ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES POLITICAS.pdf

Estudios SociolgicosISSN: [email protected] Colegio de Mxico, A.C.Mxico

Favela Gavia, Diana MargaritaLa estructura de oportunidades polticas de los movimientos sociales en sistemas polticos cerrados:

examen del caso mexicanoEstudios Sociolgicos, vol. XX, nm. 1, enero-abril, 2002, pp. 91-121

El Colegio de Mxico, A.C.Distrito Federal, Mxico

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La estructura de oportunidades polticasde los movimientos sociales en sistemas

polticos cerrados: examen del caso mexicano*

Diana Margarita Favela Gavia

Introduccin

A LA PREGUNTA EN TORNO A LA FORMA COMO EL RGIMEN autoritario mexicanoinfluye en la estructura de oportunidades polticas de los movimientos socia-les y la forma en que estos ltimos, a su vez, repercuten en la toma de deci-siones, este trabajo pretende dar una respuesta.

Aqu se seala que el sistema de instituciones y prcticas polticas queengloba el rgimen autoritario reduce las oportunidades de participacin po-ltica, debido a los estrechos canales institucionales de los que la gente dis-pone para influir en los procesos de toma de decisiones. De manera simult-nea, la estructura institucional del rgimen hace que los movimientos socialesadopten formas radicales y que el gobierno recurra en gran medida a la des-articulacin y a estrategias represivas para enfrentar la movilizacin social.Por ltimo, como resultado de la interaccin entre los movimientos socialesy las respuestas gubernamentales, la influencia que los primeros tienen en latoma de decisiones es retardada y sesgada, aunque no por ello deja de servisible en el rgimen autoritario.

La temtica se desarrollar en tres fases. Primero, se explica por qu ycmo influyen las estructuras polticas en los movimientos sociales, presentan-do un esquema de los elementos del sistema poltico que facilitan o coartan

* Este trabajo es una versin resumida del captulo terico de mi tesis doctoral PopularProtest and Policy Reforms in Mexico, 1946-1994: The Dynamics of State and Society in anAuthoritarian Regime, Tulane University, 2000, el cual fue presentado durante la reunin dela Latin American Studies Association, en Miami, Florida, en marzo de 2000.

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la movilizacin social. Despus, se explicar por qu el rgimen autoritariomexicano es un sistema poltico cerrado y, por ltimo, se analizarn las for-mas especficas en las que una estructura poltica autoritaria acta en lainteraccin entre los movimientos sociales y el gobierno, y las formas particu-lares en las que determina los efectos que tendrn los movimientos socialesen la formulacin de polticas en los regmenes autoritarios.

Las estructuras polticas configuran los movimientos sociales

Cada da es ms aceptada la idea de que los enfoques interdisciplinarios einteractivos, constituyen mejores herramientas metodolgicas para llegar aexplicaciones ms integrales de los movimientos sociales.1 Recientemente,los estudiosos de los movimientos sociales han mostrado inters en examinarla influencia que ejerce el ambiente poltico en los movimientos sociales;2sin embargo, quienes trabajan con la teora de la Estructura de OportunidadesPolticas se han centrado bsicamente en las democracias y los movimientoscontemporneos, ignorando prcticamente los contextos no democrticos y,hasta cierto punto, la investigacin histrica acerca de los movimientos socia-les. Aunque la investigacin en torno a stos ha reconocido la importanciadel Estado como el factor principal del ambiente poltico en el que ocurre laprotesta social, ha desestimado los efectos que las estructuras institucionalesde los regmenes no democrticos imponen al desarrollo y resultados de losmovimientos sociales. Ahora examinar la forma en que este proceso tienelugar en un rgimen autoritario.

En primer lugar, especificar los elementos del contexto poltico quehabrn de determinar a los movimientos sociales. Es fundamental subrayarque el funcionamiento del rgimen est sumamente condicionado por la es-tructura de las instituciones polticas del Estado, no slo por las circunstan-cias del contexto poltico. La teora de la Estructura de Oportunidades Pol-ticas analiza la influencia de ciertos elementos relativamente variables delambiente poltico; esto es, la cohesin de la lite, los alineamientos electora-les y la disponibilidad de aliados, pero presta poca atencin a la influencia de

1 Los marcos comparativos e histricos utilizados en recientes estudios sociolgicos ypolitolgicos de los movimientos sociales contribuyeron en buena medida a los progresos lo-grados en ese campo (vase Tarrow, 1996a: 874-883).

2 Vase Jenkins, 1995: 14; McAdam, McCarthy y Zald (1996) sostienen que, si observa-mos el desarrollo de los movimientos sociales, debemos tomar en cuenta que las oportunidadespolticas resultan de la interaccin entre los movimientos y su medio ambiente.

FAVELA: LA ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES POLTICAS 93

otros elementos ms permanentes e institucionales del rgimen poltico. Estateora ha sido poco aplicada a entornos no liberales, por lo que la estructurainstitucional de las democracias liberales se ha vuelto el marco implcitopara el anlisis de los movimientos sociales.3 La teora sugiere que dichosentornos democrticos son constantes y definidos, por lo que el anlisis se hacentrado en aspectos ms coyunturales, como los realineamientos electora-les, la cohesin de la lite y los aliados polticos, como factores variables querestringen o facilitan la accin colectiva. Sin embargo, los regmenes no demo-crticos implican estructuras institucionales ajenas a las del Estado, las cua-les a su vez imponen significados diferentes al anlisis de dichos factores va-riables. Dado que este estudio se refiere a un rgimen autoritario, sealarlos aspectos tanto estructurales como coyunturales que constituyen el con-texto poltico en el que ocurren los movimientos sociales. En el cuadro 1presento un resumen conceptual de los niveles del anlisis de la influenciaque ejerce el sistema poltico en torno a los movimientos sociales.

Aunque coincido con la advertencia de Tarrow (1996b) de que si se atien-de nicamente al nivel estructural se corre el peligro tanto de ignorar las va-riantes subnacionales y subgrupales en los movimientos sociales, como dedesestimar las dinmicas de la protesta, sostengo que un anlisis estructurales muy necesario para descubrir cmo y por qu ciertas variables coyuntura-les tienen una importancia mayor o nula en ciertos tipos de regmenes polti-cos. Entonces, el anlisis del nivel estructural es importante para identificarlos principios de regularidad en los patrones comunes de interaccin entre losmovimientos sociales y las instituciones polticas que caracterizan a diver-sos tipos de regmenes polticos.

Mi modelo identifica dos niveles de anlisis de los elementos polticosque influyen en la movilizacin social: el estructural comprende los rasgos re-lativamente estables y permanentes, y el coyuntural los rasgos comparativa-mente voltiles, hasta cierto punto determinados por los elementos del nivelestructural. Este ltimo se refiere a la estructura institucional del rgimen po-ltico, definido por 1) la distribucin del poder poltico entre las ramas y ni-veles de gobierno; 2) la configuracin del sistema de partidos y del mbitoelectoral; 3) la estructura de la representacin de intereses, y 4) las institu-

3 Los enfoques tericos para el estudio de los movimientos sociales han sido aplicadosbsicamente al estudio de sociedades capitalistas avanzadas. Slo Brockett (1991: 253-274),Schneider (1995) y Cook (1996) han empleado el modelo para el caso de regmenes no democr-ticos, pero todos ellos parecen considerar que las caractersticas de stos son irrelevantes respectoal desarrollo de los movimientos sociales, pues aplicaron el modelo tal como se utiliza paraanalizar los regmenes democrticos de Estados Unidos y Europa.


Cuadro 1

Niveles de anlisis de la influencia que ejerce el sistema polticosobre los movimientos sociales

Aspectos de la interaccinentre los movimientossociales y la sociedad Nivel estructural Nivel coyuntural

Nmero y tipo de puntos 1) Distribucin del poder 5) Disponibilidadde acceso al gobierno entre ramas y niveles de aliados

gobierno

Importancia del proceso 2) Sistema electoral y de 6) Alineamientoselectoral como mtodo partidos electoralesde distribucin del poder

Participacin de las 3) Estructura de la 7) Cohesin de la liteorganizaciones sociales representacin deen el proceso de toma de interesesdecisiones

Definicin y preservacin 4) Legislacin e 8) Estrategiasdel orden social instituciones relaciona- predominantes para

das con la vigilancia y la resolucin decontrol de las protestas conflictos

Fuente: cuadro elaborado por la autora con base en Donatella Della Porta (1996); Kitschelt(1986a: 65-104); Kriesi (1995); Rucht (1996), Tarrow (1988: 421-440 y 1993: 69-90).

ciones y leyes relativas a la vigilancia y control de las protestas (policing ofprotest).4 El nivel coyuntural se enfoca en 5) la disponibilidad de aliados; 6) losalineamientos electorales; 7) la cohesin de la lite, y 8) las estrategias predo-minantes para la resolucin de conflictos. El comportamiento de los elemen-tos del nivel coyuntural varan a lo largo del tiempo dentro de los lmitesmarcados por las caractersticas de los elementos estructurales, como re-sultado de los cambios electorales, las decisiones estratgicas, las divisionesdentro de la lite y las dinmicas de la interaccin entre autoridades y ciuda-danos.

