la democracia, inclu-ye una mayor participación de la ciudadanía en lascosas públicas, es decir, se trata de que la participa-ción ciudadana sea uno de los elementos para transi-tar de un estado autoritario a un estado democrático.

Pero no se trata de la participación popular de losaños sesenta y setenta, ni de la simplemente electoral,sino de una participación ciudadana que constituyauna política pública, con todo lo que ello implica, prin-cipalmente un marco normativo e instituciones encar-

gadas ex profeso de ella, que sean instituciones ciu-dadanizadas, autónomas.

Se pretende que la participación ciudadana se ins-titucionalice como política pública y pase a ser un ele-mento esencial de todo estado democrático, como yase mencionó anteriormente, y que sirva o coadyuvecomo mecanismo de control de la administración públi-ca en cualquier nivel de gobierno, si bien no el único.

Pero más que lo anterior, se trata de construir unademocracia de ciudadanía, no simplemente una demo-cracia electoral, sino una democracia de ciudadanos yde ciudadanas y no una democracia de simples electo-res, que resulta temporal, incompleta, parcial y al finalfugaz e inconsistente, a veces con carencia de legitimi-dad. Lo que se debe lograr es la expansión de la ciuda-danía para reconstruir la sociedad política o construiruna nueva que transite a la democracia.

Participación ciudadana global

Cuando hablamos de la participación ciudadana globalestamos aludiendo a la ciudadanía global, esa queestá en proceso de construcción y que puede ser iden-tificada de igual manera como ciudadanía mundial,ciudadanía cosmopolita, ciudadanía del mundo.También nos referimos, desde luego, a una nueva par-ticipación ciudadana, la que operan los movimientossociales internacionales y las organizaciones nogubernamentales que tienen como ámbito un campotransnacional, como Amnistía Internacional, Green-peace, etcétera.

Estos movimientos de la ciudadanía global y de lasociedad civil global tienen como objetivo la defensadel medio ambiente, la equidad de género, el desarro-llo sustentable, la erradicación de la pobreza, la elimi-nación de la discriminación, etcétera.

Mientras se da el proceso de la participación ciu-dadana global, también corre paralelo el proceso de laconstrucción de la ciudadanía global. Se trata del acti-

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vismo de los ciudadanos políticos transnacionales queasumen una fuerte movilidad en todo el mundo.

La participación ciudadana global y la construccióntambién de la ciudadanía global se puede dar en tresdimensiones:10 a) el respeto y defensa de los dere-chos humanos internacionales ya reconocidos, b) laampliación de los derechos humanos con vigenciaantigua y c) la construcción de nuevos derechos.

a) Este aspecto se refiere a los derechos funda-mentales consagrados en las constitucionespolíticas nacionales y en las declaraciones yconvenciones sobre derechos humanos de ins-tituciones internacionales: ONU, OEA, UE, etc. Porlo regular estos derechos humanos, aunque sibien están reconocidos, no son respetados oaplicados cabalmente. Al ser violados constan-temente han motivado que exista un verdaderomovimiento mundial a su favor y que sean unode los ámbitos con mayor participación de laciudadanía global.

b) La lucha por la ampliación de derechos vigentesdesde hace tiempo conlleva a la lucha por unmayor espacio de participación. Un ejemplo deeste rubro es la exigencia de la democratizaciónde organismos e instituciones internacionalescomo la ONU y la OEA.

c) La construcción de nuevos derechos es el obje-tivo de innumerables ONG´s y de movimientossociales que han planteado la necesidad degenerarlos:

1. Socioeconómicos: como la participación de lasociedad civil internacional en la toma de deci-siones de organismos como el Banco Mundial,

el Fondo Monetario Internacional y laOrganización Mundial del Comercio; los dere-chos de los migrantes internacionales; lagarantía de la calidad de vida, etcétera.

2. Civiles: en este rubro se puede citar la exigen-cia de que se den a conocer los protocolos delos organismos multilaterales como el BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional.Esta propuesta tiene como elemento primor-dial que los derechos civiles se amplíen a lasrelaciones que se establecen entre los orga-nismos internacionales, los gobiernos y lasociedad civil.

3. Políticos: en este aspecto se reclama el reco-nocimiento de derechos para la intervenciónen asuntos internacionales por parte de la ciu-dadanía política global; ser considerados enlos ámbitos del poder internacional y participaren la toma de decisiones políticas globales; enla construcción de los acuerdos bilaterales omultilaterales; y, a participar en la elección delos representantes nacionales en las institucio-nes internacionales.

4. Culturales: se trata en este aspecto de formalizarel derecho a preservar la identidad local y respe-tar la diversidad cultural, en contraposición de lainformación masiva y de la recreación mediática.El eje de esta propuesta es una nueva valoraciónde la riqueza cultural producto de las diferenciasculturales y la integración diferenciada de lassociedades multiculturales. Es una propuestaque rechaza la estandarización cultural.

La manera en que opera la ciudadanía global paraintervenir en los procesos también producto de la glo-balización son amplios y variados. Esta participaciónciudadana global puede darse en dos grandes líneas:a través de la protesta y la presión o mediante diálo-gos, concertaciones y consensos. Ambas vertientes

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10 En este aspecto tomo el planteamiento de Juan ManuelRamírez Sáiz. “Derechos de los ciudadanos en las deci-siones globales”. En Metapolìtica, núm. 28, marzo-abril2003, pp. 22-35.

comprenden desde la movilización de grupos a luga-res donde se celebran cumbres mundiales comoSeattle, Cancún, Porto Allegre, hasta la recolección demiles de firmas para evitar la muerte lapidaria de unamujer africana.

A lo anterior, se pueden agregar aspectos como lapresentación de agendas de trabajo sobre asuntosconcretos: rescate del medio ambiente, equidad ygénero, respeto a los derechos culturales de lasetnias; publicación de desplegados o manifiestos entodo el mundo; organización de foros, coloquios y con-gresos internacionales; realización de consultas sobretemas concretos; realización de eventos en todo elmundo en la misma fecha y hora, etcétera.

Se puede afirmar que la participación ciudadanaglobal es una realidad tangible y que debido a ella sehan modificado acuerdos, ampliado consensos y asu-mido nuevas visiones de problemas mundiales. Almismo tiempo, la participación ciudadana global forta-lece la construcción de una ciudadanía global.

Retos y perspectivas

Como ya se afirmó en la introducción a este trabajo, eleje para la aproximación a los temas que nos ocupan esla participación ciudadana, analizada en su vinculacióncon la democracia en el marco de la globalización.

Una vez que hemos realizado un sencillo acerca-miento a estos tema, conviene analizar cuáles son losretos y las perspectivas de la democracia en AméricaLatina y por tanto en México. Para ello, nos hemosbasado en el informe del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) La democracia enAmérica Latina. Hacia una democracia de ciudadanosy ciudadanas 2004,11 que nos parece acertado y de

consulta obligada. El informe es el producto de unaencuesta aplicada a líderes de América Latina. Deeste documento hemos tomado cuatro temas nodales:

1. Condiciones necesarias para la democracia.2. Causas de las limitaciones de las democracias

latinoamericanas.3. Fortalecimiento de la democracia.4. Cuatro temas para una agenda de debate.

1. En cuanto a las condiciones necesarias para lademocracia, se afirma que los líderes latinoamerica-nos consideran como las primordiales:

a) La expansión de la participación política.b) la expansión de los controles al servicio del

poder.

2. Las causas de las limitaciones de las democraciaslatinoamericanas,12 de acuerdo a nuestra fuente sonlas siguientes:

a) El distanciamiento entre los poderes institucio-nales y los poderes fácticos.

b) La crisis que sufren los partidos políticos, acto-res fundamentales para el funcionamiento delas democracias contemporáneas.

c) Los poderes fácticos que constituyen el principalgrupo que limita el poder de decisión de losgobiernos. Entre estos poderes se encuentranlas empresas, los medios de comunicación, losfactores extraterritoriales (Estados Unidos,Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional,etc.), el sindicalismo y la iglesia.

d) Los poderes políticos formales como elEjecutivo y las fuerzas armadas.

En cuanto al fortalecimiento de la democracia13 las res-puestas de los consultados se agrupan en tres bloques:

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12 Ibid., p. 160.13 Ibid., p. 170.

11 PNUD. La democracia en América Latina. Hacia unademocracia de ciudadanos y ciudadanos. Aguilar,Taurus-Alfaguara, Buenos Aires, abril de 2004, p. 156.

e) Necesidad de realizar una reforma política parafortalecer las instituciones.

f) Necesidad de tomar medidas sustantivas queayuden a enfrentar las profundas inquietudes delas sociedades latinoamericanas.

g) Necesidad de fortalecer la educación en gene-ral (no solo el acceso a ella, sino su calidad) y lacultura democrática en particular.

3. Hasta hace poco las agendas presente y futura parala democracia en América Latina comprendían las agen-das política, económica y social, integradas cada una deellas por diferentes aspectos. De ahí la importancia delos Cuatro temas para unas agenda de debate: Hacia lademocracia de ciudadanía,14 que se ubican en cuatroesferas: política, Estado, economía y globalización.

Al respecto, en el documento se expresa:

Los criterios que aquí se presentan son un punto departida, procuran desencadenar un debate, son su ini-cio, no su culminación. Proponemos que esa agendaincluya: cómo pasar de una democracia cuyo sujeto esel elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tienederechos y deberes expandidos, en el campo político,civil y social; cómo pasar de un Estado de legalidadtrunca a un Estado con alcance universal en todo elterritorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y pro-mover los derechos –un Estado de y para una Naciónde ciudadanos–; cómo pasar de una economía conce-bida según los dogmatismos del pensamiento único aotra con diversidad de opciones; y cómo construir unespacio de autonomía en la globalización. Se trata dellenar de política a la sociedad y, consecuentemente,de sociedad a la política.

a) La política, primera condición. El documentoque nos ocupa manifiesta:

En definitiva, la política encarna las opciones, agrupalas voluntades y crea poder. Éstas son tres condicio-

nes inexcusables para el desarrollo de la democracia.Una política que no cumpla con ellas pone en peligrola sustentabilidad democrática. En América Latinahay crisis de la política y crisis de representación porque estas tres condiciones sólo se cumplen par-cialmente y, en ocasiones, no existen. El debatesobre la política debe centrarse en cómo superar esasituación, de la cual no sólo se deriva una crisis derepresentación, sino también un peligro para lademocracia.

b) La necesidad de una nueva estatalidad. En estecaso se afirma:15

Éste es un debate urgente, porque en América Latinaexiste una crisis de estatalidad a la que entendemoscomo la capacidad del Estado para cumplir con susfunciones y objetivos independientemente del tamañoy la forma de organización de sus burocracias. Enmuchos casos, los Estados latinoamericanos hanperdido capacidad como centro de la toma de deci-siones legítimas, eficaces y eficientes, orientadas aresolver los problemas que las sociedades reconocencomo relevantes.

Es imperioso recuperar esta capacidad para pro-mover las democracias. No existe democracia sinEstado y no existe desarrollo de la democracia sin unEstado para todos capaz de garantizar y promoveruniversalmente la ciudadanía.

Recuperar un Estado para la ciudadanía es undesafío central del desarrollo de la democracia enAmérica Latina. Con Estados débiles y mínimos sólopuede aspirarse a conservar democracias electora-les. La democracia de ciudadanía requiere una esta-talidad que asegure la universalidad de los derechos.

c) Una economía para la democracia. La inclusiónde este tema se sustenta en que16

La economía es una cuestión clave para la democra-cia. Esta afirmación no implica confundir dos formas

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14 Ibid., p. 179.

