Estudo Contratação Pública

OPET

Observatório de Prospectiva da

Engenharia e da Tecnologia

Luís Valadares Tavares

M. Manuel Carmelo Rosa

Pedro Maia Graça

António Aguiar Costa

ESTUDO DOS IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA

Dezembro 2009

ESTUDO DOS IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA | DEZ09

OBSERVATÓRIO DE PROSPECTIVA DA ENGENHARIA E DA TECNOLOGIA | 2009

ESTUDO DOS IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA

CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA

Relatório Final

DEZEMBRO 2009

Luís Valadares Tavares, M. Manuel Carmelo Rosa,

Pedro Maia Graça e António Aguiar Costa



ÍNDICE SINTÉTICO SUMÁRIO EXECUTIVO .............................................................................................................................................................. 1

I. INTRODUÇÃO........................................................................................................................................................................... 6

II. AS INOVAÇÕES DO NOVO QUADRO LEGAL DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ................................................. 7

III. OS IMPACTOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA E SEUS CONDICIONANTES ............... 16

IV. OS CASOS DE ESTUDO E OS IMPACTOS .................................................................................................................. 21

V. RESULTADOS DO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES E ADJUDICATÁRIAS SOBRE OS

IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA CPE E DO CCP ........................................................................................................... 79

VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................................................ 122

VII. FONTES DE INFORMAÇÃO ....................................................................................................................................... 124

ANEXOS ..................................................................................................................................................................................... 127

ANEXO I - GUIÃO DAS ENTREVISTAS (CASOS DE ESTUDO)

ANEXO II INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES

ANEXO III - INQUÉRITO SOBRE COMPRAS PÚBLICAS NO ÂMBITO DOS ACORDOS –QUADRO

ANEXO IV - INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES



ÍNDICE COMPLETO

SUMÁRIO EXECUTIVO .............................................................................................................................................................. 1

I. INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................................ 6

II. AS INOVAÇÕES DO NOVO QUADRO LEGAL DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ................................................. 7

2.1. ÂMBITO SUBJECTIVO ........................................................................................................................................................................... 7

2.2 ÂMBITO OBJECTIVO .............................................................................................................................................................................. 9

2.3 TIPOS DE PROCEDIMENTOS .......................................................................................................................................................... 10

2.4 QUALIFICAÇÃO DE CANDIDATOS E AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS .............................................................................. 12

2.5 CONTRATAÇÃO ELECTRÓNICA .................................................................................................................................................... 13

III. OS IMPACTOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA E SEUS CONDICIONANTES ............... 16

3.1. TIPOLOGIA DE IMPACTOS .............................................................................................................................................................. 16

3.2 CUSTOS DE TRANSACÇÃO ............................................................................................................................................................... 16

3.3 REDUÇÃO DOS TEMPOS DE CONTRATAÇÃO ......................................................................................................................... 17

3.4 ACRÉSCIMO DE TRANSPARÊNCIA .............................................................................................................................................. 18

3.5. ACRÉSCIMO DA COMPETITIVIDADE ......................................................................................................................................... 18

3.6 MAIOR VALIA DA PROPOSTA SELECCIONADA ..................................................................................................................... 19

3.7 CONDICIONANTES ............................................................................................................................................................................... 19

IV. OS CASOS DE ESTUDO E OS IMPACTOS .................................................................................................................. 21

4.1. AS ENTIDADES ENTREVISTADAS ............................................................................................................................................... 21

4.2 O MÉTODO DE ESTUDO DE CASOS .............................................................................................................................................. 22

4. 3. A ELABORAÇÃO DO GUIÃO ........................................................................................................................................................... 22

4.4. A EQUIPA DE ENTREVISTADORES ............................................................................................................................................. 23

4.5 OS CASOS DE ESTUDO ....................................................................................................................................................................... 24

4.5.1 CASO DE ESTUDO DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA ....................................................................................................... 25

4.5.2 CASO DE ESTUDO DA CAMARA MUNICIPAL DE OEIRAS ...................................................................................... 35

4.5.3 CASO DE ESTUDO DA ANA, AEROPORTOS DE PORTUGAL .................................................................................. 44

4.5.4 CASO DE ESTUDO DA OMEP .............................................................................................................................................. 53

4.5.5 CASO DE ESTUDO DA MOTA-ENGIL ENGENHARIA............................................................................................... 63

4.5.6 CASO DE ESTUDO DA RADIO TELEVISÃO PORTUGUESA .................................................................................... 72

V. RESULTADOS DO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES E ADJUDICATÁRIAS SOBRE OS IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA CPE E DO CCP ........................................................................................................... 79

5.1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................................................................... 79

5.1.1. ENQUADRAMENTO DO INQUÉRITO ............................................................................................................................... 79

5.1.2. OBJECTIVO DA SEGUNDA ETAPA ..................................................................................................................................... 79

5.1.3. METODOLOGIA UTILIZADA................................................................................................................................................. 80

5.1.4. ADESÃO AO INQUÉRITO ....................................................................................................................................................... 80

5.1.5. REPRESENTATIVIDADE DOS RESULTADOS ............................................................................................................... 81

5.2. ANÁLISE DAS RESPOSTAS AO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES ....................................................... 83

5.2.1. OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO INQUÉRITO .............................................................................................................. 83

5.2.1.1. Objectivos ............................................................................................................................................................. 83

5.2.1.2. Estrutura do Inquérito .......................................................................................................................................... 83

5.2.2. APRESENTAÇÃO DE RESULTADOS DAS RESPOSTAS DAS ENTIDADES ADJUDICANTES ..................... 85

5.2.2.1.Caracterização das entidades que responderam ao inquérito ............................................................................... 85

5.2.2.2. A que nível funcional se encontra o tratamento das questões da CPE? ............................................................... 87

5.2.2.3 Em que ponto da mudança se encontram as instituições adjudicantes que responderam ao inquérito? ............. 87

5.2.2.3.1 Instituições aderentes e ainda não aderentes à CCP e CPE ................................................................................. 88

5.2.2.3.2 Razões de não usar ainda a CPE .......................................................................................................................... 89

5.2.2.4. Preferência na escolha das Plataformas ............................................................................................................... 91

5.2.2.5. Principais impactos do uso da CPE e do CCP ......................................................................................................... 92

5.2.2.6. Esforço de formação realizado para implementação da CPE ................................................................................ 97

5.2.2.7. Impactos organizacionais .................................................................................................................................... 100

5.2.2.8. Impactos ao nível de novos recursos humanos .................................................................................................. 100

5.2.2.9. Esforço de investimento em novas tecnologias .................................................................................................. 101

5.2.2.10. Principais dificuldades sentidas com o novo processo de CPE e de CCP ........................................................... 103

5.2.2.11. Aquisições realizadas no âmbito dos acordo-quadro ........................................................................................ 105



5.2.2.11. 1 Entidades que se pronunciaram sobre as compras públicas no âmbito dos acordo-quadros ........................ 106

5.2.2.11.2 Experiência de realização de CP no âmbito de Acordos-Quadro .................................................................... 106

5.2.2.11.3 Avaliação do processo de Aquisições Públicas no âmbito dos Acordos-Quadro ........................................... 107

5.2.2.11. 4 Acordos-Quadro utilizados pelas entidades respondentes. ........................................................................... 107

5.2.2.11.5 Opinião sobre a utilização de Acordos-Quadro ............................................................................................... 108

5.3. ANÁLISE DAS RESPOSTAS AO INQUÉRITO DAS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS ............................................ 109

5.3.1.OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO INQUÉRITO ............................................................................................................ 109

5.3.1.1 Objectivos ............................................................................................................................................................ 109

5.3.1.2 Estrutura do Inquérito ......................................................................................................................................... 109

5.3.1.3. Adesão ao Inquérito ............................................................................................................................................ 110

5.3.2. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS ................ 111

5.3.2.1.Caracterização das entidades adjudicatárias que responderam ao inquérito...................................................... 111

5.3.2.2 Nível funcional em que se encontra o tratamento das questões relativas à CPE e ao CCP .................................. 111

5.3.2.3 Volume de negócios e volume de contratações por ajuste directo com uso de plataformas .............................. 113

5.3.2.4 Dificuldades no uso da Plataforma ...................................................................................................................... 113

5.3.2.5 Análise dos impactos da CPE e do CCP ................................................................................................................. 115

5.3.2.5.1 Impactos nos custos e no tempo ...................................................................................................................... 115

5.3.2.5.2 Impactos na capacidade de obter adjudicação do negócio e clareza dos critérios utilizados ........................... 116

5.3.2.6 Possibilidade de alterações organizacionais induzidas pela CPE e o CCP ............................................................. 118

5.3.2.7 Importância a conceder futuramente ao marketing electrónico ......................................................................... 119

5.3.2.8 Investimento Tecnológico .................................................................................................................................... 119

5.3.2.9 Formação já realizada e a fazer no futuro ............................................................................................................ 120

5.3.2.10 Necessidade de proceder à contratação de Técnicos de CPE ............................................................................ 121

VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................................................ 122

VII. FONTES DE INFORMAÇÃO ....................................................................................................................................... 124

7.1. LEGISLAÇÃO E TEXTOS DE APOIO .......................................................................................................................................... 124

7.2. BIBLIOGRAFIA INTERNACIONAL ............................................................................................................................................ 124

7.2.1 Organizações Internacionais ............................................................................................................................................. 124

7.7.2 Autores Especializados ........................................................................................................................................................ 125

ANEXOS ..................................................................................................................................................................................... 127




ANEXO IV - INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS



ÍNDICE DE GRÁFICOS E TABELAS

Figura 1 – Taxionomia de Procedimentos .................................................................................................................... 12

Quadro 1 – Novos Prazos para Entrega de Propostas e Candidaturas a partir da Data de Envio do Anúncio ou Convite por Via Electrónica para os Principais Procedimentos ................................................. 17

Quadro 2-Condições para a potenciação da Contratação Electrónica.............................................................. 19 Tabela 1 - Entidades que responderam ao inquérito .............................................................................................. 85

Tabela 2 – Que entidades já estão usando a CPE e O CCP ...................................................................................... 89

Tabela 3 - Razões para não ter iniciado a CPE relacionadas com as Plataformas ....................................... 90

Tabela 4 – Outras causas de não utilizar a CPE .......................................................................................................... 91

Tabela 5 - Recursos de Formação Utilizados ............................................................................................................... 98

Tabela 6 - Necessidade de Investimento Tecnológico .......................................................................................... 102

Tabela 7. - Finalidades do Investimento em Tecnologia ..................................................................................... 103

Tabela 8 - Dificuldades sentidas com o uso do CCP e CPE .................................................................................. 104

Tabela 9 - Acordos Quadros utilizados pelas entidades respondentes ........................................................ 107

Tabela 10 - Causas da opinião desfavorável ao uso dos Acordo-Quadro .................................................... 108

Tabela 11 Causas da opinião favorável ao uso dos Acordo-Quadro .............................................................. 108

Tabela 12 - Comparação do nível funcional dos respondentes nas entidades adjudicantes e adjudicatárias ......................................................................................................................................................................... 112

Tabela 13 - Outras dificuldades sentidas pelas entidades adjudicatárias no uso das plataformas . 114 Gráfico 1 - - Entidades que responderam ao inquérito (Tipologia de entidades mais desagregada) 86

Gráfico 2- Nível e Função do Respondente ................................................................................................................... 87

Gráfico 3-Nível actual de implementação do novo sistema .................................................................................. 88

Gráfico 4.- Razões de não estar a usar a CPE ............................................................................................................... 90

Gráfico 5 - Escolha das Plataformas Electrónicas ...................................................................................................... 92

Gráfico 6 - Impactos sobre custos ..................................................................................................................................... 93

Gráfico 7 – Impactos sobre o tempo ................................................................................................................................ 93

Gráfico 8 - Impacto sobre concorrência ......................................................................................................................... 95

Gráfico 9 – Impacto sobre Transparência ..................................................................................................................... 95

Gráfico 10 – Impacto sobre Burocraciadas propostas ............................................................................................ 96

Gráfico 11 – Impacto sobre valor ...................................................................................................................................... 96

Gráfico 12- Esforço em formação ..................................................................................................................................... 98

Gráfico 13 – Investimento futuro em Formação ........................................................................................................ 99

Gráfico 14 –Alterações funcionais ................................................................................................................................. 100

Gráfico 15 – Possibilidade de novas contratações ................................................................................................. 101

Gráfico 16 – Esforço previsível de Investimento Tecnológico .......................................................................... 101

Gráfico 17 - Entidades que responderam às questões sobre Compras Públicas no âmbito dos Acordos-Quadro .................................................................................................................................................................... 106

Gráfico 18- Experiência de realização de CP no âmbito de Acordos-Quadro ............................................ 106

Gráfico 19 - Avaliação do processo de Aquisições Públicas no âmbito dos Acordos-Quadro ............ 107

Gráfico 20 – Tipo de entidades adjudicatárias que responderam ao inquérito ........................................ 111

Gráfico 21 - Nível funcional dos respondentes ao Inquérito, nas entidades adjudicatárias ............... 112

Gráfico 22.- Dificuldades no uso das Plataformas .................................................................................................. 113

Gráfico 23 - Impactos nos custos ................................................................................................................................... 115

Gráfico 24 - Impactos no tempo ..................................................................................................................................... 116

Gráfico 25 - Aceleração do processo de adjdicação ............................................................................................... 116

Gráfico 26 - Clareza de critérios de avaliação .......................................................................................................... 117

Gráfico 27 – Alterações Orgaizacionais ....................................................................................................................... 118

Gráfico 28 – Importancia do Marketing Electrónico ............................................................................................. 119

Gráfico 29 –Investimento tecnológico ......................................................................................................................... 120

Gráfico 29 – Formação realizada .................................................................................................................................. 120

Gráfico 30- Formação a fazer no futuro ...................................................................................................................... 121



ABREVIATURAS

InCI- Instituto da Construção Imobiliária

OPET- Observatório da Prospectiva da Engenharia e da Tecnologia

ANCP- Agência Nacional das Compras Públicas

CPE- Contratação Pública Electrónica

CCP- Código dos Contratos Públicos

EU- União Europeia

CEC- Comissão Europeia



Este projecto foi realizado com a contribuição das empresas de serviços de inovação Bestsintese e eWAY.





1

SUMÁRIO EXECUTIVO

“Muda antes de teres de o fazer”

Jack Welsh 1. Inovação e Mudança O novo quadro legal da contratação pública aprovado em Portugal e que inclui o DL 18/2008 e os diplomas complementares induz um processo de vastas e profundas mudanças não só em relação a todos os contratos públicos – e cujo valor se aproxima dos 18% do PIB – mas também na cultura, nos modelos de gestão e na tecnologia das entidades do Sector Público Alargado (mais de 14000) e nos fornecedores por virtude das seguintes importantes alterações, as quais também resultam das novas orientações comunitárias (em especial, das Directivas 17 e 18 de 2004):

a) O novo código abrange a generalidade dos contratos públicos, desde os de empreitada ou aquisição de bens e serviços aos de locação, concessão ou de sociedade pelo que evanescem as omissões do regime anterior; b) O novo código ao transpor correctamente as directivas oferece um leque diversificado de novos procedimentos desde o novo ajuste directo (que se deveria designar por convite) até aos modelos simples e complexo da qualificação, desde o procedimento de negociação aos Acordos-Quadro e aos sistemas de aquisição dinâmica, permitindo elevada flexibilidade nas opções de gestão a adoptar pelas entidades adjudicantes; c) O novo quadro de contratação pública aposta na total desmaterialização dos procedimentos de formação, na própria adjudicação e celebração do contrato em todos os sistemas de recolha e de reporte (com o portal base.gov.pt), de estatísticas e de monitorização visando alcançar a maior transparência do que é exemplo o Observatório das Obras Públicas.

Convém ter presente, que, após o período de transição, a obrigatoriedade da adopção da via electrónica para generalidade dos contratos públicos já em vigor desde 1 Nov. 2009 coloca Portugal em lugar pioneiro da UE27 contrastando com os índices de adopção da via electrónica de outros Estados como Inglaterra (5%), Escócia (30%), Itália (4% para bens e serviços; 0% para empreitadas), etc. E é especialmente encorajador verificar que em Portugal, no 1º Semestre de 2009 já se realizaram 25% dos concursos públicos por plataforma electrónica apesar das conhecidas delongas ocorridas no processo da sua certificação. Trata-se, pois, de um dos processos de mudança mais radicais em direcção à sociedade de informação pelo que será essencial acompanhá-lo e apoiá-lo a fim de corrigir deficiência e ultrapassar dificuldades. É neste contexto que se compreende a oportuna iniciativa de do InCI de haver solicitado em Julho de 2009 a realização deste primeiro inquérito sobre tal processo de mudança, incidindo sobre os impactos gerados pela adopção da via electrónica sobre entidades adjudicantes e sobre fornecedores.



2

2. O Inquérito O trabalho desenvolvido baseou-se numa matriz de inquirição que foi inicialmente ensaiada e aprofundada sobre casos de estudo tratados de forma personalizada: a) Secretaria-geral do Ministério da Justiça, ANA Aeroportos e RTP; b) Mota-Engil e OMEP Neste estudo descrevem-se as análises, as entrevistas e as respostas destas entidades e empresas já adoptando plenamente plataformas electrónicas e apresentando comentários especialmente pertinentes. A partir desta primeira fase, desenvolveu-se o processo de inquirição geral abrangendo as 1200 entidades adjudicantes constantes da lista do MFAP e cerca de 200 fornecedores extraídos aleatoriamente da lista de contratados fornecidos pelo InCI (empreitadas, bens e serviços). Esta inquirição foi feita em Setembro 2009, momento difícil de preparação dos novos sistemas de contratação atingindo-se muitas entidades que ainda estavam a escolher e a contratar uma plataforma. Ou seja, a data de observação corresponde a um dos momentos mais críticos de processo de mudança pelo que, em geral, prevalece o receio de mudança, o risco de insucesso, o pessimismo quanto ao futuro. Ora, importa sublinhar que, surpreendentemente, os resultados mostram o oposto. Na verdade, e em síntese: I – Quem Respondeu?

a) 171 Entidades Adjudicantes b) 32 Fornecedores

II – A importância dada ao tema e a este inquérito assume nível muito elevado e raro para este tipo de processos claramente expresso pelo nível de responsabilidade do respondente:

a) Entidades Adjudicantes Dirigente: 64% Técnico Superior: 23%

b) Fornecedor Dirigente ou Gestor de nível intermédio ou superior: 51% Técnico especialista: 23%

III – Melhorar a transparência (Entidades adjudicantes)?

Aumento: 92% Redução: 8%

IV – Redução dos tempos?

a) Entidades Adjudicantes Dirigente: 62% Técnico Superior: 38%

b) Fornecedores Redução: 50% Aumento: 50%

dos que se manifestam sobre a variação em estudo.



3

V – Redução dos custos? a) Entidades Adjudicantes

Dirigente: 79% Técnico Superior: 21%

b) Fornecedores

Redução: 69% Aumento: 31%

dos que se manifestam sobre a variação em estudo. VI – Melhoria da valia global das propostas (Entidades Adjudicantes)?

Melhoria: 77% Pioria: 23%

Mas os processos de mudança não se estão a realizar sem dificuldades tal como é evidente do Quadro-Síntese que resultou da extensa análise dos conteúdos elaborada sobre as respostas descritivas:



4

Dificuldades sentidas com o uso do CCP e CPE

Legislação Fornecedores Plataformas Processuais Formação Recursos Humanos Tipo de Dificuldade Ve-

zes Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Complexidade do CCP -não simplificou Contratação Pública

12 Desconhecimento do CCP pelas pequenas e médias empresas

8 Aquisição das plataformas

4 Incerteza de procedimentos.

1 Falta de formação dos profissionais afectos aos processos

7 Resistência à mudança

2

Vastidão de artigos e remissão constante para outros

10 Dificuldade em utilizar plataformas

8 Número excessivo de plataformas

6 Falta de comissão de apoio nesta fase

4 Falta de formação dos intervenientes na CPE

3 Falta de Recursos Humanos

2

Linguagem excessivamente jurídica dificil de intepretar

14 Falta de inscrição nas plataformas

5 Preferência por 1 única plataforma

5 Aumento de burocracia -1ª fase

4

Desajustamento aos casos concretos e às pequenas e médias empresas

2 Rompimento de Hábitos

4 Falta de ligação entre as plataformas

1 Morosidade dos procedimentos, da Internet e de publicação no Base das transacções

3

Duvidas de interpretação; Ausência de manuais de esclarecimento

3 Exclusão de concursos por inadaptação às novas normas

2 Falta de ligação das plataformas com o D.R e com o BASE

1 Falta de Entidades certificadoras e assinaturas digitais

8

Falta de entidade esclarecedora das dúvidas inerentes ao CCP

3 Necessidade de consultar vários Códigos para classificação de CPV

1 Validação de acesso constante e repetido com morosidade do processo

1 Atrasos na entrega dos registos criminais

11

Falta de clarificação das compras através dos acordos -quadro

1 Fixação preços base Elaboração dos cadernos de encargos

2

Desacordo com o a matéria relativa a erros e omissões

1 Obrigatoriedade de contratos escritos a partir de 10.000E

1



5

Em relação a outras modalidades de contratação pública, designadamente sobre a utilização de Acordos-Quadro da ANCP as respostas divergem:

• Melhoria – 33% • Indiferença – 27% • Pioria – 40%

Como é evidente, a situação actual é já muito distinta da observada pelo que parece essencial repetir esta inquirição no 1.º Trimestre de 2010 a fim de conhecer como evoluiu a dinâmica cujo arranque aqui foi fotografado, sendo então também possível abordar outras questões relacionadas com o desempenho das plataformas e a interoperabilidade dos sistemas. Em síntese, e em paralelo com os sucessos vertiginosos que Portugal tem obtido noutras frentes de avanço para a sociedade de informação tais como o acesso à banda larga ou a informatização das escolas, tudo indica que Portugal vir a pode constituir-se no caso mais avançado da EU no que respeita a e-procurement e passar a desenvolver dinâmicas de maior transparência, equidade e eficácia, em especial se forem sendo ultrapassadas as limitações apontadas neste relatório. Por último, uma palavra de agradecimento ao InCI pela confiança depositada e a todas as entidades públicas e privadas, que em condições especialmente adversas, preferiram participar, comentar e responder.



6

I. INTRODUÇÃO Apresenta-se neste documento o estudo sobre os “ Impactos Tecnológicos da

Contratação Pública Electrónica” realizado pelo OPET para o InCI desde Julho de

Novembro de 2009. Os casos de estudo foram desenvolvidos em Agosto, os inquéritos

realizados em Setembro, a análise dos resultados em Outubro e a elaboração do relatório

final em Novembro passado, o que permite apresentá-lo na data contratual para o seu

termo de 10 de Dezembro de 2009.

Como é evidente, as perspectivas e opiniões apresentadas neste relatório resultam das

respostas fornecidas pelas entidades inqueridas e não vinculam, quer o InCI, quer o

OPET.



7

II. AS INOVAÇÕES DO NOVO QUADRO LEGAL DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA O novo Código dos Contratos Públicos e diplomas complementares estabelecem importantes inovações, em especial, no que respeita aos seus âmbitos subjectivo e objectivo, aos tipos de procedimentos que podem ser utilizados para a formação dos contratos, às exigências quanto aos modelos de qualificação de candidatos e de avaliação de propostas e à plena substituição do papel pela via electrónica (contratação electrónica). Na verdade, muito embora seja a contratação electrónica aquela que gera impactos tecnológicos directos mais evidentes, as restantes inovações também são condicionantes ou factores importantes de tais impactos pelo que importa analisá-los.

2.1. ÂMBITO SUBJECTIVO O novo Código, segundo o estabelecido nas Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE abrange três grandes grupos de entidades: - Grupo I

Este grupo inclui (Artigo 2º - 1a), b), c), d), e), f)) as entidades públicas que integram as administrações – Estado, Regiões Autónomas, Autarquias Locais, Institutos Públicos, Fundações Públicas(1) e Associações Públicas. Também se incluem neste grupo as associações (Artigo 2º - 1g) de que façam parte uma ou várias pessoas colectivas referidas anteriormente “desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente designada pelas mesmas. Estas entidades possuem sempre a natureza de contraente público tal como já se referiu.

- Grupo II

II-A - Este grupo não se baseia na natureza pública da entidade (a qual pode ser pública ou privada) tal como acontecia com o grupo anterior mas no seu objecto e na sua dependência. Quanto ao objecto, diz-se (Artigo 2º - 2 a) i)):

(1) Na última versão do Código foi acrescentada na alínea e) a exclusão das fundações previstas pelo novo regime do ensino superior (Lei 62/2007) passando a referir: As “fundações públicas, com excepção das previstas na Lei nº 62/2007 de 10 de Setembro”. Esta exclusão merece dois comentários: - parece assim confirmar-se a natureza pública das referidas fundações (apesar da referência ao direito privado no texto da citada lei) pois, se assim não fosse, esta excepção era desnecessária; - atendendo a que é orientação da Directiva a inclusão neste grupo das entidades com natureza pública e considerando a observação anterior, não é evidente que a futura jurisprudência europeia venha a aceitar esta exclusão. Se esta exclusão vier a confirmar-se, parece lógico incluir estas instituições no Grupo II.



8

- “Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial”. O Artigo 2º - 3 esclarece este conceito dizendo que são “aquelas de interesse geral” cuja actividade económica se não submeta à lógica do mercado e de livre concorrência.

Quanto à dependência, refere-se em Artigo 2º - 2 a) ii)) que: - sejam financiadas maioritariamente por entidades do Grupo I ou delas

dependam através de: • seu controlo de gestão ou • tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização

cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas entidades.

Neste Grupo II inclui-se, pois, a generalidade do sector empresarial do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, ou seja, entidades criadas pelas Administrações com fins de utilidade geral e delas dependentes, tais como empresas públicas ou privadas. II-B - Este grupo (Artigo 2º - 2b) inclui quaisquer pessoas colectivas que se encontrem na situação referida em II-A relativamente a uma entidade que seja, ela própria, uma entidade adjudicante nos termos do mesmo Grupo II-A; II-C - Este grupo (Artigo 2º - 2c) inclui as associações de direito privado que prossigam finalidades a título principal de natureza científica e tecnológica, desde que sejam maioritariamente financiadas pelas entidades do Grupo I, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja directa ou indirectamente designada pelas mesmas II-D – Este grupo (Artigo 2º - 2d) inclui associações de que façam parte uma ou mais pessoas colectivas pertencentes ao Grupo II (A ou C) desde que sejam por elas maioritariamente financiadas, delas dependam por controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas entidades. Ou seja, a aplicação do âmbito subjectivo obedece a uma lógica transitiva pelo que, por exemplo, uma empresa de direito privado ou público, criada para fins não comerciais ou industriais e financiada por outra que seja financiada ou dependente do Estado, também é incluída no âmbito de aplicação do Código. Por último, observe-se que também surgiu na última versão deste Código a referência particular a associações “que prossigam finalidades a título principal de natureza científica e tecnológica” (Grupo II-C) as quais se distinguem de II-D pela natureza das entidades que as financiam ou de que dependem (Grupo I) já que as relativas ao Grupo II-D pertencem ao Grupo II. Esta disposição orienta-se especialmente para entidades de “interface” Ensino Superior-Empresa, financiadas ou controladas por entidades públicas do próprio Ensino Superior e que operem em regime de concorrência pelo que não seria evidente a sua inclusão no Grupo II-A.



