-
AFRIKAFAKTA
'V' Nordiska Afrikainstitutet 1996
-
Afrikafakta 4
ED, Lome och Afrika - en översikt
Tore Linne Eriksen
Nordiska Afrikainstitutet 1996
-
I serien Afrikafakta presenterar Nordiska Afrikainstitutet
korta, aktuella och intresseväckande studier på
svenska för en bredare publik.
Nr 1. Folke Dubell, Kenya - från enpartistat till demokrati? 57
s. 1994.
Nr 2. Tor Sellström och Lennart Wohlgemuth, Rwanda - ett land i
kris. 22 s: 1995
Nr 3: Filip Reyntjens, Burundi - landet med kuppen utan slut. 36
s. 1996
Nr 4: Tore Linne Eriksen, EU, Lame och Afrika - en översikt. 25
s. 1996
ÄmnesordEuropeiska UnionenLomekonventionenEkonomiskt
samarbeteBiståndHandelAfrika
Översättning från norska: Karin Andre
© Tore Linne Eriksen och Nordiska Afrikainstitutet 1996
ISSN 1104-7771ISBN 91-7106-396-X
Reprocentralen HSC, Uppsala 1996
-
Innehåll
Förkortningar
Inledning
Vad är APC och Lome?
Karta över ACP-Iänderna
Lomekonventionen
Arvet från kolonialtiden
Lomeavtalet: en ny ekonomisk världsordning?
APC-staterna i det ekonomiska världssystemet
Från "euroskIeros" till union?
Handelspolitik och ACP-preferenser
Liten - och sjunkande - handel
EUs gemensamma bistånd
Lomeavtalet och Europeiska utvecklingsfonden
Stabex och Sysmin
Biståndet 1994
Utvecklingspolitik på den gemensamma dagordningen
Hur mycket - och vilket slags - bistånd?
Halvtidsförhandlingar i Lome IV
Marginalisering av Lomesamarbetet?
Litteratur
4
5
5
6
7
8
8
9
10
10
12
14
16
17
18
19
20
21
22
24
-
Förkortningar
ACPECDPMECHOECU
EDFEESEIBEUGATTGSP
IMFMULNGONIC/NIENIP
ODAOECDSADCStabexUNCTAD
WTO
Afrika, Karibien och Stillahavsområdet.European Centre for
Development Policy Management.European Community Humanitarian
OfficeEuropean Currency Unit. Europeiska valutaenheten. I juni 1996
motsvarade1 ecu 8,30 i svenska kronor.European Development Fund.
Europeiska utvecklingsfonden.Det europeiska ekonomiska
samarbetsområdet.European Investment Bank. Europeiska
investeringsbanken.Den europeiska unionen.General Agreement on
Tariffs and Trade. Allmänna tull och handelsavtalet.Generalised
Special Preferences (speciella handelsfördelar som det enligt
GATTIWTOär tillåtet att ge u-länder).International Monetary Fund.
Internationella valutafonden.Minst utvecklade länder (svensk
förkortning av LDC).Non-Governmental Organization. Icke-statlig
enskild organisation.Newly industrialised
countries/economies.National Indicative Programme (Nationellt
ramprogram för bistånd underLomekonventionen).Official Development
Assistance (offentlig u-hjälp i form av gåvor och lån).Organization
for Economic Cooperation and Development.Southern African
Development Community.Stabilization of Export Earning Scheme.United
Nations Conference on Trade and Development. FNs konferens för
handeloch utveckling.World Trade Organisation (efterföljare till
GATT).
4
-
Inledning
Genom folkomröstningarna hösten 1994 blevbåde Sverige och
Finland medlemmar i den euro-peiska unionen (ED) medan Norge valde
att ståutanför. Genom att dessutom Danmark är medlemsedan 1973
innebär detta att tre nordiska ländersförhållande till tredje
världen i ökad omfattningpåverkas av beslut som tas i EDs olika
organ.Samtidigt är det ett faktum att utvecklings-
ochAfrikaforskningen i Norden endast i begränsadutsträckning
intresserat sig för EDs nord/syd-politik. Med tanke på de många och
nära rela-tioner som existerar mellan Västeuropa och Afrikafinns
behov aven kortfattad översikt för intres-serade inom såväl
offentlig förvaltning, media,undervisningssektor som inom enskilda
organisa -tioner. Förhoppningen är att denna studie kantjäna som
introduktion i ämnet och samtidigt gehänvisning till central
facklitteratur. För den somvill fördjupa sig ytterligare finns en
omfattandebibliografi och en kritisk forskningsgenomgång. "
I centrum för framställningen står Lomeavtaletoch det
institutionaliserade samarbetet mellan EDoch ACP-staterna, ett
samarbete som nya med-lemsstater i ED automatiskt blir del i.
Eftersomavtalet i många sammanhang har framställts somfröet till
"en ny ekonomisk världsordning" ochbetraktas som en unik modell för
hur förhållan-dena mellan i-land och u-land bör regleras, kandet
vara på sin plats med en kritisk genomgång avavtalets innehåll och
dess reella betydelse. Dettahar sin naturliga utgångspunkt i att
stora delar avden nyare facklitteraturen på området handlar
omsjunkande handelsandelar för ACP-länderna ochminskat ED-intresse
för Afrika söder om Sahara.(För några aktuella översikter, se bl.a.
Stevens,1992; Sideri/Sengupta, 1992; GrilIi, 1993; Zart-man, 1993;
Pedersen, 1993; Idegruppen, 1994;Davenport m.fl., 1995; Moe, 1996
och Parfitt,1996.)
- Efter några grundläggande fakta om ACP ochLomekonventionen
följer en kort historisk tillxx-baka blick där bakgrunden till det
första Lome-avtalet 1975 skisseras. Därefter ges en kort
pre-sentation av några av de internationella frågor
" Se Tore Linne Eriksen, Den europeiske unionen,Lomeavtalen og
Afrika - en oversikt og en kom-mentert bibliografi. Oslo: Norsk
Utenrikspolitisk Insti-tuttfUppsala: Nordiska Afrikainstitutet,
1996, 242 s. Enöversättning till engelska kommer att ges ut av
Nor-diska Afrikainstitutet hösten 1996. Författaren tackarcand.
polit. Marianne Moe för värdefulla bidrag ochgott samarbete.
5
som under tiden 1975-1995 har haft störst be-tydelse för
förhållandet mellan ED och ACP-staterna. Sedan följer en genomgång
av dagenshandelsmönster och olika kanaler för bistånd ochav
resultaten av förhandlingarna om Lomeavtaletför andra hälften av
1990-talet. Även om det ärAfrika och ACP-länderna som får störst
upp-märksamhet berör vi också EDs förhållande tillMellanöstern,
Nordafrika, Asien, Latinamerikaoch Central- och Östeuropa.
Slutligen följer någratankar om Lomesamarbetets framtid där
tyngd-punkten läggs på ACP-staterna och deras oro föratt den
speciella relation man har med ED tillmätsallt mindre
betydelse.
Vad är A CP och Lome?ACP är initialbokstäverna i Africa,
Caribbean,Pacific, och med ACP-Iänderna avses följaktligenländer
inom dessa områden. Av de 70 ACP-staterna ligger 47 i Afrika söder
om Sahara, 15 idet karibiska området och 8 i Stilla havet
(sekartan). Av ACP-ländernas 515 miljoner invånare1992 bodde inte
mindre än 490 miljoner i Afrika.Det betyder att de 23 länderna som
ligger i Stillahavet och det karibiska området - varav de flestaär
små ösamhällen - inte har mer än 25 miljonerinvånare tillsammans.
De 18 minsta, d.v.s. allautom Papua Nya Guinea, Jamaica,
Dominikanskarepubliken, Trinidad, Tobago och Haiti, har etttotalt
invånartal på bara 5 miljoner.
När man får veta att Lomeavtalet omfattarhela 70 länder tror man
gärna att det handlar omstörsta delen av tredje världen. I själva
verket leverinte mer än 12-13% av u-ländernas samlade be-folkning i
ACP-området. Afrika söder om Saharahar nära 95% av ACP-staternas
invånare och90% av sammanslutningens utrikeshandel. Detgör att man
i statistiska sammanhang kan an-vända sig av Afrika söder om Sahara
som repre-sentant för ACP-staterna.
-
~'
8eninTogo •
saoTome ,I&Plincipe .:J
EkvalOlialguinea
Komorerna
.Tuvalu
'\J ~... Bahamas. . .\...,- ..
~d""'HailiBelize' ?'" ~,=:,
,-- Jamaica
Dominikanska Republiken
ISt KitlslNevisI Antigua och BarbUdaI Dominika~ : / Saint
Lucia.~ :: Barbados och Grenadinema
y-Grenada
Trinidad och Tobabo
Surinam
6
f.:~.....~"" • ~~' \'" Salomonöama.',.j ~"
- - ... " "'."