15 Ibid., p. 187.16 Ibid., p. 193.

de organizaciones sociales claramente diferenciadas:la democracia, que organiza relaciones de poder; laeconomía, que organiza relaciones de producción,reproducción e intercambio. Sin embargo, el resulta-do de la organización económica es una cuestióndecisiva para la democracia, especialmente para lademocracia de ciudadanía, como la hemos definidoen este Informe.

La economía es una cuestión de la democraciaporque de ella depende el desarrollo de la ciudadaníasocial y porque genera y altera las relaciones depoder. Por lo tanto, la agenda de la sustentabilidaddemocrática debe incluir el debate sobre la diversidadposible de políticas y organización del mercado y lacuestión del rol regulador del Estado.

d) Poder y políticas democráticas en la globaliza-ción. En torno al tema de la globalización elinforme del PNUD manifiesta:17

El debate que naturalmente se desarrolló hasta ahoraha puesto énfasis en los asuntos financieros y comer-ciales de la globalización y ha marginado relativamen-te su dato dominante: los poderes exteriores han deja-do de ser exteriores, son tan interiores como los loca-les. Condicionan o determinan las decisiones delEstado y su campo no se limita a las finanzas o elcomercio. Abarcan crecientemente las cuestiones polí-ticas, de seguridad y organización interior, de los siste-mas de seguridad sociales, educativos y de salud.

Es necesario, en consecuencia, ampliar el debatesobre la globalización en dos áreas: por un lado, paradimensionar el impacto real en términos de la sobe-ranía interior de los Estados; en segundo lugar, cómoconcebir las estrategias posibles para aumentar lascapacidades nacionales y regionales, para que elpoder nacional no se extinga en nombre de un incon-trolable poder global.

Cada uno de los temas que se proponen para integrarla agenda de debate es presentado con un desglose

de subtemas o tópicos que merecen un análisis ycomentarios específicos.

Los retos y perspectivas de la vinculación que seha abordado en este artículo quedan inmersos en losanteriores cuatro puntos, tomados del informe delPNUD. Resaltamos, sin embargo, el punto 3 y el 4:Fortalecimiento de la democracia y la Agenda dedebate, respectivamente. Su cumplimiento por partede los actores políticos abrirá nuevas perspectivaspara la democracia futura.

Conclusiones

La globalización, como fenómeno económico, político,social y cultural, desafía y trastoca paradigmas y estrate-gias que hasta hace poco parecían inamovibles o ya defi-nitivos: Estado-Nación, soberanía, territorialidad, ideolo-gías y ciudadanía, entre otros. Ante el fenómeno de laglobalización los paradigmas y categorías han evolucio-nado, debilitándose, trastocándose o dando lugar a otros.

De suma importancia resulta la aparición de unespacio público global, donde se encontrarán el poderglobal y la ciudadanía global, lo que significa un ámbi-to donde los problemas transnacionales o que afectena todas las regiones y a la humanidad entren a deba-te y sean resueltos.

El proceso de construcción de la ciudadanía global esun hecho ineludible que dará lugar a un replanteamientode “ciudadanía” y que hará repensar las características ysustancia de esa nueva categoría, a la cual los gobiernoslocales y nacionales no pueden permanecer ajenos.

No existe ni debe generarse una contraposiciónentre la ciudadanía local, regional o nacional, con laciudadanía global, pues todas constituyen o llegarán aconstituir un continuo que dará posibilidades para queexista una “libre circulación” o reflujo entre todas estascategorías. Un ciudadano local podrá ser un auténticociudadano global.

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17 Ibid., p. 195.

Los principios que caracterizan a la participaciónciudadana local, deben ser los mismos que presente laparticipación ciudadana en el ámbito global. Su obser-vancia dará validez al proceso de construcción de laciudadanía global y a las políticas de las ONGs y movi-mientos sociales que la integran.

Hoy, pensar la participación ciudadana y la demo-cracia implica considerar la globalización como un fac-tor que las debilita o las fortalece, pero que no deja deimpactarlas. Reflexionar sobre la democracia significaredefinirla en el marco o bajo la influencia de la globa-lización. Pensar la democracia del futuro conllevaplantear la globalización como un fenómeno que seexpande y que marca la lucha del hombre, por unademocracia diferente, una democracia del ciudadano.

Los retos y perspectivas para fortalecer en algunoscasos y en otros generar la democracia de ciudadaníaen lugar de una democracia electoral se deben anali-zar, discutir y ponderar, pugnando porque se cumpla laagenda de debate que propone el PNUD con la partici-pación de todos los actores políticos. De esta manerase coadyuvará al logro de la instauración democráticaen México y, en general, a la transición a la democra-cia en América Latina.

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RESUMEN

En México, la administración pública ha ido perdiendosu propósito principal: alcanzar el interés público. Lasociedad, por ignorancia o anomia; ha ido renunciandoa participar y vigilar la función pública. Por ello, aquí seretoma la participación civil como forma de mejorar lautilización de los recursos públicos, el control y vigilan-cia que la sociedad debe ejercer sobre las actividadesde la res publica, la importancia del Congreso y la rele-vancia que tiene la responsabilidad en el desempeño delos puestos públicos. Se plantea la aplicación de meca-nismos que la sociedad civil posee, para un manejo efi-ciente y responsable de los recursos que resuelva losgrandes retos que existen en el país.

ABSTRACT

Public Administration has lost its main purpose inMexico, to accomplish the public interest. Society eitherby reason of ignorance or anomy has resigned to parti-cipate and watch the public function. That is why; civilianparticipation is here retaken as a way to improve theusage of public recourses, control and surveillance thatsociety must exert upon the activities of the res publica,

the importance of the Congress and the relevance thatresponsibility has in the performance of the public offi-ces. It is presented the application of mechanism of thecivilian society to an efficient and responsible manage-ment of the recourses in order to solve the great cha-llenge the country faces.

Introducción

El objetivo de este trabajo es plantear algunas propues-tas para la administración y responsabilidad de lo públi-co, que consideramos deben existir en el manejo de lares publica. En los últimos años ha sido recurrente elseñalamiento de las debilidades institucionales y mate-riales del Estado mexicano como causa de los malesque padecemos. La convicción de que la defensa de losderechos humanos, el combate a la corrupción, la segu-ridad de las personas y la justicia expedita y universaldemandan la reconstrucción de los principios éticos ylas potestades efectivas de los poderes públicos.Destaca tanto la necesidad de construir un gobierno

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* Profesor e investigador del Instituto de Investigaciones yEstudios Superiores de las Ciencias Administrativas de laUniversidad Veracruzana.

La administración y la responsabilidad

de lo público

Rafael González Hernández*

mediante la más amplia participación intelectual ysocial, como la imposibilidad de afirmar el imperio dela ley desde la extrema debilidad de las institucionespúblicas y en ausencia de un nuevo marco constitu-cional que organice a la República.

En otras palabras, tenemos que tejer desde abajolos fundamentos de un auténtico poder ciudadano, loque los clásicos denominaron la voluntad general, aque-lla en la que ha de sostenerse toda edificación democrá-tica, partiendo de la premisa de que la sociedad no estáen el poder, pero el poder tampoco se encuentra en elEstado. El trabajo se divide en tres apartados: uno,sobre la administración pública que requiere mayor par-ticipación de la ciudadanía; dos, la responsabilidad polí-tica y sus visiones para mejorar el ejercicio de la respublica, y, por último, las conclusiones.

1. La administración pública

Quiero iniciar este trabajo con algunas preguntas:¿Hasta qué punto se pierde la perspectiva de lo públicoen la administración pública? ¿Cómo pueden los ciuda-danos controlar e influenciar el desempeño burocrático?¿Cómo puede la administración pública ser controladapor el público en general? ¿Cómo pueden los ciudada-nos afectados por la toma de decisiones burocráticascontrolar las actividades de las dependencias adminis-trativas? Debe quedar claro que cuando se habla deadministración pública nos estamos refiriendo al con-junto de actividades sistematizadas y orientadas al logrode fines o propósitos que son considerados de interéspúblico para una colectividad, llámese ésta nación,estado, o municipio. Aunque en este trabajo es imposi-ble contestar todas esas interrogantes.

El término administración pública “intenta designaren un sentido amplio el conjunto de las actividadesdirectamente preordenadas para la concreta persecu-ción de las tareas y de los fines que se consideran de

interés público o común en una colectividad o de unordenamiento estatal”1. Así, resulta de vital importanciarevisar y preservar los impactos concretos ocasionadospor políticas públicas de poder y socialización con már-genes de participación democrática y eficiencia social.Puesto que sin dicha orientación de las políticas públi-cas,2 los agentes y las dependencias gubernamentalestendrían una influencia totalmente anárquica e ineficazrespecto de los fines que la ciudadanía espera de lossistemas de administración pública. Las funciones degobierno y la administración de los bienes y serviciospúblicos son insustituibles y centrales para todos: socie-dad y mercado, por más autónomos, predominantes ysustentables que puedan ser de hecho.

De ahí que la comparación de dichos procesos yexperiencias sea ilustrativa de las estrategias de quedispone el administrador público para enfrentar la apa-rente falta de opciones que genera la inevitable con-vergencia hacia la modernidad, la democracia y la efi-cacia; dichas estrategias son las mismas con que losaparatos estatales deben orientarse –a las demandasde los mercados, la competencia y la calidad– parasatisfacer la prestación y el consumo de los serviciospúblicos en la era de la globalización.

Existen cuestiones que se tornan críticas, talescomo la formación de valores y la presencia de unacultura en el servidor público basada en el profesiona-

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1 Bobbio, N., N. Matteucci y G. Pasquino. Diccionario dePolítica, Siglo XXI Editores, México, 1997, p. 12.

2 Guadarrama (2003) define a la política pública como elmedio por el cual el Estado centrado en el bienestar de lapoblación logra sus fines; para la CEPAL, son políticastodas las acciones organizadas en torno a objetivos deinterés colectivo. Las políticas públicas, según Lahera(2000), son cursos de acción o flujos de información rela-tivos a un objetivo público, desarrollados por el sectorpúblico con la frecuente participación de la comunidad o elsector privado; pueden incluir orientaciones o contenidos,instrumentos o mecanismos y aspectos institucionales.

lismo y el uso óptimo de los recursos disponibles (res-ponsabilidad). Desde luego el problema de la dimen-sión, el costo y la cobertura de los servicios proporcio-nados por el Estado se vuelve un problema grave, sies que la sociedad no logra consolidarse ni asumir res-ponsabilidades organizacionales, cuando se pretendeimpulsar procesos de cambio cultural, modernizacióntecnológica y transición política hacia la democracia.

La modernización eficaz de las acciones y de los sis-temas administrativos no debe detenerse por la carenciade recursos financieros suficientes. La verdadera moder-nidad operativa de los sistemas administrativos da pau-tas para incidir en condiciones de desarrollo que explo-ren opciones de acción legal y política que puedan sus-tituir la idea de que una administración fuerte es sóloaquella que tiene el mayor presupuesto e ingresos. Conello no quiere decirse que los recursos no sean impor-tantes, pero no deben convertirse forzosamente en obs-táculos insalvables para garantizar la marcha política yeconómica de la nación, entidad federativa o municipio.

Además, el problema de responsabilidad y corres-ponsabilidad necesariamente demanda la inclusión dela perspectiva de los ciudadanos para evaluar y con-trolar la actuación burocrática en las sociedadesdemocráticas. En este contexto, el control por el públi-co en general tiene que ser discutido principalmenteen términos de, primero, la anulación o corrección deinsuficiencias, errores o negligencia en el uso discre-cional del poder burocrático;3 y segundo, del alcance o

mantenimiento del desempeño exitoso con respecto alas necesidades, demandas y problemas de los ciuda-danos.

