Estudio de Base Participación Ciudadana - bvsde.paho.org · participación ciudadana y fortalecimiento institucional; capacitación para la generación de ingresos; ... y mujer pobre

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ÍNDICE PRESENTACIÓN 2 - 3 ATE 4 - 28 COMAS 29 - 53 LURÍN 54 - 79 PACHACAMAC 80 - 105 PUENTE PIEDRA 106 - 129 SAN JUAN DE LURIGANCHO 130 - 155 SAN JUNA DE MIRAFLORES 156 - 181 VENTANILLA 182- 204 VILLA EL SALVADOR 205 - 230 VILLA MARÍA DEL TRIUNFO 231 - 255

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PRESENTACIÓN Las estadísticas de la pobreza en el Perú indican que de 27 millones de habitantes algo más de 14 millones se encuentran en situación de pobreza. En Lima Metropolitana, cerca de 5 millones de los 8.8 millones de sus pobladores están bajo la línea de la pobreza, la cual se concentra en los distritos urbano-marginales ubicados en la periferia de la capital. Según un informe elaborado por el Banco Mundial en el 2002, la pobreza en el Perú se ha incrementado principalmente en las zonas urbano-marginales. Tomando en cuenta esta realidad, en el 2003 se puso en marcha el Programa de Lucha Contra la Pobreza en las Zonas Urbano-Marginales de Lima Metropolitana, PROPOLI, que es el resultado de un convenio entre la Unión Europea y el gobierno peruano, representado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes). PROPOLI, cuya duración será de cinco años, desarrolla sus actividades en 10 distritos urbano-marginales de Lima Metropolitana, ubicados en los tres Conos de la capital. En el Cono Sur: Lurín, Pachacamac, San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo; en el Cono Norte: Comas, Puente Piedra y Ventanilla; y en el Cono Este: Ate y San Juan de Lurigancho. La población beneficiaria de este programa, que vive en estos diez distritos, es de poco más de tres millones cien mil personas. El trabajo de PROPOLI se inscribe en un enfoque de desarrollo sostenible y su objetivo es integrar a la población más pobre en los procesos de desarrollo de sus distritos. Su estrategia de lucha contra la pobreza consiste en apoyar las iniciativas exitosas ya existentes en este terreno; respaldar la labor de los municipios y de las organizaciones locales, coordinando la acción del Estado y de la sociedad civil; promover procesos de desarrollo participativos con vigilancia de la sociedad civil organizada; y trabajar con las municipalidades en el marco de planes de desarrollo concertados. PROPOLI tiene a los gobiernos locales como sus aliados estratégicos, por lo que una de sus tareas fundamentales es fortalecer la institucionalidad de los municipios. Las actividades de PROPOLI se desarrollan en cuatro componentes, o líneas de acción: participación ciudadana y fortalecimiento institucional; capacitación para la generación de ingresos; igualdad de oportunidades; y salud y saneamiento. El componente Participación Ciudadana y Fortalecimiento Institucional está orientado a reforzar la capacidad de acción de los municipios, respaldar la elaboración de presupuestos participativos con un enfoque de lucha contra la pobreza por parte de los gobiernos locales, promover la vigilancia de la sociedad civil organizada en los planes de desarrollo y respaldar la transferencia de los programas sociales del MIMDES a las municipalidades. La línea de base comprende el estado de la situación de la gestión municipal, a nivel de las prioridades, del acceso a la información y del diseño organizacional. También se analiza la capacidad de los gobiernos locales en asumir los programas sociales, la situación de las organizaciones sociales de base y el estado de la participación ciudadana.

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Apoyar la capacitación y asistencia técnica a las microempresas más pobres, desarrollar las capacidades laborales de los jóvenes, impulsar programas de generación de empleo, promover y financiar proyectos de desarrollo locales, forman parte central de las actividades del segundo componente: Capacitación para la Generación de Ingresos. La línea de base estudia la situación del mercado laboral juvenil y de las microempresas como agentes generadores de trabajo, y presenta un resumen del estudio sobre el impulso del desarrollo económico local en cada distrito. El componente Igualdad de Oportunidades trabaja en favor de la inclusión social y económica de aquellos sectores considerados como los más vulnerables de la población: madres adolescentes, niños y niñas que trabajan, y personas con discapacidad. La línea de base tiene un resumen general de los diez distritos de intervención de PROPOLI, precisándose los conceptos de vulnerabilidad y exclusión, así como las necesidades y el apoyo requerido por cada grupo vulnerable. El cuarto componente, Salud y Saneamiento, desarrolla una serie de proyectos para mejorar la cobertura de agua potable y de los servicios de recolección y tratamiento de residuos sólidos. La línea de base comprende un diagnóstico de la cobertura del servicio de agua potable y del manejo de los residuos sólidos en cada uno de los diez distritos, y caracteriza la demanda de los servicios de limpieza pública, agua potable y saneamiento. Con el convencimiento de favorecer los procesos de desarrollo socioeconómico de los diez distritos en los que desarrolla su labor, PROPOLI presenta el Estudio de Base de cada uno de estos distritos. Este estudio se ha realizado por cada uno de los cuatro componentes de PROPOLI y comprende el marco conceptual del estudio, la metodología empleada y el diagnóstico situacional. También se presenta un estudio socioeconómico para cada uno de los diez distritos en los que actúa PROPOLI, el cual comprende los resultados de las estimaciones de pobreza, la inversión social correspondiente a FONCODES en la última década, las transferencias efectuadas desde el gobierno central, y un análisis de las características educativas, de empleo y de pobreza.

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ESTUDIO DE BASE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

ATE

Elaborado por el Consorcio: Fovida / Ideas / Care / Calandria

2004

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ÍNDICE

I. RESUMEN 6 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 7 III. METODOLOGÍA 8 - 9 IV. GESTION MUNICIPAL 10 - 14 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 15 - 16 VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 17 - 19 VII. DATOS COMPARATIVOS 20 - 23

VIII. PUNTOS SENSIBLES 24 - 26 IX RECOMENDACIONES 27 - 28

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I. RESUMEN

El distrito de Ate se encuentra en la parte media del valle del Rímac, al este de la ciudad de Lima. Limita por el norte con San Juan de Lurigancho, por el sur con La Molina y Cieneguilla, por el este con el Agustino y San Luis, y por el oeste con Chaclacayo. La fecha de creación de Ate se remonta a la época de la Independencia (inicios de 1821). Ate representa el 31,7% de la población total de los dos distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Este. El Cono Este de Lima está conformado por 7 distritos, articulados por la Carretera Central, que es una vía de tránsito obligatorio a la sierra central del país y que atraviesa todo el Cono. Estos distritos se ubican en las zonas medias y altas de los cerros de la cuenca del río Rímac. En cuanto al peso poblacional de los distritos, San Juan de Lurigancho es el que tiene la mayor población, con aproximadamente 44% de la población total del Cono Este, lo que significa que casi la mitad de la población del Cono Este se encuentra en este distrito. Seguidamente se ubica Ate, cuya población representa el 20,0% del Cono Este; en tercer lugar está El Agustino, con 11,0% de la población total del Cono Este. La economía del Cono Este se sustenta fundamentalmente en el comercio y los servicios, como consecuencia de la reconversión de la industria hacia el comercio en los años noventa, y por el problema de la menor demanda de empleo, que posibilita el comercio de la pequeña y mediana empresa (Pyme) en estos sectores.

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I. GLOSARIO DE TÉRMINOS

CCL Consejo de Coordinación Local. CND Consejo Nacional de Descentralización. DEL Desarrollo Económico Local. FICC Consorcio de ONGs que realizaron la Línea de Base. IMP Instituto Metropolitano de Planificación. MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática. MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. MML Municipalidad Metropolitana de Lima. ONG Organización no Gubernamental. OSB Organización Social de Base. PCM Presidencia del Consejo de Ministros. POA Plan Operativo Anual. PP Presupuesto Participativo. PROPOLI Programa de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano-Marginales de Lima Metropolitana. TPS Transferencia de Programas Sociales. UE Unión Europea.

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III. METODOLOGÍA

En Ate, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:

- Primera Fase: Percepción de la pobreza y del gobierno local. - Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos.

Primera Fase: Percepción de la pobreza y del gobierno local. Se recogió la información que permitiría contar con las opiniones de los actores clave de los espacios locales; por un lado, para contar con elementos cualitativos de la pobreza, y, por otro lado, para tener la visión de los ciudadanos sobre la gestión municipal y sobre los mecanismos participativos en curso en el distrito. Esto fue recogido a través de una sesión de autodiagnóstico, que incluía un diagnóstico institucional, aplicado a una quincena de jefes de hogar, representando todas las zonas de cada distrito. Como resultado se obtuvieron singulares detalles sobre la vivencia cotidiana de los pobres y pobres extremos, tal como eran percibidos por los/las jefes de hogar participantes. Asimismo, se llegó a un diagnóstico de las principales instituciones del distrito. Los participantes provenían de los comedores populares y de los programas del vaso de leche. Cuatro entrevistas aplicadas a sectores vulnerables. Se realizaron entrevistas en profundidad a los sectores más excluidos del distrito, según los siguientes criterios: hombre pobre extremo, que no sea beneficiario de ningún programa social; mujer pobre extrema, que no sea beneficiaria de ningún programa social; hombre pobre extremo, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos; y mujer pobre extrema, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos.

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Un grupo focal en el que participaron 10 dirigentes (8 de organizaciones vecinales, 1 del vaso de leche y 1 de comedores populares) Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos. Se aplicaron entrevistas:

o A representantes de las Organizaciones Sociales de Base, que lideran la gestión de los programas sociales.

o A representantes de algunos mecanismos de vigilancia implementados por los

gobiernos locales.

o A representantes de algunas mesas de concertación que vienen operando en los espacios locales.

Entrevistas a funcionarios municipales De manera paralela, y en ambas fases, se realizaron entrevistas a funcionarios municipales. Se llevó una plantilla de preguntas como guía y se recogieron, en la medida de lo posible, los datos numéricos requeridos. Sistematización Finalmente, se procedió a cruzar información según las variables priorizadas en el trabajo.

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IV. GESTIÓN MUNICIPAL

En el distrito de Ate el año 2003 no significó un cambio de dirección en la gestión municipal, pues el alcalde, Oscar Benavides Majino, fue reelegido, asumiendo su tercer mandato, en esta oportunidad para el período 2003 – 2006. 4.1 Prioridades de la gestión local En el Cono Este la principal prioridad es garantizar una buena articulación con los sectores microempresariales. En San Juan de Lurigancho sus proyectos pretenden construir más vías de comunicación para mejorar la articulación del distrito con el resto de Lima Metropolitana, mientras que en Ate también se deben mejorar las condiciones de competitividad a través de la provisión de algunos servicios estratégicos. Se trata de aprovechar ese interesante corredor económico que constituye la Carretera Central, que permite canalizar el flujo comercial con el interior del país, particularmente con el gran espacio regional articulado por la ciudad de Huancayo. 4.2 Acceso a la información Es posible mencionar que en casi todas las municipalidades fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayor problema Es conveniente remarcar que existe una página web1 de difusión de las actividades de la Municipalidad de Ate y de algunos datos generales sobre la marcha del gobierno local. La Municipalidad pone a disposición del público información interesante y relativamente actualizada. Asimismo, se resuelven consultas diversas sobre los servicios básicos municipales. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, la mayoría de municipalidades no cuentan con un sistema regular de difusión periódica. En Ate existe un boletín, que da cuenta de los proyectos de la actual gestión municipal, resaltando la figura del alcalde y los logros y aceptación alcanzados. 4.3 Diseño organizacional Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, se observan algunas particularidades. Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De tal manera, es posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. En términos generales, en base a la observación de los organigramas de las municipalidades y de las entrevistas realizadas, es posible resaltar las siguientes características. Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza una Municipalidad en sus órganos de 1 Ver para tal efecto la siguiente página: www.muniate.gob.pe

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línea permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho estaba vigente al momento del estudio. 4.4 Indicadores básicos Según es posible constatar en los siguientes cuadros, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos En el cuadro 1 también es posible observar similares montos de presupuesto, frente a magnitudes diferentes de población: San Juan de Lurigancho duplica la población de Ate, pero los presupuestos de ambos distritos tienen magnitudes bastante similares, lo que se traduce en presupuestos per cápita disímiles. La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal. También es preciso remarcar que una de las críticas a las gestiones locales consiste en la excesiva proporción que implica los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%.

Cuadro 1 INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO ESTE

INDICADORES ATE VITARTE SJL Población estimada (proyección 2002-INEI) 350,918 775,540 Predios identificados n.d. 118,000 Morosidad en pagos arbitrios 25% 80% Presupuesto total 2004 61’579,241 63’062,785 Transferencias PVL (gtos, corrientes) 5’140,510 10,588,341 Presupuesto per cápita S/. 175.5 S/. 81.3 PRONAA 5’595,567 3’965,217 Gastos corrientes / presupuesto total 86:4% 79.56% Deuda total 60’000,000 80’000,000 Ingresos propios 39’932,191 20’440,123 FONCOMUN 10’551,533 22’193,294 CANON 354,671 542,933

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo correspondiente a los Comedores Populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos y corresponde a varios años por los rubros proveedores y pensiones.

Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad. Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total, generada, tradicionalmente, por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual.

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4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.

Cuadro 2 NÚMERO DE TRABAJADORES SEGÚN MUNICIPALIDAD, CONO ESTE

INDICADORES ATE VITARTE SJL

Contratados 971 454 Pensionistas 111 80 Nombrados n.d. n.d. Total trabajadores 1,230 951

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia * El total de trabajadores no coincide necesariamente con la suma de los todos los rubros; sin embargo, esos datos fueron los proporcionados por las oficinas de presupuesto de las municipalidades en diferentes visitas. Al parecer, a veces consideran solamente a los funcionarios y empleados, y, definitivamente, no considera al personal contratado como “servicios no personales”.

De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. Cabe recordar que el nivel de ingresos propios estimado por la Municipalidad de Ate está muy por encima de los montos estimados en las otras municipalidades. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales El año 2003 se inició el proceso de transferencia de los programas sociales, traspasando los programas del Fondo Nacional de Compensación Social (FONCODES) y del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) a 241 municipalidades distritales y 67 municipalidades provinciales, exceptuando las de Lima Metropolitana. Es de esperar que todos estos nuevos instrumentos sean transferidos con la optimización de tiempo y recursos adecuada, pues las nuevas responsabilidades plantean la exigencia de renovar capacidades técnicas en las municipalidades, en aras de cumplir estos desafíos. 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Programa del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDHO.

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Cuadro 3 INDICADORES DE GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, CONO ESTE

INDICADORES ATE SJL Número de personas que trabajan en el PVL (además del jefe)

6 n.d.

Anteriores ocupaciones (2) del jefe del PVL Docente, conciliadora extrajudicial

n.d.

N° de beneficiarios de PVL 75,000 127,994 Población pobre estimada * 118,961 197,196 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche 43,961 69,202 Población pobre extrema estimada * 36,495 58,932 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche -38,505 -69,062 Comedores y clubes de madres 330 y 40 informales 482

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI.

La población en condiciones de pobreza no atendida por las municipalidades de los distritos de Ate y San Juan de Lurigancho supera a la mitad de la población pobre. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. Ausencias en los sistemas de control de la calidad y eficiencia de los programas sociales Las municipalidades, en general, acogen el Programa del Vaso de Leche priorizando las dimensiones de la gestión logística, en lugar de verificar si se logra el impacto esperado en la población más vulnerable. De esta manera, se identifican serias carencias en el manejo y control del impacto real de los programas sociales asumidos por las municipalidades. Cabe recordar que, hasta la fecha, solamente el Programa del Vaso de Leche está a cargo de ellas. La mayoría de las municipalidades visitadas se encuentran en curso de organizar los archivos de los beneficiarios del Vaso de Leche. Algunas recién contaban con al apoyo de asistentes para hacerlo. Sin embargo, en Ate se encontró el primer caso de implementación de un programa informatizado que identificaría, de manera permanente, a los beneficiarios que estarían dados de alta, en la medida en que vencieran las condiciones que dieron inicio al subsidio. Al parecer, recién había sido instalado y todavía no había rendido los primeros frutos. No obstante, es el primer caso de control de “la salida” del Programa del Vaso de Leche de los beneficiarios. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las Organizaciones Sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables.

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El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos, recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED”. Otro programa es del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos ni claros programas operativos. A veces, se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, donde se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. Finalmente, se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños que trabajan, aunque de manera poco sistemática.

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V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 5.1 Percepción de los líderes de los programas sociales sobre la

capacidad municipal Los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. En la base de esta confusión podría estar el hecho de considerar a los programas sociales como un derecho irrenunciable y no temporal. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad. En síntesis los problemas en los programas sociales se sintetizan en:

o La probable utilización o manipulación de los programas sociales por parte de los municipios.

o En casi todos los distritos se hizo mención a las erradas prácticas municipales, en

particular cuando es período de elecciones, problema de bastante sensibilidad luego del régimen fujimorista, donde se “compraba” a las Organizaciones Sociales para asegurar la base social de la que carecía el gobierno.

5.2 La ausencia de una instancia de fiscalización del Programa del Vaso

de Leche En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos. Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Programa del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma de cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con las tareas de fiscalización. 5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con

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ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.

5.4 Problemas de calidad nutricional Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios.

5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados.

5.6 Falta de capacidad gerencial Sin sustentar tal argumento, así se expresaron en casi todos los distritos, generalmente aludiendo a la prestación de otros servicios básicos. Asimismo, les preocupa la próxima transferencia de programas sociales sin los fondos respectivos para asumir los gastos operativos de su gestión. La deficiencia en la gestión de los programas sociales es evidente para los dirigentes. La falta de presupuesto y la inexistencia de fiscalización de los Comités de Gestión del Vaso de Leche (incluyen a los comedores), han generado consensos en afirmar la incapacidad de las municipalidades en el manejo de estos asuntos, ya sea por la falta de capacidad de su personal, o por la mala administración de estos programas. La mayoría de las municipalidades han sido calificadas expresamente como “incapaces” de gestionar estos programas.

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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo.

Cuadro 4 PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LOS HOGARES DE LOS DISTRITOS DE INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA

PROPOLI, 2003

Cono Norte Cono Este Cono Sur

CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vitarte

San Juan de Lurig-ancho

Villa María del

Triunfo

San Juan de

Mira-flores

Villa El Salva-

dor Pacha-camac Lurín

PARTICIPACION CIUDADANA (respuesta múltiple por hogar) % hogares que participa 52.8 61.3 55.6 61.2 74.5 56.2 42.7 53.7 62.9 51.2

Como participa (% respecto al número de casos por distrito)

Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8 Colaborador y/o miembro 94.7 66.0 68.5 82.9 28.9 60.0 67.3 52.3 62.5 62.4 Miembro no activo 34.2 68.9 74.2 44.3 65.8 70.0 25.0 67.7 66.1 30.8

Organización en la que participa (% respecto al número de casos por distrito)

Vaso de Leche 57.9 60.4 56.2 53.5 62.9 74.0 68.8 75.8 42.0 54.7 APAFA 26.3 52.8 50.6 45.1 72.9 28.0 18.8 22.7 58.0 55.8 Comedor Popular 15.8 13.2 18.0 22.5 8.6 8.0 25.0 19.7 12.5 9.3FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (PROPOLI). Elaboración propia.

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6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. La Mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. 6.3 Mesa de Lucha Contra la Pobreza del Cono Este. Es conocida por todos los dirigentes y solamente las mujeres de la Federación de Comedores asisten regularmente, participando en sus diversas comisiones: salud, gobernabilidad y de desarrollo social. Participan, sin embargo, otras ONGs, tales como Ideas, Cenca y Sea. Se da el caso de que en comisiones temáticas hay ONGs que no asisten regularmente a las plenarias. Otras instancias de la sociedad civil: Huaycán (Central), organizaciones vecinales de El Agustino, Juan Pablo II de SJL, comedores autogestionarios y clubes de madres de Santa Anita, El Agustino, SJL. Participación del sector Salud, del MIMDES y de la Iglesia en el tema de vigilancia. También hay un centro de conciliación y defensa de la mujer maltratada de El Agustino. 6.4 Consejo Social Económico. Este espacio de concertación existe desde hace dos años, está inscrito dentro de los estatutos de la propia Municipalidad y ha venido concertando con varias instituciones. Los miembros se reúnen varias veces al año y proponen actividades a la Municipalidad 6.5 Mecanismos de participación 6.5.1. La vigilancia ciudadana A inicios de esta década los elevados niveles de corrupción del régimen anterior fueron ventilados públicamente y surgió la vigilancia de los asuntos públicos como un requisito imprescindible para el funcionamiento del sistema democrático. A pesar de ello, la vigilancia de la gestión pública todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc. El tema de la vigilancia es confundido generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las Organizaciones Sociales, como también por funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las organizaciones sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. En este programa en particular los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran: • La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales

problemas; se estima que se necesitan un mínimo de 10 horas semanales para reuniones y visitas al campo. La gente se desalienta porque vive lejos y, con tantas necesidades, no les es posible sacrificar horas de trabajo para efectuar una tarea completamente voluntaria.

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• La actitud de confrontación que muestran algunos voluntarios desalienta la disposición de los técnicos del proyecto a brindar apoyo (información, absolución de consultas) para el trabajo operativo de la vigilancia.

• Necesidad de contar con elementos y prácticas de negociación de conflictos para enfrentar

determinados problemas donde es preciso levantar información de manera imparcial, pues a veces se han observado oposiciones de carácter político. También es preciso desarrollar la capacidad de escuchar y de observar; asimismo, se necesita saber sistematizar breves informes de lo revisado. La comunicación, verbal y escrita, se constituye en una fortaleza. De manera similar, es preciso saber elaborar propuestas y transmitirlas.

• No se comunica a la población de los avances del trabajo; sólo en el Cono Norte se editó

un boletín simple sobre el tema de la vigilancia ciudadana para estimular a la gente a participar. Es importante destacar que la población no se anima de primera intención, debido a que no quieren “comprarse el pleito”.

• El interés personal que motiva a algunas personas a ejercer estas tareas de vigilancia. En

muchos casos, sólo se interesaban en utilizar la credencial para el currículum laboral, mientras se descuidaba el trabajo de vigilancia.

• El problema percibido con algunos funcionarios municipales, que apoyan reuniones de

capacitación, de ayuda asistencial, de participación ciudadana, pero que cuando el tema gira hacia la vigilancia dejan de prestar apoyo y colaboración.

• Se ha observado confusión de los comités de vigilancia y de las mesas de concertación

con organismos públicos; factor que se percibió nítidamente cuando se hacían las asambleas de difusión para vigilar el programa “A Trabajar Urbano”, pues los dirigentes de las organizaciones sociales pensaban que ellos eran parte del programa.

• La disponibilidad de las OSB para las capacitaciones y las reuniones son bien marcadas

según la OSB entrevistada. Para las OSB de mujeres el tiempo disponible son las mañanas de casi todos los días particulares, mientras que para las OSB de los asentamientos humanos (AA HH) y de vecinos el tiempo disponible son las noches de los días particulares y los domingos. Si es preciso lanzar una convocatoria de capacitación, se tienen que tomar en cuenta estos tiempos.

• Otro punto interesante consiste en la ausencia de financiamiento que tiene el Comité de

Vigilancia. En primer término, es preciso planificar las actividades, y luego buscar el financiamiento a las diversas instituciones que trabajan en el Cono Norte.

6.5.2. Actitud favorable a la vigilancia Aparentemente, existe una actitud favorable hacia la vigilancia; así lo demuestran diversas entrevistas realizadas en el presente estudio. No obstante, es bastante probable que al momento de involucrarse en dichas actividades, sin otro beneficio que cumplir con una responsabilidad ciudadana, se comiencen a priorizar otros asuntos vinculados a las necesidades cotidianas familiares. De todas maneras, existen colectivos voluntarios que apuestan por la institucionalización de la vigilancia en los espacios locales.

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VII. DATOS COMPARATIVOS

7.1 El ámbito de intervención: Distritos seleccionados El ámbito geográfico que conforman los distritos seleccionados por el Programa PROPOLI comprende las siguientes características. San Juan de Lurigancho, en el Cono Este, es el distrito con la mayor población, mientras los distritos de Pachacamac y Lurín, en el Cono Sur, son los menos densos. Estos dos últimos distritos, contrariamente al resto, están en proceso de urbanización, existiendo propietarios con grandes extensiones de terreno para uso comercial y/o residencias secundarias. En particular, el distrito de Pachacamac, que ha sido partido por la creación de los nuevos distritos, actualmente tiene conflictos con varios de sus distritos colindantes, debilitando las acciones de coordinación conjunta con los distritos del Cono Sur.

Cuadro 5 INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN

DITRITOS POB 2002 SUPERF. (KM2)

HAB/KM2

COMAS 496,100 48,75 10176,4 VENTANILLA 168,690 73,52 2294,5 PUENTE PIEDRA 168,073 71,18 2361,2 TOTAL NORTE 832,863 119,93 6944.58 ATE 350,918 77,72 4515,2 SAN JUAN DE LURIGANCHO 755,540 131,25 5756,5 TOTAL ESTE 1’106,458 208,97 5294,8 VILLA MARÍA DEL TRIUNFO 329,057 70,57 4662,8 VILLA EL SALVADOR 330,143 35,46 9310,3 SAN JUAN DE MIRAFLORES 367,128 23,98 15309,8 PACHACAMAC 33,392 160,23 208,4 LURÍN 49,436 181,12 272,9 TOTAL SUR 1’109,156 470,36 2358,1

FUENTE: INEI(2002). Proyecciones de Población.