~ 4 Fiji'~~. "vanuatu
Tor
-
Lomekonventionen
1200
12000
621511501150
480250100280825
Budget för EDF och EIB(1990-1995)Därav:Europeiska
utvecklingsfonden (EDF VII):
Gåvobistånd till nationella ochregionala
programStrukturanpassningStabexSysminKatastrofhjälpFlyktinghjälpRäntesubsidierRiskvilligt
kapital
Europeiska investeringsbanken (EIB)Lån till nationella och
regionalaprojekt
Av det totala beloppet på 12 miljarder är 1,25miljarder ECU
avsatt till regionalt samarbete.
lome IVVaraktighet: 10 år (1990-2000)Finansiella medel miljoner
ECULome I (1975-1980) 3450Lome II (1980-1985) 5700Lome III
(1985-1990) 8500Lome IV (1990-2000)
HuvuddragLomekonventionen är ett omfattande samarbets-avtal
mellan EU och 70 u-länder i Afrika, Kari-bien och Stillahavsområdet
(ACP). Det förstaLomeavtalet ingicks 1975 och har därefter
omför-handlats 1979, 1984 och 1989. De tre förstaavtalen löpte på
fem år vardera, medan Lome IVtäcker en tioårsperiod
(1990-talet).
BiståndEuropeiska utvecklingsfonden (EDF) bidrar medgåvobistånd
och riskvilligt kapital, medan Euro-peiska investeringsbanken (EIB)
ger lån till natio-nella och regionala utvecklingsprogram.
Dessutomfinns fem särskilda fonder och biståndskanaler:1. Stabex -
kompensation vid bortfall av export-intäkter från
lantbrukssektorn2. Sysmin - kompensation vid bortfall av
export-intäkter från gruvsektorn3. Katastrofhjälp - bistånd i
katastrofsituationer4. Flyktinghjälp - bistånd i samband med
allvar-liga Hyktingsituationer5. Strukturanpassningsstöd - bistånd
till ländersom genomför ekonomiska reformer.
HandelDe viktigaste överenskommelserna är- tull- och kvotfri
tillgång till EU-marknaden förnästan alla exportvaror från
ACP-Iänderna- garanterad avsättning till EU på upp till 1,3miljoner
ton socker från ACP-Iänderna till EU-pnser- medel för främjande av
handel och utveckling,
ACP-Iänderna
AfrikaAngolaBenin"BotswanaBurkina
Faso"BurundiCentralafrikanskarepublikenKomorerna"D]ibouti"Ekvatorialguinea
"ElfenbenskustenEritrea"Etiopien"GabonGambia"GhanaGuinea-Bissau"Kap
Verde"'KamerunKenyaKongo
Lesotho"'Liberia"Madagaskar*Malawi"Mali"MauritiusMauretanien"Moc;:ambique"'NamibiaNiger"NigeriaRwanda'"Säo
Torne ochPrincipe"SenegalSeychellernaSierra
Leone"Somalia*Sudan"SwazilandTanzania*Tchad*
Togo"Uganda"Zaire"Zambia*Zimbabwe
KaribienAntigua och
BarbudaBahamasBarbadosBelizeDominicaDominikanskarepublikenGrenadaGuyanaHaiti'"Jamaica"St
Christopher ochNevisSaint LuciaSt Vincent
SurinamTrinidad och Tobago
StillahavsområdetFijiKiribati"'Papua Nya
GuineaSalomonöarna*TongaTuvalu"Vanuatu*Västsamoa*
". med på FNs lista överminst utvecklade länder(MUL)
7
-
Arvet från kolonialtidenBakgrunden till förbindelserna mellan EU
och deländer som idag ligger i ACP-området måste själv-fallet sökas
i kolonialhistorien (Ravenhill, 1985;Lister, 1988). Kolonialismen
kännetecknades bl. a.av "en internationell arbetsdelning", där
mineraleroch jordbruksvaror byttes mot industrivaror.Billig
arbetskraft och värdefulla naturresurser frånAfrika bidrog således
i hög grad till "moder-landets" tillväxt och ökande makt inom det
inter-nationella ekonomiska systemet. När Romtrak-taten ingicks
1957 styrdes fortfarande de flestaområden i Afrika från Europa.
Frankrike yrkadeunder förhandlingarna på att systemet med
han-delspreferenser, prisstöd för vissa jordbrukspro-dukter och
stabil tillgång på viktiga råvaror skulleupprätthållas. Dessa
yrkanden baserades på före-ställningen om Frankrikes
"civilisatoriska upp-gift" och kryddades med högtidliga deklara
tionerom EurAfrika. Alltihop var steg på vägen motnågot som kan
kallas kollektiv kolonialism, därockså Frankrike fick hjälp av
andra medlems-länder med att täcka utgifterna för kolonialadmi
-nistration och utvecklingshjälp. Västtysk land, sominte var
benäget att införliva franska kolonier, fickbeskedet att detta var
en förutsättning för franskanslutning till Romtraktaten. Senare har
Frank-rike spelat en nyckelroll i utformningen av EUsutrikes-,
handels- och biståndspolitik gentemotAfrika. I detta sammanhang har
landet också till-varatagit sina egna ekonomiska och
(militär)strategiska intressen (se Martin, 1995a, 1995b).
År 1963, d.v.s. då de flesta afrikanska länderhade uppnått
självständighet, ingicks ett associe-ringsavtal på fem år med
sammanlagt 18 föredetta franska och belgiska kolonier i
Afrika(Yaoundeavtalet). I detta avtal, som fortsatte
dentraditionella handelspolitiken ingick olika formerav bistånd
genom upprättandet av Europeiskautvecklingsfonden (EDF). Avtalet
förlängdes meden ny femårsperiod från 1969. Algeriet, Marockooch
Tunisien hölls emellertid utanför, huvudsak-ligen på grund av den
ekonomiska konkurrens dekunde bjuda EU-Iänderna på andra sidan
Medel-havet. Under förhandlingarna om det förstay aoundeavtalet var
dessutom kriget mot Algerietännu inte avslutat.
lomeavtalet: en ny ekonomiskvärldsordning?När Storbritannien
upptogs som medlem i EU1973 var det naturligt att utvidga handels-
ochbiståndsavtalen till en rad före detta brittiska
8
kolonier. Allt som allt inbjöds 23 länder i sam-väldet att
delta, men folkrika asiatiska stater somIndien, Bangladesh,
Pakistan och Sri Lanka höllsutanför. Vid mitten av 1970-talet hade
turenkommit till de före detta portugisiska kolonierna iAfrika.
Sedan Namibiaoch Eritrea hade blivitsjälvständiga på 1990-talet är
Sydafrika det endaland söder om Sahara som saknar
medlemskap.(Hösten 1994 inleddes förhandlingar om etthandels- och
biståndsavtal.)
Förhandlingarna mellan det utvidgade EU ochdet stora flertalet
före detta europeiska kolonierledde till ett nytt avtal om handel
och bistånd. Detidigare samarbetsavtalen mellan EU och de
asso-cierade länderna hade uppkallats efter huvud-staden i Dahomey
(Yaounde), men nu trädde detförsta Lomeavtalet (efter huvudstaden i
Togo) ikraft tidigt 1975. Det täckte en femårsperiod framtill
1980.
I speciallitteratur om Lome I påpekas ofta attsituationen vid
mitten av 1970-talet var historisksåtillvida att u-länderna inte
gick tomhänta tillförhandlingsbordet (se t.ex. Ravenhill, 1985
ochLister, 1988). ACP-gruppen bestod av totalt 46 u-länder som
under ledning av Nigeria och Jamaicaförhandlade med betydande grad
av enighet ochskicklighet. OPECs oljeembargo gav frågan omstabila
råvaruleveranser och naturresursernas till-gänglighet förnyad
aktualitet, och i många indus-triländer fanns det en vilja att
kompromissa för attsäkra leveranserna. Ett Afrika i ekonomisk till
växtförväntades också tillhandahålla en marknad förinvesteringar
och export, samtidigt som det iskuggan av de två supermakterna blev
viktigt attmarkera europeisk närvaro i tredje världen. Tillbilden
hör också som sagt att det rådde stor enig-het inom tredje världen,
något som bl. a. kom tilluttryck i offensiva krav på en ny
ekonomiskvärldsordning. Bland de viktigaste önskemålen varstabila
råvarupriser genom en reglering av världs-marknaden, inhemsk
kontroll över naturresurseroch transnationella företag, mer - och
bättre -bistånd, mindre protektionism i norr och ökatinflytande för
tredje världen i internationella orga-nisationer som GATT,
Världsbanken och Inter-nationella valutafonden (IMF).
I anknytning till förhandlingarna om en globalråvarufond och
bättre tillgång till industriländer-nas marknader kom det första
Lomeavtalet attomfatta både reguljärt bistånd, en kompensa
-tionsklausul för att täcka en del av förlusten vidfallande
råvarupriser (Stabex) och en handelsdelsom gav ACP-staterna
tullmässiga preferenser
-
framför andra u-länder. Avtalet innehöll medandra ord flera
komponenter som syftade bortomett traditionellt biståndssamarbete,
och det sakna-des inte heller entusiastiska uttalanden om
desshistoriska betydelse. I avtalets artikel 1 heter detLex. att
samarbetet skall tjäna som modell förförhållandet mellan utvecklade
länder och utveck-1ingsländer i avsikt att skapa en mer
rättfärdigvärldsordning. Likaså utformades biståndsdelen- i alla
fall på papperet - som ett slags kontraktmellan två jämställda
parter. Man underströkockså att Lomeavtalet byggde på det
enskildalandets politiska oavhängighet och rätt att väljasin egen
utvecklingsstrategi. Det talades mycketom partnerskap och respekt
för medlemsländernasintegritet under denna första tid. Dessutom
upp-rättades flera gemensamma organ som skullemötas med regelbundna
mellanrum, som t.ex. ettgemensamt ministerråd för EU och
ACP-staterna,en gemensam parlamentarisk församling och engemensam
ambassadörskommitte. I anslutning tilldet första Lomeavtalet gick
ACP-staterna sammani en formell organisation med ett gemensamt
sek-retariat.
