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i- edição 2004; ,. reimpressão 2006; z- reimpressão 2009

Capa:

ERJComposição Editorial

Produção:

Laércio Bento

Composição:

LUMMI Produção Visual eAssessoria Ltda.

Revisão:

Glaucia T. M. Thomé

Rosemeire Carbonari

ClP-Brasil Catalogação-na-FonteSindicato Nacional dos Editores de livros, RJ

CDD-370.981

B817e

Brandão, Carlos da Fonseca.

Estrutura e funcionamento do ensino / Carlos daFonseca Brandão. - São Paulo: Avercamp, 2004.

Inclui bibliografia

ISBN 85-89311-15-5; 978-85-89311-15-1

1. Educação - Brasil. 2. Educação e Estado -Brasil. I. Título.

Para as minhas amadas mulheres.

Lucy e Bruna

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63 I Estrutura e Funciotuimento do Ensino-

Médio regulares, o que dirá, então, garantir condições adequadas de EducaçãoEspecial para os educandos portadores de necessidades especiais.

No que tange à Educação Especial, no conjunto da organização (estruturae funcionamento) da Educação brasileira, essa possibilidade de subvenção téc-nica e financeira pelo poder público explicita uma contradição, ou seja, ao mesmotempo em que se propõe a inclusão dos alunos portadores de necessidades es-peciais nas classes comuns do ensino regular, sejam elas situadas em escolaspúblicas ou privadas, como sendo a concepção de Educação Especial hegemõ-nica e oficial, também está prevista a possibilidade de transferência de recursospúblicos para instituições privadas "especializadas".

Assim, a proposta de inclusão dos alunos portadores de necessidades espe-ciais será, muito provavelmente, adotada somente na rede pública de ensino, aopasso que a rede privada deixará para as instituições "especializadas" com atua-ção exclusiva em Educação Especial a tarefa de oferecê-Ia. Em outras palavras,qualquer pessoa que tenha um filho portador de necessidades especiais terá, emtermos de Educação Especial e guardadas as respectivas especificidades, duasopções: a rede pública de ensino com a sua proposta de inclusão ou a rede privadaespecializada, que oferece a Educação Especial a grupos específicos.

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2.2 A Educação Superior

A Educação Superior brasileira possui diversas finalidades. A primeira é ade estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e dopensamento reflexivo. Também objetiva formar diplomados nas diferentes áreasde conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a partici-pação no desenvolvimento da sociedade brasileira, assim como colaborar na suaformação contínua.

Também é finalidade da Educação Superior incentivar o trabalho de pes-quisa e investigação científica, visando ao desenvolvimento da ciência e tecno-logia e da criação e difusão da cultura, desenvolvendo desse modo o entendi-mento do homem e do meio em que vive. Cabe à Educação Superior promovera divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que constituempatrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de publica-ções ou outras formas de comunicação.

'ICop. 2 - Estrutut» e Funcionamento dos Níveis e Modalidades de Educação e Ensino I 69

A Educação Superior brasileira também deve suscitar o desejo permanen-te de aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar sua correspondenteconcretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numaestrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada geração, assimcomo estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente.em particu-lar os nacionais e regionais, prestar serviços especializados à comunidade eestabelecer com ela uma relação de reciprocidade. Por último, a Educação Su-perior tem a finalidade de promover sua extensão, aberta à participação da po-pulação, visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da criaçãocultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas na instituição.

Essas finalidades da Educação Superior brasileira abrangem, no nossoentendimento, todos os possíveis objetivos (finalidades) que qualquer Educa-ção Superior digna desse nome deve ter. A dificuldade reside, como em outrostemas educacionais, em atingir efetivamente todos ou pelo menos a grandemaioria desses objetivos (finalidades).

A Educação Superior está classificada nos seguintes tipos de cursos e pro-gramas: cursos seqüenciais por campo de saber, cursos de graduação, cursos depós-graduação e cursos de extensão.

Os cursos seqüenciais por campo de saber devem ter diferentes níveis deabrangência, sendo abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabeleci-dos pelas instituições de ensino. Esses cursos podem ser de dois tipos: comple-mentação de estudos, para os alunos que já possuem um curso de graduação, oude formação específica, que significa um tipo de curso de nível pós-médio. Oprimeiro tipo (complementação de estudos) concede ao aluno um certificadode conclusão; ao passo que o segundo tipo (formação específica) confere ao seualuno um diploma de nível superior, ressaltando-se que em nenhum dos doiscasos (complementação de estudos ou formação específica) esses documentoslegais (certificado de conclusão ou diploma de nível superior) concedidos aofinal dos respectivos cursos equivalem a um diploma de graduação.

Concebidos para atender rapidamente às "exigências" do mercado de tra-balho, os cursos seqüenciais por campo de saber possuem a pretensa vantagemde serem mais rápidos, podendo ter duração mínima de seis meses e máxima dedois anos. A sua grande desvantagem é que essa limitação em seu tempo deduração restringe também, e conseqüentemente, a quantidade de conteúdos aserem oferecidos aos seus alunos, por isso afirmamos acima que a rapidez desua realização se constitui em uma pretensa vantagem.

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Outra desvantagem dos cursos seqüenciais por campo de saber é que nãosão cursos de graduação e, apesar de serem considerados cursos de nível supe-rior, não dão direito ao aluno de, após a sua conclusão, considerar-se licenciadopara dar aulas nos Ensinos Fundamental e Médio (no caso dos cursos seqüenci-ais de formação específica) ou cursar nenhum programa de pós-graduação (nestecaso, tanto os cursos seqüenciais de complementação de estudos quanto os se-qüenciais de formação específica).