Esto plantea la gran interrogante de qué oportuni-dades y posibilidades tienen los ciudadanos de super-visar y verificar los procesos administrativos de tomade decisiones y consentimiento legal y la precisiónpara la actuación, para evaluar los productos dados entérminos de relevancia, propiedad, efectividad eimpacto en la solución de problemas y satisfacción denecesidades, y sobre esta base, participar influencian-do o adaptando la actuación administrativa en térmi-nos de iniciar, proveer, corregir o mejorar las activida-des específicas y productos resultantes.4

Sin embargo, los ciudadanos (al menos en nuestropaís) normalmente son considerados los jugadoresmás impotentes y pasivos en este juego. Esto corres-ponde al dominio de una burocracia –perspectivabasada en la provisión– en la teoría y práctica de con-trol en la administración pública: obviamente hay unprejuicio hacia esas formas de control que son ejerci-das por los burócratas o expertos profesionales. Losciudadanos a menudo parecen objeto de reglamentosburocráticos en lugar de ser inspectores activos de lasacciones administrativas. De hecho, esta visión amenudo ha demostrado también estar bien fundada,no obstante es demasiado general. Tiende a simplifi-car el rango y complejidad de las tareas que la admi-nistración pública se espera que cumpla, las diferentesformas en que los ciudadanos pueden ser afectados, yla heterogeneidad de roles verdaderos que ellos pue-den jugar en la actuación de los procesos buro-cráticos.

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3 Como bien señala Weber “...el certero instinto de la buro-cracia para consolidar las condiciones indispensables paramantener su poder en su propio Estado está indisoluble-mente unido a la canonización de la idea abstracta y ‘obje-tiva’ de las ‘razones de Estado’. En última instancia, losintereses de poder de la burocracia sólo suministran uncontenido concretamente utilizable a ese ideal; y en casode duda, deciden finalmente los intereses de poder”.(Weber Max (2004) ¿Qué es la Burocracia? EdicionesCoyoacán. México. p. 67)

4 Este amplio concepto de control combina elementos decontrol, considerando la evaluación como una parte o unacondición necesaria incluso para orientarla a la meta, uncontrol intencional que opera proporcionando entradas ini-ciales o de retroalimentación.

Las grandes dependencias administrativas cum-plen funciones y regulaciones explícitas de control envarios aspectos de la vida pública y privada, peromuchas de ellas también proporcionan apoyo y servi-cio a los ciudadanos. Durante las décadas de lossetentas y ochentas hubo una enorme expansión deentrega de servicios públicos. Hoy, hay pocas áreas dela vida cotidiana que no son tocadas por las activida-des administrativas; todos estamos, de una manera uotra, afectados por esto, o a veces realmente depen-demos de la actuación burocrática, pero no necesaria-mente todos en la misma medida o con las mismasconsecuencias. Los ciudadanos pueden ser afectadosdirectamente por las actividades de servicio o agen-cias de control o indirectamente, cuando las secreta-rías regulan con políticas económicas, ecológicas osociales que afectan nuestras condiciones de vida.5

Pueden imponerse regulaciones específicas y restric-ciones a vehículos que pueden beneficiar al mismotiempo, directamente a los peatones afectados, a laseguridad que resulta del camino, etcétera.

Aún más, los ciudadanos no necesariamente sonextraños en los procesos de actuación burocrática.Ellos pueden estar involucrados como clientes concre-tos en encuentros burocráticos o participar comomiembros más o menos organizados por metas o gru-pos de interés en los procesos de toma de decisionesadministrativas. La apropiada, exitosa o legítimaactuación burocrática, es dependiente de varias inicia-tivas o reacciones de ciudadanos, por ejemplo, coninformación adecuada sobre los problemas y necesi-dades (sociales), por acuerdo general sobre las metas,aceptación de reglas o utilización de servicios. Enmuchas áreas, la calidad e impacto de entrega de ser-vicios en un alto grado depende del apoyo o coopera-ción activa de esos “grupos públicos de referencia” alos que la actuación está dirigida, principalmente.

La administración pública es –según el nivel analí-tico de agregación y sobre la naturaleza, generalidad y“alcance público” de actuación– confrontada con“públicos” de naturaleza distinta, y también represen-tando diferentes (controles) intereses.

Lo anterior crea problemas para la apropiada discu-sión e inclusión práctica de control por el público, en tér-minos de ciudadanos afectados. Así como el tipo ymétodo de actuación administrativa influyen en la natu-raleza del impacto y la necesidad de control, tambiénlas relaciones correspondientes entre la administraciónpública y el ciudadano, los roles finales, la imbricaciónformal e importancia funcional, influencian la disponibili-dad, accesibilidad, pertinencia y adecuación de instru-mentos y dispositivos específicos para el control. De ahíel problema de control por el público tiene que ser espe-cificado y discutido por medio de un análisis multinivelcon respecto a la conceptualización de burocracia yarreglos de actuación, la naturaleza de los bienes o ser-vicios a ser producidos y los públicos afectados.Teniendo en cuenta esto nosotros señalamos las dife-rentes oportunidades y los dispositivos particulares decontrol que los ciudadanos pueden usar.

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5 Los ciudadanos pueden ser afectados personalmente porla actuación administrativa, pero pueden procesarse demanera diferente con respecto a los problemas o tareasespecíficas a ser resueltas para cumplirse. Los ciudada-nos también pueden ser afectados por los resultados de laactuación burocrática sin haber tenido algún contactodirecto con las agencias administrativas, sólo por el hechode ser miembro de grupos sociales o comunidades espe-cíficas. Por ejemplo, destinatarios futuros de prestacionessociales afectados por el modelo político y la aplicación deprogramas; los miembros de grupos profesionales pordecretos administrativos en derechos y deberes específi-cos; los habitantes del pueblo por los planes de las autori-dades municipales para el desarrollo urbano, o la mayoríade ciudadanos que generalmente tienen que pagarimpuestos para la realización de todos estos propósitos.De ahí, la diferente actuación afecta a las personas demodos distintos. Pero la misma actuación puede tenerconsecuencias diversas para personas diferentes e inclu-so para una persona particular.

a) Como miembros de la ciudadanía con respectoa la responsabilidad y corresponsabilidad de laadministración pública en la provisión de bienespúblicos en general (a nivel constitucional).

b) Como miembros de grupos beneficiados porprogramas específicos en la toma de decisionesy procesos colectivos pertinentes de planifica-ción administrativa (a nivel de política).

c) Como miembros clientelares de dependenciasparticulares, con respecto a la producción ope-racional y entrega de bienes y servicios concre-tos, en los encuentros burocráticos (a nivel decalle de la realidad administrativa).

Estos tres niveles de análisis puntual, a diferentesdimensiones y fases o procesos de la actuación políti-co-administrativa, de orden más o menos universal(por ejemplo, en el caso de los bienes públicos puros)o selectivo (en el caso de programas específicos yactividades simples), impactan en el público6. No obs-tante, por supuesto están interrelacionados. Los clien-tes normalmente son al mismo tiempo miembros degrupos beneficiados y de la ciudadanía. El servicio deproducción en los encuentros burocráticos es parte yconsecuencia de los programas políticos existentes,que son al mismo tiempo parte de los esfuerzos para

proporcionar u obtener bienes públicos generales,como seguridad pública o bienestar.

Los diferentes niveles de “afectación” correspon-den a los diversos roles que los ciudadanos puedenjugar en la administración pública y a las varias opor-tunidades que ellos pueden tener para controlar einfluenciar la actuación burocrática, más o menosdirectamente, pero también que el control ejercido alnivel de realidad administrativa está a un alcancevariable de influencia en los procedimientos y resulta-dos de actuación en otros niveles.

En las democracias modernas no tiene cabida lamarginación de los ciudadanos. El acceso a los bene-ficios públicos y a la igualdad de oportunidades confi-gura un sistema de apoyos y oposiciones que obligana los gobiernos y a las administraciones públicas a sermejores y más eficientes.

2. Responsabilidad política

En su artículo 92, la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos establece la figura del refe-réndum ministerial: “Todos los reglamentos, decretos,acuerdos y órdenes del Presidente deben estar firma-

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6 Elaborando una compleja síntesis de la metateoría de losenfoques institucionales, Larry Kiser y Elinor Ostrom(1982) distinguen tres niveles de análisis similares: “elmundo de elección constitucional” donde son tomadasdecisiones sobre las reglas de decisión. Estas reglas sonconsideradas para gobernar “el mundo de la eleccióncolectiva”, donde las decisiones colectivas se toman paradeterminar, fortalecer, continuar o alterar las acciones den-tro de los arreglos institucionales. Estas decisiones sonplanes para la acción futura en el “nivel operacional”, esdecir, el único “mundo de la acción” donde las actividadesen el mundo físico fluyen directamente de una decisión,donde los individuos o toman la acción directa o adoptanuna estrategia para la conducta futura, dependiendo de las

contingencias esperadas. Con respecto a nuestro asuntoy con la referencia al libro de Michael Lipsky Burocracia anivel de Calle (1980), nosotros llamamos a ésta “la reali-dad administrativa a nivel de calle”. Aquí, las accionesmás o menos discrecionales de los empleados públicos,en los encuentros burocráticos con los ciudadanos indivi-duales, determinan el acceso a los derechos y beneficiosdel gobierno, o son los beneficios y sanciones de los pro-gramas gubernamentales. En nuestra terminología, estosprogramas se forman a “nivel de la política” en el curso deprocesos colectivos de toma de decisión –de nuevo máso menos de acuerdo con esas reglas institucionalizadasque han sido fijadas (y pueden ser cambiadas) en el “nivelconstitucional”.

dos por los secretarios del despacho correspondien-tes, sin ese requisito no serán obedecidos”.

La intención original de esta figura es estableceruna responsabilidad política por los actos del jefe degobierno (Presidente de la República). Pero dadoque en los sistemas presidencialistas la remociónde los secretarios es facultad exclusiva delPresidente de la República, su funcionalidad ha sidonula. Si un secretario se niega a otorgar su firma, elPresidente en turno simplemente lo remueve y cam-biará por alguien que esté dispuesto a acatar susórdenes.

Con la ratificación del gabinete por el Senado, lafigura del referéndum7 podría tomar nueva vitalidad. Siun secretario se niega a otorgarlo, el Presidente de laRepública se verá en la necesidad de negociar con éllos términos del reglamento, orden o acuerdo respec-tivo, ya que, en caso contrario, y de persistir la negati-va del secretario, a pesar de su remoción inminente,dicho tema se ventilaría frente a la opinión pública enel Senado, pues su discusión se limitaría a la ratifica-ción del nombramiento del nuevo secretario. De estamanera aumentaría la responsabilidad política de lossecretarios y la del Presidente de la República. Por loque se propone someter a la ratificación del Senado,por mayoría simple, el nombramiento de los miembrosdel gabinete, sin que esta acción pueda extenderse alsupuesto caso de remoción de los mismos.

Con la ratificación de los secretarios de Estadosería posible incentivar la negociación política y la coo-peración entre poderes; fortalecer al Legislativo en sucapacidad de control y orientación de las acciones delEjecutivo; asegurar el desempeño de las funcionestécnicas administrativas por personas con experiencia

y, principalmente, impulsar un ejercicio más responsa-ble del poder.