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Cuadro 6 INDICADORES BÁSICOS SOBRE EL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN

AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60

SAN JUAN DE LURIGANCHO 17,14 85,27 43,13 48,50 23,50

VILLA MARÍA DEL TRIUNFO 14,76 90,13 34,05 39,02 22,90

VILLA EL SALVADOR 17,78 91,79 34,10 38,60 24,90

SAN JUAN DE MIRAFLORES 16,75 87,94 39,60 41,06 20,10

PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40

Fuente: FONCODES, Mapa de Pobreza 2000. y MEF - Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignación de recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra la pobreza. Documento de Trabajo Lima 2001.

7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos últimos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia de la pobreza no se haya reducido en la misma forma si se tomara en cuenta la línea de la pobreza.

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Cuadro 7 PORCENTAJE DE INCIDENCIA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA EN LOS DISTRITOS

SELECCIONADOS, 2004


CARACTERÍSTICA

Comas

Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vita-rte

San Juan de Luri-gancho

Villa María del Triunfo

San Juan de Mira-flores

Villa El Salva-dor

Pacha-camac

Lurín

POBREZA Incidencia de pobreza 20.9 48.6 44.2 33.9 26.1 28.1 23.8 34.1 48.3 49.2

Incidencia de pobreza extrema 3.3 11.1 9.8 10.4 7.8 8.8 7.5 8.7 15.6 16.1

FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. En el cuadro 7 es posible observar que en términos de incidencia de pobreza extrema, el distrito de Ate ingresa al grupo más vulnerable, con mayor gravedad que Puente Piedra. Estos resultados expresan los principales desafíos que enfrenta el programa PROPOLI en la próxima intervención, a través de sus cuatro componentes.

FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. 7.3 Presupuesto municipal e indicadores de gestión Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes; el margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias concedidas por autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

C o m a s V e n t a -n i l la

P u e n t eP ie d ra

A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s

V il la E lS a lv a -

d o r

P a c h a -c a m a c

L u r ín

INCIDENCIA DE LA POBREZA 1994 Y 2003, EN LOS DISTRITOS DE INTERVENCION DE PROPOLI (%)

19942003

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Cuadro 8 INDICADORES DE GESTIÓN DE LOS DISTRITOS DE INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA PROPOLI, 2004

INDICADORESVENTANIL

LACOMAS PUENTE

PIEDRAATE

VITARTESJL VMT VES SJM PACHAC LURÍN

Población estimada en miles depersonas (proyección 2002-INEI) 168,69 496,1 168,073 350,918 775,54 329,1 330,1 367,1 33,4 49,4Morosidad en pagos arbitrios 70 % 63 % 70 % 25 % 80 % 70 % 80 % 65 % n.d. 75 %Presupuesto total 2004 (S/.) 34’154,327 40’905,132 21’545,702 61’579,241 63'062,785 35’781,000 35’177,105 37’992,717 5’821,280 10’552,893

3415232 40905132 21545702 61579241 63062785 35781000 35177105 37992717 10552893Presupuesto per cápita (S/.) 202.5 82.5 128.2 S/. 175.5 S/. 81.3 S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5Gastos corrientes / presupuesto total n.d. 87 % n.d. 86 % 80 % 81 % 83 % 84 % 70 % n.d.Deuda total** / presupuesto total n.d. 73 % n.d. 97 % 127 % 1 % 5 % 26 % n.d. 18 %Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones, en algunos casos y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones.


En el Cono Este se pueden constatar abismales diferencias entre los ingresos y las transferencias del gobierno central. Asimismo, los elevados niveles de morosidad en casi todas las municipalidades expresan la reducida capacidad de pago de los residentes. Con la excepción de Ate, todos los demás tienen una morosidad que va desde el 63% hasta el 80%, es decir, casi 4 de cada 5 contribuyentes no acostumbra pagar los servicios básicos que brinda la Municipalidad. Llama la atención el caso de la Municipalidad de Ate, cuya morosidad se encuentra totalmente en el otro extremo: 3 de cada 4 personas contribuyen con el pago regular de sus arbitrios.

Cuadro 9

En este cuadro podemos observar el monto de las principales transferencias que recibió cada una de las diez municipalidades del ámbito de intervención del Proyecto, en un trimestre del 2003.

Distritos PROPOLI CanonEn US$ En S/.

Total Prov. De Lima y Callao 55 734 778,80 26 885 006,07 8 866 262,84 16 596 779,70 105 116,58 1 784,41Total distritos PROPOLI 20 232 952,48 14 161 971,96 1 324 682,11 3 638 023,81 42 150,97 642,03

Ate Vitarte 2 578 754,32 1 285 127,07 121 257,63 896,47 5 945,88 91,69Comas 1 915 942,24 3 089 636,79 244 860,18 1 083,57 5 885,83 91,69Lurín 395 564,70 178 054,29 10 105,29 549,82 299,85 0,00Pachacamac 394 150,62 280 086,57 7 322,82 505,81 174,32 0,00Puente Piedra 1 223 293,21 893 221,80 61 923,00 619,13 5 971,21 91,89San Juan de Lurigancho 5 364 587,14 2 647 085,16 184 318,62 1 548,02 6 009,64 91,69San Juan de Miraflores 2 392 273,23 1 285 727,82 331 797,25 868,42 5 885,83 91,69Villa El Salvador 2 427 766,51 2 136 187,80 212 084,84 824,73 5 885,83 91,69Villa María del Triunfo 2 179 773,20 1 865 137,41 122 009,68 857,13 5 885,83 91,69Ventanilla 1 360 847,31 501 707,25 29 002,80 3 630 270,71 206,75FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS. Comunicado Nº 031-2003-EF/76,01 (Lima, 13 Nov. 2003)

TRANSFERENCIAS EFECTUADAS A LAS MUNICIPALIDADES DISTRITALES EN EL TERCER TRIMESTRE DEL AÑO FISCAL 2003

Derecho de Vigenciay Penalidades

Fondo de Compensaciòn

Municipal

Programa Vaso de Leche

2% de rentas de Aduanas

(EN NUEVOS SOLES)

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VIII. PUNTOS SENSIBLES

A continuación, señalamos los puntos sensibles detectados en los diez distritos de intervención de PROPOLI: 8.1 El gobierno local

A pesar de la institucionalización de varios mecanismos de participación ciudadana, todavía es algo prematuro para examinar los avances en dichos procesos, la mayor parte de los cuales se realizaron sin mucho tiempo para planificar estratégicamente una mayor participación de las Organizaciones Sociales. Los procesos del presupuesto participativo y el de las elecciones del Consejo de Coordinación Local se han efectuado sin mucha anticipación y con bastante confusión entre la población.

Existe una marcada lejanía entre la población más vulnerable del distrito y la autoridad

del mismo; lejanía que se expresa a través de una falta de credibilidad en los procesos de desarrollo en marcha, acompañado de cierta desesperanza general, que amerita desarrollar mecanismos orientados a revertir ese proceso. Esta falta de credibilidad no solamente se debe a la desinformación con respecto a los programas y proyectos municipales, sino, también, a las dificultades en participar en los mecanismos implementados por la Municipalidad, porque deben priorizar el tiempo que le dedican diariamente a su sobrevivencia.

8.2 Las Organizaciones Sociales 8.2.1 Crisis de liderazgo A lo largo de las entrevistas y grupos focales aplicados en todos los distritos seleccionados, hubo consenso en criticar y cuestionar el trabajo organizativo de los Comités del Vaso de Leche. Dichas sesiones fueron en presencia de algunas dirigentes de estos Comités, quienes, con su silencio, mostraron una aceptación de los reclamos, confirmando también la tendencia a mantenerse en un mismo cargo. Previamente, se describieron algunas fortalezas inherentes a las directivas de los programas alimentarios, que mencionaron los dirigentes consultados en todos los distritos seleccionados. Indagando sobre las capacidades de propuesta de las Organizaciones de Base que gestionan los programas sociales, se mencionó que con el PRONAA las dirigentes de los Comedores Populares han participado en la elaboración de nuevas dietas alimentarias con mayor nivel nutricional. Se mencionó, en particular, la experiencia directa con los programas Wawawasis y el Promudeh (ahora MIMDES), donde se confeccionaron nuevos menús con productos autóctonos de bajo precio y alto valor nutricional. Luego de describir, en términos generales, las únicas fortalezas identificadas en los grupos focales y en las entrevistas, se parte de un descontento generalizado sobre la implementación del Programa del Vaso de Leche en los diferentes distritos, originando tensiones y conflictos organizativos dentro de la vida vecinal, tales como:

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- Beneficiarias que no pueden denunciar malos manejos del Vaso de Leche porque son pasibles de sanciones de parte de algunas dirigentes, las que se traducen en la pérdida del beneficio y/o en el retiro del padrón de beneficiarios. - Presión y castigo a las socias que no asisten a las marchas y/o actividades, algunas convocadas arbitrariamente por la dirigencia central, con la suspensión del beneficio, evidenciándose un manejo autoritario y manipulador de las bases del Vaso de Leche. - Un uso y abuso del principio de autonomía organizativa del Programa del Vaso de Leche que impide que las dirigencias vecinales establezcan grados de coordinación o fiscalización para efectos de canalizar las quejas de las vecinas afectadas. - No reconocimiento de las dirigencias vecinales como referentes calificados en las zonas para identificar a las familias altamente vulnerables que sí necesitan de la atención del Vaso de Leche. Asimismo, también existen muchas críticas a la gestión de los Comedores Populares. Los dirigentes demandan del PRONAA tener mayor fiscalización con los productos que entregan, en la medida en que estos no terminan en los beneficiarios, sino en la casa de algunos directivos. De manera similar, se plantea mejorar la focalización del proyecto, al no beneficiar directamente a los más pobres. 8.2.2 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. En todos los distritos hubo consenso sobre el problema de beneficiarios que no necesariamente son pobres, mientras existe gente que está en condiciones de extrema pobreza y que no puede ser incluida en los padrones porque no está vinculada a las directivas. Con el empadronamiento se intenta resolver este problema, pero todavía existen resistencias en cuanto a quienes deberían efectuar este empadronamiento, que se realizará cada semestre. Cabe superar una concepción errada de entender la “autonomía”, que había sido defendido para evitar que el Estado pueda manipular a las dirigencias, pero hoy esta concepción viene siendo utilizada en muchos casos como argumento para evitar que los dirigentes vecinales-territoriales puedan conocer cómo se gestionan estos programas. Por otro lado, los dirigentes vecinales asumen que tienen limitaciones en sus capacidades para asumir los retos de los programas sociales, limitación que no depende de su voluntad, sino de la desinformación de los programas –normas, funciones y competencias- así como por la falta de capacidad en el manejo técnico. Con mayor información ellos tendrían capacidad para elaborar propuestas que permitirían solucionar los problemas identificados. Con más información se podría exigir mayor transparencia en la gestión del Programa del Vaso de Leche sin atentar contra su autonomía. 8.2.3 La “autonomía” mal comprendida La falta de “corresponsabilidad” en la gestión del gasto público, actitud vigente en el imaginario de las líderes de los programas sociales, es un problema que limita seriamente la eficacia de los mismos. Contribuye a ello la escasa renovación de las dirigentes, generando prácticas inadecuadas en el uso del recurso.

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8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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IX. RECOMENDACIONES Las siguientes recomendaciones han sido desarrolladas para los diez distritos. 9.1 Gobiernos locales

Será necesario transferir capacidades en gerencia social, a fin de conseguir fortalecer su gestión de programas sociales, a través del monitoreo de impactos. Estas capacidades deberán tomar en cuenta un componente de ordenamiento de información socioeconómica por cada zona, que facilite la gestión de los espacios distritales.

Un elemento fundamental en la estrategia será incorporar un componente de formación

de funcionarios y dirigentes en principios fundamentales de la vida democrática; no solamente en elementos instrumentales, sino, sobretodo, en elementos de la dimensión ética y política, en torno a la gobernabilidad democrática. Es conveniente tomar en cuenta a los trabajadores nombrados, así como a los contratados, en los programas de capacitación previstos por la Municipalidad.

Se ha comprobado que el número de personal contratado bajo la modalidad de

“servicios no personales” es generalmente superior al número de personal nombrado; es decir, el personal que seguirá una vez que la actual autoridad municipal cambie. Este personal, en general, no cuenta con suficiente entrenamiento ni motivación para innovar o incorporar nuevos enfoques; actitud que se ve reflejada más en el personal contratado. Esta rotación tiene ventajas y desventajas. Por un lado, es conveniente que ingrese nuevo personal con otros enfoques y que intente renovar estrategias para que el servicio público sea más efectivo y tenga mayor impacto; por otro lado, sin embargo, el cambio con cada administración municipal evita la sedimentación de las mejores prácticas desarrolladas en la gestión. En consideración a este factor, será conveniente tomar en cuenta a ambos segmentos en los programas de capacitación previstos.

Paralelamente, en la dinámica de los gobiernos locales se dan diversos procesos

operativos que implican, por ejemplo, la incorporación de éstos al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Asimismo, también están por darse la “Ley de Descentralización Fiscal”, la “Ley de Transferencia Intergubernamental”, etc, que incidirán fuertemente en las capacidades financieras municipales. Estos cambios, entre otros, exigen muchos procesos de capacitación a funcionarios y autoridades, en temas acordes con las nuevas competencias técnicas exigidas a las municipalidades.

Se recogieron diversas percepciones de las poblaciones más vulnerables que grafican

la lejanía existente entre la administración municipal y las poblaciones en condiciones de extrema vulnerabilidad. Además de esta lejanía, existe una falta de credibilidad generalizada Será necesario insistir en la reducción de esta brecha, promoviendo la difusión de información masiva de las actividades municipales, así como un mecanismo más directo y presencial, como las “audiencias descentralizadas”, que facilitan la llegada de la autoridad municipal a los espacios de mayores carencias de manera periódica y regular.

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9.2 Organizaciones Sociales de Base

Se deberá insistir en transferir capacidades pertinentes a las lideresas de las Organizaciones Sociales, de forma que puedan revisar periódicamente los padrones, así como socializarlos, a la vez que también se propondrá implementar una instancia de vigilancia al PVL con actores independientes de su gestión, a la luz de la elaboración de ágiles índices de efectividad de los programas sociales que pudieran ser asumidos por cada municipalidad. También se considera necesario transferir capacidades de negociación y manejo de conflictos, tanto a los funcionarios municipales como a las Organizaciones Sociales.

Se propone transferir capacidades que fortalezcan el liderazgo de las organizaciones,

y, también, mecanismos que aseguren una mayor transparencia.

Se recomienda conformar una instancia local que articule todos los mecanismos e instancias de participación a nivel de los espacios distritales.

Será necesario insistir en la reducción de la brecha entre los grupos vulnerables y la

Municipalidad, promoviendo la difusión de información masiva de las actividades municipales, y un mecanismo más directo y presencial, como las “audiencias descentralizadas”, que facilitan la llegada de la autoridad municipal a los espacios de mayores carencias de manera periódica y regular.

Es necesario fortalecer los canales institucionales renovando las prácticas de elecciones y haciendo más transparente la gestión de las dirigencias, favoreciendo así la superación de la visión limitada al corto plazo y a los productos materiales que reciben de los programas.

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ESTUDIO DE BASE


COMAS

Elaborado por el Consorcio: Fovida / Ideas / Care / Calandra

2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 31 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 32 III. METODOLOGÍA 33 - 34 IV. GESTION MUNICIPAL 35 - 38 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 39 - 40 VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 41 - 44 VII. DATOS COMPARATIVOS 45 - 48


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I. RESUMEN

El distrito de Comas fue creado en 1961 y cuenta con una población de 496,100 habitantes, que viven en un área geográfica netamente urbana. Este distrito es el más poblado de los tres seleccionados por PORPOLI en el Cono Norte, representando el 60% de la población total de esos tres distritos. El Cono Norte es un espacio geopolítico de vida y planificación integrado por los nueve distritos de la zona norte de la ciudad de Lima. Estos distritos están articulados principalmente por la carretera Panamericana y por la parte baja del río Chillón. Ocho de estos distritos pertenecen a la Provincia de Lima y uno a la Provincia Constitucional del Callao2. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito Comas. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el Consorcio DESCO-UNI. A continuación se resumen brevemente los principales resultados.

2 Texto extractado de ALTERNATIVA (1999). CONO NORTE DE LIMA METROPOLITANA.

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II. GLOSARIO DE TÉRMINOS


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III. METODOLOGÍA

En Comas, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el Consorcio FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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gobiernos locales.



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La actual gestión municipal asumió la dirección del gobierno local en enero del 2003. El alcalde elegido fue el Sr. Miguel Saldaña, de las filas de Unidad Nacional. El cambio de autoridad no solamente implica un cambio de nombres; en la mayoría de los distritos estudiados se constató la tradición de ir afinando la identidad del nuevo gobierno municipal diferenciándose de las anteriores autoridades.

4.1 Prioridades de la gestión local Las prioridades de la administración municipal se pueden observar en los planes de desarrollo, o se perciben en las entrevistas a los funcionarios municipales más cercanos al alcalde. En los distritos seleccionados se pudo comprobar algunas particularidades. Es posible afirmar que tanto en el Cono Norte como en el Cono Sur las primeras preocupaciones se expresaban en los servicios básicos, tales como la limpieza, el saneamiento y el acondicionamiento. En el Cono Norte, la Municipalidad de Comas se diferenciaba marcadamente por el interés en el desarrollo cultural, manifestado abiertamente por el alcalde. Se contempla un programa cultural, que debe contar con la participación activa de los jóvenes; actualmente, existe la propuesta de convertir la actual sede municipal en un gran Centro Cultural, que anime la formación de diversas expresiones artísticas en el distrito. Esto se ha programado para cuando la administración municipal se mude a su nuevo local. 4.2 Acceso a la información En la Municipalidad de Comas fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayor problema. Es importante mencionar el hecho debido a que las autoridades y funcionarios municipales de la mayoría de los distritos olvida que la información es pública y que tendría que estar disponible para todos los ciudadanos, y que el acceso de cualquier ciudadano a la información municipal es un derecho básico en cualquier sociedad. Es conveniente remarcar que la Municipalidad de Comas cuenta con una página web3, donde difunde las actividades y algunos datos generales sobre la marcha del gobierno local. Ponen a disposición del público información interesante y relativamente actualizada. Asimismo, se resuelven consultas diversas sobre los servicios básicos municipales. 4.3 Diseño organizacional Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De esa manera sería posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. Sin embargo, es común encontrar lógicas de carácter político en las organizaciones públicas, donde priman factores más relevantes para la autoridad municipal. También es posible que la dirección municipal no haya priorizado el diseño de la organización municipal porque no le parecía relevante en el momento en que se levantó el presente estudio.

3 Ver para tal efecto las siguiente página: www.municomas.gob.pe

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Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, se observan algunas particularidades. En términos generales, en base a la observación de los organigramas de las municipalidades y de las entrevistas realizadas, es posible resaltar las siguientes características. Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza una municipalidad en sus órganos de línea, permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama de la Municipalidad de Comas estaba vigente al momento del estudio. Es preciso hacer referencia a la ubicación que tiene la gestión de los programas sociales. Se trata de contar con una interlocución permanente y fluida con un sector que ejerce presión de manera permanente por factores que no siempre responden a criterios técnicos. En este punto radica la importancia de vincular la función de Participación Vecinal a estas tareas. En el organigrama de la Municipalidad de Comas esta función se encuentra como órgano de línea, bajo la responsabilidad de la Gerencia Municipal. 4.4 Indicadores básicos Según es posible constatar en los tres siguientes cuadros, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos. Entre los distritos del Cono Norte, Puente Piedra y Ventanilla tienen magnitudes similares de población; sin embargo, los presupuestos difieren en más del 50%. Siguiendo la proporcionalidad de Ventanilla, que cuenta con la mayor proporción de presupuesto per cápita, la Municipalidad de Puente Piedra, que tiene un presupuesto de poco más de 20 millones de nuevos soles, debería contar con un presupuesto de más de 30 millones de nuevos soles, cifra que está cercana a la del presupuesto de Comas, que tiene la menor proporción de presupuesto per cápita. En términos de ingresos estimados, es importante remarcar las proporciones existentes entre las tres municipalidades: Puente Piedra duplica el ingreso estimado de Ventanilla, mientras que Comas duplica el de Puente Piedra.

Cuadro 1

INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO NORTE INDICADORES VENTANILLA COMAS PUENTE PIEDRAPoblación estimada (proyección 2002-INEI) 168,690 496,100 168,073 Predios identificados n.d. 90,000 32,000 Morosidad en pagos de arbitrios 70% 63% 70% Presupuesto total 2004 S/. 34’154,327 S/. 40’905,132 21’545,702 Presupuesto per cápita S/. 202.5 S/. 82.5 S/. 128.2 Transferencias PVL 2’006,829 12’358,547 3’572,886 Transferencias PRONAA* n.d. 3’880,433 1’339,376 Gastos corrientes / presupuesto total n.d. 87% n.d. Deuda total** n.d. 30’000,000 n.d. Ingresos propios S/. 3’500,000 15’600,000 7’175,276 FONCOMUN 6’894,075 8’350,000 7’286,169 CANON 55,959 720,000 180,882 Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo correspondiente a los Comedores Populares y a otros programas alimentarios. A pesar de no saber cuándo será transferido realmente, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones, en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones.

Tradicionalmente, la deuda total municipal es generada por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada

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durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual. 4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.

Cuadro 2 NÚMERO DE TRABAJADORES SEGÚN MUNICIPALIDAD, CONO NORTE

INDICADORES VENTANILLA COMAS PUENTE PIEDRA Contratados 105 450 330 Nombrados 121 n.d. 76 Pensionistas 16 70 30 Total trabajadores* 240 720 406 SNP 266 n.d. 143 Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia

• El total de trabajadores no coincide necesariamente con la suma de todos los rubros; sin embargo, esos datos fueron los proporcionados por las oficinas de presupuesto de las municipalidades en diferentes visitas. Al parecer, a veces consideran solamente a los funcionarios y empleados, y, definitivamente, no considera al personal contratado como “servicios no personales”.

4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La Experiencia del Programa del Vaso de Leche

De la gestión del Programa del Vaso de Leche en los tres distritos del Cono Norte, podemos apreciar algunas características que se presentan en el cuadro 3. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDHO

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Cuadro 3 INDICADORES DE GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, CONO NORTE

INDICADORES VENTANILLA COMAS PUENTE PIEDRA Número de personas que trabajan en el PVL 8 4 5 (fijos)

2 (temporales) Anteriores ocupaciones del jefe del PVL Administrador, propio

fundo Gerente General de la fábrica de licores “El Tauro” (actual propietario) y Electrónico Industrial

Jefa vecinal y enfermera o química (tiene su botica)

N° de beneficiarios de PVL 33,320 154,000 45,458 Población pobre estimada * 81,983 103,685 74,288 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche4 48,663 -50,315 28,830 Población estimada en extrema pobreza * 18,725 16,371 16,471 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche5 -14,595 -137,500 -28,830 Comedores y clubes de madres 438 459 180 Fuentes: Datos obtenidos en las Municipalidades. Elaboración: Propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para el 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI. Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. En primer lugar, resalta el caso de Comas, que cuenta con unos 100,000 habitantes en condiciones de pobreza; no obstante, tendría una tercera parte de población beneficiaria del Vaso de Leche que no debería recibir tal subsidio. En un eventual caso extremo de recorte de subsidios generales, donde sea necesario focalizar exclusivamente el subsidio en la población en pobreza extrema, se debería, entonces, excluir a casi el 90% del total de beneficiarios en Comas, hipótesis poco viable en términos políticos. Sin embargo, es importante recordar la temporalidad con la que se deben brindar estos subsidios, y muchas lecciones aprendidas en el tema de desarrollo de capacidades refuerzan tal argumento. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. Se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. OMAPED es el programa municipal recientemente implementado, o en proceso de implementación, más mencionado, y alude a la población que cuenta con alguna discapacidad. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto atender, en la mayoría de los casos daban la cifra de población discapacitada estimada por el INEI en el último Censo, que data de una década. También se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños que trabajan, aunque de manera poco sistemática.

4 En los números negativos se trata de beneficiarios que no necesariamente viven en condiciones de pobreza. 5 En los números negativos se trata de beneficiarios que no necesariamente viven en condiciones de pobreza extrema.

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capacidad municipal Los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad. 5.2 La ausencia de una instancia de fiscalización del Programa del Vaso

de Leche En Comas, los grupos focales aplicados a los representantes vecinales constataron que no se tiene acceso a la información del Programa del Vaso de Leche; no se conocen los montos ni la forma de cómo se administran estos alimentos, por lo tanto, se ve difícil cumplir con las tareas de fiscalización. En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos 5.3 Problemas de filtración Al igual que el resto de distritos, la falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales. 5.4 Problemas de calidad nutricional Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios. 5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentación

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donada. Se señala, a la vez, que los gobiernos locales tienen una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo, sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas. 5.6 Falta de capacidad gerencial Sin sustentar tal argumento, así se expresaron en casi todos los distritos, generalmente aludiendo a la prestación de otros servicios básicos. La deficiencia en la gestión de los programas sociales es evidente para los dirigentes. La falta de presupuesto y la inexistencia de fiscalización de los Comités de Gestión del Vaso de Leche (incluyen a los comedores), han generado consensos en afirmar la incapacidad de las municipalidades en el manejo de estos asuntos, ya sea por la falta de capacidad de su personal, o por la mala administración de estos programas. La mayoría de las municipalidades han sido calificadas expresamente como “incapaces” de gestionar estos programas.

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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA , Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo.