As universidades que oferecem cursos seqüenciais por campo de saber dotipo de complementação de estudos não precisam que eles sejam reconhecidospelo Ministério da Educação, pois não emitem diploma, apenas concedem umcertificado de conclusão desse curso. Por sua vez, as universidades que ofere-cem cursos seqüenciais por campo de saber do tipo de formação específicanecessitam que eles sejam reconhecidos pelo Ministério da Educação. Essescursos podem ter sido autorizados a funcionar, porém, se não cumprirem oprojeto pedagógico inicial proposto para a obtenção da autorização de funcio-namento, estarão sujeitos a não serem reconhecidos, invalidando totalmente odiploma obtido pelo aluno.

O acesso aos cursos seqüenciais por campo de saber não passa, necessari-amente, pelo vestibular, sendo feito na maioria dos casos por "processos seleti-vos", cujos critérios são definidos pelas próprias instituições de Educação Su-perior, podendo variar entre testes semelhantes aos aplicados no vestibular,avaliação de currículos ou até mesmo uma simples entrevista com o candidato.

A vantagem de poder oferecer cursos seqüenciais por campo de saber emsubáreas não cobertas pelas faculdades tradicionais (por exemplo, cursos se-qüenciais de web designer ou gastronomia) é condicionada pela obrigatoriedadede a instituição de Ensino Superior promotora desse curso seqüencial ofereceros respectivos cursos de graduação regulares na mesma área dos cursos seqüen-ciais oferecidos (usando os exemplos acima, curso de graduação regular naárea de computação ou nutrição, respectivamente).

A sua curta duração, as infinitas e diferenciadas formas de acesso e a espe-cificidade dos conteúdos a serem ministrados pelos mais diversos cursos se-qüenciais por campo de saber fazem essa modalidade de Ensino Superior seconstituir em um excepcional "nicho de mercado" para as instituições privadasde Ensino Superior, por um lado, por seu baixo custo, e, por outro lado, pelaperspectiva real de efetivação e conclusão mais rápidas gerada no aluno, que

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Capo 2 - Eslrutur" e Funcionamento dos Níveis e Moda/idades de Educação e E/1sino I 71

lhe proporcionará uma inserção mais rápida (real ou apenas imaginária) nomercado de trabalho.

Os cursos de graduação devem ser abertos a candidatos que tenham con-cluído o Ensino Médio ou equivalente e tenham sido classificados ern processoseletivo. A novidade, em relação à anterior organização (estrutura e funciona-mento) da Educação Superior brasileira, é a possibilidade de que o acesso aoscursos de graduação seja feito, também, através de processos seletivos, e nãoúnica e exclusivamente através do vestibular, ou seja, entendido como umaforma de "processo seletivo", o vestibular pode continuar sendo aplicado pelasinstituições de Ensino Superior que assim desejarem, porém deixa de ser a úni-ca forma de "processo seletivo" para acesso aos cursos de graduação.

Algumas instituições superiores de ensino, públicas e privadas, já optarampor formas de seleção e acesso aos Seus cursos de graduação diferentes do ves-tibular, como, por exemplo, exames anuais seriados. Realizados ao final decada uma das séries do Ensino Médio e abertos a todos os alunos concluintesdessas séries, esses exames seriados geram uma classificação que será respeita-da quando chegar o momento do acesso desses alunos aos cursos de graduaçãoda instituição promotora.

Os cursos de pós-graduação compreendem programas de mestrado e dou-torado, cursos de especialização, aperfeiçoamento e outros, sendo abertos acandidatos diplomados em cursos de graduação e que atendam às exigênciasdas instituições de ensino. A novidade, também em relação à anterior organiza-ção (estrutura e funcionamento) da Educação Superior, é o surgimento de umnovo tipo de programa de mestrado, o "mestrado profissional", voltado, tam-bém, para atender ao mercado de trabalho, ao passo que o mestrado "tradicio-nal" passa a receber a denominação de "mestrado acadêmico", cujo objetivocontinua sendo a formação de professores para o Ensino Superior.

No caso dos cursos de extensão, deve-se ressaltar que deverão sempre serabertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada casopelas instituições de ensino, exatamente por se tratarem de cursos de extensão.

A autorização e o reconhecimento dos cursos, bem como o credenciarnen-to de instituições de Educação Superior, terão prazos limitados, sendo renova-dos periodicamente após processo regular de avaliação. Após um prazo para osaneamento de deficiências eventualmente identificadas pela avaliação das ins-tituições de Educação Superior, deve haver uma reavaliação, que poderá resul-

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72 I Estrutura e Funcionamento do Ensino

tar, conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervençãona instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da autonomia ou emdescredenciamento. No caso de instituição pública, o poder executivo respon-sável por sua manutenção acompanhará o processo de saneamento e fornecerárecursos adicionais, se necessário, para a superação das deficiências apontadaspelo processo de avaliação.

Esse processo de avaliação é o Exame Nacional de Cursos, o popular "Pro-vão", e o órgão competente a que nos referimos é o Conselho Nacional de Educa-ção (CNE). Porém, após a aplicação do Provão durante sete anos consecutivos(de 1996 a 2002), até o presente momento, apesar de diversos cursos e institui-ções terem obtido as piores notas por vários anos consecutivamente, especial-mente nos cursos oferecidos por instituições privadas de Administração e Direi-to, que foram dois dos três cursos avaliados desde o primeiro Provão, realizadoem 1996, absolutamente nenhum curso superior foi fechado pelo CNE.