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- Grupo III (Sectores Especiais)

III-A – Outras entidades (Artigo 7º-1a)) criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral com carácter industrial ou comercial e que sejam pessoas colectivas exercendo actividades nos sectores da água, energia, transportes e serviços postais e em relação às quais, entidades incluídas em I ou II possam “exercer, directa ou indirectamente, uma influência dominante”. O nº 2 deste Artigo enumera possíveis situações que correspondem aqui à referida “influência dominante”:

a) a maioria do capital social; b) a maioria dos direitos de voto; c) o controlo de gestão; d) o direito de designar, directa ou indirectamente, a maioria dos titulares dos órgãos

de administração, de direcção ou de fiscalização. III-B - Entidades (Artigo 7º-1b)) não pertencentes a I ou II e que gozem de direitos especiais ou exclusivos (não atribuídos no âmbito de procedimento de formação do contrato com publicidade internacional) e que tenham por efeito, cumulativamente:

a) reservar-lhes, isoladamente ou com outras, o exercício de actividades nos sectores da água, energia, transportes e serviços postais;

b) afectar substancialmente a capacidade de outros exercerem uma ou várias dessas actividades.

III-C - Incluem-se aqui as entidades (Artigo 7º-1c)) constituídas exclusivamente por outras do Grupo III e destinadas a prosseguirem actividades nos mesmos sectores, sendo por elas maioritariamente financiadas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, direcção ou fiscalização cuja maioria dos seus titulares seja, directa ou indirectamente, designada por tais entidades.

Em suma, o âmbito da contratação pública fica, agora, inequivocamente alargado a uma população de entidades que, em Portugal, ultrapassa as 14 000 e que apresentam elevado índice de diversidade. No que respeita ao objecto deste estudo, o impacto tecnológico também acompanhará tal diversidade, desde o grande instituto público (Grupo I) à empresa pública (Grupo II), desde a pequena Junta de Freguesia (Grupo I) à EDP (Grupo III).

2.2 ÂMBITO OBJECTIVO O Código também abrange agora maior diversidade de contratos pois inclui, não só os tradicionais contratos de empreitadas de obras públicas (EOP), e de aquisições de bens ou serviços (AS), mas também a locação de bens (LABM) e os contratos de concessão (CC) ou de sociedade (CS). Consequentemente, é provável que alguns destes contratos cuja celebração implicava anteriormente especiais autorizações legislativas aprovadas em Conselho de Ministros – caso do contrato de concessão – e que, agora podem ser formados segundo as regras do Código, passem a conhecer maior índice de utilização.



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Esta evolução também terá exigências de gestão e de utilização das tecnologias por parte, quer dos adjudicantes, quer dos potenciais vendedores.

2.3 TIPOS DE PROCEDIMENTOS Os tipos de procedimento de formação dos contratos são agora significativamente alargados passando a incluir: Os tipos de procedimento considerados são:

1) Ajuste Directo – AD: Artigos 112º a 129º 2) Concurso Público – CP: Artigos 130º a 154º 3) Concurso Público Urgente – CPU: Artigos 155º a 161º 4) Concurso Limitado por Prévia Qualificação – CLPQ: Artigos 162º a 192º 5) Procedimento de Negociação – PN: Artigos 193º a 203º 6) Diálogo Concorrencial – DC: Artigos 204º a 218º 7) Acordos-Quadro – AQ: Artigos 251 a 259º 8) Concurso de Concepção – CC: Artigos 219º a 236º 9) Sistemas de Aquisição Dinâmicos – SAD: Artigos 237º a 244º 10) Sistema de Qualificação – SQ: Artigos 245º a 250º

Observe-se que SQ é apenas válido para as entidades do Grupo III e relativas a actividades dos sectores especiais e que o Artigo 33º especifica as modalidades que se podem adoptar pelas entidades do Grupo III nos sectores especiais:

“Artigo 33.º”

Escolha do procedimento em função da entidade adjudicante 1 – Sem prejuízo do disposto nos artigos 24.º a 27.º e no n.º 3 do artigo 31.º, para a formação

de contratos que digam directa e principalmente respeito a uma ou a várias das actividades

exercidas nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais pelas

entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 7.º, estas entidades devem adoptar, em

alternativa, o concurso público, o concurso limitado por prévia qualificação ou o procedimento

de negociação.

2 – Para a formação dos contratos referidos no número anterior não pode ser adoptado o

procedimento de diálogo concorrencial.

3 – Ainda que os contratos a celebrar não digam apenas respeito a uma ou a várias das

actividades por elas exercidas nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços

postais, o disposto no n.º 1 é sempre aplicável às entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do

artigo 7.º, desde que não seja possível determinar a que actividade tais contratos dizem

principalmente respeito.

4 – O disposto no n.º 1 não é aplicável às entidades adjudicantes referidas no n.º 2 do artigo 2.º

quando os contratos a celebrar não digam apenas respeito a uma ou a várias das actividades

por elas exercidas nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e

não seja possível determinar a que actividade tais contratos dizem principalmente respeito.”

Observe-se que as principais especificidades procedimentais para os sectores especiais são: a) a impossibilidade de usar o DC; b) a possibilidade generalizada de usar o PN. O ajuste directo não implica processo concorrencial (embora possam ser convidadas diversas entidades) pelo que pressupõe estar o adjudicante em condições de adjudicar a tal



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processo. Em geral só é aplicável para contratos de menor valor ou sujeitos a condicionalismos especiais. Permite que se preveja processo de negociação (EOP, LABM, AS). O concurso público é o procedimento mais aberto sendo os candidatos apenas sujeitos ao exame de habilitação. No final deste procedimento pode existir um leilão electrónico (mas não para EOP o qual permitirá introduzir uma dinâmica competitiva interactiva adicional. O concurso público urgente é um regime especial (introduzido numa das últimas versões propostas do Código) e é apenas válido para LABM e AS relativamente a bens ou serviços de uso corrente (mas não EOP, respeitando os valores limites do Ajuste Directo. O prazo mínimo para apresentação de propostas pode ser de 24 horas após publicação do anúncio. Também se exige que o critério de adjudicação seja o do preço mínimo. O concurso limitado por prévia qualificação introduz plenamente o princípio concorrencial mas restringe-o àqueles candidatos que consigam ser qualificados, ou seja, satisfaçam exigências acrescidas, o que é objecto de decisão numa primeira fase do concurso. Também é possível complementar com leilão electrónico (mas não para EOP) No diálogo concorrencial, a primeira etapa visa escolher objecto do contrato pelo que só após esta fase é necessário elaborar o caderno de encargos. Desenvolve-se então o processo concorrencial para recepção e análise de propostas. Os Acordos-Quadro permitem, através de concurso público, seleccionar propostas numa primeira fase a partir da qual é possível seleccionar propostas finais e celebrar contratos. O concurso de concepção é um CP orientado para a selecção de uma ideia. O sistema de aquisição dinâmico é um procedimento concorrencial baseado totalmente em meios electrónicos para LABM e AS relativos a bens ou serviços de uso corrente. Importa sublinhar que as novas Directivas e o Código oferecem um espectro amplo de procedimentos, passando a poder reconhecer-se que nem sempre o adjudicante possui informação e esclarecimento completos sobre o que pretende adquirir e passando também a poder optar-se por procedimentos em uma só etapa ou em etapas múltiplas. O novo mapa de opções é representado na Figura 1:



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Figura 1 – Taxionomia de Procedimentos

Esta maior possibilidade de escolha também vai exigir maior capacidade de selecção por parte da entidade adjudicante e maior capacidade de resposta por parte dos vendedores, no que respeita à variabilidade dos procedimentos e, em especial, aos muito menores tempos que irão dispor para apresentarem as suas propostas. Os maiores limites de valor agora atribuídos ao ajuste directo também exigirão a utilização das tecnologias da informação para, por antecipação, fornecer a cada entidade adjudicante informação apropriada sobre a potencial oferta de cada empresa.

2.4 QUALIFICAÇÃO DE CANDIDATOS E AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS O novo Código é especialmente exigente quanto à modelação matemática do processo a adoptar pelo júri para a avaliação das propostas (desde que se adopte o critério da proposta economicamente mais vantajosa e não a do preço mínimo, tal como é geralmente o caso, pois este último apenas se recomenda para objectos de contrato com características padronizadas) e quanto à sua divulgação com as peças do procedimento, de modo a que cada concorrente possa “simular” a avaliação de que a sua proposta será objecto. A qualificação também pode resultar do chamado modelo complexo segundo o qual se qualificam os N candidatos melhor pontuados, também aqui se exigindo total especificação e divulgação do modelo matemático que irá ser utilizado.

Adjudicante com informação completa

Processo com múltiplas etapas

Adjudicante sem informação completa

Processo com etapa única

• AQ (c/ especificações completas)

• SAD (1)

• AD; CP; CLPQ

• CPU (1)

• PN

• CP ou

• CLPQ sem projecto

• CC (2)

• DC (3)

• AQ (s/ especificações completas)

• SQ (4)

(1) – Só para bens e serviços de uso corrente (3) – Só para adjudicantes I e II (2) – Seguido de outro procedimento (4) – Só para adjudicantes III (sectores especiais)



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Estas novas regras exigem que, aquando da abertura do procedimento, a entidade conheça bem os seus objectivos e os atributos que julga relevantes para o objecto do contrato, devendo subdividir estes em dois grupos:

a) os atributos obrigatórios (a especificar como tal no caderno de encargos) b) os atributos sujeitos à concorrência, em geral, associados a bandas de variação

permitidas aos concorrentes. Como se sabe, estes últimos devem ser definidos por descritores, escalas de pontuação e coeficientes de ponderação e que exige a cada entidade adjudicante a capacidade de simular as possíveis respostas e validar os correspondentes graus de preferência mas também aos concorrentes a capacidade de estimar, antecipadamente, a sua pontuação global e, como tal, a sua força concorrencial. Os principais objectivos desta inovação são bem evidentes:

• Tornar mais transparente o processo de avaliação, reduzindo-se a arbitrariedade e o subjectivismo;

• Evitar excessivas delongas nos trabalhos dos júris.

2.5 CONTRATAÇÃO ELECTRÓNICA Esta é, por certo, a inovação que mais directamente ocasiona múltiplos impactos tecnológicos. Na verdade, a partir do final de Outubro 2009, é obrigatória a plena desmaterialização de todo o ciclo da contratação pública desde a divulgação da abertura do procedimento até todas as actividades do júri e aos últimos anúncios de execução. Esta inovação concretiza o chamado princípio “tout electronique” que vem sendo prosseguido como grande objectivo estratégico pela própria União Europeia. Na verdade, a Directiva 1999/93/CE de 13 Dezembro estabelece o quadro orientador relativo às assinaturas electrónicas e as próprias Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE apostam fortemente na contratação electrónica. A adopção desta importante inovação veio sendo defendida, desde as versões iniciais do Código, e prossegue 3 grandes objectivos:

A – Dificultar a corrupção Diversos organismos internacionais, tais como a OCDE, têm vindo a concluir que a maior divulgação de anúncios de abertura de procedimento, de adjudicação e de resultados de execução através da internet dificulta significativamente as práticas de corrupção. Ora, este Código prevê a completa “webização” de todo o ciclo de divulgação dos anúncios de abertura de procedimento, de adjudicação e dos resultados da própria execução. B – Reduzir os cursos de transacção Definem-se os custos de transacção como todos aqueles que é necessário suportar para concretizar a boa execução de um contrato visando estabelecer a pretendida relação de troca de valores.



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Estes custos incluem numerosas componentes para a entidade adjudicante e para o potencial fornecedor as quais se referem seguidamente para o caso-base do concurso-público:

I) Entidade Adjudicante

A. Preparação das peças do procedimento B. Publicação do anúncio C. Gestão do procedimento de formação do contrato, incluindo processos

de esclarecimento D. Gestão do acto público E. Actividade de análise e avaliação de propostas (Júri) F. Adjudicação e anúncio G. Preparação e outorga do contrato H. Anúncio de execução

II) Potencial Fornecedor (concorrente) A. Acesso à informação relativa ao anúncio B. Deslocações e aquisições C. Preparação da proposta e gestão de processo de esclarecimento D. Apresentação da proposta E. Apresentação dos documentos de habilitação F. Participação no acto-público G. Análise do relatório preliminar e gestão do processo de reclamações H. Análise da proposta de contrato e sua outorga

Estes custos de transacção têm sido muito elevados no nosso país pelo que um dos objectivos na contratação electrónica é a sua redução. Com efeito, em relação a I, algumas componentes anulam-se: B e D, enquanto que outras podem ser realizadas com maior eficiência, reduzindo custos de transferência de informação e de sucessivas fotocópias (em especial A e E). Em relação aos primeiros, estudaram-se diversas entidades adjudicantes onde, por procedimento, B se aproxima de 2000 euros e D é, em média, cerca de 300 euros. Todavia, maiores entidades, como uma das empresas analisadas, despendiam anualmente cerca de 1 milhão de euros em B e de 500 mil euros em D para um montante anual contratado de 180 milhões de euros pelo que a redução destes dois custos por virtude de contratação electrónica é de cerca de 1500 mil euros. As economias inerentes a A e E dependem muito dos sistemas de informação da própria organização, do seu relacionamento com os fornecedores dos documentos específicos das peças (estudos, projectos, etc.) e do próprio hábito de imprimir ou não todos os documentos relevantes. A adopção de plataformas integradas para apoio à concepção, ao desenvolvimento e à avaliação de projectos (por exemplo, PLAGE, potenciando linguagens BIM) pode reduzir drasticamente os custos anteriormente existentes. No que respeita ao potencial vendedor, anulam-se A, B, E (só existente para o adjudicatário), eliminam-se os custos de reprodução em papel das diversas cópias da proposta exigidas pelo procedimento e pode reduzir-se significativamente C. Quanto à soma de A com B e com E, numerosos exemplos analisados apontam para 2500 euros por procedimento enquanto que a redução do custo de C depende de condições e factores semelhantes aos referidos para I quanto a A e E.



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Em contrapartida, a entidade adjudicante deve suportar o custo de utilização de uma plataforma electrónica, o qual, embora muito variável, poderá aproximar-se de 200 euros e o potencial vendedor deverá suportar o custo de acesso e certificação, próximo de 100 euros. Em suma, a título aproximado e médio, as entidades adjudicantes podem esperar reduções de custo acima de (2000+300-100) = 2200 euros por procedimento e os potenciais vendedores reduções acima de (2500-100) = 2400 euros. C – Acelerar o processo decisório e torná-lo mais transparente É natural que o acesso imediato a toda a documentação, a maior facilidade de manipulação da informação (por exemplo, medições de projectos, muito especialmente se apresentados em softwares especializados e não em simples ficheiros pdf) e a maior facilidade na construção de análises comparativas sem nova introdução de dados agilizem o processo de análise e avaliação, tornando-se mais rápido, tal como resulta da inovação 1.5.



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III. OS IMPACTOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELECTRÓNICA E SEUS CONDICIONANTES

3.1. TIPOLOGIA DE IMPACTOS Conforme se referiu anteriormente, a adopção da contratação pública electrónica surge associada a um conjunto de inovações importantes cujos efeitos potenciarão aqueles, pelo que se julga vantajoso não dissecá-lo. As tipologias de impactos têm vindo a ser muito discutidos na literatura (ver por exemplo, European Commission (2004)a, European Commission (2004)b, World Bank (2003), Aberdeen Group (2008), Vaidya, K. et all, CINET (2004)) mas julga-se dever propor a classificação seguinte:

A – Redução dos custos de transacção B - Redução dos tempos de contratação C – Acréscimo da transparência D – Acréscimo da competitividade E – Maior valia da proposta seleccionada F – Maior integração com os sistemas de informação

3.2 CUSTOS DE TRANSACÇÃO A problemática dos custos de transacção – particularmente elevados no nosso país – já foi abordada em 2.1.5 e depende, como é evidente do modo de execução dos procedimentos de contratação, por parte da entidade adjudicante, e da participação nos procedimentos de cada potencial fornecedor. Por parte da entidade adjudicante, julga-se poder propor dois estádios de execução com diferentes impactos nos custos:

a) Integração nula ou reduzida e análises baseadas em papel

Neste estádio, o júri e o órgão competente para contratar baseiam os seus trabalhos em versões em papel dos documentos e as peças do procedimento foram preparadas em papel. Também é inexistente ou quase a integração dos dados de entrada e saída da plataforma com os sistemas de informação da entidade. Neste estádio, as reduções de custo correspondem apenas às parcelas B e D (anúncio e gestão do acto público) próximas de 2300 euros, devendo-se subtrair o custo da plataforma (aproximadamente 100 euros). b) Ambiente de trabalho desmaterializado e integração com o sistema de informação.

Neste estádio, produzem-se economias muito elevadas também associadas a grandes ganhos de eficácia. Refiram-se os casos seguintes:

• Especificação dos projectos em linguagem BIM passando a receber os documentos em softwares especializados, facilitando-se as operações de medição e revisão;

• Modelação multi-critério das propostas através de softwares especializados como o SIAP2008 integrados com a plataforma evitando-se operações de carregamento de dados;



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• Integração dos dados com o ERP da entidade, autonomizando-se operações de orçamentação, cabimentação, lançamento contabilístico e de inventariação.

Neste estádio, reduz-se drasticamente a documentação em papel e atingem-se níveis de qualidade, eficácia e eficiência muito elevados. A título exemplificativo, note-se a vantagem resultante da simples introdução dos descritivos dos bens adquiridos nos inventários da entidade a qual passa a ter sempre actualizado o seu inventário, sem necessidade das habituais operações manuais que tantos desperdícios e atrasos ocasionam. Relativamente aos potenciais fornecedores, e para além das reduções de custo de A, B e E, já referidas, podem surgir vantagens muito apreciáveis no “screening” das oportunidades de contrato e na automatização da preparação da proposta, potenciando os elementos digitais recebidos desde que sejam preparados pelos meios informáticos apropriados.

3.3 REDUÇÃO DOS TEMPOS DE CONTRATAÇÃO As Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE ao preconizarem a contratação electrónica permitem significativas reduções de prazos para recepção de propostas, associados aos diversos processos concorrenciais. Apresentam-se seguidamente os prazos para os procedimentos mais importantes:

Quadro 1 – Novos Prazos para Entrega de Propostas e Candidaturas a partir da Data de Envio do Anúncio ou

Convite por Via Electrónica para os Principais Procedimentos

Procedimento Prazo

Concurso Público (Divulgação Nacional – DRE)

≥9 dias (LABM e AS) ; ≥20 dias (EOP) ≥9 dias (EOP muito simples)

Concurso Público (Divulgação no Jornal Oficial da EU – JOUE)

≥40 dias ou ≥29 se PI* ou ≥15 dias se PIC**

Concurso Limitado por Prévia Qualificação a)Qualificação de candidatos

DRE JOUE

b)Apresentação de propostas

DRE JOUE

≥9 dias (inexistente se PIQ***) ≥30 dias ≥9 dias (LABM e AS) ≥20 dias (EOP) ≥9 dias (EOP muito simples) ≥35 dias ou ≥29 se PI* ou ≥15 se PIC**

PI* - Corresponde ao caso de ter havido anúncio de pré-informação ou periódico indicativo e desde que “o mesmo contemple as prestações do objecto do contrato a celebrar” (Artigo 136°). PIC** - Além do referido em PI, se o anúncio de pré-informação ou periódico indicativo tiver sido enviado para o JOUE com antecedência mínima de 52 dias e máxima de 12 meses em relação à data do envio do anúncio de procedimento e contiver todos os dados disponíveis e referidos no Anexo I ou IV de R (Artigo 136°). PIQ*** - Se houver anúncio periódico indicativo (apenas este) e se (Artigo 167°): a) incluir as prestações do objecto do contrato; b) especificar o CLPQ como procedimento; c) indicar um prazo que não pode ser superior a 11 meses a contar do anúncio periódico indicativo para os interessados manifestarem interesse em participar no concurso.



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3.4 ACRÉSCIMO DE TRANSPARÊNCIA A contratação electrónica permite a partilha de informação entre interessados, candidatos ou concorrentes, sob forma electrónica e automática em relação a todas as etapas importantes do procedimento de contratação:

• Anúncio do procedimento À excepção do procedimento por ajuste directo (melhor designado por procedimento por convite), todos os restantes procedimentos pressupõem a publicação de anúncios. Ora, sob o signo do papel, estes anúncios surgiam frequentemente em cantos obscuros de jornais com circulação reduzida e/ou local, pelo que era muito reduzida a sua difusão em grande escala.

Agora, a sua divulgação ocorre através do DRE (e JOUE se for o caso) assegurando o fácil e universal acesso a todos os interessados.

• Divulgação das propostas entre concorrentes Esta divulgação baseava-se no acto público que facultava o acesso muito deficiente e não equitativo entre os participantes enquanto que agora cada participante tem acesso aos conteúdos (não protegido por confidencialidade) das propostas dos restantes candidatos através da plataforma garantindo rigor e equidade.

• Divulgação dos documentos de habilitação do concorrente seleccionado e por ele apresentados

Segundo o novo modelo de contratação, todos os concorrentes podem verificar através da plataforma o conteúdo dos documentos apresentados e verificar a sua adequação.

• Anúncio de contratação e de execução do contrato

Segundo o novo modelo de contratação, passam a ser divulgados pelo DRE e Portal dos Contratos Públicos, os anúncios com a principal informação relativa ao contrato e à sua execução, o que não existia anteriormente

3.5. ACRÉSCIMO DA COMPETITIVIDADE Atendendo a que a divulgação se faz por via electrónica através do portal dos contratos públicos e do DRE (e JOUE, se for o caso) é previsível maior número de concorrentes para cada procedimento. Algumas experiências conduzidas pelos autores (por exemplo, na Câmara Municipal de Sintra, no início desta década) apontam para a duplicação do número de concorrentes para o fornecimento de bens, serviços ou empreitadas. Como é evidente, este acréscimo tende a não existir para os restantes empreendimentos, em relação aos quais o número de concorrentes é fixo. Outrossim, poderá dizer-se que pelo novo Código, aquisições até limites já significativos (em geral, 75000€ ou 150000€ para bens e serviços ou empreitadas, se entidades do Tipo I) serão objecto do procedimento por convite, correndo-se, assim, o risco de reduzir a concorrência. A fim de evitar este retrocesso, importa recomendar que as entidades adjudicantes não utilizem este procedimento convidando apenas um ou um número muito reduzido de potenciais fornecedores.



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Pelo contrário, será vantajoso que:

• Estejam disponíveis, através da plataforma, listas abertas (ou seja, podendo a cada momento acolher novos membros) de fornecedores com capacidade para fornecer o objecto do contrato. Estas listas devem ter em conta processos anteriores de habilitação, avaliação ou qualificação.

• A entidade adjudicante envie o convite através da plataforma a tais listas.

Em qualquer caso, este acréscimo de competitividade tende a inverter-se se for elevado o número de concorrentes que não possam ser aceites no procedimento por virtude de existirem deficiências administrativas, formais ou tecnológicas associadas à sua proposta, pelo que se julga dever prevenir na portaria a possibilidade do júri poder permitir o saneamento de tais deficiências num prazo não superior a 72 horas.

3.6 MAIOR VALIA DA PROPOSTA SELECCIONADA Considerando os impactos favoráveis anteriores, é previsível que o domínio da escolha por parte entidade adjudicante aumente, podendo-se concluir que melhorará a valia da proposta seleccionada por se a “proposta economicamente mais vantajosa”. Todavia, o maior domínio de escolha também exige processos mais elaborados e rigorosos para a avaliação das propostas. Ora, o Código exige a plena explicitação e formalização do modelo matemático de avaliação, bem exemplificado pelo modelo SIAP2008, cumprindo-se, assim, esta condição. Todavia, importa que a entidade adjudicante também o adopte no caso do ajuste directo, evitando-se a situação impraticável de carregamentos manuais de folhas de Excel® para avaliar dezenas de propostas.

3.7 CONDICIONANTES Em suma, tal como é evidente destas análises, a potenciação da contratação electrónica de modo a concretizar os impactos referidos exige condições importantes que se resume no Quadro seguinte:

Quadro 2-Condições para a potenciação da Contratação Electrónica

Impacto| Condicionantes Entidade Adjudicante Potencial Fornecedor

A - Redução dos custos de transacção

-ERP integrado com a pla ta forma

- BIM e s oftwa res especia l i zados pa ra aná l is e / uti l i za ção / gestã o dos

projectos

- Métodos de trabal ho "pa per-free"

- Página i nternet efi caz

- Softwares de preparaçã o e fornecimento da proposta

B - Redução dos tempos de contrataçãoMuito a centuada devi do a o CCP. Poder ser ai nda ma is reduzida por

uti l i zaçã o de PI*, PIC ** ou PIQ ***.

C - Acréscimo de transparência-Adopção da pla ta forma el ectróni ca , mes mo pa ra o caso do Ajus te

Di recto cujo convite deve ser envi ado a ta is l i s ta s

D - Acréscimo de competitividade

-Ava l i açã o da execução dos contra tos a nteriores

- Lis tas aberta s de potencia is fornecedores e sua uti l i za ção para os

convi tes

- Uti l i zaçã o da pla ta forma el ectróni ca mes mo pa ra o caso do a jus te

directo

- Ma rketing activo pa ra oferta de fornecimentos susceptívei s de

convite

- Parti cipaçã o nas l i s ta s de potencia is fornecedores

- Disponibi l idade de técni cos de contra ta ção electrónica que permi ta m

o bom rela ci ona mento com as pl ataforma s e lectrónicas

- Boa a val ia ção no desempenho dos contratos executa dos

E - Maior valia da proposta seleccionada - Adopçã o de modelos mul ti critério para a val ia ção de proposta s- Simula çã o da ava l i açã o a que irá ser suje ita a proposta a quando da

sua e l aboraçã o



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PI* - Corresponde ao caso de ter havido anúncio de pré-informação ou periódico indicativo e desde que “o mesmo contemple as prestações do objecto do contrato a celebrar” (Artigo 136°). PIC** - Além do referido em PI, se o anúncio de pré-informação ou periódico indicativo tiver sido enviado para o JOUE com antecedência mínima de 52 dias e máxima de 12 meses em relação à data do envio do anúncio de procedimento e contiver todos os dados disponíveis e referidos no Anexo I ou IV de R (Artigo 136°). PIQ*** - Se houver anúncio periódico indicativo (apenas este) e se (Artigo 167°): a) incluir as prestações do objecto do contrato; b) especificar o CLPQ como procedimento; c) indicar um prazo que não pode ser superior a 11 meses a contar do anúncio periódico indicativo para os interessados manifestarem interesse em participar no concurso.