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Cuadro 4 PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LOS HOGARES DE LOS DISTRITOS DE

INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA PROPOLI, 2003


CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

cámacTurí

n PARTICIPACION CIUDADANA (respuesta múltiple por hogar)

% hogares que participa 52.8 61.3 55.6 61.2 74.5 56.2 42.7 53.7 62.9 51.2


Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8

Colaborador y/o miembro 94.7 66.0 68.5 82.9 28.9 60.0 67.3 52.3 62.5 62.4

Miembro no activo 34.2 68.9 74.2 44.3 65.8 70.0 25.0 67.7 66.1 30.8



6.2 Espacios de concertación Uno de los intentos fallidos de constituir Mesas de Concertación, hace dos años, fue el Comité de Jóvenes, que desapareció por cuestiones políticas. En Comas se encontraron los siguientes espacios de concertación:

Mesa de Género, que tuvo un desgaste cuando el anterior alcalde dejó el cargo, porque sus miembros entraron en conflictos políticos. Recién ha sido repuesta y se han incorporado anteriores participantes, que han dejado atrás los enfrentamientos.

Mesa de Juventud, que recién está siendo implementada, su objetivo es alcanzar

acuerdos sobre la problemática de la juventud. Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados. A continuación, los detalles a nivel de cada espacio distrital. El Plan de Desarrollo realizado por la gestión municipal anterior no es conocido por los nuevos dirigentes elegidos, quienes no participaron en su formulación; sin embargo, los que participaron tienen temor de sustentarlo ante las autoridades de la nueva gestión municipal. De cualquier manera, los funcionarios proporcionaron el Plan de Desarrollo como vigente. El presupuesto participativo también se realizó con mucha celeridad y se espera que este año se recojan las lecciones aprendidas. 6.3 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución

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del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités6, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de sectores del Estado. La solución a mediano y largo plazo es la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se exprese que los Consejos de Coordinación Local forman parte de un sistema de participación y concertación local, se defina su rol, se amplíe la participación de todos los actores locales, se incremente el número de reuniones, se defina y amplíe sus funciones. A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos que era necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.4 Mecanismos de participación 6.4.1 La vigilancia ciudadana La vigilancia ciudadana es confundida generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las Organizaciones Sociales, como también por los funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las Organizaciones Sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. Sin embargo, en Comas se practicaba una vigilancia de los servicios de salud existentes en el espacio distrital. El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos En el distrito de Comas aún no se han conformado Mesas de Vigilancia Distrital. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran:

6 Comunicación de Jorge Sáenz (Red Perú) : Los Consejos de Coordinación Local: ¿es necesaria una modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades?

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• La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales


• La actitud de confrontación que muestran algunos voluntarios desalienta la disposición de

los técnicos del proyecto a brindar apoyo (información, absolución de consultas) para el trabajo operativo de la vigilancia.















6.4.2 Actitud favorable a la vigilancia Aparentemente, existe una actitud favorable hacia la vigilancia; así lo demuestran diversas entrevistas realizadas en el presente estudio. No obstante, es bastante probable que al momento de involucrarse en dichas actividades, sin otro beneficio que cumplir con una responsabilidad ciudadana, se comiencen a priorizar otros asuntos vinculados a las necesidades cotidianas familiares. De todas maneras, existen colectivos voluntarios que apuestan por la institucionalización de la vigilancia en los espacios locales.

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VII. DATOS COMPARATIVOS 7.1 El ámbito de intervención: Distritos seleccionados El ámbito geográfico que conforman los distritos seleccionados por el Programa PROPOLI comprende las siguientes características. San Juan de Lurigancho, en el Cono Este, es el distrito con la mayor población, mientras los distritos de Pachacamac y Lurín, en el Cono Sur, son los menos densos. Estos dos últimos distritos, contrariamente al resto, están en proceso de urbanización, existiendo propietarios con grandes extensiones de terreno para uso comercial y/o residencias secundarias. En particular, el distrito de Pachacamac, que ha sido partido por la creación de los nuevos distritos, actualmente tiene conflictos con varios de sus distritos colindantes, debilitando las acciones de coordinación conjunta con los distritos del Cono Sur.



HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Una primera constatación es que el porcentaje de la población que vive en condiciones de pobreza (según la metodología del NBI) en el distrito de Comas es relativamente menor al de la mayoría de los distritos.


SELECCIONADOS, 2004 Cono Norte Cono Este Cono Sur

CARACTERÍSTICA

Comas

Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vita-rte




Villa El Salva-dor

Pacha-camac

Lurín

OBREZA Incidencia de pobreza 20.9 48.6 44.2 33.9 26.1 28.1 23.8 34.1 48.3 49.2


FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. En el gráfico siguiente es posible comparar la incidencia de la pobreza con los datos provenientes del Censo de 1993. En ese gráfico se puede afirmar que las mayores reducciones se lograron en Pachacamac, San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional.

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Es bastante probable que la incidencia de la pobreza no se haya reducido en la misma forma si se tomara en cuenta la línea de la pobreza.

FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. 7.3 PRESUPUESTO MUNICIPAL E INDICADORES DE GESTIÓN El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias concedidas por autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

Cuadro 8 INDICADORES DE GESTIÓN DE LOS DISTRITOS DE INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA

PROPOLI, 2004 INDICADORES

VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE

SJL VMT VES SJM PACHAC LURÍN




Asimismo, en el Cono Este se pueden constatar abismales diferencias entre los ingresos y las transferencias del gobierno central. Asimismo, los elevados niveles de morosidad en casi todas las municipalidades expresan la reducida capacidad de pago de los residentes. Con la excepción de Ate, todos los demás tienen una morosidad que va desde el 63% hasta el 80%,

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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es decir, casi 4 de cada 5 contribuyentes no acostumbra pagar los servicios básicos que brinda la Municipalidad. Llama la atención el caso de la Municipalidad de Ate, cuya morosidad se encuentra totalmente en el otro extremo: 3 de cada 4 personas contribuyen con el pago regular de sus arbitrios.

Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas. Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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Se deberá insistir en transferir capacidades pertinentes a las lideresas de las Organizaciones Sociales, de forma que puedan revisar periódicamente los padrones, así como socializarlos, a la vez que también se propondrá implementar una instancia de vigilancia al PVL con actores independientes de su gestión, a la luz de la elaboración de ágiles índices de efectividad de los programas sociales que pudieran ser asumidos por cada municipalidad. También se considera necesario transferir capacidades de negociación y manejo de conflictos, tanto a los funcionarios municipales como a las Organizaciones Sociales.






Es necesario fortalecer los canales institucionales renovando las prácticas de

elecciones y haciendo más transparente la gestión de las dirigencias, favoreciendo así la superación de la visión limitada al corto plazo y a los productos materiales que reciben de los programas.

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ESTUDIO DE BASE


LURÍN

Elaborado por el consorcio: Fovida / Ideas / Care / Calandria

2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 56 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 57 III. METODOLOGÍA 58 - 59 IV. GESTION MUNICIPAL 60 - 64 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 65 - 66

VIII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 67 - 70 IX. DATOS COMPARATIVOS 71 - 74


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I. RESUMEN

El distrito de Lurín fue creado en 1857 Y cuenta con unA población de 49,436 habitantes (INEI – 2002), que representan apenas el 4,5% de la población total de los distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Sur. Este distrito, al igual que Pachacamac, conserva su condición de área rural y una importante presencia de población campesina. De esta manera, en Lurín la actividad agropecuaria presenta dos subsectores diferenciados: la agricultura tradicional -donde los cultivos principales son cebolla, tomate y maíz amarillo duro- vinculada a mercados de consumo masivo y agroindustrial, a través de una larga cadena de comercialización; y la agricultura moderna, que ostenta una cartera de productos compuesta principalmente por espárragos y floricultura, además de cultivos en viveros, aunque su mayor especialidad productiva descansa en la actividad pecuaria: crianza de ganado vacuno, porcino, caprino y ovino; criaderos de caballos de paso y crianza de muchos animales menores. Según un reciente estudio del Instituto Metropolitano de Planificación de Lima (2002), a partir del 200 la dinámica del Área (Cono) Sur de Lima apunta hacia la construcción de una nueva ciudadanía. Los procesos iniciados unilateralmente por cada distrito adquieren relevancia en el contexto metropolitano, uno de los componentes claves son los procesos de participación ciudadana y la preocupación cada vez mayor en la gestión del desarrollo. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana”, en el distrito Lurín. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI. A continuación se resumen brevemente los principales resultados.

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III. METODOLOGÍA

En Lurín, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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gobiernos locales.


Entrevistas a funcionarios municipales De manera paralela, y en ambas fases, se realizaron entrevistas a funcionarios municipales. Se llevó una plantilla de preguntas como guía y se recogieron, en la medida de lo posible, los datos numéricos requeridos. Sistematización Finalmente, se procedió a cruzar información según las variables priorizadas en el trabajo

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El Sr. José Luis Ayllón Mini fue elegido alcalde distrital de Lurín para el período 2003 - 2006. Como en todos los distritos, se produjo la incorporación de nuevo personal administrativo en las diversas instancias de la gestión local. 4.1 Prioridades de la gestión local En el Cono Sur, en términos generales, la preocupación más reiterada consistió en la provisión de los servicios públicos para la población, con las siguientes particularidades: la principal preocupación se manifestaba por los procesos participativos, los servicios públicos (VMT, SJM y VES), la seguridad ciudadana (VMT y Pachacamac) y el desarrollo económico turístico en Lurín. 4.2 Acceso a la información En Lurín, como en la mayoría de las municipalidades todavía persiste una actitud de mucha reserva respecto al acceso de cualquier ciudadano a la información municipal, derecho básico en cualquier sociedad. Fue necesario ir en varias oportunidades para que los funcionarios se sientan con confianza y acceda a darnos la información. Existe un factor externo que podría explicar esta actitud de reserva para brindar información sobre la administración municipal. Las campañas de desprestigio locales, que cada vez son más frecuentes en los medios masivos de comunicación, podrían representar amenazas para cualquier administración municipal, constituyendo un elemento disuasivo para brindar cualquier tipo de información susceptible de ser empleada para tales fines. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, la mayoría de municipalidades no cuenta con un sistema regular de difusión periódica. En algunos casos se verifica una etapa de modernización a nivel de equipamiento de las oficinas municipales. Tanto en la municipalidad de Ventanilla, como en la de Lurín, las administraciones anteriores no contaban con registros informatizados, ni con equipos de cómputo de última generación. En ambas municipalidades se acaban de renovar los equipos y se está procediendo a informatizar la mayoría de registros, mientras se procede a conformar una red con todas las agencias zonales. Esto incidirá en la gestión de los programas sociales, según se examinará más adelante. 4.3 Diseño organizacional Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De tal manera, es posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. Sin embargo, es común encontrar lógicas de carácter político en las organizaciones públicas, donde priman factores más relevantes para la autoridad municipal. Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza la Municipalidad en sus órganos de línea permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama analizado estaba vigente al momento del estudio. En Lurín, como en los demás distritos, el organigrama de la administración municipal se rige por patrones dictados en la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003.

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Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza una Municipalidad en sus órganos de línea, permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama analizado estaba vigente al momento del estudio. 4.4 Indicadores básicos Vale remarcar que los cuadros que a continuación se presentan fueron obtenidos en numerosas entrevistas, en la mayoría de casos con los directores de las áreas de Planificación y Presupuesto. Lejos de evaluar las finanzas municipales, se seleccionaron solamente los datos más relevantes en el manejo municipal, a fin de poder comparar las diferentes capacidades de las municipalidades para gestionar sus territorios locales. Según es posible constatar en los tres siguientes cuadros, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos. En cuanto al Cono Sur (cuadro 1), se comprueba las similares correspondencias entre las tres municipalidades más grandes (Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Miraflores), tanto en términos de población como de presupuesto, mientras que llama fuertemente la atención la disparidad entre las poblaciones y presupuestos en las dos municipalidades más sureñas: Lurín y Pachacamac. La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

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Cuadro 1 INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO SUR

INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN Población estimada (proyección 2002-INEI)

329,057 330,143 367,128 33,3927 49,436

Predios identificados 58,000 71,500 65,680 30,000 15,436 Morosidad en pagos de arbitrios

70% 80% 65% n.d. 75%8

Presupuesto total 2004 S/. 35’781,000 S/: 35’177,105 S/. 37’992,717 S/. 5’821,280 S/. 10’552,893 Transferencias PVL S/. 7’500,000 S/. 8’544,756 5’200,000 S/. 1’120,346 S/. 712,217 Presupuesto per capital S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5 PRONAA S/. 4’000,000 S/. 5’696,138 S/: 4’761,872 S/. 938,696 n.d. Gastos corrientes / ppto. total 81% 83% 84% 70% n.d. Deuda total S/.200,0009 S/. 1’600,00010 S/: 10’000,000 n.d. S/. 1’905,000 Ingresos propios S/. 15’000,000 S/. 6’474,531 S/: 17’000,000 S/. 1’560,000 S/. 3’379,220 FONCOMUN S/. 8’500,000 S/. 9’365,032 S/: 9’584,094 S/. 1’817,149 S/. 2’031,703 CANON S/. 360,000 S/: 615,539 S/. 960,419 S/. 21,638 n.d. Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo que corresponde a los comedores populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total generada, tradicionalmente por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual. 4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.

Cuadro 2

NÚMERO DE TRABAJADORES SEGÚN MUNICIPALIDAD, CONO SUR INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN

Contratados (SNP) n.d. 276 486 n.d. 129 Pensionistas 41 3 39 4 4 Nombrados n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Total trabajadores 10511 414 589 41 191

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * El total de trabajadores no coincide necesariamente con la suma de todos los rubros; sin embargo, esos datos fueron los proporcionados por las oficinas de presupuesto de las municipalidades en diferentes visitas. Al parecer, a veces consideran solamente a los funcionarios y empleados, y, definitivamente, no consideran al personal contratado como “Servicios no Personales”.

7 Al parecer, la población de Pachacamac estimada por el INEI no contempla necesariamente todo el asentamiento humano de Manchay, cuya población sobrepasa los 80 mil habitantes y tiene graves carencias de servicios básicos. 8 Este porcentaje corresponde al número de predios, cuando se trata del monto en soles, baja al 50%. 9 Se trata de la última deuda contraída. 10 Se trata de la última deuda contraída por compra de maquinaria. 11 Personal nombrado.

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De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. La Municipalidad de Lurín es una de las más modestas en términos de personal, permitiendo comprobar que el número de personal está directamente relacionado con el nivel de ingresos que la Municipalidad estima alcanzar en el año. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.

Cuadro 3

INDICADORES DE GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, CONO SUR INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN

Número de personas que trabajan en el PVL

4 4 3 2 n.d.

Anteriores ocupaciones (2) del jefe del PVL

Administradora contable, hace 10 años, PVL

Experiencia anterior en ventas, trabaja hace un año

Secretaria del alcalde; en agosto asumió el cargo

Kallpa y Médicos sin Fronteras

N.D. Recién estaba por asumir el cargo; anterior encargada se negó a la entrevista

N° de beneficiarios de PVL 75,000 120,417 58,111 13,900 6,674 Población pobre estimada * 92,465 112,579 87,376 16,128 24,323 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche 17,465 -7,838 29,265 2,228 17,649 Población pobre extrema estimada * 28,957 28,722 27,535 5,209 7,959 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche -48,600 -89,967 -30,576 -8,691 7,959 Comedores y clubes de madres

239 394 n.d. 50 (sólo comedores)

n.d.

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI. Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. Es importante recordar la temporalidad con la que se deben brindar estos subsidios, y muchas lecciones aprendidas en el tema de desarrollo de capacidades refuerzan tal argumento. Llama la atención, por lo tanto, los niveles de pobreza extrema que no estarían atendidos con el subsidio del Vaso de Leche en la Municipalidad de Lurín; alrededor de un pobre extremo de cada tres no recibe tal subsidio alimentario.

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Al comparar la población en condiciones de pobreza no atendida en cada municipalidad, sobresale el distrito de Lurín, donde la no atención superan a la mitad de la población pobre. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. La mayoría de las municipalidades visitadas se encuentran en curso de organizar los archivos de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. Algunas recién contaban con al apoyo de asistentes para hacerlo. Sin embargo, por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las Organizaciones Sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios: los sectores vulnerables La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. Cabe resaltar que la OMAPED está en proceso de implementación. Es importante mencionar que en algunos casos, en particular los de los distritos del Cono Sur, se prestaría mayor interés a la salud mental. Sin embargo, no se tenía previsto cómo abordar esa problemática. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto alcanzar, la mayoría daban los estimados de población discapacitada según el último Censo del INEI, que data de una década. Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. Finalmente, se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños trabajadores, aunque de manera poco sistemática.

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capacidad municipal En general, en todos los distritos los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. En la base de esta confusión podría estar el hecho de considerar a los programas sociales como un derecho irrenunciable y no temporal. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad.


de Leche En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos. Muchos señalaron los problemas de crear tal instancia frente a la “proclamada autonomía” de las dirigentes del Programa del Vaso de Leche.

Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con dichas tareas de fiscalización. 5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.

Para los dirigentes de Villa María del Triunfo, la Municipalidad es un ente que se reserva un papel eminentemente administrativo del Vaso de Leche; es decir, recibe el presupuesto, organiza la licitación, compra la leche y la distribuye. No interviene en la calidad del servicio a nivel de los comités, ni verifica la cobertura en los sectores que necesitan de este programa.

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5.4 Problemas de calidad nutricional Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios. En por eso que en algunas Municipalidades, tales como Lurín o Villa El Salvador, no es posible brindar las raciones diariamente durante toda la semana, efectuándose la entrega solamente durante cinco días a la semana. En caso de que se intente cumplir con la ley (7 días) será necesario reducir el número de beneficiarios para no reducir la calidad nutricional. 5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.


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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

6.1 La participación y el control ciudadano Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares.

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Cuadro 4

PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LOS HOGARES DE LOS DISTRITOS DE INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA PROPOLI, 2003


CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

camacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8





Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. 6.3 La Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza En el distrito de Lurín, las Mesas de Concertación se impulsaron a través de una Ordenanza, la cual les daba una duración de tres años. Pero, luego de finalizado el período de la gestión municipal anterior, ésta no tuvo el mismo impulso ni el mismo interés por parte de las Organizaciones Sociales. En estos momentos se está generando una incertidumbre por el futuro de estos espacios, ya que la Municipalidad no ha promulgado nada referido a las Mesas de Concertación.

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6.4 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos el que fuera necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.5 Mecanismos de participación Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados. El Plan de Desarrollo al 2010 fue elaborado entre 1999 y el 2001, con una amplia participación de dirigentes sociales, representantes del Vaso de Leche y de los comedores, dirigentes vecinales, empresarios ligados a la Asociación de Empresarios Pro Lurín, y el Instituto Metropolitano de Planificación. No obstante, la falta de difusión evitó que diversos sectores de dirigentes lo conozcan. De los cinco espacios de concertación, solamente queda activo el correspondiente a la Zona D; los otros espacios han sido desarticulados. El presupuesto participativo se realizó, como en la mayoría de los distritos, apresuradamente. 6.5.1 La vigilancia ciudadana El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran:

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• La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales






6.5.2 Actitud favorable a la vigilancia En Lurín, como en los demás distritos, aparentemente existe una actitud favorable hacia la vigilancia; así lo demuestran diversas entrevistas realizadas en el presente estudio. No obstante, es bastante probable que al momento de involucrarse en dichas actividades, sin otro beneficio que cumplir con una responsabilidad ciudadana, se comiencen a priorizar otros asuntos vinculados a las necesidades cotidianas familiares. De todas maneras, existen colectivos voluntarios que apuestan por la institucionalización de la vigilancia en los espacios locales.

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Cuadro 5 INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN DE PROPOLI


HAB/KM2



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Cuadro 6 INDICADORES BÁSICOS SOBRE EL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN DE PROPOLI

AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente.

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DEL CONO SUR SELECCIONADOS, AÑO 2004 Cono Sur

CARACTERÍSTICA Villa María del Triunfo


Villa El Salvador Pachacamac Lurín

POBREZA Incidencia de pobreza 28.1 23.8 34.1 48.3 49.2 Incidencia de pobreza extrema 8.8 7.5 8.7 15.6 16.1

FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. Asimismo, los resultados de la encuesta permiten constatar una reducción de la incidencia de la pobreza en todos los distritos, con la única excepción de Lurín. En el gráfico siguiente es posible comparar la incidencia de la pobreza con los datos provenientes del Censo de 1993. En ese gráfico se puede afirmar que las mayores reducciones se lograron en Pachacamac, San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares, según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia no se haya reducido en la misma forma si se toma en cuenta la línea de la pobreza.

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

7.3 PRESUPUESTO MUNICIPAL E INDICADORES DE GESTIÓN Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes; el margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias concedidas por autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE





Asimismo, los elevados niveles de morosidad en casi todas las municipalidades expresan la reducida capacidad de pago de los residentes. Con la excepción de Ate, todos los demás tienen una morosidad que va desde el 63% hasta el 80%, es decir, casi 4 de cada 5 contribuyentes no acostumbra pagar los servicios básicos que brinda la Municipalidad. Llama la atención el caso de la Municipalidad de Ate, cuya morosidad se encuentra totalmente en el otro extremo: 3 de cada 4 personas contribuyen con el pago regular de sus arbitrios.

Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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IX. PUNTOS SENSIBLES






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X. RECOMENDACIONES Las siguientes recomendaciones han sido desarrolladas para los diez distritos. 9.1 Gobiernos locales











Se deberá insistir en transferir capacidades pertinentes a las lideresas de las Organizaciones Sociales, de forma que puedan revisar periódicamente los padrones, así como socializarlos, a la vez que también se propondrá implementar una instancia

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de vigilancia al PVL con actores independientes de su gestión, a la luz de la elaboración de ágiles índices de efectividad de los programas sociales que pudieran ser asumidos por cada municipalidad. También se considera necesario transferir capacidades de negociación y manejo de conflictos, tanto a los funcionarios municipales como a las Organizaciones Sociales.








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ESTUDIO DE BASE


PACHACAMAC


2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 82 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 83 III. METODOLOGÍA 84 - 85 IV. GESTION MUNICIPAL 86 - 90 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 91 - 92 X. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 93 - 96 XI. DATOS COMPARATIVOS 97 - 100


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I. RESUMEN

El distrito de Pachacamac fue creado en 1955 y cuenta con un una población de 33,392 habitantes (según el INEI – 2002), que representan apenas el 3,0% de la población total de los distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Sur. Este distrito conserva su condición de área rural y tiene una importante presencia de población campesina. Cabe señalar que la información del INEI acerca de la población del distrito de Pachacamac no incluye los datos de población del asentamiento humano Manchay, que cuenta más de 80 mil habitantes. Según un reciente estudio del Instituto Metropolitano de Planificación de Lima (2002), a partir del 200 la dinámica del Área (Cono) Sur de Lima apunta hacia la construcción de una nueva ciudadanía. Los procesos iniciados unilateralmente por cada distrito adquieren relevancia en el contexto metropolitano, uno de los componentes claves son los procesos de participación ciudadana y la preocupación cada vez mayor en la gestión del desarrollo. El Censo de 1993 mostró que la población del Cono Sur era de 855,662 habitantes; en el 2002, de acuerdo a las proyecciones del INEI, la población se estima en 1’233,518 habitantes. Esto significa que la población del Cono Sur se ha incrementado entre 1993 y el 2002 en 44%, aproximadamente, es decir, ha crecido a razón de 41,984 personas por año. La consolidación de ejes y centros de comercio y de servicios en el Cono Sur, proceso que se inició en los años 80, configura un modelo extensivo primero, e intensivo después, de actividades comerciales a través de los ejes viales. Así, las vías principales de la ciudad se ven particularmente ocupadas por una serie de actividades que se asientan de manera lineal. De esta manera, las actividades que se realizan en el Área Sur de Lima se distribuyen en toda su extensión, observándose, en forma general, una mayor concentración de actividades comerciales en los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y la zona comercial del Parque Industrial de Villa El Salvador. Las actividades de producción industrial se concentran en los distritos de Villa María del Triunfo, Villa el Salvador y, en forma cada vez más importante, en Lurín. Finalmente, las actividades de tipo recreativo son la característica de los distritos de Pachacamac y Lurín12. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito de Pachacamac. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI.

12 Instituto Metropolitano de Planificación de Lima (2002). Plan de Desarrollo Integral del Área Sur de Lima.

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III. METODOLOGÍA En Pachacamac, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:


Primera Fase: Percepción de la pobreza y del gobierno local. Se recogió la información que permitiría contar con las opiniones de los actores clave de los espacios locales; por un lado, para contar con elementos cualitativos de la pobreza, y, por otro lado, para tener la visión de los ciudadanos sobre la gestión municipal y sobre los mecanismos participativos en curso en el distrito. Esto fue recogido a través de una sesión de autodiagnóstico, que incluía un diagnóstico institucional, aplicado a una quincena de jefes de hogar, representando todas las zonas de cada distrito. Como resultado se obtuvieron singulares detalles sobre la vivencia cotidiana de los pobres y pobres extremos, tal como eran percibidos por los/las jefes de hogar participantes. Asimismo, se llegó a un diagnóstico de las principales instituciones del distrito. Los participantes provenían de los comedores populares y de los programas del vaso de leche. Cuatro entrevistas aplicadas a sectores vulnerables. Se realizaron entrevistas en profundidad a los sectores más excluidos del distrito, según los siguientes criterios: hombre pobre extremo, que no sea beneficiario de ningún programa social; mujer pobre extrema, que no sea beneficiaria de ningún programa social; hombre pobre extremo, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos; y mujer pobre extrema, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos. Un grupo focal en el que participaron 10 dirigentes (8 de organizaciones vecinales, 1 del vaso de leche y 1 de comedores populares)

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Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos. Se aplicaron entrevistas:



gobiernos locales.