Así, entre las instituciones que han construido ydesarrollado a la sociedad civil destacan las constitu-ciones políticas, el Estado liberal, la organización delrégimen político, la división de poderes, los pesos ycontrapesos entre los poderes, las libertades públicasy privadas, el sufragio universal, la representación yparticipación ciudadana, la opinión pública, el debatepúblico, la vida parlamentaria, los partidos políticos,entre otros. Sin embargo, sigue prevaleciendo la per-cepción de insuficiencia en la responsabilidad de lopúblico.

Específicamente en la moral tradicional encontra-mos un caso de responsabilidad y un deber elementa-les no recíprocos que se reconocen y practican espon-táneamente: la responsabilidad y el deber para con loshijos que hemos engendrado y que perecerían sin loscuidados que requieren. Es este el único comporta-miento totalmente altruista procurado por la naturale-za; de hecho el origen de la idea de responsabilidad noes la relación entre adultos autónomos, sino esta rela-ción con la prole necesitada de protección. Siguiendoa Jonas podemos afirmar que una teoría de la respon-sabilidad tiene en cuenta:

el fundamento racional de la obligación –esto es, elprincipio legitimador subyacente de la exigencia deun ‘deber’ vinculante– y el fundamento psicológico desu capacidad de mover la voluntad, es decir, de con-vertirse para el sujeto en la causa de dejar determinarsu acción por aquél. Esto significa que la ética tieneun lado objetivo y un lado subjetivo: el primero tieneque ver con la razón, el segundo, con el sentimien-to… Ambos son complementarios y son partes inte-grantes de la ética. Si no fuéramos, al menos por dis-posición, receptivos a la llamada del deber gracias aun sentimiento responsivo, tampoco la más conclu-yente prueba de su derecho, a la que la razón tieneque asentir, podría hacer de lo demostrado una fuer-za motivadora. Y, a la inversa, sin la ‘acreditación’ de

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7 El referéndum puede ser considerado, normalmente,como una votación popular que se diferencia del plebisci-to por una mayor regularidad y, por tanto, por ser objeto dedisciplina constitucional.

su derecho, nuestra receptividad fáctica a las llama-das de ese género sería una pelota a merced de pre-dilecciones casuales y la opción tomada por ella care-cería de justificación8.

La distinción de Max Weber entre “ética de la inten-ción” y “ética de la responsabilidad” es que en la pri-mera, que opone a la segunda, es sólo aquella incon-dicionalidad en la persecución de una causa concebi-da como incondicional que no se preocupa de las con-secuencias, sino sólo del posible éxito, para lo cualningún precio, a pagar por la comunidad, es demasia-do alto, y que incluso es digna del riesgo del fracaso yla ruina total del intento. El “político responsable”, porel contrario, evalúa las consecuencias, el costo y lasprobabilidades, y jamás dice con respecto a ningunameta pereat mundus, fiat iustitia: perezca el mundo,hágase justicia, o cualquier otra cosa en que el bienabsoluto consista. Pero quien sí dice tal cosa es fiel auna “causa” y no piensa en el bien común, pues tienepor realizable dicha causa, de acuerdo a como él lo ve,a diferencia del otro, más comedido. Así pues, lo queWeber expresó con el par de conceptos “ética de laintención-ética de la responsabilidad” no es más que ladiferencia entre el político radical y el político modera-do, entre el que sólo conoce una meta y el que pre-tende armonizar entre diversas metas, o entre el quese juega todo a una carta y el que distribuye los ries-gos. Por lo que continúa siendo cierto que la unilatera-lidad y el fanatismo son condiciones poco favorablespara la responsabilidad, la cual precisa de un juicio cir-cunspecto.

Una manera de acercarnos empíricamente al con-cepto sustancial de responsabilidad, como conceptocomprometido con fines, es preguntar qué es lo que

quiere decirse cuando se habla de “actuar irresponsa-ble”.

Aquí hay que excluir el sentido formalista de “irres-ponsable” en el sentido de carente de capacidad deresponsabilidad y, por ello, no susceptible de serhecho responsable. Es decir, sólo quien tiene respon-sabilidad puede actuar irresponsablemente. Tal vez elsiguiente ejemplo aclare la situación. Suponga que unconductor que maneja temerariamente actúa con lige-reza en lo que a sí mismo respecta, pero actúa conirresponsabilidad si con ello pone también en peligro alos pasajeros: al dejarlos subir al vehículo ha asumido,por un determinado espacio de tiempo y con respectoa un asunto concreto, una responsabilidad que deordinario no tiene para con esas personas ni para consu bienestar. Así pues, existe una relación de respon-sabilidad, una relación definible, no recíproca. Las cir-cunstancias o un convenio han puesto bajo mi custo-dia el bienestar, el interés, el destino de otros, y esosignifica que mi control sobre ellos también incluye miobligación para con ellos. El ejercicio del poder sin laobservancia del deber es entonces “irresponsable”, esdecir, constituye una ruptura de esa relación de fideli-dad que es la responsabilidad. En esa relación se dauna clara disparidad de poder o de competencia.

Más importante aún es la diferencia consistentecuando la responsabilidad extrae su fuerza obligatoriadel acuerdo (administración pública), y no de la validezintrínseca del objeto. Aquel a quien se le ha encomen-dado la recaudación de impuestos es genuinamenteresponsable de la ejecución de la tarea, sea cual seasu juicio sobre el valor de éste o de aquel sistema deimpuestos. Con respecto a estas responsabilidadessimplemente estipuladas, no dictadas por la exigenciaintrínseca de la cosa, cabe ciertamente un comporta-miento que quebrante el deber o que lo olvide, pero noun comportamiento “irresponsable”. Este concepto, ensu sentido fuerte, está reservado para la traición a res-ponsabilidades de validez independiente, traición con

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8 Jonas, Hans, El principio de responsabilidad. Ensayo deuna ética para la civilización tecnológica. Herder.Barcelona, 1995, pp. 153-154.

la cual se pone en peligro un bien verdadero. Perotambién en el caso del funcionario de Hacienda cabedefender la tesis general de que en la responsabilidadlo primero es el deber-ser de la cosa, puesto que elobjeto último de la responsabilidad, más allá del obje-to directo, es la salvaguarda de las relaciones de fide-lidad en general, sobre las que descansan la sociedady la convivencia de los hombres: y eso es un bien sus-tantivo que obliga de por sí.

La existencia de la responsabilidad libremente ele-gida se da en el caso del político, éste aspira al poderpara tener responsabilidad y aspira al poder supremopara obtener responsabilidad suprema. El poder tienesus propios encantos y compensaciones (prestigio,placer de mandar, de influir, etc.) y que los motivos delambicioso, al aspirar al poder, siempre están sin dudamezclados. Pero prescindiendo de la más cruda y egoísta tiranía, la responsabilidad vinculada al poder,posibilitada por él, es también querida cuando se aspi-ra a él, querida en primer lugar por el auténtico Homopoliticus; y el verdadero hombre de Estado verá sufama en que de él pueda decirse que actuó en bien deaquellos sobre los que tenía poder: para los cuales lotenía, por tanto. Que el “sobre” se convierta en “para”constituye la esencia de la responsabilidad.

El candidato aspira al poder para poder cargarsede responsabilidad. El objeto de la responsabilidad esla res publica, que en una república es de modo laten-te asunto de todos, pero que se actualiza tan sólo enlos límites del cumplimiento de los deberes cívicosgenerales. De ellos no forma parte el asumir la direc-ción de los asuntos públicos, dado que nadie está for-malmente obligado a aspirar a desempeñar cargospúblicos y, en la mayoría de los casos, ni siquiera aaceptar llamadas no buscadas. Pero quien se sientellamado a ello busca precisamente la llamada; y lademanda como derecho suyo.

En esta parte del trabajo señalamos que el con-cepto de “responsabilidad”, durante los últimos cinco

años, en varios artículos se ha buscado aplicar,extender o refinar este concepto a través de investi-gación empírica que esboza cómo están producién-dose y reproduciéndose las “responsabilidades” en lapráctica.

En los países de habla inglesa se ha investigadosobre la responsabilidad y la rendición de cuentas.Podemos señalar tres trabajos que han explorado larelación entre la “política” y la “responsabilidad.”

Coy y Pratt (1998) usan un estudio de caso pararastrear las influencias en la cambiante naturalezapolítica del concepto de responsabilidad en las univer-sidades. En una vena similar, Klumpes (2001) presen-ta un estudio de caso que explora las interaccionespolíticas, la responsabilidad y los cambiantes roles dela administración financiera del State SuperannuationAuthority of New South Gales. Grendron et al. (2001)sostienen que interventores del Estado en Alberta,Canadá, están involucrados produciendo activamentenuevas formas de responsabilidad que sirvan directa-mente con la “nueva administración pública”.9

Moviéndose más allá de la “política” pero quedán-dose con el enfoque que trabaja el concepto de res-ponsabilidad a través de explorar su interfaz con otrosconceptos, Llewellyn (1998) busca comprender lo finodel concepto de responsabilidad a través de explorarcómo encaja con la idea relacionada de “rendición decuentas”, en el contexto de la reforma financiera de los

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9 Cabe aclarar que la Nueva Administración Pública (NAP), lagestión pública, la nueva gestión pública, el movimiento demodernización administrativa y reforma del Estado, o tam-bién new public management (en inglés) son términossimilares que dependen más de los autores que los utili-zan que de alguna distinción epistemológica. Siendo asíque la característica distintiva de este movimiento es laincorporación a la administración pública, tanto de las téc-nicas como de la ideología (lo estratégico), distintivas de laadministración privada (management), por lo que la orga-nización se enfoca en la eficiencia, y a su vez hay unmayor énfasis en las políticas y en las decisiones.

servicios sociales en el Reino Unido. A través deexplorar la relación entre el concepto de “grupos deinterés” y de “rendición de cuentas”, Burritt y Welch(1997) adoptan un enfoque más aplicado y desarrollanun sistema de contabilidad medioambiental para elsector público. De manera similar, Jacobs (2000) expli-ca la articulación entre la responsabilidad y la transpa-rencia, y argumenta que los modelos de transparenciano eran simétricos entre los departamentos guberna-mentales en Nueva Zelanda y la población indígenaMaori. Neu (2000) también se preocupa por la respon-sabilidad y se enfoca sobre las relaciones de colonosindígenas a través de la movilización.

La coordinación y control en el nivel de análisisconstitucional y de política son temas que rebasan elobjetivo del presente trabajo. Pero elaborar la impor-tancia a nivel de calle para la teoría y práctica de laadministración pública apropiadamente es necesarioilustrar primero, comparativamente, las oportunidadesy límites de utilización y éxito de algunos importantesinstrumentos de control, formales e institucionalizados,disponibles por los ciudadanos a través de la constitu-ción, así como analizar los efectos de esfuerzos más omenos informales de grupos de interés para participaral nivel de la política.

Conclusiones

El derecho de petición ciudadana ante las autoridadesno se puede prohibir, suspender ni limitar, pues hayuna garantía social que hace que todos disfruten desus derechos, cuya base está constituida por la divi-sión de poderes y el establecimiento de una clara res-ponsabilidad de los funcionarios públicos. El ejerciciode las funciones públicas debe ser mediante una dele-gación legal y sólo de manera temporal, y en ningúncaso hay que concebir los cargos públicos comorecompensas, sino como deberes. Los administrado-

res no son representantes del pueblo, sino servidorespúblicos elegidos temporalmente para desempeñarfunciones públicas bajo la autoridad del gobierno. Elgobernante no es la fuente de alimentación de lacomunidad, sino, en el mejor de los casos, el que pre-serva y ordena su capacidad para autoalimentarse; loque significa, en general, que trata con seres autóno-mos que en caso de necesidad podrían vivir sin él.