4Vigilancia y control de las protestas (policing of protest) es un trmino que utiliza

Della Porta (1996) para definir la forma en que la polica maneja los casos de protestas, comoun indicador de la actitud del Estado hacia la accin colectiva.


En qu forma afectan los elementos del nivel estructural a los movi-mientos sociales? En primer lugar, la distribucin del poder entre las ramasdel gobierno determina el ambiente en el que ocurren los movimientos socia-les, al definir los derechos de los individuos y los ciudadanos y establecer losprocedimientos formales y el alcance de la participacin y representacinpolticas. La estructura del Estado decide la repercusin que tendr cadainstitucin en el proceso de gobierno y los procedimientos adecuados paraque la gente influya en la toma de decisiones. De esta manera, las estructurasinstitucionales sientan las bases para la accin colectiva que busca tener inje-rencia en las decisiones polticas. Como es de suponerse, ciertos entornosinstitucionales facilitan o, por el contrario, coartan la posibilidad de que los mo-vimientos sociales ejerzan una influencia en el proceso de gobierno. Ahoradescribir la forma en que cada elemento del sistema poltico puede afectarlas posibilidades de los movimientos sociales.

Al definir los requisitos para la ciudadana y los derechos de los ciudada-nos frente al poder del Estado, el cuerpo poltico determina quin puede par-ticipar y cmo, mediante la seleccin de los gobernantes, en el proceso detoma de decisiones y en la vigilancia del desempeo gubernamental. Estosarreglos definen quin es un miembro del cuerpo poltico y quin no,5 ascomo los derechos de los ciudadanos que se enfrentan al Estado. Por ejemplo,los requisitos legales para la ciudadana (que comprenden la edad, el sexo y laraza) determinan cules sectores de la poblacin pueden participar en asuntospblicos y, en consecuencia, definen cules quedan excluidos de dicha parti-cipacin. Asimismo, la estipulacin del tipo de asociaciones que la gente pue-de formar (partidos, sindicatos, asociaciones civiles, etc.), determina aque-llas que estn implcitamente prohibidas (por ejemplo, las milicias). Al mismotiempo, la definicin de los derechos polticos especifica las reas en las que laparticipacin ciudadana est permitida (seleccin de gobernantes, proposicinde iniciativas legislativas, vigilancia de las acciones del gobierno, etc.) y aque-llas en las que no lo est (defensa nacional, seguridad nacional, etctera).

Estos reglamentos establecen los derechos de los ciudadanos para organi-zarse, obtener informacin y participar en los asuntos polticos, de manera di-recta o por medio de representantes.6 Tambin delinean las formas bsicas de

5 Segn McAdam, Tarrow y Tilly (1998: 11), los miembros del cuerpo poltico estn cons-tituidos por actores polticos que tienen acceso habitual a los agentes y recursos del gobierno;los disidentes son actores polticos que carecen de dicho acceso, y los sbditos son personasy grupos que suelen no estar organizados como actores polticos constituidos. Los disidentes ylos sbditos estn fuera del cuerpo poltico.

6 Los principios constitucionales establecen los derechos ciudadanos y las leyes secunda-rias, como la legislacin laboral y las leyes electorales, definen los derechos y deberes espec-


la participacin poltica convencional y, por ende, los mrgenes ms all delos cuales puede ocurrir la poltica no convencional. En la literatura acercade movimientos sociales, no es frecuente que se suponga que la poltica noconvencional surge porque ciertos grupos sociales o ciertos temas puedenresolverse por medio de la poltica convencional. Esta suposicin ha impli-cado en cierta medida que la poltica contestataria se produce de manerainconexa a los canales polticos institucionales. Sin embargo, la protesta so-cial, como una accin colectiva enrgica que pretende influir en las institucio-nes y las autoridades, en nombre de los objetivos colectivos de los actores,lejos de estar aislada de la poltica normal, suele acompaar, complementary acrecentar los intentos pacficos organizados de esa misma gente por alcan-zar sus objetivos.7 Pero, tanto la poltica convencional como los movimien-tos sociales estn circunscritos por las estructuras institucionales del Estado.Con referencia al cuadro 2, el cual resume la influencia potencial de loselementos estructurales y coyunturales del sistema poltico en los movimien-tos sociales, examinar cada elemento por separado.

Elementos estructurales que facilitan o coartanla participacin y los movimientos sociales

Distribucin institucional del poder entre las ramas y niveles de gobierno

sta define, por una parte, la relacin entre los poderes Ejecutivo, Legislati-vo y Judicial y, por la otra, los entornos en los que se da la interaccin entrelas autoridades federales, estatales y locales. La distribucin del poder entre lasramas y niveles de gobierno establece, a la vez, el alcance y la escala de loscanales disponibles para que la gente participe e influya en los asuntos pol-ticos. En otras palabras, la distribucin relativa del poder entre dichos nive-les y ramas del gobierno determina la fuerza particular de cada mdulo parainfluir en el proceso de toma de decisiones o determinarlo, y dicha fuerzarelativa es lo que hace que constituyan un canal abierto o cerrado mediante elcual la poblacin pueda influir en las decisiones pblicas.

ficos para la participacin y representacin, por ejemplo mediante sindicatos y partidos. Di-versas leyes pueden afectar la participacin. McCarthy, Britt y Wolfson (1991: 45-76) analizanla forma en que el gobierno estadounidense utiliza las leyes fiscales para imponer lmites a laorganizacin de movimientos sociales.

7 Vase Tarrow (1989), en donde cita a Tilly.


Cuadro 2

Influencia de los elementos estructurales y coyunturalesdel sistema poltico sobre los movimientos sociales (MS)

Facilita los MS Coarta los MS

Distribucin equilibra- Centralizacin delPoderes da del poder entre el poder bajo el dominio

Ejecutivo, el Legislati- de uno de los poderesDistribucin vo y el Judicial

institucionaldel poder Estructural federal, en Estructura centralizada,Niveles la que el Estado y las en la que las autori-

de autoridades locales dades nacionalesgobierno gozan de una autono- tienen el predominio

ma relativa

Sistema electoral Sistema electoralSistema electoral basado en la represen- basado en la mayora

y de partidos tacin proporcional. (el ganador se llevaRegistro de los partidos todo). Registro slolocales y regionales de los partidos

nacionales

Sistema de Pluralismo Corporativismorepresentacin delos intereses

Leyes e instituciones Facilitan la Predominantementerelacionadas con la negociacin represivasvigilancia y controlde las protestas

Aliados Disponibilidad de ellos Carencia de ellos

Entorno electoral Realineamientos Estabilidadelectorales electoral

lite Divisin Cohesin

Estrategias Estrategias de Estrategias de exclusin,predominantes hacia los integracin, con nfasis con nfasis en lamovimientos sociales en la negociacin represin

Fuente: cuadro elaborado por la autora con base en Della Porta (1996); Kitschelt (1986a);Kriesi (1995); Rucht (1996), y Tarrow (1988; 1993: 69-90).

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De esta manera, la distribucin del poder poltico define los puntosde acceso disponibles para la poblacin que pretende actuar en las deci-siones polticas, dando as sentido al tipo de estrategias desarrolladas en lapoltica convencional o no convencional. Por ejemplo, un sistema federalofrece muchos puntos de acceso a los movimientos sociales, mientras que unsistema centralizado ofrece menos, debido a que las autoridades naciona-les tienen mayor peso en el proceso de decisin.8 As, en los sistemas descen-tralizados es adecuado que los movimientos sociales acudan primero a lasautoridades locales, luego a las estatales y, como ltima instancia, a las fede-rales, mientras que en los sistemas centralizados resulta intil recurrir a otrasque no sean las autoridades centrales, dado que son ellas las que toman las de-cisiones.