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El año 2003 significó un cambio de dirección en el distrito de Pachacamac, donde hubo un cambio de alcalde y de equipos principales en la Municipalidad. La Sra Carolina de Poblet fue elegida alcaldesa para el período 2003 - 2006. De esta manera, Pachacamac es el único de los diez distritos del ámbito de PROPOLI que está gobernado por una mujer. 4.1 Prioridades de la gestión local En el Cono Sur, en términos generales, la preocupación más reiterada consistió en la provisión de los servicios públicos para la población, con las siguientes particularidades: la principal preocupación se manifestaba por los procesos participativos, los servicios públicos (VMT, SJM y VES), la seguridad ciudadana (VMT y Pachacamac) y el desarrollo económico turístico en Lurín. 4.2 Acceso a la información En algunos distritos fue necesario ir en más oportunidades para que los funcionarios accedan a concedernos información, olvidándose que la información es pública y tendría que estar disponible para todos los ciudadanos. Existe un factor externo que podría explicar esta actitud de reserva frente a la información sobre la administración municipal. Las campañas de desprestigio locales, que cada vez son más frecuentes en los medios masivos de comunicación, podrían representar amenazas para cualquier administración municipal, constituyendo un elemento disuasivo para brindar cualquier tipo de información susceptible de ser empleada para tales fines. Es posible mencionar que en casi todas las municipalidades fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayor problema. 4.3 Diseño organizacional En términos generales, en base a la observación del organigrama de la Municipalidad y de las entrevistas realizadas, es posible señalar que el examen de los sectores que prioriza una Municipalidad en sus órganos de línea, permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama analizado estaba vigente al momento del estudio. Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del año 2003. 4.4 Indicadores básicos Vale remarcar que los cuadros que a continuación se presentan nos permiten comparar las diferentes capacidades de las municipalidades para gestionar sus territorios locales. Según es posible constatar en dicha información, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos.

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En cuanto al Cono Sur (cuadro 1), se comprueba las similares correspondencias entre las tres municipalidades más grandes (Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Miraflores), tanto en términos de población como de presupuesto, mientras que llama fuertemente la atención la disparidad entre las poblaciones y presupuestos en las dos municipalidades más sureñas: Lurín y Pachacamac. Cabe remarcar que en la población del distrito de Pachacamac no se incluye todo el asentamiento humano de Manchay, que cuenta con más de 80 mil habitantes, a pesar de que la Municipalidad contempla la provisión de servicios a ese asentamiento humano. También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.



329,057 330,143 367,128 33,39213 49,436


70% 80% 65% n.d. 75%14

Presupuesto total 2004 S/. 35’781,000 S/: 35’177,105 S/. 37’992,717 S/. 5’821,280 S/. 10’552,893 Transferencias PVL S/. 7’500,000 S/. 8’544,756 5’200,000 S/. 1’120,346 S/. 712,217 Presupuesto per cápita S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5 PRONAA S/. 4’000,000 S/. 5’696,138 S/: 4’761,872 S/. 938,696 n.d. Gastos corrientes / ppto. total 81% 83% 84% 70% n.d. Deuda total S/.200,00015 S/. 1’600,00016 S/: 10’000,000 n.d. S/. 1’905,000 Ingresos propios S/. 15’000,000 S/. 6’474,531 S/: 17’000,000 S/. 1’560,000 S/. 3’379,220 FONCOMUN S/. 8’500,000 S/. 9’365,032 S/: 9’584,094 S/. 1’817,149 S/. 2’031,703 CANON S/. 360,000 S/: 615,539 S/. 960,419 S/. 21,638 n.d. Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo que corresponde a los comedores populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones Sin embargo, existen grandes diferencias en la recaudación estimada por cada municipalidad. Sobresalen la Municipalidad de San Juan de Miraflores y la de Villa María del Triunfo, con similares magnitudes estimadas. Por el otro extremo, resaltan Pachacamac y Lurín, con montos menores a los 5 millones anuales Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total generada, tradicionalmente por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual.

13 Al parecer, la población de Pachacamac estimada por el INEI no contempla necesariamente todo el asentamiento humano de Manchay, cuya población sobrepasa los 80 mil habitantes y tiene graves carencias de servicios básicos. 14 Este porcentaje corresponde al número de predios, cuando se trata del monto en soles, baja al 50%. 15 Se trata de la última deuda contraída. 16 Se trata de la última deuda contraída por compra de maquinaria.

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4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados. En la mayoría de los municipios encontramos que el número de personal contratado (y los contratados bajo servicios no personales) resulta más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión

Cuadro 2 NÚMERO DE TRABAJADORES SEGÚN MUNICIPALIDAD, CONO SUR

INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN Contratados (SNP) n.d. 276 486 n.d. 129 Pensionistas 41 3 39 4 4 Nombrados n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Total trabajadores 10517 414 589 41 191 Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia * El total de trabajadores no coincide necesariamente con la suma de los todos los rubros; sin embargo, esos datos fueron los proporcionados por las oficinas de presupuesto de las Municipalidades en diferentes visitas. Al parecer, a veces consideran solamente a los funcionarios y empleados, y definitivamente, no considera al personal contratado como “Servicios no Personales”. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO. 17 Personal nombrado

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Cuadro 3 INDICADORES DE GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, CONO SUR

INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN Número de personas que trabajan en el PVL

4 4 3 2 n.d.









n.d.

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI. Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. Es conveniente mencionar que en las municipalidades del Cono Sur, en particular en Pachacamac, VES, VMT y SJM, se encontraron varias profesionales especializadas en trabajo social con mucha experiencia en intervenciones de desarrollo. Es probable que la cercanía al trabajo con ONGs permita esta incorporación de personal calificado con las especializaciones adecuadas. Estas profesionales se encuentran en los otros programas sociales, como los de Desarrollo Humano o de Bienestar. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las organizaciones sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumido de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca, esporádicamente o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED.

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Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. En otros casos, como Villa El Salvador, se ha activado una “Red de Canas de Oro” que articula a unas 400 personas, conectando con otras instituciones, tales como INABIF, la Iglesia, ESSALUD, y los zonas residenciales.

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V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE

5.1 Percepción de los líderes de los Programas Sociales sobre la

capacidad municipal En general, en todos los distritos los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. En otros casos, tal como Pachacamac, se confundió a los programas sociales como los servicios básicos que brinda la Municipalidad: limpieza y seguridad ciudadana. En la base de esta confusión podría estar el hecho de considerar a los programas sociales como un derecho irrenunciable y no temporal. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad.

5.2 La ausencia de una instancia de fiscalización del Programa del

Vaso de Leche En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos. Muchos señalaron los problemas de crear tal instancia frente a la “proclamada autonomía” de las dirigentes del Programa del Vaso de Leche.

Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con dichas tareas de fiscalización. En Pachacamac, el estudio recogió la identificación, por parte de la población, de muchas debilidades del programa, como la falta de transparencia en su gestión; directivas eternas; la ausencia de un padrón adecuado de beneficiarios, por lo que se beneficia sólo a grupos muy reducidos, que están directamente relacionados a las directivas.

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Asimismo, existen discrepancias y dificultades con las organizaciones vecinales, las mismas que plantean su interés en intervenir y fiscalizar; sin embargo, la dirigentes del Programa del Vaso de Leche ellas se respaldan en su autonomía. Ante esta situación, se plantean demandas de mayor fiscalización de parte de la Municipalidad, o de alguna organización social, al Programa del Vaso de Leche, y la necesidad de buscar mecanismos para mejorar la focalización de sus beneficiarios, que no considera a los grupos más vulnerables.

5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.


5.4 Problemas de calidad nutricional Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios. 5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.


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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos; sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%.

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CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

camacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8




Vaso de Leche 57.9 60.4 56.2 53.5 62.9 74.0 68.8 75.8 42.0 54.7 APAFA 26.3 52.8 50.6 45.1 72.9 28.0 18.8 22.7 58.0 55.8 Comedor Popular 15.8 13.2 18.0 22.5 8.6 8.0 25.0 19.7 12.5 9.3FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (PROPOLI). Elaboración propia. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. La Mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. Se pudo observar que en el distrito de Pachacamac, existe un desconocimiento de los espacios de concertación, tales como las Mesas de Lucha contra la Pobreza. Esta instancia se encuentra alejada de ellos, sin tener legitimidad para conocer y enfrentar los problemas de Pachacamac y que ellos esperan sean solucionados. 6.3 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas

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señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos el que fuera necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.4 Mecanismos de participación Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados. Los dirigentes que participaron en el taller no tenían conocimiento del Plan de Desarrollo Distrital; demoraron en identificar que es un Plan y en muchos casos lo confundieron con un plan de trabajo, evidenciando la poca articulación que tiene el gobierno local con las organizaciones sociales para convocarlas y trabajar coordinadamente. Luego de varias intervenciones se consiguió que recordaran la existencia de un Plan de Desarrollo, en el cual no habían participado, porque en el mismo sólo han estado involucrados las organizaciones sociales proclives al gobierno de turno. De esta manera, no legitimaban el Plan de Desarrollo y solamente lo consideraban como un documento más. En Pachacamac no se identificaron rápidamente las acciones del presupuesto participativo, pues los dirigentes afirmaron que se ejecutó sólo con algunas Organizaciones Sociales. Actualmente, están buscando información al respecto, por parecerles de interés. 6.4.1 La vigilancia ciudadana El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos.

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En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran: • La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales










• Se ha observado confusión de los comités de vigilancia y de las mesas de

concertación con organismos públicos; factor que se percibió nítidamente cuando se hacían las asambleas de difusión para vigilar el programa “A Trabajar Urbano”, pues los dirigentes de las organizaciones sociales pensaban que ellos eran parte del programa.

• La disponibilidad de las OSB para las capacitaciones y las reuniones son bien

marcadas según la OSB entrevistada. Para las OSB de mujeres el tiempo disponible son las mañanas de casi todos los días particulares, mientras que para las OSB de los asentamientos humanos (AA HH) y de vecinos el tiempo disponible son las noches de los días particulares y los domingos. Si es preciso lanzar una convocatoria de capacitación, se tienen que tomar en cuenta estos tiempos.

• Otro punto interesante consiste en la ausencia de financiamiento que tiene el Comité

de Vigilancia. En primer término, es preciso planificar las actividades, y luego buscar el financiamiento a las diversas instituciones que trabajan en el Cono Norte.


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HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40

Fuente: FONCODES, Mapa de Pobreza 2000. y MEF - Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignación de recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra la pobreza. Documento de Trabajo; Lima 2001.








FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia.

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Asimismo, los resultados de la encuesta permiten constatar una reducción de la incidencia de la pobreza en todos los distritos, con la única excepción de Lurín. En el gráfico siguiente es posible comparar la incidencia de la pobreza con los datos provenientes del Censo de 1993. En ese gráfico se puede afirmar que las mayores reducciones se lograron en Pachacamac, San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares, según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia no se haya reducido en la misma forma si se toma en cuenta la línea de la pobreza.

7.3 Presupuesto municipal e indicadores de gestión Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes; el margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias concedidas por autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE






Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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X. PUNTOS SENSIBLES






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IX. RECOMENDACIONES

Las siguientes recomendaciones han sido desarrolladas para los diez distritos. 9.1 Gobiernos locales











Se deberá insistir en transferir capacidades pertinentes a las lideresas de las Organizaciones Sociales, de forma que puedan revisar periódicamente los padrones, así como socializarlos, a la vez que también se propondrá implementar una instancia de vigilancia al PVL con actores independientes de su gestión, a la luz de la

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elaboración de ágiles índices de efectividad de los programas sociales que pudieran ser asumidos por cada municipalidad. También se considera necesario transferir capacidades de negociación y manejo de conflictos, tanto a los funcionarios municipales como a las Organizaciones Sociales.







elecciones y haciendo más transparente la gestión de las dirigencias, favoreciendo así la superación de la visión limitada al corto plazo y a los productos materiales que reciben de los programas

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ESTUDIO DE BASE


PUENTE PIEDRA


2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 108 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 109 III. METODOLOGÍA 110 - 111 IV. GESTION MUNICIPAL 112 - 115 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 116 - 117 XII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 118 - 120 XIII. DATOS COMPARATIVOS 121 - 124


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I. RESUMEN El distrito de Puente Piedra fue creado en 1927 y tiene una población de 168,073 habitantes, que representa el 20% de la población total de los tres distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Norte. Este distrito tiene población rural ligada con la actividad agrícola y pecuaria El Cono Norte es el espacio geopolítico de vida y planificación integrado por los nueve distritos de la zona norte de la ciudad de Lima. Estos distritos están articulados principalmente por la carretera Panamericana y la parte baja del río Chillón. Ocho de ellos pertenecen a la provincia de Lima y uno a la Provincia Constitucional del Callao18. En esta región metropolitana vive la cuarta parte de la población limeña, 1’800,000 habitantes19, encontrándose en su ámbito el segundo y tercer distrito más poblados de Lima: Comas y San Martín de Porres, los cuales concentran casi el 50% de la población total del Cono Norte. Según el INEI (1994), en el Cono Norte existen 515,822 pobres (34% de la población total), que viven en 104,395 hogares (32,1% del total de hogares) con al menos una Necesidad Básica Insatisfecha El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito Puente Piedra. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI. A continuación se resume brevemente los principales resultados.

18 Texto extractado de ALTERNATIVA (1999). CONO NORTE DE LIMA METROPOLITANA. 19 INEI (1997). Tendencias de Creci miento Urbano de Lima Metropolitana al 2015.

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III. METODOLOGÍA

En Ventanilla, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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Un grupo focal en el que participaron 10 dirigentes (8 de organizaciones vecinales, 1 del vaso de leche y 1 de comedores populares). Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos. Se aplicaron entrevistas:



gobiernos locales.



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III. GESTIÓN MUNICIPAL

En las últimas elecciones, la población del distrito de Puente Piedra eligió al señor Rennán Espinoza Rosales para el período 2003 – 2006, por lo que el distrito tuvo un cambio de dirección municipal. El nuevo alcalde pertenece a las filas del Partido Perú Posible, y es el alcalde más joven de Lima Metropolitana 4.1 Prioridades de la gestión local En el distrito de Puente Piedra las graves carencias en los servicios de agua y saneamiento, de recojo de basura y de construcción de veredas y caminos, constituyen las principales demandas de la población. Se trata de espacios distritales en vías de consolidación que permanentemente acogen población migrante, generalmente de las regiones norteñas y centrales del país. 4.2 Acceso a la información Es conveniente remarcar que existe una página web20 de difusión de las actividades y algunos datos generales sobre la marcha del gobierno local, que pone a disposición del público información interesante y relativamente actualizada. En general, no se tuvo problemas para obtener la información requerida para este estudio. 4.3 Diseño organizacional El organigrama de la actual administración municipal de Puente Piedra se rige según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades. En primer lugar, resulta interesante verificar qué municipalidades consideran importante canalizar a través de una gerencia los servicios orientados hacia el desarrollo económico. La mitad de las municipalidades analizadas han considerado esta gerencia como importante. La Municipalidad de Puente Piedra ha considerado las Gerencias de Servicios de Desarrollo Urbano, de Servicios Públicos y de Servicios de Desarrollo Social, ninguna de las cuales muestra funciones inherentes al desarrollo económico local. En segundo lugar, es preciso hacer referencia a lo que implica la gestión de los programas sociales. Por un lado, se trata de contar con una interlocución permanente y fluida con un sector que ejerce presión de manera permanente por factores que no siempre responden a criterios técnicos. En este punto radica la importancia de vincular la función de Participación Vecinal a estas tareas. En la mayoría de los casos, esta función se encuentra como órgano de línea. En la Municipalidad de Puente Piedra esta función se encuentra como órgano de apoyo y opera de manera transversal. En la Municipalidad de Puente Piedra también es probable que una gerencia que dependa directamente del alcalde tenga dos subgerencias: una dedicada al Programa de Vaso de Leche y la otra dedicada a gestionar los Comedores Populares y Clubes de Madres. 20 Ver para tal efecto las siguientes páginas: www.munipuentepiedra.gob.pe.

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4.4 Indicadores básicos Según es posible constatar, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos. Entre los distritos del Cono Norte, Puente Piedra y Ventanilla tienen magnitudes similares de población; sin embargo, los presupuestos difieren en más del 50%. Siguiendo la proporcionalidad de Ventanilla, que cuenta con la mayor proporción de presupuesto per cápita, la Municipalidad de Puente Piedra debería contar con más de 30 millones de nuevos soles de presupuesto; cifra que está más cercana al presupuesto de Comas. No obstante, Comas presenta la menor proporción de presupuesto per cápita En términos de ingresos estimados, es importante remarcar las proporciones existentes entre las tres municipalidades: Puente Piedra duplica el ingreso estimado de Ventanilla, mientras que Comas duplica el de Puente Piedra. En Ventanilla y Puente Piedra remarcaron la resistencia de la población a cumplir con sus arbitrios.

Cuadro 1 INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO NORTE

INDICADORES VENTANILLA COMAS PUENTE PIEDRAPoblación estimada (proyección 2002-INEI) 168,690 496,100 168,073 Predios identificados n.d. 90,000 32,000 Morosidad en pagos de arbitrios 70% 63% 70% Presupuesto total 2004 S/. 34’154,327 S/. 40’905,132 21’545,702 Presupuesto per cápita S/. 202.5 S/. 82.5 S/. 128.2 Transferencias PVL 2’006,829 12’358,547 3’572,886 Transferencias PRONAA* n.d. 3’880,433 1’339,376 Gastos corrientes / presupuesto total n.d. 87% n.d. Deuda total** n.d. 30’000,000 n.d. Ingresos propios S/. 3’500,000 15’600,000 7’175,276 FONCOMUN 6’894,075 8’350,000 7’286,169 CANON 55,959 720,000 180,882 Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo correspondiente a los Comedores Populares y a otros programas alimentarios. A pesar de no saber cuándo será transferido realmente, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones, en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones.





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De una primera revisión del cuadro 2, resalta el hecho de que el total de contratados (y los contratados bajo “servicios no personales”) resulta más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presenta en el siguiente cuadro algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.






N° de beneficiarios de PVL 33,320 154,000 45,458 Población pobre estimada * 81,983 103,685 74,288 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche21 48,663 -50,315 28,830 Población estimada en extrema pobreza * 18,725 16,371 16,471 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche22 -14,595 -137,500 -28,830 Comedores y clubes de madres 438 459 180 Fuentes: Datos obtenidos en las Municipalidades. Elaboración: Propia.

• Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para el 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI.

Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. El distrito de Puente Piedra cuenta con unos 100,000 habitantes en condiciones de pobreza y pobreza extrema; más de la mitad de esta población no es beneficiaria de este programa.

En un eventual caso extremo de recorte de subsidios generales, donde es necesario focalizar exclusivamente el subsidio en la población en pobreza extrema, se debería, entonces, excluir a casi el 40% del total de beneficiarios en ese distrito, hipótesis poco viable en términos políticos. Sin embargo, es importante recordar la temporalidad con que se deben brindar estos subsidios, y muchas lecciones aprendidas en el tema de desarrollo de capacidades refuerzan tal argumento. Llama la atención, por lo tanto, los niveles de pobreza extrema que no estarían atendidos con el subsidio del Vaso de Leche.


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4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios: los sectores vulnerables La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumido de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos recientemente implementado, o en proceso de implementación: OMAPED. Otro programa consiste en el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni con claros programas operativos

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5.1 Percepción de los líderes de los programas sociales sobre la capacidad municipal

Los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad.



Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Programa del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con dichas tareas de fiscalización. 5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.

Se evidencia problemas de filtración en los programas sociales, según resultados de la EDHOG, pues alrededor del 40% de hogares no pobres se benefician de algún programa social.

Asumiendo la hipótesis de que la distribución de la población es similar a la del número de hogares en cada distrito, es posible observar algunos problemas en la focalización del subsidio alimentario más reconocido en todos los espacios distritales: el Programa del Vaso de Leche.

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Existe mayor población atendida por los programas sociales que la población que vive en condiciones de pobreza, en los distritos de Comas, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Lurigancho. Mientras en el otro extremo, se encuentran Ate, Ventanilla, Puente Piedra, Pachacamac y Lurín. Si los atendidos por el Programa del Vaso de Leche realmente coincidieran con las poblaciones que viven en condiciones de pobreza y extrema pobreza, el problema sería menor.

Sin embargo, en el estudio se recogió cierto consenso de que los beneficiarios de tales programas no necesariamente coinciden con las poblaciones más vulnerables.

5.4 Problemas de calidad nutricional

Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios.

5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad

En todos los distritos las críticas que se presentaron en los grupos focales se referían a la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria antes que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentación donada.

Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo, sin contribuir a desarrollar capacidades ciudadanas

5.6 Falta de capacidad gerencial

Sin sustentar tal argumento, así se expresaron en casi todos los distritos, generalmente aludiendo a la prestación de otros servicios básicos. La deficiencia en la gestión de los programas sociales es evidente para los dirigentes. La falta de presupuesto y la inexistencia de fiscalización de los Comités de Gestión del Vaso de Leche (incluyen a los comedores), han generado consensos en afirmar la incapacidad de las municipalidades en el manejo de estos asuntos, ya sea por la falta de capacidad de su personal, o por la mala administración de estos programas. La mayoría de las municipalidades han sido calificadas expresamente como “incapaces” de gestionar estos programas.

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V I. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; y como dirigente lo hace alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA , Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo.

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CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

cámacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8




Vaso de Leche 57.9 60.4 56.2 53.5 62.9 74.0 68.8 75.8 42.0 54.7 APAFA 26.3 52.8 50.6 45.1 72.9 28.0 18.8 22.7 58.0 55.8 Comedor Popular 15.8 13.2 18.0 22.5 8.6 8.0 25.0 19.7 12.5 9.3FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (PROPOLI). Elaboración propia. 6.2 Espacios de concertación En Puente Piedra no existe ningún espacio de concertación; no se tiene conocimiento de lo que es una Mesa de Concertación, salvo algunos dirigentes que conocen el tema por las experiencias de Comas y de Villa El Salvador. Tampoco tienen conocimiento de la Mesa de Lucha contra la Pobreza Conal y se desconocen las actividades que realiza en el distrito 6.3 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) Sobre el Consejo de Coordinación local se tiene conocimiento de la aprobación de la ordenanza, pero no se conoce la fecha exacta de la elección, ni siquiera el tiempo límite para esto.

A pesar que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos los casos, sorprendiendo a muchos que era necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, las municipalidades han obligado a las Organizaciones Sociales a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.4 Mecanismos de participación Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados. A continuación los detalles a nivel de cada espacio distrital.

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Según los dirigentes de Puente Piedra, tienen conocimiento que la municipalidad ha convocado a las OSB para el proceso del presupuesto participativo, también se ha publicado la ordenanza que regula la participación de los representantes de las OSB para la conformación del Consejo de Coordinación Local (CCL), y, finalmente, también se ha convocado a las OSB para la elaboración del Plan de Desarrollo. No obstante, estos procesos habrían sido promovidos con limitaciones, lo que trae críticas a la gestión municipal.

En el Cono Norte, algunas ONGs han realizado talleres de capacitación sobre la participación ciudadana en la gestión local23. Esto se demuestra en la información y conocimiento que demostraron algunos dirigentes de los AAHH. Temas como Consejos de Coordinación Local, presupuesto participativo y vigilancia ciudadana, son comprendidos y entendida su importancia para el desarrollo local; no obstante, la mayoría no tenía conocimiento de los mismos.

6.4.1 La vigilancia ciudadana A inicios de esta década los elevados niveles de corrupción del régimen anterior fueron ventilados públicamente y surgió la vigilancia de los asuntos públicos como un requisito imprescindible para el funcionamiento del sistema democrático. A pesar de ello, la vigilancia de la gestión pública todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos.

23 Sobre participación ciudadana, la ONG CIDAP ha realizado charlas sobre la nueva Ley Orgánica de Municipalidades y los nuevos espacios de concertación; en la capacitación para la construcción de veredas, la ONG “pro desarrollo urbano” y la ONG Visión mundial los apoya en la implementación de un comedor infantil. Los participantes fueron en su mayoría dirigentes de AA HH.

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HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia no se haya reducido en la misma forma si se toma en cuenta la línea de la pobreza.

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CARACTERÍSTICA

Comas

Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vita-rte




Villa El Salva-dor

Pacha-camac

Lurín





0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE





Los niveles de morosidad elevados en casi todas las municipalidades expresan la reducida capacidad de pago de los residentes. Con la excepción de Ate, todos los demás tienen una morosidad que va desde el 63% hasta el 80%, es decir, casi 4 de cada 5 no acostumbra pagar los rvicios básicos que brinda la Municipalidad. Llama la atención el caso de la Municipalidad de Ate, cuya morosidad se encuentra totalmente en el otro extremo: 3 de cada 4 personas contribuyen con el pago regular de sus arbitrios.

Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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XI. PUNTOS SENSIBLES






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ESTUDIO DE BASE


SAN JUAN DE LURIGANCHO


2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 132 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 133 III. METODOLOGÍA 134 - 135 IV. GESTION MUNICIPAL 136 - 140 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 141 - 142 XIV. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 143 - 146 XV. DATOS COMPARATIVOS 147 - 150 VIII. PUNTOS SENSIBLES 151 - 153 IX RECOMENDACIONES 154 - 155

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I. RESUMEN

El distrito de San Juan de Lurigancho se encuentra en la margen derecha del río Rímac y en la divisoria de aguas de la cuenca del río Chillón. Fue creado en 1967 y limita tanto con el distrito de Lurigancho Chosica, como con el distrito de Ate. El distrito de San Juan de Lurigancho es actualmente uno de los más grandes en área geográfica y de mayor población en Lima. De los dos distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Este, San Juan de Lurigancho representa el 68,3% de la población total. El Cono Este de Lima está conformado por 7 distritos, articulados por la Carretera Central, que es una vía de tránsito obligatoria a la sierra central del país y que atraviesa todo el Cono. Estos distritos se ubican en las zonas medias y altas de los cerros de la cuenca del río Rímac. En cuanto al peso poblacional de los distritos, San Juan de Lurigancho es el que tiene la mayor población, con aproximadamente el 44% de la población total del Cono Este, lo que significa que casi la mitad de la población del Cono Este se encuentra en este distrito. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito San Juan de Lurigancho. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI. A continuación se resumen brevemente los principales resultados.