Por último, observe-se que a celebração de Acordos-Quadro, aliás, já possível na legislação anterior, pode melhorar o sistema de aquisições das entidades adjudicantes por virtude da agregação das suas aquisições mas também pode ter os efeitos negativos seguintes:

• Impedir a potenciação da evolução tecnológica;

• Esmagamento de preços adjudicando contratos a preços anormalmente baixos (em especial, se não houver o cuidado de estabelecer preços-base);

• Constituição de oligopólios reduzindo o nível de concorrência;

Compreende-se, assim, as reservas que têm vindo a ser colocadas pela própria Comissão Europeia. A fim de evitar estes problemas, recomenda-se a adopção do procedimento também previsto no Código e que consiste no Acordo-Quadro sem especificação total do objecto.



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IV. OS CASOS DE ESTUDO E OS IMPACTOS A utilização opcional do novo sistema de contratação pública totalmente electrónica desde 29 Julho de 2008 e a sua utilização obrigatória, em breve, para qualquer tipo de aquisição pública, aconselham fazer uma avaliação dos diferentes e profundos impactos tecnológicos, económicos e organizacionais induzidos por um processo novo de contratação: totalmente electrónico. Avaliações do mesmo tipo têm sido feitas a nível europeu com o objectivo de avaliar como estão os Estados Membros a caminhar para a adopção do novo sistema de Aquisições Públicas preconizado pelas Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, reconhecendo-se hoje a necessidade de proceder a este tipo de surveys, para acompanhar e aferir aspectos reais da mudança que um novo sistema de aquisições públicas totalmente electrónico acarreta, e assim compreender ganhos e problemas decorrentes da sua implementação. Em Portugal, sentiu-se também esta necessidade de avaliar os impactos desta fase de implementação do novo sistema de Contratação Pública Electrónica, pelo que o InCI encomendou ao OPET um estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo sistema. O estudo a realizar pelo OPET compreende diferentes etapas e métodos de análise destinados a colher informação relevante sobre tal matéria, junto dos principais intervenientes nos Contratos de Aquisições Públicas. Entende-se por informação relevante a colheita de dados objectivos sobre os impactos tecnológicos do novo sistema e bem assim a opinião dos utilizadores (entidades adjudicantes e adjudicatárias) quanto aos benefícios e problemas decorrentes da sua implementação. Esta fase do estudo compreende a análise de casos, que decorreu com base na audição de entidades representativas de diferentes participantes nos processos das Aquisições Públicas procurando conhecer os impactos que o novo sistema legal produziu, ou que pensam vir a produzir. Tal audição foi realizada por elementos da equipa de investigadores da OPET a um responsável de cada uma das entidades seleccionadas através de uma entrevista semi-dirigida. As entidades seleccionadas cobrem os principais protagonistas dos processos em análise pelo que permitem interessantes inferências.

4.1. AS ENTIDADES ENTREVISTADAS As entidades em causa são: Entidades Adjudicantes:

� Tipo I Administração Central:

Ministério da Justiça (Unidade Ministerial de Compras) Administração Autárquica:

Câmara Municipal de Oeiras (Divisão de Compras) � Tipo II

Empresas S A de Capitais Públicos • ANA Aeroportos de Portugal • RTP Rádio Televisão Portuguesa



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Fornecedores:

� De Obras e Empreitadas: • OMEP • MOTA-ENGIL

4.2 O MÉTODO DE ESTUDO DE CASOS

O método de estudo de casos é considerado um tipo de análise qualitativa (GOODE, 1969), utilizado muitas vezes com uma finalidade pedagógica e com um objectivo de investigação em disciplinas com um forte carácter prático como por exemplo a Psicologia, a Sociologia e a Administração. O método é considerado, por vezes, por alguns autores, com alguma reserva por poder ser usado para justificar ideias feitas ou para fazer generalizações indevidas. É, no entanto, muitas vezes considerado um método adequado para pesquisas exploratórias, particularmente útil para a geração de hipóteses que serão testadas posteriormente por outros métodos em fases subsequentes da pesquisa. (TULL, 1976). De acordo com YIN (1989), a opção por esta metodologia é aconselhável quando se tratar do estudo de eventos contemporâneos, em situações onde os comportamentos relevantes não podem ser manipulados, mas onde é possível colher observações directas e entrevistas sistemáticas. E segundo BONOMA (1985,207) é útil quando se pretende estudar um fenómeno amplo e complexo, onde o corpo de conhecimentos existentes é insuficiente para permitir a formulação de questões pertinentes ao seu efectivo estudo.

Assim, o método de estudo de casos foi escolhido para a colheita de informação nesta primeira fase, por todas as razões anteriormente referidas, já que permite a obtenção duma visão factual desta primeira fase de implementação do novo sistema de contratação pública em organizações representativas dos diferentes agentes da CPE, e assim permitir obter uma primeira imagem dos seus impactos, a fornecer ao InCI. E também porque possibilita a identificação de um certo número de impactos referidos pelas entidades seleccionadas, como hipóteses a serem posteriormente testadas para aferir da sua possibilidade de generalização a uma população mais vasta.

4. 3. A ELABORAÇÃO DO GUIÃO Para a audição das entidades escolhidas, elaborou-se um guião da entrevista, (procedimento metodologicamente recomendado) onde se formularam um conjunto de perguntas fechadas destinadas ao reconhecimento factual e comparativo dos impactos tecnológicos, económicos e organizacionais produzidos pelo novo sistema, e outro de perguntas abertas, destinado à auscultação da opinião dessas instituições sobre os mesmos impactos. Todas as entidades foram, assim, convidadas a referir-se livremente sobre os principais impactos do novo sistema de CPE, com base na sua experiência e avaliação. (Modelo do guião no Anexo I).



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4.4. A EQUIPA DE ENTREVISTADORES As entrevistas foram realizadas por um grupo de investigadores a colaborar no projecto:

• Prof. Doutor Luís Valadares Tavares

• Prof. Doutora Maria Manuel Carmelo Rosa

• Mestre Dr. Pedro Maia Graça

• Eng António Aguiar Costa



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4.5 OS CASOS DE ESTUDO



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4.5.1 CASO DE ESTUDO

DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: Secretaria-Geral do Ministério da Justiça/ Unidade Ministerial de Compras Morada: Rua do Ouro, 6 1149-019 Lisboa Pessoa Entrevistada: Dr.ª Helena Borges Data da entrevista: 27JUL2009 (Data-valor da informação constante da resposta ao questionário) Sua função na Instituição: Secretária-Geral Adjunta Contacto: 213222381 Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública)

A Secretaria-Geral do Ministério da Justiça (SGMJ) é um serviço central da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, que desempenha, maioritariamente, actividades de suporte aos gabinetes dos membros do governo integrados no Ministério da Justiça (MJ) e funções de coordenação no âmbito da aplicação das políticas públicas nos serviços e organismos do MJ. Na sua orgânica integra uma unidade de aprovisionamento centralizado designada Unidade de Compras do Ministério da Justiça (UCMJ) que garante as aquisições de bens e serviços para toda a rede de instituições dependentes ou integradas no MJ: Conservatórias, Tribunais, Polícia Judiciária, Estabelecimentos Prisionais, etc. A Unidade de Compras do Ministério da Justiça foi inicialmente criada, na dependência directa da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça (SGMJ), através do Despacho do Ministro da Justiça nº 21 322/2005, de 11 de Outubro, tendo como missão “actuar transversalmente a todo o Ministério da justiça de forma a, por um lado, promover um aumento de eficácia, eficiência e transparência, bem como reduzir os custos de aquisição para todos os organismos do Ministério e, por outro, alinhar a política de compras centralizadas do Ministério e dos respectivos organismos com a política global das compras públicas”.

Posteriormente, a portaria 514/2007, de 27 de Abril, consagra a Unidade de Compras como uma das unidades orgânicas nucleares da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça e enquadra a sua actividade no âmbito do Sistema Nacional de Compras Públicas, colocando assim desafios acrescidos na actividade desenvolvida. Desde a sua criação, a UCMJ tem procedido ao tratamento centralizado de diversas categorias de bens e serviços para a maioria dos organismos do Ministério da Justiça, tendo sido, até à data, crescente quer o número de procedimentos realizados anualmente quer o número de entidades aderentes aos mesmos. Actualmente, a UCMJ pretende dar continuidade ao tratamento das categorias já centralizadas, identificando eventuais melhorias nos processos desenvolvidos, e proceder à identificação de outras categorias a centralizar, nomeadamente no âmbito dos acordos quadro celebrados pela Agência nacional de Compras Públicas, assumindo, plenamente, o papel que o Sistema Nacional de Compras Públicas reserva para as Unidades Ministeriais de Compras.



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Tendo presente preocupações de racionalização na utilização dos recursos disponíveis na SG/UCMJ, e, com o objectivo de aumentar os níveis de eficiência e eficácia organizacional, desde 2006 que se começou a apostar na utilização dos serviços de contratação electrónica que o mercado já disponibilizava, antecipando assim a obrigatoriedade decorrente do novo CCP. Com efeito, em 2006, já com um volume de negociações centralizadas na ordem dos 12 milhões €, a UCMJ empenhou-se em substituir o padrão de aquisições tradicionalmente realizado em suporte de papel, por algo de novo e mais racional prosseguindo, desde então, um caminho no sentido da progressiva desmaterialização dos processos. Até ao final desse ano foram conseguidas poupanças resultantes da negociação na ordem de 1,6 milhões € às quais se deve acrescer os ganhos de eficiência (poupanças nos processos) e a capitalização dos ganhos de experiência da equipa de trabalho conseguida através da formação on-job. Desde então o valor acumulado das aquisições de bens e serviços subiu para cerca de 79 milhões €, com poupanças associadas no valor de 12,4 milhões €., mantendo-se sem grandes alterações a equipa afecta ao projecto. Esta evolução mostra bem a importância desta actividade no Ministério da Justiça, e, bem assim, a correspondente preocupação com a redução da despesa. Importa ainda destacar que a introdução de meios electrónicos nos processos de contratação permitiu melhorias significativas de desempenho nos processos de aprovisionamento centralizado. Embora a poupança seja um dos naturais objectivos de qualquer sistema de aquisições e das aquisições públicas em especial - comprar pelo melhor preço, reduzindo a despesa – no Ministério da Justiça a poupança tem sido encarada como um instrumento e não como um fim em si mesmo. Esteve sempre presente a preocupação de garantir os padrões de qualidade compatíveis com as expectativas dos utilizadores do sistema de justiça. Foi assim que - comprando mais e melhor com o mesmo orçamento - no período se 2005-2009, entre muitos

outros exemplos que podíamos destacar, foi possível proceder à integral substituição do parque

informático na maioria das entidades do MJ e, deste modo, potenciar os correspondentes

ganhos de eficiência ao nível dos utilizadores.

Para caminhar neste sentido, a UCMJ tem desenvolvido em trabalho em rede com os diferentes organismos do MJ e especialistas que neles desempenham a sua actividade. Destaca-se, a título de exemplo, pela transversalidade das suas contribuições e impacto na melhoria das compras que realizamos, o importante contributo do ITIJ na normalização e padronização das especificações técnicas dos bens e serviços a adquirir pelos organismos do MJ em domínios tão variados como os sistemas de informação, hardware (servidores, desktops, laptops compatíveis e respectivos acessórios), sistemas de vídeo-conferência e equipamentos de telefonia IP. Apesar dos altos padrões de desempenho já conseguidos em matéria de utilização dos novos instrumentos de contratação electrónica, nos serviços e organismos do MJ ainda coexistem níveis de competência muito diversificados em matéria de compras com recurso a CPE, revelando-se necessário continuar a investir na formação daqueles que ainda carecem de desenvolvimento para ultrapassar as dificuldades em lidar com o novo sistema de aquisições exclusivamente baseado em suportes electrónicos. Tais necessidades tornaram-se prementes com a recente alteração do quadro normativo e a eminente obrigatoriedade de todos os organismos do Estado fazerem uso da Contratação Pública Electrónica.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central X Administração Local Serviço Público Instituição Privada Empresa Pública Outra Qual?

2. Área de intervenção

3. Tipo de intervenção no sistema de aquisições públicas Instituição Adjudicante X Instituição Fornecedora Reguladora Enabler Plataforma Outras

4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 X + 200 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 X 8 a 10 + de 10 A Unidade Ministerial de Compras tem 2 juristas que, em regra, lançam na Plataforma os Procedimentos e presidem ou integram o Júri. Tem, ainda, 3 Técnicos Superiores da área da Economia que também lidam com a plataforma.

Saúde Obras Públicas Educação Justiça X Ambiente Defesa Outra Qual?



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II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo 9 Número de horas de formação A UCMJ tem um conhecimento bastante aprofundado sobre a CPE e sobre o novo CCP, sendo referência de muitas outras organizações da Administração Pública. A UCMJ tem conseguido melhorar e aperfeiçoar continuamente os processos de aquisição de bens e serviços no MJ. Desde 2006 que a SGMJ vem implementando soluções avançadas de sourcing, recorrendo a sistemas de agregação de compras, sistemas de negociação ou diversos tipos de leilões. Em regra as aquisições realizadas pela UCMJ realizam-se através de concursos públicos e procedimentos ao abrigo doa acordos quadro celebrados pela ANCP. A formação que tem sido feita não tem apostado tanto em cursos e ministrada por entidades de formação externas, mas tem sido sobretudo uma formação on-job. São os problemas e a necessidade de os resolver que têm determinado a aprendizagem de novos procedimentos e isso tem sido a grande escola de formação para as pessoas que no MJ desenvolvem a sua actividade na área da contratação pública. 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? Não tem de momento essa informação, pelas razões apresentadas anteriormente. A formação tem sido feita mais internamente e no decurso da acção, trabalhando com outras entidades envolvidas nos processos de aquisição para adopção das melhores práticas (Plataforma, ITIJ, Central de Compras, etc.). O processo de formação tem sido assim muito centrado na mudança induzida pelo novo sistema de contratação electrónica em que o Ministério da Justiça tem sido um dos primeiros e mais activos utilizadores. 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE

Já utilizou alguma vez o novo processo de Contratação Pública Electrónica?

Nunca Parcialmente

Sim, num processo completo.

1vez 2 a 5vezes 6 a 10 vezes Mais de 10 vezes



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4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens x

Serviços x

Empreitadas Locação 5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? -50% 50% a 75%

75% a 100% X 6. Qual o valor total dos contratos que realizou? Em 2009, 20,9 milhões €. 7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10

11 a 50 x 51 a 100 + de 100 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável

Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente X Necessita de aperfeiçoamentos. ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma? Sim

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? VortalGov

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? O mais importante é a capacidade de assistência diária e presencial da plataforma junto dos



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serviços. O nível de serviço pós-venda é pois o mais importante nesta fase.

8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? SimX não

São, no entanto, dificuldades aceitáveis, face a recente alteração do quadro legislativo. Os fornecedores das Plataformas têm tido como preocupação essencial assegurar o cumprimento das questões de segurança para cumprir as regras necessárias à certificação e, em consequência, terão descurado as melhorias funcionais, a que os utilizadores são mais sensíveis. As melhorias ao nível da segurança, embora essenciais, nem sempre são percepcionadas pelos utilizadores. 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma X Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos A UMC utiliza uma plataforma electrónica desde 2006. Os factores críticos na contratação do serviço é a garantia do nível de serviço, a qualidade e celeridade da resposta, dos serviços de apoio ao cliente disponibilizados pelo fornecedor da Plataforma Electrónica, aos problemas colocados pelos utilizadores da plataforma, sejam eles fornecedores ou utilizadores da UCMJ. 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria Técnicos Superiores Qualificação Juristas

A interacção com o fornecedor faz-se através do serviço de apoio ao cliente. 9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE?

Novos Hardwares sim Não x Novos Softwares sim Não x No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E



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9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc.) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos

concorrentes, etc) X Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das

diferentes etapas, etc.) X Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e

decisões X Maior eficiência

X Os concorrentes passaram a ter melhor acesso às propostas uns dos outros e às decisões do júri e acabam por se sentir menor necessidade de esclarecimento por parte do MJ quanto aos critérios de decisão, melhorando-se desta forma os níveis de eficiência organizacionais e obviando-se a reforços desnecessários da equipa de trabalho.

Não Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.) Redução dos custos Maior justiça e clareza dos processos e decisões Maior eficiência

A SGMJ/UCMJ reconhece vantagens no novo CCP e CPE, nomeadamente na redução de prazos e aumento da transparência. Em relação à redução de custos defende que são questões difíceis de medir já que são muitas as dimensões a considerar e as características e especificações dos objectos dos contratos, em geral, evoluem rapidamente tornando difícil a comparação. 9.5 Qual o ganho em termos de custos do novo sistema em relação ao processo baseado em papel? Em todo o processo -

10% 11 a

X30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos E-Admissões e E avaliação E-Ordenação E-Reclamação E-Pagamentos Não tem possibilidade de estimar os ganhos em termos de custos de forma desagregada.



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9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos? Redução do número actual Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação

Não

Tendo presente a experiência acumulada desde 2006, considera-se que não será necessário fazer qualquer alteração na equipa em resultado da eminente obrigatoriedade de CPE. A UCMJ tem conseguido racionalizar o sistema de aquisições de bens e serviços, com um número de recursos humanos diminuto, que como já referido inclui 5 pessoas, muito competentes e altamente motivados. Está previsto para 2010 o reforço da equipa com 2 novos técnicos superiores mas este reforço destina-se a alargar o leque de categorias a centralizar pelo na SG/UCMJ. 10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónica? A CPE e o novo CCP constituem um excelente contributo para uma maior eficiência nas aquisições públicas. Permitirão encurtar os prazos que medeiam entre a decisão de contratar e a disponibilização dos bens e/ou serviços aos utilizadores e constituem um passo decisivo no aumento da transparência do processo de contratação pública. Todavia os benefícios resultantes da generalização da CPE ainda apresentam pouca visibilidade muito em resultado de um significativo número de fornecedores ainda não se encontrar suficientemente preparados para lidar com as tecnologias de informação. Sente-se a necessidade de reforçar a formação neste domínio de utilização das TIC por parte do mercado. A título de exemplo refere-se que nos procedimentos desenvolvidos pela SG/UCMJ -onde já só se realizam aquisições através de plataformas electrónicas – é excluído um significativo número de fornecedores por não darem cumprimento às novas normas procedimentais exigidas em matéria de contratação electrónica. Houve mesmo um caso em que o concurso ficou deserto por terem sido excluídos todos os concorrentes e houve necessidade de publicar um novo aviso no DRE. Para colmatar esta ineficiência que o sistema de CPE ainda apresenta a SG/UCMJ faz um esforço acrescido no sentido de esclarecer os fornecedores que se lhe dirigem quanto à forma de cumprimento do novo quadro legal. A SG/UCMJ recorre com frequência e com bons resultados ao sistema de leilões -como um das fases do concurso público – em diversas categorias de bens e serviços onde o critério de adjudicação é exclusivamente o preço. As plataformas electrónicas disponíveis no mercado não disponibilizam, ainda, a ferramenta de leilões compatível com um critério de adjudicação multi-critério que é, em regra, indispensável quanto pretendemos escolher a proposta economicamente mais vantajosa e, não, o mais baixo preço. Neste domínio é urgente que os fornecedores passem a disponibilizar esta funcionalidade de forma a capacitar as entidades adquirentes com os instrumentos que lhes permitam, cumprindo a lei, melhorar a eficácia dos processos de negociação. Embora reconhecendo que a formação representa nesta fase de desenvolvimento da CPE um papel decisivo entende-se que, mais do que frequentar cursos teoricamente estruturados sobre os diferentes aspectos envolvidos pela CPE e CCP, seria da maior utilidade promover fóruns de discussão entre os utilizadores do novo Código para partilha das dificuldades e das soluções encontradas para as resolver.



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DA CAMARA MUNICIPAL DE OEIRAS



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: Câmara Municipal de Oeiras. Morada: Largo Marquês de Pombal 2784-501 Oeiras. Pessoa Entrevistada: Dr. Nuno Castro. Sua função na Instituição: Director da Divisão de Contratação Pública (DCP). Contacto; Tel. 214408486 Nuno,[email protected] 2. Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade,

papel no sistema de Contratação Pública). O Concelho de Oeiras O Concelho de Oeiras, com uma área aproximada de 46 Km2, faz parte da Região de Lisboa e Vale do Tejo e da Área Metropolitana de Lisboa e é constituído actualmente por 10 freguesias – Algés, Barcarena, Carnaxide, Caxias, Cruz Quebrada\Dafundo, Linda-a-Velha, Oeiras e S. Julião da Barra, Paço de Arcos, Porto Salvo e Queijas que, em 2001, representavam 162.128 habitantes. Na passagem da primeira para a segunda metade do século XX regista-se uma forte expansão demográfica e urbana no concelho de Oeiras, bem como noutros concelhos vizinhos (em 1950 a população do concelho era de 53.000 habitantes e em 1970 era de cerca de 68.000 habitantes). Na verdade, nos anos 70, O Concelho de Oeiras passou a ser um subúrbio do tipo dormitório, permanecendo como tal até meados da década de 80, altura em que a Câmara Municipal iniciou toda uma política tendente a contrariar esta situação de dependência territorial e de falta de perspectivas. Até há poucas décadas o concelho de Oeiras era marcadamente rural, alterando-se isso significativamente nos últimos anos, quer pela sua localização privilegiada junto a Lisboa, quer pela sua dinâmica de desenvolvimento. Um e outro facto permitiram que surgisse uma nova realidade municipal multifacetada, onde se integram os Parques de Tecnologia a par com algumas actividades mais tradicionais agrícolas e industriais e áreas urbanas, áreas verdes e equipamentos de diverso tipo. Hoje, o concelho de Oeiras é não só num território de características marcadamente urbanas, mas também num pólo de desenvolvimento notável entre os mais prósperos da Área Metropolitana de Lisboa e do País. A Câmara de Oeiras Segundo o Regulamento Orgânico da Câmara Municipal de Oeiras (CMO), de 10 de Agosto de 2007, “o município de Oeiras orienta a sua acção no sentido de transformar o concelho num

centro de excelência…para assim poder garantir a satisfação das expectativas e aspirações dos

cidadão/munícipes. “ (Art.1ºdo RO) Ainda segundo o mesmo regulamento, a sua missão consiste em: “ exceder as expectativas dos

nossos cidadãos/munícipes, mediante políticas públicas inovadoras, de sustentabilidade

territorial, ambiental e de desenvolvimento social integrado, apostando no conhecimento, nas



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nova tecnologias de informação e comunicação e na qualidade da prestação dos serviços,

garantindo a excelência de vida em Oeiras.” (Art 2ºdo RO)

Do ponto de vista da Contratação Pública, a Câmara de Oeiras é uma” instituição adjudicante “ do grupo 1, que desenvolve uma intensa actividade de aquisições de bens, serviços e empreitadas, sob a responsabilidade da sua Divisão de Contratação Pública (DCP), que faz parte da sua Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Financeira e Patrimonial. A Divisão da Contratação Pública A Divisão da Contratação Pública (DCP) tem, segundo o Regulamento, a missão de conduzir os processos de aquisição de bens e serviços e de empreitadas, respeitando os melhores critérios de gestão económica, financeira e de qualidade. Dentro da sua função cabe-lhe assegurar, entre outras funções:

• Gerir estrategicamente, operacional e transaccionalmente as aquisições em articulação com o serviços envolvidos,

• Instruir e acompanhar o processo instrutório de pré-contratação sob proposta e apreciação técnica das demais unidades orgânicas,

• Elaborar com os serviços o plano anual de aquisições, • Desenvolver um sistema centralizado de contratação que fortaleça a capacidade

negocial do município, • Conhecer o mercado e gerir a relação com os fornecedores, • Garantir a conformidade normativa dos procedimentos pré-contratuais e uniformização

processual, entre outras funções. (Art. 50 do RO) A CMO migrou de um modelo de economato como mero remetente de requisições para a de uma unidade especializada, centralizadora dos processos de aquisição que induz o planeamento e a adequada gestão dos contratos públicos. A implementação do novo modelo tem sido bem sucedida. A DCP tem-se afirmado como o motor da CMO em matéria de aquisições. Para tal contribui:

• A proximidade da DCP à Presidência da CMO: as alterações à orgânica e estrutura de processos são fundamentadas por despacho do Presidente.

• A implementação gradual do novo modelo: neste momento a DCP é, apenas, responsável pelos processos de aquisição de bens e serviços, sendo as empreitadas da responsabilidade do Dep. Habitação e do Dep. Obras e Ambiente e Dep. Projectos Especiais. Previsivelmente, em 2010, os processos de empreitada passarão para a DCP, ficando esta unidade responsável por todos os processos de aquisição.

• A flexibilidade dos procedimentos de ajuste directo. As unidades requisitantes podem optar por entregar o processo de aquisição à DCP ou conduzir o processo autonomamente, sendo que a DCP não pode ser interpelada com questões relacionadas com processos que não sejam conduzidos por si.

• A relação ágil e próxima entre a DCP e as restantes unidades orgânicas. A DCP dá formação às restantes unidades, define padrões e esclarece questões de âmbito especializado.

• A equipa jovem e bem qualificada da DCP. A DCP tem 14 funcionários dos quais, um dirigente, cinco juristas e oito administrativos. O modelo interno da DCP facilita o acompanhamento informado dos processos, sendo que:

• A cada processo é designado um jurista e um administrativo que assumem o papel de gestores do processo e acompanham o procedimento durante todo o seu ciclo.

• O primeiro vogal de todos os júris dos procedimentos é sempre um jurista da DCP. • Os processos são revistos e acompanhados pela DCP mas a unidade requisitante fornece

os inputs necessários (especificações) e revê e aprova as peças do procedimento.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local X Serviço Público Instituição Privada Empresa Pública Outra Qual?



4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 X + 200 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 8 a 10 + de 10 X 14 elementos: cinco juristas, 8 administrativos e um gestor.

Saúde Obras Públicas Educação Justiça Ambiente Defesa Outra Qual?

Gestão autárquica



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II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo elemento a fornecer mais tarde Número de horas de formação elemento a fornecer mais tarde 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? Elemento a fornecer mais tarde. ---------------------------------------------------E 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente



4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens

X

Serviços

X

Empreitadas 1) Locação Em 2008 foram mais de 200 e em 2009 cerca de 300. Porém este ano é um ano atípico, porquanto o Município celebrou o seu aniversário e houve mais aquisições por isso. Por enquanto as EOPs são tratadas por outros serviços camarários, embora sejam pelo actual Regulamento Orgânico da Câmara de Oeiras da responsabilidade da Divisão de Contratação Pública (DCE). Isto porque, pretende o seu Director organizar primeiro as aquisições de bens e serviços já de acordo com o normativo do novo Código, servindo de motor da mudança junto dos demais serviços camarários, ajudando-os a passar do sistema tradicional para o novo



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sistema de contratação electrónico de uma forma gradual, depois passando então a ocupar-se das empreitas e obras públicas. 5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? Valor não estimado de momento mas possível de dar mais tarde. -50% . 50% a 75% 75% a 100% 6. Qual o valor total dos contratos que realizou? Não estimado no momento mas possível de dar mais tarde. 7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100 Talvez em 500 processos mas há muita incerteza. 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente1) ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma? Sim

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? VORTAL GOV

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? O trabalhar já de há muito com a Vortal e estar satisfeito. A qualidade do serviço pós-venda, de acompanhamento presencial e não telefónico muito necessário nesta fase de implementação. As plataformas têm muitas melhorias a fazer. O Call-Center foi melhorado mas ainda não funciona a contento. Há também que melhorar os problemas de sinalética.