Även om det finns skäl att kalla Lome I histo-riskt eftersom det
gav u-länderna ett visst spelrumoch en viss förhandlingsstyrka,
något som bidrogtill att skapa förhoppningar om att en ny
världs-ordning verkligen skulle infinna sig, får man inteöverdriva
betydelsen av Lome L De handelsrnäs-siga preferenserna innebar inte
något kvalitativtnytt i förhållande till de existerande koloni-
ochsamväldesrelationerna, och i GATT-avtalet hadenågra år tidigare
alla u-länder beviljats generellatullättnader utan att det krävdes
någon mot-prestation (GSP-klausulen). Det borde därför inteha
kommit som någon överraskning när det snartvisade sig att
Lomeavtalet varken gav upphov tillnågon ökad ACP-export, några
grundläggandeförändringar i handelsmönstret eller någon
ny"internationell arbetsdelning". Stabexklausulenhade också klara
begränsningar, bland annatbidrog den till att avleda
uppmärksamheten frånplanerna på en råvarufond och olika
marknads-reglerande förordningar (Hewitt, 1996). I förhål-lande
till antalet ACP-stater och befolknings-mängd skedde för övrigt en
klar nedgång percapita i biståndet från Yaounde- till
Lomeavtalet.Även om betydelsen av gemensamma institutionermellan EU
och ACP-staterna inte ska förringas,bör man inte heller förväxla
högtravande uttalan-den om likställda parter med den
maktpolitiska
9
verkligheten eller det reella ekonomiska
styrkeför-hållandet.
ACP-staterna i det ekonomiskavärldssystemetEfter Lome I
(1975-80) förhandlade man regel-bundet fram nya avtal med fem års
mellanrum.Det nuvarande avtalet (Lome IV) trädde i kraft1990, och
det är det första som kommer att gällaunder en tioårsperiod. Dock
rådde enighet om attfinansfördraget, som fastställer
biståndsdelensstorlek, bara skulle gälla fem år i taget.
Nya Lomekonventioner har endast i ringa gradgivit upphov till
förändringar som avspeglar ACP-staternas önskan om förbättringar,
och på viktigaområden har de definitivt svikit förhoppningarnaom
partnerskap. Förklaringar till detta måstesökas både i
internationella ekonomiska villkor,Afrikas samhällskris och den
västeuropeiska inte-grationen. Innan vi går närmare in på
dagenshandelsmönster och biståndsverksamhet ska vidärför kort
redogöra för några av de faktorer sompåverkar ACP-staternas styrka
i förhandlingar omförändringar i Lomeavtalet och den kapacitet
dehar att ta till vara de möjligheter som dyker upp.
Den nya ekonomiska världsordning som harvuxit fram under de
senaste tjugo åren har ihuvudsak förryckt maktförhållandena
ytterligaretill u-ländernas nackdel; det gäller inte minstAfrika.
Sedan mitten av 1970-talet har tendensen iriktning mot tre
ekonomiska handelsblock för-stärkts, där konkurrensen mellan EU
(som haravtal med EFTA), USA (med Kanada och Mexico)och Japan (med
en rad grannländer i snabb till-växt) är en av de viktigaste
drivkrafterna. Underde allra senaste åren ser vi dessutom ansatser
tillen ny ekonomisk tyngdpunkt i ett slags Stor-Kina.Men samtidigt
som de stora handelsblocken kon-kurrerar sinsemellan tenderar de
att vävas ihopmer och mer. Omkring 80% av världshandelnsker mellan
industriländerna, och de 35 000multinationella företagen följer
samma geogra-fiska mönster i sina investeringar. På senare tidsker
också en regionalisering och en globalisering.Allt större olikheter
mellan olika grupper ochregioner i tredje världen gör det också
svårt fördessa länder att uppträda samlat i
internationellaförhandlingar. FNs organ för handel och utveck-ling
(UNCTAD) har satts på undantag, medanVärldsbanken, IMF och GATTfWTO
har fåttlångt mer framträdande roller.
Medan vissa länder i Asien och Latinamerikahar lyckats hävda sig
på världsmarknaden har de
-
afrikanska länderna söder om Sahara skuffatsännu längre ut i
periferin. Ett begrepp som margi-nalisering förekommer allt oftare
i facklittera-turen också där förhållandet mellan EU och,Afrika
diskuteras (Mahler, 1994). Med tanke påbanden mellan EU och de före
detta koloniernasöder om Sahara är det nödvändigt att påminnaom det
som utmärker dagens ekonomiska ochsamhälleliga kris i Afrika. Vid
avkolonialiseringeni början av 1960-talet utgjordes ca 80%
avexpor-ten av obearbetade råvaror. Idag är andelennästan lika hög,
och det är förklaringen till attprisfallet på jordbruksprodukter
och mineraler fårså drastiska konsekvenser. Bytesförhållandet var
ibörjan av 1990-talet det sämsta någonsin sedankrisen under
mellankrigstiden. Det innebär ettintäktsbortfall som överstiger de
samlade bistånds-överföringarna. (Den tanzaniske ekonomen
BennoNdulu har uppskattat att detta försämrade bytes-förhållande
för länderna söder om Sahara harinneburit en genomsnittlig årlig
minskning i BNPpå ca 3% under de senaste tio åren.) ACP -länderna
stod för 3% av världens samlade exportnär det första Lomeavtalet
ingicks 1975; 1992hade andelen mer än halverats. Om vi enbart serpå
deras andel av den samlade u-landsexportenhar den under perioden
1970-1992 sjunkit fråndrygt 16% till litet under 6% (European
Com-mission, 1995a).
Även om Afrikas utlandsskuld kan tyckasmåttlig i förhållande
till alla u-länders samladeskuld - ca 200 miljarder dollar av
totalt 2 000miljarder - visar all FN-statistik att det är
defattigaste länderna i Afrika söder om Sahara sombär den tyngsta
bördan mätt i förhållande till BNPeller valutaintäkter. Krav på
ökat inflytande iinternationella finansinstitutioner stod på
pro-grammet för en ny ekonomisk världsordningunder Lomeavtalets
första dagar. Nu tvingasistället skuldtyngda afrikanska länder att
accep-tera att fler och fler avgöranden träffas i Washing-ton,
Paris, Bryssel eller andra västliga huvud-städer. Samtidigt som det
ställs krav på demokra-tiska reformer i afrikanska länder fattas
många avde viktigaste besluten - med strukturanpassningsom
ledstjärna - utanför de berörda afrikanskaländernas gränser, oftast
i Världsbanken och IMF.Eftersom en lång rad afrikanska länder
dessutomär beroende av biståndsöverföringar för att täckastörsta
delen av sin offentliga budget och sinainvesteringar har de inte
mycket kraft att sätt.abakom kraven vid förhandlingsbordet. Det
görinte heller situationen lättare att krig, konflikter
10
och flyktingströmmar bidrar till att många sam-hällen
bokstavligt talat faller sönder.
Från "euroskieros" till union?Också inom EU har stora
förändringar ägt rumsedan mitten av 1970-talet när det gäller
ambitio-nerna om en västeuropeisk integration. Fram tillbörjan av
1980-talet använde man ofta beteck-ningen "euroskieros" för att
karakterisera ett pro-jekt som hade gått i stå, men vid mitten av
1980-talet trädde enhetsakten i kraft, och avsikten varatt stärka
den politiska - inte minst utrikespoli-tiska - samordningen. Just
vid samma tid togplanerna på en inre marknad form efter
initiativfrån European Roundtable of Industrialists (ERT),något som
efter hand gav upphov till enomfattande litteratur om effekterna av
"1992",både inom EU och i världshandeln. (Se Daven-portJPage, 1991,
för en genomgång av konsekven-serna för u-länder och framförallt
ACP-området.)Avsikten med den inre marknaden var först ochfrämst
att bryta ner de återstående barriärerna förproduktion, handel,
transport och finansiellatjänster, något som betraktades som
nödvändigtför att öka konkurrenskraften gentemot USA ochJapan.
Maastrichtäverenskommelsen från 1991 gavnya visioner om en
ekonomisk, monetär och poli-tisk union, som också skulle innefatta
en gemen-sam utrikes- och säkerhetspolitik i framtiden.Utvidgningen
till Grekland (1982), Portugal ochSpanien (1986), Österrike,
Sverige och Finland(1995), tillsammans med EES-avtalet med de
åter-stående EFTA-länderna, förlägger den västeuro-peiska
tyngdpunkten ännu mer markant i EU ochEUs organ. Kombinationen av
ekonomisk kris,oenighet mellan stater och motstånd från storadelar
av befolkningen inom de olika medlems-länderna kan självfallet
komma att leda till attdetta storstilade projekt strandar, men i en
diskus-sion om EUs förhållande till tredje världen är detrimligt
att ha som utgångspunkt att allt fler beslutfattas på unionsnivå.