Não só, mas principalmente, em função dessa situação, o Governo FHC,emjulho de 200 I,editou o Decreto nº 3.860 de 9/07/0 I (que revogou o Decretonº 2.306 de 19/08/97), cuja principal modificação foi a transferência do poderde fechar cursos mal-avaliados pelo Provão do CNE para o Ministério da Edu-cação (poder executivo). Mesmo assim, até o final do ano de 2003, nenhumcurso foi fechado em função das notas obtidas nas sucessivas edições do Pro-vão; pelo contrário, segundo dados do Censo do Ensino Superior (MEC/INEP),o número de cursos superiores privados saltou de 3.500 em 1995 (primeiro anoda gestão FHC) para 9.100 em 2002 (último ano dessa gestão), resultando numcrescimento de 160% (média de criação de três novos cursos superiores priva-dos por dia). Nesse mesmo período, os cursos superiores públicos passaram de2.800 (em 1995) para 5.200 (em 2002), resultando num crescimento de 86%(média de criação de um novo curso superior público por dia).

Com relação ao CNE, é preciso dizer que ele foi criado em substituição aoantigo Conselho Federal de Educação (CFE), extinto durante a gestão de Ita-mar Franco na Presidência da República (setembro de 1992 a dezembro de1994) por sofrer constantes acusações públicas de que teria se transformado emum "balcão de negócios", no qual diversas instituições privadas de Ensino Su-perior conseguiam autorizações para a abertura de novos cursos, reconheci-mento desses cursos e credenciamento de novas faculdades e universidades demaneiras, no mínimo, pouco transparentes.

Capo 2 - Estrutura c Funcionamento dos Níveis e Modalidades de Educação e Ensino I 73

A criação do CNE visava moralizar esses processos - autorizações para aabertura de novos cursos, reconhecimento desses cursos e credenciamento de no-vas faculdades e universidades. Porém, quando da votação na Câmara de EducaçãoSuperior (uma das duas câmaras que formam o CNE, sendo a outra a:Câmara deEducação Básica) do processo de transformação de determinada faculdade, locali-zada na cidade de São Paulo, em universidade, com resultado a favor dessa trans-formação por um voto de diferença, um dos conselheiros - o professor e filósofoJosé Arthur Gianotti - pediu demissão do CNE, acusando-o publicamente de, as-sim como o antigo CFE, ter também se transformado em um "balcão de negócios",com as mesmas características do conselho existente anteriormente.

Reportagens da revista Veja, durante os anos de 200 Ie 2002, sobre o mesmoassunto aumentaram a suspeição sobre os procedimentos adotados pelo "novo"CNE nos processos de autorizações, reconhecimentos, credenciamentos e trans-formações de faculdades isoladas em universidades. Coincidência ou não, a par-tir das acusações públicas do Prof. Gianotti, diminuíram significativamente assolicitações de transformação de faculdades isoladas em universidades.

No caso de as instituições públicas de Educação Superior serem mal-ava-liadas, a situação se repete, pois se o CNE não teve capacidade, poder ou "mo-ral" para fechar cursos de instituições privadas de Ensino Superior constante eseguidamente mal-avaliadas no Provão, de forma alguma teria capacidade, po-der ou "moral" para propor o fechamento de cursos de instituições públicas deEnsino Superior, os quais são, em sua maioria, de qualidade superior à doscursos oferecidos pela maioria das instituições privadas de Ensino Superiorexistentes no Brasil.

A Educação Superior brasileira pode ser ministrada em instituições deEnsino Superior, tanto públicas quanto privadas, com variados graus de abran-gência ou especialização, impedindo que ocorra o monopólio do oferecimentode Educação Superior tanto pelas instituições públicas quanto pelas institui-ções privadas, garantindo, assim, a coexistência de ambas.

O argumento de que o oferecimento de Educação Superior é uma função(papel) exclusiva e fundamental do poder público, como um serviço essencial egratuito a ser prestado pelo poder público à população, coexiste na organização(estrutura e funcionamento) da Educação brasileira com o argumento de que ooferecimento de Educação Superior se constitui em apenas mais um serviço, oqual seria regulado e comercializado no "mercado", já que o poder público ! I ~

74 I Estrutura e Fnncionemerno do Ensino

teria outras prioridades educacionais, como o oferecimento de Ensinos Funda-mental e Médio.

Assim como nos Ensinos Fundamental e Médio, na Educação Superior oano letivo regular, independentemente do ano civil, deverá ter no mínimo 200dias de trabalho acadêmico efetivo, excluído o tempo reservado aos examesfinais, quando houver. Assim como ocorreu com os Ensinos Fundamental eMédio, a duração do ano letivo do Ensino Superior também foi estendida para200 dias letivos, porém as conseqüências organizacionais dessa mudança sãomuito significativas.

Na organização da Educação Superior, o mais importante não é o númerode dias letivos pensados isoladamente, mas sim a relação entre horas/aula ecréditos. Na Educação Superior, um crédito equivalia e continua equivalendo a15 horas/aula, portanto, se determinada disciplina concedia, após a sua conclu-são com êxito, quatro créditos ao aluno, isso significava que essa disciplinapossuía uma carga horária de 60 horas/aula. Ao se aumentar o número de diasleti vos de 180 para 200, porém não se alterando a relação I crédito = 15 horas/aula, a organização da Educação Superior aumentou o número de dias que oaluno permanece em aula, diminuindo, conseqüentemente, o número de dias derecesso escolar nos meses de julho, dezembro, janeiro e fevereiro.