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III. METODOLOGÍA

En San Juan de Lurigancho, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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gobiernos locales.



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El año 2003 significó un cambio de dirección en la gestión municipal de san Juan de Lurigancho. Hubo cambio de alcalde y de los principales equipos de trabajo de la Municipalidad. El Sr. Mauricio Rabanal, de la filas de Somos Perú, fue elegido alcalde de San Juan de Lurigancho, el distrito más poblado del país. El cambio de gestión necesitó, como en todos los distritos, un tiempo determinado para afinar las identidades del nuevo gobierno municipal, diferenciándose de las anteriores autoridades. 4.1 Prioridades de la gestión local Las prioridades de la administración municipal se pueden observar en los planes de desarrollo, o se perciben en las entrevistas a los funcionarios municipales más cercanos al alcalde. En el Cono Este la principal prioridad es garantizar una buena articulación con los sectores microempresariales. En San Juan de Lurigancho sus proyectos pretenden construir más vías de comunicación para mejorar la articulación del distrito con el resto de Lima Metropolitana, mientras que en Ate también se deben mejorar las condiciones de competitividad a través de la provisión de algunos servicios estratégicos. Se trata de aprovechar ese interesante corredor económico que constituye la Carretera Central, que permite canalizar el flujo comercial con el interior del país, particularmente con el gran espacio regional articulado por la ciudad de Huancayo. 4.2 Acceso a la información En todos los distritos, en general, el acceso de cualquier ciudadano a la información municipal, derecho básico en cualquier sociedad, cuenta con algunos obstáculos, tanto operativos como de actitud. Por un lado, existen diversos grados de sistematización de la información, donde, en algunos casos, no es posible contar con el dato al instante, a pesar que muchas de las municipalidades cuentan con cierto grado de automatización, que facilita la difusión de la información; por otro lado, todavía persiste una actitud de mucha reserva, debido a esto fue necesario ir en varias oportunidades para que el funcionario se sienta con confianza y acceda a darnos la información requerida. Sin embargo, es posible mencionar que en la Municipalidad de San Juan de Lurigancho fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayor problema. Es conveniente remarcar que existe una página web de difusión de las actividades de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho y de algunos datos generales sobre la marcha del gobierno local, que pone a disposición del público información interesante y relativamente actualizada. Asimismo, se resuelven consultas diversas sobre los servicios básicos municipales. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, la Municipalidad no cuenta con un sistema regular de difusión periódica, sin embargo, existe un boletín que da cuenta de los proyectos de la actual gestión municipal, resaltando la figura del alcalde y los logros y aceptación alcanzados. Se emplean medios de difusión masiva (radio, encartes y afiches) para publicitar algunos eventos, o cuando es necesario convocar a la población para determinadas campañas municipales. La oficina de Imagen Institucional es, normalmente, la encargada de esta tarea.

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4.3 Diseño organizacional Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, se observan algunas particularidades. Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De tal manera, es posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. En términos generales, en base a la observación de los organigramas de las municipalidades y de las entrevistas realizadas, es posible resaltar las siguientes características. Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza una Municipalidad en sus órganos de línea permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho estaba vigente al momento del estudio. En primer lugar, resulta interesante verificar que la Municipalidad considera importante canalizar a través de una Gerencia los servicios orientados hacia el desarrollo económico. Considera esta Gerencia como importante. En segundo lugar, es preciso hacer referencia a lo que implica la gestión de los programas sociales. Por un lado, se trata de contar con una interlocución permanente y fluida con un sector que ejerce presión de manera permanente por factores que no siempre responden a criterios técnicos. En este punto radica la importancia de vincular la función de Participación Vecinal a estas tareas. En el organigrama de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho esta función se encuentra como órgano de línea. El Programa del Vaso de Leche constituye el único programa de asistencia alimentaria gestionado en conjunto entre las Organizaciones de Base y la Municipalidad. En San Juan de Lurigancho una Gerencia de Desarrollo Social tiene previsto canalizar ambos programas (Vaso de Leche y Comedores Populares). Esta organización parece ser la más óptima debido al enfoque de gerencia social, que permite sustentar que todos los servicios de carácter social coincidan en la misma gerencia. 4.4 Indicadores básicos Vale remarcar que los cuadros que a continuación se presentan fueron obtenidos en numerosas entrevistas, en la mayoría de casos con los directores de las áreas de Planificación y de Presupuesto. Lejos de evaluar las finanzas municipales, se seleccionaron solamente los datos más relevantes en el manejo municipal, a fin de poder comparar las diferentes capacidades de las municipalidades para gestionar sus territorios locales. En el cuadro 2 también es posible observar similares montos de presupuesto, frente a magnitudes diferentes de población: San Juan de Lurigancho24 duplica la población de Ate, pero los presupuestos de ambos distritos tienen magnitudes bastante similares, lo que se traduce en presupuestos per cápita disímiles La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal. El gobierno central ha tenido criterios para definir los montos de las transferencias a las municipalidades en base a la información proporcionada por el INEI. Es conveniente remarcar que las estimaciones del INEI se basan en estructuras 24 San Juan de Lurigancho es el distrito más poblado de todo el Perú, según el Censo de 1993. Actualmente no hay consenso sobre la magnitud de la población actual: mientras la estimación del INEI señala menos de 800,000 habitantes, todos los funcionarios de la Municipalidad coinciden en una estimación mayor al millón de habitantes.

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etáreas que tienen como fuente un Censo Nacional de hace más de 10 años. También se ha comprobado que las estimaciones de población que manejan las municipalidades no coinciden necesariamente con lo estimado por el INEI. En el Cono Este se pueden constatar abismales diferencias entre los ingresos y las transferencias del gobierno central. Asimismo, los elevados niveles de morosidad en casi todas las municipalidades expresan la reducida capacidad de pago de los residentes; con la excepción de Ate, todos los demás distritos cuentan con una morosidad que va desde el 63% hasta el 80%, es decir, casi 4 de cada 5 contribuyentes no acostumbran pagar los servicios básicos que brinda la Municipalidad. Llama la atención el caso de la Municipalidad de Ate, cuya morosidad se encuentra en el otro extremo: 3 de cada 4 personas contribuyen con el pago regular de sus arbitrios.

Cuadro 1 INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO ESTE

INDICADORES ATE VITARTE SJL Población estimada (proyección 2002-INEI) 350,918 775,540 Predios identificados n.d. 118,000 Morosidad en pagos arbitrios 25% 80% Presupuesto total 2004 61’579,241 63’062,785 Transferencias PVL (gtos, corrientes) 5’140,510 10,588,341 Presupuesto per cápita S/. 175.5 S/. 81.3 PRONAA 5’595,567 3’965,217 Gastos corrientes / presupuesto total 86:4% 79.56% Deuda total 60’000,000 80’000,000 Ingresos propios 39’932,191 20’440,123 FONCOMUN 10’551,533 22’193,294 CANON 354,671 542,933

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo correspondiente a los Comedores Populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos y corresponde a varios años por los rubros proveedores y pensiones.

También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad. Sin embargo, existen grandes diferencias en la recaudación estimada por cada municipalidad. Sobresale la Municipalidad de Ate, con casi 40 millones de nuevos soles, seguida por su vecino, San Juan de Lurigancho. Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total, generada, tradicionalmente, por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. La Municipalidad de San Juan de Lurigancho tiene una deuda de 80’000,000 de nuevos soles. Estas deudas se parecen a la deuda externa de un país, y muchas veces esta información es una gruesa estimación del monto total. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual.

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Cuadro 2

NÚMERO DE TRABAJADORES SEGÚN MUNICIPALIDAD, CONO ESTE INDICADORES ATE VITARTE SJL

Contratados 971 454 Pensionistas 111 80 Nombrados n.d. n.d. Total trabajadores 1,230 951

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia * El total de trabajadores no coincide necesariamente con la suma de los todos los rubros; sin embargo, esos datos fueron los proporcionados por las oficinas de presupuesto de las municipalidades en diferentes visitas. Al parecer, a veces consideran solamente a los funcionarios y empleados, y, definitivamente, no considera al personal contratado como “servicios no personales”.

De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.

Cuadro 3 INDICADORES DE GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, CONO ESTE

INDICADORES ATE VITARTE SJL Número de personas que trabajan en el PVL (además del jefe)

6 n.d.

Anteriores ocupaciones (2) del jefe del PVL Docente, conciliadora extrajudicial

n.d.

N° de beneficiarios de PVL 75,000 127,994 Población pobre estimada * 118,961 197,196 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche 43,961 69,202 Población pobre extrema estimada * 36,495 58,932 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche -38,505 -69,062 Comedores y clubes de madres 330 y 40 informales 482

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI.

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Al comparar la población en condiciones de pobreza no atendida en las municipalidades de Ate y San Juan de Lurigancho, ésta supera a la mitad del total de la población pobre. Vale indicar que este análisis parte del supuesto de que la población beneficiaria coincide con las poblaciones que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema; supuesto no necesariamente cierto, debido a los problemas de filtración que se verán más adelante. En la mayoría de las municipalidades se encuentra personal de mucha confianza del alcalde, aunque con diversa experiencia, que asumieron el cargo desde el año pasado. Lamentablemente, el cargo de la jefatura del Programa del Vaso de Leche no es percibido como un problema técnico, que involucra elementos de gerencia social. Al parecer se presentan dos alternativas: o bien se requiere alguien que cuente con un manejo administrativo impecable, o bien se percibe que se necesita alguien con muy buena capacidad de negociación. Además, en la mayoría de los casos, se trata de gestionar un programa siguiendo los mecanismos logísticos y administrativos ya definidos por el gobierno central, sin posibilidad de intentar optimizarlos. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las Organizaciones Sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos, recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED”. Es importante mencionar que en algunos casos, en particular los de los distritos del Cono Sur, se prestaría mayor interés a la salud mental. Sin embargo, no se tenía previsto cómo abordar esa problemática. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto alcanzar, la mayoría daban los estimados de población discapacitada según el último Censo del INEI, que data de una década. Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos.

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capacidad municipal Los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. En la base de esta confusión podría estar el hecho de considerar a los programas sociales como un derecho irrenunciable y no temporal. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad. 5.2 La ausencia de una instancia de fiscalización del Programa del

Vaso de Leche En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos. Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma de cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con las tareas de fiscalización. 5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.


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5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad. Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.


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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%.




CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

camacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8





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Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. La Mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. 6.3.1 Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza En San Juan de Lurigancho se constituyó la Mesa de Desarrollo Distrital en junio del 2002, después de haberse constituido las 6 mesas temáticas, de acuerdo a los ejes de desarrollo definidos en el proceso de elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo distrital para el período 2000 - 2010. En cuanto a espacios de concertación, destaca La Mesa de Concertación Distrital y la Coordinadora Multisectorial por los Derechos de la Mujer, Infancia y Familia, que jugaron un papel importante en los temas de desarrollo distrital y de lucha contra la corrupción. Otras que se mencionan son la Mesa de Organizaciones Juveniles y la Mesa de Lucha contra la Pobreza del Cono Este.

La Mesa de Concertación Distrital ha tenido la oportunidad de involucrar a todas las organizaciones de base y vecinales preocupadas por el desarrollo del distrito, sin escatimar esfuerzo ni tiempo. Hace más de dos años que se está insistiendo para concretarla y hacerla realidad como una institución organizada y reconocida legalmente.

La Coordinadora Multisectorial es la instancia de concertación más antigua, fundada en 1996, que trabaja temas de género.

La Mesa de Organizaciones Juveniles es una experiencia innovadora, que agrupa a varias organizaciones y asociaciones culturales juveniles, y cuyo trabajo viene articulándose con la Mesa Distrital.

La Mesa de Lucha Contra la Pobreza del Cono Este es una instancia de concertación que debería tratar temas de articulación interdistrital, siendo la Mesa de SJL la única de su tipo existente en este Cono. Las articulaciones entre ellas son débiles, ya que en el tema de salud y educación las dos Mesas pertenecen a diferentes DISA y USE.

La Mesa de Lucha Contra la Pobreza de Lima Metropolitana, es importante resaltar que la Mesa de Concertación de SJL es considerada como Mesa Distrital piloto para la MLCLP de Lima Metropolitana, que viene haciendo un seguimiento de sus actividades y está invitada como un miembro más a su coordinación.

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6.4 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. La solución a mediano y largo plazo es la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se exprese que los Consejos de Coordinación Local forman parte de un sistema de participación y concertación local, para que se defina su rol, se amplíe la participación de todos los actores locales, se incremente el número de reuniones, se defina y amplíe sus funciones. A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos el que fuera necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.5 Mecanismos de participación Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados. A continuación, los detalles a nivel de cada espacio distrital. Indican los participantes que el proceso de participación ciudadana en SJL tiene una cronología de 20 años aproximadamente, siendo el último proceso la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Distrital para el período 2000 - 2010, culminado en diciembre del 2000 después de un largo proceso, en el cual se realizaron talleres zonales y sectoriales. Recientemente, en el año 2003, se ha dado el proceso del presupuesto participativo 2004, con la elección de las Juntas Vecinales, Redes de Políticas y Consejo de Coordinación Local, con miras a un sistema de gestión local participativo. Los participantes mostraron un alto conocimiento sobre el PP, así como sobre el “Comité de Administración” del Vaso de Leche, donde participan regidores, funcionarios municipales, representantes de los ministerios de Agricultura y Salud, y representantes de la organización del Vaso de Leche. 6.5.1 La vigilancia ciudadana A inicios de esta década los elevados niveles de corrupción del régimen anterior fueron ventilados públicamente y surgió la vigilancia de los asuntos públicos como un requisito imprescindible para el funcionamiento del sistema democrático. A pesar de ello, la vigilancia de la gestión pública todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc.

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El tema de la vigilancia es confundido generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las Organizaciones Sociales, como también por funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las organizaciones sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. Sin embargo, en algunos distritos ya existían experiencias anteriores, como en el caso de Comas, donde se practicaba una vigilancia de los servicios de salud existentes en el espacio distrital. El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Hasta la fecha, se han conformado Comités de Vigilancia en Villa El Salvador, Villa María del Triunfo, San Juan de Lurigancho y, más recientemente, Comas. Su trabajo consiste en guiar, convocar y capacitar a las OS (formas vigilantes) que deseen vigilar el programa “A Trabajar Urbano”. Ellos capacitan a los miembros que se presentan como voluntarios, realizan una supervisión y reuniones de intercambio para analizar los informes de los trabajos de vigilancia de cada obra, haciéndose recomendaciones si es pertinente. Al detectar problemas graves se elevan a instancias más elevadas, tales como el programa “A trabajar Urbano” y a la MLCLP de Lima Metropolitana. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. 6.5.2 Actitud favorable a la vigilancia Aparentemente, existe una actitud favorable hacia la vigilancia; así lo demuestran diversas entrevistas realizadas en el presente estudio. No obstante, es bastante probable que al momento de involucrarse en dichas actividades, sin otro beneficio que cumplir con una responsabilidad ciudadana, se comiencen a priorizar otros asuntos vinculados a las necesidades cotidianas familiares. De todas maneras, existen colectivos voluntarios que apuestan por la institucionalización de la vigilancia en los espacios locales.

El tema de vigilancia ciudadana a la autoridad municipal por parte de las organizaciones de San Juan de Lurigancho siempre ha sido muy importante; así lo manifiestan las experiencias como “La Coordinadora Multisectorial.

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VII. DATOS COMPARATIVOS

7.1 El ámbito de intervención: Distritos seleccionados El ámbito geográfico que conforman los distritos seleccionados por el Programa PROPOLI comprende las siguientes características. San Juan de Lurigancho, en el Cono Este, es el distrito con la mayor población, mientras los distritos de Pachacamac y Lurín, en el Cono Sur, son los menos densos. Estos dos últimos distritos, contrariamente al resto, están en proceso de urbanización, existiendo propietarios con grandes extensiones de terreno para uso comercial y/o residencias secundarias. En particular, el distrito de Pachacamac, que ha sido partido por la creación de los nuevos distritos, actualmente tiene conflictos con varios de sus distritos colindantes, debilitando las acciones de coordinación conjunta con los distritos del Cono Sur.



HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos últimos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia de la pobreza no se haya reducido en la misma forma si se tomara en cuenta la línea de la pobreza.

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CARACTERÍSTICA

Comas

Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vita-rte




Villa El Salva-dor

Pacha-camac

Lurín





0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE






Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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XII. PUNTOS SENSIBLES





12.2 Las Organizaciones Sociales. 8.2.1 Crisis de liderazgo A lo largo de las entrevistas y grupos focales aplicados en todos los distritos seleccionados, hubo consenso en criticar y cuestionar el trabajo organizativo de los Comités del Vaso de Leche. Dichas sesiones fueron en presencia de algunas dirigentes de estos Comités, quienes, con su silencio, mostraron una aceptación de los reclamos, confirmando también la tendencia a mantenerse en un mismo cargo. Previamente, se describieron algunas fortalezas inherentes a las directivas de los programas alimentarios, que mencionaron los dirigentes consultados en todos los distritos seleccionados. Indagando sobre las capacidades de propuesta de las Organizaciones de Base que gestionan los programas sociales, se mencionó que con el PRONAA las dirigentes de los Comedores Populares han participado en la elaboración de nuevas dietas alimentarias con mayor nivel nutricional. Se mencionó, en particular, la experiencia directa con los programas Wawawasis y el Promudeh (ahora MIMDES), donde se confeccionaron nuevos menús con productos autóctonos de bajo precio y alto valor nutricional. Luego de describir, en términos generales, las únicas fortalezas identificadas en los grupos focales y en las entrevistas, se parte de un descontento generalizado sobre la implementación del Programa del Vaso de Leche en los diferentes distritos, originando tensiones y conflictos organizativos dentro de la vida vecinal, tales como: - Beneficiarias que no pueden denunciar malos manejos del Vaso de Leche porque son pasibles de sanciones de parte de algunas dirigentes, las que se traducen en la pérdida del beneficio y/o en el retiro del padrón de beneficiarios.

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- Presión y castigo a las socias que no asisten a las marchas y/o actividades, algunas convocadas arbitrariamente por la dirigencia central, con la suspensión del beneficio, evidenciándose un manejo autoritario y manipulador de las bases del Vaso de Leche. - Un uso y abuso del principio de autonomía organizativa del Programa del Vaso de Leche que impide que las dirigencias vecinales establezcan grados de coordinación o fiscalización para efectos de canalizar las quejas de las vecinas afectadas. - No reconocimiento de las dirigencias vecinales como referentes calificados en las zonas para identificar a las familias altamente vulnerables que sí necesitan de la atención del Vaso de Leche. Asimismo, también existen muchas críticas a la gestión de los Comedores Populares. Los dirigentes demandan del PRONAA tener mayor fiscalización con los productos que entregan, en la medida en que estos no terminan en los beneficiarios, sino en la casa de algunos directivos. De manera similar, se plantea mejorar la focalización del proyecto, al no beneficiar directamente a los más pobres. 8.2.2 Problemas de filtración. La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. En todos los distritos hubo consenso sobre el problema de beneficiarios que no necesariamente son pobres, mientras existe gente que está en condiciones de extrema pobreza y que no puede ser incluida en los padrones porque no está vinculada a las directivas. Con el empadronamiento se intenta resolver este problema, pero todavía existen resistencias en cuanto a quienes deberían efectuar este empadronamiento, que se realizará cada semestre. Cabe superar una concepción errada de entender la “autonomía”, que había sido defendido para evitar que el Estado pueda manipular a las dirigencias, pero hoy esta concepción viene siendo utilizada en muchos casos como argumento para evitar que los dirigentes vecinales-territoriales puedan conocer cómo se gestionan estos programas. Por otro lado, los dirigentes vecinales asumen que tienen limitaciones en sus capacidades para asumir los retos de los programas sociales, limitación que no depende de su voluntad, sino de la desinformación de los programas –normas, funciones y competencias- así como por la falta de capacidad en el manejo técnico. Con mayor información ellos tendrían capacidad para elaborar propuestas que permitirían solucionar los problemas identificados. Con más información se podría exigir mayor transparencia en la gestión del Programa del Vaso de Leche sin atentar contra su autonomía. 8.2.3 La “autonomía” mal comprendida La falta de “corresponsabilidad” en la gestión del gasto público, actitud vigente en el imaginario de las líderes de los programas sociales, es un problema que limita seriamente la eficacia de los mismos. Contribuye a ello la escasa renovación de las dirigentes, generando prácticas inadecuadas en el uso del recurso. 8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán

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privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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Es necesario fortalecer los canales institucionales renovando las prácticas de elecciones y haciendo más transparente la gestión de las dirigencias, favoreciendo así la superación de la visión limitada al corto plazo y a los productos materiales que reciben de los programas.

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ESTUDIO DE BASE


SAN JUAN DE MIRAFLORES


2004

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XVI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 169 - 172

XVII. DATOS COMPARATIVOS 173 - 176


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I. RESUMEN El distrito de San Juan de Miraflores fue creado en 1965 y cuenta con una población de 367,128 habitantes, según proyecciones del INEI al 2002, lo que representa el 33,1% de la población total de los distritos en lo que actúa PROPOLI en el Cono Sur. El distrito de San Juan de Miraflores se encuentra articulado por ejes viales de carácter metropolitano e interdistrital, y concentra actividades económicas alrededor de las mismas. En sentido longitudinal, se extienden la Panamericana Sur y la Av. San Juan, y en sentido transversal, las Av. Pachacutec (de los Héroes) y Av. Defensores de Lima (Salvador Allende o Pista Nueva). El Censo de 1993 mostró que la población del Área (Cono) Sur era de 855,662 habitantes; de acuerdo a las proyecciones del INEI, para el 2002 la población del Cono Sur se estima en 1’ 233,518 habitantes. Entre 1993 y el 2004, la población del Cono Sur se ha incrementado aproximadamente en 44%, es decir, ha crecido a razón de 41,984 personas por año. La consolidación de ejes y centros de comercio y de servicios en el Cono Sur, proceso que se inició en los años 80, configura un modelo extensivo primero, e intensivo después, de actividades comerciales a través de los ejes viales. Así, las vías principales de la ciudad se ven particularmente ocupadas por una serie de actividades que se asientan de manera lineal. De esta manera, las actividades que se realizan en el Área Sur de Lima se distribuyen en toda su extensión, observándose, en forma general, una mayor concentración de actividades comerciales en los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y la zona comercial del Parque Industrial de Villa El Salvador. Las actividades de producción industrial se concentran en los distritos de Villa María del Triunfo, Villa el Salvador y, en forma cada vez más importante, en Lurín. Finalmente, las actividades de tipo recreativo son la característica de los distritos de Pachacamac y Lurín25. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito San Juan de Miraflores. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades.


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II. GLOSARIO DE TÉRMINOS CCL Consejo de Coordinación Local. CND Consejo Nacional de Descentralización. DEL Desarrollo Económico Local. FICC Consorcio de ONGs que realizaron la Línea de Base. IMP Instituto Metropolitano de Planificación. MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática. MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. MML Municipalidad Metropolitana de Lima. ONG Organización no Gubernamental. OSB Organización Social de Base. PCM Presidencia del Consejo de Ministros. POA Plan Operativo Anual. PP Presupuesto Participativo. PROPOLI Programa de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano-Marginales de Lima Metropolitana. TPS Transferencia de Programas Sociales. UE Unión Europea.

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III. METODOLOGÍA

En San Juan de Miraflores, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:


Primera Fase: Percepción de la pobreza y del gobierno local Se recogió la información que permitiría contar con las opiniones de los actores clave de los espacios locales; por un lado, para contar con elementos cualitativos de la pobreza, y, por otro lado, para tener la visión de los ciudadanos sobre la gestión municipal y sobre los mecanismos participativos en curso en el distrito. Esto fue recogido a través de una sesión de autodiagnóstico, que incluía un diagnóstico institucional, aplicado a una quincena de jefes de hogar, representando todas las zonas de cada distrito. Como resultado se obtuvieron singulares detalles sobre la vivencia cotidiana de los pobres y pobres extremos, tal como eran percibidos por los/las jefes de hogar participantes. Asimismo, se llegó a un diagnóstico de las principales instituciones del distrito. Los participantes provenían de los comedores populares y de los programas del vaso de leche. Cuatro entrevistas aplicadas a sectores vulnerables. Se realizaron entrevistas en profundidad a los sectores más excluidos del distrito, según los siguientes criterios: hombre pobre extremo, que no sea beneficiario de ningún programa social; mujer pobre extrema, que no sea beneficiaria de ningún programa social; hombre pobre extremo, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos; y mujer pobre extrema, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos.

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Un grupo focal en el que participaron 10 dirigentes (8 de organizaciones vecinales, 1 del vaso de leche y 1 de comedores populares) Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos Se aplicaron entrevistas:



gobiernos locales.