Lo mismo se aplica a la distribucin funcional del poder. Por ejemplo, sila distribucin del poder entre las ramas de gobierno da por resultado que lospoderes Legislativo y Judicial sean efectivos e independientes, entonces laslegislaturas y los tribunales pueden constituir puntos de acceso para el pro-ceso de toma de decisiones (Kriesi, 1995: 171). Por lo tanto, es adecuadoque los ciudadanos y los movimientos sociales elaboren estrategias tendien-tes a actuar sobre esos poderes del gobierno. Por el contrario, si el Ejecutivoprevalece y domina, entonces la red de puntos de acceso est limitada a estarama del gobierno y las acciones de los ciudadanos y grupos tendientesa influir en las decisiones se concentran en el Ejecutivo.9

En conjunto, la definicin de la ciudadana y la distribucin del poderentre las ramas y niveles de gobierno establecen los lmites fundamentalesdel contexto poltico al interior del cual surgen, se desarrollan y desaparecenlos movimientos sociales. En general, mientras ms amplia es la definicinde los derechos ciudadanos y ms descentralizada es la distribucin del poderpoltico, mayor es el nmero de puntos de acceso, lo que aumenta las oportu-nidades para que la movilizacin popular se desarrolle y tenga xito.

8Mientras mayor es el grado de descentralizacin, mayor es el acceso formal. En un

sistema federal existen muchos puntos de acceso importantes en los niveles nacional, regionaly local. En los sistemas centralizados, por el contrario, casi no existen puntos de acceso en elnivel regional y los locales son insignificantes (Kriesi, 1995: 171).

9 En Estados Unidos, por ejemplo, la fuerza que tienen los poderes Legislativo y Judicialpermiti que los movimientos sociales se valieran del sistema de tribunales para promover losderechos civiles, durante los aos cincuenta y sesenta (Barkan, 1980: 994-961), y recurrierana los cuerpos legislativos para desarticular a las coaliciones en favor de las armas nucleares, enlos setenta y principios de los ochenta (Useem y Zald, 1982: 144-156), mientras que los gruposantinucleares de Alemania, Francia y los Pases Bajos deben recurrir a diversas estrategias(Kitschetl, 1986 y Kriesi, 1995).


Sistema electoral y de partidos

Su influencia en los movimientos sociales puede ser entendida desde dospuntos de vista. Uno es la efectividad del proceso electoral, como principalprocedimiento de seleccin de los gobernantes, es decir, el punto hasta elcual los funcionarios pblicos son sometidos al escrutinio de los votantes(rendicin de cuentas electoral). El otro es el grado de competitividad en elsistema de partidos, que determina el nmero de partidos contendientes, suestructura y su comportamiento electoral y legislativo. Estos dos elementosdeterminan si el mbito electoral y el sistema de partidos constituyen o nopuntos de acceso importantes para que los movimientos sociales influyan enel proceso de toma de decisiones.

En otras palabras, el punto hasta el cual los funcionarios pblicos estnsometidos a la competencia electoral determina hasta dnde el gobierno esobjeto del escrutinio ciudadano y, por tanto, el grado hasta el cual el procesoelectoral constituye un canal para influir en la formulacin de polticas. Elmbito electoral establece las reglas para la competencia y la representacinelectoral y, por tanto, la estructura del sistema de partidos (i.e., sistemamultipartidista, de dos partidos o de un solo partido), y el tipo de partidospermitido (i.e., locales, regionales o nacionales). El sistema electoral, al definirla estructura y organizacin de los partidos, determina el nmero de partidosque compiten por los cargos pblicos y, hasta cierto punto, la sensibilidad delos partidos a las demandas ciudadanas y su capacidad para implementar laspreferencias de la gente en materia de polticas. Por ejemplo, si los legisla-dores estn sujetos a la disciplina partidista, su comportamiento es menossensible a las demandas planteadas por los electores y los asuntos locales oregionales son menos importantes, porque el partido suele enfocar su aten-cin en los asuntos nacionales. De la misma manera, los padrones nacionalesimpiden que los legisladores establezcan vnculos con los electores locales, loque reduce su posibilidad de respuesta a las necesidades locales.

La mayor o menor capacidad de los partidos para responder a las prefe-rencias polticas del pueblo y a las necesidades de los grupos determina laimportancia del proceso electoral y del sistema de partidos como puntos deacceso para que la poblacin influya en el proceso de toma de decisiones.Por lo tanto, determina que los movimientos sociales consideren o no nece-sario elaborar estrategias orientadas a ejercer influencia en esos mbitos.

Cuando el proceso electoral es justo y competitivo, y no controlado omanipulado por el gobierno, la gente puede ejercer mayor influencia en lasdecisiones gubernamentales. Lo mismo ocurre cuando los funcionarios p-blicos son elegidos, no designados. Los ciudadanos y los grupos tienen ms


formas de acceso en sistemas electorales basados en la representacin pro-porcional, ms que en sistemas basados en la mayora o en la pluralidad; ensistemas electorales con partidos locales y regionales, ms que en sistemasque slo tienen partidos nacionales. Por ltimo, los sistemas electorales contopes electorales bajos dan ms posibilidades de representacin, porque brin-dan ms oportunidades para que los partidos pequeos y nuevos participen einfluyan en la toma de decisiones.

En resumen, en los procesos electorales justos y competitivos, mientrasmayor es el nmero de cargos de eleccin, mayor es la rendicin de cuen-tas electorales por parte del gobierno y mayores las oportunidades para quelos movimientos sociales influyan en la formulacin de polticas. De igualforma, mientras ms grande es el nmero de partidos y las oportunidades paralos partidos locales y regionales, mayores son las posibilidades de que lapoblacin influya en la toma de decisiones, mediante el sistema de partidos.De esta manera, mientras mayor es la importancia y competitividad del mbitoelectoral, mayores son las probabilidades de que los movimientos socialesformulen estrategias electorales como parte de sus acciones para influir en latoma de decisiones, y de que tiendan a asociarse con los partidos polticos.

Sistema de representacin de los intereses

ste es el tercer elemento del nivel estructural del rgimen poltico que con-tribuye a configurar la movilizacin social. En la poltica moderna existendos tipos principales de representacin de intereses: el corporativista y elpluralista.10 En el primero, la estructura de agregacin de intereses es alta-mente comprehensiva, pero slo en forma horizontal, dado que una sola aso-ciacin es la que se adjudica la representacin de todos los grupos sociales.Este sistema tambin est integrado en forma vertical, lo que significa queest ordenado jerrquicamente y dirigido desde arriba. En este tipo de siste-mas, las organizaciones corporativistas, acreditadas como representantesoficiales de una amplia gama de grupos sociales, estn integradas en complejos

10 En aos recientes, el concepto de neocorporativismo ha tenido un efecto impresionanteen la investigacin comparada de las democracias occidentales. El sufijo neo ha sido utili-zado para diferenciar la vertiente democrtica del corporativismo, de la autoritaria. Sin embar-go, utilizamos el trmino original de corporativismo porque, en ambos casos, denota intrn-secamente el mismo concepto de un sistema monopolizado y centralizado de organizacin delos intereses. Lo que diferencia las dos variedades es el contexto poltico en el que se insertan:una democracia liberal o un rgimen autoritario. Existe abundante literatura sobre el corporati-vismo y el neocorporativismo. Vanse, por ejemplo, los trabajos de Philippe Schmitter (1974:85-131; 1981 y 1982). Asimismo, vanse Lehmbruch (1977: 91-126) y Nollert (1995).


arreglos polticos, que desarrollan perspectivas de polticas a largo plazo.Los sistemas corporativistas sumamente abarcantes no son muy proclives afacilitar la participacin de nuevos movimientos sociales, ni tampoco a orga-nizarse para emprender acciones radicales. Ms an, la estructura abarcantetambin implica un alto grado de control sobre las organizaciones o gruposparticulares que intentan apoyar la movilizacin de algn grupo disidente.11

En cambio, los sistemas pluralistas promueven una estructura fragmen-tada de representacin y no estn ordenados jerrquicamente ni dirigidosdesde arriba. Dado que no adoptan ningn tipo de representacin monoplicani algn tipo de reconocimiento oficial, facilitan la organizacin popular ysuelen permitir la formacin de actores polticos organizados, con sus deman-das polticas particulares. Al facilitar la representacin de los grupos, lossistemas pluralistas ofrecen un mayor nmero de puntos de acceso a la po-blacin para influir en la formulacin de polticas. En resumen, los sistemaspluralistas de representacin de intereses son ms conducentes al desarrolloy eventual xito de los movimientos sociales.