Dessa maneira, aumentou-se o número de dias letivos sem que fosse pos-sível aumentar o mais importante, ou seja, a quantidade de conteúdos de nívelsuperior a serem oferecidos aos alunos. A questão da exclusão, na contagemdesses 200 dias letivos, dos dias dedicados aos exames finais é idêntica à situ-ação dos Ensinos Fundamental e Médio, ou seja, as instituições de Ensino Su-perior públicas e privadas passaram a não mais realizar os chamados "examesfinais", e quando o fazem não os denominam de "exames finais", eximindo-sede aumentar ainda mais a duração do seu ano letivo.

As instituições de Ensino Superior, por sua vez, devem informar a todos osinteressados, antes de cada período letivo, os programas dos cursos e demaiscomponentes curriculares, sua duração, os requisitos, a qualificação do corpodocente, os recursos disponíveis e os critérios de avaliação a serem aplicados,obrigando-se a cumprir as respectivas condições. Essas determinações são lou-váveis, porém de difícil aplicação prática no cotidiano da Educação Superior,porque se a instituição de Educação Superior, após ministrar determinado cur-so superior, não cumprir aquilo que informou antecipadamente, sendo portantode qualidade duvidosa, o que acontecerá?

Capo 2 - Estrutura e Funcionetnento dos Níveis e Modalidades de Educeção e Ensino I 75

Nesse caso, somente três respostas são possíveis: ou o curso será fechadoou será devolvido ao aluno o valor resultante da soma das mensalidades pagas(no caso de cursos oferecidos por instituições privadas de ensino) ou, comoterceira opção, o aluno, mesmo sem ter recebido em termos pedagógiços aquiloque foi antecipadamente informado pela instituição, receberá o diplomá do cur-so correspondente.

o primeiro caso - fechamento de curso - é pouco provável, porque, comovimos, o órgão competente para tal, na prática, mesmo após seguidas avaliações,não fecha nenhum curso. As outras duas situações são excludentes entre si, ouseja, no caso de cursos oferecidos por instituições privadas de ensino, ou o alunoopta por receber de volta o que pagou pelo curso e não recebe seu diploma deconclusão ou abre mão desse valor financeiro (e do valor moral de ter exigido ocumprimento das condições pedagógicas prometidas, quando de seu acesso, pelarespectiva instituição de ensino) e adquire o diploma do curso superior por eleconcluído. Qual a opção que a maioria dos alunos, nessas circunstâncias, esco-lherá? Ter o dinheiro de volta ou adquirir um diploma de curso superior?

Os alunos que tenham extraordinário aproveitamento nos estudos, demons-trado por meio de provas e outros instrumentos de avaliação específicos aplica-dos por banca examinadora especial, podem ter a duração dos seus cursos abre-viada de acordo com as normas dos sistemas de ensino, de forma semelhante aoque também está previsto para os Ensinos Fundamental e Médio.

Essa nova possibilidade colocada à disposição dos alunos do Ensino Supe-rior, como toda novidade, ainda causa certo estranhamento, especialmente aosprofessores, ou por algum tipo de preconceito que impede imaginar, atualmente,alunos que se enquadrem nessas condições ou, principalmente, por uma ques-tão de "caldo cultural", no sentido de que ainda não estamos acostumados "cul-turalmente" a esse tipo de procedimento pedagógico. Só a normatização e aaplicação correta e criteriosa dessa nova possibilidade pedagógica é que possi-bilitarão, num futuro próximo, olhar para essa possibilidade não como umaexceção, mas como mais um procedimento pedagógico corriqueiro.

Com exceção dos programas de Educação a Distância, a freqüência dealunos e professores é obrigatória nos cursos e programas de Educação Superi-or. As instituições de Educação Superior devem oferecer no período noturnocursos de graduação nos mesmos padrões de qualidade mantidos no períododiurno, sendo obrigatória a oferta noturna nas instituições públicas, garantida a

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76 I Estrutura e Funcionemento do Ensino

necessária previsão orçamentária para, dentre outras coisas, a manutenção des-ses padrões de qualidade do Ensino Superior.

A questão da qualidade dos cursos superiores de graduação oferecidos noperíodo noturno possui um enfoque diferente da questão da qualidade dos cur-sos noturnos nos níveis Fundamental e Médio. No caso da Educação Superior,a legislação educacional exige idênticos padrões de qualidade para os cursos degraduação, independentemente do período em que são oferecidos (diurno ounoturno).

Assim como no caso da Educação Profissional, os diplomas de cursos su-periores reconhecidos, quando registrados, têm validade nacional, como provaformal da formação recebida por seu titular. Quando expedidos pelas universi-dades, os diplomas são por elas próprias registrados, e aqueles conferidos porinstituições não-universitárias devem ser registrados em universidades indica-das pelo CNE. No caso dos diplomas de graduação expedidos por universida-des estrangeiras, eles devem ser revalidados por universidades públicas quetenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, respeitando-se sempre osacordos internacionais de reciprocidade ou equiparação. No caso dos diplomasde pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado) expedidos por universi-dades estrangeiras, eles só podem ser reconhecidos por universidades que pos-suam cursos de pós-graduação reconhecidos e avaliados na mesma área de co-nhecimento e em nível equivalente ou superior.