El principal lineamiento que nos debe conducir esaquel en donde consideremos que el colaborar para elcrecimiento del todo es la causa que permite el creci-miento del uno. En la medida que cada ciudadanocolabore con el todo (bien público) para su crecimien-to, el todo colaborará con cada ciudadano para su cre-cimiento.

Transformar el autoritario sobre en el más demo-crático para sería un inicio de la verdadera responsa-bilidad pública. La modernidad requiere nuevos instru-mentos que le permitan sortear la esfera de la produc-ción que ha invadido el espacio de la acción esencial,la moral tendrá entonces que invadir la esfera de laproducción, de la que anteriormente se mantuvo aleja-da, y habrá de hacerlo en la forma de política pública,dado que la mano invisible de Adam Smith no funcio-na adecuadamente.

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RESUMEN

El artículo habla sobre la Seguridad Pública entendidaésta como una problemática que atañe a tres sectores:el Estado, la familia y la sociedad civil. Se presenta unapropuesta educativa basada en el desarrollo de los sen-timientos de solidaridad y se comentan las tesis deRorty, Mujica y Villoro.

ABSTRACT

This essay is about public security understood this asproblem concerning with three dimensions: The State,The Family and Civil Society. An educative Proposal ispresented based on the development of solidarity feelingand Rorty, Mujica and Villoro´s thesis are commentedhere.

Introducción

En su texto clásico La Fenomenología del Espíritu,Hegel señala que todo individuo, debido a su dignidadde ser humano, requiere construir su autoconciencia, esdecir, convertirse en un ser para sí e igual a sí mismo.

Cuando se encuentran dos autoconciencias, es decir, sino se da entre ellos un reconocimiento recíproco, enton-ces se entabla una lucha a muerte, y cuando en esalucha uno de los adversarios es vencido y el vencidovalora más la vida que la libertad, entonces se someteal dominante, se convierte entonces en dominado yreconoce sólo en el otro la autoconciencia. Al aceptar ladominación el vencido destruye su propia autoconcien-cia. Pero lo importante de la tesis de Hegel, de la dia-léctica de Hegel, es que el dominado no está condena-do eternamente a esa suerte, porque siempre está enposibilidad de construir su autoconciencia y volverse amedir con su adversario por el reconocimiento y respe-to de su individualidad: su dignidad humana. Por suparte, Kierkegaard ha dicho que: “yo soy en la medidaen que los otros lo son también”.1

En términos generales podemos entender a la segu-ridad pública como aquella función conservadora delorden social, con base en un orden jurídico, que contro-la el poder y norma sus relaciones con los ciudadanos yde éstos entre sí. Así, la seguridad pública remite a la

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Seguridad pública,familia y educación

Ana Lilia Ulloa Cuellar*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUniversidad Veracruzana. ([email protected])

1 Véase las propuestas existencialistas de Kierkergaard en:Sören Kierkegaard, Mi punto de vista, Sarpe, España, 1985.

existencia y permanencia de un orden público y de unorden privado como condición necesaria para la vidasocial. La seguridad pública se constituye entonces enla manifestación de la acción gubernamental ejercidapara salvaguardar la integridad, intereses y bienes delas personas y de las entidades públicas y privadas.

Esas actividades, sin embargo, deben cumplirsecon responsabilidad, respetando las garantías consti-tucionales y evitando el abuso de poder, para mante-ner la vigencia de un estado de derecho.

El cumplimiento efectivo de esas atribuciones yfunciones da nacimiento a una situación de equilibrioen las interrelaciones personales y entre las autorida-des con los ciudadanos, que se denomina orden públi-co, consistente en la situación exterior de tranquilidaden una comunidad, y que se traduce en el orden de lacalle, de las áreas rurales y del estado mismo.

Sin embargo, cuando la violencia es continua y vaen ascenso en varias áreas geográficas de unanación, podemos decir que la seguridad pública haentrado, o está por entrar, en un estado de crisis.

No es propósito de este trabajo argumentar que laseguridad pública de nuestro país está en crisis y elorden público en México se ha quebrantado, sino sólopartir del hecho evidente del aumento de la violenciaen nuestra nación, con miras a señalar algunas pro-puestas de solución alternativas para la vigencia de laseguridad pública, y la importancia de ésta desde elámbito familiar.

1. La familia y la seguridad pública

Si partimos del hecho de que el ser humano es antetodo un ser social, podemos entonces afirmar que lafamilia es el núcleo principal de toda sociedad. Y siesto es así consideramos que el asunto de la segu-ridad publica es un asunto de responsabilidad que

atañe a tres sectores: al Estado, a la sociedad civil ya la familia.

Creemos entonces que la vigencia de una auténticaseguridad pública depende no solo de un gobierno res-ponsable, sino también de una sociedad civil responsa-ble, así como de la responsabilidad en la familia.

Es la responsabilidad de esta trilogía lo que darálugar al establecimiento de una auténtica seguridadpública. Creemos también que esta responsabilidad sedará a través de la acción social derivada de una edu-cación democrática.

2. Educación democrática basada en el desarrollode los sentimientos de solidaridad

La educación democrática que hoy proponemos esuna educación sui generis que parte de lo familiar y delámbito no cognoscitivo, pero también del desarrollo delos sentimientos de solidaridad y cooperación.

Al igual que Richard Rorty2 considero que el fraca-so en la educación se debe a la carga epistémica en laque se ha basado la propia educación. Lo queBoaventura Souza ha llamado el epistemicidio; enotras palabras el ser humano no sólo está compuestode razón, sino también de otras propiedades y carac-terísticas que la educación tradicional no ha concebi-do. Una autentica educación democrática no puedequedarse en el aspecto cognoscitivo del ser humano,sino que debe avanzar en el desarrollo de los senti-mientos, de las capacidades y de las actitudes de soli-daridad y cooperación.

Como Richard Rorty ha señalado, el trabajo edu-cativo debe enfocarse ahora al desarrollo emocionalde los individuos, lo que nos capacite para conocer latristeza y el dolor ajeno. Se debe reemplazar la episte-

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2 Cfr. Richard Rorty. ¿Conocimiento o esperanza?, Fondode Cultura Económica, México, 2001.

mología y la ontología esencialistas, que tanto daño lehan hecho al pensamiento occidental, por una filosofíasocial que apunte a una teoría de la acción política yreemplace razonamientos deductivos por razonamien-tos deliberativos, reflexivos y consensuales, que apun-ten a la superación de situaciones críticas como lahambruna, la inseguridad, la corrupción, la violencia,etcétera.

Es necesario que, como apuntaba Anette Baier, eshora de que nos despojemos tanto de la idea platóni-ca del verdadero yo, como de la idea kantiana de queser moral es ser racional. Pues el respeto y la difusiónde la cultura de los derechos humanos respondenmucho más a un progreso de los sentimientos que aun mayor conocimiento de las exigencias de la leymoral. Dicho progreso consiste en una creciente capa-cidad para ver mucho más las semejanzas que lasdiferencias entre nosotros. Las semejanzas no serefieren a un yo profundo y esencial que guarde la ver-dadera humanidad, sino a esas pequeñas similitudes,como abrazar a nuestros padres e hijos. Tenemos quedejar de preguntar qué nos hace diferentes de losotros animales, y dejar de suponer que la diferenciaradica en que nosotros podemos pensar mientras queellos tan solo pueden sentir. Sería mejor pensar quenosotros podemos sentir los unos por los otros muchomás que ellos.

En esta misma línea se encuentran los trabajos deRosa María Mujica en el Perú. Esta autora ha desa-rrollado toda una propuesta educativa basada en trespuntos fundamentales: la enseñanza de los derechoshumanos, el desarrollo de los sentimientos y la cons-trucción de una cultura para la paz.

La educación en derechos humanos reúne unaserie de características de las cuales cabe resaltar lassiguientes:

1. La educación en derechos humanos es unaeducación centrada en la persona.

2. La educación en derechos humanos es unaeducación centrada en el aprendizaje significa-tivo.

3. La educación en derechos humanos busca unaprendizaje integrador.

Pero sobre todo, es importante destacar que la educa-ción en derechos humanos mantiene una estrecharelación entre la democracia y el desarrollo.

Mujica propone una pedagogía de la ternura, la cuales la antítesis de la pedagogía de la violencia: “Desdenuestra opción [señala Mujica] se rechaza todo aquelloque hiere a las personas, que las hace sentirse dismi-nuidas en su autoestima y en su dignidad”. Así:

El pedagogo que se compromete con esta propuesta,se convierte en un “psicólogo descalzo” que asume eltrabajo educativo como una construcción y recons-trucción de herramientas y metodologías para la edu-cación en derechos humanos, la autoestima de laspersonas, que busca la superación de los complejosde inferioridad que se han ido tejiendo a lo largo denuestra historia y que han devenido en la margina-ción de grandes mayorías de nuestros países. Paraesto se orienta a forjar identidades individuales ycolectivas sólidas, con clara conciencia de la dignidadpersonal y de las propias capacidades.3

Importante resulta señalar que esta pedagogía de laternura en nada significa una educación de la debili-dad o para la debilidad, menos una educación de lacursilería. Se trata de una pedagogía basada en el“afecto pedagógico”, afecto que nos lleva a sacar lomejor de uno y de los demás. Afecto que implica disci-plina, tenacidad y honestidad, con miras a la búsque-da de la felicidad de cada uno y con los demás.

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3 Rosa María Mujica. “Herramientas y metodología para laeducación en derechos humanos”, en CursoInterdisciplinario de Alta Formación en DerechosHumanos Unión Europea, julio de 2005, pp. 720-721.

En este sentido, no promueve el “dejar hacer, dejarpasar”, ni el caos, ni el desorden o la indisciplina; porel contrario, promueve la construcción de normas demanera colectiva, que partan de las propias conviccio-nes, de los propios sentimientos y que suponen lamotivación necesaria –y contar con los instrumentosmás eficientes– para que ellas se cumplan. Estorequiere, también, que los educadores tengan fe enlas posibilidades de los educandos y en sus capacida-des para actuar, por convencimiento de lo que hay quehacer, para asumir responsabilidades, para actuar conjusticia y democráticamente.

La pedagogía de la ternura finalmente tiene queser una pedagogía agresiva [...] ternura y agresividadvan juntas, porque la ternura debe tener la capacidadde salir al encuentro ante la pérdida de una concienciahumanitaria. Como brillantemente ha señaladoAlejandro Cussianovich: “Sólo pueden tener capaci-dad de ternura los que tienen capacidad de indigna-ción frente a la injusticia y la explotación.”4

Por su parte, Luis Villoro ha señalado que la vía dela educación es por la que se puede conformar ungobierno democrático, y la propuesta educativa deeste filósofo se basa en el desarrollo de habilidadespara la acción solidaria y cooperativa, ensanchando elámbito de nuestros sentimientos y empatía.

Finalmente, cabe señalar que este tipo de educa-ción sui generis, basado en el desarrollo de los senti-mientos y de la cooperación, puede ser impulsada porel Estado, pero su fortaleza radica en el ámbito fami-liar. Proponemos entonces:

1. Este tipo de educación democrática sui generis,basada en el desarrollo de los sentimientos desolidaridad y cooperación.

2. Que esta educación democrática parta desde lofamiliar.

3. Que este tipo de educación esté presente en laeducación no formal, proporcionada principal-mente a través de los medios de comunicación.

Concluimos señalando nuevamente que la problemáti-ca de la seguridad pública es responsabilidad de tressectores: el gobierno, la sociedad civil y la familia.

