ESTRATEGIA DE LISBOA, AÑO 2000

La reducción de los niveles de pobreza y exclusión social se haconvertido en uno de los objetivos de la Unión Europea y de susEstados miembros, que se caracterizan no solo por ser democráticosy de derecho sino también sociales.

Los objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de inclusión socialno han avanzado de acuerdo a lo previsto. De hecho, en la últimadécada, no se ha logrado reducir sustancialmente las tasas de

pobrezani en nuestro país ni en el conjunto de la Unión Europea.

La erradicación de la pobreza y la lucha contra la exclusión social seincluyeron como objetivos políticos comunes para todos los Estadosde la Unión.

ESTRATEGIA EUROPEAPOR LA INCLUSIÓN SOCIAL

Impulsa la elaboración de los Planes Nacionales de Acción para la InclusiónSocial (PNAin), así como a nivel regional y local. Desde la aprobación de laEstrategia de Lisboa y a partir del año 2001, los Estados miembros hanpuesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para lainclusión social.

En el caso español, en el nivel autonómico y puntualmente en el municipal.Distintos análisis constatan la dificultad de llevarlos a la práctica, hecho quesolo es posible en la medida en que se dé una participación activa del planolocal.

De hecho, entre las medidas de los Planes Nacionales de Acción para laInclusión Social vigente 2008-2010 en su apartado de Gobernanza Accionesde coordinación, participación, información y difusión, destaca las de “(…)impulsar el desarrollo de Planes de Inclusión Social por las CorporacionesLocales”. Entendiendo por éstas, mancomunidades, comarcas, diputaciones,etc., esto es, aquellos niveles de actuación que están por debajo de loautonómico.

RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA SOBRE INCLUSIÓN ACTIVA

• Que se tengan en cuenta los tres ámbitos de la estrategia de inclusión activa (apoyo con ingresos adecuados, mercados laborales inclusivos, acceso a unos servicios de calidad) con una visión conjunta de la integración económica y social de las personas en desventaja y sus posibles interrelaciones.

• Que las acciones se implementen de modo integral en los tres ámbitos de la inclusión activa, abordando las múltiples causas de la pobreza y de la exclusión social.

• Que haya una coordinación política en los distintos niveles administrativos, local, regional, nacional y europeo con objeto de respetar los roles, competencias y prioridades.

• Que se refuerce la participación activa de todas las actrices y actores relevantes en la planificación implementación y evaluación de las estrategias, incluyendo aquellas personas afectadas por la pobreza y la exclusión social, los agentes sociales, las organizaciones no gubernamentales, y otras.

PRINCIPIOS TRANSVERSALES

Para garantizar las políticas de inclusión activa, tales como:

• Garantizar el cumplimento de los derechos fundamentales de las personas.

• Promover el enfoque de género y la igualdad de oportunidades para todas las personas.

• Prestar especial atención a la complejidad de las múltiples desventajas y a las situaciones específicas y necesidades de los distintos grupos vulnerables.

• Tener en cuenta las circunstancias locales y regionales para mejorar la cohesión territorial.

• Tener en cuenta la perspectiva a largo plazo de las políticas sociales y de empleo, de modo que puedan apoyar la solidaridad intergeneracional y romper el círculo de la transmisión de la pobreza intergeneracional.

“A FAVOR DE LA INCLUSIÓN SOCIAL”

En el año 2007, se puso en marcha el proyecto europeo “A favor de lainclusión social”, cuyo objetivo era desarrollar una serie de acciones,fundamentalmente seminarios en el plano autonómico, con objeto de acercarla Estrategia Europea de Inclusión Social al plano autonómico. Este proyectoes liderado por la Fundación Luís Vives. Y se va a desarrollar durante los años2009 y 2010 con la cofinanciación de la Unión Europea y el apoyo delMinisterio de Sanidad y Política Social, de la Red Europea de Lucha contra laPobreza y la Exclusión Social en España, de la Federación Española deMunicipios y Provincias y de la Obra Social Caixa Galicia.

Por otro lado, ha habido un rápido cambio de ciclo económico en el que lacrisis financiera trae consigo no sólo un aumento del desempleo, sino unmayor empobrecimiento de las personas, un incremento de la precarización ylógicamente una mayor demanda de protección social, problemas todos ellosque se evidencian fundamentalmente en el plano local. Es en este ámbito de lolocal donde más se evidencia las situaciones de exclusión y, por lo tanto,este nivel tiene un protagonismo fundamental a la hora de promover unosaltos niveles de inclusión social.