As instituições de Educação Superior devem aceitar a transferência dealunos regulares para cursos afins, na hipótese de existência de vagas e median-te processo seletivo. No caso das chamadas transferências ex-officio, elas sedão na forma da lei específica". Não existem regras mínimas desse "processoseletivo" para a normatização das transferências, especialmente quando se tratade transferências de alunos para instituições públicas de Ensino Superior, nãosó para conferir a esses "processos seletivos" maior padronização, visto que

9 Trata-se da Lei nO9.536 de t 1 de dezembro de 1997, que determina que essas transferências (ex-otüao;serão efetivadas "entre instituições vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer época do anoe independente da existência de vaga, quando se tratar de servidor público federal civil ou militar estu-dante, ou seu dependente estudante, se requerida em razão de comprovada remoção ou transferênciade ofício, que acarrete mudança de domicílio para o município onde se situe a instituição recebedora, oulocalidade mais próxima desta." Essa regra, segundo o Parágrafo único do artigo 10da Lei nO9.536/97,não se aplica "quando o interessado na transferência se deslocar para assumir cargo efetivo em razãode concurso público, cargo comissionado ou função de confiança".

C;lV 2 - Estrutura e Funcionsmento dos Níveis e Moda/idades de Educeçêo e Ensino I 77

eles se aplicam a todas as instituições de Ensino Superior do Brasil, públicas eprivadas, mas também para torná-I os mais "públicos", no sentido de publicizá-los, ou seja, permitir que maior número de alunos interessados possam ter aces-so às informações e critérios desses "processos seletivos" e, assim, participardeles em igualdade de condições.

As instituições de Educação Superior, quando da ocorrência de vagas, de-vem abrir matrícula nas disciplinas de seus cursos a alunos não-regulares, des-de que eles demonstrem capacidade de cursá-Ias com proveito, mediante pro-cesso seleti vo prévio. Essa possibilidade deve ser precedida pelo preenchimen-to de vagas por meio de processos de transferência de alunos entre instituiçõesde Educação Superior. Após esgotar essa possibilidade de transferências, abre-se a possibilidade de matrículas "avulsas", ou seja, matrículas para disciplinasa serem cursadas separadamente. Quanto aos processos seletivos, reafirmamosque eles devem ser o mais "público" possível, para que sempre um maior nú-mero de pessoas interessadas possam participar em igualdade de condiçõesde acesso.

As instituições de Educação Superior credenciadas como universidades, aodeliberar sobre critérios e normas de seleção e admissão de estudantes, devemlevar em conta os efeitos desses critérios sobre a orientação do Ensino Médio,articulando-se com os órgãos norrnativos dos respectivos sistemas de ensino. Esseprocedimento é de fundamental importância para a democratização do acessodos estudantes egressos do Ensino Médio à Educação Superior. Em outras pala-vras, é necessário que o conteúdo aprendido no Ensino Médio seja o mesmoconteúdo cobrado nos processos seletivos de acesso ao Ensino Superior. As uni-versidades públicas, especialmente, têm a obrigação de, ao deliberar sobre crité-rios e normas de seleção e admissão de estudantes, levar em consideração osefeitos desses critérios sobre a orientação do Ensino Médio público, através dearticulações efetivas com os órgãos normativos dos respectivos sistemas de ensi-no. Dessa maneira, cada vez mais, o aluno egresso do Ensino Médio público terámelhores condições de ingressar numa universidade pública, democratizando-seassim o acesso à Educação Superior pública brasileira.

As universidades são instituições pluridisciplinares de formação dos qua-dros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio ecultivo do saber humano, que se caracterizam por possuírem produção intelectualinstitucionalizada, a qual se materializa através do estudo sistemático dos temas eproblemas mais relevantes, tanto do ponto de vista científico e cultural quantoregional e nacional. Para ser considerada como universidade, também devem J

78 I Estrutura e Funcionetnento do Ensino

possuir pelo menos um terço do corpo docente com titulação acadêmica de mes-trado ou doutorado e um terço do corpo docente em regime de tempo integral.

Quando do início da elaboração de um novo arcabouço legal para a Edu-cação brasileira, ou seja, nos primeiros anos após a promulgação da Constitui-ção Federal de 1988, imaginava-se que, para serem consideradas como univer-sidades, as instituições de Ensino Superior, além de terem produção intelectualinstitucionalizada mediante o estudo sistemático dos temas e problemas maisrelevantes do ponto de vista científico e cultural, regional e nacional e assim secaracterizarem como instituições pluridisciplinares de formação dos quadros pro-fissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo dosaber humano, deveriam possuir em seus quadros pelo menos metade (50%) docorpo docente com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado e, também,pelo menos metade (50%) do seu corpo docente em regime de tempo integral.

A redução desses percentuais de titulação mínima e de contratação de do-centes em tempo integral, constante na legislação educacional atual, para queas instituições de Educação Superior possam ser consideradas (transformadasem) universidades, só facilita a organização e administração, especialmentefinanceira, das instituições privadas de Educação Superior, na medida em quepermite a essas instituições a constituição de um corpo docente menos qualifi-cado (titulação mínima) e menos disponível para a realização de pesquisas,trabalhos de extensão e atendimento aos alunos (como complemento da docên-cia), através da celebração de um contrato de trabalho por hora/aula, em vez deum contrato de trabalho de regime de tempo integral.

Como já dissemos, a legislação educacional vigente foi elaborada peloMinistério da Educação do Governo FHC, seguindo estritamente as diretrizespara a Educação Superior do Banco Mundial. Essa instituição multilateral en-tende que a Educação Superior não se constitui, necessariamente, em um servi-ço público (um dever do poder público), mas sim em um serviço que pode (edeve) ser oferecido e regulado pelo "mercado" (iniciativa privada). Assim, exi-gir percentuais mais elevados de titulação docente e de docentes contratadosem regime de tempo integral, o que certamente elevaria a qualidade da Educa-ção oferecida pelas universidades privadas, significaria um aumento dos custosoperacionais e, portanto, uma redução de lucros.