Leyes e instituciones relacionadas con la vigilanciay control de las protestas

ste es el cuarto elemento de la estructura institucional del Estado, que in-cluye la facultad y propensin del Estado para la represin.12 Los rasgosinstitucionales, tales como los cdigos legales, la naturaleza del aparato ju-dicial, la organizacin policial y los derechos de los acusados, en pocas pala-bras, la legislacin y las instituciones relativas al orden pblico, desempeanun papel sumamente importante en la definicin del contexto en que se pre-sentan los movimientos sociales. Asimismo, los aspectos de la cultura polti-ca relacionados con la concepcin del Estado y los derechos ciudadanostienen efectos importantes en las reglas informales del juego que habr de

11 Vase Kriesi (1995) y Nollert (1995).12 Kriesi, utilizando el concepto de Sharfp acerca de la estrategia predominante, desarro-

ll la idea de que las premisas informales de procedimiento, que guan las acciones de las au-toridades, son una parte importante del entorno esttico general para el desarrollo organizacionalde los movimientos sociales (Kriesi, 1995 y 1996; Sharpf, 1984). Della Porta (1996) tom elconcepto y lo relacion directamente con los estilos de vigilancia y control que los Estadosadoptan para manejar los movimientos sociales, entendido como un indicador de la receptividadgeneral del Estado hacia la movilizacin, ms que como un elemento independiente del contextopoltico. McAdam (1996: 27-28) hace notar la naturaleza impredecible de la represin y elcomplejo proceso social que estructura sus operaciones, recomendando que se le considereuna dimensin independiente del contexto poltico.


adoptar el conflicto. Estos rasgos pueden ser tipificados ya sea como exclu-yentes (represivos, confrontativos, polarizantes) o integradores (posibilitado-res, cooperativos, asimiladores), de acuerdo con el grado de represin o deapertura que manifiesten hacia las acciones y los actores colectivos.

Cada uno de los aspectos estables y permanentes (nivel estructural) delrgimen poltico tiene una manera especfica de influir en las posibilidadesde los movimientos sociales. Y aun cuando dichos elementos estn interconec-tados, la influencia que cada uno de ellos tiene en las posibilidades de laaccin colectiva es independiente de la importancia que puedan tener losotros elementos. El hecho de que cada elemento pueda tener un valor positivoo negativo, dependiendo de su influjo favorable o coercitivo en los movimien-tos sociales, hace posible mltiples combinaciones que pueden ser identifi-cadas en los regmenes polticos. Puede suponerse que cada uno de los cuatroelementos antes mencionados es capaz de favorecer o constreir las posibi-lidades de la accin colectiva. Existen 16 diferentes combinaciones posi-bles, pero slo la situacin extrema del rgimen autoritario presenta el casode que sus cuatro elementos limiten las posibilidades de dicha accin.

Cuando la distribucin del poder entre las ramas y niveles de gobiernoposibilita los movimientos sociales, esto no significa que la estructura delsistema de partidos ejercer el mismo tipo de influencia, o que dicha distri-bucin del poder necesariamente coexista con una estructura de partidos quecoarte las posibilidades de la accin colectiva. Lo mismo se aplica a cadauno de los elementos. Las estrategias excluyentes, as como las integradoras,son compatibles con distintas formas de sistemas de partidos o de represen-tacin de intereses.13 El resultado de estas combinaciones mltiples es que elefecto positivo de un elemento sobre los movimientos sociales puede sercontrarrestado por el efecto negativo de otro. Pero aun cuando el resultadoglobal pudiera ser en una misma direccin, es importante para el anlisis decasos particulares identificar la influencia de cada elemento estructural entorno a las posibilidades de la accin colectiva.

13 Por ejemplo, Francia presenta una interesante combinacin de un Estado centralizadocon una estrategia excluyente predominante, un patrn corporativista de representacin de in-tereses y un sistema de partidos justo, aunque relativamente cerrado. Alemania, por otra parte,tiene un sistema federal, un sistema de partidos relativamente abierto, una estrategia excluyentepredominante y un esquema neocorporativista. Y mientras que en Francia los movimientos so-ciales suelen enfocarse en la poltica nacional y a desarrollar estrategias confrontativas, enAlemania la movilizacin generalmente ha utilizado tcticas convencionales, aunque han surgidoalgunos grupos radicales (terroristas) (vase Kriesi, 1995 y 1996; Kitschelt, 1986b: 57-85; Rucht,1996, y Della Porta, 1996).


Elementos coyunturales: momentos polticos y actores polticos queposibilitan u obstruyen la accin de los movimientos sociales

Mientras que el nivel estructural define los mbitos ms estables del sistemapoltico al fijar los principales factores de influencia en los movimientossociales, los elementos coyunturales pueden reducir o ampliar las oportuni-dades para que tengan xito, dentro de los lmites establecidos por los ele-mentos ms permanentes. Los rasgos coyunturales estn conformados por ladisponibilidad de aliados poderosos, los alienamientos electorales, la cohe-sin de la lite y las estrategias predominantes para la resolucin de conflic-tos. Aunque estos rasgos estn limitados por el nivel estructural, pueden mo-dificarse en relacin con los virajes electorales, las decisiones polticasimportantes, el escenario internacional y la interaccin entre los movimien-tos sociales y el ambiente poltico, lo que conforma el anlisis dinmico de lainfluencia de la poltica sobre la movilizacin (en el cuadro 2 se presenta unavisin general de estos elementos).

Disponibilidad de aliados poderosos

Si se toma en cuenta que los grupos movilizados luchan por influir en lasdecisiones polticas que afectan sus intereses, la posibilidad de tener el patro-cinio de un miembro poderoso realmente aumenta las oportunidades de quelos movimientos sociales se desarrollen y tengan xito. Los aliados funcio-nan como terceras partes, las cuales tratan de neutralizar la oposicin al mo-vimiento y contribuir con recursos para que puedan alcanzarse los objetivosde los grupos movilizados. As, los aliados abren espacios para que la pobla-cin plantee sus demandas y supere los obstculos, al fortalecer su posturade negociacin ante las polticas gubernamentales.14

La disponibilidad de aliados depende de la heterogeneidad de la lite,pero tambin los realineamientos electorales ofrecen grandes oportunidadespara la formacin de alianzas entre los movimientos sociales y los partidos.Sin embargo, no slo estos elementos coyunturales influyen de manera consi-derable en la disponibilidad de aliados importantes, sino tambin los ele-mentos estructurales. Por ejemplo, la distribucin del poder entre las ramas yniveles de gobierno, al ofrecer o restar puntos de acceso al proceso de toma

14 Jenkins y Perrow (1977: 249-268) demostraron de manera sistemtica que los gruposexcluidos pueden tener xito en su lucha si logran que terceras partes acojan su causa, de talsuerte que les sea posible utilizar los mayores recursos de estas ltimas para apoyar a los menospoderosos.


de decisiones, determina que los jueces, legisladores, gobernadores, etc.,puedan o no ser aliados poderosos de los grupos organizados. En los siste-mas polticos abiertos existe un considerable nmero de aliados poderososporque la distribucin equilibrada del poder entre las ramas y los niveles degobierno otorgan facultades a diversos actores polticos, como posibles alia-dos de los movimientos sociales. Asimismo, la heterogeneidad de la litepuede hacer que surjan terceras partes en los conflictos sociales. Por el con-trario, en los sistemas polticos cerrados es sumamente improbable que losmovimientos sociales puedan contar con aliados poderosos, porque la es-tructura centralizada de poder reduce la posibilidad de que ciertas ramas yautoridades se presenten como poderes autnomos, a la vez que otros acto-res polticos tambin estn restringidos en su actuacin como terceras partesen un conflicto entre un movimiento social y el gobierno. Por lo tanto, en lossistemas polticos cerrados es muy probable que slo los actores que se en-cuentran fuera del sistema (actores internacionales) puedan actuar como alia-dos poderosos de los movimientos sociales.

Realineamientos electorales

stos incrementan las posibilidades de que surjan movimientos sociales ytambin aumentan sus oportunidades de tener xito, debido a que la inestabi-lidad de las lealtades electorales hace que los partidos presten ms atencina cualquier grupo social que pueda afectar los resultados electorales.15 Porello, en los periodos electorales y, ms an, en los periodos en que cambia lafuerza electoral de los partidos, los grupos sociales no representados peroorganizados se vuelven sumamente atractivos para los partidos establecidos,que buscan atraerlos al sistema de votacin para fortalecer su posicin elec-toral. Durante estos periodos, segn sean las caractersticas del sistema departidos, es posible que aparezcan nuevos partidos que produzcan cambiosen el comportamiento electoral y que amplen la movilizacin poltica engeneral.

Sin embargo, la importancia de los realineamientos electorales para lamovilizacin social ciertamente depende del peso relativo que tenga el pro-

15 El concepto de realineamiento electoral fue acuado para examinar el desarrollo delsistema de partidos estadounidense. Luego de que Piven y Cloward (1979), y McAdam (1982)lo incorporaron a la investigacin de los movimientos sociales, se convirti en una variableclave para el modelo de estructura de oportunidades polticas, aunque sigue siendo ms signi-ficativo para la experiencia estadounidense que para cualquier otro caso. Pueden compararse,por una parte, Dough McAdam (1996) y Tarrow (1988); y por la otra, Kriesi (1995) y Kitschelt(1986a).


ceso electoral en la distribucin del poder en el cuerpo poltico. Si el procesoelectoral es relativamente intrascendente para el funcionamiento del sistemapoltico, porque es controlado por el Estado, porque es poco competitivoo por cualquier otra razn, es poco probable que se presenten realineamientoselectorales. Por lo tanto, el efecto que stos ejerzan en las posibilidades delos movimientos sociales est condicionado por los rasgos ms permanentesdel proceso electoral y el sistema de partidos, es decir, depende de la medidaen la cual los realineamientos electorales operen como puntos de acceso alproceso de toma de decisiones.