PROPUESTA DE INFORME CONJUNTO DE

PROTECCIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL DEL AÑO 2009

Hace especial insistencia en la necesidad de mejorar los servicios de atenciónprimaria, en aspectos como los de la promoción de la salud y la prevención delas enfermedades, los de la educación, los cuidados de larga duración y en lanecesidad de una mejor coordinación de los recursos existentes. Este informeenfatiza que esta coordinación debe de darse especialmente en el plano local.Sin embargo, la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para losmunicipios de más de 20.000 habitantes.

Se tomó conciencia de dos cuestiones sobre las que era prioritario trabajar enel futuro: en primer lugar, la necesidad de contar con una participación,protagonismo e implicación más activa del plano municipal; en segundo lugar,la conveniencia de fomentar el intercambio, la cooperación y el trabajo sobretemas conjuntos desde la perspectiva interautonómica, hecho que favoreceríael aprendizaje y enriquecimiento mutuo.

LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LO LOCAL

Preguntas clave:

• Qué pueden y deben legalmente hacer las entidades locales por la inclusión social dentro de sus territorios;

• Qué están haciendo y cómo;

• Y qué sería deseable que hicieran y cómo.

LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LO LOCAL

Preguntas clave:

• ¿Es suficiente el grado de descentralización de las políticas relacionadas con la inclusión social?

• ¿En qué medida y cómo se está prestando los servicios sociales en los municipios de menos de 20.000 habitantes?

• ¿Se están utilizando las competencias locales de forma coordinada para atender de forma integral a las personas en situación o riesgo de exclusión?

• ¿En que se puede concretar las reivindicaciones relacionadas con la inclusión social de una nueva Ley de Bases de Régimen Local?

HACIA UN MUNICIPIO INCLUSIVOUn municipio inclusivo es aquel que permite a todas las personasque habitan en él acceder en condiciones a los tres espacios deinclusión: 1) el espacio de la producción mercantil, del mercado detrabajo y del consumo; 2) el espacio relacional y de vínculos socialesy, 3) el espacio de la ciudadanía y de la participación política.

El desarrollo de la Estrategia Europea para la Inclusión Social en elámbito local debe incluir el fomento de la ciudadanía activa (en tantoque método y en tanto que fin).

Los planes locales de inclusión social no pueden diseñarse,elaborarse e implementarse sin tener en cuenta la voz, las experiencias y las expectativas de las personas en riesgo o situaciónde exclusión social.

EL NUEVO PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES DESDE LA PROXIMIDAD Y LA IMPLICACIÓN CIUDADANA

En España existen más de 8.000 municipios, 53 diputaciones, consejos ycabildos, más de 900 mancomunidades, 50 comarcas, 70 agrupaciones demunicipios, 3.700 entidades locales menores y 2 áreas metropolitanas

Según datos del Padrón Municipal del INE de 2008:

• El 95% de municipios menor a los 20.000 habitantes acogen al 32% de la población;

• El 4% de municipios entre 20.000 y 100.000 habitantes acogen al 28% de la población;

• El 1% de municipios mayores de 100.000 habitantes. acogen al 40% de la población.

Según el último Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social vigente2008-2010, al menos un total de 71 corporaciones locales (municipios ydiputaciones/provincias) tienen o están es proceso de tener un Plan deinclusión, lo que afectaría al menos a 17 millones de personas y a 2.158municipios. Este porcentaje alcanza al 37,45% de la población.

LOS PLANES LOCALES SON AÚN ESCASOS

El bienestar hoy está pasando de ser una reivindicación global a convertirse,cada vez más, en una demanda personal y comunitaria, articulada alrededorde la vida cotidiana y en los espacios de proximidad, (…) asumiendo así losgobiernos y servicios descentralizados una nueva dimensión en su papel dedistribuidores de bienestar comunitario.