Por outro lado, quando da aprovação do pedido de transformação em uni-versidade de determinada faculdade, situada no município de São Paulo, naCâmara de Educação Superior, o conselheiro José Arthur Gianotti tornou pú-blico seu voto, contrário à essa transformação, argumentando que tal faculdade

Capo 2 - Estrutut; c hmcioruunento dos Níveis e Modalidades de Educaç,'o e EI15il10 I 79

não possuía, até aquele momento, a chamada "produção intelectual institucio-nalizada", ou seja, um órgão federal (CNE) não estava cumprindo uma legisla-ção federal.

Se o CNE, que em tese deveria zelar pelo cumprimento da legislação edu-cacional, não o estava fazendo, Gianotti entendeu que esse órgão não estavacumprindo com suas obrigações legais, dentre as quais estava, no seu entendi-mento, a função de moralizar a normatização do Ensino Superior brasileiro,explicitada dentre outras coisas pela função de autorizar a abertura de novoscursos, reconhecer esses cursos, credenciar novas faculdades e analisar, corre-tamente, as solicitações de transformação de instituições de Educação Superiorem universidades, demitindo-se imediatamente do CNE.

Dentro da organização da Educação Superior brasileira é possível a cria-ção de universidades especializadas por campo de saber. A idéia, grosso modo,de universidades especializadas por campo de saber é a de universidades dife-renciadas em que, em vez de o aluno cursar determinado curso de graduação(história, psicologia, biologia, matemática etc.), ele monta sua própria gradecurricular, escolhendo as disciplinas que quiser cursar, todas dentro de uma dasgrandes áreas do conhecimento humano (ciências exatas, humanas, biológicas,tecnológicas etc.). Ao final do cumprimento de determinado número de crédi-tos em disciplinas, essa universidade estaria formando um profissional de ciên-cias humanas, ciências exatas, ciências biológicas, ciências tecnológicas etc.Porém, só é possível a criação de universidades especializadas por campo desaber desde que a instituição de Educação Superior comprove a existência deatividades de ensino e pesquisa, tanto em áreas básicas como em áreas aplica-das. No Brasil, a proposta pedagógica que mais se aproxima dessa idéia é a daUniversidade do Norte Flurninense, localizada na cidade de Campos (RJ), po-rém, por seu ineditismo e brevidade, consideramos ainda não ser possível ana-lisar seus resultados isenta e corretamente.

Segundo o artigo 207 da Constituição Federal, as universidades, públicase privadas, gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestãofinanceira e patrimonial, obedecendo ao princípio da indissociabilidade entreensino, pesquisa e extensão. No exercício dessa autonomia, são asseguradas àsuniversidades, sem prejuízo de outras, as atribuições de criar, organizar e extin-guir em sua sede cursos e programas de Educação Superior, obedecendo àsnormas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino.Podem também fixar os currículos de seus cursos e programas, observadas asdiretrizes gerais pertinentes, assim como estabelecer planos, programas e pro-

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jetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão, alémde fixar o número de vagas de acordo com a sua capacidade institucional e asexigências do seu meio.

As universidades também podem elaborar e reformar os seus estatutos eregimentos em consonância com as normas gerais atinentes, conferir graus,diplomas e outros títulos, firmar contratos, acordos e convênios, aprovar e exe-cutar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviçose aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositi-vos institucionais. Devem também administrar os rendimentos e deles disporna forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos,assim como receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação fi-nanceira resultante de convênios com entidades públicas e privadas.

Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, cabe aosseus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentáriosdisponíveis, sobre a criação, expansão, modificação e extinção de cursos, am-pliação e diminuição de vagas, elaboração da programação dos cursos, daspesquisas e das atividades de extensão, contratação e dispensa de professores eplanos de carreira docente. As atribuições de autonomia universitária podemser estendidas a instituições de Educação Superior, públicas e privadas, quecomprovem alta qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com base emavaliação realizada pelo poder público.

As universidades mantidas pelo poder público gozam, na forma da lei, deestatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organi-zação e financiamento pelo poder público, assim como dos seus planos de carrei-ra e do regime jurídico do seu pessoal. No exercício da sua autonomia, as univer-sidades públicas, além das. atribuições citadas nos parágrafos anteriores, podempropor o seu quadro de pessoal docente, técnico e administrativo, assim como umplano de cargos e salários, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursosdisponíveis. Também devem elaborar o regulamento de seu pessoal em confor-midade com as normas gerais concernentes, aprovar e executar planos, progra-mas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em ge-ral, de acordo com os recursos alocados pelo respectivo poder mantenedor.

Cabe também às universidades públicas elaborar seus orçamentos anuaise plurianuais, adotar regime financeiro e contábil que atenda às suas peculiari-dades de organização e funcionamento, realizar operações de crédito QU de fi-nanciamento com a aprovação do poder competente para a aquisição de bensimóveis, instalações e equipamentos, efetuar transferências, quitações e tomar

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outras providências de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessáriasao seu bom desempenho.

Todas essas atribuições delineiam um razoável alcance para o conceito deautonomia da universidade pública brasileira. Na verdade, há um problema nãoresolvido, nem pela Constituição Federal (em seu artigo 207) nem pela legisla-ção educacional infra-constitucional, que, no nosso entendimento, antecede àdefinição do alcance da autonomia universitária e é condição sine qua non paraque ocorra, de fato, essa autonomia.