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En San Juan de Miraflores hubo cambio de alcalde y de los principales equipos municipales. El Sr. Paulo Hinostroza Guzmán, perteneciente a la agrupación política SOMOS PERU, fue elegido alcalde para el período 2,003 - 2006. El cambio de autoridad no solamente implica un cambio de nombres. En la mayoría de distritos estudiados se constata que las nuevas autoridades municipales buscan diferenciarse de las anteriores. 4.1 Prioridades de la gestión local En el Cono Sur, en términos generales, la preocupación más reiterada consistió en la provisión de los servicios públicos para la población, con las siguientes particularidades: la principal preocupación se manifestaba por los procesos participativos, los servicios públicos (VMT, SJM y VES), la seguridad ciudadana (VMT y Pachacamac) y el desarrollo económico turístico en Lurín. En Villa El Salvador, el parque industrial se ha consolidado pues aporta a la identidad del distrito, mientras atiende demandas de distintos mercados del país. 4.2 Acceso a la información En casi todos los municipios distritales se encontró cierta actitud de desconfianza para brindar el acceso a la información. Existe un factor externo que podría explicar esta actitud de reserva frente a la información sobre la administración municipal. Las campañas de desprestigio locales, que cada vez son más frecuentes en los medios masivos de comunicación, podrían representar amenazas para cualquier administración municipal, constituyendo un elemento disuasivo para brindar cualquier tipo de información susceptible de ser empleada para tales fines. Es posible mencionar que en casi todas las municipalidades fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayor problema En la Municipalidad de San Juan de Miraflores no se identificó ninguna publicación periódica del propio municipio; se emplean medios de difusión masiva (radio, encartes y afiches) para publicitar algunos eventos o cuando es necesario convocar a la población para determinadas campañas municipales. La oficina de Imagen Institucional es, normalmente, la encargada de esta tarea. 4.3 Diseño organizacional Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, es común encontrar lógicas de carácter político en las organizaciones públicas, donde priman factores más relevantes para la autoridad municipal. En términos generales, en base a la observación del organigrama de las diez municipalidades y de las entrevistas realizadas, es posible resaltar los sectores que prioriza la Municipalidad en sus órganos de línea, lo que permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama analizado es el que estaba vigente al momento del estudio.

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4.4 Indicadores básicos En cuanto al Cono Sur, se comprueban las similares correspondencias entre las tres municipalidades más grandes (Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Miraflores), tanto en términos de población como de presupuesto, mientras que llama fuertemente la atención la disparidad entre las poblaciones y presupuestos en las dos municipalidades más sureñas: Lurín y Pachacamac. Ver cuadro. La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.



329,057 330,143 367,128 33,39226 49,436


70% 80% 65% n.d. 75%27

Presupuesto total 2004 S/. 35’781,000 S/: 35’177,105 S/. 37’992,717 S/. 5’821,280 S/. 10’552,893 Transferencias PVL S/. 7’500,000 S/. 8’544,756 5’200,000 S/. 1’120,346 S/. 712,217 Presupuesto per capital S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5 PRONAA S/. 4’000,000 S/. 5’696,138 S/: 4’761,872 S/. 938,696 n.d. Gastos corrientes / ppto. total 81% 83% 84% 70% n.d. Deuda total S/.200,00028 S/. 1’600,00029 S/: 10’000,000 n.d. S/. 1’905,000 Ingresos propios S/. 15’000,000 S/. 6’474,531 S/: 17’000,000 S/. 1’560,000 S/. 3’379,220 FONCOMUN S/. 8’500,000 S/. 9’365,032 S/: 9’584,094 S/. 1’817,149 S/. 2’031,703 CANON S/. 360,000 S/: 615,539 S/. 960,419 S/. 21,638 n.d. Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo que corresponde a los comedores populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones Sin embargo, existen grandes diferencias en la recaudación estimada por cada municipalidad. Sobresale la Municipalidad de Ate, con casi 40 millones de nuevos soles, seguida por su vecino, San Juan de Lurigancho. Posteriormente, le siguen San Juan de Miraflores, Comas y Villa María del Triunfo, con similares magnitudes estimadas. En el otro extremo, resaltan Pachacamac, Ventanilla y Lurín, con montos menores a los 5 millones de nuevos soles anuales. Cabe resaltar que en el cuadro 3 es posible observar que Villa El Salvador no presenta ingresos comparables a los de sus municipalidades vecinas, Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores, quedándose bastante rezagado en esta materia. 26 Al parecer, la población de Pachacamac estimada por el INEI no contempla necesariamente todo el asentamiento humano de Manchay, cuya población sobrepasa los 80 mil habitantes y tiene graves carencias de servicios básicos. 27 Este porcentaje corresponde al número de predios, cuando se trata del monto en soles, baja al 50%. 28 Se trata de la última deuda contraída. 29 Se trata de la última deuda contraída por compra de maquinaria.

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Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total generada, tradicionalmente por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual. 4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.


INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN Contratados (SNP) n.d. 276 486 n.d. 129 Pensionistas 41 3 39 4 4 Nombrados n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Total trabajadores 10530 414 589 41 191


De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.

30 Personal nombrado.

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4 4 3 2 n.d.









n.d.

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI. Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. Ausencias en los sistemas de control de la calidad y eficiencia de los programas sociales Al parecer, la prioridad del gobierno central radicó en canalizar fondos de los programas sociales hacia un número dado de beneficiarios, sin preocuparse por alcanzar niveles óptimos de eficiencia, es decir, si se lograban los impactos en reducción de la desnutrición de la población vulnerable. Por ello, las municipalidades acogen el Programa del Vaso de Leche priorizando las dimensiones de la gestión logística, en lugar de verificar si se logra el impacto esperado en la población más vulnerable. De esta manera, se identifican serias carencias en el manejo y control del impacto real de los programas sociales asumidos por las municipalidades. Cabe recordar que, hasta la fecha, solamente el Programa del Vaso de Leche está a cargo de ellas. La mayoría de las municipalidades visitadas se encuentran en curso de organizar los archivos de los beneficiarios del Vaso de Leche. Algunas recién contaban con al apoyo de asistentes para hacerlo. Sin embargo, en Ate se encontró el primer caso de implementación de un programa informatizado, que identificaría, de manera permanente, los beneficiarios que estarían dados de alta, en la medida en que vencieran las condiciones que dieron inicio al subsidio. Al parecer, recién había sido instalado y todavía no había rendido los primeros frutos. No obstante, es el primer caso de control de “la salida” del Programa del Vaso de Leche de los beneficiarios. Es conveniente mencionar que en las municipalidades del Cono Sur, en particular en Pachacamac, VES, VMT y SJM, se encontraron varias profesionales especializadas en trabajo

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social, con mucha experiencia en intervenciones de desarrollo. Es probable que la cercanía al trabajo con ONGs permita esta incorporación de personal calificado con las especializaciones adecuadas. Estas profesionales se encuentran en los otros programas sociales, como los de Desarrollo Humano o de Bienestar. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las Organizaciones Sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios: los sectores vulnerables La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED. Es importante mencionar que en algunos casos, en particular los de los distritos del Cono Sur, se prestaría mayor interés a la salud mental. Sin embargo, no se tenía previsto cómo abordar esa problemática. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto, la mayoría daban los estimados de población discapacitada según el último Censo del INEI, que data de una década. Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. Finalmente, se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños trabajadores, aunque de manera poco sistemática.

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Vaso de Leche En algunas entrevistas se sugirió la creación de una instancia autónoma que efectuara la fiscalización del Programa del Vaso de Leche, o de los programas sociales en general, en cada distrito, a fin de evitar malos manejos en la administración de los fondos públicos. Muchos señalaron los problemas de crear tal instancia frente a la “proclamada autonomía” de las dirigentes del Vaso de Leche.

Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Programa del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con dichas tareas de fiscalización.

5.3 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.

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5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.


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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%.

Cuadro 4



CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

cámacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8





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Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. La mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. En San Juan de Miraflores existen varias Mesas de Concertación. Se reconocieron las siguientes: Comité Multisectorial, Mesa de Concertación de Salud, Mesa de Concertación Contra la Violencia Infantil, Comité Distrital del Sector Educación, Red de Seguridad Ciudadana, Mesa de Concertación para el Desarrollo. 6.3 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. La solución a mediano y largo plazo es la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se exprese que los Consejos de Coordinación Local forman parte de un sistema de participación y concertación local, para que se defina su rol, se amplíe la participación de todos los actores locales, se incremente el número de reuniones, se defina y amplíe sus funciones. A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos el que fuera necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales.

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6.4 Mecanismos de participación 6.4.1 La vigilancia ciudadana A inicios de esta década los elevados niveles de corrupción del régimen anterior fueron ventilados públicamente y surgió la vigilancia de los asuntos públicos como un requisito imprescindible para el funcionamiento del sistema democrático. A pesar de ello, la vigilancia de la gestión pública todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc. El tema de la vigilancia es confundido generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las Organizaciones Sociales, como también por funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las organizaciones sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. Sin embargo, en algunos distritos ya existían experiencias anteriores, como en el caso de Comas, donde se practicaba una vigilancia de los servicios de salud existentes en el espacio distrital. El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran: • La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales








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• El interés personal que motiva a algunas personas a ejercer estas tareas de vigilancia. En muchos casos, sólo se interesaban en utilizar la credencial para el currículum laboral, mientras se descuidaba el trabajo de vigilancia.



• Se ha observado confusión de los comités de vigilancia y de las mesas de

concertación con organismos públicos; factor que se percibió nítidamente cuando se hacían las asambleas de difusión para vigilar el programa “A Trabajar Urbano”, pues los dirigentes de las organizaciones sociales pensaban que ellos eran parte del programa.

• La disponibilidad de las OSB para las capacitaciones y las reuniones son bien

marcadas según la OSB entrevistada. Para las OSB de mujeres el tiempo disponible son las mañanas de casi todos los días particulares, mientras que para las OSB de los asentamientos humanos (AA HH) y de vecinos el tiempo disponible son las noches de los días particulares y los domingos. Si es preciso lanzar una convocatoria de capacitación, se tienen que tomar en cuenta estos tiempos.

Otro punto interesante consiste en la ausencia de financiamiento que tiene el Comité de Vigilancia. En primer término, es preciso planificar las actividades, y luego buscar el financiamiento a las diversas instituciones que trabajan en el Cono Norte. 6.4.2 Actitud favorable a la vigilancia Aparentemente, existe una actitud favorable hacia la vigilancia; así lo demuestran diversas entrevistas realizadas en el presente estudio. No obstante, es bastante probable que al momento de involucrarse en dichas actividades, sin otro beneficio que cumplir con una responsabilidad ciudadana, se comiencen a priorizar otros asuntos vinculados a las necesidades cotidianas familiares. De todas maneras, existen colectivos voluntarios que apuestan por la institucionalización de la vigilancia en los espacios locales.

En el caso de San Juan de Miraflores, todos manifestaron estar de acuerdo en que se ofrezcan espacios desde sus organizaciones para controlar las acciones y gastos del gobierno local.

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HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. Salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares, según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia no se haya reducido en la misma forma si se toma en cuenta la línea de la pobreza.

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FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (DESCO-UNI). Elaboración propia. En el cuadro 7 es posible observar que en términos de incidencia de pobreza extrema ingresa al grupo más vulnerable el distrito de Ate, con mayor gravedad que Puente Piedra. Estos resultados expresan los principales desafíos que enfrenta el programa PROPOLI en la próxima intervención a través de sus cuatro componentes.

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003


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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE






Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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XIII. PUNTOS SENSIBLES






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8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programas sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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ESTUDIO DE BASE


VENTANILLA


2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 184 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 185 III. METODOLOGÍA 186 - 187 IV. GESTION MUNICIPAL 188 - 191 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 192 - 193 XVIII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 194 - 195

XIX. DATOS COMPARATIVOS 196 - 199


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I. RESUMEN Ubicada al norte de Lima Metropolitana, Ventanilla pertenece a la Provincia Constitucional del Callao, fue fundada el 24 de setiembre de 1960 y elevada a la categoría de distrito por Decreto Ley 17392 el 28 de enero de 1969. Tiene una extensión de 73,52 km2. Según el Censo de 1993, Ventanilla tenía 94,497 habitantes, de los cuales 60,630 (64%) vivían en asentamientos humanos (AAHH); de acuerdo a las proyecciones del INEI para el 2003, la población de Ventanilla se incrementó en un 82,4%, llegando a 172,340 habitantes, de los cuales 131,668 (76%) viven en AAHH. Cabe resaltar que la Municipalidad de Ventanilla considera una población de 286,122 habitantes, los que constituyen la demanda efectiva de servicios de saneamiento. (Alternativa: Ventanilla Realidad y Perspectivas. 1992). Para la elaboración del estudio de Línea de Base del componente Participación Ciudadana y Fortalecimiento Institucional, PROPLOLI seleccionó al consorcio FICC, integrado por las ONG FOVIDA, CALANDRIA, CARE PERU e IDEAS.

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III. METODOLOGÍA En Ventanilla, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:


Primera Fase: Percepción de la pobreza y del gobierno local Se recogió la información que permitiría contar con las opiniones de los actores clave de los espacios locales; por un lado, para contar con elementos cualitativos de la pobreza, y, por otro lado, para tener la visión de los ciudadanos sobre la gestión municipal y sobre los mecanismos participativos en curso en el distrito. Esto fue recogido a través de una sesión de autodiagnóstico, que incluía un diagnóstico institucional, aplicado a una quincena de jefes de hogar, representando todas las zonas de cada distrito. Como resultado se obtuvieron singulares detalles sobre la vivencia cotidiana de los pobres y pobres extremos, tal como eran percibidos por los/las jefes de hogar participantes. Asimismo, se llegó a un diagnóstico de las principales instituciones del distrito. Los participantes provenían de los comedores populares y de los programas del vaso de leche. Cuatro entrevistas aplicadas a sectores vulnerables. Se realizaron entrevistas en profundidad a los sectores más excluidos del distrito, según los siguientes criterios: hombre pobre extremo, que no sea beneficiario de ningún programa social; mujer pobre extrema, que no sea beneficiaria de ningún programa social; hombre pobre extremo, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos; y mujer pobre extrema, que tenga vínculos de ayuda pero que no participe activamente en ellos. Un grupo focal en el que participaron 10 dirigentes (8 de organizaciones vecinales, 1 del vaso de leche y 1 de comedores populares)

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Segunda Fase: Actores clave en los procesos participativos Se aplicaron entrevistas:



gobiernos locales.



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IV. GESTIÓN MUNICIPAL El año 2003 significó un cambio de dirección en la gestión municipal del distrito de Ventanilla. Hubo cambio de alcalde y de los principales equipos de trabajo de la Municipalidad. El nuevo gobierno local del distrito está en manos del Sr. Juan José López Alava, de a las filas del Partido Aprista Peruano. 4.1 Prioridades de la gestión local Las prioridades de la administración municipal, en general, se pueden observar en los planes de desarrollo, o se perciben en las entrevistas a los funcionarios municipales más cercanos al alcalde. La Municipalidad de Ventanilla ante las graves carencias en los servicios de agua y saneamiento, de recojo de basura y de construcción de veredas y caminos, ha considerado como prioritario la atención a estas necesidades. La demanda de la población también se muestra en ese mismo sentido. Es importante evidenciar que Ventanilla es un distrito con grandes espacios en vías de consolidación, que permanentemente acogen a migrantes, generalmente de las regiones norteñas y centrales del país. 4.2 Acceso a la información En general, el acceso de cualquier ciudadano a la información municipal, derecho básico en cualquier sociedad, cuenta con algunos obstáculos, tanto operativos como de actitud. Por un lado, existen diversos grados de sistematización de la información, donde, en algunos casos, no es posible contar con el dato al instante, a pesar que muchas de las municipalidades cuentan con cierto grado de automatización que facilita la difusión de la información; por el otro, todavía persiste una actitud de mucha reserva, fue necesario ir en varias oportunidades para que el funcionario se sienta con confianza y acceda a concedernos la información. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, Ventanilla acaba de lanzar una revista municipal, en la que se comentan las obras y principales problemas del distrito. En la Municipalidad de Ventanilla las administraciones anteriores no contaban con registros informatizados, ni con equipos de cómputo de última generación; actualmente se han renovado los equipos y se está procediendo a informatizar la mayoría de registros, mientras se procede a conformar una red con todas las agencias zonales. Esto incidirá en la gestión de los programas sociales. 4.3 Diseño organizacional El organigrama de la actual administración municipal de Ventanilla se rige según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003 y aprobado mediante ordenanza No 008-2003/MDV-AL En este organigrama se constata que la gestión de los programas sociales (Vaso de Leche, Comedores Populares y Club de Madres) dependen directamente del alcalde, a través del Programa de Apoyo Social.

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4.4 Indicadores básicos Vale remarcar que la información que se presenta en los siguientes cuadros fue obtenida, la mayoría de los casos, luego de numerosas entrevistas con los directores de las áreas de Planificación y Presupuesto. Lejos de evaluar las finanzas municipales, se seleccionaron solamente los datos más relevantes en el manejo municipal, a fin de poder comparar las diferentes capacidades de la Municipalidad para gestionar su territorio local. En términos de ingresos estimados, es importante remarcar las proporciones existentes entre las tres municipalidades: Puente Piedra duplica el ingreso estimado de Ventanilla, mientras que Comas duplica el de Puente Piedra. En Ventanilla y Puente Piedra remarcaron la resistencia de la población a cumplir con sus arbitrios.

Cuadro 1 INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO NORTE

INDICADORES VENTANILLA COMAS PUENTE PIEDRAPoblación estimada (proyección 2002-INEI) 168,690 496,100 168,073 Predios identificados n.d. 90,000 32,000 Morosidad en pagos de arbitrios 70% 63% 70% Presupuesto total 2004 S/. 34’154,327 S/. 40’905,132 21’545,702 Presupuesto per cápita S/. 202.5 S/. 82.5 S/. 128.2 Transferencias PVL 2’006,829 12’358,547 3’572,886 Transferencias PRONAA* n.d. 3’880,433 1’339,376 Gastos corrientes / presupuesto total n.d. 87% n.d. Deuda total** n.d. 30’000,000 n.d. Ingresos propios S/. 3’500,000 15’600,000 7’175,276 FONCOMUN 6’894,075 8’350,000 7’286,169 CANON 55,959 720,000 180,882 Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo correspondiente a los Comedores Populares y a otros programas alimentarios. A pesar de no saber cuándo será transferido realmente, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones, en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones.





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De una primera revisión del cuadro 2, resalta el hecho de que el total de contratados (y los contratados bajo “servicios no personales”) resulta más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presenta en el siguiente cuadro algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.






N° de beneficiarios de PVL 33,320 154,000 45,458 Población pobre estimada * 81,983 103,685 74,288 N° de pobres que quizás no reciben subsidio del Vaso de Leche31 48,663 -50,315 28,830 Población estimada en extrema pobreza * 18,725 16,371 16,471 Pobres extremos que podrían no recibir subsidio del Vaso de Leche32 -14,595 -137,500 -28,830 Comedores y clubes de madres 438 459 180 Fuentes: Datos obtenidos en las Municipalidades. Elaboración: Propia.

• Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para el 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI.

Al comparar la población en condiciones de pobreza no atendida en cada municipalidad del Cono Norte, podemos notar que en algunos casos supera a la mitad de la población pobre. Vale indicar que todo este análisis parte del supuesto que la población beneficiaria coincide con las poblaciones que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema, supuesto no necesariamente cierto, debido a los problemas de filtración que se verán más adelante. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. En la mayoría de las municipalidades se encuentra personal de mucha confianza del alcalde. En el distrito de Ventanilla ha habido un cambio de jefatura junto con la llegada de la actual gestión. Lamentablemente, en la mayoría de las municipalidades el cargo de la jefatura del Programa del Vaso de Leche no es percibido como un problema técnico, que involucra elementos de gerencia social. Al parecer, se presentan dos alternativas: o bien se requiere alguien que cuenta con un manejo administrativo impecable, o bien se percibe como alguien con muy buena capacidad de negociación. Además, en la mayoría de los casos, se


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trata de gestionar un programa siguiendo los mecanismos logísticos y administrativos ya definidos por el gobierno central, sin posibilidad de intentar optimizarlos. La Municipalidad de Ventanilla se encuentra en proceso de organizar los archivos de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las Organizaciones Sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios: los sectores vulnerables La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. Se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. El programa más mencionado alude al de la población que cuenta con una discapacidad. Se denomina actualmente “OMAPED”.

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5.1 Percepción de los líderes de los programas sociales sobre la

capacidad municipal Los programas más reconocidos por la población son el Programa del Vaso de Leche y el de Comedores Populares. En algunos distritos se reconoce el programa “A Trabajar Urbano”, remarcando que existe un escaso conocimiento acerca de su funcionamiento, beneficiarios y administración. También se confunde a la DEMUNA como un programa social. También se percibió que la gran mayoría de los jefes de hogar consultados no estaban al tanto del proceso de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Entre las fortalezas identificadas por los dirigentes estuvo la cercanía de las municipalidades a la población más vulnerables de sus distritos; los funcionarios deberían estar en capacidad de identificar más rápidamente a los grupos vulnerables y definir estrategias más óptimas para atenderlos. Sobre el Programa del Vaso de Leche se vertieron diversas críticas, que iban desde criterios técnicos hasta bastante personales. Productos de mala calidad y convenios sin consulta con las dirigentes son, entre muchas otras, las recriminaciones que se le hacen a la gestión de la Municipalidad.





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5.4 Problemas de calidad nutricional Debido a la ampliación de una segunda prioridad que incorporó a los enfermos de TBC y a los adultos mayores, las municipalidades tuvieron que reducir la calidad de las raciones para garantizar la atención a más beneficiarios. 5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algo válido para todos los distritos son las críticas que se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria antes que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentación donada. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo, sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas 5.6 Falta de capacidad gerencial Sin sustentar tal argumento, así se expresaron en casi todos los distritos, generalmente aludiendo a la prestación de otros servicios básicos. La deficiencia en la gestión de los programas sociales es evidente para los dirigentes. La falta de presupuesto y la inexistencia de fiscalización de los Comités de Gestión del Vaso de Leche (incluyen a los comedores), han generado consensos en afirmar la incapacidad de las municipalidades en el manejo de estos asuntos, ya sea por la falta de capacidad de su personal, o por la mala administración de estos programas. La mayoría de las municipalidades han sido calificadas expresamente como “incapaces” de gestionar estos programas.

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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano En mayo de 1994 se promulgó la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, sin embargo, no hubo mayor profundización de los procesos participativos durante el régimen autoritario de la década pasada. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%. .




CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

camacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8





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Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Uno de los intentos fallidos de constituir Mesas de Concertación, hace dos años, fue el Comité de Jóvenes, que desapareció por cuestiones políticas. El segundo, según señalaron los dirigentes vecinales, fue una Federación de Asentamientos Humanos, integrada por Ventanilla Alta y 16 AAHH, aunque actualmente se encuentra inactiva. El tercero, llamado el PEC (Proyecto Especial Ciudad Pachacutec) fue creado en 1978 y reimpulsado el año 2000. Casi en un 60% de Ventanilla no existe una instancia que agrupe formalmente a las organizaciones. Se conocen solamente dos espacios en la actualidad: Presupuesto Participativo, que se aplica desde el 2002, y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza a nivel distrital que se encuentra en formación . En términos generales, los distritos que requieren un mayor fortalecimiento en sus Organizaciones Sociales y Mesas de Concertación son: Pachacamac, Ventanilla, Puente Piedra y Lurín. Los dirigentes reconocen la existencia de un Plan de Desarrollo Distrital al 2010 y de un Plan Estratégico, los que están inmersos en El Plan de Desarrollo Provincial del Callao. Este plan considera el crecimiento demográfico de la Provincia del Callao y del distrito de Ventanilla.

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HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40


7.2 La pobreza y pobreza extrema Según resultados de la EDHOG, de los diez distritos de intervención del programa PROPOLI, los que presentan mayor incidencia de pobreza, por necesidades básicas insatisfechas, son Lurín, Pachacamac, Ventanilla y Puente Piedra, con alrededor de 48%; los dos primeros distritos están ubicados en el Cono Sur y los otros dos en el Cono Norte. Es importante destacar que estos distritos son los mismos que aparecen en el ranking del Mapa de Pobreza del MEF (2001) como los más pobres (ver cuadro 3). En este análisis se utilizó el método de la Línea de Pobreza. Si bien estos diez distritos son los más pobres en Lima Metropolitana, la incidencia de pobreza varía desde un 20,9% a un 49,2%, que corresponden a los distritos de Comas y Lurín, respectivamente. Los distritos con la menor incidencia de pobreza son Comas y San Juan de Miraflores, con 21% y 24%, respectivamente. (Ver cuadro 7). Por otro lado, la incidencia de pobreza extrema en estos diez distritos varía desde un 3% a un 16%, tal como se observa en el Gráfico 4. El distrito con la menor incidencia de pobreza extrema es Comas, con 3,3%, seguido por San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho, con 7,5% y 7,8%, respectivamente. Los distritos de Pachacamac y Lurín presentan la más alta incidencia, con 16% aproximadamente. Es importante considerar que en esta encuesta se ha estimado la incidencia de pobreza de los hogares según la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), donde se tiene un gran componente vinculado a la provisión de infraestructura básica. Es preciso considerar que en estos diez años ha habido una ampliación de servicios básicos en todo el territorio nacional. Es bastante probable que esta incidencia no se haya reducido en la misma forma si se toma en cuenta la línea de la pobreza.