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Desde 2005 que a CMO utiliza a Plataforma Electrónica de Contratação da Vortal de forma regular e com crescente número de procedimentos jurídicos (aproximadamente 200 procedimentos de bens e serviços em 2008 e previsivelmente 500 em 2010). 8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? Sim não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos Tendo em conta o apoio que tem tido da plataforma não tem tido dificuldades de maior. 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria Coordenador da Plataforma para o Sector Público (Dr Jorge Macara) Gestor de Cliente (Diogo Palhinha)

Qualificação Licenciado em Gestão

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE? Novos Hardwares sim não Novos Softwares sim não No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E Não tiveram necessidade de fazer investimentos em novas tecnologias porque a Câmara se encontra já bem apetrechada tecnicamente, sendo os seus meios tecnológicos compatíveis com os requisitos da CPE.



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9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos

comprovativos, menos papelada, etc) X1) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.)

Redução de custos X Maior justiça e clareza dos processos e decisões

Maior eficiência X2)


1) Há uma quasi-desmaterialização do processo, porquanto ainda há necessidade de papel pois os pedidos das assinaturas digitais à Vortal são ainda em papel e chegam em grande número. 2) Há uma centralização em 13 pessoas do que antes era feito por muitas mais, libertando-as para outras tarefas. Isso traduz-se em maior eficiência e em redução de custos. 9.5 Qual o ganho em termos de custos do novo sistema em relação ao processo baseado em papel? Em todo o processo -

10% 11 a

30%X

31 a 50%

+50%

E-Catálogos E-Admissões e E avaliação E-Ordenação E-Reclamação E-Pagamentos Não sabe calcular separadamente de momento. 9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos? Redução do número actual Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais

Mais formação X

Não

A Divisão foi criada pensando já na eminente alteração do Código de Contratação pelo que não foi nem será necessário alterar as funções existentes, que já foram criadas tendo em conta os novos processos de CPE.



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Cada pedido de uma aquisição encaminhado para a DCP é acompanhado por um jurista e um administrativo nomeados pelo Director da Divisão. As funções existentes são “ gestor de processo” (que é um jurista) e administrativa (um funcionário administrativo). A Câmara tem cinco juristas nesta função e oito administrativos. Houve uma concentração em 13 pessoas na DCP das actividades que outrora ocuparam muitas em todos os serviços da Câmara, libertando-as para outras tarefas. Os trabalhadores da Divisão têm feito formação para se inteirarem das novas disposições processuais relativas às aquisições de bens e serviços induzidas pelo no Código de Contratação Pública. 10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico? Em termos de sistemas de informação a entrada em vigor do novo CCP e legislação complementar não exigiu esforço significativo de investimento porquanto a CMO já recorria à CPE. A CMO adquiriu apenas os certificados para assinatura digital qualificada. Quanto às dificuldades que têm sentido, o Dr. Nuno Castro referiu:

1. A interpretação da Legislação. Embora se tenha ganho muito com a concentração num só documento (Código) de toda a legislação anteriormente dispersa por muitos, sente-se alguma dificuldade em interpretar a lei (há muitas remissões de artigos para outros artigos) não havendo a quem recorrer (Serviço, Entidade) que possa esclarecer de forma segura a sua interpretação e os modos correctos de actuação. A quem pode a autarquia recorrer?

2. A falta de esclarecimento dos fornecedores. Há uma grande quantidade de entidades adjudicatárias que terão dificuldades em se adaptar. Os fornecedores não estão esclarecidos e apresentam as propostas de forma incorrecta só depois se apercebendo e procurando corrigir, mas entretanto passou o prazo. A CMO tem estado a fazer acções de esclarecimento junto dos fornecedores.

3. O custo da plataforma. Embora não represente um problema para a CMO pode ser um problema para muitas entidades adjudicantes de menor dimensão.

4. A mudança de plataforma. Pode trazer problemas de transferência de informação e de incompatibilidade de software.



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DA ANA, AEROPORTOS DE PORTUGAL



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: ANA Aeroportos de Portugal, SA Morada: Rua C, Edifício125, Aeroporto de Lisboa Pessoa Entrevistada: Eng Alberto Lemos Ferreira Sua função na Instituição: Director do Centro de Serviços Partilhados da ANA. Contacto; Tel. Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública)

A ANA Aeroportos de Portugal, SA, é uma empresa pública concessionária dos principais aeroportos em Portugal. É gestora dos aeroportos e responsável pelo desenvolvimento das infra estruturas aeroportuárias. Como responsável pelo desenvolvimento das infra estruturas aeroportuárias A ANA é uma empresa pública com um papel importante na contratação das empreitadas públicas, estando entre os maiores investidores do país. O Valor das contratações atinge no presente 180 milhões de Euros. A Empresa e a sua missão A ANA Aeroportos de Portugal, SA é uma empresa em crescimento desde a sua formação, que ocorreu no final de 1998 da cisão da ANA Aeroportos em duas novas empresas: a ANA - Aeroportos de Portugal, SA, voltada para a gestão aeroportuária, e a NAV, EP, para a navegação aérea. A sua missão consiste, assim, “em gerir de forma eficiente as infra-estruturas aeroportuárias a

seu cargo, ligando Portugal ao mundo, e contribuir para o desenvolvimento económico, social

e cultural das regiões em que se insere. Oferecer aos seus clientes um serviço de elevada

qualidade, criando valor para os accionistas e assegurando elevados níveis de qualificação

profissional e motivação dos seus colaboradores”(in Relatório de sustentabilidade de 2007;15).

Breve resenha histórica A ANA Aeroportos de Portugal, SA nasce pois da ANA Aeroportos, EP em cuja história se podem destacar algumas fases da sua evolução. Entre 1986 e1989, foi o período de investimento nas infra-estruturas básicas, como a renovação dos sistemas de Controlo de Tráfego Aéreo e dos aeroportos de Lisboa, Porto e Faro, do crescimento das actividades não aeroportuárias (free shops, rent a car, estacionamentos, construção da sede da empresa e dos edifícios para os parceiros: transitários, concessionários e companhias aéreas) e de integração em órgãos internacionais como o Eurocontrol, ICAA (Associação Internacional de Aeroportos Civis), e ICAO. Nos primeiros anos da década de noventa, (1990-1992), factos como o aprofundamento da liberalização do mercado europeu, fim dos monopólios e do controlo tarifário, crise do Golfo, Guerra na Jugoslávia, reunificação alemã e arrefecimento da economia americana, marcam a



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actividade da aviação, dificultando entre nós o investimento próprio mas não o investimento externo em infra estruturas, nos aeroportos de Lisboa, Faro e Ponta Delgada. Esta foi uma época em que as empresas em geral se confrontaram com uma forte competição e maior exigência dos seus clientes, sendo desde então a gestão norteada pelas palavras-chave “Cliente” e “Eficácia”. Para prosseguir de acordo com elas, a ANA, Aeroportos EP adoptou processos de gestão descentralizados com a transferência da capacidade de decisão para as suas áreas de negócios: Aeroportos, os Centros de Controlo de Tráfego Aéreo, a Área de Actividades Comerciais e a Área de Estudos e Projectos de Infra-estrutura Aeronáutica. Estes processos permitiram criar uma estrutura mais simples e eficaz, angariar novos clientes por meio de uma política tarifária mais atractiva, respondendo melhor às suas necessidades e rentabilizar comercialmente os aeroportos através da via de concessões. Foi também neste período que a ANA intensificou o investimento em infra-estruturas e a sua prestação de serviços a terceiros, no País e no exterior, com os aeroportos do Funchal e Macau a confiar à empresa a sua gestão. Mais tarde, em 1998, com intensa concorrência entre destinos e aeroportos, depois de um contínuo crescimento, a empresa apresentou um desempenho muito significativo em volume de negócios, resultados líquidos e em investimentos, sentido então a necessidade de se cindir em duas empresas uma das quais a ANA Aeroportos de Portugal, SA No final do século (1999/2004), o mundo encaminhava-se a passos largos para uma maior globalização com um movimento cada vez mais intenso de bens e pessoas. As empresas de transportes aéreos tiveram um papel muito importante na resposta a essa nova realidade, em clima de forte competição. Em Portugal, o plano aéreo-portuário nacional integrava então para além da construçaõdo novo aeroporto de Lisboa, um novo plano de desenvolvimento do Aeroporto Sá Carneiro, para servir todo o Nordeste ibérico, o Aeroporto da Madeira, para abrir o arquipélago às grandes aeronaves e a remodelação do Aeroporto de Faro, visando convertê-lo no melhor aeroporto turístico da Península. A ANA Aeroportos de Portugal, SA teve assim que apostar em tornar-se num grupo de empresas constituído pela Portway, a operar desde 2000 no handling, e a NAER, criada em 1998 para levar por diante o novo aeroporto de Lisboa. O 11 de Setembro veio alterar a dinâmica do mercado da aviação com a diminuição do tráfego, aumento de custos, a que se somaram as dificuldades económicas do país que obrigou a uma gestão mais eficiente com a adopção de uma estrutura mais leve e com menores custos, capaz de partilhar recursos e procedimentos entre todo o grupo. Essa reestruturação, ocorrida entre 2002 e 2004, foi mais um passo na criação das condições indispensáveis à privatização preconizada da ANA. Em 2004, o tráfego nos aeroportos da ANA voltou a crescer por efeito do Euro 2004, mas também como resultado duma estratégia comercial bem concebida, dirigida em particular às low cost. A partir de 2005 e até 2009 o plano estratégico da ANA, ICARO (Inovar, Comunicar, Alcançar Resultados, Optimizar), contemplou a modernização e desenvolvimento do negócio aviação, em paralelo com uma forte aposta nos negócios não aviação e com o desenvolvimento de novas competências e sistemas de gestão, em particular no campo dos investimentos aeroportuário, com vista à melhoria da produtividade e à elevação da eficiência operacional. A ANA em 2007 Segundo os dados disponíveis (Plano de Sustentabilidade de 2007), as áreas de negócio da ANA eram em 2007:

• As actividades aeroportuárias (aviação) reguladas • Actividades comerciais (não aviação), tendencialmente não reguladas

-Retalho -Imobiliário -Parques de estacionamento, Rent-a-car e Publicidade -Outras



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O volume de negócios em 2007 Os negócios de aviação com os de segurança representavam 70% do volume de negócios da ANA. Os negócios não aviação eram uma aposta estratégica para estimular o crescimento das suas receitas e representavam em 2007 31% do volume de negócios da empresa. A riqueza gerada em 2007 pela ANA foi de 300.675 (milhares de euros), dos quais Lisboa 177 518 Porto 48 582 Faro 62 392 Açores 12.183 Efectivo de Trabalhadores Em 31 de DEZ de 2007 a empresa contava com 1350 trabalhadores ao seu serviço, sendo presentemente o seu efectivo de 1200 trabalhadores. A ANA Aeroportos de Portugal, SA é uma entidade do tipo II, que desenvolve a sua actividade de aquisições públicas (bens, serviços, empreitadas) através da sua Unidade de Serviços Partilhados (USP), num valor que presentemente atinge cerca de 180 a 190 milhões de E por ano, com um efectivo de 18 trabalhadores. A Unidade de Serviços Partilhados tem procurado de há muito introduzir sistemas de gestão de compras racionalizados que permitam diminuir os custos e comprar melhor. No âmbito das suas actividades específicas relacionadas com as suas estruturas aéro-portuárias considera-se abrangida pelo grupo III previsto pelo Código (Sectores Excluídos) A adopção da Contratação Electrónica, levantou no início do ano alguns problemas por virtude de alguns concursos terem ficado desertos já que os concorrentes não souberam apresentar as suas propostas cumprindo todos os requisitos tecnológicos exigidos. Felizmente que estas dificuldades foram sempre ultrapassadas e actualmente esta situação já não tem ocorrido. As poupanças têm sido muito importantes designadamente por se haver anulado o custo anual com a publicação dos anúncios nos jornais, o qual importava em cerca de 1 milhão de Euros por ano.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local Serviço Público Instituição Privada Empresa Pública X Outra Qual?


3. Tipo de intervenção no sistema de aquisições públicas Instituição Adjudicante Instituição Fornecedora Reguladora Enabler Plataforma Outras

X

4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 + 200 X Actualmente 1200 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 8 a 10 + de 10 X Actualmente 18.

Saúde Obras Públicas X Educação Justiça Ambiente Defesa Outra Qual?



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II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo +400 Número de horas de formação +1400 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? Cerca de 50.000 Euros ---------------------------------------------------E 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente



4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens 127 X Serviços 97 X Empreitadas 141 X Locação 0 5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? -50% 50% a 75% 75% a 100% 6. Qual o valor total dos contratos que realizou? Cerca de 50.000.00 Euros



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7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma? sim

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? VORTALGOV 8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? Segurança, fiabilidade, apoio ao utilizador e cumprimento da legislação. 8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? Sim não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma X Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos X 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria

Qualificação Gestor de cliente e Help Desk geral

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE? Novos Hardwares sim não Novos Softwares sim não



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No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E 9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Todos os abaixo mencionados Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.) Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e decisões Maior eficiência


9.5 Qual o ganho em termos de custos do novo sistema em relação ao processo baseado em papel? Em todo o processo -

10% 11 a 30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos X E-Admissões e E avaliação X E-Ordenação X E-Reclamação X E-Pagamentos X 9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos: Redução do número actual Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação

Não



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10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico?

Vantagens: • Apresentação de propostas mais competitivas devido ao incremento da concorrência

entre fornecedores (redução do custo directo de aquisição); • Redução substancial do tempo gasto na preparação e acompanhamento dos

procedimentos; • Redução de custos administrativos • Maior segurança de informação • Maior transparência • Melhor e maior capacidade de auditabilidade dos procedimentos de aquisição • Mais e melhor informação sobre o ciclo de vida dos procedimentos • Cumprimento dos requisitos legais • Facilidade na passagem de pasta de um procedimento de um responsável para outro.

Dificuldades:

• Dificuldade dos novos agentes económicos entrarem no sistema público aquisitivo. Sob este aspecto referido pelo Eng. Alberto Lemos Ferreira que a adopção da Contratação Electrónica, levantou no início do ano alguns problemas por virtude de alguns concursos terem ficado desertos já que os concorrentes não souberam apresentar as suas propostas cumprindo todos os requisitos tecnológicos exigidos. Felizmente que estas dificuldades foram sempre ultrapassadas e actualmente esta situação já não tem ocorrido. Foi também sublinhado que as poupanças têm sido muito importantes designadamente por se haver anulado o custo anual com a publicação dos anúncios nos jornais, o qual importava em cerca de 1 milhão de E por ano.



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DA OMEP



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: OMEP Morada: R. Hermano Neves 22 1º A 1600-477 Lisboa (Telheiras) Pessoa Entrevistada: Eng. Carlos Inácio Sua função na Instituição: Gerente Contacto- Telefone: 217543380 Fax: 217543389 Mail: [email protected] Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização: a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública).

A OMEP é uma Sociedade fundada em 1988 que conta já 20 anos de existência dedicados à actividade da Construção Civil. É uma sociedade limitada por quotas, fundada por três pessoas, das quais apenas duas se mantiveram na Sociedade até hoje e que são os seus gerentes actuais, o Eng.º Carlos Inácio e o Eng.º Melo Araújo. A OMEP é uma empresa que trabalha no mercado de obras e empreitadas privado e público, com uma área de actividade muito abrangente, abarcando praticamente todo o tipo de obras de construção civil: Construção e recuperação de edifícios e de fachadas, obras no interior de edifícios, etc. Do ponto de vista orgânico, trata-se de uma empresa com uma estrutura simples (Minzberg, F.) com uma diversificação vertical pequena, integrada pelos níveis da gerência, de duas direcções

de serviços e de uma direcção de obra; e uma diversificação horizontal desdobrada em quatro áreas de actividade: obras, medições e orçamentos, contabilidade, segurança e qualidade, como se pode observar através do seu organograma (Fig. Nº 1). A grande força das organizações com estruturas simples reside na capacidade de liderança dos seus fundadores, na sua capacidade de ajustamento rápido às mudanças do mercado, procurando cativar, manter e ampliar a sua carteira de clientes, articular-se com os seus fornecedores e manter um sistema de comunicação e relacionamento interno directo, coeso e muito dinâmico entre todos os seus membros. O sistema humano, da OMEP é constituído por uma equipa de gestores, técnicos, administrativos e pessoal auxiliar permanentes adequada à sua estrutura, tecnicamente muito competentes e altamente motivadas. Esta força de trabalho é completada por outro pessoal de subempreitadas consoante as necessidades das obras em curso. A sua história ao longo de vinte anos demonstra uma grande ambição de serviço aos seus clientes e de excelência na prestação desses serviços amplamente conseguida como o atestam os frequentes prémios que angariou em 1998, 1999, 2000, 2001, 2004 (Prémio de melhor fornecedor ibérico da empresa Hovione).



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Figura n.º 2 Organograma da OMEP Fonte: Site da OMEP

A entrevista para avaliação dos impactos tecnológicos da Contratação Pública Electrónica (CPE) teve como entrevistado o Eng. Carlos Inácio, gerente da OMEP, entidade do sector da construção cujo principal papel na cadeia de produção é o empreiteiro geral, principal responsável pela obra perante o cliente e usualmente representante de diversas entidades, que subcontrata (subempreiteiros e fornecedores). Pode dizer-se que o empreiteiro geral surge como elo de ligação entre diversas entidades, de um lado as que representam o cliente e do outro as que irão ser por si subcontratadas para a execução dos trabalhos. Este modus operandi, característico aliás do sector da construção, tem implicação directa na visão desta entidade sobre a contratação electrónica e o seu impacto tecnológico, especialmente no caso da OMEP que tem utilizado plataformas electrónicas de contratação tanto nos mercados públicos como nos privados. Por um lado, esta entidade lida directamente com as entidades adjudicantes públicas, situação em que tem utilizado as plataformas electrónicas de contratação pública, e por outro, face à necessidade de subcontratar empresas de construção (subempreiteiros) e fornecedores, recorre algumas vezes à utilização de uma plataforma electrónica para os mercados privados (ver Figura 2), neste caso concreto a plataforma eConstroi.



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Empreiteiro Geral

Entidades Públicas

SubempreiteirosFornecedores

Plataforma para os Mercados Privados

Plataformas para os Mercados Públicos

Concurso

Consulta

Colocação de proposta

Colocação de propostaColocação de proposta

Fig. Nº 3 Relação do empreiteiro geral com as plataformas

electrónicas de contratação e diversos Esta sua experiência proporciona uma sensibilidade alargada no que diz respeito às mudanças geradas pela introdução destes sistemas electrónicos e pela desmaterialização dos processos, reflectindo os dois lados da cadeia de produção, um deles representando a entidade pública contratante e o outro representando as empresas de construção mais pequenas que são usualmente contratadas por si, materializando respectivamente o mercado público e o mercado privado.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local Serviço Público Instituição Privada X Empresa Pública Outra Qual?


3. Tipo de intervenção no sistema de aquisições públicas Instituição Adjudicante Instituição Fornecedora X Reguladora Enabler Plataforma Outras

4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 X + 200 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação

II QUESTÕES ESPECÍFICAS


1 a 3 4 a 7 x 8 a 10 + de 10



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1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo 4 Número de horas de formação 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? 2.500 Euros 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente


1vez 2 a 5vezes 6 a 10 vezes Mais de 10

vezes 4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens Serviços Empreitadas X

Locação 5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? 5% seria já um número bom -50% 50% a 75% 75% a 100% 6. Qual o valor total dos contratos que realizou? 3.500.000 Euros.



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7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma? SIM

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? eConstroi

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? Por ser a mais antiga e ter mais penetração na área de actividade. 8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? Sim não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos Dificuldades da própria plataforma e dificuldades dos fornecedores e subempreiteiros que não estão equipadas para funcionar electronicamente. 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria A fornecer mais tarde Qualificação A fornecer mais tarde

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE?



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Novos Hardwares sim não Novos Softwares sim não No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E 9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.) Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e decisões Maior eficiência


Ainda se está para ver. O Eng Carlos Inácio pensa que houve alguma precipitação ao querer avançar de imediato para um sistema totalmente electrónico com o desconhecimento do país real em que dominam as pequenas empresas que não têm capacidade para se adaptar ao novo sistema. E vê o novo Código como uma obra produzida por advogados, uma peça jurídica complexa e de difícil compreensão, que para ser aplicada exige a obtenção de pareceres jurídicos só acessíveis às grandes empresas, dado o seu custo. As pequenas empresas serão as que mais terão a perder. 9.5 Qual o ganho em termos de custos do novo sistema em relação ao processo baseado em papel? Em todo o processo -

10% 11 a 30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos x

E-Admissões e E avaliação E-Ordenação E-Reclamação



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E-Pagamentos

9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos?: Redução do número actual Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação

Não

10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico? A visão alargada da entidade entrevistada permite-lhe afirmar que entre as entidades com quem interage, os empreiteiros gerais (entidade que representa) são as entidades que estão a sentir menores dificuldades para acompanhar a desmaterialização dos contratos públicos, tendo em consideração que possuem a tecnologia e os recursos necessários, bastando algum investimento em formação para que a mudança seja absorvida. Por outro lado, refere que as entidades públicas têm sentido dificuldade em transitar para o modo electrónico, afirmando que continua a responder a muitos concursos com propostas em papel e os ofícios de consulta que tem recebido são sempre enviados por correio. O Eng. Carlos Inácio é também peremptório a referir que as pequenas empresas fornecedoras e os subempreiteiros têm enormes dificuldades para aderir à desmaterialização, tendo a sua empresa que actuar muitas vezes como suporte à integração destas empresas. Em inúmeras situações a OMEP tem que imprimir os elementos digitais que lhe são enviados através da plataforma electrónica de contratação pública para enviar para às empresas que subcontrata pois estas não possuem os meios necessários para a sua consulta, situação que gera custos acrescidos ao empreiteiro geral. Por outro lado, a experiência deste empreiteiro geral com a plataforma eConstroi (mercados privados) demonstra que a desmaterialização traz benefícios evidentes a partir do momento em que a cadeia de produção consegue trabalhar numa lógica integrada desmaterializada, pois tem verificado que com a ajuda desta plataforma electrónica para os mercados privados tem conseguido aumentar o número de propostas que recebe no mercado privado, com ganhos ao nível da simplificação dos processo e dos preços conseguidos. Assim, a integração da cadeia em torno da desmaterialização trará, segundo o Eng. Carlos Inácio, vantagens, desde que se ultrapassem as dificuldades sentidas pois existe actualmente uma assimetria prejudicial causada pelas pequenas empresas sem meios tecnológicos e as entidades públicas mal organizadas sem recursos especializados ou devidamente formados. Contudo, apesar das dificuldades sentidas, a perspectiva global sobre a desmaterialização é bastante positiva, permitindo algumas poupanças e, principalmente, contribuindo para a maior transparência e clareza dos processos. Na verdade, imaginar a existência de um sistema de informação de partilha de resultados dos contratos, como se prevê que venha a acontecer, faz prever um caminho rumo à exigência, à qualidade e à responsabilização, que representam para a OMEP valores indispensáveis para a melhoria do sector da construção. Ao longo da entrevista foram ainda abordadas algumas questões relacionadas com o código dos contratos públicos que são de referir:



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- a limitação verificada ao nível dos ajustes directos que, segundo o Eng. Carlos Inácio, apenas irá dificultar as pequenas empresas que vivem apenas de dois ou três clientes e que agora estarão em situações de grande dificuldade; - o facto de o código ter sido criado por sociedades de advogados e, por isso, estar pouco orientado para o cidadão, o que favorece quem tem maior capacidade jurídica, ou seja, os grandes empreiteiros (que têm capacidade de contratar até as sociedades envolvidas na feitura do código); - a problemática dos erros e omissões que deverá também causar maiores dificuldades às pequenas empresas com pouca capacidade de análise de projecto e poderá levantar algumas dificuldades ao nível da gestão de responsabilidades.



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DA MOTA-ENGIL ENGENHARIA



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: Mota-Engil Engenharia Morada: Rua Mário Dionísio nº 2 Linda-a-Velha Pessoa Entrevistada: Eng.º Pedro Bagulho Sua função na Instituição : Director da Área Comercial da Engenharia. Contacto; Tel.: 351 214 158 200 Fax: 351 214 158 700 Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública ) A Mota-Engil é uma Holding constituída por três sub-holding que operam em três áreas de negócio distintas: Engenharia e Construções, Ambiente e Serviços e Concessão de Transportes. A presente entrevista teve como entrevistado o Eng. Pedro Bagulho, director da área comercial da Mota-Engil Engenharia, empresa do sector da construção cujo principal papel na cadeia de produção é o de empreiteiro geral, principal responsável pela obra perante o cliente e usualmente representante de diversas entidades, que subcontrata (subempreiteiros e fornecedores). Ao longo de mais de 60 anos de existência a Mota-Engil Engenharia realizou em Portugal e noutros países grandes projectos de engenharia: pontes, barragens, estradas e vias rápidas, ferrovias, portos e aeroportos, canais e túneis, e diversas infra-estruturas nas áreas do ambiente, saúde, comércio e indústria, tornando-se líder do mercado nacional. Segundo indicadores de 2008 as suas vendas e prestações de serviços atingiram o montante de 1,5 mil milhões de E, a sua carteira de encomendas 2,3 mil milhões de E, mantendo mais de 300 obras em curso em 18 países. Na verdade, nos últimos anos o Grupo Mota-Engil tem tido como objectivo estratégico criar valor, crescendo e diversificando de forma sustentada a sua actividade, prosseguindo assim na via duma internacionalização, marcando presença em Angola, onde se tem mantido desde sempre, e noutros países africanos de expressão portuguesa, e estando presente também na Europa Central e do Leste e no continente americano. A grande dimensão da Mota-Engil Engenharia (cerca de 7000 pessoas, das quais 2500 em território nacional) obriga a que existam dois departamentos distintos dedicados à relação da Mota-Engil Engenharia com o mercado. O departamento comercial, que prepara as propostas a submeter aos concursos de obras públicas (dos quais ganha 10 a 20 %) e o de compras, que faz consultas ao mercado no âmbito das obras em curso ou das propostas em preparação pela área comercial (subempreiteiros e fornecedores). É interessante referir que dos 5 mil milhões de euros em consultas a Mota-Engil Engenharia apenas compra mil milhões, utilizando em algumas das situações a plataforma para os mercados privados, eConstroi.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local Serviço Público Instituição Privada X Empresa Pública Outra Qual?