Cohesin de la lite

Es el tercer elemento que puede modificar el contexto poltico en que ocu-rran los movimientos sociales. Cuando la lite est slidamente unida, losmovimientos sociales enfrentan una oposicin cerrada a sus demandas, loque hace que sus posibilidades de xito dependan bsicamente de su fuerza yrecursos. Pero cuando presenta fisuras y, ms an, cuando sus diversas fac-ciones mantienen posturas opuestas respecto a las demandas de los militan-tes, aumentan las posibilidades de movilizacin y xito. Las divisiones entrela lite no slo incentiva a los grupos movilizados a tomar el riesgo de em-prender una accin colectiva, sino que tambin alienta a ciertas porciones dela lite a llevar recursos a los movimientos nacientes. Sus fracturas internasno slo debilitan su posicin, sino que tambin ofrecen a los movimientossociales aliados polticos importantes, lo que eleva las probabilidades dexito. La cohesin o la heterogeneidad de la lite tambin est relacionada,hasta cierto punto, no slo con la distribucin institucional del poder, sinotambin con las caractersticas del sistema de representacin de intereses. Enlos sistemas corporativistas, la estructura de representacin, vertical y mo-noplica, impone la homogeneidad entre los miembros de la lite. Por elcontrario, un sistema pluralista de representacin promueve una mayor hete-rogeneidad entre la lite, dado que algunos de sus miembros no estn obliga-dos a pertenecer a las mismas asociaciones.16

16 Cabe hacer notar que la lite suele comportarse de manera unitaria, como lo han mos-trado los estudios clsicos de Wright Mills (1956), Domhoff (1967) y, en fecha ms reciente,Mizruchi (1992). Sin embargo, es ms probable que se divida en un entorno pluralista que enun sistema corporativista de representacin.


Estrategias predominantes para la resolucin de conflictos

Son las concepciones implcitas o explcitas que surgen del proceso polticoy que orientan sistemticamente las acciones de las autoridades con respectoa la movilizacin social. Estn arraigadas en las instituciones y cultura polti-cas y afectan las posibilidades de que la accin colectiva tenga xito. Las es-trategias predominantes de tipo represivo suelen inhibir la movilizacin,incrementando los costos de la accin colectiva. El propsito de las estrategiasrepresivas del gobierno (por ejemplo, desarticular la organizacin del grupo,desacreditar la protesta a travs de los medios de comunicacin, declararilegal a una organizacin, prohibir las asambleas, arrestar a los lderes, etc.)es incrementar el costo de la accin colectiva o reducir los recursos de quedisponen los movimientos sociales. Su objetivo es neutralizar al actor as co-mo a la accin y hacer que al actor le resulte menos posible actuar. Por elcontrario, las estrategias predominantes de tipo posibilitador disminuyenlos costos de las protestas, dando publicidad al grupo, legalizando la perte-nencia a l, brindando ayuda o enviando fuerzas que apoyen las acciones.

Las estrategias predominantes para la resolucin de conflictos suelendar lugar a tipos especficos de lucha: las estrategias represivas o exclusivasimpelen a los movimientos a adoptar posturas antagonistas o confrontativas,mientras que las estrategias posibilitadoras o integradoras favorecen los pro-cedimientos pacficos o menos beligerantes. Sin embargo, la relacin entre larepresin/posibilitacin y la accin colectiva no presenta un patrn de com-portamiento claro, pues en algunos casos un mayor nivel de represin haestado asociado con una conducta radical por parte de los militantes.17 Sinembargo, puede decirse, en general, que las estrategias predominantes mstolerantes, selectivas y suaves favorecen la movilizacin social y fomentanlas estrategias integradoras por parte de los movimientos sociales (cabildeo,presentacin de demandas, movilizacin electoral y partidista), mientras quelas estrategias ms represivas, difusas y duras tienden a desalentar las protes-tas masivas y pacficas, a la vez que desencadenan los repertorios de luchams radicales, orquestados fuera de los canales polticos establecidos y con-vencionales (por ejemplo, manifestaciones pblicas, desobediencia civil, ocu-pacin de instalaciones, bloqueos, violencia, etc.).18

17 Goldstein (citado por Della Porta, 1996: 89) menciona que en la Europa del siglo XIX,los pases que de manera constante eran los ms represivos, brutales y obstinados en su manejode las consecuencias de la modernizacin y la disidencia creciente de la clase trabajadora cose-charon lo sembrado al producir oposiciones que eran igualmente rgidas, brutales y obstinadas.

18 Los repertorios de lucha son el conjunto de medios que tiene [un grupo] para hacer


Una vez presentadas las razones generales que explican por qu y cmolos elementos estructurales y coyunturales de las estructuras polticas influ-yen en la movilizacin social, ahora explicar por qu el rgimen autoritariopuede ser entendido mejor como un sistema poltico cerrado.

El rgimen autoritario como una estructura poltica cerrada

En lugar de definir al sistema autoritario por su escasa movilizacin social,su uso de la fuerza o su falta de contiendas electorales, propongo enfocar laatencin en la ingeniera institucional del rgimen para explicar la naturalezaautoritaria de un sistema poltico. Desde este punto de vista, entonces, un sis-tema autoritario es un sistema poltico cerrado, lo que significa que el rgimenpoltico carece de un nmero suficiente y apropiado de canales institucio-nales para que la poblacin influya en el proceso de toma de decisiones. Estadefinicin se basa en la idea de que un rgimen poltico puede ser conside-rado democrtico o autoritario de acuerdo con el grado de apertura o recha-zo de su estructura institucional hacia la participacin ciudadana y de la medidaen que favorezca o coarte la accin colectiva. As, la definicin de un rgi-men autoritario como sistema cerrado resulta del anlisis combinado de loscuatro elementos de los aspectos estructurales del Estado, de los lmites questos imponen al nivel coyuntural, y de la forma en que facilitan o constrienla accin colectiva (vase el cuadro 3).19

A. En un rgimen autoritario, pese a que la estructura institucional formalpueda hacer pensar que existe divisin de poderes y federalismo, en realidadel nmero y tipo de puntos de acceso al gobierno es muy reducido y estre-cho. Esto se debe a que la estructura del poder poltico est centralizada enmanos del Ejecutivo federal, lo que limita la autonoma de los poderes Le-gislativo y Judicial y les impide desempear un papel autnomo en la formu-lacin de polticas o contrarrestar al poder Ejecutivo. Lo mismo se aplica alas autoridades polticas locales y estatales, que de hecho estn sometidas alpoder de las autoridades federales y, por ende, no pueden constituir puntosde acceso significativos al proceso de toma de decisiones.

demandas de diversos tipos sobre diferentes individuos o grupos (Tilly, 1978, citado porTarrow, 1993: 69-90).

19 Eisinger (1973: 12) distingue, en primer lugar, entre estructuras polticas cerradas yabiertas para examinar su influencia en la incidencia de protestas polticas.


Al observar el nivel coyuntural, la concentracin y centralizacin delpoder poltico reduce la posibilidad de que los movimientos sociales puedanencontrar aliados importantes al interior del sistema poltico. El predominioque ejerce el Ejecutivo federal reduce la viabilidad de las otras ramas y ni-veles de gobierno para constituir un contrapeso de poder. Por lo tanto, ni elsistema de tribunales ni los cuerpos legislativos federales y estatales, ni losejecutivos estatales pueden en realidad representar aliados importantes paralos movimientos sociales que intentan influir en el proceso de toma de deci-siones. El nico caso en el que los movimientos sociales pueden contar conaliados importantes dentro de la estructura poltica es cuando impugnan lasdecisiones de las autoridades locales o estatales y el Ejecutivo federal tienediferencias con dichas autoridades. En este caso, los movimientos sociales s

Cuadro 3

Caractersticas de un sistema poltico cerrado

Aspectos de la interaccinentre los movimientossociales y la sociedad Nivel estructural Nivel coyuntural

A. Nmero y tipo de Concentracin del poder. No disponibilidad depuntos de acceso al Predominio de una rama aliadosgobierno y un nivel de gobierno

B. Importancia del Elecciones manipuladas Intrascendencia relativaproceso electoral como y no competitivas. de las elecciones ymtodo de distribucin Sistema de partidos dbil estabilidad en losdel poder resultados electorales

C. Participacin de las Sistema corporativista de lite fuertemente unidaorganizaciones sociales representacin deen el proceso de toma interesesde decisiones

D. Vigilancia y control Leyes e instituciones Estrategias represivasde las protestas responsables de vigilar y para la resolucin de

controlar las protestas conflictospredominantementerepresivas

Fuente: elaborado por la autora con base en Della Porta (1996); Kitschelt (1986a); Kriesi(1995); Rucht (1996) y Tarrow (1988; 1993: 69-90).


pueden gozar del apoyo de un aliado importante para conseguir sus intere-ses, pero excepto en esta circunstancia; la preeminencia del Ejecutivo fede-ral sobre las otras ramas y niveles de gobierno y sobre el proceso electoral yel sistema de partidos, limita las oportunidades de que un movimiento socialcuente con el apoyo de aliados importantes en su propsito de impugnar unadecisin gubernamental.