Trata-se da questão da origem do financiamento da universidade pública.No Estado de São Paulo, as três universidades estaduais paulistas (USP, Uni-camp e Unesp) são financiadas com o repasse de 9,57% da quota do ICMSrecolhido no Estado. Esse mecanismo quase automático (quase automáticoporque esse percentual ainda não está inserido definitivamente na Constituiçãodo Estado de São Paulo, tendo de ser todo ano incluído e aprovado no conjuntoda Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO) permite que as três universidadesestaduais paulistas tenham, na prática, um grau de autonomia infinitamentemaior do que as universidades federais brasileiras, por exemplo.

No caso das universidades federais brasileiras, durante. os oito anos doGoverno FHC - e também durante todo o primeiro ano do Governo Lula - aspropostas de regulamentação da autonomia universitária, especificamente dasformas e fontes de financiamento das universidades federais, elaboradas peloMinistério da Educação, ou não agradavam às universidades ou não agradavamà equipe econômica do governo.

Como até o presente momento não houve resolução para esse conflito,podemos afirmar que essa questão não se constituiu em prioridade no GovernoFHC - assim como ainda não se constituiu em prioridade para o Governo Lula -,fazendo com que as universidades federais tenham chegado a uma situação depenúria financeira jamais vista em toda a história brasileira !O.

Cabe à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral recursossuficientes para a manutenção e o desenvolvimento das instituições de Educa-ção Superior por ela mantidas. Apesar de fazer constar recursos, anualmente,em seu Orçamento Geral, a União não tem cumprido com esse papel que lhe

10 Apenas como exemplo, a maior universidade federal brasileira - a Universidade Federal do Rio deJaneiro (UFRJ) - teve, nos primeiros dias do mês de agosto de 2002, o fornecimento de energia elétricacortado por falta de pagamento das suas contas, devido à ausência de recursos financeiros suficien1esrepassados pelo Ministério da Educação.

32 I Estrutura e Funcionamento do Ensino

cabe, visto que os recursos assegurados em seu Orçamento Geral estão muitolonge de ser suficientes para a manutenção e o desenvolvimento das institui-ções de Educação Superior rnantidas pela própria União.

Como já afirmamos, as universidades federais mantidas pela União che-garam a uma situação de penúria orçamentária e financeira que não encontraparalelo em nenhum outro momento da história brasileira, nem mesmo nosmomentos de ditadura política, quando as universidades muitas vezes eramvistas como focos de resistência a esses regimes de força 11.

As instituições públicas de Educação Superior obedecem ao princípio dagestão democrática na medida em que asseguram a existência de órgãos colegi-ados deliberativos, dos quais devem participar os segmentos da comunidadeinstitucional, local e regional. Em qualquer caso, os docentes devem ocupar, nomínimo, 70% dos assentos em cada órgão colegiado e comissão, inclusive nascomissões que tratarem da elaboração e de modificações estatutárias e regi-mentais, bem como da escolha de dirigentes.

Essas determinações são contraditórias entre si, visto que, no caso dasinstituições de Educação Superior, o princípio da gestão democrática é um prin-cípio não só não-paritário, mas, principalmente, exageradamente desproporci-onal. Uma coisa é concordar ou discordar do princípio da paridade de represen-tação dos três segmentos (docentes, funcionários e alunos) nos órgãos delibera-tivos das instituições públicas de Educação Superior; outra coisa, bem diferen-te, é retirar, na prática, qualquer poder de decisão política dos funcionários ealunos dessas instituições e ainda por cima chamar isso de "princípio da gestãodemocrática". Como estimular a participação das comunidades institucional,local e regional nas decisões das instituições públicas de Educação Superiorcom tamanha desproporção de poder de decisão? Mais do que uma contradi-ção, trata-se de uma estranha ou, no mínimo, diferente concepção de gestãodemocrática das instituições públicas de Educação Superior, que, no nosso en-tendimento, muito pouco tem de "democrática".

Para encerrar a análise da estrutura e do funcionamento da Educação Su-perior no Brasil, temos que, nas instituições públicas de Educação Superior, oprofessor é obrigado a dar no mínimo 8 horas semanais de aula. Essa determi-

11 o exemplo da situação da UFRJ, que chegou a não ter dinheiro sequer para pagar despesas correntese essenciais de manutenção, como as contas de c0t!sumo de energia elétrica e contas de telefone, nãose constituiu em exceção, mas sim em regra entre as instituições de Educação Superior mantidas pelaUnião ·durante os oito anos de mandato do Govemo FHC.

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nação expressa outra contradição na organização da Educação Superior brasi-leira, pois, ao analisarmos o conjunto das determinações que regem o nível daEducação Superior e ao encontrarmos determinações referentes, por exemplo,à questão da autonomia universitária, não encontramos, como já mostramos, aexplicitação das formas de financiamento das instituições públicas de Educa-ção Superior - questão crucial para o seu pleno e adequado funcionamento.

Por outro lado, encontramos a determinação de outra questão importante, ouseja, o número mínimo de aulas que cada professor das instituições públicas deEducação Superior deverá ministrar, no caso 8 horas semanais de aula. No nossoentendimento, a questão do número mínimo exato de horas que cada docentedeve ministrar é muito menos importante do que o cumprimento, por parte daUnião, da determinação de assegurar recursos suficientes para a manutenção e odesenvolvimento das instituições de Educação Superior por ela mantidas.

Em outras palavras, para cobrar deveres, no caso dos professores das ins-tituições públicas de Educação Superior, as determinações legais são detalhis-tas e específicas. Quando a questão a ser normatizada envolve a responsabilida-de direta do poder público, no caso o financiamento da manutenção e desenvol-vimento das instituições de Educação Superior mantidas pela União, em vez deserem detalhistas e específicas, as determinações legais fazem uso de expres-sões genéricas, como assegurar "recursos suficientes", sem especificar, por exem-plo, as fontes de financiamento nem os percentuais mínimos a serem aplicadosno Ensino Superior público brasileiro.