3. Tipo de intervenção no sistema de aquisições públicas Instituição Adjudicante Instituição Fornecedora X Reguladora Enabler Plataforma Outras

4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 + 200 X 7000 no total do Grupo 2500 no mercado nacional com tendência para diminuir e para crescer em países como a Polónia e Angola. 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 8 a 10 + de 10 X Cerca de 70 na área comercial e 15 na de Aprovisionamentos. Trabalham com 7000 fornecedores com 5 milhões de proposta mas só compram 1milhão.




66

II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal?

Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo 70 a75

Número de horas de formação 16 a 20

Apesar de estar completamente preparada para assumir a desmaterialização sem qualquer custo tecnológico, o Eng. Pedro Bagulho assume que, no caso da formação, o investimento foi indispensável para preparar os recursos humanos para a mudança. A estratégia seguida no âmbito da formação baseou-se inicialmente em formação externa de alguns recursos que, posteriormente, formaram os restantes recursos internos. 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? 50 000E em formação externa e muitas horas de formação interna. ---------------------------------------------------E 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente



Sempre parcialmente porque nunca correu bem por dificuldades de funcionamento da Plataforma. Não têm assim uma visão de como tudo decorrerá até ao fim. 4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens Serviços Empreitadas X X Locação



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5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? -50% 50% a 75% 75% a 100% 0, porque nenhum concurso foi concluído usando as novas plataformas. Houve até por parte de algumas empresas nacionais a preocupação de celebrar o maior número de concursos antes da entrada em vigor do novo Código. 6. Qual o valor total dos contratos que realizou? ----------------------0---------------- E 7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100 200 contratos 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente X ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma?X

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? Vortal Gov, Construlink, Refer, Portal das Escolas.

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? A experiência da Mota-Engil Engenharia com as plataformas electrónicas para a contratação pública não tem sido boa pois nenhum procedimento correu bem até ao momento, podendo afirmar-se que a Mota-Engil Engenharia não participou em nenhum procedimento completamente electrónico. Os problemas encontrados foram sempre problemas técnicos das próprias plataformas, tendo sido necessário recorrer-se algumas vezes a soluções externas às próprias plataformas.



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8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? SimX não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos Dificuldades técnicas. Por exemplo, uma situação que obrigou a cuidados específicos foi a gestão do tráfego de dados. Apesar das modernas redes de banda larga que a Mota-Engil utiliza, os cerca de 130000 emails que a organização recebe diariamente representam um peso significativo na rede obrigando a cuidados na gestão do tráfego, que garantam a banda necessária ao correcto funcionamento das plataformas de contratação. 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria

Qualificação

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE? Novos Hardwares sim nãoX Novos Softwares sim nãoX Em termos tecnológicos, a Mota-Engil Engenharia não necessitou investir em novos hardwares ou softwares tendo, no entanto, sentido algumas fragilidades para lidar com algumas situações específicas. Uma destas situações diz respeito à utilização das assinaturas electrónicas pois o regulamento interno da Mota-Engil exige que, no mínimo, duas pessoas assinem a proposta, situação que é dificultada pela utilização das plataformas electrónicas. A utilização de procurações poderá ser a solução, no entanto, o processo torna-se bastante mais complexo. A visão da Mota-Engil Engenharia sobre o impacto tecnológico é um pouco diferente no que diz respeito às pequenas e médias empresas com quem se relaciona. Como empreiteiro geral, estabelece a ligação entre diversos subempreiteiros e fornecedores, e reconhece que estas empresas têm sentido grandes dificuldades e falta de motivação para aderir às novas tecnologias. O Eng. Pedro Bagulho refere até que em inúmeras situações a Mota-Engil vê-se obrigada a imprimir os ficheiros recebidos electronicamente e, seguidamente, a distribuir os documentos físicos pelas empresas por si subcontratadas. No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E



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2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E 9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.) Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e decisões Maior eficiência


Simplificações no processo e menos papelada, sim! Existem dificuldades de articulação com os sub empreiteiros, com maior inércia para aderir á mudança. Aliás a falta demotivação para a mudança é generalizada a grandes e pequenos pois quando há grande incerteza como a que se vive actualmente no nosso país as empresas retraem-se em investir. 9.5 Qual o ganho em termos de custos do novo sistema em relação ao processo baseado em papel? Em todo o processo -

10% 11 a 30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos X E-Admissões e E avaliação X E-Ordenação não tem experiência E-Reclamação não tem experiência E-Pagamentos não tem experiência Ao nível dos processos, o Eng. Pedro Bagulho referiu que a preparação da proposta sofreu alterações relevantes, tendo-se adequado ao funcionamento da plataforma, à desmaterialização dos processos e às diversas alterações introduzidas pelo CCP, sendo de realçar que a poupança em papel tornou-se bastante significativa. 9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos?: Redução do número actual

Não



70

Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação Há uma reformatação. A preparação da mudança induziu também algumas alterações ao nível da organização interna. Há cerca de 3 anos existiam duas pessoas só a passar a informação recebida do cliente (em papel) para o formato digital, que depois seria trabalhada pelas equipas da Mota-Engil, e outras duas pessoas a fazer o inverso, ou seja, a passar a informação digital relativa à proposta para papel. Neste momento estas pessoas estão a ser requalificadas visto que as funções que desempenhavam não são necessárias na actual lógica desmaterializada do novo Dec.Lei 18/2008. 10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico? Ao longo da entrevista foram analisadas também algumas questões genéricas do CCP que não têm directamente a ver com impacto tecnológico mas que se apresentam seguidamente. Como pontos positivos do novo CCP, o Eng. Pedro Bagulho identificou a figura do diálogo concorrencial que, segundo ele, representa um contributo importante para a formação de contratos de empreendimentos mais complexos. Também a inclusão das concessões e PPP’s neste CCP representa uma vantagem enorme para a contratação deste tipo de serviços, lembrando que “antes deste código tinha que ser publicada uma portaria específica sempre que se lançava um concurso deste tipo”. Relativamente aos pontos negativos, a Mota-Engil Engenharia identifica a alínea j do art.55º como a situação mais penalizadora para a empresa. A este respeito o Eng. Pedro Bagulho deu o exemplo da empresa de geotecnia do Grupo Mota-Engil que faz sondagens para inúmeras obras públicas e que agora inibe a Mota-Engil Engenharia de participar nessas mesmas obras. A outra grande crítica vai para a forma como o CCP resolve o problema dos erros e omissões que, no caso da Mota-Engil Engenharia, poderá não ter consequências muito negativas mas no caso das pequenas e médias empresas poderá colocar em risco o funcionamento das próprias empresas (pois não têm competências internas para rever os projectos e encontrar os erros e omissões). A este respeito o Eng. Pedro Bagulho deu um exemplo de um projecto recente, de cerca de 75M euros, em que os projectistas tiveram um ano para fazer o projecto mas os empreiteiros tiveram apenas dois meses e meio para o rever, o que é bastante desequilibrado. Por outro lado, o Eng.Pedro Bagulho salienta que quem é pago para fazer o projecto (projectistas) só assume a responsabilidade até 3 vezes os honorários que lhe foram atribuídos e isto só depois de 14 empresas (nº médio de concorrentes de um concurso público) o ter analisado e revisto a custo zero (por outro lado, se os diversos empreiteiros se juntarem e escolherem apenas um gabinete para lhes fazer a revisão do projecto estão proceder ilegalmente pois é considerado acto de concertação). Neste enquadramento, o Eng. Pedro Bagulho considera que os projectistas foram protegidos pela classe política, na medida em que só assumem parte da responsabilidade pelo projecto que elaboram. No entanto, reconhece que o simples envolvimento dos projectistas no novo CCP foi um passo positivo rumo à maior qualidade dos projectos.



71

A lógica de responsabilização criada pelo CCP, segundo o Eng. Pedro Bagulho, vai colocar à prova a competência das organizações:

Figura – Actores envolvidos num empreendimento e sua postura

Apenas a experiência poderá dizer como se iram comportar as organizações envolvidas. Face à lógica de responsabilização assumida pelo CCP, a Mota-Engil Engenharia está a prevenir-se para dificuldades acrescidas ao nível da gestão de contratos, tendo já reconhecido a necessidade de contratar gabinetes de advogados para gerir a posição da Mota-Engil Engenharia em obra. Por sua vez, a falta de conhecimentos técnicos por parte do Tribunal de Contas levanta alguns receios do lado da Mota-Engil Engenharia pois, segundo o Eng. Pedro Bagulho, o sector da Construção tem especificidades únicas que as entidades jurídicas não têm, comummente, competências para avaliar.

Empreiteiro

Projectistas Dono de Obra

Representante do Dono de obra

Tribunal de contas

Pouca vontade de colaborar

Não quer assumir erros

Defender o seu trabalho

Pretende que empreiteiro resolva problemas



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DA RADIO TELEVISÃO PORTUGUESA



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Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição: Rádio Televisão Portuguesa/Divisão de Compras Morada: Av.Marechal Gomes da Costa, 37-1849 Lisboa Pessoa Entrevistada: Pedro Reis Sua função na Instituição: Director de Compras Contacto: Tel.217947 572 Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública )

A RTP é uma Sociedade Anónima de capital exclusivamente público.

Antes da entrada em vigor do novo CCP, a RTP não estava sujeita às regras da contratação pública, regendo-se pelas regras do mercado privado. Os processos de aquisição eram realizados pela Direcção Financeira – Serviço de Compras. Em geral, eram feitas consultas a três fornecedores, sem concurso público.

A racionalização de custos e o novo CCP obrigaram a uma reestruturação orgânica tendo sido criada a actual Direcção de Compras (DC) que concentra todos os procedimentos de aquisição, bens e serviços e empreitadas.

Na DC trabalham sete pessoas, em Lisboa. As delegações dos Açores, Madeira e Porto possuem, funcionários afecto às aquisições mas que acumulam com outras funções. O Eng. Pedro Reis admite vir a reforçar a equipa para responder às necessidades impostas pelo CCP.

A DC prepara as peças dos procedimentos, com base nas especificações indicadas pelas unidades requisitantes e acompanha todos os procedimentos ao longo de todo o ciclo.



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I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local Serviço Público Instituição Privada X SA Capital do Estado S Empresa Pública Outra Qual?



4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 + 200 2300/2500 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 X 8 a 10 + de 10

Na DC trabalham sete pessoas, em Lisboa. As delegações dos Açores, Madeira e Porto possuem, cada uma, um funcionário afecto às aquisições mas que acumulam com outras


Media



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funções. O Eng. Pedro Reis admite vir a reforçar a equipa para responder às necessidades impostas pelo CCP. II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo 0 Número de horas de formação 0

Ainda não fizeram formação. Não houve qualquer investimento em formação. Estão ainda a ser preparados planos de formação. De momento, a Direcção de Compras recorre com regularidade aos serviços juridcos da RTP. 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? --------------------------------0-------------------E 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente


1vez 2 a 5vezes 6 a 10 vezes Mais de 10

vezes 4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens X Serviços X Empreitadas X Locação

5. Resultado dos concursos

Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? -50% 50% a 75% 75% a 100%



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6. Qual o valor total dos contratos que realizou?

Nos três meses de utilização foram lançados cerca de 20 procedimentos com um valor total de aproximadamente 100 000Euros. 7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100X 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente X ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma? A utilização de plataforma electrónica de contratação é recente (Abril de 2009), tendo iniciado com algum atraso face ao previsto devido à implementação de um ERP. 8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma? VortalGov

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? A plataforma electrónica foi seleccionada segundo o critério da penetração do mercado e experiência da mesma, considerando o entrevistado que nestes serviços é importante existir uma comunidade de utilizadores. 8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? SimX não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos

Os principais problemas apontados à utilização da plataforma são



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• Dificuldade na resposta atempada a problemas;

• Sistemas de workflow rígido e pouco amigável;

• A inexistência de módulos de negociação para os procedimentos previstos na lei.

• A impossibilidade da entidade adjudicante poder verificar o que o fornecedor vê quando consulta o procedimento por si lançado (fornecedor-dummy).

8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria

Qualificação Direito

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE? Novos Hardwares sim nãoX Novos Softwares sim nãoX No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E 9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas)X Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc)X Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.)X Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e decisõesX Maior eficiência


Sim, estão procurando racionalizar os processos e centralizar os processos de aquisição no serviço de compras.



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10% 11 a 30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos E-Admissões e E avaliação E-Ordenação E-Reclamação E-Pagamentos O Eng. Pedro Reis referiu que o novo sistema não tem gerado ganhos em termos de custos porquanto os grandes fornecedores internacionais não estão interessados por um mercado tão pequeno como o português e consequentemente em sujeitar-se às normas concursais que o novo Código impõe. Assim, utilizam quase todas um representante em Portugal que por vezes representa mais de um desses grupos ficando assim seriamente afectada a desejável concorrência. Ainda a existe a questão do custo com a impressão das propostas que passou dos fornecedores para a RTP. 9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos Sim Em que aspectos?: Redução do número actual Aumento do número actual X Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação

Não

Admite a necessidade de ter de contratar mais alguns especialistas que os ajudem a implementar e a funcionar de acordo com o novo Código. 10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico? Não identifiquei qualquer vantagem uma vez que a RTP partiu de uma realidade mais flexível, a do direito privado. Admito no entanto que existam vantagens de celeridade e transparência face à legislação que se aplicava aos organismos públicos.

Como principais dificuldades da aplicação do novo CCP o Eng. Pedro Reis apresentou:

• O conflito urgência-concorrência: A abertura à concorrência e múltiplas formalidade tornam os processos menos céleres.

• A complexidade da inscrição dos fornecedores nas plataformas levou a que alguns fornecedores estrangeiros (nomeadamente fábricas de equipamento media especializado) deixassem de responder directamente aos procedimentos passando para os representantes (quando existem) esse ónus. Este facto implica uma redução do número de alternativas de fornecedores e num aumento do preço dos produtos e serviços.



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V. RESULTADOS DO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES E ADJUDICATÁRIAS SOBRE OS IMPACTOS TECNOLÓGICOS DA CPE E DO CCP

5.1. INTRODUÇÃO O objectivo deste capítulo é a apresentação dos resultados obtidos ao Inquérito às Entidades Contratantes e a Potenciais Fornecedoras sobre o estado e dificuldades de implementação do novo sistema de CPE e do CCP, trabalho que constitui a segunda fase do Estudo sobre os Impactos Tecnológicos da Contratação Pública Electrónica que o InCI encomendou ao OPET.

5.1.1. ENQUADRAMENTO DO INQUÉRITO A realização deste inquérito enquadrou-se, pois, nesse programa de estudo mais vasto; que compreendeu, primeiramente, a realização de um conjunto de entrevistas a algumas entidades representativas dos diferentes intervenientes nos contratos de aquisições públicas, tendo por objectivo proceder a uma primeira avaliação, rápida e exploratória, dos problemas e ganhos decorrentes da opção, por um sistema de Contratação de Aquisições Públicas totalmente electrónico, feita pelo nosso país.

5.1.2. OBJECTIVO DA SEGUNDA ETAPA Conforme acordado entre o INCI e o OPET, esta segunda etapa, que se desenrolou em Setembro, conforme calendário fixado no contrato, destinou-se a recolher informação mais detalhada junto dos principais intervenientes nos Contratos de Aquisições Públicas: agora numa base mais ampla do que a primeira, que abrangeu 1227 entidades adjudicantes e 200 adjudicatárias convidadas a participar nesta fase. Apesar do momento escolhido coincidir com férias ou com o regresso delas, não deixou o nível das respostas de mostrar uma participação elevada que mostra a posição central que ocupa esta mudança na agenda das instituições adjudicantes e adjudicatárias. O inquérito teve como objectivo a recolha de informação sobre os impactos da CPE e do CCP na qualidade das aquisições públicas, mas focada também nalgumas outras questões principais, como por exemplo, os seus impactos tecnológicos, na organização dos serviços, na formação e gestão dos profissionais afectos a esta actividade, pois como se referiu no anterior relatório, “muito embora seja a contratação electrónica aquela

que gera impactos tecnológicos directos mais evidentes, as restantes inovações também são

condicionantes ou factores importantes de tais impactos pelo que importa analisá-los”(Valadares Tavares et all, 2009:2.) Na recolha da informação pretendida utilizou-se, agora, a metodologia de inquérito, para apurar os problemas e benefícios (os impactos) que as entidades intervenientes na



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Contratação Pública estão sentindo com a adopção do novo sistema de CPE e com a aplicação do CCP. Na construção do inquérito utilizou-se informação recolhida na Iª Fase deste estudo que nos permitiu construir as questões de acordo com algumas das realidades que nos foram relatadas pelas entidades contactadas.

5.1.3. METODOLOGIA UTILIZADA Conforme referido anteriormente, utilizou-se nesta segunda fase a metodologia do inquérito, para o que se elaborou um questionário, que consta dos anexos a este relatório (Anexo II), o qual integrou inicialmente 27 perguntas que visaram apurar de forma muito objectiva e sintética informação sobre:

� A fase do processo em que as entidades se encontravam à data da resposta, � A que nível hierárquico e funcional se encontra este assunto a ser tratado na

organização, � Os impactos do novo sistema na actividade de aquisições da organização, � Os impactos no sistema tecnológico, organizacional e de gestão dos recursos

humanos das instituições (aquisição de novos hardwares e softwares, alteração de serviços, processos e funções, formação, novo tipo de recursos humanos, etc.).

Este conjunto de questões foi depois completado com mais 6 perguntas relativas aos acordos quadro promovidos pela ANCP, por se haver constatado em muitas respostas das entidades adjudicantes a alusão a grandes dificuldades nesta matéria. (As seis perguntas adicionadas constam do Anexo III)

5.1.4. ADESÃO AO INQUÉRITO É de salientar, desde logo, a adesão por parte das entidades convidadas a participar nesta fase do estudo, maior nas entidades adjudicantes do que nas adjudicatárias, podendo porém considerar ambas bastante satisfatória, tendo em conta a habitual desconfiança e recusa a responder a inquéritos por parte das organizações que, normalmente, os consideram pouco úteis. O nível de adesão demonstrado, traduz, a nosso ver, o interesse e preocupação com que esta mudança está sendo vivida nas organizações adjudicantes e nas adjudicatárias. Nestas últimas, contudo, como dissemos, o nível de adesão foi substancialmente mais baixo do que nas primeiras. Diferença que pode dever-se ao facto de muitos potenciais fornecedores serem pequenas e médias empresas com grandes dificuldades para perceber e se integrar no novo sistema de contratação pública, estando ainda longe de estar preparadas para tal começando agora a dar os primeiros paços nesse sentido. Aliás, o reconhecimento das vantagens da CPE varia muito de organização para organização, não só entre nós como noutros países, sendo mais rápida a sua implementação naquelas que a vêem como um sistema poderoso para diminuir a despesa e melhorar a qualidade das compras públicas. Esta conclusão é tirada por



81

diferentes autores que têm estudado a questão da adesão à CPE (Mihnam, 2005, Vaidya, 2009) No caso presente, também se julga que contribui para a sua elevada adesão e rapidez na resposta foi a utilização da metodologia adoptada, de inquérito on-line, (com o uso da ferramenta SURVS.COM) que simplificou muito o envio, resposta, recepção das respostas e análise estatística simples. Metodologia que contemplou, na fase de resposta ao inquérito, o seu acompanhamento por um elemento da equipa do OPET, destacado para responder a dúvidas, sempre que solicitado.

5.1.5. REPRESENTATIVIDADE DOS RESULTADOS Os universos inquiridos incluíram:

• Entidades adjudicantes Utilizou-se a lista disponibilizada pelo Ministério das Finanças, tendo-se obtido cerca de 170 respostas válidas. • Fornecedores Utilizou-se a base de dados amavelmente cedida pelo InCI das entidades com as quais as adjudicantes realizaram contratos disponibilizados no portal dos contratos públicos. A partir dessa lista, colheu-se uma amostra aleatória de 200 empresas. Obtiveram-se 40 respostas válidas.

A generalidade das perguntas tem uma natureza binária pelo que importa calcular o significado estatístico das respostas obtidas, Pata tal considera-se a distribuição binomial (X=1 � Sim, X=0 �Não) assumindo o parâmetro probabilístico p (para Sim) e q=1-p (para Não) e obtém-se para a distribuição da variável resposta (X=1 ou X=0):

�� = � �� = �. �1 − �� + . �0 − �� = �.

Pelo que a variância do estimador da média (fracção de inquiridos que optem por sim) virá:

�� =��.

√�

Sendo N o número de respostas. Consequentemente, o intervalo de confiança para a fracção média que responde Sim tem a dimensão:

±��.

√�. ��

Sendo �� a variável de Gauss relativa ao nível de significância �.



82

Adoptando � = 90% (�� = 1,28) para N=40 ou 170 (fornecedores ou entidades adjudicantes respectivamente) obtem-se:

∆= ±0.5

√�. 1.2 = ±0.05

∆= ±0.5

√�. 1.2 = ±0.09

Para o caso de intervalo máximo que ocorre com p=0.5. Ou seja, o intervalo de confiança máximo expresso em termos relativos da fracção estimada é inferior a:

±0.050.5

= 10%

±0.090.5

= 20%



83

5.2. ANÁLISE DAS RESPOSTAS AO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICANTES

5.2.1. OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO INQUÉRITO

5.2.1.1. Objectivos O Inquérito dirigido às Entidades Adjudicantes e Adjudicatárias teve como objectivo procurar recolher informação junto destas sobre a fase em que se encontravam, à data, na implementação do novo sistema de Contratação Pública Electrónica (CPE): sobre os problemas que encontraram para realizar a mudança que lhes é exigida pelo novo Código (CCP) e sobre os impactos e benefícios que estimam ter, ou vir a ter, com esta mudança. Estas actividades de survey são hoje consideradas muito importantes para o êxito das mudanças organizacionais, pois permitem ter em conta os problemas decorrentes dessas mudanças, introduzir correcções e ajustar as medidas inovadoras à realidade e especificidade das organizações, tornando-as mais operantes e eficientes. Por isto, tais actividades estão sendo desenvolvidas frequentemente nos países mais avançados, nomeadamente no caso da Contratação Pública Electrónica em que esta prática tem sido usada em muitos países da EU e fora dela. (CEC, 2004)

5.2.1.2. Estrutura do Inquérito A estrutura do inquérito foi desenhada para que permitisse atingir os objectivos em vista, por meio dum número de perguntas reduzido (27 + 6 acrescentadas posteriormente sobre os acordo-quadros), redigidas de forma simples e normalmente de forma fechada, mas incluindo nalgumas delas a possibilidade de utilizar a pergunta aberta para apurar aspectos mais amplos e concretos dos problemas e impactos sentidos pelas organizações. Desejou-se, assim, utilizar uma ferramenta muito ágil e eficaz na sua capacidade de colher a informação desejada, consentânea com a mentalidade e disponibilidade de quem está no terreno das operações numa organização, com tempo limitado para se ocupar de muitas e diferentes solicitações. A estrutura do inquérito incluiu, pois, dois grupos de perguntas, um inicial, com 27 perguntas e um incluído posteriormente a pedido, com 6 perguntas sobre as aquisições no âmbito dos Acordos-Quadro. Assim, o -Primeiro grupo, inclui:

� 1. Para caracterizar as organizações contratantes que responderam ao inquérito: as primeiras 8 perguntas.



84

� 2. Para saber quais as plataformas utilizadas e volume de procedimentos realizados já por seu intermédio até 31 de Agosto: perguntas 10 e 11.

� 3. Para apurar os impactos decorrentes do novo CCP: as perguntas 12 (sobre os custos), 13 (sobre na duração dos procedimentos), 14 (sobre concorrência, nº de propostas em concurso), 15 (sobre a transparência), 16. (sobre a burocracia), 17 (sobre a valia global do novo sistema).

� 4. Para avaliar o esforço de formação realizado ou ainda a realizar: perguntas 18 e 19.

� 5. Para compreender as mudanças organizacionais que o sistema induziu e induzirá: pergunta 20, 21 e 22.

� 6. Para compreender o investimento a realizar no campo tecnológico: perguntas 23, 24 e 25.

� Para reconhecer outras dimensões do problema sentidas pelas entidades: pergunta 26.

E o segundo grupo inclui:

� Para caracterizar as entidades respondentes: perguntas 1 e 2. � Para compreender a problemática relacionada com as aquisições públicas

no contexto dos Acordos-Quadro: (2º Grupo, perguntas 3,4, 5, 6). (Este questionário consta do Anexo III)



85

5.2.2. APRESENTAÇÃO DE RESULTADOS DAS RESPOSTAS DAS ENTIDADES ADJUDICANTES Os resultados obtidos às respostas formuladas são muito esclarecedores sobre o estado de implementação da CPE e do CCP, ajudando a compreender onde se encontram as principais dificuldades e como se avaliam os benefícios e limitações induzidos pelo novo sistema. Das respostas obtidas ao convite a instituições adjudicantes para participarem, foram consideradas válidas 171 (por terem preenchido os campos obrigatórios: nome do autor da resposta, email do autor da resposta e Questão 8: - já está a utilizar a CPE? O número de respondentes que referiu não se encontrar ainda a utilizar a CPE é elevado, como veremos em seguida, o que permite desde logo concluir que há numerosas dificuldades que estão atrasando a implementação da CPE e a adopção do novo CCP, as quais são abordadas mais adiante no âmbito da análise dos resultados. Começamos, porém, por ver quem foram as entidades que nos responderam.

5.2.2.1.Caracterização das entidades que responderam ao inquérito A primeira e segunda questão destinaram-se a identificar as entidades que responderam ao Inquérito e, a que grupo de instituições públicas pertencem. . Na sua identificação utilizou-se dois critérios: Um de agregação mais geral, segundo a tipologia das Directivas 2004/17/ CE e 2004/18 CE (que nos é apresentado no Gráfico 1). E outro mais pormenorizado, definido pela equipa responsável deste Estudo, destinado a reconhecer tipos de entidades e sectores que responderam (que nos é apresentado no Gráfico 2). Vemos então, em seguida, as entidades que nos responderam tendo em conta essa abordagem mais agregada.

Tabela 1 - Entidades que responderam ao inquérito

TIPO n %

Administração autárquica 43 25%

Administração directa 44 26%

Administração indirecta e autonómica 73 43%

Sector empresarial público 10 6%

Poder judicial 1 1%

Total 171 100%



86

Como se pode observar o maior número de entidades que nos responderam pertencem à Administração Indirecta e Autonómica (43%). Seguindo-se as entidades da Administração Directa (26%) e as Autárquicas (25%). E finalmente as do Sector Empresarial Público (6%) e do Poder Judicial (1%). Usando de uma abordagem mais desagregada, para caracterizar as entidades adjudicantes que responderam ao Inquérito, podemos ver o seguinte:

Gráfico 1 - - Entidades que responderam ao inquérito (Tipologia de entidades mais desagregada)

Conclui-se, pois, que os grupos de respondentes mais representados nas respostas válidas obtidas, é o da Administração Local, com 25% de respostas. Seguido do dos Institutos Públicos, com 19% e do das do Ensino Superior, com 18%. Porém, não significam estes resultados um maior nível de adesão ao inquérito destas categorias de instituições, já que estes valores têm que ser referidos ao universo de cada uma das categorias utilizadas. Curiosamente, quem nos respondeu menos foram as Direcções Gerais que transferiram essa resposta para as Secretarias Gerais, o que resulta de estar a função de Compras a ser centralizada nas Unidades Ministeriais de Compras, que funcionam nas respectivas Secretarias Gerais, tendo-se obtido respostas da quase totalidade destas.