B. La importancia del proceso electoral como mtodo de distribucin delpoder es relativamente escasa en un sistema autoritario. El sistema de parti-dos y el mbito electoral actan como vehculos para la reproduccin de laconcentracin del poder, ms que como medios para que la poblacin elija alos gobernantes y a las polticas. El control y manipulacin gubernamentalesdel proceso electoral favorece el dominio de un solo partido, inhibiendo el de-sarrollo y la fuerza de otros partidos y, de esta forma, al reducir la capacidaddel sistema de partidos para expresar las diversas preferencias polticas delos ciudadanos, hace que el mbito electoral sea incapaz de desempear unpapel importante en el proceso de toma de decisiones. En resumen, el siste-ma de partidos no puede ofrecer herramientas adecuadas para que la pobla-cin influya en la formulacin de las polticas, ni tampoco acta como unmecanismo que conduzca a la rendicin de cuentas por parte del gobierno.

En el nivel coyuntural, el control gubernamental del proceso electoral ydel sistema de partidos reduce en forma significativa las posibilidades deque se presenten realineamientos electorales que podran contribuir a incre-mentar las oportunidades polticas de los movimientos sociales. Dado quela manipulacin del proceso electoral por el gobierno reduce enormemente laposibilidad de que los partidos de oposicin tengan un peso importante en elproceso de toma de decisiones, las posibilidades de que los movimientossociales busquen el apoyo de los partidos son, por lo tanto, escasas. De estamanera, las alianzas entre los partidos y los movimientos sociales estn redu-cidas, e incluso cuando ocurren, su repercusin en la toma de decisiones esmenos importante que en los sistemas polticos cuyos mbitos electorales sonlibres y competitivos.

C. La participacin de las organizaciones sociales en el proceso de toma dedecisiones est restringida a aquellas organizaciones incorporadas a las es-tructuras corporativistas. El patrn de representacin de intereses reduce loscanales institucionales mediante los cuales la poblacin puede tener injeren-cia en el proceso de gobierno. Aunque es posible que los patrones corporati-vistas acten como mecanismos para la transmisin efectiva de los interesesy demandas de amplios grupos sociales (organizados de acuerdo con su fun-


cin econmica), su naturaleza monoplica y su verticalidad los hacen rela-tivamente hermticos a las nuevas organizaciones y renuentes a la moviliza-cin autnoma. Estas propiedades aparecen de manera muy aguda cuando laestructura corporativista est entrelazada con una estructura de poder pol-tico sumamente centralizada y un sistema de partidos que refuerza el controlcentralizado del proceso gubernamental.

La centralizacin del poder poltico se acompaa de escasa diversidadal interior de la lite, lo que explica la unidad relativamente fuerte que mues-tran sus miembros cuando enfrentan impugnaciones sociales. La cohesin de lalite da como resultado la imposibilidad casi total de que ciertos grupos deella apoyen los movimientos sociales. As, en los sistemas polticos cerra-dos, aqullos rara vez pueden contar con que haya divisiones dentro de lalite que les permitan paliar los obstculos que ofrece el contexto poltico.

D. La vigilancia y control de las protestas, que est incluida en las leyes einstituciones relativas a la resolucin de disputas, constituye una barrera a laposibilidad de que la poblacin influya en el sistema poltico. El hecho mis-mo de que la estructura institucional de poder est centralizada hace que losgrupos dominantes perciban cualquier demanda de representacin como uncuestionamiento esencial a la estructura del rgimen. Por lo tanto, toda de-manda de ese tipo debe ser frenada. Esto explica el hecho de que, aun cuan-do las demandas esenciales de los movimientos sociales puedan ser tomadasen consideracin, el precio a menudo es la proscripcin de la organizacinpromotora como un actor poltico independiente. Sin embargo, no implicaque la represin fsica sea siempre utilizada, si bien la capacidad y propensinrepresoras del gobierno son elevadas. El empleo de la represin fsica es elltimo recurso, luego de que los otros medios de desarticulacin tales comola cooptacin de los dirigentes, el desprestigio, la intimidacin, etc., han sidoincapaces de desaparecer a la organizacin impugnadora.

Los rasgos institucionales del Estado muestran que, en efecto, la po-blacin tiene pocas posibilidades de encauzar adecuadamente sus deman-das y peticiones por vas legales. Incluso, los rasgos estructurales restricti-vos tambin limitan el impacto positivo que los elementos coyunturales delcontexto poltico podran tener en la movilizacin. Dicha estructura restricti-va tambin reduce las oportunidades de que surjan y se desarrollen movi-mientos sociales, pues eleva los costos de organizacin y movilizacin. Porltimo, lo hermtico de la estructura poltica institucional tambin restringela probabilidad y las posibilidades de que los movimientos sociales tenganxito y puedan influir positivamente en el proceso de formulacin de po-lticas.


En resumen, la estructura institucional de los regmenes autoritarioses cerrada. La concentracin del poder en el Ejecutivo federal debilita lasotras dos ramas del gobierno. La estructura institucional del Estado ofrecepocos canales que conduzcan la influencia de la gente a las decisiones pol-ticas. El sistema electoral, as como el sistema de partidos, tampoco es capazde transmitir las necesidades de los ciudadanos. De igual forma, la estructuraexcluyente, caracterstica de los entornos corporativistas, tampoco ofrece a lapoblacin oportunidades para que participe e influya en la toma de decisiones.

Pero el hecho de que en los sistemas polticos cerrados las condicionesestructurales y coyunturales del ambiente poltico sean muy poco propiciaspara el desarrollo de movimientos sociales, no ha impedido que la gente seorganice y luche.20 La hostilidad del ambiente en efecto eleva los costos yriesgos que la movilizacin impone a quienes participan en este tipo de siste-ma poltico, obligndolos a adoptar estrategias ms onerosas para la moviliza-cin y reduciendo en gran medida las posibilidades de xito.

Interaccin entre el Estado y los grupos movilizadosen un rgimen autoritario

Ahora examinar la forma en que las caractersticas de un sistema cerradorepercuten en la interaccin entre el Estado y los grupos movilizados, duran-te el conflicto. Identifico dos fases en este proceso. La primera se refiere aldesarrollo del conflicto; la segunda, a sus consecuencias polticas.

Interaccin entre el Estado y los militantes durante un conflicto

Aunque no existe una relacin clara entre las caractersticas del rgimen po-ltico y las estrategias de movilizacin que utilizan los movimientos sociales,s hay ciertos rasgos identificables tanto en las estrategias empleadas por losmilitantes como en las respuestas del gobierno a las protestas, en un sistemapoltico cerrado.

Los obstculos que la estructura de poder impone a la organizacin ydesarrollo de los movimientos sociales tienen dos efectos principales en la

20 Se ha reconocido que tanto en un sistema completamente abierto como en un sistemadel todo cerrado, la protesta resulta innecesaria o intil. sta suele presentarse en sistemas enlos que la estructura poltica formal ofrece oportunidades, a la vez que la estructura informalest relativamente restringida (vase Eisinger, 1973: 22).


participacin poltica popular. El primero es que, al elevar los costos y ries-gos de la participacin, la estructura poltica cerrada tiende a desalentarla.Esto ocurre porque, para exigir la solucin a sus problemas, los ciudadanosdeben traspasar las fronteras de la poltica convencional y adoptar mto-dos ms combativos, en virtud de que la estructura institucional del Estadocarece de los medios suficientes y apropiados para transmitir las necesidadesde la gente. Sin embargo, este salto reclama de los participantes no slo lavoluntad de emprender acciones colectivas que suelen consumir ms tiempoque las individuales, sino tambin la decisin de hacer frente a las accio-nes represivas, legales o fsicas, del Estado para contrarrestar la moviliza-cin. As, el aumento en el costo de la participacin permite explicar por quresulta tan difcil movilizar a la gente y por qu las personas suelen unirse aun movimiento slo cuando la magnitud del problema iguala, o incluso supe-ra, los costos calculados de la participacin.