Redan idag uppträder EU istor utsträckning som en samlad kraft utåt
i flerainternationella sammanhang. Unionen talar meden röst i
viktiga frågor inom OECD, GATTIWTOoch på toppmöten i FN om miljö,
befolkning ochsocial utveckling.
Handelspolitik ochTillsammans med- bistånd är det handels- och
pre-ferensregler som utgör tyngdpunkten i Lome-avtalet, med
huvudregeln att ACP-Iänderna hevil-
-
jai) tullfritt tillträde till EU-marknaden. Undan-tagna från
regeln är emellertid de flesta produktersom ingår i EDs gemensamma
jordbrukspolitik("Common Agriculturai Policy"), d.v.s. en radvaror
där just u-länderna är konkurrenskraftiga.Efter hand har ett mycket
komplicerat regelverkutvecklats med kvoter, olika tullsatser och
be-gränsningar efter årstid. Några ACP-länder hargenom specialavtal
fått garanterade exportkvoterför socker, rom, bananer och kött,
något som iförsta hand är en vidareutveckling av preferens-systemet
inom samväldet. Dessa kvoter är blyg-samma i förhållande till EUs
produktion, men ärnaturligtvis viktiga för de enskilda länderna,
blandandra Jamaica och Mauritius (socker) och Zim-babwe, Botswana
och Namibia (kött). Detta äremellertid undantagsbestämmelser med en
osäkerframtid eftersom det senaste GATTfWTO-avtaletnu också
omfattar jordbruksvaror. Särskilt om-stridd är den bestämmelse som
skyddar banan-producenter i ACP-länder (och vissa EU-länder).Den
har mött stort motstånd i centralamerikanskaexport änder, hos de
nordamerikanska banan-bolagen och bland konsumenter i Tyskland
(Read,1994; Raboy, 1995).
Även om alltså tullfrihet för export är huvud-regeln, d.v.s. att
ACP-staterna formellt behandlassom jämbördiga med producenter i
EU/EES-området, är begränsningarna i praktiken fler änvad som
automatiskt följer av den gemensammajordbrukspolitiken. Både från
ACP- och forskar-håll pekar man på de hinder som ligger i kravetsom
ställs på produktens ursprung (" rules oforigin"). För ACP-länderna
gäller att en fastställdandel av det som ingår i bearbetade
exportvarormåste ha sitt ursprung i ett EU- eller ACP-land,något
som får rent protektionistiska konsekvenser(Davenport m. fl.,
1995). Detta skapar problembl. a. när det gäller exportproduktionen
av teko-varor, eftersom tullfrihet inte beviljas
omutgångsmaterialet är importerad tyg. (Det är fåläp.der som har
egna väverier som använder lokaltgarn.) Under förhandlingarna inför
Lome IV för-sökte ACP-länderna - utan framgång - få tillstånd
generösare regler för ursprungsland, någotsom skulle kunnat stärka
deras industriproduk -tion och ge möjligheter till en export som
inte varså beroende av råvaror. Vid vissa tillfällen harökande
tekoexport från ACP-länder, som Mauri-tius, också mötts av
uppmaningar om att reduceraexporten för att inte skapa problem för
producen-ter inom EU. Ett sådant handelshinder -
"frivilligexportbegränsning" - ingår i ett knippe icke tull-
11
relaterade barriärer ("non-trade barriers") somofta tas till när
konkurrenter i tredje världen blirproblematiska. Liksom
GATTfWTO-avtalen harockså Lomeavtalet en undantagsklausul
("safe-guard clause") som kan användas när hemma-produktionen
allvarligt hotas av konkurrens.Denna klausul har hittills inte
använts mot någotACP-land, men EU har heller inte gått med på attta
bort den. Att den inte kommer till användningberor bland annat på
att matvaror och vissa andraACP-produkter redan möter så stora
hinder att deinte utgör något hot (European Commission,1995a).
Preferenser är för övrigt i sig inte någonavgörande fördel eftersom
de i krisdrabbade ACP-länder ofta motverkas av låg produktivitet
ochtransportproblem.
Med utvidgningen av EU till tolv länder under1980-talet, samt
frihandelsavtal med EFTA - ochdärefter ett omfattande EES-avtal och
tre nyamedlemmar på 1990-talet - har antalet industri-länder som
handlar tullfritt med varandra ökat.Portugal, Spanien och Grekland
har dessutom enexport som delvis konkurrerar med u-länderna,bland
annat då det gäller frukt, tekovaror ochskor, och bildar därför en
protektionistisk lobby.Ofta får de stöd av Frankrike och Italien,
somföredrar bistånd framför en friare handel. MedStorbritannien och
Tyskland förhåller det sig somregel tvärtom.
Att Lomeavtalets tul1preferenser blir alltmindre värda som
konkurrensfördel hänger ocksåsamman med den allmänna
liberaliseringen avvärldshandeln och de allmänna lättnader (GSP)som
gäller för de flesta u-länder. Enligt denbrittiske
utvecklingsekonomen och EU-forskarenChristopher Stevens beräkningar
hade ACP-länderna i realiteten inte några fördelar
framförkonkurrenterna för 90% av exporten (Stevens,1992). 1975
tronade ACP-länderna ensamma påtoppen av det som gärna kallas
privilegiepyra-miden, men sedan har avståndet till andra delar
avtredje världen stadigt krympt. Redan 1976 ingickEU ett
handelsavtal med Maghreb-länderna(Algeriet, Tunisien och Marocko)
och året efterföljde de flesta länder i Mellanöstern efter. Ävenom
tullpreferenserna inte var lika omfattande somunder Lomeavtalet, är
det här fråga om ländersom har en bättre produktionsrnässig och
geogra-fisk utgångspunkt att utveckla sina handelsmöj-ligheter. Det
är till exempel inte en tillfällighet attderas tekoexport till EU
idag är mer än femgånger så stor som motsvarande export från
70ACP-länder.
-
Senare har samarbetsavtal av varierande om-fattning ingåtts med
olika regioner i tredjevärlden, såsom Gulf
CooperationCouncil(Bahrein, Kuwait, Oman, Qatar, Saudiarabien
ochFörenade Arabemiraten), ASEAN (Association ofSouth-East Asian
Nations), Mercosur (Argentina,Brasilien, Paraguayoch Uruguay) och
CentralAmerican Common Market (Costa Rica, ElSalvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua). Pre-ferenser på samma nivå som för de minst
ut-vecklade länderna (Super-GSP) beviljades 1991 defyra
ANDES-länderna (Bolivia, Colombia, Equa-dor och Peru) för att
stimulera alternativ tillkokainproduktionen. På 1990-talet har
öppningenmot Central- och Östeuropa fått ACP-Iänder attfrukta de
nya handelsavtalen som i sina huvud-drag ger GSP-status, vilket
innebär att de konkur-rerar med ACP-länderna om exporten av
vissamat- och tekovaror. Allt som allt finns det godtäckning för
slutsatsen i en omfattande handels-studie från 1995 - det finns
inte längre någonprivilegiepyramid (Davenport m. fl., 1995).
I facklitteraturen om Uruguayrundan och detnya GATTIWTO-avtalet
framhålls att de ländersom kommer att få det svårast är de som
1. har preferenser från tidigare, vilkas reella värdenu är
urholkat på grund av övergripande libe-raliseringar
2. är nettoimportörer av livsmedel som kommeratt stiga i
pris
3. är beroende av export av råvaror som kommeratt falla i pris,
samt
4. inte har den ekonomiska - eller industriella -grundval som
krävs för att kunna dra fördel avde nya möjligheter i handeln som
liberalise-ringen har skapat.
Detta är en beskrivning som stämmer mycket brapå merparten av
ACP-Iänderna. De importeraridag 25% av sin matkonsumtion, är
extremt sår-bara för prisnedgång på råvaror, har världenslägsta
industriandel av BNP och förlorar en del avsina fördelar i
Lomeavtalet genom allmänna tull-sänkningar. EU-kommissionen påpekar
mycketriktigt i sin nyaste rapport om handeln med u-länder att
efter Uruguayrundan har Lomeprefe-renserna inte stort mer än
historiskt intresse(European Commission, 1995a).
De olika uppskattningarna av vad GATT/WTO-avtalet och den nya
handelspolitiska inrikt-ningen betyder är självfallet behäftade med
många
12
osäkerheter och svagheter. Ett genomgående dragtycks emellertid
vara att EU-Iänderna hör till demsom vinner de största fördelarna,
medan de somförlorar mest finns just bland ACP-Iänderna.Enligt en
studie från OECDNärldsbanken kom-mer EU-området att ha gjort en
vinst på över 80miljarder USD år 2002, medan Afrika kommer attha
gjort en nettoförlust på 2-3 miljarder. I trenyare rapporter från
brittiska forskningsinstitutpåpekar man också att ACP-Iänderna är
en sär-skilt sårbar och utsatt grupp, även om de
direktaföljdverkningarna inte ska överdramatiseras (PageIDavenport,
1994; Stevens/ Kennan, 1994; Daven-port m. fl., 1995). Inte
överraskande ville ACP-länderna därför ta upp frågan om
kompensationför Uruguayrundan under de förhandlingar somfördes
1994/95 om andra hälften av Lome IV (senedan). Också FNs handels-
och utvecklingsorgan(UNCTAD) har önskemål om att ta upp
GATT/WTO-kompensation för de allra fattigaste på dag-ordningen.