14

66

1010

1216

3132

43

0 10 20 30 40 50

Poder Judicial

Segurança

Direcções Regionais

Direcções Gerais

Ensino Superior

Administração Local

Administração Local;

25%

IP; 19%

Ensino Superior; 18%

Ministérios/SG; 9%

Direcções Gerais; 7%

Direcções Regionais;

6%

EPE; 6%

Segurança; 4%

Inspecções Gerais; 4%

Governos Civis; 2%

Poder Judicial; 1%



87

5.2.2.2. A que nível funcional se encontra o tratamento das questões da CPE?

Um outro aspecto do maior interesse consiste em saber o nível de importância que tem no presente nas organizações adjudicantes a Contratação Pública Electrónica e a aplicação do CCP, que nos é indicado pelo nível hierárquico e funcional de quem nelas se ocupa e fala destes para o exterior. Encontram-se as questões relativas à CPE e ao CCP ainda tratadas ao nível da gestão? Ou já se encontram localizadas no nível técnico e/ ou administrativo das organizações? Esta informação é obtida através da Questão 4, cujos resultados podem ser observados nos Gráfico 2.

Gráfico 2- Nível e Função do Respondente

Os dados obtidos mostram-nos que os respondentes ao inquérito pertencem ao nível dos Dirigentes Superiores (em 11% dos casos), dos Dirigentes Intermédios (em 53% dos casos), em 11% ao nível de Técnicos Superiores, em 6% ao de Coordenadores ou Assistentes Técnicos e 5% a outros. Permitem, assim, os dados obtidos a esta questão corroborar a ideia, já expressa anteriormente, de constituir a mudança do Sistema de Aquisições Públicas uma realidade que preocupa e mobiliza actualmente as organizações e os dirigentes do Sector Público, como seria expectável, tendo em conta a importância desta actividade para a despesa pública, para o funcionamento dos Serviços e a magnitude da mudança é induzida pela entrada em vigor do novo código.

5.2.2.3 Em que ponto da mudança se encontram as instituições adjudicantes que responderam ao inquérito?

Um outro aspecto da situação, muito importante, respeita ao estádio em que as instituições se encontram no processo de implementação do novo sistema de Contratação Pública.

Dirigente

intermédio;

53%

Técnico

Superior; 23%

Dirigente

superior; 11%

Coord. / Ass.

Técnico; 6%

Outro; 5% NS/NR; 1%



88

Embora a obrigatoriedade de o pôr em prática tenha sido adiada para Dezembro de 2009, ele encontra-se já em funcionamento opcional e experimental, desde 2008, nalgumas instituições públicas.

5.2.2.3.1 Instituições aderentes e ainda não aderentes à CCP e CPE É normal que haja organizações em estádios diferentes de implementação da CPE e do CCP. Uma maior rapidez de adesão depende do nível de compreensão das suas vantagens, como já foi dito, mas também da mobilização dos gestores e da posse dos meios tecnológicos e humanos para avançar para esta mudança. A Questão 8 destinou-se, assim, a avaliar o número daquelas que já estão funcionando de acordo com o novo sistema e o das que ainda não estão. O Gráfico 4, que incluímos seguidamente, dá-nos essa informação. Depois, esta informação será melhor detalhada com o apuramento das respostas em ordem a perceber que tipo de entidades já o está implementando (Tabela 2).

Gráfico 3-Nível actual de implementação do novo sistema

De acordo com as respostas obtidas, vemos que, apesar de ainda não ser obrigatório, à data, observar o novo sistema de CPE previsto pelo novo CCP, um número significativo de organizações respondentes, (31%), já estavam funcionando desse modo. Sendo também muito significativo o número das que referiram ainda não estar a fazê-lo (67%). Este número é, por certo, consequência, uma vez mais, da magnitude da mudança que se tem pela frente fruto da opção que o nosso país fez de um sistema de aquisições públicas totalmente electrónico, que envolve sistemas organizacionais, tecnológicos e humanos numerosos, complexos, e diferentemente preparados para implementar esta mudança.

NS/NR; 2%

Não; 67%

Sim; 31%



89

Tabela 2 – Que entidades já estão usando a CPE e O CCP

Tipo Resposta n % (no segmento)

Administração autárquica

Não 20 47%

100%

Sim 22 51%

NSNR 1 2%

Administração directa Não 30 68%

100% Sim 14 32%

Administração indirecta e autonómica

Não 58 79%

100%

Sim 13 18%

2 3%

Sector empresarial público

Não 5 50%

100%

Sim 4 40%

1 10%

Poder judicial Não 1 100% 100%

Podemos concluir que o maior número de respostas de entidades que já estão usando a CPE e o CCP provêm da Administração Autárquica, (51%), seguidas depois das entidades do Sector Industrial Público (50%). Por sua vez, o maior número de entidades que disse não ter ainda começado a implementar o novo sistema pertence ao grupo da Administração Indirecta e Autonómica (79%) e da Administração Directa (68%). Estes resultados permitem concluir que a administração autárquica é uma das que tem compreendido e aderido melhor a este novo sistema.

5.2.2.3.2 Razões de não usar ainda a CPE Conhecer as razões por que a CPE e o CCP ainda não estão em funcionamento foi o objectivo seguinte. E as razões existentes foram objecto de apuramento através da pergunta nº9. Esta foi formulada de forma aberta, permitindo às entidades referir livremente as causas de ainda não estarem a usá-los, as quais são apresentadas primeiro de forma agregada, no Gráfico 4.



90

Gráfico 4.- Razões de não estar a usar a CPE

Na imagem que o gráfico nos apresenta, destaca-se como as principais razões apresentadas, para ainda não estar a funcionar dentro do novo sistema, a aquisição das plataformas e a implementação do novo processo. O número de outras explicações apresentadas pelas diferentes entidades foram tratadas através do método de Análise de Conteúdo. Nestas sobressai um primeiro e mais importante grupo de razões que tem a ver com as Plataformas. (Tabela 3)

Tabela 3 - Razões para não ter iniciado a CPE relacionadas com as Plataformas

Como se pode ver, entre as causas referidas por um maior número de entidades encontram-se: estarem ainda em fase de aquisição da plataforma (31 casos) e em fase de implementação da mesma (22 casos). É sabido que a constituição ou cabal funcionamento das Plataformas Electrónicas, entre nós, não foi um processo fácil e rápido pelo que não é de estranhar que tal se tenha reflectido na sua selecção. Por outro lado, também a novidade e complexidade inerente aos novos sistemas de compras electrónicos e o novo Código, como documento extenso e de difícil compreensão, se reflectem no alongamento da fase de implementação do novo sistema de CPE. Esta razão foi muito referenciada. Algumas outras razões foram ainda apresentadas pelas entidades, mas em menor número de casos. Estas foram integradas na Tabela 4, que se inclui seguidamente.

11

10

31

1

25

36

0 5 10 15 20 25 30 35 40

NS/NR

NA

Outro

Falta de RH habilitados

Procedimento de aquisição em curso

Implementação em curso

RAZÔES ADUZIDAS PELAS INSTITUIÇÕES NÚMERO DE VEZES

Certificação tardia das plataformas 2

Indisponibilidade de acesso às plataformas por razões financeiras 1

Morosidade de acesso 3

Estar em fase concursal de aquisição 31

Estar em fase de implementação e afinação de processos 22

Estar em fase de instalação de software 1

Problemas de certificação digital e atribuição de login 4

Falta de registo de fornecedores nas plataformas 1



91

Tabela 4 – Outras causas de não utilizar a CPE

No conjunto destas últimas causas destacam-se as de necessidade de formação das pessoas do sector de compras para se adaptarem aos novos sistemas e o tipo de compras e de organização, uma e outra justificando que não tenham tido de implementar o novo sistema. No seu conjunto, as respostas obtidas valem sobretudo por nos permitir entender razões importantes que têm dificultado a implementação do novo sistema de CPE e do CCP. O facto de muitas entidades ainda não se encontrarem a usar a CPE e o novo CCP reflectiu-se nos resultados das respostas às questões seguintes, em que se procurava apurar que plataformas estão a ser utilizadas (Questão nº10) e quais os impactos da CPE e do CCP (Questões 12, 13, 14, 15,16, 17). Como seria natural, o número dos que não sabem/ não respondem a estas questões é muito semelhante ao dos que ainda não estão a usá-los.

5.2.2.4. Preferência na escolha das Plataformas

A Questão 3 destinou-se a apurar que plataformas estão a ser contratadas pelas entidades adjudicantes. O Gráfico 5, que se inclui seguidamente, permite determinar as preferências nesta contratação que coloca à frente a VortalGov escolhida em 64% dos casos. Esta plataforma tem, assim, no presente uma posição de liderança. Depois, e bem distanciada, surge a plataforma Compras Públicas com 18% das preferências. Em terceira posição encontramos a Plataforma Bisgov com 9%. E em posição muito semelhante as restantes Plataformas: Acingov com 3%, Anogov com 2%, Vortalgov e Vortalheath com 2%, respectivamente.

RAZÔES ADUZIDAS PELAS INSTITUIÇÕES NÚMERO DE VEZES

Formação de profissionais de compras 11

Formação de fornecedores 1

Não ter intervenção directa nos processos de compras 8

A natureza das aquisições que têm feito não o justificar (caso de ajustes directos simplificados).

5

Não se aplicar à natureza da instituição 1

Outras prioridades de trabalho de momento na organização

1

Carência de recursos humanos para o serviço de compras 1



92

Gráfico 5 - Escolha das Plataformas Electrónicas

Uma das queixas de algumas entidades é a existência de muitas plataformas achando-se que deveria haver apenas uma. Ora os resultados a esta pergunta sugerem que há, por enquanto, uma tendência para concentrar a escolha da plataforma numa delas: a Vortalgov.

5.2.2.5. Principais impactos do uso da CPE e do CCP

A opção por sistemas electrónicos de compras públicas é sustentada por um conjunto de benefícios esperados, associados à utilização dos meios electrónicos hoje existentes. Na verdade, é muito consensualmente considerado, como benefícios da CPE, uma poupança de 5% na despesa e 50 a 80% nos custos de transacção (CEC, 2004). Além destes benefícios, segundo a experiência da sua implementação em muitos países, admite-se obter a aceleração dos processos de aquisição, uma situação mais favorável a uma livre concorrência, uma maior transparência dos critérios de escolha das propostas, uma desburocratização de processos e como resultado de tudo isto, a opção por melhores compras públicas (Vaidya, 2009). Conforme nos alertam diferentes autores que tem estudado o nível de reconhecimento dos impactos da contratação electrónica pelas organizações públicas estas nem sempre são capazes de os medir, porque é difícil encontrar indicadores apropriados para tal, distintos das métricas tradicionais. Desta forma os benefícios baseiam-se na experiência individual dos utilizadores (Cammish, and Keogh, 1991; Poon and Swatman, 1999). Ora neste caso essa experiência ainda é curta, pelo que não é de admirar que haja uma certa dificuldade em avaliar os impactos da CPC e do CCP. Apesar disto, as Questões 12 (sobre os custos), 13 (sobre na duração dos procedimentos), 14 (sobre concorrência, de propostas em concurso), 15 (transparência), 16. (sobre a burocracia), 17 (sobre a valia global do novo sistema) destinaram-se a obter a opinião das entidades dos impactos do novo sistema relativamente a estes ganhos esperados.

Vortalgov

64%

Compras

Públicas

18%

Bizgov

9%

Acingov

3%

Anogov

2%

Vortalhealth

2%

Compraspubli

cas /

Vortalgov

2%


OBSERVATÓRIO DE PROSPECTIVA DA ENGENHARIA E DA TECNOLOGIA

Deve-se, pois, ter em conta que se trata duma avaliação reportada a um período de funcionamento muito curto e a uma fase de implementação em que os ganhos não se farão sentir tão claramente.

Quanto à forma como as entidades que já estão utilizando a CPEos impactos, as respostas obtidas foram as seguintes:

• Impactos em custos e tempo

Um dos resultados esperados e sempre enunciado para a adopção da ContrataElectrónica consiste em considerar que ela contribuirá para maximizar o money nos processos de aquisições públicasconcorrência e de uma maior rapidez de processos. Porém, a avaliação feita pelas entidades que se estão iniciando ao seu uso no nosso país fazem uma avaliação substancialmente diversa destas expectativas. A maioria de instituições respondentes, que já utilizam CPE, consideram que não houve uma diminuição de custos (67%), das quais 9% consideram aumento.



se, pois, ter em conta que se trata duma avaliação reportada a um período de funcionamento muito curto e a uma fase de implementação em que os ganhos não se farão sentir tão claramente.

Quanto à forma como as entidades que já estão utilizando a CPE e o CCP avaliaram os impactos, as respostas obtidas foram as seguintes:

Impactos em custos e tempo

Gráfico 6 - Impactos sobre custos

Gráfico 7 – Impactos sobre o tempo

Um dos resultados esperados e sempre enunciado para a adopção da ContrataElectrónica consiste em considerar que ela contribuirá para maximizar o

nos processos de aquisições públicas, como resultado de uma mais livre concorrência e de uma maior rapidez de processos. Porém, a avaliação feita pelas

e se estão iniciando ao seu uso no nosso país fazem uma avaliação substancialmente diversa destas expectativas.

A maioria de instituições respondentes, que já utilizam CPE, consideram que não houve uma diminuição de custos (67%), das quais 9% consideram até que houve um


93

se, pois, ter em conta que se trata duma avaliação reportada a um período de funcionamento muito curto e a uma fase de implementação em que os ganhos não se

e o CCP avaliaram

Um dos resultados esperados e sempre enunciado para a adopção da Contratação Electrónica consiste em considerar que ela contribuirá para maximizar o value for

, como resultado de uma mais livre concorrência e de uma maior rapidez de processos. Porém, a avaliação feita pelas

e se estão iniciando ao seu uso no nosso país fazem uma avaliação

A maioria de instituições respondentes, que já utilizam CPE, consideram que não até que houve um



94

Algumas instituições referiram o custo das plataformas como um novo custo a suportar de alguma importância. Um dos respondentes refere mesmo que o custo do novo sistema é superior ao sistema anterior em papel. O número dos que consideram que os novos sistemas contribuem para a sua redução foi de 33%. É preciso ver que a fase inicial pode implicar, de facto, um acréscimo de custos em equipamentos, tecnologias, formação, etc. Os quais diminuirão ou desaparecerão depois. E que as respostas que se obtiveram podem estar influenciadas por este custo maior inicial. Como também se deve considerar que algumas entidades não terão ainda sistemas de avaliação dos impactos que lhes permitam ter uma ideia mais precisa sobre a redução dos custos que o novo sistema irá gerar. Este sistema de monitorização de impactos deve ser criado pelas entidades para uma gestão mais eficiente dos seus sistemas de compras públicas. Quanto ao impacto sobre o tempo dos procedimentos já as opiniões se distribuem por forma a que metade das entidades pense que houve uma redução, e outra metade que não houve: 50% das entidades adjudicantes que já se encontram a funcionar no novo sistema pensam que este trouxe uma ganho na redução do tempo de aquisição de bens e serviços e 50% pensa que não. Destes últimos, 31% consideram que houve mesmo um agravamento - maior morosidade nos processos de aquisições. É sabido que nesta fase inicial tem havido problemas inerentes à compreensão do novo Código, que muitas entidades pensam ter uma linguagem excesssivamente jurídica. E outros inerentes ao uso dos novos meios electrónicos (acesso às plataformas, assinaturas digitais, etc.), os quais têm levado tempo a resolver e tido por vezes impacto negativo no tempo dos processos de aquisição. Quando o sistema estiver a funcionar regularmente o tempo agora dispendido poderá (deverá) diminuir. A formação, reconhecida como uma necessidade por grande número de entidades, e a experiência irão também, por certo, contribuir para a celeridade dos processos.



95

• Impacto sobre concorrência e transparência

Gráfico 8 - Impacto sobre concorrência

Gráfico 9 – Impacto sobre Transparência

No que refere a impacto sobre favorecimento de uma mais livre e justa concorrência, as respostas mostram que num número elevado de entidades, (62%), existe a ideia de que não há uma melhoria com o novo sistema de CPE. Contra 35% de entidades que reconhecem que o novo sistema tem um impacto positivo nesta matéria. Em 3% de respostas pensa-se que o impacto é mesmo negativo, porque as pequenas organizações adjudicatárias têm dificuldade em engrenar no sistema. Sobre a transparência de processos, a reparticipação das opiniões segue a da questão anterior, com a opinião prevalecente de que o novo sistema não se traduzirá em maior transparência dos processos de aquisição(62%), um número de instituiçõesque pensa de forma contrária (35%) e um número reduzido de outras (3%),que considera que o sistema actual piora a transparência.

Diminuição

3%

Sem alteração

62%

Aumento

35%

Diminuição

3%

Sem alteração

62%

Aumento

35%



96

• Outros impactos: burocracia e valor das propostas

Gráfico 10 – Impacto sobre Burocraciadas propostas

Gráfico 11 – Impacto sobre valor

No que diz respeito ao ganho em matéria de burocracia há 51% de entidades que o reconhecem. Em muitos casos o sistema anterior, em papel, obrigava à produção e apresentação de enorme volume de peças procedimentais, difíceis de obter em tempo oportuno, de transportar e de guardar as peças procedimentais. Em suma, procedimentos pouco eficientes em quase todas as fases. Assim, para este primeiro grupo de entidades, o novo sistema electrónico permite acabar com esta carga burocrática. Porém, com opinião contrária encontramos 26% de entidades adjudicantes, que consideram que o novo sistema agrava a burocracia. E 23%, que expressa uma opinião em que não se reconhece qualquer ganho nem agravo.

Diminuição

51%

Sem

alteração

23%

Aumento

26%

Diminuição

8%

Sem

alteração

63%

Aumento

29%



97

Finalmente quanto à melhoria do valor das propostas - que a ocorrer, permitiria obter o objectivo de melhores compras públicas, que foi uma das razões de ser da mudança em curso - 63% das entidades manifestam não haver alteração, contra 29% que pensa o contrário e 9% que pensa que esse valor é inferior. Em síntese, olhando aos dados anteriormente apresentados, verifica-se que existe, á data da realização do inquérito, uma avaliação em muitos aspectos negativa quanto aos impactos do sistema induzido pela Contratação Pública Electrónica e pelo novo Código. Os impactos positivos são já, no entanto, reconhecidos por um grupo mais ao menos constante de instituições (entre 30 a 35%) para os aspectos relativos a custos, favorecimento da concorrência, transparência de processos, valor das propostas. E por um grupo maior (50%) o seu impacto positivo sobre a diminuição do tempo e da burocracia. Estes resultados são positivos e não são muito diferentes dos que ocorreram noutros países mais avançados neste processo. As instituições públicas desses países, têm encontrado dificuldades para compreender o valor e implementar um sistema de compras públicas electrónico, onde os esforços de implementação desse sistema resultaram em insucessos parciais e em certos casos no seu abandono total. Não é assim de admirar que a fase de implementação, acontecendo no nosso país possa também encontrar dificuldades. Na verdade, nem todas as organizações se encontram no mesmo nível de assimilação dos benefícios da contratação electrónica. E a melhoria das aquisições públicas por causa da contratação electrónica só pode ser conseguida quando esta tiver sido profundamente assimilada pelas organizações (Vaydia, K., 2009). Por isso, torna-se indispensável obter, analisar e disseminar informação que ajude as entidades do sector público a gerir um processo bem sucedido de instalação de tal sistema (Vaydia, K., 2009).

5.2.2.6. Esforço de formação realizado para implementação da CPE Conforme a conclusão do ponto anterior o sucesso da Contratação Pública Electrónica depende de obter, analisar e disseminar informação que ajude o Sector Público a gerir um processo bem sucedido de instalação de tal sistema, ou seja, da formação dos seus agentes nesta matéria. Vaydia et all dizem que a implementação da contratação electrónica requer que as entidades públicas tenham a capacidade de gerir e a flexibilidade para aprender e partilhar as lições relativamente aos novos sistemas e tecnologias (Vaydia et all, 2005). E porque isso é de facto muito importante para o sucesso da contratação electrónica, a questão nº18 pretendeu apurar o esforço que as entidades, que já estão operando dentro novo sistema, fizeram com a formação do seu pessoal. Este esforço pode ser observado no gráfico nº 12. E nos resultados da tabela que se apresentam seguidamente.



98

Gráfico 12- Esforço em formação

Como se pode concluir, em 85% das respostas refere-se que as entidades têm promovido formação sobre o novo sistema, recorrendo a formação externa em 76% destas, e a formação interna no caso de 9%. Apenas 15% de organizações declararam não ter promovido formação sobre a CCP e ou CPE. Uma análise de pormenor permite compreender quem fez e quem não fez formação e, tendo-a feito, que meios de formação utilizou. Essa imagem é-nos fornecida pela Tabela 5, que se apresenta em seguinte.

Tabela 5 - Recursos de Formação Utilizados

Tipo Fez formação utilizando que meios n % (no segmento)


Não 0 0%

Sim, com formadores externos 34 79%

Sim, com formadores internos 2 5%

NSNR 7 16% 100%

Administração directa

Não 3 7%



NSNR 13 30% 100%


Não 15 21%



NSNR 11 15% 100%

Poder judicial

Não 0 0%



NSNR 0 0% 100%


Não 2 20%



NSNR 2 20% 100%

Total 171

Sim, com

formadores

externos

76%

Sim, com

formadores

internos

9%

Não

15%



99

Em todas as entidades a formação externa foi o meio mais utilizado para realizar a formação efectuada. Questionadas sobre a eventualidade de virem a fazer formação, as entidades respondentes deram as respostas que constam do Gráfico 13.

Gráfico 13 – Investimento futuro em Formação

A grande maioria dos Serviços Públicos mostram que sentem necessidade de aprofundar os seus conhecimentos sobre CPE e sobre o CCP. Em 78% das respostas manifesta-se a intenção de promover mais formação, contra 22% em que se afirma que não irao promovê-la.

Ora a formação é considerada como um factor crítico de sucesso da CPE nos surveys realizados noutros países, como por exemplo Estados Unidos, Inglaterera e Austrália. Nestes países, tem-se considerado, como importantes aspectos da apredizagem a fazer nas organizações, os seguintes:

• Reconhecimento da importãncia da gestão da mudança

• Reconhecimento da vantagem em adoptar uma estratégia faseade em vez da

estratégia big-bang,mais arriscada;

• Uso duma aproximação flexível e de incentivos aos fornecedores

• Disciplina e pilotagem dos negócios

• Avaliação de desempenho

• Criação dum plano efectivo de comunicação

• Necessidade de gerir as expectativas dos intervenientes

• Preocupação em não substimar recursos e capacidades

• Uso de sistemas de análise de riscos e planos de contingência

• Visão clara de metas e ojectivos

• Sistema de auditoria de segurança e de integridade dos processos.

( Vaidya et all, 2005). Julga-se importante que estes aspectos sejam também contemplados pela formação a levar a cabo no nosso país.

Sim

78%

Não

22%



100

5.2.2.7. Impactos organizacionais Um sistema electrónico de compras públicas, quando é lançado, terá, forçosamente de alterar processos de trabalho, funções, levando à necessidade de alterações orgânicas. Pareceu pois necessário avaliar o que as organizações públicas estão realizando ou esperam vir a realizar neste campo. Com a pergunta nº 20 procurou-se conhecer se as entidades teriam necessidade de alterar as suas estruturas, pela criação de serviços novos ou de reestruturação de outros - com a mudança de processos e funções. O Gráfico 14 mostra-nos o seguinte sobre esta questão:

Gráfico 14 –Alterações funcionais

Segundo opinião das entidades respondentes, em 74% dos casos o novo sistema não acarreta necessidade de proceder a mudanças estruturais, sendo estas sentidas como necessárias na opinião de 26% de outras. A percepção quanto a mudanças orgânicas, existentes de momento nas entidades respondentes, é que pouco impacto terá na organização dos serviços a adopção do novo sistema de CPE e CCP. Não estando assim dispertas para as vantagens que poderão ter em reestruturar, racionalizar e obter uma eficiência acrescida se o fizerem.

5.2.2.8. Impactos ao nível de novos recursos humanos Procurou-se reconhecer também se o novo sistema implicaria a necessidade de contrar mais técnicos ou de formar técnicos de CPE com uma formação específica para esta actividade que agora se desenvolve em moldes totalmente diferentes. Em respostas anteriores referiu-se de forma insistente a complexidade do CCP, decorrente da sua abrangência, da sua linguagem acentuadamente jurídica, da novidade do processo de CPE que nele foi consagrado. A necessidade de formação seria pois, em princípio, uma consquência lógica destes factos.

Não

74%

Sim

26%



101

Faz-se notar que a esta pergunta responderam todas as entidades cujas respostas foram consideradas válidas e não apenas as que já estão funcionando dentro do novo sistema. Os resultados foram os seguintes.

Gráfico 15 – Possibilidade de novas contratações

Verifica-se que poucas são as entidades que pensam ser necessário contrar técnicos de CPE : apenas 9. Poderá tal significar que a maioria das entidades pensa que os profissionais que nelas se ocupavam das aquisições públicas são suficientes para continuar a desenvolver esta função no novo sistema, bastando dar-lhes mais formação. A grande maioria, (117), pensa, assim, que não precisa de fazer novas contratações e um número significativo doutras, (45), ainda não sabe se necessitará fazê-lo. Por outro lado, fica-nos a dúvida quanto ao conhecimento das entidades públicas sobre o perfil de Técnico de CPE, função recente, cujo papel e descrição de competências poderão não estar suficientemente clarificados.

5.2.2.9. Esforço de investimento em novas tecnologias Finalmente a Questão 23 pretendeu apurar o esforço de investimento que as organizações estimam fazer em novas tecnologias. Os resultados obtidos constam do Gráfico 16, que seguidamente se apresenta.

Gráfico 16 – Esforço previsível de Investimento Tecnológico

45

9

117

0 20 40 60 80 100 120 140

NS/NR

Sim

Não

Sim

37%

Não

63%



102

Apenas 37% das entidades que responderam ao inquérito consideram a necessidade de investir em novas tecnologias, enquanto 63% não pensam necessário fazê-lo. .Uma análise mais detalhada destas respostas permite ver quais as entidades que terão mais necessidade de fazer investimento tecnológico.