El segundo efecto que la estructura poltica cerrada impone a los movi-mientos sociales es la radicalizacin del conflicto. Por una parte, la escasez yrelativa futilidad de las vas institucionales para la participacin, condiciona-das por la concentracin del poder, contribuyen a explicar por qu los gruposmilitantes suelen confiar ms en las tcticas confrontativas que en la polticaconvencional. El hecho de que los procedimientos legislativos y judiciales semuestran tan poco eficaces para influir en las decisiones polticas, aunado a larelativa incapacidad de la poltica electoral para abrir espacios a la poblacinpara que pueda impugnar las polticas y modificarlas, obliga a la gente a pre-ferir los mtodos no convencionales de hacer poltica.

Por otra parte, la concentracin y centralizacin del poder poltico radi-caliza los conflictos sociales, porque la movilizacin tiene el propsito deinfluir en lo que se considera es el ncleo del poder poltico: el Ejecutivofederal. Por lo regular, esto crea la sensacin de una amenaza general, que nocorresponde necesariamente a la esencia real del problema. Pero al debilitarla capacidad de las autoridades menores y de las otras dos ramas del gobier-no para tomar decisiones, la estructura institucional del Estado obliga a losgrupos militantes a enfrentarse directamente a la Presidencia. As, mu-chos conflictos que habran podido resolver las autoridades locales o estata-les, o bien mediante procedimientos electorales o judiciales, se conviertenen manifestaciones que de inmediato desafan lo que parece ser el corazn delsistema poltico.21 Por la misma razn, el hecho de que la estructura poltica

21 En un sistema poltico abierto, la doctrina del federalismo permite que las crticas a losgobernadores no repercutan en la autoridad federal. En cambio, en un sistema poltico cerrado,en el que el gobierno federal manipula el proceso electoral, las crticas a los gobernadores se


sea cerrada transforma incluso las demandas ms banales en una crtica a laestructura entera del rgimen.

Aqu surge otro aspecto importante de la radicalizacin del conflicto.Dado que los grupos disidentes apelan incautamente a la Presidencia, utilizando,por lo general, tcticas no convencionales, el Estado interpreta la confronta-cin como un cuestionamiento a la figura presidencial y como una impugnacinimplcita de la estructura institucional del Estado. Por lo tanto, el gobiernorecurre a la inmediata desarticulacin de los militantes, en lugar de buscaruna solucin al conflicto por medio de la negociacin o la satisfaccin de lasdemandas. Tal reaccin es comprensible si se considera que en un sistema ce-rrado la aparicin de nuevos actores polticos como grupos militantesconstituye un desafo a la estructura del sistema. Los grupos nuevos repre-sentan, en efecto, una impugnacin tcita al carcter exclusivo y restrictivodel sistema, ya que cuestionan el estatuto y poder de los grupos ya establecidosy controlados institucionalmente por el gobierno.

Para desarticular a los militantes el gobierno recurre tanto a medios for-males como informales. Entre los procedimientos legales, utiliza su controldel sistema corporativista de representacin de intereses y del sistema de par-tidos, obligando a los militantes a elegir entre lanzarse a los laberintos buro-crticos del registro oficial, que el gobierno controla polticamente, o caer enla ilegalidad de la accin de facto, lo que reduce sus posibilidades de xito yaumenta la probabilidad de que sean reprimidos con violencia. El requisitodel registro oficial impone una pesada carga a las nuevas organizaciones,pues consume valiosos recursos, lo cual debilita o pospone la lucha por los ob-jetivos centrales.

En lo que se refiere a la respuesta del gobierno a las acciones de losmovimientos sociales, la caracterstica principal de un sistema poltico ce-rrado es que la estructura de poder conduce a que todos los actores polticosmayores asuman la misma postura poltica. Este comportamiento ayuda algobierno a derrotar la movilizacin, pues los movimientos sociales no puedencontar con el apoyo de ningn actor importante, ni tampoco pueden esperarque se produzca una divisin en la lite que debilite a su oponente. De estamanera, los movimientos enfrentan una oposicin unificada, en la que casi nohay un solo intersticio en el que puedan introducirse para dar fuerza a susdemandas.22

perciben fcilmente (tanto por los militantes como por las autoridades) como crticas al Ejecu-tivo federal, quien aparece como el responsable poltico de las facultades dadas a los goberna-dores.

22 Barkan (1984) muestra la forma cmo la estructura poltica en el sur de Estados Uni-


Por ltimo, la fuerza y solidez de la posicin del gobierno genera otracaracterstica interesante del desarrollo de los movimientos; esto es, el hechode que, en el decurso de la movilizacin social, por lo general no hay contra-movimientos. En otras palabras, los movimientos sociales no enfrentan laoposicin de organizaciones autnomas. Por lo regular, el gobierno constitu-ye el nico interlocutor de los movimientos sociales.23 Aunque puede utilizarsecomo prueba de una sociedad pasiva, es ms probable que la ausencia de con-tramovimientos fuertes sea el efecto de la estructura institucional sobre el r-gimen autoritario. Dado que el gobierno limita de manera activa a los movi-mientos militantes, acta ms como un opositor de ellos que como una terceraparte neutral. Entonces, los actores afectados o amenazados tienen pocosmotivos para crear contramovimientos. El gobierno reduce al mnimo el pe-ligro potencial.24

Los resultados de los movimientos sociales y de las reformasa las polticas en los sistemas cerrados

El segundo momento de la interaccin entre el Estado y los grupos oposito-res se relaciona con el anlisis de los resultados de la movilizacin y susconsecuencias polticas. Los primeros pueden analizarse si se observan cier-tos aspectos procedimentales y tpicos medulares. Los aspectos procedi-

dos funcion como un sistema poltico cerrado, durante los aos del movimiento por los dere-chos civiles. Los ejecutivos, las legislaturas, las cortes y la lite estatales presentaron una opo-sicin slida a las demandas de los militantes y desplegaron fuertes estrategias en todos losfrentes para derrotar a los militantes. Barkan sostiene que slo mediante la intervencin de lasautoridades federales (el Presidente, el Congreso y la Suprema Corte) se rompi el apretadohermetismo de la estructura en los estados sureos, lo que contribuy a que el movimiento porlos derechos civiles tuviera xito.

23 Craig (1990: 272-273) afirma que, en el caso mexicano, durante los aos veinte y trein-ta, los movimientos sociales exigan el respeto a los derechos de los campesinos y trabajadores,frente a los terratenientes y al capital industrial, y demandaban al Estado garantizar dichosderechos. Sin embargo, en pocas recientes las demandas sociales son contra el Estado. Laautora arguye que esto se debe al aumento de la presencia del Estado federal en el espaciogeogrfico y poltico durante los ltimos sesenta aos. Yo quisiera sealar que no fue tan slola expansin, sino el carcter cerrado del sistema poltico lo que hizo que el Estado se convir-tiera en el blanco directo de muchos conflictos y lo convirti en el principal adversario de losmovimientos populares.

24 En cuanto al argumento de que la fuerza del sistema francs puede explicar la ausenciade contramovimientos en el cuerpo poltico, vase Rucht (1996). Asimismo, para una explica-cin de la relacin entre movimientos sociales, contramovimientos y el Estado, vase Gale(1986: 202-240) y Mayer y Staggenborg (1996: 1628-1660).


mentales aluden a la aceptacin o rechazo de las organizaciones contestata-rias como delegados legtimos de la poblacin que dicen representar, y susubsiguiente incorporacin al proceso de toma de decisiones relativo a losasuntos que les incumben. Los tpicos medulares se refieren a cambios enmateria de polticas relativas a las demandas y el bienestar de los gruposmilitantes. Aqu son posibles cuatro alternativas. En dos de ellas los resulta-dos son drsticos: los militantes consiguen un xito total (respuesta plena) ouna derrota total (rechazo pleno), mientras que los otros dos resultados pue-den verse como xitos parciales (exclusin y cooptacin).25

La respuesta plena es cuando el gobierno implementa reformas polticasque producen los beneficios demandados por los militantes y, al mismo tiem-po, la organizacin contestataria es admitida como representante legtima desus intereses. Sin embargo, en los regmenes autoritarios, el otorgamientode beneficios sustanciales en ocasiones no coincide exactamente con las de-mandas de los grupos militantes, aunque pueden implicar algo similar y qui-z beneficien a dichos grupos o, cuando menos, a la poblacin agraviada.Asimismo, la aceptacin de los grupos militantes no implica necesariamenteque vayan a participar en la elaboracin o implementacin de las polticas oprogramas que garanticen los beneficios buscados, sino slo que fueron ad-mitidos como actores legtimos en el cuerpo poltico. Slo en casos excep-cionales el grupo aceptado ha participado en la elaboracin de polticas yprogramas que generan beneficios sustanciales.