Liten - och sjunkande - handelSom vi har visat ovan har det
reella värdet av desärskilda - och på papperet mycket gynnsamma-
handelspreferenser som ligger i Lomeavtaletminskat sedan 1975.
Dessa fördelar har inte hellerpå långa vägar kunnat motverka
ACP-ländernasekonomiska nedgång, deras strukturella sårbarhetpå
grund av råvaruberoende eller deras allt merperifera plats i
världsekonomin. Ett avslöjandeexempel på utvecklingen är det faktum
att en alltmindre andel av EU-staternas import kommer
frånACP-länderna. Dessa, som 1970 exporterade mertill EU än någon
annan region i tredje världen, äridag den region som har minst
betydelse i EUsutrikeshandel. Som framgår av tabell 1 har
ACP-ländernas andel av EUs import nästan halveratsfrån det första
Lomeavtalet fram till 1993 ochandelen har fortsatt att minska under
1994. Om viräknar med EU-ländernas totala handel sins-emellan utgör
importen från ACP-områdetomkring 1,5%. Om vi enbart ser på den
importsom EU tar från u-länder stod ACP-Iänderna ibörjan av
1970-talet för nära 25%. Av tabell 3framgår det att andelen hade
sjunkit till 16%under 1980 och vidare till 9% under 1993.
Exaktsamma utveckling har ägt rum när det gäller ACP-staternas
betydelse som marknad för EUs export.
-
Tabell1. Värdet av EV-import från ACP-staterna och andel av den
samlade EV-import, 1976-92(i miljarder ecu och procent)
1976 1980 1985 1990 1992
Afrika 9,4 (6,0) 17,2 (6,3) 24,3 (6,0) 20,1 (4,4) 16,0 (3,3)
Karibien 0,8 (0,5) 1,6 (0,6) 1,6 (0,4) 1,4 (0,3) 1,5 (0,3)
Stillahavsområdet 0,2 (0,1) 0,4 (0,1) 0,7 (0,2) 0,4 (0,1) 0,4
(0,1)
ACP totalt 10,5 (6,7) 19,4 (7,2) 26,8 (6,7) 21,9 (4,7) 18,0
(3,7)
ACP-export 6,6 (6,1) 9,7 (5,3) 13,9 (4,8) 13,5 (3,5) 12,3
(2,9)utom olja
Källa: Michael Davenport m. fl. (1995). Europe's Preferred
Partners? The Lome Countries in World Trade, 1995,London: OD!.
Tabell 2. ACPs exportberoende av EV, VSA och denjapanska
marknaden, 1990-92 (i procent)
EU USA Japan
Afrika 46 24 3
Karibien 18 57 1
Stillahavsområdet 23 6 24
ACP totalt 41 29 3
Källa: Michael Davenport m. fl. (1995). Europe's
PreferredPartners? The Lome Countries in World Trade, 1995,London:
OD!.
Tabell 3. EV: Import från utvecklingsländer, 1980 och 1990-1993
(i miljarder ecu och procent)
1980 1990 1991 1992 1993
Samlad import 132 (100) 155 (100) 166 (100) 163 (100) 164
(100)
Medelhavsområdet 22 (17) 35 (23) 36 (22) 33 (18) 31 (19)
ACP (Lomeavtalet) 21 (16) 20 (13) 19 (11) 18 (11) 15 (9)
Latinamerika 16 (12) 25 (16) 26 (16) 24 (15) 22 (13)
Asien 20 (15) 57 (37) 69 (42) 72 (44) 80 (49)
OPEC 77 (58) 45 (29) 47 (28) 43 (26) 40 (24)
Gulf Cooperation 39 (30) 12 (8) 13 (8) 12 (7) 12 (7)Council
Källa: European Commission (1995a). Trade Relations between the
European Union and the Developing Countries.
13
-
Medan ACP-staterna 1980 hade exakt sammaandel av EUs
u-landsimport som Asien, d.v.s. 15-16%, stod Asien 1993 för hela
49% (tabell 3).Under detta år var importen från de fyraursprungliga
NIC-Iänderna (Sydkorea, Taiwan,Hongkong och Singapore) mer än
dubbelt så högsom importen från 70 ACP-Iänder sammantaget.Tre
länder i nästa generation NIC-Iänder, d.v.s.Malaysia, Thailand och
Indonesien, stod till-sammans för större export än hela
ACP-området(17 miljarder respektive 15 miljarder ecu).
Detsammanlgda värdet av Brasiliens, Argentinas ochMexicos export
ligger i nivå med ACP-Iändernas.Dessutom är det så att en grupp på
fem länder stårför mer en tredjedel av ACP-staternas samladeexport,
det är inte oväntat oljeproducenternaNigeria, Angola, Gabon,
Kamerun och Kongo.Om vi lägger till ytterligare fem länder finner
viatt tio länder svarar för närmare 70% av APCsexport.
Det är inte bara ACP-Iändernas relativa andelsom minskar. Färsk
EU-statistik visar också attdet absoluta värdet av deras handel har
sjunkit,något som framförallt hänger ihop med fallanderåvarupriser.
Som framgår av tabell 1 minskadeACP-staternas samlade export till
EU i värde från26,6 miljarder ecu 1985 till 18 miljarder 1992.Under
1985 betalade EU-staterna 7,2 miljarderecu för sin import av mat-
och dryckesvaror frånACP-området, men 1992 kostade samma importinte
mer än 4 miljarder ecu. Kostnaderna förimport av enbart kaffe,
kakao och te föll undersamma tid från 4,7 miljarder ecu till 1,9
miljarder.Enbart förlusten på dessa tre varor motsvarar ettbelopp
som är långt större än allt bistånd som de70 ACP-Iänderna får genom
Lomeavtalet.
Även om ACP-Iänderna sålunda får allt mindrebetydelse för
EU-staternas ekonomi gäller intemotsatsen. Av tabell 2 framgår att
41 % av ACP-ländernas export 1990-1992 gick till EU-området.Om man
räknade bort de västindiska medlems-länderna, som av naturliga skäl
har stor export tillUSA, skulle andelen ligga ännu högre. För
vissaländer som är helt beroende aven eller några fåråvaror ligger
andelen på 85-90%.
Medan mönstret i världshandeln alltså harförändrats drastiskt
under de senaste tjugo åren ärAfrikas handelsparter i huvudsak
desamma somtidigare och exportens sammansättning ser unge- .fär
likadan ut. För Afrika söder om Sahara stodindustrivaror för 11 %
av exporten 1992, med",n
14
motsvarande siffror för Latinamerika och Asienvar 33 respektive
66% (UNCTAD: Trade anddevelopment 1993). Enligt samma källa
bestod55% av Afrikas export på 1960-talet av sex råva-ror från
jordbruket: kakao, kaffe, te, bomull,tobak och socker. På
1980-talet hade samma pro-dukters andel av exporten stigit till
70%. Dettaberoende, samt det faktum att över 75-80% avACP-exporten
till EU fortfarande består av råva-ror, är kanske det främsta
beviset på hur starktkolonialmönstret fortfarande är. Om man
jämförmed Asien blir skillnaden överväldigande; därbestår ca 85% av
exporten till EU av industri-varor.
Mot bakgrund av denna genomgång av aktuellhandelsstatistik kan
det knappast sägas att detnära Lomesamarbetet mellan EU och de
tidigarekolonierna har bidragit till att stimulera till en
merallsidig industri. Inte heller har det givit upphovtill ökade
exportintäkter, om man undantarMauritius. I facklitteraturen
formulerar man detpå följande sätt: " ... the privilegies that do
notmatter" (Grilli, 1993) eller " ... the unimportanceof being
preferred" (Davenport, 1992).
EUs gemensamma biståndInnan vi går vidare till nästa fråga -
Lomeavta-lets biståndsdel - gör vi en sammanfattning avdet
gemensamma bistånd som går genom EUsolika kanaler (se figur 1). I
huvudsak är biståndsom bekant en nationell angelägenhet, men
under1990-talet har andelen offentligt bistånd (ODA)som kanaliseras
genom EUs organ, ökat. Under1994 utgjorde detta gemensamt
kanaliseradebistånd litet drygt 4 miljarder ecu, motsvarande17,3%
av EU-Iändernas totala bistånd, motomkring 10% för tio år sedan.
Vid toppmötet iEdinburgh rådde enighet om att EU skulle öka
sittengagemang i andra delar av världen, något som
ibiståndssammanhang innebär ökat intresse fram-förallt för Central-
och Östeuropa och Medel-havsområdet. Det talades om en ökning på
ca60% under tiden fram till år 2000, men dettabeslut om att öka
överföringarna gällde inteEuropeiska utvecklingsfonden under
Lomeavtalet.Medlen för att uppfylla Lomeavtalet förhandlasfram
genom frivilliga bidrag i en särskild proce-dur, medan allt annat
bistånd täcks genom anslagöver EUs reguljära budget.
-
Figur 1. EDs biståndskanaler
EUs medlems-stater
Bilateralt bistånd
EUs gemen-samma budget
EDF
Livsmedelsbistånd
Bistånd till Asienoch Latinamerika
Bistånd till Östeuropa
Bistånd tillMedelhavsområdet
Bistånd till AGP-stater (Lome)
Källa: Marianne Moe (1996): Lame-konventionen. En kritisk
analyse av Lame IV-forhandlingene som enasymmetrisk relasjon mellom
EV og ACP-statene. Oslo: NUPIlUniversitetet i Oslo, Institutt for
statsvitenskap.