La mayoría de las comunidades autónomas españolas han implementado suplan de acción autonómico para la exclusión social. Ahora bien, nosencontramos en el año 2010 sin poder afirmar que todo ello se haya traducidoen una disminución real del fenómeno de la exclusión social. A pesar de queuno de los objetivos estratégicos sea movilizar a todos los agentes ysensibilizar a la población respecto del fenómeno de la exclusión, se observaque aún hoy (diez años después de Lisboa) la mayoría de los municipioseuropeos aún no dispone de planes locales y, por otro lado, la sociedad engeneral no conoce los planes de inclusión social. Por ello es tan importante ynecesario desarrollar y dar a conocer los planes y estrategias locales para lainclusión social.

¿POR QUÉ HABLAR DE “LO LOCAL” EN LAS POLÍTICAS DE INCLUSIÓN?

• Conocimiento de la realidad (de los factores de exclusión que operan en el territorio y de los colectivos más vulnerables y/o en riesgo y situación de exclusión).

• Proximidad de actuación (las medidas que se adoptan tienen una traducción inmediata en la realidad).

• Posibilidad para articular redes de agentes sociales para la inclusión (conocimiento de los agentes sociales, de sus relaciones y posibilidad de dinamizarlas directamente).

IMPORTANCIA DEL ÁMBITO LOCAL

La Estrategia de Lisboa ya reconocía la importancia del ámbito local comoescenario privilegiado para la articulación de redes de agentes sociales para lainclusión. El Diario Oficial de las Comunidades Europeas (12.1.2002) afirmaque “Un gran número de organizaciones no gubernamentales a diferentesniveles (local, regional, nacional y europeo) poseen experiencia yconocimientos en la lucha contra la exclusión social y actúan a nivel europeocomo defensores de las personas que están expuestas a la exclusión social;las autoridades locales y regionales tienen también experiencia yconocimientos en este ámbito. Las organizaciones no gubernamentales, losinterlocutores sociales y las autoridades locales y regionales pueden, portanto, hacer una contribución importante, a nivel europeo, a la comprensión

delas diferentes formas y efectos de la exclusión social y a garantizar que eldiseño, la aplicación y el seguimiento del programa tengan en cuenta laexperiencia de las personas expuestas a la exclusión social”.

LOS ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA O PLAN LOCAL DE INCLUSIÓN

Preguntas clave:

• ¿Pueden ser realmente útiles los planes de inclusión social?

• ¿Cómo determinar prioridades entre áreas de intervención, colectivos, en función de la gravedad y/o urgencia de situaciones?

• ¿Es imprescindible plantear incrementos presupuestarios o deben hablarse más bien de mejoras en la eficiencia, esto es, mejores resultados con recursos similares?

DIAGNÓSTICOEl punto de partida es un diagnóstico profundo, riguroso y detallado de lasituación en el ámbito territorial de referencia, para conocer las personas,situaciones y factores de exclusión. Este es un elemento clave para poderpriorizar con criterio, algo nada fácil cuando se habla de exclusión social.

El diagnóstico de la situación externa, de las necesidades que es precisoatender, ha de completarse con uno de la situación interna, esto es, referentetanto a las voluntades políticas como a la realidad de los mandos intermediosy del personal técnico de base.

“Antes del texto, el contexto”: será inútil, o muy poco eficaz, cualquieresfuerzo que no cuente con el respaldo político; será frustrante unaobstaculización consciente o inconsciente, intencionada o no, de los mandosintermedios y técnicos, por falta de comprensión, sensibilización o capacidad;será complicado no contar con la iniciativa social.

Un buen diagnóstico de partida de la situación externa e interna esindispensable para poder priorizar y ordenar las acciones a realizar.

OBJETIVOS Y MEDIDAS: LAS PRIORIDADES

El primer paso en el proceso de priorización suele consistir, una vezdiagnosticadas las necesidades, en la confección de un únicodocumento en el que aparezcan todas estas actuaciones, sin un ordenexplícito de prioridad.

El segundo paso consiste en abordar la integración de las partes,atendiendo a las necesidades detectadas en el diagnóstico. Ladeterminación de prioridades (llámense objetivos estratégicos o líneasestratégicas) y de acciones (medidas, programas) para atender adichas prioridades es, en sí misma, la estrategia o plan, y esto se hacerecurriendo a reuniones de trabajo a todos los niveles: político,intermedio y técnico. En realidad, este proceso de reflexión y“negociación” es en sí mismo el gran avance.