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4 Ibid.


La cultura o civilización, en su sentido etnográfico amplio, es aquel todo complejo que incluye el conocimiento,

las creencias, el arte, la moral, el derecho, las costumbres y cualesquiera otros hábitos y capacidades adquiridos por el hombre

en cuanto miembro de la sociedad.

H. B. TAYLOR, 1871

RESUMEN

La cultura, unas veces ignorada, otras menospreciada,constituye un sistema de factores ideológicos, de estruc-turas y roles sociales, y de elementos utilitarios que per-miten al ser humano subsistir en los contextos de lassociedades donde se desarrolla. Como producto del que-hacer humano, este fenómeno puede ser relacionado conlas diversas disciplinas que también han sido creadas porel intelecto del hombre y su creatividad.

El presente artículo aborda, en forma breve, la rela-ción que el autor visualiza entre la cultura con la disci-plina denominada economía.

ABSTRACT

Culture, sometimes ignored, at times scorned, is com-posed of a system of ideological factors, social structu-res and roles, and utilitarian elements that allow man tosurvive in the context of the society in which he deve-

lops. As a product of human activity, this phenomenoncan be linked to the diverse disciplines that man has cre-ated through his intellect and creativity. This articlebriefly discusses the relationship that the author visuali-zes between culture and the discipline labeled “econo-mics.”

Introducción

En las últimas décadas se ha tendido a revalorar el estu-dio de la cultura como variable de interés en el análisisde diversos fenómenos sociales, en los que intervienenaspectos del saber y quehacer humanos. Sin embargo,aún no se ha otorgado a este fenómeno el reconoci-miento que merece. Ello puede deberse, entre otrascausas, al hecho de que este concepto es reducido porlo general sólo a los aspectos artísticos, sin considerarque el mismo ha jugado –y lo sigue haciendo– un papelrelevante en el desarrollo de las sociedades, teniendouna destacada influencia en el cotidiano accionar de susintegrantes.

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Cultura y Economía.Áreas de interacción

del quehacer humano

Juan Manuel Ortiz García*

* Profesor e investigador del Instituto de Investigaciones yEstudios Superiores de las Ciencias Administrativas de laUniversidad Veracruzana.

Ideologías, estructuras y roles sociales, así comoherramientas resultantes de la aplicación tecnológicaderivada del conocimiento adquirido, integran el cúmu-lo de elementos que son creados por el hombre ytransmitidos de generación en generación a través delo que hoy denominamos cultura.

Este fenómeno, producto de la acción humana y susocialización, y a la vez condicionante de las mismas,juega un papel relevante en el desarrollo del hombre ysu sociedad, vinculándose consistentemente con cadauna de las acciones que en su seno se producen coti-dianamente, en el contexto sociocultural.

Caso específico del resultado de estas accionesson las disciplinas que el hombre ha creado, y a travésde las cuales se ha promovido la generación y aplica-ción del conocimiento, tendiendo siempre a la búsque-da de una mejor satisfacción de sus necesidades. Elderecho, la ciencia política, la historia, la economía, laeducación y la administración, entre muchas otras, sonclaro ejemplo de estas disciplinas.

En el presente artículo trataré de explicar algunoselementos que, desde el punto de vista particular y enel marco del quehacer humano, dan pie al estableci-miento de una relación entre la cultura y una de las dis-ciplinas que han constituido la base del crecimiento delas sociedades, desde la perspectiva del quehacerproductivo, me refiero a la Economía.

Para tal efecto abordaré en forma breve cuatroaspectos. El primero de ellos estará relacionado con lanaturaleza social del ser humano y de sus organiza-ciones; el segundo hará referencia al fenómeno de cul-tura, distinguiendo de ella su naturaleza e importancia;posteriormente, haré lo propio con el tópico de la eco-nomía para, finalmente, tratar de fundamentar la rela-ción que visualizo entre estos dos fenómenos y queestablece un marco de acción del saber y quehacerhumanos.

Debo aclarar que no es mi intención hacer un tra-tamiento en profundidad de estos conceptos, sino sim-

plemente versar sobre algunas cuestiones teóricasque contribuyan a la comprensión del vínculo quedesde mi perspectiva entre ellos existe.

1. La naturaleza social del hombre

La naturaleza del ser humano puede ser comprendidadesde dos enfoques: uno basado en su origen biológi-co y otro en el marco del aprendizaje que se produceen el entorno social donde aquél se desarrolla.

En cuanto al primero de estos dos enfoques, essabido que, como organismo vivo, el ser humano estáconformado por diversos factores de orden biológicoque son transmitidos a través de la herencia. Aspectosde carácter físico en su mayoría, como puede ser elcolor de cabello y de los ojos, la complexión física, eltimbre de la voz y la estatura, entre otros, así comociertas predisposiciones como las formas de conducir-se y las potencialidades para el desarrollo de activida-des específicas, integran estos factores.

Por su parte, el aprendizaje entra en juego una vezque el ser humano se encuentra expuesto al entornosocial, donde una amplia gama de elementos comoson las normas y roles sociales, por ejemplo, son brin-dados por los miembros de su comunidad y aprehen-didos por el propio sujeto a fin de garantizar su adap-tación y por ende su subsistencia.

Mucho se ha discutido respecto a cuál de los dosfactores es el que determina el ser del hombre. En laactualidad sabemos que ambos le integran y danforma, proporcionándole cada uno de ellos, desde suámbito de acción, una serie de características que lepermiten, por una parte, la distinción ante los demásmiembros de su comunidad y, por otra, su adaptaciónal entorno o entornos donde desarrolle su actividad.Este fenómeno, resultante de la acción de la herenciay el aprendizaje, es lo que hoy día conocemos comopersonalidad.

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Cultura y Economía. Áreas de interacción del quehacer humano

Asimismo, el ser humano es un organismo quedada su naturaleza trata de sobrevivir satisfaciendociertas necesidades que durante su vida van surgien-do. Para lograrlo realiza cotidianamente una infinidadde acciones que tanto en forma individual como colec-tiva le permiten obtener los satisfactores correspon-dientes.

Necesidades de carácter fisiológico, de seguridad,sociales o de pertenencia, de reconocimiento y deautorrealización, constituyen, de acuerdo a AbrahamMaslow (1949), la base motivacional para la conductadel ser humano.

En principio se trata de necesidades básicas queel hombre tiende a satisfacer de alguna manera enforma individual, pero que en la medida que su siste-ma de necesidades crece y se complica, requiere delapoyo de otras personas para lograr sus propósitos ysatisfacer sus necesidades de una manera más efi-ciente. Cuando ello ocurre se produce un fenómeno enel cual ya no sólo se contemplan los intereses de unapersona, sino que, ahora en conjunto, se trata de satis-facer la amplia gama de necesidades presentadas porlos miembros de una comunidad.

Precisamente este fenómeno –el de la relación delser humano con los demás miembros de sus comuni-dad– es el que nos brinda la posibilidad de contemplaral hombre como un ser social, por un lado necesitadode la cooperación de sus semejantes para lograr deforma más eficiente sus objetivos y, por otro, dispues-to a contribuir para que los demás miembros de sucomunidad cumplan con los propósitos que les corres-ponden. Esto es la base para conformar lo que hoy díaconocemos como una organización.

Este ente social viene a constituir en la actualidadel poste alrededor del cual giran –considero que en sutotalidad– los quehaceres de los integrantes de unacomunidad. Organizaciones productivas, comerciales,económicas, recreativas, educativas y sociales, entreotras, integran la amplia gama de entidades donde a

cada momento acudimos para tratar de satisfacernuestras necesidades.

2. Una aproximación al concepto de cultura

Dada su capacidad para pensar, simbolizar y transmi-tir ideas, el ser humano puede concebirse como unorganismo capaz de crear, desarrollar, mantener ymodificar culturas. Como cabe en el marco especulati-vo del desarrollo de la humanidad, reforzado por lasteorías resultantes del hallazgo de diversas investiga-ciones de carácter histórico y antropológico, el hombretuvo la tendencia a asociarse con sus semejantes, afin de lograr la satisfacción de diversos tipos de nece-sidades. Si bien es cierto que una de las causas de talasociación pudieron haber sido sus limitaciones conrespecto a la magnitud del entorno físico, la realidades que tal asociación y las interacciones que en ella serealizaron condujeron a la conformación de un fenó-meno humano conocido como cultura. Pero ¿qué sepuede entender por este término?

La cultura es uno de aquellos conceptos cuya defi-nición exacta es difícil de lograr, tal vez porque lamisma procede de un elemento igualmente arduo dedefinir: la naturaleza humana, condicionada por lacomplejidad del hombre; ésta da pauta a una ampliagama de posibilidades de comportamiento.

Antes de aproximarme a un concepto del términocultura que oriente el sentido del presente trabajo,considero necesario señalar algunos elementos quedesde el punto de vista particular intervienen en lanaturaleza del fenómeno cultural. Entre ellos seencuentran los siguientes:

1. La problemática del hombre con su entorno. Elser humano es un animal social que para sub-sistir requiere de una adecuada ubicación en loscontextos donde desarrolle sus acciones. Dichaubicación, conlleva tres situaciones que el hom-

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bre debe afrontar y resolver: su relación con elmedio físico circundante, con cada miembro desu comunidad y con los miembros de otros gru-pos (Arias Galicia, 2002).

2. La vida humana y su objetivación en el fenóme-no cultural. Aun cuando la naturaleza produceuna gran variedad de elementos, que en suestado primario representan satisfactores anecesidades básicas del hombre, en general noresultan suficientes; esta situación le motiva aintervenir en la naturaleza con el propósito dereproducir otro tipo de satisfactores. A partir deesta acción, el hombre se manifiesta dejandohuellas en los miembros de su comunidad, locual da paso a lo que Luis Recasens (2001)considera como objetivaciones de la vida huma-na, es decir, la cristalización de pensamientosen algo que hemos denominado objetos y quepor ser resultado de la acción cultural del hom-bre, son concebidos como objetos culturales.Dichos objetos abarcan una amplia gama demanifestaciones humanas, que pueden darseen el presente o que pueden ser resultado de lavida humana antecedente. Para su elaboración,requieren del uso de materia prima y de capaci-dades humanas; sin embargo, lo que prevaleceno son sólo esos insumos, sino el significado osentido que se da a los mismos (Recasens,2000), y que constituye uno de los ejes del com-portamiento humano.

3. La cultura como un sistema de funciones de lavida humana. Todas las actividades que reali-za el ser humano tienen un sentido funcional,es decir, un sentido utilitario. Estas funcionesse articulan entre sí para formar sistemas, decuya interacción han surgido diversos ámbitosdonde el ser humano desarrolla su vida, tantoen forma individual como colectiva. La reli-gión, el lenguaje, la ciencia y su aplicación

tecnológica, la expresión artística, la regula-ción moral del comportamiento y la normativi-dad jurídica de las relaciones sociales, asícomo las actividades económicas, han sidocreaciones del hombre con una intencionali-dad orientada a los quehaceres esenciales desu vida.

4. La cultura como fenómeno que influye en laconformación de la personalidad. Si bien escierto que el ser humano puede ser consideradocomo un sistema que se encuentra integradopor elementos biológicos y sociales que no pue-den ser separados, también lo es el hecho deque de la interacción de ambos, como mencio-né anteriormente, se conforma una serie decaracterísticas que permiten tanto su distinciónde los demás miembros de su comunidad comosu adaptabilidad a las circunstancias de losdiversos contextos en los que se desenvuelve.Esto es lo que llamamos personalidad, y la cul-tura como fenómeno social juega un lugar privi-legiado en su configuración. Sin embargo, ellono tan sólo se da en sentido; el repertorio con-ductual de cada uno de los individuos que con-forman un grupo social también influye en laconformación y desarrollo de su cultura.