Tabela 6 - Necessidade de Investimento Tecnológico

Tipo Resposta n % (no segmento)


Não 18 42%

100%

Sim 16 37%

NSNR 9 21%

Administração directa

Não 20 45%

100%

Sim 8 18%

NSNR 16 36%


Não 35 48%

100%

Sim 22 30%

NSNR 16 22%


Não 6 60%

100%

Sim 0 0%

NSNR 4 40%

Poder judicial

Não 1 100%

100%

Sim 0 0%

NSNR 0 0%

Total 171 100% 100%

Os dados revelam que a maior necessidade de investimento tecnológico se faz sentir na Administração Autárquica (37%), e na Administração Indirecta e Autonómica (30%). As entidades que pensam necessário fazer investimento em tecnologia têm, porém, por enquanto dificuldade em calcular o valor de tal investimento (Respostas à Questão 24). Já conseguem, porém, exprimir com mais clareza as finalidades do investimento a fazer (Respostas à Questão 25, analisadas através da técnica de Análise de Conteúdo, cujos resultados se apresentam seguidamente.)



103

Tabela 7. - Finalidades do Investimento em Tecnologia

Tipo de Investimento com a renovação do parque tecnológico das entidades Nº de vezes referido

Aquisição de Plataformas 17

Aquisição de Portal 1

Aquisição de computadores 10

Aquisição de CPUS 1

Digitalizador multifunções 1

Scanner e LCD 1

Aqusição de assinaturas digitais 1

Aplicações informáticas (software) 3

Leitores de cartões 1

Investimento não especificado 45

A análise destes resultados permite tirar duas conclusões principais:

• A primeira, é que muitas entidades reconhecem a necessidade de investir em tecnologia para poderem começar a funcionar de acordo com o novo sistema de CPE, mas não são ainda capazes de identificar os meios tecnológicos de que irão necessitar.

• A segunda é que os investimentos mais referidos são relativos à aquisição de plataforma electrónica.

Finalmente, nos outros tipos de investimento citados destaca-se os destinados à compra de computadores.

5.2.2.10. Principais dificuldades sentidas com o novo processo de CPE e de CCP A Questão 26 foi construída para purar da forma mais completa e espontânea possível as dificuldades sentidas pelas entidades adjudicantes com a adesão ao novo processo de CPE e de CCP. Ela visou conhecer mais de perto as dificuldades reais que são sentidas com a utilização do novo sistema. Trata-se duma pergunta aberta, cujos resultados foram apurados através do método de Análise de Conteúdo. Os principais motivos de dificuldade apresentados pelas entidades públicas que já estão utilizando o sistema novo de CPE são apresentados na Tabela 8, que se apresenta em seguida.



104

Tabela 8 - Dificuldades sentidas com o uso do CCP e CPE

Legislação Fornecedores Plataformas Processuais Formação Recursos Humanos Tipo de Dificuldade Ve-

zes Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Tipo de Dificuldade

Ve- zes

Complexidade do CCP -não simplificou Contratação Pública

12 Desconhecimento do CCP pelas pequenas e médias empresas

8 Aquisição das plataformas

4 Incerteza de procedimentos.

1 Falta de formação dos profissionais afectos aos processos

7 Resistência à mudança

2

Vastidão de artigos e remissão constante para outros

10 Dificuldade em utilizar plataformas

8 Número excessivo de plataformas

6 Falta de comissão de apoio nesta fase

4 Falta de formação dos intervenientes na CPE

3 Falta de Recursos Humanos

2

Linguagem excessivamente jurídica dificil de intepretar

14 Falta de inscrição nas plataformas

5 Preferência por 1 única plataforma

5 Aumento de burocracia -1ª fase

4

Desajustamento aos casos concretos e às pequenas e médias empresas

2 Rompimento de Hábitos

4 Falta de ligação entre as plataformas

1 Morosidade dos procedimentos, da Internet e de publicação no Base das transacções

3

Duvidas de interpretação; Ausência de manuais de esclarecimento

3 Exclusão de concursos por inadaptação às novas normas

2 Falta de ligação das plataformas com o D.R e com o BASE

1 Falta de Entidades certificadoras e assinaturas digitais

8

Falta de entidade esclarecedora das dúvidas inerentes ao CCP

3 Necessidade de consultar vários Códigos para classificação de CPV

1 Validação de acesso constante e repetido com morosidade do processo

1 Atrasos na entrega dos registos criminais

11

Falta de clarificação das compras através dos acordos -quadro

1 Fixação preços base Elaboração dos cadernos de encargos

2

Desacordo com o a matéria relativa a erros e omissões

1 Obrigatoriedade de contratos escritos a partir de 10.000E

1



105

A leitura da Tabela 8 permite-nos compreender que as principais dificuldades se levantam em torno de 6 aspectos principais:

� O Código, � Os fornecedores, � As plataformas, � Os novos processos, � A formação, � A gestão dos recursos humanos.

Em relação ao Código, os aspectos mais focados são complexidade, linguagem, excessivamente júridica, e desajustamento à realidade dos serviços. Em relação aos Fornecedores, os aspectos mais focados pelas entidades adjudicanes foram, desconhecimento do CCP e dificuldade em utilizar as Plataformas. Em relação às Plataformas, foi mais citada a dificuldade de aquisição e o seu número excessivo. Em relação aos Novos Processos, os aspectos de maior dificuldade sentidos foram a

falta de entidades certificadoras e assinaturas digitais e os atrasos na entrega dos registos criminais. Em relação à Formação, o aspecto mais citado foi a falta de formação dos profissionais afectos aos processos. Em relação à Gestão de Recursos Humanos,( menos referida nas razões alegadas) foi citado por duas entidades a resistência à mudança. Não deixa de ser interessante e muito significativo que só duas entidades tenham referido a resistência à mudança dos profissionais intervenientes nos processos de aquisições públicas como uma dificuldade sentidas. Mudanças tão profundas como a que são induzidas entre nós pelo CCP terão que colher um nível de resistência grande, como tem acontecido por todo o lado onde a CPE tem sido introduzida. Mas os de fenómenos de resistência à mudança não são fácilmente reconhecidos e admitidos pelos que vivem os processos de mudança, o que por vezes dificulta mais a sua erradicação. E justifica que sejam acompanhados de perto.

5.2.2.11. Aquisições realizadas no âmbito dos acordo-quadro Na resposta à Questão 26, a alusão frequente à dificuldade na contratação no âmbito dos Acordos-Quadro levou a que se se incluisse posteriormente duas questões para uma maior clarificação das dificuldades sentidas neste campo.



106

5.2.2.11. 1 Entidades que se pronunciaram sobre as compras públicas no âmbito dos acordo-quadros As entidades que mais responderam a este segundo lote de questões sobre as aquisições públicas no âmbito de Acordos-Quadro foram as da Administração Local (25% Os Institutos Públicos (18%), Os Ministérios/SG (13%) e Entidades do Ensino Superior (12%). Veja-se Gráfico 17.

Gráfico 17 - Entidades que responderam às questões sobre Compras Públicas no âmbito dos Acordos-Quadro

No ponto seguinte tratamos os resultados apurados através das perguntas acrescentadas ao inquérito sobre este aspecto. (Perguntas constantes do Anexo III).

5.2.2.11.2 Experiência de realização de CP no âmbito de Acordos-Quadro Respondendo à pergunta sobre experiência sobre aquisições no âmbito dos acordo quadro verificou-se que 65% das entidades já haviam feito aquisições nesse âmbito enquante que 35% não.

Gráfico 18- Experiência de realização de CP no âmbito de Acordos-Quadro

Adm Local

25%

IP

18%

Ministério / SG

13%

EnsSuperior

12%

EPE

8%

Dir Geral

6%

Insp Geral

6%

CCDR

4%

Gov Civil

4%Segurança

2%

Dir. Regional

1% TC

1%

Não

35%

Sim

65%



5.2.2.11.3 Avaliação do processo de Aquisições PúblicasAcordos-Quadro Convidados a exprimir uma opinião sobre a utilidade do sistema de Acordosvemos que a opinião das entidades respondentes considera em 33% dos casos que é melhor ou muito melhor, em 40% pior ou muito pior e em 27% dos casos indiferente, não exprimindo nenhuma opinião sobre os mesmos.

Gráfico 19 - Avaliação do

5.2.2.11. 4 Acordos-Quadro

Tabela 9 - Acordos Quadros utilizados

Os Acordos-Quadro em foco nas respostas,e as vezes em que foram usados pela s entidades respondentes são apresentados na Tabela pelas entidades foram os de papel, economato, e consumo, o dos combustíveis,equipamento informático, o de cópia e impressão e o da aquisição de plataformas.

Melhor ou

muito melhor

33%



processo de Aquisições Públicas no âmbito dos

Convidados a exprimir uma opinião sobre a utilidade do sistema de Acordosvemos que a opinião das entidades respondentes considera em 33% dos casos que é melhor ou muito melhor, em 40% pior ou muito pior e em 27% dos casos indiferente,

indo nenhuma opinião sobre os mesmos.

do processo de Aquisições Públicas no âmbito dos Acordos

Quadro utilizados pelas entidades respondentes.

Acordos Quadros utilizados pelas entidades respondentes

em foco nas respostas,e as vezes em que foram usados pela s spondentes são apresentados na Tabela 5, vendo-se que os mais utilizados

pelas entidades foram os de papel, economato, e consumo, o dos combustíveis,equipamento informático, o de cópia e impressão e o da aquisição de plataformas.

Pior ou muito

pior

40%

Indiferente

27%

Melhor ou

muito melhor

33%


107

no âmbito dos

Convidados a exprimir uma opinião sobre a utilidade do sistema de Acordos-Quadro, vemos que a opinião das entidades respondentes considera em 33% dos casos que é melhor ou muito melhor, em 40% pior ou muito pior e em 27% dos casos indiferente,

no âmbito dos Acordos-Quadro

utilizados pelas entidades respondentes.

em foco nas respostas,e as vezes em que foram usados pela s se que os mais utilizados

pelas entidades foram os de papel, economato, e consumo, o dos combustíveis, o de equipamento informático, o de cópia e impressão e o da aquisição de plataformas.

Pior ou muito



108

5.2.2.11.5 Opinião sobre a utilização de Acordos-Quadro A opinião das entidades respondentes à utilidade do uso de Acordos Quadro, (Questão 5 do segundo grupo de perguntas do Inquérito), agora analisada na perspectiva das razões para considerar a utilização destes acordos nos processos de aquisições públicas como uma opção, melhor ou muito melhor, pior ou muito pior é apresentada seguidamente na Tabela 6 e Tabela 7.

• Opinião negativa sobre a utilização dos Acordos-Quadro A opinião contra autilização dos acordo-quadros abarca um elevado número de razões: morosidade e complexida do processo, uso de muita documentação inútil, excesssiva formalidade para processos de aquisição de baixo valor, pequena valia em termos de custo, serviços deficientes da ANCP, adequação dos AC às necessidades dos Serviços, entre outros. A referência a alguns destes aspectos no âmbito da respotas às Questões 26 e 27 do primeiro grupo de questões foi o facto que desplotou a introdução destas últimas seis questões, específicas, sobre esta matéria. A Tabela 10 permite apresentar as causas que são invocadas para a sua pouca valia e a intensidade com elas que foram referidas.

Tabela 10 - Causas da opinião desfavorável ao uso dos Acordo-Quadro

Razões da opinião desfavorável aos AC Número de vezes citadas

Morosidade e complexidade dos processos 13

Burocracia excessiva 2

Excessiva formalidade para serviços com poucas aquisições e de baixo valor 2

Não trazer grande mais valia em termos de custos 4

Nivel de serviço deficiente da ANCP 4

Desadequação dos AC às realidades e necessidades dos Serviços 6

Predomínio do princípio da concorrência sobre o da simplificação 1

Nº excessivo de fornecedores a consultar 5

Razões não especificadas 1

• Opinião positiva sobre a utilização dos Acordos-Quadro Algumas entidades responderam de forma positiva à utilização de acordos quadro no âmbito da Questão 26 e 27 do primeiro grupo de perguntas do Inquérito: reconhecendo sobretudo uma mais valia em termos de custos. No âmbito da Questão 5 do segundo grupo de questões as respostas espelham o seguinte.

Tabela 11 Causas da opinião favorável ao uso dos Acordo-Quadro

Razões da opinião favorável aos AC Número de vezes citadas

Não especificadas 12



109

5.3. ANÁLISE DAS RESPOSTAS AO INQUÉRITO DAS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS

5.3.1.OBJECTIVOS E ESTRUTURA DO INQUÉRITO

5.3.1.1 Objectivos O Inquérito dirigido às Entidades Adjudicatária (Fornecedores), tal como no caso das Entidades Adjudicantes, teve como objectivo procurar recolher informação junto destas sobre a fase em que se encontravam à data na implementação do novo sistema de Contratação Pública Electrónica (CPE): sobre os problemas que encontraram para realizar a mudança que lhes é exigida pelo novo Código (CCP) e sobre os impactos e benefícios que estimam ter, ou vir a ter, com esta mudança.

5.3.1.2 Estrutura do Inquérito A estrutura do inquérito foi desenhada para atingir os objectivos em vista, usando duma estrutura muito semelhante à do Inquérito dirigido às Entidades Adjudicantes. Ele integrou, assim, um número de perguntas reduzido (26), redigidas de forma simples e normalmente fechada, mas incluindo nalgumas delas a possibilidade de utilizar a pergunta aberta para apurar aspectos mais amplos e concretos dos problemas e impactos sentidos pelas organizações. Procurou-se, desta forma, utilizar uma ferramenta muito agíl, mas eficaz na sua capacidade de colher a informação desejada, adaptada à mentalidade pragmática dos inquiridos e à sua disponibilidade limitada para nos responder. A estrutura do inquérito incluiu, assim, um grupo de 26 perguntas (Questionário no Anexo IV), em que:

� 1. Para caracterizar as organizações adjudicatárias que responderam ao inquérito encontramos as questões 1 a 4 e 7 e 8.

� 2. Para saber a que nível se encontra o tratamento da CPE e do CCP, as perguntas 5 e 6.

� 3. Para saber o que representa no volume de negócios da entidade e das suas vendas ao Sector Público, as perguntas7, 8 e 9.

� 4. Para apurar quantos contratos obtiveram por Ajuste Directo, e, em que percentagem utilizaram uma plataforma electrónica, a questão nº10.

� 5. Para apurar os impactos decorrentes do novo CCP: as perguntas 12 (sobre os custos), 13 (sobre na duração dos procedimentos), 14 (sobre a maior oportunidade de ganhar o concurso) 15 (sobre a transparência de processos).

� 6. Para compreender as mudanças organizacionais que o sistema induziu e induzirá: pergunta 16 e 17.

� 7 Para saber se vai dar maior importância à Internet como instrumento de Marketing: pergunta18.



110

� 8 Para saber se irão fazer mais investimento tecnológico: a pergunta 19, 20 e 21

� 9 Para avaliar o esforço de formação realizado ou ainda a realizar: perguntas 22 e 23.

� 10 Para saber se irão contratar técnicos de contratação electrónica, pergunta 24.

� 11 Para reconhecer outras dimensões do problema sentidas pelas entidades: pergunta 25 e 26.

5.3.1.3. Adesão ao Inquérito É de salientar uma menor adesão por parte das entidades adjudicatárias a participar nesta fase do estudo, sendo o número de respostas recebidas, que foram consideradas válidas, 33, em 200 convites que foram feitos. (Considerou-se como válida a resposta que apresentasse os campos obrigatórios preenchidos: nome da entidade, nome do autor da resposta, email do autor da resposta). O número de convites mais reduzidos dirigidos a estas entidades, relativamente aos feitos às entidades adjudicantes, deveu-se à inexistência de bases de dados suficientemente completas que permitissem identificá-las com a precisão e rapidez imposta pelo timing estabelecido para a realização do trabalho. Não obstante essa dificuldade, o número de convites que a elas foram dirigidos pode considerar-se como uma base de inquirição suficiente para este primeiro esforço de monitorização, pois as respostas recebidas permitem identificar problemas significativos com que as entidades fornecedoras se estão defrontando para adoptar a CPE e o CCP.



111

5.3.2. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DO INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS Os resultados obtidos às respostas formuladas são esclarecedores sobre o estado de implementação da CPE e do CCP nas entidades adjudicatárias (fornecedores), ajudando a compreender onde se encontram as principais dificuldades e como aquelas avaliam os benefícios e limitações induzidos pelo novo sistema. Das respostas obtidas, foram consideradas válidas 33. Começamos, então, por ver deste conjunto quem foram as entidades que nos responderam.

5.3.2.1.Caracterização das entidades adjudicatárias que responderam ao inquérito A primeira e segunda questão destinaram-se a identificar as entidades que responderam ao Inquérito sector e nível hierárquico e funcional a que pertencem, podendo ver-se a sua identidade (sector) no gráfico seguinte:

Gráfico 20 – Tipo de entidades adjudicatárias que responderam ao inquérito

Conforme se observa no gráfico anterior, o maior número de respostas, 53%, proveio do grupo de Empreitadas e Obras Públicas (EOP). Seguindo-se as que vieram dos Serviços em 28% dos casos e depois as das entidades fornecedoras de bens, com 13% das respostas. Não surpreende a maior adesão ao inquérito das entidades de EOP, porquanto se trata dum importante sector das Aquisições Públicas com muitas entidades fornecedoras de grande e média dimensão, com meios técnicos (equipamentos e profissionais) mais habilitados a funcionar electronicamente.

5.3.2.2 Nível funcional em que se encontra o tratamento das questões relativas à CPE e ao CCP Conforme se procurou averiguar relativamente às entidades adjudicantes, também se inquiriu junto das entidades adjudicatárias a categoria funcional de quem respondeu ao

EOP

53%

SERVIÇOS

28%

BENS

13%

NSNR

6%



112

Inquérito. Isto porque, como já se disse no caso das primeiras, consideramos este aspecto do maior interesse porque permite inferir o nível de importância dado à Contratação Pública Electrónica e à aplicação do CCP nas organizações, que nos é indicado, em boa parte, pelo nível de quem nelas se ocupa destas questões e fala destas para o exterior. As respostas a esta pergunta apresentam-se no Gráfico 21, que incluímos seguidamente.

Gráfico 21 - Nível funcional dos respondentes ao Inquérito, nas entidades adjudicatárias

Conforme se constata, o nível funcional, dos que nas entidades adjudicatárias se pronunciam sobre a CPE e sobre o CCP, é em 10% dos casos o de Dirigente, em 27% o de Gestor de Nível Superior e em 14% o de Gestor Intermédio. Em 23% das entidades respondentes estas questões encontram-se ao nível de Técnico (especialista). Em 13%, elas estão situadas ao nível do pessoal administrativo. E em 13% num nível funcional não especificado. Comparando este mesmo ponto com o que se passa nas entidades adjudicantes pode ver-se o seguinte:

Tabela 12 - Comparação do nível funcional dos respondentes nas entidades adjudicantes e adjudicatárias

Nível funcional dos respondentes aos inquérito Entidades adjudicantesn

Entidades adjudicatárias

Dirigente - 10%

Gestor de nível Superior 11% 27%

Gestor de nível intermédio 53% 14%

Sub total de dirigente e gestores 64% 51%

Técnico especialista 23% 23%

Administrativo - 13%

Outro 12% 13%

Gestor de

nível

superior

27%

Técnico

(especialista

)

23%

Gestor de

nível

intermédio

14%

Administrati

vo

13%

Outro

13%

Dirigente

10%



113

Nas entidades adjudicantes quem se pronunciou sobre a CPE e o CCP foram gestores de nível superior e intermédio, em 64% de casos. Nas adjudicatárias vemos que este assunto se posiciona num nível semelhante às das primeiras em 51% das entidades. Pode concluir-se, pois, que a CPE e o CCP se encontram por enquanto a ser maioritariamente matérias do âmbito da gestão das organizações adjudicantes e adjudicatárias e num menor número de casos do nível técnico(23%) e administrativo (13%).

5.3.2.3 Volume de negócios e volume de contratações por ajuste directo com uso de plataformas As Questões 7, 8, 9, e 10 relativas ao volume de negócios, ao volume de contratos realizados até 31 de Agosto de 2009 e contratos por ajuste directo com uso de plataforma não foram respondidas por muitas das organizações, ou não o foram de forma muito completa, pelo que não permitiram obter uma informação minimamente esclarecedora. Passamos assim à questão seguinte.

5.3.2.4 Dificuldades no uso da Plataforma A Questão 11, sobre as dificuldades no uso das plataformas, admitia como alternativas de resposta:

• problemas relativos à identificação e ao envio das candidaturas, • dúvidas sobre a utilização das plataformas, • outros.

O Gráfico 22 permite-nos concluir de que forma estes aspectos são apreciados pelos respondentes.

Gráfico 22.- Dificuldades no uso das Plataformas

Conforme se pode observar, a maior causa de dificuldades está no uso das plataformas e no respectivo esclarecimento por parte das mesmas dos processos de utilização, referidos em 39% dos casos.

Dúvidas sobre

utilização da

plataforma e

respectivo

esclareciment

o

39%

Envio de

candidaturas

ou porpostas

33%

Identificação

(registom

assinatura

electrónica,

certificado de

representaçã

o, etc)

17%

Outro

11%



114

De facto, um dos problemas mais referido por grande número de entidades respeita ao esclarecimento rápido das dificuldades do uso das plataformas enquanto meio electrónico novo ao serviço da contratação. Em fase inicial, estas dificuldades são muito numerosas no caso de entidades menos experientes e com poucos recursos humanos habilitados a utilizar as modernas tecnologias de informação. E a capacidade de resposta das plataformas nem sempre se tem revelado suficiente rápida para esclarecer as dúvidas existentes. Este problema é muito referido pelas enyidades fornecedoras.

Segue-se a esta razão, a dificuldade do envio de candidaturas ou propostas, referida em 33% das respostas. São causas de maior dificuldade o acesso às próprias plataformas, a incompreensão dos novos procedimentos, a falta de assinaturas electrónicas. Os novos processos electrónicos de acesso, identificação, têm gerado dificuldades e estarão, por certo, a causar grandes problemas. As dificuldades de identificação são sentidas, particularmente em 17% das respostas. A menção a Outras Causas , aparece em 11% das respostas. A clarificação das razões subjacentes a esta última alternativa foi obtida mediante análise de conteúdo das respostas e pode ver-se na tabela seguinte.

Tabela 13 - Outras dificuldades sentidas pelas entidades adjudicatárias no uso das plataformas

Dificuldades Manifestadas Dificuldades de compreensão do CCP CCP bastante omisso no caso de aquisição de serviços nomeadamente de consultoria Acesso aos portais Falta de clareza dos procedimentos de inscrição nas plataformas Dificuldade de acesso às plataformas Falta de apoio das plataformas no esclarecimento dos processos Dificuldade de relacionamento entre fornecedores, plataformas e clientes Dificuldade de obtenção de assinaturas electrónicas Estabelecimento de prazos: falata de clareza na sua contagem Dificuldade quanto ao estabelecimento dos preços base por parte das entidades adjudicantes Arbitrariedade nos critérios de avaliação das propostas

Verifica-se, como natural, dada a fase inicial em que este Inquérito foi lançado, ainda muitas dificuldades para se passar a funcionar de acordo com o novo sistema de CPE. As entidades intervenientes encontram-se todas em fase de aprendizagem: entidades adjudicatárias, adjudicantes, plataformas. Em muitos casos, não há ainda uma definição clara dos papéis de cada uma no esclarecimento das questões de interpretação das normas e processos concursais: se as entidades adjudicantes, se as plataformas. No que toca ao CCP, a sua complexidade extensão e linguagem jurídica coloca grandes problemas a quem tem que se adaptar a ele. Sobretudo, às entidades que têm menos preparação e apoio júridico. Entidades do sector de serviços de consultoria manifestam uma grande apreensão quanto à sua sobrevivência, julgando que o novo CCP coloca em risco.



115

5.3.2.5 Análise dos impactos da CPE e do CCP A expectativa de que a Contratação Pública Electrónica e o novo Código trariam consigo um conjunto de impactos positivos traduzíveis em melhores compras públicas foi o fundamento da sua adopção. Isto porque a desmaterialização dos processos de CPE representa teórica e potencialmente enormes e diversos ganhos. Nestes benefícios, como já dissemos, figuram, entre outros, uma diminuição do custo das transacções, a aceleração dos processos de aquisição, maiores oportunidades de acesso aos concursos, uma maior transparência dos critérios de escolha das propostas, uma desburocratização de processos, em suma: melhores compras públicas. Mas na verdade, ainda muito poucas organizações, entre nós e fora do nosso país, estão tomando iniciativas para medir de forma objectiva e quantitativa os impactos da CPE na sua actividade de compras. Este facto é apontado pela CGEC num relatório de 2002. É, pois, desejável dar um passo para criar sistemas de monitorização rigorosos dos impactos gerados pela adopção dos novos sistemas. Apesar de ainda nos encontrarmos assim numa fase inicial da sua implementação, em que os impactos gerados pela mudança não se encontram a ser objectiva e quantitativamente avaliados na maior parte dos casos, por falta de sistemas de monitorização a tal apropriados, as Questões 12 (sobre os custos), 13 (sobre na duração dos procedimentos), 14 (oportunidade de fazer negócio) e 15 (transparência dos critérios avaliação) destinaram-se a obter a opinião das entidades sobre os impactos do novo sistema nos processos de aquisição. Quanto à forma como as entidades que já estão utilizando a CPE e o CCP avaliaram os impactos, as respostas obtidas foram as seguintes:

5.3.2.5.1 Impactos nos custos e no tempo

Gráfico 23 - Impactos nos custos

Menos

cara

58%

Mais

cara

26%

Igual

16%



116

Gráfico 24 - Impactos no tempo

Para as entidade adjudicatárias os custos dos procedimentos descem com o novo sistema em 58% das respostas, em 16% são estimados de forma idêntica aos anteriores e em 28% são tidos como superiores. Já no que diz respeito à celeridade dos processos de aquisições apenas 26% dos respondentes sentem que são menores, 48% iguais e 26% sentem que são maiores. Assim, a vantagem em custos é reconhecida de forma muito mais ampla do que a vantagem na celeridade dos processos. Esta conclusão foi encontrada ao nível de outros estudos realizados em países que se encontram em processo de implementação da CPE., onde as entidades também manifestaram opiniões semelhantes a estas (Vaidya, 2009). Ora este último aspecto - economia no tempo de efectuação das aquisições – pode estar ainda a ser afectado pelos problemas sentidos na utilização do novo sistema, obrigando a esclarecimentos e diligências numerosas que se traduzem em demoras que poderão vir a desaparecer quando as novas regras estiveram rotinizadas.

5.3.2.5.2 Impactos na capacidade de obter adjudicação do negócio e clareza dos critérios utilizados

Gráfico 25 - Aceleração do processo de adjdicação

Igual

48%

Maior

26%

Menor

26%

Igual

84%

Menor

11%

Maior

5% 0%



Os gráficos anteriores permitem concluir que o reconhecimento dum impacto positivo em oportunidade acrescida de fazer negócio e clareza dos critérios utilizados é reconhecida por um número muito reduzido de entidas , 5%. Sendo igual em 84% e menor em 11% das respostas. Já no que refere a uma maior clareza dos critérios de avaliação, o número dos que sentem que há ganhos com o novo sistema é de 32%. O dos que consideram que não há alteração quanto a este aspecto é de 63%.E, finalmente, o dos que sentem que é é de 5%. Comparando agora a opinião das entidades adjudicatárias e adjudicantes sobre os ganhos de uma desmaterialização dos processos de aquisição veja

Tabela 14 – Comparação de impactos sentidos pelas enti Como se pôde constatar dos dados anteriores, existe uma grande divergência de opinião entre as entidades adjudicantes e adjudicatárias relativamento aos impactos da CPE e do CCP, com excepção do que se refere à clareza dos processos, em que as opiniões sãpráticamente semelhantes e expressivamente positivas. Pode-se também verificar que as entidades avaliam de forma mais marcadamente positiva os novos sistemas nos impactos no tempo ainda que o número dos que os avalia negativamente seja ainda expressivna das adjudicantes. È também de assinalar a opinião das entidades adjudicatárias relativamente aos custos sendo estes considerados maiores em 26% das suas respostas.