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CARACTERÍSTICA

Comas

Venta-nilla

Puente Piedra

Ate Vita-rte




Villa El Salva-dor

Pacha-camac

Lurín




0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003


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Cuadro 8

INDICADORES DE GESTIÓN DE LOS DISTRITOS DE INTERVENCIÓN DEL PROGRAMA PROPOLI, 2004

INDICADORESVENTANIL

LACOMAS PUENTE

PIEDRAATE

VITARTESJL VMT VES SJM PACHAC LURÍN





Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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XIV. PUNTOS SENSIBLES





14.2 Las Organizaciones Sociales 8.2.1 Crisis de liderazgo A lo largo de las entrevistas y grupos focales aplicados en todos los distritos seleccionados, hubo consenso en criticar y cuestionar el trabajo organizativo de los Comités del Vaso de Leche. Dichas sesiones fueron en presencia de algunas dirigentes de estos Comités, quienes, con su silencio, mostraron una aceptación de los reclamos, confirmando también la tendencia a mantenerse en un mismo cargo. Previamente, se describieron algunas fortalezas inherentes a las directivas de los programas alimentarios, que mencionaron los dirigentes consultados en todos los distritos seleccionados. Indagando sobre las capacidades de propuesta de las Organizaciones de Base que gestionan los programas sociales, se mencionó que con el PRONAA las dirigentes de los Comedores Populares han participado en la elaboración de nuevas dietas alimentarias con mayor nivel nutricional. Se mencionó, en particular, la experiencia directa con los programas Wawawasis y el Promudeh (ahora MIMDES), donde se confeccionaron nuevos menús con productos autóctonos de bajo precio y alto valor nutricional. Luego de describir, en términos generales, las únicas fortalezas identificadas en los grupos focales y en las entrevistas, se parte de un descontento generalizado sobre la implementación del Programa del Vaso de Leche en los diferentes distritos, originando tensiones y conflictos organizativos dentro de la vida vecinal, tales como: - Beneficiarias que no pueden denunciar malos manejos del Vaso de Leche porque son pasibles de sanciones de parte de algunas dirigentes, las que se traducen en la pérdida del beneficio y/o en el retiro del padrón de beneficiarios.

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- Presión y castigo a las socias que no asisten a las marchas y/o actividades, algunas convocadas arbitrariamente por la dirigencia central, con la suspensión del beneficio, evidenciándose un manejo autoritario y manipulador de las bases del Vaso de Leche. - Un uso y abuso del principio de autonomía organizativa del Programa del Vaso de Leche que impide que las dirigencias vecinales establezcan grados de coordinación o fiscalización para efectos de canalizar las quejas de las vecinas afectadas. - No reconocimiento de las dirigencias vecinales como referentes calificados en las zonas para identificar a las familias altamente vulnerables que sí necesitan de la atención del Vaso de Leche. Asimismo, también existen muchas críticas a la gestión de los Comedores Populares. Los dirigentes demandan del PRONAA tener mayor fiscalización con los productos que entregan, en la medida en que estos no terminan en los beneficiarios, sino en la casa de algunos directivos. De manera similar, se plantea mejorar la focalización del proyecto, al no beneficiar directamente a los más pobres. 8.2.2 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. En todos los distritos hubo consenso sobre el problema de beneficiarios que no necesariamente son pobres, mientras existe gente que está en condiciones de extrema pobreza y que no puede ser incluida en los padrones porque no está vinculada a las directivas. Con el empadronamiento se intenta resolver este problema, pero todavía existen resistencias en cuanto a quienes deberían efectuar este empadronamiento, que se realizará cada semestre. Cabe superar una concepción errada de entender la “autonomía”, que había sido defendido para evitar que el Estado pueda manipular a las dirigencias, pero hoy esta concepción viene siendo utilizada en muchos casos como argumento para evitar que los dirigentes vecinales-territoriales puedan conocer cómo se gestionan estos programas. Por otro lado, los dirigentes vecinales asumen que tienen limitaciones en sus capacidades para asumir los retos de los programas sociales, limitación que no depende de su voluntad, sino de la desinformación de los programas –normas, funciones y competencias- así como por la falta de capacidad en el manejo técnico. Con mayor información ellos tendrían capacidad para elaborar propuestas que permitirían solucionar los problemas identificados. Con más información se podría exigir mayor transparencia en la gestión del Programa del Vaso de Leche sin atentar contra su autonomía. 8.2.3 La “autonomía” mal comprendida La falta de “corresponsabilidad” en la gestión del gasto público, actitud vigente en el imaginario de las líderes de los programas sociales, es un problema que limita seriamente la eficacia de los mismos. Contribuye a ello la escasa renovación de las dirigentes, generando prácticas inadecuadas en el uso del recurso. 8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán

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privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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IX. RECOMENDACIONES












Se deberá insistir en transferir capacidades pertinentes a las lideresas de las Organizaciones Sociales, de forma que puedan revisar periódicamente los padrones,

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así como socializarlos, a la vez que también se propondrá implementar una instancia de vigilancia al PVL con actores independientes de su gestión, a la luz de la elaboración de ágiles índices de efectividad de los programas sociales que pudieran ser asumidos por cada municipalidad. También se considera necesario transferir capacidades de negociación y manejo de conflictos, tanto a los funcionarios municipales como a las Organizaciones Sociales.








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ESTUDIO DE BASE


VILLA EL SALVADOR


2004

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ÍNDICE I. RESUMEN 207 II. GLOSARIO DE TÉRMINOS 208 III. METODOLOGÍA 209 - 210 IV. GESTION MUNICIPAL 211 - 215 V. LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE 216 - 217 XX. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 218 - 221 XXI. DATOS COMPARATIVOS 222 - 225


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I. RESUMEN El distrito de Villa El Salvador fue creado en 1983 y cuenta con una población de 330,143 habitantes, según proyecciones del INEI al 2002, lo que representa el 29,8% del total de población de los cinco distritos seleccionados por PROPOLI en el Cono Sur. Villa El Salvador cuenta con un Parque Industrial, cuya ubicación es longitudinal al distrito y se encuentra en el área enclavada entre las paralelas formadas por las avenidas Pachacutec y Separadora Industrial, desde el cruce de la avenida Pumacahua hasta el cruce con la avenida Atocongo. Según la EDHOG, el 25,4% de la población de Villa El Salvador son pobres no extremos y sólo un 8,7% son pobres extremos, es decir, el 34,1% de la población se encuentra en estado de pobreza. La consolidación de ejes y centros de comercio y servicio en el cono sur es un proceso que tiene como inicios los años 80 que configura un modelo extensivo primero y intensivo después de actividades comerciales a través de los ejes viales, así, las vías principales de la ciudad se ven particularmente ocupadas por una serie de actividades que se asientan de manera lineal. De esta manera, las actividades que se realizan en el Área Sur de Lima se distribuyen en toda su extensión, observándose, en forma general, una mayor concentración de actividades comerciales en los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y la zona comercial del Parque Industrial de Villa El Salvador. Las actividades de producción industrial se concentran en los distritos de Villa María del Triunfo, Villa el Salvador y, en forma cada vez más importante, en Lurín. Finalmente, las actividades de tipo recreativo son la característica de los distritos de Pachacamac y Lurín33. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito Villa El Salvador. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI.


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III. METODOLOGÍA

En Villa El Salvador, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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gobiernos locales.



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IV. GESTIÓN MUNICIPAL El año 2003 significó un cambio de dirección en la gestión municipal, ya que en casi todos los distritos hubo cambio de alcalde y, por lo tanto, también de los principales equipos de trabajo de los municipios. En el distrito de Villa el Salvador la población eligió al señor Jaime Zea Usca como alcalde distrital para el período 2003 – 2006. 4.1 Prioridades de la gestión local Las prioridades de la administración municipal se pueden observar en los planes de desarrollo, y también se perciben en las entrevistas a los funcionarios municipales más cercanos al alcalde. En los distritos seleccionados se pudo comprobar algunas particularidades. A nivel conal, es posible afirmar que tanto en el Cono Norte como en el Cono Sur las primeras preocupaciones se refieren a los servicios básicos (limpieza y saneamiento). En el Cono Sur, la principal preocupación se manifestaba por los procesos participativos, los servicios públicos (VMT, SJM y VES), la seguridad ciudadana (VMT y Pachacamac) y el desarrollo económico turístico en Lurín. Sin embargo, resalta Villa El Salvador, donde el Parque Industrial se ha consolidado, pues aporta a la identidad del distrito, mientras atiende demandas de distintos mercados del país. 4.2 Acceso a la información Es conveniente remarcar que existen páginas web34 de difusión de las actividades y de algunos datos generales sobre la marcha del gobierno local en algunas municipalidades. Resaltan las municipalidades de Ate, San Juan de Lurigancho, Villa El Salvador y Puente Piedra, que ponen a disposición del público información interesante y relativamente actualizada. Asimismo, se resuelven consultas diversas sobre los servicios básicos municipales. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, la mayoría de municipalidades no cuentan con un sistema regular de difusión periódica. En Villa El Salvador, sin embargo, sí existen boletines y/o revistas que dan cuenta de los proyectos de la actual gestión municipal, resaltando, en casi todos los casos, la figura del alcalde y los logros y aceptación alcanzados. 4.3 Diseño organizacional Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De tal manera, sería posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. Sin embargo, es común encontrar lógicas de carácter político en las organizaciones públicas, donde priman factores más relevantes para la autoridad municipal. En términos generales, en base a la observación de los organigramas de las municipalidades y de las entrevistas realizadas, es posible resaltar que todos los organigramas analizados son los que estaban vigentes al momento del estudio. El organigrama de la Municipalidad de Villa El Salvador era del año 2000, pues estaban en proceso de aprobación de uno nuevo al momento de la entrevista.

34 Ver para tal efecto las siguientes páginas: www.muniate.gob.pe, www.munisjl.gob.pe, www.munipuentepiedra.gob.pe, y www.munives.gob.pe.

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Resulta interesante verificar cuales son las municipalidades que consideran importante canalizar, a través de una gerencia, los servicios orientados hacia el desarrollo social. La mitad de las municipalidades analizadas han considerado esta gerencia como importante, éstas son: San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y Lurín. La cuestión relevante es si se tiene previsto articular los programas de asistencia alimentaria bajo una misma jefatura, dirección o gerencia, y cómo se articula al resto de la organización. El Programa del Vaso de Leche constituye el único programa de asistencia alimentaria gestionado en conjunto entre las Organizaciones de Base y la Municipalidad. En la mayoría de las municipalidades la oficina que tiene que ver con los programas alimentarios depende directamente del alcalde o de la gerencia municipal. Sin embargo, en dos municipalidades estos programas se gestionan desde una gerencia de línea: en San Juan de Lurigancho y Villa El Salvador, donde existe una Gerencia de Desarrollo Social, que tiene previsto canalizar ambos programas (Vaso de Leche y Comedores Populares) conjuntamente. El manejo administrativo de estas dos municipalidades parece ser más óptimo debido al enfoque de gerencia social, que permite sustentar que todos los servicios de carácter social coincidan en la misma gerencia. Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, se observan algunas particularidades. 4.4 Indicadores básicos Según es posible constatar en la información que hemos consultado, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos. En cuanto al Cono Sur, se comprueban las similares correspondencias entre las tres municipalidades más grandes (Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Miraflores), tanto en términos de población como de presupuesto, mientras que llama fuertemente la atención la disparidad entre las poblaciones y presupuestos en las dos municipalidades más sureñas: Lurín y Pachacamac. Ver cuadro. La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.

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Cuadro 1

INDICADORES BÁSICOS DE GESTIÓN, CONO SUR INDICADORES VMT VES SJM PACHAC LURÍN Población estimada (proyección 2002-INEI)

329,057 330,143 367,128 33,39235 49,436


70% 80% 65% n.d. 75%36

Presupuesto total 2004 S/. 35’781,000 S/: 35’177,105 S/. 37’992,717 S/. 5’821,280 S/. 10’552,893 Transferencias PVL S/. 7’500,000 S/. 8’544,756 5’200,000 S/. 1’120,346 S/. 712,217 Presupuesto per cápita S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5 PRONAA S/. 4’000,000 S/. 5’696,138 S/: 4’761,872 S/. 938,696 n.d. Gastos corrientes / ppto. total 81% 83% 84% 70% n.d. Deuda total S/.200,00037 S/. 1’600,00038 S/: 10’000,000 n.d. S/. 1’905,000 Ingresos propios S/. 15’000,000 S/. 6’474,531 S/: 17’000,000 S/. 1’560,000 S/. 3’379,220 FONCOMUN S/. 8’500,000 S/. 9’365,032 S/: 9’584,094 S/. 1’817,149 S/. 2’031,703 CANON S/. 360,000 S/: 615,539 S/. 960,419 S/. 21,638 n.d. Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo que corresponde a los comedores populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total generada, tradicionalmente por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual. 4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.




35 Al parecer, la población de Pachacamac estimada por el INEI no contempla necesariamente todo el asentamiento humano de Manchay, cuya población sobrepasa los 80 mil habitantes y tiene graves carencias de servicios básicos. 36 Este porcentaje corresponde al número de predios, cuando se trata del monto en soles, baja al 50%. 37 Se trata de la última deuda contraída. 38 Se trata de la última deuda contraída por compra de maquinaria. 39 Personal nombrado.

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De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. Por otro lado, es importante mencionar el número de pensionistas, que también implica cierta carga en los gastos corrientes anuales. Las municipalidades más antiguas, como Comas y Ate, cuentan con un mayor número de pensionistas, mientras que las más recientes, tales como Ventanilla y Villa El Salvador, tienen un menor número de pensionistas. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del Programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.



4 4 3 2 n.d.









n.d.

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI. Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. Al parecer, la prioridad del gobierno central radicó en canalizar esos fondos hacia un número dado de beneficiarios, sin preocuparse por alcanzar niveles óptimos de eficiencia, es decir, si

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se lograban los impactos en reducción de la desnutrición de la población vulnerable. Por ello, las municipalidades acogen el Programa del Vaso de Leche priorizando las dimensiones de la gestión logística, en lugar de verificar si se logra el impacto esperado en la población más vulnerable. De esta manera, se identifican serias carencias en el manejo y control del impacto real de los programas sociales asumidos por las municipalidades. Cabe recordar que, hasta la fecha, solamente el Vaso de Leche está a cargo de ellas. La mayoría de las municipalidades visitadas se encuentran en curso de organizar los archivos de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. Algunas recién contaban con al apoyo de asistentes para hacerlo. Es conveniente mencionar que en las municipalidades del Cono Sur, en particular en Pachacamac, VES, VMT y SJM, se encontraron varias profesionales especializadas en trabajo social con mucha experiencia en intervenciones de desarrollo. Es probable que la cercanía al trabajo con ONGs permita esta incorporación de personal calificado con las especializaciones adecuadas. Estas profesionales se encuentran en los otros programas sociales, como los de Desarrollo Humano o de Bienestar. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las organizaciones sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED. La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. Es importante mencionar que en algunos casos, en particular los de los distritos del Cono Sur, se prestaría mayor interés a la salud mental. Sin embargo, no se tenía previsto cómo abordar esa problemática. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto alcanzar, la mayoría daban los estimados de población discapacitada según el último Censo del INEI, que data de una década. Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. En otros casos, como en el de Villa El Salvador, se ha activado una “Red de Canas de Oro”, que articula a unas 400 personas, conectando con otras instituciones, tales como INABIF, la Iglesia, ESSALUD, y las partes residenciales. Finalmente, se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños trabajadores, aunque de manera poco sistemática.

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Por otro lado, en los grupos focales aplicados a los representantes vecinales, se constató que no se tiene acceso a la información del Programa del Vaso de Leche, no se conocen los montos ni la forma cómo se administran estos alimentos; por lo tanto, se ve difícil cumplir con dichas tareas de fiscalización.

5.3 Problemas de filtración

La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. La “autonomía” es un derecho auto adquirido por las líderes, frente a lo cual la Municipalidad estaría en obligación de negociar con ellas la mejor utilización del subsidio; sin embargo, los funcionarios municipales reconocen las dificultades de tal negociación y cierta vulnerabilidad frente a estas Organizaciones Sociales.


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5.5 El carácter asistencial de la Municipalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.


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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano A pesar de la institucionalización de varios mecanismos de participación ciudadana, todavía es algo prematuro para examinar los avances en dichos procesos, la mayor parte de los cuales se realizaron sin mucho tiempo para planificar estratégicamente una mayor participación de las Organizaciones Sociales. Los procesos del presupuesto participativo y de las elecciones del Consejo de Coordinación Local se han efectuado sin mucha anticipación y con bastante confusión entre la población. En cambio, la elaboración del Plan de Desarrollo es, quizás, el proceso más consolidado en los espacios distritales, debido a que ya se había hecho en oportunidades anteriores. Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%.

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CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

camacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8




Vaso de Leche 57.9 60.4 56.2 53.5 62.9 74.0 68.8 75.8 42.0 54.7 APAFA 26.3 52.8 50.6 45.1 72.9 28.0 18.8 22.7 58.0 55.8 Comedor Popular 15.8 13.2 18.0 22.5 8.6 8.0 25.0 19.7 12.5 9.3FUENTE: Encuesta distrital de Hogares 2003 (PROPOLI). Elaboración propia. Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. 6.3 Mesa de Lucha contra la Pobreza La Mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. Salvo la Mesa de Seguridad Ciudadana, que no es reconocida con esta denominación, no hay otro espacio de concertación que los miembros consultados hayan identificado o mucho menos participado. De diez dirigentes vecinales, solamente tres conocían la Mesa de Lucha contra la Pobreza del Cono Sur. En Villa el Salvador se señala que hay una variedad de espacios de concertación: Mesa de Comunidades Saludables; Mesa de Educación; Mesa de Juventud; Mesa de Género, que a su

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vez integra a otras mesas. Sin embargo, los dirigentes vecinales no tenían un conocimiento claro sobre la Mesa de Lucha Contra la Pobreza; se señala que hay una Mesa a nivel de Cono, en la cual participan Chorrillos, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador, Lurín y Pachacamac. 6.4 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. 6.5 Mecanismos de participación Se comprobó una falta de información generalizada en la población con respecto a los mecanismos de participación ya implementados.

Los participantes tienen un buen nivel de conocimiento de los procesos de formulación de planes de desarrollo en el distrito, aunque aseguran que los ven como planes muy generales. 6.5.1 La vigilancia ciudadana La vigilancia de la gestión pública es un requisito fundamental para el funcionamiento del sistema democrático, sin embargo, todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc. El tema de la vigilancia es confundido generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las organizaciones sociales, como también por funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las organizaciones sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra.

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Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran: • La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales



















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Cuadro 5

INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN DITRITOS POB 2002 SUPERF.

(KM2) HAB/KM2


FUENTE: INEI (2002). Proyecciones de Población.

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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40










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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE





0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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VII. PUNTOS SENSIBLES





8.2 Las Organizaciones Sociales. 8.2.1 Crisis de liderazgo A lo largo de las entrevistas y grupos focales aplicados en todos los distritos seleccionados, hubo consenso en criticar y cuestionar el trabajo organizativo de los Comités del Vaso de Leche. Dichas sesiones fueron en presencia de algunas dirigentes de estos Comités, quienes, con su silencio, mostraron una aceptación de los reclamos, confirmando también la tendencia a mantenerse en un mismo cargo. Previamente, se describieron algunas fortalezas inherentes a las directivas de los programas alimentarios, que mencionaron los dirigentes consultados en todos los distritos seleccionados. Indagando sobre las capacidades de propuesta de las Organizaciones de Base que gestionan los programas sociales, se mencionó que con el PRONAA las dirigentes de los Comedores Populares han participado en la elaboración de nuevas dietas alimentarias con mayor nivel nutricional. Se mencionó, en particular, la experiencia directa con los programas Wawawasis y el Promudeh (ahora MIMDES), donde se confeccionaron nuevos menús con productos autóctonos de bajo precio y alto valor nutricional. Luego de describir, en términos generales, las únicas fortalezas identificadas en los grupos focales y en las entrevistas, se parte de un descontento generalizado sobre la implementación del Programa del Vaso de Leche en los diferentes distritos, originando tensiones y conflictos organizativos dentro de la vida vecinal, tales como:

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8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal. Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública. Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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ESTUDIO DE BASE


VILLA MARÍA DEL TRIUNFO


2004

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XXII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 243 - 246

XXIII. DATOS COMPARATIVOS 247 - 250

VIII. PUNTOS SENSIBLES 251 - 253

IX RECOMENDACIONES 254 - 255

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I. RESUMEN El distrito de Villa María del Triunfo fue creado en 1961 y cuenta con una población de 329,057 habitantes, que representan el 29,7% de la población total del Cono Sur. Este distrito se encuentra articulado por la avenida Pachacutec, vía de carácter interdistrital, que concentra actividades económicas alrededor de la misma y que se interna por las quebradas que conforman el distrito. Es una zona que se caracteriza por la comercialización de maderas y de artículos procesados con este material. Zona de José Carlos Mariátegui: actividades comerciales de tipo local; Zona de Villa María: actividades de abastecimiento de productos de pan llevar de alcance distrital; Zona de Nueva Esperanza: eje de acceso a la fábrica de Cementos Lima; Zona de José Gálvez: actividades comerciales de alcance local. La consolidación de ejes y centros de comercio y de servicios en el Cono Sur, proceso que se inició en los años 80, configura un modelo extensivo primero, e intensivo después, de actividades comerciales a través de los ejes viales. Así, las vías principales de la ciudad se ven particularmente ocupadas por una serie de actividades que se asientan de manera lineal. De esta manera, las actividades que se realizan en el Área Sur de Lima se distribuyen en toda su extensión, observándose, en forma general, una mayor concentración de actividades comerciales en los distritos de San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y la zona comercial del Parque Industrial de Villa El Salvador. Las actividades de producción industrial se concentran en los distritos de Villa María del Triunfo, Villa el Salvador y, en forma cada vez más importante, en Lurín. Finalmente, las actividades de tipo recreativo son la característica de los distritos de Pachacamac y Lurín40. El presente documento da cuenta de los principales hallazgos en torno al componente de “Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana” en el distrito Villa María del Triunfo. El estudio tuvo como principal objetivo estimar las capacidades reales de ambos actores para asumir el liderazgo en los programas de lucha contra la pobreza, en un marco de descentralización del país y de transferencia de los programas sociales a las municipalidades. Adicionalmente, se elaboró un estudio socioeconómico, que incorpora el acceso de la población a diversos activos públicos, en base a una encuesta que desarrolló el consorcio DESCO-UNI.


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III. METODOLOGÍA En Villa María del Triunfo, como en los demás distritos del ámbito de intervención de PROPOLI, para lograr el recojo de información cualitativa de este componente, referido principalmente a las capacidades actuales de las municipalidades y de las Organizaciones Sociales de Base en torno al liderazgo de los programas de lucha contra la pobreza, se partió de la selección de una amplia base de indicadores posibles sobre el tema de fortalecimiento institucional y participación ciudadana, los mismos que fueron discutidos y analizados en un taller -organizado por el FICC- del MIMDES y de PROPOLI, adicionando numerosos elementos que deberían tomarse en cuenta para no dispersarse en el trabajo. En base al tratamiento y análisis de la información recuperada, se tomaron los indicadores más relevantes y adecuados para el propósito final de este estudio. Las fuentes de información son básicamente primarias y comprenden tanto indicadores cualitativos como cuantitativos. Se entrevistó a funcionarios claves de las municipalidades, así como a los líderes de las OSB, para conocer los problemas actuales y las posibles alternativas que permitan optimizar la gestión de los programas sociales. Para triangular esa información se realizaron también grupos focales sobre el mismo tema a los jefes de Organizaciones Vecinales Intermedias. De manera complementaria, se efectuaron entrevistas en profundidad a diversos miembros de algunos mecanismos participativos. Se recogieron opiniones de representantes de las Mesas de Concertación, de los Consejos de Coordinación Local, en los distritos donde han sido elegidos, y de algunas Mesas de Vigilancia. De esta manera, se completó un conjunto de información sobre el estado actual de los procesos participativos en curso. El recojo de la información se realizó en dos fases:



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gobiernos locales.



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IV. GESTIÓN MUNICIPAL En Villa María del Triunfo no se ha dado un cambio de dirección, pues el alcalde, Washington Ipenza, fue reelegido, siendo la actual su tercera gestión municipal, aunque no de manera continua. El nuevo período municipal es del año 2003 al 2006. 4.1 Prioridades de la gestión local En el Cono Sur, en términos generales, la preocupación más reiterada consistió en la provisión de los servicios públicos para la población, con las siguientes particularidades: la principal preocupación se manifestaba por los procesos participativos, los servicios públicos (VMT, SJM y VES), la seguridad ciudadana (VMT y Pachacamac) y el desarrollo económico turístico en Lurín. 4.2 Acceso a la información Al igual que en Villa María del Triunfo, en casi todas las municipalidades fue posible acceder a las entrevistas e información sin mayores problemas. También es conveniente remarcar que actualmente la Municipalidad de Villa María del Triunfo se encuentra construyendo su página electrónica institucional. Adicionalmente, en términos de difusión de información regular al público, la mayoría de municipalidades no cuentan con un sistema regular de difusión periódica. En Villa María del Triunfo también existen boletines y/o revistas que dan cuenta de los proyectos de la actual gestión municipal, resaltando la figura del alcalde, así como los logros y la aceptación alcanzados. 4.3 Diseño organizacional Los organigramas de las administraciones municipales se rigen por patrones similares, según lo dicta la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003. Sin embargo, se observan algunas particularidades. Las organizaciones deberían tender a optimizar el funcionamiento de todas sus unidades operativas. De tal manera, es posible asegurar el gasto racional de los fondos públicos en contextos de pocos recursos. Sin embargo, es común encontrar lógicas de carácter político en las organizaciones públicas, donde priman factores más relevantes para la autoridad municipal. Vale indicar, previamente, que el examen de los sectores que prioriza la Municipalidad en sus órganos de línea permite analizar cómo organizan sus funciones. También es preciso mencionar que el organigrama analizado estaba vigente al momento del estudio. 4.4 Indicadores básicos Según es posible constatar en la información que hemos consultado, los presupuestos municipales no guardan relación directa con la población estimada en los distritos. En cuanto al Cono Sur, se comprueban las similares correspondencias entre las tres municipalidades más grandes (Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y San Juan de Miraflores), tanto en términos de población como de presupuesto, mientras que llama fuertemente la atención la disparidad entre las poblaciones y presupuestos en las dos municipalidades más sureñas: Lurín y Pachacamac. Ver cuadro.