Não discordamos da existência de um número mínimo de aulas que cadaprofessor deve ministrar nas instituições públicas de Educação Superior. O nú-mero mínimo proposto (8 horas semanais de aula) é razoável, se lembrarmosque nessas instituições a grande maioria dos docentes são contratados em regi-me de tempo integral (40 horas semanais) para exercerem atividades de docên-cia, pesquisa e extensão; portanto, 8 horas semanais de aula correspondem a20% do total de horas do contrato de trabalho desses docentes. O que questio-namos é a utilização de dois pesos e duas medidas de acordo com os interessese concepções de quem elaborou o projeto legal de organização e normatizaçãoda Educação Superior brasileira. Utiliza-se uma medida para cobrar os deveresdos docentes e outra medida para esquivar-se dos deveres do poder público.

Os discentes da Educação Superior, por sua vez, podem ser aproveitadosem tarefas de ensino e pesquisa pelas respectivas instituições, exercendo fun-ções de monitoria, de acordo com seu rendimento e seu plano de estudos. Issoproíbe que os alunos da Educação Superior atuem ou como mão-de-obra gra-

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tuita (e muitas vezes braçal, em projetos de pesquisas de docentes) ou em subs-tituição eventual dos docentes, em atividades de ensino, especialmente aulas.

Por fim, as instituições de Educação Superior constituídas como universi-dades devem se integrar, também, como instituições de pesquisa ao SistemaNacional de Ciência e Tecnologia.

2.3 A Educação Indígena

o sistema de ensino da União, com a colaboração das agências federais defomento à cultura e de assistência aos índios, deve desenvolver programas inte-grados de ensino e pesquisa para a oferta de Educação escolar bilíngüe e inter-cultural aos povos indígenas.

Os objetivos da Educação escolar bilíngüe e intercultural aos povos indí-genas são: proporcionar aos índios, comunidades e povos a recuperação de suasmemórias históricas, a reafirmação de suas identidades étnicas, a valorizaçãode suas línguas e ciências e proporcionar o acesso às informações, conhecimen-tos técnicos e científicos da sociedade nacional e das demais sociedades indíge-nas e não-indígenas.

A União, através do seu sistema de ensino, também deve apoiar técnica efinanceiramente os outros sistemas de ensino no provimento da Educação in-tercultural às comunidades indígenas, desenvolvendo programas integrados deensino e pesquisa. Esses programas serão planejados com a audiência das co-munidades indígenas, estarão incluídos nos Planos Nacionais de Educação eterão, dentre outros, os seguintes objetivos: fortalecer as práticas socioculturaise a língua materna de cada comunidade indígena, manter programas de forma-ção de pessoal especializado destinado à Educação escolar nas comunidadesindígenas, desenvolver currículos e programas específicos, incluindo neles osconteúdos culturais correspondentes às respectivas comunidades, e elaborar epublicar, sistematicamente, material didático específico e diferenciado.

Vistas em seu conjunto, as diretrizes para a organização da Educação Indí-gena, dentro da organização da Educação brasileira, são claras e abrangentes.Se forem rigorosamente aplicadas, essas determinações (diretrizes) em muitocontribuirão para a preservação da cultura dos diversos povos indígenas, atra-vés da oferta de uma Educação escolar diferenciada e específica, dirigida aosíndios, às suas comunidades e, de maneira geral, a todos os povos indígenas. Aquestão que fica sem resposta é a de saber se os povos indígenas necessitam de

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algum tipo de Educação escolar ou, em outras palavras, se essa Educação esco-lar oferecida, seguindo rigorosamente todas essas disposições, ajuda efetiva-mente a preservar as diversas culturas indígenas ou se é apenas mais uma forma(ou estratégia) de impor a cultura do homem branco a esses povos indígenas.

2.4 A Educação a Distância

A Educação a Distância deve receber todo o incentivo do poder públicopara o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, emtodos os níveis e modalidades de ensino, e de Educação continuada. A Educa-ção a Distância, organizada com abertura e regime especiais, deve ser oferecidapor instituições especificamente credenciadas pela União. Esta, por sua vez,regulamenta os requisitos para a realização de exames e o registro de diplomasrelativos a cursos de Educação a Distância.

As normas para a produção, o controle e a avaliação de programas deEducação a Distância e a autorização para sua implementação cabem aos res-pectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre osdiferentes sistemas. Por fim, a Educação a Distância goza de tratamento dife-renciado, que inclui a redução dos custos de transmissão de programas de Edu-cação a Distância em canais comerciais de radiodifusão sonora e canais de some imagem. Inclui também a concessão de canais com finalidades exclusiva-mente educativas e reserva de tempo mínimo, sem ônus para o poder público,pelos concessionários de canais comerciais.

Apesar de todos esses incentivos, é necessário ressaltar que, no caso doEnsino Fundamental, a Educação a Distância só pode ser utilizada como com-plementação da aprendizagem ou em situações emergenciais, visto que o Ensi-no Fundamental deve ser, necessariamente, presencia!. No caso do sistema fe-deral de ensino, a Educação a Distância não pode ultrapassar nunca o percentu-ai de 20% do total dos conteúdos ministrados em aulas presenciais.

Ainda nos resta falar sobre o ensino militar, porém, como ele é reguladopor legislação específica, consideramos que não cabe um tópico específico.Devemos apenas ressaltar que no ensino militar é admitida a equivalência deestudos, de acordo com as normas fixadas pelos sistemas de ensino.

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