Entidades

Impactos

Custos

Melhor Pior

Adjudicantes 33% 9%

Adjudicatárias 58% 26%



Gráfico 26 - Clareza de critérios de avaliação

gráficos anteriores permitem concluir que o reconhecimento dum impacto positivo em oportunidade acrescida de fazer negócio e clareza dos critérios utilizados é reconhecida por um número muito reduzido de entidas , 5%. Sendo igual em 84% e

respostas.

Já no que refere a uma maior clareza dos critérios de avaliação, o número dos que sentem que há ganhos com o novo sistema é de 32%. O dos que consideram que não há alteração quanto a este aspecto é de 63%.E, finalmente, o dos que sentem que é

Comparando agora a opinião das entidades adjudicatárias e adjudicantes sobre os ganhos de uma desmaterialização dos processos de aquisição veja-se:

Comparação de impactos sentidos pelas entidas adjudicantes e djudicatárias.

Como se pôde constatar dos dados anteriores, existe uma grande divergência de opinião entre as entidades adjudicantes e adjudicatárias relativamento aos impactos da CPE e do CCP, com excepção do que se refere à clareza dos processos, em que as opiniões sãpráticamente semelhantes e expressivamente positivas.

se também verificar que as entidades avaliam de forma mais marcadamente positiva os novos sistemas nos impactos no tempo ainda que o número dos que os avalia negativamente seja ainda expressivo: 31% no caso das entidades adjudicatárias e 26% na das adjudicantes. È também de assinalar a opinião das entidades adjudicatárias relativamente aos custos sendo estes considerados maiores em 26% das suas respostas.

Tempo Rapidez na adjudicação

Igual Melhor Pior Igual Melhor Pior Igual

58% 50% 31% 19% 35% 3% 62%

16% 26% 26% 48% 5% 11% 84%


117

gráficos anteriores permitem concluir que o reconhecimento dum impacto positivo em oportunidade acrescida de fazer negócio e clareza dos critérios utilizados é reconhecida por um número muito reduzido de entidas , 5%. Sendo igual em 84% e

Já no que refere a uma maior clareza dos critérios de avaliação, o número dos que sentem que há ganhos com o novo sistema é de 32%. O dos que consideram que não há alteração quanto a este aspecto é de 63%.E, finalmente, o dos que sentem que é menor,

Comparando agora a opinião das entidades adjudicatárias e adjudicantes sobre os

Como se pôde constatar dos dados anteriores, existe uma grande divergência de opinião entre as entidades adjudicantes e adjudicatárias relativamento aos impactos da CPE e do CCP, com excepção do que se refere à clareza dos processos, em que as opiniões são

se também verificar que as entidades avaliam de forma mais marcadamente positiva os novos sistemas nos impactos no tempo ainda que o número dos que os avalia

o: 31% no caso das entidades adjudicatárias e 26% na das adjudicantes. È também de assinalar a opinião das entidades adjudicatárias relativamente aos custos sendo estes considerados maiores em 26% das suas respostas.

Rapidez na adjudicação Clareza de processo

Igual Melhor Pior Igual

62% 35% 3% 62%

84% 32% 5% 63%



118

Nos restantes aspectos essa opinião negativa reduz-se muito, não ultrapassando os 11% no caso das entidades adjudicatárias no que respeita à rapidez da adjudicação e 3% na das adjudicatárias, e rondando os 5 e 3% nos restantes casos. Sobre a relutância que na verdade se verifica ainda em muitos casos, por parte de algmas organizaçoes em implementar sistemas de CPE, apesar dos seus benefícios, Vaidya afirma a necessidade de surgiram mais estudos que se debrucem sobre os factores que geram essa atitude (Vaidya, 2009). Tais estudos permitirão compreender onde residem os principais factores que as fazem resistir à mudança. No que respeita ao nosso estudo, é possível concluir que existe já um número significativo de entidades adjudicantes e adjudicatárias que avaliam positivamente os novos sistemas de Contratação Pública. E que existe também um número significativo de entidades que ainda não lhe reconhecem vantagens, considerando que os ganhos são semelhantes ao do sistema anterior, ou num número reduzido de entidades piores que os anteriores. Mas é de referir, contudo, que estes resultados não se afastam dos que geralmente encontramos como reacção geral a processos de mudança muito profundos. Nos quais se verifica uma tendência para, em 30 a 35% dos casos se aderir rápidamente aos processos de mudança, em 50 a 60% para se avançar oferecendo alguma resistência inicial, e em 10% para se lhe resiste persistentemente até ser arrastado por ela.

5.3.2.6 Possibilidade de alterações organizacionais induzidas pela CPE e o CCP A desmaterialização do sistema de Compras Públicas conduz naturalmente com bastante frequência a alterações nos processos de funcionamento, na reorganização de funções, na criação de outras, numa palavra: na reorganização dos serviços que a elas estão afectos. Procurou-se saber assim quais as expectativas das entidades adjudicatárias neste ponto. Estas encontram-se espelhadas no Gráfico nº 27 que se apresenta seguidamente.

Gráfico 27 – Alterações Orgaizacionais

Sim

47%Não

53%



119

Em 47% das entidades adjudicatárias o novo sistema induzirá alterações organizacionais. Em 53% não se prevê necessidade de as fazer. Estes valores são semelhantes para a questão seguinte respeitante à concessão de uma importância maior ao marketing electrónico ou e-commerce.

5.3.2.7 Importância a conceder futuramente ao marketing electrónico Destinou-se esta pergunta a saber qual o desenvolvimento futuro que o Comercio electrónico poderá vir a ter nas entidades fornecedoras, agora que o seu sector de vendas públicas passou a processar-se electrónicamente. O investimento realizado neste campo em hardware e softwares e em formação de recursos humanos poderia ser potenciador da sua restante actividade de marketing. As respostas permitem concluir que presentemente só estão abertos a tal perspectiva 47% das entidades respondentes. Veja-se o Gráfico 28.

Gráfico 28 – Importancia do Marketing Electrónico

5.3.2.8 Investimento Tecnológico A utlilização de um sistema totalmente electrónico, como foi a opção portuguesa, pôde determinar a necessidade de fazer investimento em tecnologias por parte de muitas organizações. Procurou-se , pois, averiguar a dimensão dessa presumível necessidade.

Sim

47%Não

53%



120

O Gráfico 29 mostra-nos o que prevêm as entidades adjudicantes a tal respeito.

Gráfico 29 –Investimento tecnológico

Como se pode ver em 67% dos casos não se considera necessário fazer investimento tecnológico, mas em 33% haverá essa necessidade.

5.3.2.9 Formação já realizada e a fazer no futuro Um processo de mudança como o que teve lugar com a entrada em vigor da CPE e do novo CCP exige um esforço e investimento em formação muito grande. Saber o que se passou e o que se poderá vir a passar neste campo é particularmente importante pelo que se inquriu as entidades adjudicatárias sobre uma e outra realidade. Os gráficos nº 29 e 30 apresentam-nos a informação obtida.

Gráfico 29 – Formação realizada

Sim

33%

Não

67%

Sim, com

formadores

externos

63%

Não

26%

Sim, com

formadores

internos

11%



121

Gráfico 30- Formação a fazer no futuro

Os resultados mostram que as entidades fornecedoras fizeram um grande esforço de formação em 74% das mesmas e sentem necessidade de continuar a fazê-la também no mesmo número de casos.

5.3.2.10 Necessidade de proceder à contratação de Técnicos de CPE Quanto á necessidade de contratar técnicos de CPE, as entidades fornecedoras foram unânimes em responder que não estão pensando fazê-lo. As razões não andarão longe de tal implicar custos acrescidos, não se compreender a especificidade desta função e a sua vantagem para a organização, e de ter pessoal que se ocupa dos processos de compras públicas que poderá continuar a fazê-lo com formação recebida para tal. Veja-se o Gráfico 31 que se apresenta seguidamente.

Gráfico 31 – Necessidade de Contrar Técnicos de CPE

Sim, com

formadores

externos

63%

Não

26%

Sim, com

formadores

internos

11%

Não

100%



122

VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS O trabalho aqui descrito foi realizado em pouco mais de um mês, mas permite esclarecer os principais desafios e impactos associados à contratação electrónica, atendendo aos casos de estudo desenvolvidos, que permitiram confirmar conclusões genéricas da bibliografia. Na verdade, como principais desafios, refiram-se:

1. O acesso de todos a informação “webizada” e à utilização/ apresentação de candidaturas ou propostas em plataformas electrónicas;

2. A disponibilização pelas entidades competentes (julga-se que será a ANCP) das listas de potenciais fornecedores de bens e serviços (ainda inexistentes) ao contrário das dos empreiteiros já disponibilizadas pelo InCI. Será vantajoso que tais listas estejam disponíveis nas plataformas a fim de poder ser facilmente seleccionar os convidados. Como é evidente é essencial que se conheça o endereço electrónico de cada fornecedor.

3. A integração dos ERPs das entidades adjudicantes com os sistemas de informação da contratação electrónica e dos fornecedores de conteúdos das peças dos procedimentos (propostas, etc).

4. O desenvolvimento de novas estratégias empresariais por parte dos principais fornecedores de modo a disponibilizar melhor informação relevante para os ajustes directos, a integrar listas de fornecedores e a disponibilizar informação de avaliação do desempenho em contratos anteriores e a simular a competitividade de cada proposta.

5. A criação de um registo único de fornecedores integrado com as plataformas electrónicas e portal dos contratos públicos a fim de evitar a inscrição nas diferentes plataformas e evitar, ainda, a redundância com outros registos como o Registo de Pessoas Colectivas.

6. A modernização dos sistemas de informação dos potenciais fornecedores de modo a poderem tirar o melhor partido da disponibilização por via electrónica das peças do procedimento. Na verdade, desde acções de mediação e verificação até à construção de soluções (sistemas, processos, etc), todas estas actividades podem tornar-se mais rigorosas e económicas.

7. A formação de competência específicas e o perfil de técnico de contratação electrónica devem ser assumidos como prioritários.

As análises realizadas e os casos elaborados permitem concluir que efectivamente os principais impactos correspondem aos impactos já descritos:

A- Redução dos tempos de contratação B- Acréscimo de transparência C- Acréscimo de competitividade D- Maior valia da proposta

Estes impactos podem ser significativamente amplificados se se concretizarem as condicionantes referidas no Quadro 2. Em relação aos seis casos apresentados, é possível referir algumas conclusões específicas. Em primeiro lugar, o reconhecimento geral por parte das entidades entrevistadas do carácter positivo da unificação num código único da numerosa legislação que regulava entre nós a actividade de Aquisições Públicas. O novo Código é contudo sentido como um texto de difícil compreensão, com uma linguagem excessivamente jurídica, elaborado em muitos aspectos com o desconhecimento do que se passa em certos sectores da Contratação Pública. E, porque assim é sentido, também se julga que as entidades mais pequenas, com menos meios, terão grandes dificuldades em aplicá-lo e não terão, como as grandes, capacidade económica para contratar juristas para as ajudar a aplicá-lo, o que poderá prejudicar a desejável concorrência.



123

Todavia o desafio da Contratação Electrónica é bem aceite por estas instituições que estão a utilizá-la com os objectivos de racionalizar os processos de compra, de aumentar a celeridade, a transparência e a competitividade e de reduzir os custos de transacção. Estas organizações não têm tido de alterar as suas tecnologias, mas mostram-se frequentemente insatisfeitas com limitações de serviço prestado pelas plataformas. Também se manifestaram descontentes com alguma redução da competitividade resultante do desinteresse de certos grupos internacionais em adoptarem procedimentos exigidos, para acesso às plataformas ou com diversos Acordos Quadro celebrados pela ANCP nem sempre ajustados às suas necessidades. Note-se que, em geral, o investimento em formação sobre o novo Código e cobre a contratação electrónica tem sido diminuto pelo que se julga poder depreender que as unidades responsáveis pelos planos de formação têm estado menos atentas às exigências resultantes deste novo quadro legal de contratação pública. Por último interessa realçar que:

a) Para além das diferentes críticas referidas, um dos principais impactos, este claramente com sentido positivo, está a ser a melhoria dos processos organizacionais e das estruturas orgânicas responsáveis pelos processos de aquisições pública.

b) Na sua óptica, as organizações que terão, por ventura, mais dificuldades em vencer os desafios da adopção da Contratação Electrónica serão as pequenas empresas, potenciais fornecedoras do sector público, já que possuem meios tecnológicos e de qualificação muito reduzidos.



124

VII. FONTES DE INFORMAÇÃO

7.1. LEGISLAÇÃO E TEXTOS DE APOIO

• O Código dos Contratos Públicos. DL 18/2008 de 29 de Janeiro e todos os diplomas complementares (2008), Academia Vortal.

• Directivas 2004/17/ CE e 2004/8/ CE

• Valadares Tavares, L. e Rocha, M.L., (2009), o Guia da Contratação Pública Electrónica, Edição OPET.

• Valadares Tavares, L., ( 2008), A Gestão das Aquisições Públicas: Guia de Aplicação do Código dos Contratos Públicos - Decreto-Lei 18/2008- Empreitadas, Bens e Serviços, Edição OPET.

• Valadares Tavares, L., Coelho, J. S. e Graça, P., (2008), O Modelo e o Software SIAP 2008, para Avaliação das Propostas e Candidaturas Segundo o Código dos Contratos Públicos (DL18/2008), Edição OPET.

• Valadares Tavares, L., Carmelo Rosa, M. M., Maia, P.G e Costa, A. A., (2009). Relatório Preliminar do Estudo dos Impactos Tecnológicos da Contratação Pública Electrónica, Bestsíntese

• Comunicações dos Congressos de Contratação Pública Electrónica de Setembro de 2007 e de Novembro de 2008.

7.2. BIBLIOGRAFIA INTERNACIONAL

7.2.1 Organizações Internacionais

• Commission of the European Communities (2005), Requirements for conducting public procurement using electronics means under the new public procurement Directives 2004/18 EC and 2004/17/EC, Commission Staff Working Document.

• European Commission (2003), The role of e-Government for European Future. COM (2003) 567 final, 26.9.2003 available at http:europa.eu.int/.

• European Commission (2004), Impact Assessment: Action Plan on e-Public Procurement PART 1: Baseline Analysis.

• European Commission (2004), State of the Art, , Case Studies on European Electronic Public Procurement Projects, Volume I and Volume II.

• European Commission, (1997), Agenda 2000, For a Stronger and Wider Union, Com (97) 2000 final, Brussels, July 1997, vol 1.

• European Commission, (2004), Action Plan for the Implementation of the Legal Framework for Electronic Public Procurement, December, Brussels, (CEC).



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• OECD (2002), The Size of Government Procurement Market, Paris.

• OECD (2005), Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement, OECD, Paris.

• OECD (2007), Integrity in Public Procurement: Good Practice from A to Z, OECD.

• World Bank ( 2003), Electronic Government Procurement (e-GP), World Bank draft Strategy, The World Bank, Washington, DC.

7.7.2 Autores Especializados

• Aichholzer,G & Schmutzer, R. (2000), Organizational Challenges to Development of Electronic Government. Proceedings of the 11Th International Workshop on Database and Expert Systems Application.

• Bhatnagar, S. (2003), E-Government and Access to Information, In Global Corruption Report, Transparency International, 24-29.

• Bonoma, Thomas V. (1985), Case Research in Marketing: Opportunities, Problems, and Process. Journal of Marketing Research, Vol XXII, May – 1985.

• Caldow, J. (2001), Seven E-government Leadership Milestones, Institute for Electronic Government – IBM Corporation, available at http://www. ibm.com.

• Cammish, R and Keoug, M., (1991), A Strategic Role for Purchasing. Mckinsey Quartely (3), 22-50.

• Corsi, M., Gumina, A. and Ciriaci, D. (2006), How E-Government May Enhance Public Procurement, International Public Procurement Conference Proceedings.

• Dof, F. (2001), Strategy for the Implementation of e-Procurement in the Irish Public Sector, Department of Finance, Dublin.

• Dof, F. and Previtali, P. (2007), Organisational Pre-Conditions for e-Procurement in Governments: The Italian Experience in the Public Health Care Sector.” The Electronic Journal of e-Procurement, Volume 5, Issue1, pp1-10, available at http://www.ejeg.com.

• Doir, (2001), e-Procurement in Scotland, UK (ePS), available at http://www.eprocuremntscotland.com.

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• Mihnam, (2005), The E-procurement Benchmark Report: Less Hype, More Results, Aberdeen Group.

• OGC - Office of Government Commerce (2002), A Guide to e-Procurement for the Public Sector, Office of Government Commerce, London, available at: http://www.ogc.gov.uk.

• Pacault, J. F.(2005), Guide Technique pour la Securité de la Dematerialisation des Achats Publiques, European Dynamics, S.A. on behalf of the European Commission.

• Piga, G. (2004), Public e-Procurement in Italy: CONSIP Experience, Proceedings of the EU Public Procurement Learning Lab.

• Poon, S and Swatman, P.M.C., (1999), An Exploratory Study of Small Business Internet Commerce Issues, Information & Management, 35, 9-18.

• Tull, D. S. & Hawkins, D. I. (1976), Marketing Research, Meaning, Measurement and Method. Macmillan Publishing Co., Inc., London.

• Vaidya, K. et all (2004), Toward a Model for Measuring the Performance of e-Procurement Implementation in the Australian Public Sector: A Balanced Scorecard Approch, In Australian e-Governance Conference, 14-15 April, Melbourne.

• Vaidya, K. et all, (2005), Implementing e-Procurement Initiatives. Impact of Organisational Learning across the Public Sector. 5th International CINet Conference,22-25 September, Sydney-

• Vaidya, K. et all, CINET (2004), Implementing E-Procurement Initiatives: Impact of Organisational Learning across the Public Sector, Australia.

• Vaidya, K., (2009) Electronic Procurement: Impact on Procurement Performance. Electronic Procurement: The Organizational Assimilation Process and its Impact on Public Procurement Performance. Lambert Academic Publishing.

• Yin, Robert K. (1989), Case Study Research - Design and Methods. Sage Publications Inc., USA.



127

ANEXOS




Guião de entrevista – Casos de estudo Agradecimento aos participantes A vossa instituição foi escolhida para participar na realização desta primeira fase do estudo sobre os impactos tecnológicos induzidos pelo novo Sistema de Contratação Pública. A vossa colaboração nas respostas às questões colocadas será de um grande valor para esse estudo, agradecendo-se por isso toda a disponibilidade e atenção dedicada à sua elucidação. Os dados obtidos terão um carácter reservado e serão utilizados apenas na elaboração deste estudo. INFORMAÇÕES GERAIS 1.Nome da Instituição-------------------------------------------------------------------------------------- Morada--------------------------------------------------------------------------------------------------------- Pessoa Entrevistada------------------------------------------------------------------------------------------ Sua função na Instituição------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Contacto; Tel.---------------------------- Historial da Instituição: (Pequena síntese sobre a organização, a sua experiência, actividade, papel no sistema de Contratação

Pública )

I. CARACTERIZAÇÃO DA INSTITUIÇÃO 1.Tipo de Instituição: Administração Central Administração Local Serviço Público Instituição Privada Empresa Pública Outra Qual?


3. Tipo de intervenção no sistema de aquisições públicas Instituição Adjudicante Instituição Fornecedora Reguladora Enabler Plataforma Outras

4. Nº de Recursos Humanos contratados pela Instituição 1 a 10 11 a 20 21 a200 + 200 5. Nº de Recursos Humanos da Instituição trabalhando nos processos de contratação 1 a 3 4 a 7 8 a 10 + de 10


II QUESTÕES ESPECÍFICAS 1.Conhecimento do novo Quadro Legal da CPE Quais as medidas adoptadas pela sua Instituição para o conhecimento do novo quadro legal? Número de pessoas que fizeram formação com este objectivo Número de horas de formação 2.Qual o valor total da despesa com a formação realizada com este objectivo? ---------------------------------------------------E 3.Experiência de utilização do Sistema de CPE


Nunca Parcialmente



4. Tipos de concursos Em que tipo de concursos participou seguindo os procedimentos estabelecidos pelo novo Código de Contratação Pública Electrónica: Contratação Quantas vezes? 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51- 60 61-70 +70 Bens Serviços Empreitadas Locação 5. Resultado dos concursos Qual a % de concursos que foram concluídos com a contratação e a adjudicação nos processos em que participou? -50% 50% a 75% 75% a 100%

6. Qual o valor total dos contratos que realizou? -------------------------------------- E 7. Previsão das actividades futuras 7.1 Em quantos processos de CPE prevê participar no ano de 2010? - de 10 11 a 50 51 a 100 + de 100 8.Utilização das Plataformas 8.1 O que pensa do uso das plataformas no sistema de CPE? Dispensável Útil mas ainda não totalmente a funcionar eficientemente ……Muito útil

8.2 Já utilizou alguma plataforma?

8.3 Se respondeu afirmativamente à questão anterior, Qual plataforma?

8.4 Qual o critério de escolha da plataforma por si utilizada? 8.5 Utilização da Plataforma Tem tido dificuldades em utilizar a Plataforma? Sim não 8.6 Dificuldades no uso da Plataforma Caso a sua resposta anterior tenha sido afirmativa assinale quais? Incompatibilidade técnica do seu sistema de informação com o sistema de informação da Plataforma

Investimento elevado em novas tecnologias exigido pelo seu uso Complexidade das normas de utilização Dificuldade na obtenção de assistência junto do pessoal da plataforma Falta de formação adequada ao novo sistema dos seus recursos humanos 8.3 Se respondeu através duma plataforma, quem é o seu interlocutor junto da plataforma?

Categoria

Qualificação

9. Impactos tecnológicos 9.1Tenciona adquirir novos sistemas tecnológicos para poder funcionar de acordo com o novo sistema de CPE? Novos Hardwares sim não Novos Softwares sim não No caso de ter respondido afirmativamente à questão anterior 9.2 Que tipo de equipamentos 9.3 Qual o valor do investimento com a renovação tecnológica que planeia fazer? - de 2000E 2001 a 5000E 5001 a 10.000E +10.000E 9.4 Os novos meios tecnológicos induzem uma alteração dos seus actuais processos de funcionamento ? Sim Em que aspectos? Simplificação (menor número de etapas) Menos burocracia (menos documentos comprovativos, menos papelada, etc) Melhor informação (Condições dos concursos, critérios de selecção, propostas dos concorrentes, etc) Maior rapidez (Encurtamento dos prazos das diferentes etapas, etc.) Redução de custos Maior justiça e clareza dos processos e decisões Maior eficiência



10% 11 a 30%

31 a 50%

+50%

E-Catálogos E-Admissões e E avaliação E-Ordenação E-Reclamação E-Pagamentos 9.6 Os novos meios tecnológicos induzem a uma alteração dos recursos humanos

Sim Em que aspectos?: Redução do número actual Aumento do número actual Requalificação dos actuais RHs Alterações de funções Alteração das categorias profissionais Mais formação

Não

10. Como avalia as principais vantagens e perigos da adopção do novo sistema de Contratação Pública Electrónico?




1. Identificação

Dúvidas sobre o preenchimento do questionário: [email protected]

Data Limite de Resposta: 30 de Setembro de 2009

1.

Nome da entidade *

2.

Sector de actividade

3.

Nome do autor da resposta *

4.

Função do autor da resposta (seleccione a opção que melhor descreve a sua posição hierárquica na organização)

� Dirigente superior

� Dirigente intermédio

� Técnico Superior

� Outro. Qual?

Reset

5.

Contacto (email) *

6.

Inquérito sobre Impactos e Melhorias na Contratação Pública

Electrónica - Entidade Adjudicante

DataLimitedeResposta:30Setembro2009

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Orçamento de funcionamento da entidade em 2008 (milhares de euros)

7.

N.º de trabalhadores

1/5

Avançar »

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1.

Nome da entidade

2.

Endereço de email do autor da resposta

3.

A vossa entidade já utilizou algum dos acordos-quadro promovidos pela ANCP?

� Sim

� Não

Reset

4.

Se sim (q.3), indique quais. Admite resposta múltipla.

� Combustíveis rodoviários

� Cópia e impressão

� Energia

� Equipamento informático II

� Licenciamento de software

� Papel, economato e consumíveis de impressão

� Plataformas electrónicas

� Seguro automóvel

� Serviço móvel terrestre

� Veículos automóveis

� Outro. Qual?

5.

No caso de ter utilizado um ou mais acordos-quadro promovidos pela ANCP, como avalia o resultado comparando com as práticas anteriores?

� Muito melhor

� Melhor

� Indiferente

� Pior

� Muito Pior

Reset

6.

Acordos-quadro promovidos pela ANCP Sair do inquérito »

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Notas adicionais que entenda relevantes sobre os acordos-quadro promovidos pela ANCP.

1/1

Terminar

Page 2 of 2Acordos-quadro promovidos pela ANCP

14-12-2009http://www.survs.com/psurvey/SDBFOPHSHB3/?wosid=yGKdV9kIX6omVcPlIw4...



ANEXO IV - INQUÉRITO ÀS ENTIDADES ADJUDICATÁRIAS

1. Identificação

Dúvidas sobre o preenchimento do questionário: [email protected]

Data Limite de Resposta: 30 de Setembro de 2009

1.

Nome da entidade *

2.

Objecto Social (sector de actividade)

3.

N.º de trabalhadores

4.

Nome do autor da resposta *

5.

Função do autor da resposta (seleccione a opção que melhor descreve a sua posição hierárquica na organização)

� Dirigente

� Gestor de nível superior

� Gestor de nível intermédio

� Técnico (especialista)

� Outro. Qual?

Reset

Inquérito sobre Impactos e Melhorias na Contratação Pública

Electrónica - Potencial Fornecedor

DataLimitedeResposta:30Setembro2009

Sair do inquérito »

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6.

Contacto (email) *

7.

Volume de Negócios (milhares de euros em 2008)

Empreitadas e Obras Públicas

Bens

Serviços

8.

Percentagem do volume de negócios (2008) vendida ao Sector Público Alargado (SPA)- entidades abrangidas pelo Código dos Contratos Públicos -

Empreitadas e Obras Públicas

Bens

Serviços

1/4

Avançar »

Page 2 of 2Inquérito sobre Impactos e Melhorias na Contratação Pública Electrónica - Potencial ...

15-12-2009http://www.survs.com/psurvey/JCKG7YP6T6C/?wosid=yGKdV9kIX6omVcPlIw4O...

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Estudo Contratação Pública