Redan vid mitten av 1970-talet fattades beslutetatt inleda
biståndssamarbete med vissa länder iAsien och Latinamerika. Detta
har sedan skettgenom ett gemensamt anslag som delas mellan detvå
kontinenterna i förhållandet 2:1. Under 1990-95 har rambeloppet
legat på 2,25 miljarder ecu,men landavtalen är i princip ettåriga.
För sammaperiod drogs riktlinjerna upp när det gällde länderi
Medelhavsområdet, med tonvikt på Nordafrika.Här låg rambeloppet på
1,6 miljarder ecu (+samma summa i form av lån genom
Europeiskainvesteringsbanken). Utöver landbiståndet inne-håller EUs
gemensamma biståndsbudget ocksåspeciella poster för
livsmedelsbistånd, flykting-och katastrofhjälp samt bistånd genom
enskildaorganisationer (NGOs). Vidare utgår mindrebidrag till
särskilda åtgärder som AIDS-bekämp-ning, tropiskt skogs bruk o s v.
Dessa medel ärockså tillgängliga för ACP-Iänderna. Tidigare
harlivsmedelsbiståndet stått för en stor - och starktomdiskuterad -
del av det gemensamma bistån -det. Så sent som 1990 utgjorde det
50% av alltbistånd utanför Lomeavtalet, något som kanskeförklaras
av det stora överskott på livsmedel somdå rådde inom EU.
15
Senare har livsmedelsbiståndet minskat, men detstod 1994
fortfarande för 20% av biståndsbud-geten. Numera lägger man större
vikt vid inköp itredje land och säker lokal livsmedelstillgång.
Sedan European Community HumanitarianOffice (ECHO) upprättades
1992 har katastrof-och flyktinghjälpen ökat och blivit bättre
organi-serad. Denna del av biståndet har fyrdubblatsunder tiden
1990-1994, och omkring 40% avdetta bistånd kanaliseras genom
enskilda organi-sationer. Katastrof- och flyktinghjälpen
sorterarunder en egen EU-kommissionär (som också an-svarar för
konsumentfrågor). Lomebiståndet harett eget direktorat (DG VIII),
medan det övrigabiståndet sorterar under DG I och kommis-sionären
för allmänna utrikesärenden. Kina liggerför övrigt inom en annan
kommissionärs verk-samhetsområde, varför biståndet är
uppsplittratmellan fyra olika EU-kommissionärer.Under densenaste
femårsperioden har det reella värdet avEUs gemensamma bistånd
stigit med i genomsnitt0,3 % om året, och det låg 1994 på litet
över 4miljarder ecu. Tabell 4 visar sammansättningenunder
1990-talet. Den tydligaste tendensen är attbiståndet genom
Utvecklingsfonden i Lomeavtalet
-
utgör en stadigt sjunkande andel av totalbeloppet.1993 var den
nere i 35%, men den skulle ha varitnågot högre om inte
Stabexutbetalningarna hadefrusits detta år (se nedan). För övrigt
har det sketten markant ökning av biståndet tillMedelhavsområdet
och Central- och Östeuropa(för de sistnämnda tillkommer ett
omfattandelivsmedelsbistånd utanför regionalramen). Annarsvisar
tabell 4 en stark ökning när det gällerkatastrof- och flykting
bistånd samt bistånd genomenskilda organisationer (NGOs). En annan
tydligtendens på 1990-talet är nedtoningen av asiatiskaländer som
biståndsmottagare.
När det bilaterala biståndet utanför ED-orga-nen, överföringarna
via EDs gemensamma budgetoch Lomeavtalet läggs ihop utgör
ED-ländernasbistånd 0,43% av deras samlade BNP. De natio-
nella variationerna är stora, från Danmark med ca1% till Irlands
0,16% år 1993.
lomeavtalet och Europeiskautvecklingsfonden
Biståndsverksamheten under första hälften avinnevarande
avtalsperiod (Lome VI) utgjordetotalt 12 miljarder ecu för
femårsperioden 1991-95. Det årliga genomsnittet är således 2,4
mil-jarder ecu.
Av detta utgörs huvuddelen - 10,8 miljarderecu - av gåvobistånd
genom Europeiska utveck-lingsfonden (EDF). Därutöver kommer 1,2
miljar-der genom Europeiska investeringsbanken (EIB),där
förutsättningen för investeringar är att landetär kreditvärdigt och
att projekten ger garanteradåterbetalning.
Tabell 4. Utbetalningar av bistånd från EU 1990-93 (miljoner
ecu)
1990 1991 1992 1993
Europeiska utvecklingsfonden (EDF) a 1256 1195 1942 1354
Allmän ED-budget 953 2228 2037 2529varav:
Livsmedelsbistånd 485 650 627 434
Asien och Latinamerika 245 253 319 354
Medelhavsområdet 103 165 219 353
Humanitärt bistånd b 20 116 121 341
Enskilda organisationer 85 87 101 129
PHARE och TACIS c 305 484 719
Andra d 16 651 165 200
Totalt 2209 3423 3979 3883
Källa: Overseas Development Institute (1995). EU aid
post-Maastricht. London.
(1 ecu = SEK 8,30, juni 1996)
a Utbetalningarna från EDF minskade under 1993 på grund av att
Stabex-utbetalningarna upphörde (dessa utgjorde32% av EDFs utgifter
1992).
b Siffrorna för humanitärt bistånd är inte entydiga på grund av
förändringar i de statistiska serierna till följd avinrättandet av
ECHO 1992, och det faktum att visst bistånd, speciellt
livsmedelsbistånd, också kan innefattahumanitärt bistånd.
c Bidrag från programmen PHARE (Poland and Hungarian Assistance
for Economic Restructuring) och TACIS(Technical Assistance to the
Commonwealth of Independent States) inkluderar inte
livsmedelsbistånd för de bidragsom lämnades mellan 1989 och 1993
från den gemensamma"Agricultural Guidance Fund". Bidrag från ECHO
harockså gått till CEEC och FSR.
d Inkluderar bistånd till länder som drabbats av kriget i
Persiska viken 1991 (528 m ecu) och (år 1993) miljöprojekt(15 m
ecu) och projekt i Sydafrika (60 m eeu).
16
-
Bståndet inom Utvecklingsfondens ramar adminis-treras genom
olika kanaler. Inom program-biståndet utgörs de viktigaste
instrumenten av denationella indikativa ramprogrammen
(NIP).Därutöver finns ett program för regionalt sam-arbete. Ett
exempel på det sistnämnda är kon-takterna mellan EU och SADC, den
regionalasamarbetsorganisationen för södra Afrika. ACP-staterna är
indelade i sju regioner och för derasverksamhet under
femårsperioden är 1,25 mil-jarder ecu avsatta. Det gäller
gemensammaåtgärder inom kommunikationer, handel,
livs-medelssäkerhet, investeringar och miljöskydd.Dessa två
programinstrument, d.v.s. programbi-ståndet och det regionala
samarbetet, har tillsam -mans fått 57% av de medel som
administreras avUtvecklingsfonden under första hälften av
1990-talet. (I Lome III var andelen 65%.) Storleken påde enskilda
ländernas ramprogram fastställs avkommissionen utifrån en rad olika
kriterier, somgeografiskt läge, folkmängd, ekonomisk
situation,skuldbörda m.m. De olika programmen och pro-jekten dras
så upp genom förhandlingar med detenskilda ACP-Iandet.
Från och med mitten av 1980-talet lades detfrån EDs sida stor
vikt vid ekonomisk liberalise-ring och det som kallas politisk
dialog, något somlåg i linje med den generella omläggningen
avideologi och praxis inom det västliga biståndet. Ihuvudsak
innebar detta att man samarbetade medVärldsbanken och IMF om ett
program för ned-skärningar av offentliga utgifter, privatisering
avstatliga institutioner, återbetalning av skulder,borttagande av
livsmedelssubventioner, upphä-vande av priskontroll, högre
producentpriser inomjordbruket, liberalisering av utrikeshandeln
ochökad export av jordbruksprodukter. Därutöverunderströks att det
var önskvärt att satsa mer påden sociala sektorn och på att
utveckla mer lokaltanpassade program än man hade gjort i
BrettonWoods-institutionerna. Efter stundtals hårda för-h~ndlingar
inrättades stöd till strukturanpassningför första gången som en del
av programbiståndetinom ramen för Lome IV.
Under perioden 1990-1995 avsattes samman-lagt 1,1 miljarder ecu
till stöd för strukturanpass-ning' det vill säga runt 10% av det
samlade bi-ståndet. Dessa medel är tillgängliga enbart förländer
som redan har ett ekonomiskt/politisktprogram som genomförs på ett
"acceptabelt" sätt.I begränsad omfattning kan också medel från
detvanliga landprogrammet (NIP) knytas till
struk-turanpassningsprogram som drivs i regi av Världs-
17
bankenlIMF. Det är rimligt att betrakta den starkakopplingen
mellan EUs bistånd och krav påpolitiska och ekonomiska
omläggningar, en kopp-ling som går under namnet konditionalitet,
somett steg bort från Lomeavtalets ursprungligagrundtanke om
oavhängighet och rätt att självvälja utvecklingsväg. I två
statsvetenskapligaarbeten har författarna framhållit
strukturanpass-ningen som exempel på att Lomesamarbetetgenom åren
har kommit att bygga mindre på"partnerskap" och mer på bistånd och
inbland-ning i enlighet med de nya tankarna i de västligaländerna
(Thorup, 1993; Moe, 1996).