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La evolución de negociaciones anteriores del gobierno local con el gobierno central puede haber incidido en la obtención de determinados beneficios, además de las diferencias particulares en lo concerniente a las transferencias del CANON y las estimaciones de los ingresos de cada administración municipal También es preciso remarcar que una de las críticas a la gestión local consiste en la excesiva proporción que implican los gastos corrientes frente al presupuesto total. En los cuadros se observa que ese ratio oscila entre el 70% y el 86%. Las transferencias del gobierno central generalmente llegan como gastos corrientes. El margen de maniobra para renovar equipamiento o emprender obras depende también de los niveles de recaudación que tiene la Municipalidad. Al parecer, todos los funcionarios coinciden en que las amnistías tributarias otorgadas por las autoridades en busca de la reelección estimulan a dejar de cumplir con las responsabilidades propias de todos los ciudadanos; asimismo, existe consenso en que la mayoría ha alcanzado “un techo” en la recaudación, y que en adelante será bastante difícil reducir la morosidad.



329,057 330,143 367,128 33,39241 49,436


70% 80% 65% n.d. 75%42

Presupuesto total 2004 S/. 35’781,000 S/: 35’177,105 S/. 37’992,717 S/. 5’821,280 S/. 10’552,893 Transferencias PVL S/. 7’500,000 S/. 8’544,756 5’200,000 S/. 1’120,346 S/. 712,217 Presupuesto per cápita S/. 108.73 S/. 106.6 S/. 103.5 S/. 174.3 S/. 213.5 PRONAA S/. 4’000,000 S/. 5’696,138 S/: 4’761,872 S/. 938,696 n.d. Gastos corrientes / ppto. total 81% 83% 84% 70% n.d. Deuda total S/.200,00043 S/. 1’600,00044 S/: 10’000,000 n.d. S/. 1’905,000 Ingresos propios S/. 15’000,000 S/. 6’474,531 S/: 17’000,000 S/. 1’560,000 S/. 3’379,220 FONCOMUN S/. 8’500,000 S/. 9’365,032 S/: 9’584,094 S/. 1’817,149 S/. 2’031,703 CANON S/. 360,000 S/: 615,539 S/. 960,419 S/. 21,638 n.d. Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004. Elaboración: propia. NOTA: * Las transferencias del PRONAA consisten en lo que corresponde a los comedores populares y a otros programas alimentarios. De todas maneras, está previsto en el presupuesto 2004. ** Los estimados de la deuda total se consideran gruesas estimaciones en algunos casos, y corresponde a varios años, por los rubros proveedores y pensiones Otro factor común a todos los distritos consiste en los montos de la deuda total generada, tradicionalmente por las pensiones e indemnizaciones, los proveedores y la compra de equipamiento de maquinarias. Los funcionarios consultados coinciden en que la deuda total puede reducirse en función de la recaudación efectuada durante el año; además, según la Ley de Municipalidades, no es posible destinar al pago anual de la deuda un monto mayor al 5% del presupuesto anual. 4.5 El recurso humano Otro de los activos fundamentales para determinar la gestión municipal consiste en el recurso humano. Es común encontrar que con la llegada de una nueva autoridad se genera no solamente un cambio de asesores y directivos, sino, también, de técnicos con experiencia diversa, que en algunos casos ingresan al trabajo municipal por vez primera. De tal manera, el dato sobre el total de trabajadores contratados bajo el rubro de “servicios no personales” (SNP) es a veces ocultado, porque tiende a superar largamente al número de trabajadores nombrados.

41 Al parecer, la población de Pachacamac estimada por el INEI no contempla necesariamente todo el asentamiento humano de Manchay, cuya población sobrepasa los 80 mil habitantes y tiene graves carencias de servicios básicos. 42 Este porcentaje corresponde al número de predios, cuando se trata del monto en soles, baja al 50%. 43 Se trata de la última deuda contraída. 44 Se trata de la última deuda contraída por compra de maquinaria.

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De una primera revisión de los cuadros, resalta el hecho que el total de contratados (y los contratados bajo servicios no personales) es más elevado que el total del personal nombrado. Por un lado, esta práctica reduce el total de gastos corrientes de manera significativa, mientras que, por otro lado, produce la renovación de personal con cada cambio de dirección municipal, evitando sedimentar buenas prácticas y contribuyendo a generar cambios radicales con cada nueva gestión. 4.6 Capacidad de asumir los programas sociales 4.6.1 La experiencia del Programa del Vaso de Leche A fin de detallar algunas características de la gestión del programa del Vaso de Leche, se presentan en el cuadro 3 algunos rasgos de la gestión actual de este programa. En primer lugar, es conveniente recordar cuántos beneficiarios del Vaso de Leche existen en cada municipalidad, frente al porcentaje de pobres estimado en la EDAHO.



4 4 3 2 n.d.









n.d.

Fuente: FICC. Línea de Base Primer Componente Programa PROPOLI, 2004 Elaboración: propia. * Indicador obtenido de la multiplicación de la incidencia de pobreza para 2003, según datos de la encuesta de DESCO-UNI, por la población estimada para el 2002 por el INEI.

45 Personal nombrado.

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Al comparar el número de personas que perciben el subsidio del Vaso de Leche con la población estimada como pobre y pobre extrema en cada municipalidad, se obtienen algunos resultados relevantes para el análisis. Una vez definidos algunos problemas entre la población atendida y el número de beneficiarios, es conveniente detenerse en la capacidad operativa humana para gestionar el Programa del Vaso de Leche. Solamente una jefa del Programa del Vaso de Leche, de la Municipalidad de Villa María del Triunfo, tiene suficiente experiencia en su gestión. En el momento del estudio se encuentran informatizando los registros para agilizar algunas funciones. La mayoría de las municipalidades visitadas se encuentran en curso de organizar los archivos de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. Algunas recién contaban con al apoyo de asistentes para hacerlo. Es conveniente mencionar que en las municipalidades del Cono Sur, en particular en Pachacamac, VES, VMT y SJM, se encontraron varias profesionales especializadas en trabajo social con mucha experiencia en intervenciones de desarrollo. Es probable que la cercanía al trabajo con ONGs permita esta incorporación de personal calificado con las especializaciones adecuadas. Estas profesionales se encuentran en los otros programas sociales, como los de Desarrollo Humano o de Bienestar. Por otro lado, los funcionarios coinciden en las dificultades para negociar con las líderes del Programa del Vaso de Leche e intentar renovar a los beneficiarios, incorporando a segmentos más vulnerables. En la mayoría de los casos el intento es frustrado, y existe consenso en que el cambio será bastante lento y progresivo, y que posiblemente implicará cambios de liderazgos en las organizaciones sociales. 4.6.2 Otros programas sociales no alimentarios: los sectores vulnerables El programa más mencionado alude al de población que cuenta con una discapacidad, en la mayoría de los casos recientemente implementado, o en proceso de implementación. Se denomina actualmente OMAPED. La gestión de otros programas que atienden a sectores vulnerables recién es asumida de manera regular por las administraciones municipales. En la mayoría de los casos consultados, se trata de programas que se encuentran en su fase de diseño, mientras se convoca esporádicamente, o en eventos singulares, a diversos sectores vulnerables. Es importante mencionar que en algunos casos, en particular los de los distritos del Cono Sur, se prestaría mayor interés a la salud mental. Sin embargo, no se tenía previsto cómo abordar esa problemática. Al ser consultados los entrevistados sobre cuántos beneficiarios tenían previsto alcanzar, la mayoría daban los estimados de población discapacitada según el último Censo del INEI, que data de una década. Otro programa es el del adulto mayor, que en la mayoría de casos no cuenta con lineamientos definidos, ni claros programas operativos. A veces se trata de programas que se asemejan bastante a los “parroquiales”, en los que se realizan actividades esporádicas en las cercanías de los eventos significativos. Finalmente, se menciona a las madres adolescentes y su atención en términos de información y ayuda social. Las beneficiarias varían bastante según el año, pero no son numerosas. Asimismo, en algunos casos se trabaja con delincuencia juvenil y niños trabajadores, aunque de manera poco sistemática.

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5.5 El carácter asistencial de la munpalidad Algunas críticas se presentaron en los grupos focales sobre la insistencia de la autoridad municipal en preocuparse más por la asistencia alimentaria que en realizar proyectos que generen empleo, en la perspectiva de reducir la demanda generalizada de alimentos donados. Se señala, a la vez, que el gobierno local tiene una actitud asistencialista, que busca reforzar su protagonismo sin contribuir a desarrollar las capacidades ciudadanas.

5.6 Falta de capacidad gerencial

Sin sustentar tal argumento, así se expresaron en casi todos los distritos, generalmente aludiendo a la prestación de otros servicios básicos. Asimismo, les preocupa la próxima transferencia de programas sociales sin los fondos respectivos para asumir los gastos operativos de su gestión.

La deficiencia en la gestión de los programas sociales es evidente para los dirigentes. La falta de presupuesto y la inexistencia de fiscalización de los Comités de Gestión del Vaso de Leche (incluyen a los comedores), han generado consensos en afirmar la incapacidad de las municipalidades en el manejo de estos asuntos, ya sea por la falta de capacidad de su personal, o por la mala administración de estos programas. La mayoría de las municipalidades han sido calificadas expresamente como “incapaces” de gestionar estos programas.

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VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.1 La participación y el control ciudadano Con la transición democrática y, sobretodo, con los escándalos de corrupción evidenciados en las cúpulas de poder, se llegó al convencimiento de que la sociedad civil debía aumentar su participación en los “asuntos públicos”, tanto desde la dimensión de la vigilancia, como desde el diseño y planificación de las políticas de desarrollo en los espacios locales y regionales. Actualmente se han institucionalizado diversos mecanismos de participación de la población en los temas de la gestión pública, donde el ciudadano, a través de sus representantes, participa en la planificación de los gobiernos locales, ya sea concertando sus políticas, o definiendo las prioridades del presupuesto local, o en aspectos de control y rendición de cuentas. Aunque esta última función es más reciente y muchos mecanismos no están claros, se trata de mejorar las prácticas de vigilancia y validar las más eficaces. La participación ciudadana es un tema importante en el debate actual sobre políticas de descentralización y desarrollo; en este sentido las autoridades municipales están comprometidas a promover mecanismos de participación y vigilancia ciudadana. Para lograr tal fin es necesario fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de las Organizaciones Sociales; esto es uno de los objetivos del programa PROPOLI. Según resultados de la EDHOG, alrededor del 50% de los hogares, representados por el jefe de hogar, participan en al menos una Organización Social (OS) de su localidad en la mayoría de los distritos, exceptuando Ventanilla (Cono Norte), San Juan de Lurigancho (Cono Este) y Pachacamac (Cono Sur), donde el nivel de participación de los hogares es del 57%.

Cuadro 4



CARACTERISTICA

Comas Venta-nilla

Puente

PiedraAte

Vitarte

San Juan

de Lurig-ancho

Villa María

del Triunfo

San Juan

de Mira-flores

Villa El

Salva-dor

Pacha-

cámacLurí




Dirigente 21.1 14.2 9.0 15.7 5.3 10.0 7.7 12.3 11.6 6.8





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Del total de estos hogares que participan en alguna OS, la mayoría lo hace como colaborador y/o miembro, o como miembro no activo, representando alrededor del 64% de hogares en la mayoría de los distritos; como dirigentes lo hacen alrededor de un 12% de los hogares. Por otro lado, las OS que destacan en participación son el Vaso de Leche, APAFA, Comedor Popular y Grupo o Asociación Religiosa, luego, en menor proporción, aparecen la Junta Vecinal y el Club Deportivo. 6.2.1 Espacios de concertación Los más conocidos y reconocidos espacios de concertación son las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, instaladas en el gobierno de transición, que se han institucionalizado en buena parte del territorio nacional. En el caso de Lima Metropolitana, la Mesa se ha instalado en cada uno de los tres Conos, fortaleciendo y legitimando la participación de la sociedad civil organizada. 6.2.2 Mesa de Lucha contra la Pobreza La Mesa constituye un espacio institucional orientado a facilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortaleciendo a los actores sociales en la perspectiva de consolidar el sistema democrático. Salvo la Mesa de Seguridad Ciudadana, que no es reconocida con esta denominación, no hay otro espacio de concertación que los miembros consultados hayan identificado o mucho menos participado. De diez dirigentes vecinales, solamente tres conocían la Mesa de Lucha contra la Pobreza del Cono Sur. Uno de los dirigentes informó que existía la Mesa de Lucha Contra la Pobreza de Villa María del Triunfo, que estaba conformada por varias comisiones (Educación, Salud, etc.), pero que sólo la Comisión de Empleo sobrevivía hasta la actualidad. El problema principal, a su juicio, es que los integrantes de estas Comisiones son generalmente dirigentes sin mayor representatividad distrital, generando la pérdida de dinamismo de la Mesa. Muchos de estos dirigentes han ganado posiciones en ámbitos de gestión dirigencial conal y metropolitano, debilitando su presencia en la escala distrital. 6.4 Los Consejos de Coordinación Local (CCL) En torno a los Consejos de Coordinación Local (CCL), el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y el proyecto de directiva del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que los CCLs tienen el encargo de monitorear el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo y presupuesto participativo. Sin embargo, se comprueba muy poca claridad en su implementación. En primer lugar, el plazo para la instalación de los Comités debería ser mayor, pues en buena parte de los municipios recién se está implementando. En el mismo sentido se hace imprescindible aclarar el rol que deben cumplir estos Comités, frente a las otras experiencias y procesos en marcha, tales como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Mesas de Desarrollo, Consejos de Desarrollo, etc., pues crea demasiada confusión para la población asimilar todos estos mecanismos en tan poco tiempo. Asimismo, sería conveniente diseñar mecanismos que aseguren mayor participación de la sociedad civil y de los sectores del Estado. La solución a mediano y largo plazo es la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se exprese que los Consejos de Coordinación Local forman parte de un sistema de participación y concertación local, para que se defina su rol, se amplíe la participación de todos los actores locales, se incremente el número de reuniones, se defina y amplíe sus funciones.

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A pesar de que no es posible medir a cabalidad el esfuerzo por constituir instancias representativas en cada distrito, es posible comentar que los procesos de constituir el CCL fueron apresurados en casi todos, sorprendiendo a muchos el que fuera necesario inscribirse en los registros para poder postular a la convocatoria planteada. De cualquier manera, es un hecho que ha obligado a las OS a entrar en formalizaciones que consideraban innecesarias bajo el anterior contexto, pero que también servirá como un proceso de empoderamiento para participar de la misma manera que otras organizaciones formales. 6.5 Mecanismos de participación El Plan de Desarrollo Integral de Villa María del Triunfo resultó de escaso conocimiento entre los participantes. Menos de la mitad de los participantes del grupo focal manifestó tener conocimiento del mismo por su desempeño dirigencial en espacios de carácter distrital. El PP se aplicó por primera vez en Villa María del Triunfo entre los meses de junio y julio del 2003, y ha contado con una significativa presencia de la población y de sus organizaciones por constituir una oportunidad institucionalizada de intervenir en la asignación de los recursos públicos con participación ciudadana. 6.5.1 La vigilancia ciudadana A inicios de esta década los elevados niveles de corrupción del régimen anterior fueron ventilados públicamente y surgió la vigilancia de los asuntos públicos como un requisito imprescindible para el funcionamiento del sistema democrático. A pesar de ello, la vigilancia de la gestión pública todavía no es asumida como una responsabilidad ciudadana, debido a diversos factores de actitud, de información, de mecanismos operativos, de tiempo, etc. El tema de la vigilancia es confundido generalmente con seguridad ciudadana, tanto por los representantes de las Organizaciones Sociales, como también por funcionarios municipales. Por otro lado, los vigilantes, representantes de las organizaciones sociales, llegan a vigilar con una actitud totalmente fiscalizadora, casi de confrontación en algunos casos. Sin embargo, en algunos distritos ya existían experiencias anteriores, como en el caso de Comas, donde se practicaba una vigilancia de los servicios de salud existentes en el espacio distrital. El Comité de Vigilancia se conformó por iniciativa de representantes de las Organizaciones Sociales e instituciones que estaban participando en la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Así, las tres Mesas Conales, en función a un convenio de Lima Metropolitana con el Programa “A Trabajar Urbano”, asumieron el rol de conformar Comités de Vigilancia Distritales y fortalecerlos. Por otro lado, los dirigentes vecinales opinan que el ciudadano común no está suficientemente informado sobre la acción de vigilancia que es necesaria para supervisar los asuntos públicos. Sorprende la desinformación sobre los nuevos mecanismos de vigilancia que se encuentran disponibles para los ciudadanos; todavía se percibe que no lo consideran parte de los derechos ciudadanos. En este programa en particular, los miembros que efectúan la vigilancia son representantes del entorno vecinal donde se ejecuta la obra. Entre los problemas verificados en la breve experiencia examinada se encuentran: • La vigilancia exige disposición de tiempo para ver las obras y recoger los principales


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VII. DATOS COMPARATIVOS 7.1 El ámbito de intervención: Dstritos seleccionados El ámbito geográfico que conforman los distritos seleccionados por el Programa PROPOLI comprende las siguientes características. San Juan de Lurigancho, en el Cono Este, es el distrito con la mayor población, mientras los distritos de Pachacamac y Lurín, en el Cono Sur, son los menos densos. Estos dos últimos distritos, contrariamente al resto, están en proceso de urbanización, existiendo propietarios con grandes extensiones de terreno para uso comercial y/o residencias secundarias. En particular, el distrito de Pachacamac, que ha sido partido por la creación de los nuevos distritos, actualmente tiene conflictos con varios de sus distritos colindantes, debilitando las acciones de coordinación conjunta con los distritos del Cono Sur.



HAB/KM2



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AÑO 2000

DISTRITO Tasa

de desnu-trición

% pob. deficitaria

atenc. salud

Pobl. sin agua

Pobl. sin

desagüe

Pobl. sin electric.

COMAS 14,44 82,54 19,90 24,20 10,90

PUENTE PIEDRA 17,71 86,85 72,00 85,10 34,90

VENTANILLA 15,66 92,56 70,30 74,10 43,70

ATE 18,48 86,86 40,76 52,60 27,60





PACHACAMAC 24,71 52,28 83,29 89,10 67,00

LURÍN 19,51 88,93 70,60 83,30 35,40










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0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0



A t eV it a r t e

S a nJ u a n d e

L u r i-g a n c h o

V il laM a r ía

d e lT r iu n f o

S a nJ u a n d e

M ira -f lo re s


d o r


L u r ín


19942003

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VENTANILLA

COMAS PUENTE PIEDRA

ATE VITARTE






Cuadro 9








Municipal



(EN NUEVOS SOLES)

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8.2 Las Organizaciones Sociales. 8.2.1 Crisis de liderazgo A lo largo de las entrevistas y grupos focales aplicados en todos los distritos seleccionados, hubo consenso en criticar y cuestionar el trabajo organizativo de los Comités del Vaso de Leche. Dichas sesiones fueron en presencia de algunas dirigentes de estos Comités, quienes, con su silencio, mostraron una aceptación de los reclamos, confirmando también la tendencia a mantenerse en un mismo cargo. Previamente, se describieron algunas fortalezas inherentes a las directivas de los programas alimentarios, que mencionaron los dirigentes consultados en todos los distritos seleccionados. Indagando sobre las capacidades de propuesta de las Organizaciones de Base que gestionan los programas sociales, se mencionó que con el PRONAA las dirigentes de los Comedores Populares han participado en la elaboración de nuevas dietas alimentarias con mayor nivel nutricional. Se mencionó, en particular, la experiencia directa con los programas Wawawasis y el Promudeh (ahora MIMDES), donde se confeccionaron nuevos menús con productos autóctonos de bajo precio y alto valor nutricional. Luego de describir, en términos generales, las únicas fortalezas identificadas en los grupos focales y en las entrevistas, se parte de un descontento generalizado sobre la implementación del Programa del Vaso de Leche en los diferentes distritos, originando tensiones y conflictos organizativos dentro de la vida vecinal, tales como: - Beneficiarias que no pueden denunciar malos manejos del Vaso de Leche porque son pasibles de sanciones de parte de algunas dirigentes, las que se traducen en la pérdida del beneficio y/o en el retiro del padrón de beneficiarios.

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- Presión y castigo a las socias que no asisten a las marchas y/o actividades, algunas convocadas arbitrariamente por la dirigencia central, con la suspensión del beneficio, evidenciándose un manejo autoritario y manipulador de las bases del Vaso de Leche. - Un uso y abuso del principio de autonomía organizativa del Programa del Vaso de Leche que impide que las dirigencias vecinales establezcan grados de coordinación o fiscalización para efectos de canalizar las quejas de las vecinas afectadas. - No reconocimiento de las dirigencias vecinales como referentes calificados en las zonas para identificar a las familias altamente vulnerables que sí necesitan de la atención del Vaso de Leche. Asimismo, también existen muchas críticas a la gestión de los Comedores Populares. Los dirigentes demandan del PRONAA tener mayor fiscalización con los productos que entregan, en la medida en que estos no terminan en los beneficiarios, sino en la casa de algunos directivos. De manera similar, se plantea mejorar la focalización del proyecto, al no beneficiar directamente a los más pobres. 8.2.2 Problemas de filtración La falta de focalización permanente es un serio problema que agrava la canalización de los fondos del subsidio hacia las poblaciones más vulnerables. En todos los distritos hubo consenso sobre el problema de beneficiarios que no necesariamente son pobres, mientras existe gente que está en condiciones de extrema pobreza y que no puede ser incluida en los padrones porque no está vinculada a las directivas. Con el empadronamiento se intenta resolver este problema, pero todavía existen resistencias en cuanto a quienes deberían efectuar este empadronamiento, que se realizará cada semestre. Cabe superar una concepción errada de entender la “autonomía”, que había sido defendido para evitar que el Estado pueda manipular a las dirigencias, pero hoy esta concepción viene siendo utilizada en muchos casos como argumento para evitar que los dirigentes vecinales-territoriales puedan conocer cómo se gestionan estos programas. Por otro lado, los dirigentes vecinales asumen que tienen limitaciones en sus capacidades para asumir los retos de los programas sociales, limitación que no depende de su voluntad, sino de la desinformación de los programas –normas, funciones y competencias- así como por la falta de capacidad en el manejo técnico. Con mayor información ellos tendrían capacidad para elaborar propuestas que permitirían solucionar los problemas identificados. Con más información se podría exigir mayor transparencia en la gestión del Programa del Vaso de Leche sin atentar contra su autonomía. 8.2.3 La “autonomía” mal comprendida La falta de “corresponsabilidad” en la gestión del gasto público, actitud vigente en el imaginario de las líderes de los programas sociales, es un problema que limita seriamente la eficacia de los mismos. Contribuye a ello la escasa renovación de las dirigentes, generando prácticas inadecuadas en el uso del recurso. 8.2.4 La falta de renovación de liderazgos Se ha comprobado entre las líderes de los programas sociales que existe la tendencia a mantener el liderazgo en un mismo grupo, que tiende a variar de cargos a fin de prolongarse el mayor tiempo en las directivas. Para ello se manipula a las bases con la idea de que serán privadas del beneficio si no acceden a sus pedidos, replicando el clientelismo ejercido desde el gobierno central y/o municipal.

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Sobre la falta de participación en los programas sociales, esto va de la mano con la negativa a tener responsabilidades en la mayoría de personas. En el comedor popular se eligen a los representantes para que se encargue de las actividades, y las demás personas son socias por obligación antes que por la necesidad de participar. Solamente desean tener el beneficio y es por eso la consecuencia de las reelecciones. 8.2.5 Denuncias de malos manejos en la distribución de la leche En casi todos los grupos focales aplicados en los distritos salió al debate el tema de los malos manejos de algunas líderes del Programa del Vaso de Leche. Se hace mucha alusión a las “argollas” entre algunas dirigentes, que impiden que los beneficios alcancen a sectores más vulnerables. Durante estos grupos focales la presencia de algunas lideresas no perturbó la discusión, avalando con su silencio la existencia de malas prácticas en dicho programa. 8.2.6 Problemas en negociar y armar alianzas Las experiencias de las OS en proponer la eficiencia de los programa sociales se resumen en las denuncias de corrupción a los comités de gestión de los mismos. Y la respuestas de estos se resumen –en la mayoría de casos- en el aumento del presupuesto, o, en todo caso, en no disminuirlo. 8.2.7 Imposibilidad de pasar al desarrollo de capacidades Diera la impresión que las OSB, en tanto unidades orgánicas de implementación de estrategias de lucha contra la pobreza, no han encontrado mecanismos vinculantes con estrategias de desarrollo en el distrito, y ello podría deberse a que los modelos de gestión del desarrollo promovidos no han aprovechado su alta representatividad social y su potencial para la movilización de la población hacia objetivos mayores. 8.2.8 Temor a la descalificación pública Una constatación final es que los niveles de liderazgo y representación se ven afectados por el escaso interés de la población para asumir responsabilidades en la organización y frente a su vecindario. Hay un fuerte temor a la descalificación pública (sobretodo en las mujeres del barrio) y a poner a disposición un recurso personal valioso: el tiempo. Lamentablemente, los riesgos de corrupción dirigencial han contribuido a la desconfianza de la población, tanto para elegir como para ser elegidos y/o participar con desprendimiento en la solución de los problemas de la comunidad.

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IX. RECOMENDACIONES













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