Por otro lado, como producto del ser humano y de suinteracción social, la cultura posee una serie de carac-terísticas; entre ellas, podemos destacar las siguientes:

1. La cultura puede ser modificada. Al ser concebi-dos en un momento histórico determinado, losobjetos culturales permanecen como entes sus-ceptibles de volver a recrearse y por lo tanto detrascender, es decir, de ser retomados y ade-cuados a las condiciones contextuales de tiem-po y lugar para ser recreados una y otra vez pordistintas generaciones, reviviendo con ello la

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vida humana en ellos plasmada originalmente.Con acción, el hombre enriquece o modificaestos objetos, a fin de condicionarlos a las cir-cunstancias sociales del momento.

2. La cultura puede ser heredada. Considerandoque el mundo de la cultura está dado por objeti-vaciones que el hombre realiza en el transcursode su vida, y que el sentido de cada objeto cul-tural –producto de estas objetivaciones– esimpregnado como una manifestación de la natu-raleza humana de su creador, podemos decirque una vez socializado ese objeto cultural, elmismo pasa a ser parte de la comunidad a laque el individuo pertenece. Ello da pie a lo quehoy día conocemos como patrimonio cultural,fenómeno que de una u otra manera queda adisposición de otras personas para su uso, yasea de forma particular o social. La cultura noexiste sólo como una huella de acciones denuestros antecesores, sino que, al ser constan-temente revivida o reactualizada por las perso-nas de un grupo social, se traduce como unnuevo sistema de pautas vitales que se integrana una comunidad específica, y que al momentode ser establecidas por sus miembros, constitu-yen la herencia cultural que socialmente setransmite a través de diversas generaciones.

3. La cultura puede ser subdividida y clasificada.Tomando en cuenta que la cultura abarca lagran diversidad de la naturaleza y de los queha-ceres humanos, podemos decir que la misma seencuentra integrada por un conjunto de elemen-tos que nos permiten ubicarla como un sistemaorientado hacia algún fin. Bajo este concepto sepueden establecer ciertas categorías. Sin afánde pretender una taxonomía de carácter sufi-ciente y exhaustivo, a continuación se presentaun ensayo de clasificación, con base en los pun-tos de vista de dos estudiosos del comporta-

miento humano: Sorokin (1947) quien, citadopor Recasens (2001), nos habla de subsistemasculturales, y Arias Galicia (2002), quien haceuna clasificación en subculturas. A continuaciónabordo tales clasificaciones.

Los subsistemas de la cultura

i. Subsistema ideológico. Comprende la totalidadde ideas, valoraciones y normas, refiriéndose alas creencias, ideas, filosofía y modos de ver eluniverso que imperan en una cultura. Estáconstituido por medios para transmitir ideas,creencias y emociones, a fin de que puedaninteractuar entre sí las personas de un gruposocial. Abarca la religión, la filosofía, la ciencia,la ética, las bellas artes y el idioma oral y escri-to, entre otras.

ii. Subsistema conductual-sociológico. Este segun-do grupo incluye la totalidad de las pautas o delos esquemas a través de los cuales aparecenobjetivados, manifestados y socializados, en laconducta efectiva, las ideas, las significaciones,los principios, las valoraciones y las normas.Ejemplo de estos elementos son los rituales, lascostumbres, las normas y el Derecho, los roles opapeles y el status.

iii. Subsistema material-tecnológico. Finalmente,este subsistema comprende los objetos mate-riales, las cosas, las energías biofísicas, losutensilios, artefactos e instrumentos, es decir,aquello que el hombre emplea en la construc-ción de los objetos con los que resuelve susnecesidades, permeando las actividades deproducción, lo cual implica por un lado unametamorfosis de los aspectos ideológicos, y porotro influye en los de carácter conductual-socialdel grupo.

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Subculturas

i. Regional. Se refiere a la geografía donde se ubi-que el fenómeno cultural en estudio, pudiendoser éste de carácter local, regional, nacional ointernacional.

ii. Ocupacional. La ocupación del ser humano inci-de en varios aspectos de su vida individual ysocial, la misma determina el status y por endela clase social a la que pertenece o pretendepertenecer. Dado que cada ocupación requierede un entrenamiento, la formación requeridaconlleva a la necesaria conformación de gruposque para este caso podemos llamar profesiona-les u ocupacionales. Cada ocupación maneja supropia jerga, sus tecnicismos, sus propios ritosde iniciación, sus símbolos de status, sus cos-tumbres y sus tabúes, entre otros.

iii. Organizacional. Es un hecho que la aplicacióndel conocimiento a las problemáticas que plan-tea la vida humana, para la satisfacción de laamplia gama de necesidades de los miembrosde una comunidad, ha llevado a establecer unadivisión de las tareas a realizar que se han tra-ducido en el establecimiento de diversos ramosy a la creación de múltiples tipos de organiza-ción, cada una de las cuales, debido a la natu-raleza del trabajo que desarrolla y a la culturasumada de los individuos que la integran, con-forma su propia cultura.

4. La cultura posee categorías de orden universal.El número de funciones que integran la vidahumana y que se traducen en sus objetivacio-nes culturales no es indefinido, sino presentaciertas características que nos pueden llevar adeterminar los productos de estas objetivacio-nes. Toda vez que estas funciones esencialesestán integradas en sistemas de comportamien-

to humano, y que este comportamiento tieneciertas pautas de carácter constante sin impor-tar la procedencia de los individuos, dichas fun-ciones pueden ser catalogadas en categoríasuniversales de la cultura. Estudios históricos yantropológicos han demostrado que además delos aspectos particulares de cada una de lasculturas de los diversos grupos humanos, exis-ten ciertos rasgos generales en todas esassociedades, como son la religión, el conoci-miento, el arte, la economía, la técnica, el dere-cho y la política, lo cual se traduce en variantesculturales de carácter general, como es la cons-tancia en las relaciones familiares –a pesar delas muy variadas formas que toman en cada cul-tura en particular–, la estructura de los lengua-jes y hasta cierto simbolismo que en diversasregiones se utiliza (Recasens, 2001). Ello nosucede por casualidad, sino debido a la estruc-tura misma de la vida del hombre. De esto sedesprende que existen elementos constantes ygenerales en todas las culturas, así como aque-llos de carácter particular que dependen de laspautas de vida que cada grupo haya estableci-do para su desarrollo.

Si visualizamos a la cultura desde sus aspectos gene-rales, podemos decir que la misma tiene un sentido yque por ese mismo hecho se traducen en un patrimoniosusceptible de quedar a la disposición de otras perso-nas para ser. Constituye el conjunto de objetivacionesde la vida humana que fueron realizadas con actos revi-vidos individual y socialmente. Dicho patrimonio integrael conjunto de creencias, pautas de conducta, actitudes,puntos de vista, valoraciones, conocimientos, utensilios,arte, instituciones, organizaciones, lenguaje y costum-bres, entre otras más, que son compartidos por losmiembros de una determinada sociedad y transmitidosa las siguientes generaciones.

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Retomando lo anteriormente comentado, sepuede conceptualizar al término cultura como un sis-tema creado por el ser humano, que integra aspectosde índole ideológicos, conductual-sociológico y mate-rial-tecnológicos, y que constituye el entorno comúnde su espacio vital.

3. Economía

Cuando hablamos del trabajo que el hombre realizapara satisfacer sus necesidades, visualizamos unaserie de circunstancias relacionadas con tres situacio-nes susceptibles de ser planteadas como problemas:el qué producir, el cómo y en qué cantidad hacerlo.Estas tres cuestiones constituyen básicamente el áreade estudio de la disciplina denominada economía.

Derivada de la palabra griega oikos (casa, en cas-tellano), la palabra economía hace referencia a la des-cripción y aplicación de las normas o lineamientosnecesarios para que los elementos de una casa cami-nen o funcionen de forma adecuada; esto es, la refe-rencia a una ley o administración de la casa.

Muchos estudiosos han aportado sus ideas con elfin de establecer un concepto de esta disciplina.Considerando algunas de estas aportaciones pode-mos encontrar algunos elementos de cuyo análisispueda derivar el concepto que mejor se adecue a latemática del presente escrito.

Elementos como la existencia de necesidadeshumanas, la satisfacción de éstas a través de bienesmateriales, la producción y la distribución de dichosbienes, así como su escasez para satisfacer las nece-sidades en cuestión, parecen ser elementos que per-mean las propuestas de concepto realizadas por espe-cialistas en la materia.

Considerando entonces tanto el origen griego de lapalabra, como el quehacer propio de esta disciplina,podemos pensar que la misma constituye un ámbito

de acción humana que tiene por objeto la administra-ción de los recursos de que dispone una comunidad y,que por ser escasos, se aboca al estudio de las formasde producción y distribución de bienes que los miem-bros de la misma requieren para su subsistencia.

La economía, como diversas disciplinas, constitu-ye un sistema conformado de elementos que a travésde su interrelación, producen una dinámica que seperfila al alcance de objetivos y metas previamenteestablecidos. Lo elementos básicos que correspondena esta disciplina son:

a) Las necesidades humanas.b) Los problemas económicos.c) Las actividades económicas.d) Los recursos o factores productivos.

Como anteriormente se dijo, el hombre debe satisfacerdurante su vida un sinnúmero de necesidades paralograr su subsistencia, y esto sólo es posible a travésdel esfuerzo humano organizado, mismo que seencuentra integrado por diversas acciones cuantifica-bles y medibles que podemos interpretar como hechoseconómicos que, una vez concientizados por el hom-bre, se convierten en actos económicos. Estoshechos, de acuerdo a Silvestre Méndez (1990), pue-den ser agrupados en tres categorías:

a) La transformación de la materia prima en pro-ductos, a través del trabajo humano.

b) El traslado de esos productos al lugar donde senecesitan.

c) La aplicación de los productos al fin al que seles destina.

En otras palabras, la producción, el intercambio y elconsumo de estos bienes.

La satisfacción de necesidades, por lo general,requiere de la transformación de los recursos natura-

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les en elementos destinados a esta satisfacción; sinembargo, dada la amplia gama de individuos y de susnecesidades, así como la diversidad geográfica en quese ubican, por lo general se requiere del traslado delos productos de esta transformación, y su oferta enespacios específicos que hoy denominamos merca-dos; en éstos las personas adquieren sus satisfactoresa través del intercambio.

Pese a que aparentemente este ciclo de produc-ción, intercambio y consumo se visualiza como unaactividad de fácil realización, la realidad nos indica queello no es así. En el momento en el que hombre tomaconciencia de sus necesidades y de que existenmaneras de satisfacerlas, surge lo que en economíase denomina problema económico, esto es, el plante-amiento de qué producir, cómo producir y cuánto pro-ducir, cuestionamientos económicos básicos de todasociedad.

Toda vez que las necesidades del ser humano sonmúltiples y que la producción es un fenómeno esencialpara la satisfacción de esas necesidades, es necesa-rio determinar qué es lo que se va a producir. Elloconstituye el primer problema económico. Determi-nado el qué producir, surge el segundo problema: elcómo producir; cuestionamiento que hace referencia alos recursos materiales, financieros, tecnológicos y deinfraestructura física y humana con que contamos pararealizar la producción de un bien y/o producto.