Därutöver innehåller också EDF budgetposter iform av riskkapital
och räntesubsidier på sam-manlagt drygt 1 miljard ecu för perioden
1991-95. Dessa medel är tillgängliga både för statligaoch privata
investerare, men under senare år hardet skett en markant
förskjutning i riktning motden privata sektorn. Slutligen finns
poster förkatastrofhjälp, flyktinghjälp och stöd till
rehabili-tering efter kriser och krig. Förutom Utvecklings-fonden
inom Lomeavtalet är - som ovan nämnts- vissa delar av EUs ordinarie
budget ocksåöppen för ACP-länder, såsom matvarubistånd
ochkatastrofhjälp. 1994 gick omkring hälften av EUsutgifter för de
två sistnämnda posterna till ACP-länderna.
Stabex: och SysminUtöver ovan nämnda budgetposter finns det
inomEDF utrymme för en rad åtgärder som inte ärprogrambistånd ,
utan används till speciella ända-mål, och som bedöms från fall till
fall. Det vikti-gaste i detta sammanhang är en överenskommelseom
kompensation för en del av den valutaförlustsom drabbar
ACP-länderna genom sjunkandepriser på jordbruksvaror. Stabex
("Stabilization ofExport Earning Scheme") upprättades i sambandmed
det första Lomeavtalet 1975. Programmettäcker i teorin 49 olika
jordbruks- och fiskepro-dukter, men i praktiken rör det sig om
10-12varuslag med kaffe, kakao, tobak, te, bomull,jordnötter,
vegetabilisk olja och bananer som deviktigaste. Även om Stabex ofta
dras fram i sam-band med diskussioner om råvarufonder och
pris-stabilisering handlar det varken om någon fond,några
reglerande ingrepp i själva marknadssyste-met eller någon
indexering i förhållande till pris-utvecklingen på importvaror. Det
rör sig i självaverket om en slags kompensatoriskt bistånd,
sombygger på en invecklad procedur, där utbetalningarna varierar
med förlustens storlek, respek-
-
tive råvaras plats i landets ekonomi och hur storandel av
exporten som går till EU. Dessutom ärdet staterna - och inte
primärproducenterna -som får kompensationen, det är inte mycket
somuppmuntrar till en mer allsidig ekonomi och detställs allt
strängare krav från EUs sida på hurpengarna skall användas. (För en
aktuell ochkritisk genomgång av Stabexordningen, se
Hewitt,1996).
Utbetalningarna genom Stabex hade fram till1990 formen av lån på
gynnsamma villkor, menöverförs från och med Lome IV som
gåvobistånd.Genom ändringarna i Stabexreglerna ges drygt92% av allt
bistånd under Lome IV (d.v.s. alltmed undantag av riskkapitalet) på
gåvovillkor,medan den andelen i de två föregående Lome-avtalen låg
på 72 respektive 75%.
Stabexprogrammet anpassades aldrig till denlångvariga och
strukturbetingade nedgången, ellersnarare sammanbrottet, i
råvarupriserna från ochmed början av 1980-talet. Det har dessutom
visatsig att det är en begränsad skara länder som lagtbeslag på
merparten av medlen. Under Lome IIIgick omkring hälften av de
totala utbetalningarnatill Kamerun, Eifenbenskusten, Etiopien och
Sene-gal, medan Kamerun, Eifenbenskusten, Etiopienoch Uganda
ensamma mottog nära 60% av deutbetalade medlen under de fyra första
åren avLome IV.
Överföringarna har långt ifrån kunnat kom-pensera den drastiska
nedgången i råvaruprisersom ägt rum under de senaste tio åren.
Under denförsta femårsperioden av Lome VI avsattes ettårligt
genomsnitt på 300 miljoner ecu för 70länder och närmare 50
produkter. Denna summakan jämföras med den tidigare omnämnda
för-lusten på 2,8 miljarder som ACP-Iänderna på sexår gjorde enbart
i sin export av kaffe, te ochkakao. Bytesförhållandet försämrades
dramatiskttill ACP-Iändernas nackdel mellan 1980 och 1990och
ACP-sekretariatet har uppskattat den samladeförlusten under denna
tioårsperiod till 225 miljar-der ecu. (Beräkningarna lades fram av
ledaren förACPs ministerråd i öppningsanförandet vid
halv-tidsförhandlingarna av Lome IV i maj 1994.)
Ett nytt moment i Lome II (1980-85) var upp-rättandet aven
överenskommelse om kompensa-tion för gruvnäringen med den klart
uttaladeavsikten att förhindra att prisfallet på mineralerledde
till sjunkande eller osäkra leveranser tilleuropeisk industri.
Sysmin, som överenskommt;l-sen kallades, gällde från början
bauxit/aluminium,koppar/kobolt, järn, tenn, fosfat och mangan
och
18
utvidgades 1990 till att omfatta uran. För LomeIV har totalt A80
miljoner ecu avsatts under enfemårsperiod. Överföringarna
kombineras oftamed samfinansiering med Världsbanken, Euro-peiska
investeringsbanken och Afrikanska utveck-lingsbanken. I praktiken
är det bara några fåländer, med Zambia i spetsen, som erhåller
medelfrån Sysmin i någon nämnvärd omfattning.
När omfattningen och värdet av Stabex- ochSysminutbetalningarna
diskuteras får man hålla iminnet att det handlar om reguljära medel
urEuropeiska utvecklingsfonden inom ramen förLomeavtalet. Man får
alltså tänka sig att beloppetskulle ha använts till något annat om
inte Stabex-förordningen hade funnits. Med tanke på att EUstotala
gemensamma bistånd, inklusive Stabex ochmedlemsländernas bilaterala
bistånd, inte kommerupp i mer än 0,43% av unionens samlade BNP,bör
man kanske vara försiktig med storslagnaformuleringar som "en ny
ekonomisk världsord -ning". (Vilket naturligtvis inte hindrar att
utsattajordbruksvaru- eller mineralexportörer välkomnaralla
bidrag.) Stabex- och Sysminbeloppens storlekbör också ses mot
bakgrund av att ACP-staternasexport till drygt 80% är beroende av
råvaror, ochatt ACP vid Lomeförhandlingarna 1994 rapporte-rade om
en nedgång i exportintäkter från USD 62miljarder 1980 till 35
miljarder tio år senare. Omman tar hänsyn till köpkraften motsvarar
detta ennedgång på 57%.
Biståndet 1994I två nya publikationer från EU-kommissionen gesen
översikt över verksamheten inom EDF till ochmed 1994. Denna visar
att det handlar omomständliga och tidskrävande procedurer från
detatt landramarna fastläggs fram till beslut fattas,kontrakt
undertecknas och utbetalning sker(European Commission, 1995d och
1995). Dettainnebär att en stor del av utbetalningarna under1994
gällde verksamheter inom ramen för LomeIII-perioden.
Utbetalningarna ur utvecklings-fonden under Lome II (1980-85)
upphörde inteförrän 1993, och då låg ett outnyttjat belopp på500
miljoner ecu kvar i fonden, pengar somöverfördes till Lome IV. Vid
utgången av 1994 varnära 25% av anslagen från Lome
III-periodenfortfarande inte utbetalade, trots att man hadekommit
överens om hur i stort sett hela beloppetskulle användas. När de
första fyra åren av denfemåriga finanspl~nen under Lome IV_hade
förflu-tit var inte mer än 27% av beloppet utbetalt.
-
Det är först i och med Lome IV som åtgärderför att bidra till
strukturanpassning blivit en egenbiståndsform. Vid utgången av 1994
hade mangjort utfästelser för ca 900 miljoner ecu. Det mot-svarar
nära 80% av femårsperiodens fastlagdabelopp för detta ändamål. Vid
samma tidpunkthade 60% av beloppet betalts ut. Detta kan jäm-föras
med utvecklingsfondens verksamhet somhelhet, där bara 27% av
rambeloppet för 1990-1995 hade betalats ut vid slutet av 1994,
trots attfonden hade gjort utfästelser för totalt 63 %.Under
1993-94 gällde ca 20% av EDFs samladeutbetalningar stöd till
strukturanpassning. Totalt30 länder var inblandade. En ökande andel
av detreguljära ramprogrammet för det enskilda landetknyts också
till ekonomiska förändringar i rikt-ning mot liberalisering och
privatisering.
Totalt uppgick de olika budgetposterna underutvecklingsfonden
till 1 760 miljoner ecu under1994, och därmed kommer man i närheten
avrekordåret 1992. Att totalsumman svänger såkraftigt från år till
år hör ihop med utbetalning-arna via Stabexsystemet. Trots att
drygt 600 mil-joner ecu överfördes till denna post 1992 varanslagen
i praktiken orörda ett år senare. Efter-som ACP-Iänderna 1992
drabbades av stora för-luster på grund av låga råvarupriser krävde
manen kompensation på 750-800 miljoner ecu påföl-jande år. Det var
mycket mer än en fördubbling avbudgeten. Man enades om att ta in
medel frånandra delar av utvecklingsfonden, men de beslu-tande
organen kunde inte komma överens om till-vägagångssättet.