El rechazo pleno es cuando los militantes fracasan por completo y tampo-co son admitidos en el cuerpo poltico ni se les otorga ningn tipo de beneficioimportante.

La cooptacin es cuando las organizaciones demandantes son aceptadascomo miembros del cuerpo poltico, pero no reciben beneficios sustanciales.En los regmenes democrticos, este resultado puede derivarse del hecho deque la incorporacin de un nuevo grupo ocurre en un rea de las polticas enla que grupos ya existentes impiden que el nuevo tenga xito en sus deman-das. En los entornos no democrticos, la aceptacin de una organizacin

25 Nuestra propuesta tom y adapt elementos de varias tipologas para examinar los re-sultados de los movimentos sociales en las democracias liberales (Gamson, 1990; Amenta,Carruthers y Zylan, 1992: 308-339; Kitschelt, 1986b, y Kriesi, 1995). Los datos de Gamson entorno a Estados Unidos llegan a la sorprendente conclusin de que el rechazo total fue el re-sultado ms frecuente (42%), seguido muy de cerca por la respuesta total (38%), con muy pocaincidencia de resultados exitosos parciales, ya sea de apropiacin (11%) o de cooptacin (9%).Meyer sostiene que los politlogos an necesitan analizar ms la forma en que los instrumen-tos del Estado, los regmenes polticos y los procesos de toma de decisiones se ven influidospor los movimientos sociales (vase Meyer, 1977).


contestataria no implica que el nuevo actor vaya a participar en el proceso deformulacin de polticas, dado que ste sigue siendo un proceso cerrado queimpide a las organizaciones tener una participacin real en la elaboracinde nuevas polticas. Por lo tanto, es probable que la incorporacin de los de-mandantes no d por resultado beneficios directos para el grupo.26

La exclusin es cuando el gobierno otorga beneficios y/o implementacambios en las polticas correspondientes o en otras contiguas a stas, en elsentido que demandan los militantes, pero a la vez niega el reconocimiento ala organizacin contestataria. En este caso, el gobierno es el que define elcontenido del cambio a las polticas y, al presentar dicha modificacin comouna iniciativa gubernamental, refuerza el verticalismo del rgimen poltico.

Considerando la naturaleza de los regmenes autoritarios, los resultadosms frecuentes seran la exclusin y el rechazo pleno, dado que ambos im-plican el rechazo de los grupos militantes como actores legtimos del cuerpo po-ltico; a la vez que, por razones opuestas, la respuesta plena y la cooptacinseran los menos probables. La exclusin podra ser la ms frecuente, pues elhecho de otorgar beneficios sin aceptar a los militantes como actores polti-cos cumple con dos importantes condiciones para la estabilidad y legitimi-dad del rgimen: la exclusin disminuye el conflicto social, al mismo tiempoque permite reforzar la estructura institucional cerrada del rgimen.

Los movimientos sociales en los regmenes autoritarios, por lo general, con-cluirn sin la aceptacin de las organizaciones contestatarias como represen-tantes legtimos, suponiendo que sobrevivan a los mltiples ataques orques-tados por el gobierno durante el conflicto. En estos casos, la exclusin legalimplica que el proceso de toma de decisiones ni siquiera est presumiblementeabierto a las demandas de los militantes. Sin embargo, la exclusin formal delos grupos organizados no significa necesariamente que el gobierno ignoredel todo sus protestas. Significa, en realidad, que quiere restar importancia alos grupos militantes para reforzar la estructura institucional cerrada del Es-tado y, al definir el contenido del cambio a las polticas, borrar toda huella de

26 Aqu es importante sealar que el trmino cooptacin tiene un significado diferenteal que se emplea frecuentemente en Mxico. En la literatura acerca de movimientos sociales,cooptacin significa que el grupo militante es admitido como actor legtimo del cuerpo polti-co, pero que dicha incorporacin no produce ningn beneficio sustancial. En Mxico, en lapoltica prctica as como en el anlisis acadmico, cooptacin implica que el lder de ungrupo contestatario recibe un beneficio personal a cambio de que ignore el inters del grupoque l o ella dice representar. En este caso, el grupo no recibe un beneficio sustancial ni esadmitido como actor legtimo del cuerpo poltico. En el anlisis hecho en este trabajo en tornoa los resultados de los movimientos sociales, utilizo el trmino cooptacin en el sentido que sele da en la literatura de movimentos sociales.


la lucha de los militantes por conseguir esa reforma. De esta manera, el go-bierno presenta las reformas como una decisin soberana, como una conce-sin que nada tiene que ver con la movilizacin social, derivada totalmentede la capacidad predictiva de la lite poltica.

Cabra destacar que la racionalidad de estos resultados se basa en lanaturaleza cerrada del rgimen poltico. La estructura concentrada del poderbajo el control del Ejecutivo federal, la estrechez del mbito electoral, msel sistema jerrquico y cerrado de representacin de intereses revelan el pocoespacio que queda para la incorporacin de organizaciones sociales y polti-cas ajenas a la estructura controlada por el gobierno. De hecho, la aceptacinde organizaciones independientes constituye una transgresin a los arreglosinstitucionales en operacin, pues rompe con las reglas del control verticalque sostiene a la estructura poltica. As, considerando que la inclusin denuevas organizaciones erosiona las bases de la estructura poltica, que se sus-tenta en el control centralizado de los puntos de acceso al proceso de toma dedecisiones, es fcil comprender por qu la aceptacin de organizacionescontestatarias es el resultado excepcional en un sistema poltico cerrado, mien-tras que el rechazo de ellas es sumamente frecuente.

En resumen, los regmenes autoritarios utilizan la desarticulacin y re-presin para garantizar la exclusin poltica de actores polticos independien-tes. Pero para asegurar la estabilidad poltica y el orden social, los gobiernosimplementan reformas en forma tarda y sesgada, polticas para aplacar a lapoblacin agraviada y, al mismo tiempo, borrar por completo las huellas dela movilizacin social.

Conclusin

En este trabajo se ha intentado dar respuesta a la pregunta sobre la manera enque el rgimen autoritario mexicano configura la estructura de oportunida-des polticas de la movilizacin social y la forma en que, a su vez, esta ltimainfluye en la toma de decisiones.

Se ha planteado que el sistema poltico del rgimen mexicano coarta lasposibilidades de participacin poltica, dado que la estructura vertical ymonoplica del rgimen autoritario reduce los canales institucionales de losque la gente dispone para influir en el proceso de toma de decisiones. Asimis-mo, se evidencia que tras la estructura liberal formal existe un marco autorita-rio que, lejos de posibilitar la accin colectiva, la limita.

La estructura institucional del rgimen reduce las posibilidades de quelos militantes puedan aprovechar los beneficios de los eventuales realinea-


mientos electorales, de las divisiones en la lite o de la presencia de aliadospoderosos. Esto significa que la estructura de oportunidades polticas en unsistema poltico cerrado est ms restringida que en un rgimen liberal. Deesta manera, los movimientos sociales se ven obligados en gran medida arecurrir a estrategias radicales para conseguir sus objetivos, a la vez que elgobierno se encuentra orillado a recurrir a estrategias desarticuladoras o repre-sivas para manejar la movilizacin social.

Por ltimo, en la medida en que un sistema poltico es ms cerrado, lainfluencia que la movilizacin puede ejercer en la toma de decisiones es msrezagada y sesgada, dado que el resultado ms frecuente de la interaccinentre los movimientos sociales y el gobierno es negar a los militantes el estatutode delegados legtimos de sus representados. Sin embargo, aunque el gobier-no rechace a los militantes, hace frente a las protestas mediante la modifica-cin de ciertas polticas, lo que atena las demandas sociales a la vez querefuerza las estructuras del rgimen autoritario.

En suma, la caracterizacin de la estructura institucional del rgimen au-toritario como un ambiente poltico cerrado arroja luz sobre el patrn deinteraccin entre los movimientos sociales y el Estado, dando respuestas a laspreguntas acerca de la forma cmo los regmenes autoritarios configuran la es-tructura de oportunidades polticas de los movimientos sociales, sobre la for-ma en que dicho rgimen maneja la movilizacin social y sobre la forma enque los movimientos sociales influyen, a su vez, en la formulacin de polticas.

Traduccin del ingls por LORENA MURILLORecibido y revisado: noviembre, 2000

Correspondencia: Universidad Nacional Autnoma de Mxico/Centro de In-vestigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades/Torre II de Hu-manidades, pisos cuarto y sexto/Ciudad Universitaria/C.P. 04510 Mxico,D. F./Tel: 56 23 04 21/correo electrnico: [email protected]

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Documents

ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES POLITICAS.pdf