PRESUPUESTOLlegar a un compromiso presupuestario que “materialice” las conversaciones,las negociaciones y los avances del proceso. Es importante identificar, mediry hacer seguimiento de partidas de gasto; y también, en la medida en que sepueda, relacionarlas con las personas beneficiarias: solo así se podrá analizarla eficacia y eficiencia de las medidas. En contextos de posibilidadespresupuestarias muy limitadas y condiciones precarias, este ejercicio esespecialmente necesario.

El que haya falta de recursos, no significa que no exista margen de trabajo ymejora, y, éstos, hay que utilizarlo con creatividad. Si una política de inclusiónsocial es la suma sinérgica de las políticas sectoriales, entonces, en unaopción de mínimos, solo habría que hacer frente al coste adicional de lacoordinación y cooperación. No hay excusa para no hacerlo. Se trata deincorporar la dimensión trasversal de inclusión social, de la misma forma enque se ha conseguido, con mayor o menor éxito, incorporar en todas laspolíticas la dimensión transversal de género o de accesibilidad.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNUn sistema de seguimiento y evaluación eficaz, comprometido,riguroso, continuo, avalado por un comité interdepartamental y con laparticipación de todos los agentes, da credibilidad y solvencia a losprocesos. El seguimiento del diagnóstico inicial también es clave parala continua mejora de la estrategia o plan.

En algunos casos se ha optado incluso por la creación de unobservatorio permanente de la exclusión social en el ámbito territorialde referencia. Aunque una alternativa menos costosa sería lacelebración de foros con todos los agentes sobre temas concretos.

Puede ser muy útil el uso de las tecnologías de la información paracrear o mejorar bases de datos integradas, fomentar la interactividad,el intercambio ágil de información y experiencias, páginas Web,plataformas, blogs, etc.

LA GOBERNANZA LOCALEn el año 2001 la Comisión de las Comunidades Europeas emitió unacomunicación: “La gobernanza europea. Un libro blanco” (COM (2001)428 final). Adicionalmente, la reformulación de la Estrategia de Lisboahizo hincapié en el concepto de “gobernanza”.

Según el Libro Blanco, la reforma de la gobernanza tiene comoobjetivo “abrir el proceso de decisión política para dotarlo de unosmayores niveles de integración y responsabilidad”. La gobernanza,además, implica una nueva filosofía de la acción pública que consisteen convertir a la ciudadanía en un actor importante del desarrollo desu territorio.

La gobernanza es la política de gestión relacional o gestión de lasinterdependencias para la construcción colectiva del desarrollohumano.

LA GOBERNAZA: UNA NUEVA FORMA DE GOBERNAR

Caracterizada por dos ideas clave:

• Las personas gobernantes reconocen que su actividad se hadesplazado de la jerarquía a la red. Es decir, el gobierno ya no esúnicamente un ejercicio de autoridad desde la cúpula de unainstitución, sino una tarea relacional de contactos, pactos ynegociaciones con una amplia red de actores presentes de una u otraforma en el territorio. La “gobernanza local” sería la identificación, ladescripción de una red de actores que interactúan en un determinadoámbito territorial.

• Al trasladarnos de la jerarquía a la red aparece un segundo elementocentral: frente a una interpretación gerencial del gobierno localtradicional (lo importante es mandar desde la cúpula institucional) lagobernanza local recupera una concepción política de la actividad degobierno (lo importante es escuchar, relacionarse y liderar redes ycoaliciones).

COHERENCIA EN LOS MÉTODOS E INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN

Siguiendo las directrices de la Estrategia Europea para la InclusiónSocial, el diseño y realización de los instrumentos y políticasinclusivas deben fundamentarse en los siguientes aspectos:

f) Gobernanza y la movilización de todos los agentes;

b) Generación e intercambio de conocimientos sobre el tema;

c) Integralidad, derivada de una visión holística de los problemas sociales;

d) Transversalidad en la articulación de las respuestas (rompiendo así con los compartimentos estanco entre los diversos agentes que trabajan con las personas, sean o no de la administración pública);

e) Innovación en las prácticas y las políticas.