Finalmente, como tercer problema está el cuestio-namiento cuánto producir, factor supeditado tanto a lasnecesidades existentes como a los recursos con losque contamos para hacerlo, sin dejar de visualizar lacapacidad económica de quienes van a ser los consu-midores de los productos en cuestión.

Aunado a estos tres cuestionamientos, podemosagregar la interrogante de para quienes vamos a pro-ducir, misma que va a determinar la finalidad de nues-tros actos económicos.

En cuanto al segundo cuestionamiento –cómo pro-ducir–, el ser humano debe contemplar una serie derecursos que en economía se denominan factores eco-nómicos, es decir, todos aquellos elementos que contri-buyen a que la producción se lleve a cabo (Méndez,1990). Tradicionalmente estos factores se han agrupa-do en tres elementos: tierra, trabajo y capital.

El primero de ellos, la tierra, está constituido portodos los recursos naturales que intervienen en los pro-cesos de producción, es decir, todos aquellos elementosque nos brinda la naturaleza en forma “pura”. Recursoscomo el agua, la tierra los animales, minerales y vegeta-les, son considerados como parte de este rubro.

Por su parte, el trabajo está integrado por el con-junto de actividades humanas desarrolladas de formaconsciente, mediante las cuales se logra transformar yadaptar los elementos de la naturaleza para satisfacer,en la medida de lo posible, la gran diversidad de nece-sidades humanas.

Finalmente el capital, está constituido por la maquina-ria, el equipo, la infraestructura física, el aspecto financie-ro y las herramientas con que se cuenta para desarrollarlos procesos productivos, es decir, son todos aquellosrecursos susceptibles de reproducirse y que ayudan a quese realice la actividad productiva.

Resumiendo, podemos decir que el sistema económi-co está basado en una estructura que surge de la exis-tencia de necesidades humanas, mismas que dan lugar aproblemas económicos básicos –qué, cómo y cuánto pro-ducir–, mismos que pueden ser resueltos a través de larealización de actividades cuantificables y medibles, y pormedio del uso de los factores productivos.

4. Economía y cultura: dos ámbitos de interacción humana

Para iniciar con este apartado, podemos preguntarnosqué relación existe entre estos dos tópicos de natura-

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leza aparentemente divergente; por un lado la econo-mía, con sus tratados y teorías científicas, y por el otrola cultura, referida a lo que el hombre realiza en sutotalidad como ser social. Respecto a esta aparentedivergencia, puedo comentar que aún cuando asípudiera parecer, la realidad nos muestra que comoespacios de interacción humana, ambos tópicos seencuentran íntimamente relacionados. Con el propósi-to de contribuir a una mejor comprensión de esta ase-veración, a continuación presento un breve análisisdesde dos perspectivas; una que considera a la cultu-ra como la totalidad de la acción humana, y otra que laconsidera como un medio de expresión.

El primer caso concibe a la cultura como productode la actividad humana, que una vez instituida se tradu-ce como ese marco general donde dicha actividad tienelugar, representando por lo tanto la totalidad del saber yquehacer del hombre. Desde el actuar cotidiano hastala producción científica y tecnológica que incluye la creación de las diversas disciplinas, con base en lascuales se genera y aplica el conocimiento pueden serconsiderados como ejemplos significativos de la ampliagama de posibilidades que este enfoque presenta.

En este sentido, todas las actividades requieren lacreación de satisfactores que, para ser producidos,trasladados desde su lugar de origen a espacios espe-cíficos donde los mismos se requieren, promovidos y,en su caso, consumidos, requieren, además de laintervención humana, de una serie de elementos parasu cabal realización. Recursos de carácter financiero,material y tecnológico, entre los más importantes, sonnecesarios para tal función.

La creación de estos productos se da en diversosámbitos y niveles de la actividad humana, desde lassituaciones más precarias hasta las que contemplanlas instancias institucionales creadas por el Estado ypor la iniciativa privada; en ellas existen diversos acto-res que constituyen una compleja red de interaccio-nes, donde por lo común se enfrentan grandes desa-

fíos. Esta situación requiere para su abordaje, entreotras estrategias, de la intervención de la ciencia eco-nómica. No podemos pensar en una organización, seacual fuere su naturaleza y giro de acción, que no hicie-ra partícipe de sus acciones a los aspectos económi-cos y a los elementos que los mismos contienen. Esen este nivel que para el primer caso, se considera larelación economía-cultura. Ello si pensamos en la cul-tura como una totalidad que enmarca el accionar delhombre.

Sin embargo, existe otra concepción que sin llegaral extremo de encasillar a la cultura en el ámbito artís-tico, como muchas veces sucede, considera el aspec-to cultural como ese vehículo de concepción delmundo y expresión de las ideas, ya sea individuales ocolectivas. Ese es el segundo caso al que hice refe-rencia en la introducción del presente apartado. Merefiero a las denominadas actividades culturales, mis-mas que de distintas maneras satisfacen una clase denecesidades humanas, sobre todo las sociales, depertenencia y de autorrealización, según la propuestade A. Maslow (1949). En este tenor, las actividadesculturales a que nos referiremos tienen que ver con elconjunto de cosmovisiones, modos de vida y costum-bres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, enuna época y en un espacio determinados.

La creación de productos culturales se da en elmarco de una diversidad de ámbitos y niveles de laactividad humana, desde las situaciones más preca-rias hasta las que contemplan las instancias institucio-nales creadas por el Estado y por la iniciativa privada.Como ya comenté, cuando hablamos de la producciónde cualquier satisfactor, y el de orden cultural no es laexcepción, debemos tener presentes la transforma-ción de la materia prima en productos, su traslado allugar donde se necesitan y su aplicación al fin al quese les destina. Ello, implica por lo menos tres instan-cias: la que produce, la que promueve y la que la queconsume.

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En el marco de la cultura y para el primer caso,estamos hablando del ser humano creador, quiendesarrolla directamente los productos y/o actividadesculturales y cuya acción requiere necesariamente derecursos económicos. En este aspecto me refierotanto al ser humano individual que manifiesta sus esta-dos internos a través de diversos productos culturales–incluyendo a las expresiones artísticas–, como a losdiversos grupos que, en colectividad, orientan susacciones en este sentido.

En lo que respecta al segundo caso y acorde altema que nos ocupa, estoy haciendo alusión a lasorganizaciones públicas o privadas responsables deco-crear (en el sentido de co-producir y de co-recrear)sobre todo en cuanto a la promoción tanto de los pro-ductos culturales como las actividades de orden cultu-ral. Caso específico de estas organizaciones es lo queconocemos actualmente como industrias culturales,término acuñado en la década de los cuarenta por losfilósofos de la escuela de Frankfurt, M. Horkheimer yT. Adorno, haciendo alusión al sentido de desnaturali-zación del arte y la cultura, mismo que dio paso a unaserie de debates entre quienes consideran a las indus-trias culturales como organismos sin matices y sujetosde desconfianza, y aquellos que consideran a las mis-mas como la clave del quehacer cultural y el lugar delejercicio de la democracia social.

Estas industrias pueden ser conceptuadas, en suprimer momento como aquellos segmentos del queha-cer cultural dedicados a la producción de bienes y ser-vicios, de manera industrial, de forma continua (v. gr.radio) o como soporte (v. gr. libro), que difunden con-tenidos o productos simbólicos, generados sobre labase de la creatividad humana y que expresan valoresy representaciones sociales. En su segundo momento,las industrias culturales requieren de canales de distri-bución, cuyo coste es proporcionado o por el Estado,por el intercambio económico o por la sociedad civil yel tercer sector (Yúdice, 2004).

Con todo lo que se pueda criticar a estas empre-sas, la realidad es que su existencia ha permitido deuna u otra forma la continuidad de las produccionesculturales –sobre todo las artísticas– así como su dis-tribución por diversos medios, facilitando el acceso delpúblico consumidor a las diversas manifestacionesculturales.

Finalmente, en cuanto al tercer caso, y hablandodel mismo tema, hago referencia al público consumi-dor de las actividades y productos culturales. Al igualque el resto de los satisfactores, los que correspondenal ámbito cultural también son consumidos por secto-res sociales previamente determinados.

Respecto al consumo cultural Néstor GarcíaCanclini (2001), dice:

[el consumo cultural]... es un acto donde las clases ygrupos compiten por la apropiación y el productosocial que distingue simbólicamente, integra y comu-nica, objetiva los deseos y ritualiza su satisfacción.

Si hablamos de producción, promoción y consumo cul-turales, estos tres fenómenos sociales deben estarrespaldados por sistemas de control de los recursos,cuya responsabilidad recae en primera instancia, en elaparato organizativo del Estado y, en segundo lugar,en la iniciativa privada.

En cuanto al primer caso, en el último cuarto delsiglo pasado y en lo que respecta a la dimensión cul-tural iberoamericana, han existido diversos factoresque inciden en la manifestación de una preocupaciónsobre la reflexión e investigación de la economía cul-tural; el reconocimiento social de la función económicade la cultura, las transformaciones del Estado, la rele-vancia de la cuestión regional, los agudos problemasde su financiamiento y la escasez de investigaciónsobre los temas relacionados a este fenómeno, sonalgunos ejemplos de estos factores (De Zubiría, 2001).

Lo anterior ha orientado los esfuerzos de losgobiernos de diversas naciones, a través de sus siste-

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mas culturales, a realizar análisis por medio de diver-sos foros a fin de establecer recomendaciones entorno al financiamiento de la cultura. Casos específi-cos son la Conferencia de Venecia en 1970, laConferencia sobre Políticas Culturales en América y elCaribe, realizada en Bogotá, Colombia, en 1978, y laConferencia Mundial sobre Políticas Culturales deMéxico en 1982; en estas conferencias se hicieron unaserie de recomendaciones para apoyar el desarrollode la cultura.

Acciones como el incremento de los presupuestosde los Estados nacionales, en correspondencia con lasnecesidades culturales, el otorgamiento de estímulosfiscales para las inversiones culturales, la creación defondos nacionales de apoyo y fomento cultural y artís-tico, el establecimiento de responsabilidades compar-tidas entre el sector público y el privado, el estableci-miento de porcentajes fijos anuales para financiar lacultura, en apoyo a los presupuestos estatales, y la realización de una mejor asignación de estos recur-sos, fueron algunas de las más importantes recomen-daciones realizadas.

Conclusión

Al igual que cualquier producto cultural, tanto la pro-ducción de bienes y servicios culturales, así como sudistribución y consumo, requieren de la movilidad derecursos económicos a través de un uso adecuado delos mismos.

La actividad económica, al ser establecida por lasociedad, debe estar controlada por diversos organis-mos tanto de carácter público como privado, estableci-dos democráticamente para un mejor uso de los recur-sos financieros.

Esto es posible a través de la reflexión y aplicaciónde diversas condiciones, mismas que han sido siste-matizadas por la ciencia económica. Como es de com-

prenderse, toda actividad que el hombre realizarequiere de la aplicación de ciertos recursos entre losque destacan los de carácter financiero, y la actividadcultural no puede ser la excepción.

Finalmente, si toda actividad humana debidamen-te consensuada puede considerarse como cultura, lasdisciplinas que de la generación y aplicación del cono-cimiento se derivan también pueden ser consideradascomo productos culturales, y la ciencia económica noes la excepción.

Tanto si enfocamos a esta disciplina como unpunto de análisis y aplicación de la cultura, como si lohacemos bajo el concepto de que la economía es pro-ducto cultural, estaremos hablando de una relacióndonde la actividad humana tiene lugar. A través de labreve exposición que abarcó el presente apartado, setrató de exponer los elementos considerados necesa-rios para visualizar esta relación; buscamos que conlos datos presentados se haya logrado este objetivo.

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