COORDINACIÓN ENTRE EL GOBIERNO AUTONÓMICO Y EL LOCAL

EL PARTENARIADO Y LA COOPERACIÓN

Los partenariados como una fórmula de colaboración típica de lagobernanza en red. Se les considera una figura clave que favorece lacorresponsabilidad, la participación y la integración de acciones enabordajes multidimensionales. A lo largo de las últimas dos décadashan proliferado significativamente los partenariados público-privados.

El partenariado es una estrategia de actuación que permite y favoreceun proceso en que dos o más organizaciones se unen para crear algonuevo. Algo que no podrían conseguir por sí solas puesto que losresultados obtenidos van más allá de la suma de las acciones de cadaagente.

Otra característica del partenariado es que la naturaleza de lasorganizaciones que lo crean es distinta (administración pública –empresa; administración pública - entidades del tercer sector;empresa – tercer sector, etc.).

LAS Y LOS ACTORES CLAVE DE LA INCLUSIÓN SOCIAL

Para definir cuáles son las y los actores clave nos remitimos a los pilares o espacios dela inclusión social:

• Actores de la red económica y de mercado: los actores de esta red son los que están relacionados con la producción mercantil y con el mercado de trabajo del municipio. Se trata de empresas, de asociaciones empresariales, gremiales o de comerciales, de promotores, de propietarios inmobiliarios, etc.

• Actores de la red de poderes públicos: son aquellos que trabajan en los dos tipos de administración local (el municipio y las administraciones de segundo nivel, como las diputaciones): todas las personas y partidos que forman parte del gobierno municipal, los partidos políticos, los técnicos de las administraciones y políticos y técnicos de otras administraciones.

• Actores de la red de ciudadanía: comprende asociaciones y entidades temáticas o que trabajan para mejorar las condiciones de colectivos sociales (como gente mayor, personas discapacitadas, personas inmigradas, etc.), asociaciones de vecinos o comunitarias, ONG con presencia local y el tejido ciudadano.

Cabe añadir la presencia de otros actores igualmente importantes: institucioneseducativas como escuelas, institutos y universidades, y también de expertos yprofesionales en políticas públicas, en análisis de la pobreza y exclusión social, etc. Asícomo sindicatos, empresas prestadoras de servicios, fundaciones, cajas, bancos, etc.

Las tres redes mencionadas no están aisladas entre sí, sino que interactúan unas conotras. Más aun, algunos de los actores que las constituyen se encuentran en laintersección entre dos redes.

LOS ESPACIOS DE LA INCLUSIÓN SOCIAL

RED DE ACTRICES Y ACTORES

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

ESTRATEGIAS DE SENSIBILIZACIÓN Y DE COMUNICACIÓN

Aunque el impulso de la Estrategia Europea para la Inclusión Social se remonta al año2000, son proporcionalmente pocas las personas que conoce su existencia o la de losPlanes Nacionales de Acción para la inclusión social. Del mismo modo, tampoco parecehaber trascendido a la ciudadanía la presencia de los planes autonómicos. Por lo tanto,uno de los objetivos de la misma Estrategia no se está cumpliendo: el de sensibilizar ala población sobre la problemática del fenómeno de la exclusión social y el desarrollo depolíticas para combatirlo.

Las estrategias de sensibilización y comunicación de los planes locales de inclusiónsocial deberían formularse teniendo en cuenta dos ámbitos:

• Interno: se hace necesario establecer canales y flujos de información recíproca entretodos los actores claves que participan en el plan de inclusión así como entre losdistintos órganos que lo constituyen. Ello no solo es importante para mejorar la eficaciay eficiencia del mismo plan, sino que puede tener un efecto “eco” hacia otros espaciossociales. No debemos olvidar que los actores del plan tienen otras redes de relacionesy, en consecuencia, pueden ser canales de información hacia otros sectores sociales.

• Externo: es decir, el que debe poner en relación el plan con el conjunto del municipio.

PLAN DE COMUNICACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN

Desarrollar un “plan de comunicación y sensibilización”, teniendo encuenta tanto el nivel interno (comunicación hacia la estructuraorganizativa del plan y de sus actores) como el nivel externo (lacomunicación entre los agentes del plan y la ciudadanía en general).

El “plan de comunicación” interno debería ser elaborado yconsensuado entre los diferentes participantes.

Respecto al nivel interno, debería pensarse en el potencial de lasnuevas tecnologías (internet, intranets, etc.) para hacer más fluida lainformación entre los distintos agentes clave.