Resultatet var att det 1993 intehade fattats några bindande beslut
och inte hellergjordes några utbetalningar. Följaktligen skulletvå
år täckas 1994. Det året gjordes utfästelser för615 miljoner, och
utbetalningarna uppgick till 351miljoner ecu. Sysmin betalade
däremot inte ut merän 21,5 miljoner ecu 1994, mot 87 miljoner
åretinnan. Om man bortser från de starkt svängandeStabex- och
Sysminutbetalningarna så haröv:eriöringarna från utvecklingsfonden
legat påexakt samma belopp under de senaste tre åren.
Om vi slutligen ser på satsningarna på kata-strofhjälp och
flyktingar var 1994 ett rekordår.Det beror inte minst på
situationen i Rwanda/Burundi och på Afrikas Horn. På grund av
tillför-sel av extra medel till dessa ändamål, bland annatur det
överskjutande beloppet från Lome II, varöverföringarna 1994 högre
än det som var fast-ställt som ram för den första
femårsperiodenunder Lome IV. Hit hör också anslag till
rehabili-
19
tering av områden som har haft krig eller kon-flikter, t.ex.
Sydafrika och Moc;:ambique.
När det gäller fördelning av biståndsmedel påolika sektorer och
kanaler går utvecklingen underLome IV i huvudsak åt samma håll som
detinternationella biståndet i stort. Medan Lome IIIframförallt
satsade på jordbruk och utveckling avlandsbygden (totalt gick 62%
hit) har det under1990-talet skett en klar förskjutning från
jordbrukoch annat projektbistånd till valuta-, import-
ochbudgetstöd ("quick disbursements") och kata-strofhjälp. Under
1991-93 uppgick de olika for-merna för enbart importstöd till 18 %
av detsamlade biståndet mot 4% under Lome III. Likasåhar en markant
ökning av bistånd till hälso-sektorn skett, inte minst i samband
med AIDS-bekämpning.
Utvecklingspolitik på den gemensammadagordningenAtt debatten
kring EUs bistånd och Lomeavtaletsframtid har ökat under de senaste
åren beror påatt det är först genom Maastrichtfördraget
somutvecklingssamarbetet har fastställts genom avtal.Gemensam
handelspolitik gentemot omvärldenhar däremot varit en viktig
princip sedan dengemensamma marknaden upprättades 1957.
IMaastrichtfördraget heter det bland annat att:
"1. Gemenskapen och medlemsstaterna skall sam-ordna sin politik
för utvecklingssamarbete ochskall samråda med varandra om sina
bistånds-program, inklusive inom internationella orga-nisationer,
och på internationella konferenser
2. Kommissionen får ta lämpliga initiativ för attfrämja
samordning som avses i punkt L"(Artikel 130 X.)
I traktatens artikel C heter det vidare:
"Unionen skall särskilt säkerställa att dengenomgående agerar
konsekvent i sina relatio-ner med omvärlden inom ramen för sin
utri-kes- och säkerhetspolitik, sin ekonomiska poli-tik och sin
biståndspolitik".
I avdelning V, artikel J.1. klargörs följande:
"Medlemsstaterna skall aktivt och förbehålls-löst stödja
unionens utrikes- och säkerhetspoli-tik i en anda av lojalitet och
ömsesidig soli-daritet. De skall avstå från varje handling
somstrider mot unionens intressen och kan minskadess effektivitet
som en sammanhållande kraft
-
i de internationella relationerna. Rådet skallsäkerställa att
dessa principer följs."
För att följa upp avtalstexten om utvecklingssam-arbete
utarbetade kommissionen 1992 ett viktigtdokument om politiken för
utvecklingssamarbetefram till år 2000 (European Commission, 1992).
Idokumentet görs det klart att även om utveck-lingssamarbetet och
utrikespolitiken behandlas iolika delar av
Maastrichtöverenskommelsen skallde byggas ut parallellt och i takt
med utvecklingenmot en politisk union. Stor vikt läggs vid
ökadsamordning mellan medlemsländerna, inte minstför att uppväga
ett koordineringsunderskott ochfrämja" den europeiska identiteten".
I ett medde-lande till unionsrådet i maj 1993 med titeln
Policyca-ordination fastslogs att det största
koordine-ringsunderskottet i ED gällde just utvecklingspoli-tiken
(COM (93) 95). För ögonblicket är detoklart vad detta innebär i
praktiken, d.v.s. huru-vida det är en samordning av generella
utveck-lingspolitiska riktlinjer eller en mer praktisk sam-ordning
på fältet som åsyftas. Vad gäller det sist-nämnda har man nu tagit
initiativ till provverk-samheter i Mo
-
spännande rapport som kan rekommenderas idetta sammanhang är
European developmentpolicy after the treaty of Maastricht från
EuropeanCentre for Development Policy Management(ECDPM, 1993).
Eftersom utvärderarna hittills har visat fögaintresse för
jämförande studier av EDs bistånd iförhållande till andra
internationella organ ellerländer är det inte lätt att mer allmänt
bedöma dekvalitativa sidorna av biståndet. Något som emel-lertid
brukar framhållas i biståndslitteraturen,utöver de problem som alla
biståndsgivare slitermed, är den stora spridningen på länder och
desärdeles komplicerade vägarna från avgörande tillgenomförande.
Länge betraktades utvärderings-verksamheten som både bristfällig
och sluten. Denöppna debatten om hur biståndsmedlen användsär också
dålig och avspeglar den allmänna brist på"politisk offentlighet"
som råder inom ED. Somman kan vänta spelar Europaparlamentet
ocksåpå detta område en blygsam roll. Det finns mycketriktigt en
aktiv flora av enskilda organisationeroch upplysnings- och
solidaritetsrörelser, som ärsammanknutna i NGDO-EC Liaison
Committee(NGDO-EC, 1994). Men i BrysseIs värld av tusen-tals
professionella lobbyister bör man inte göra signågra överdrivna
föreställningar om deras genom-slagskraft.
I en studie utförd på uppdrag av finländskautrikesdepartementet
(Hårstad/Silfverberg, 1995)har man jämfört en del centrala drag i
EDs biståndmed den nordiska modellen. Man påpekar bl. a.att
nordiskt bistånd har sina starka sidor inomområden som social
infrastruktur, offentlig sektor,miljöengagemang och intresse för
fördelningmellan grupper och kön, medan EDs gemensammabistånd
koncentreras till makroekonomi, privatsektor och krav på mänskliga
rättigheter.
Halvtidsförhandlingar i loma IVEftersom handelspreferenserna i
praktiken inte harså stor betydelse, och ED har visat föga vilja
attlåta känsliga jordbruksprodukter få tillträde, vardet
biståndsramarnas storlek för sista delen av1990-talet som stod i
centrum för halvtidsför-handlingarna som avslutades i juni 1995.
Somskäl för sina krav om en kraftig ökning avbiståndsbeloppet för
sista hälften av 1990-talethänvisade ACP-staterna bl. a. till
skuldkris, eko-nomisk tillbakagång och det faktum att
dehandelsmässiga fördelarna har undergrävts av demånga
multilaterala, regionala och bilateralahandelsavtal som EU har
ingått under de senaste
21
åren. Man framhöll också att ACP-staternas sam-lade
exportintäkter (d.v.s. också från handelutanför EU) hade sjunkit
från 62 miljarder DSD1980 till 35 miljarder 1990.
Ordet "förhandlingar" ger inte riktiga associa-tioner, eftersom
resultatet - som traditionenbjuder - inte meddelades ACP-staterna
förrän isista ögonblicket. Flera gånger uppsköts förhand-lingarna
eftersom ED-staterna inte lyckadeskomma överens sinsemellan. Under
toppmötet iCannes i juni 1995 tillkännagavs att den andrahälften av
Lome IV skulle finansieras med 14,6miljarder ecu. I den summan
ingår en ut1ånings-ram på 1,7 miljarder genom Europeiska
investe-ringsbanken, och huruvida ett sådant lån ska kal-las
bistånd är en definitionsfråga. Om de senastefem årens inflation
tas med i beräkningen kanman snarast tala om en svag realnedgång i
jämfö-relse med ramen på 12 miljarder ecu under före-gående
femårsperiod (Davenport m. fl., 1995).Man har inte heller tagit
hänsyn till ökningen ifolkmängd i ACP-området eller att EU fått tre
nyamedlemsländer. I synnerhet det sistnämnda var enstor besvikelse
för ACP-staterna, som hade hop-pats att den sammanlagda summan på
880 miljo-ner ecu från Sverige, Finland och Österrike (7%av de
beviljade medlen) skulle komma i form aven realökning istället för
att göra det möjligt förandra länder att skära ned sina bidrag. Som
enliten kompensation för den låga summan gick EU islutfasen med på
några förbättringar i tullsatsernapå mindre viktiga
jordbruksprodukter och enblygsam reform av ursprungsreglerna. På
bådadessa områden låg slutresultatet ett gott styckefrån
ACP-staternas förhandlingskrav.
Några indikationer på hur EUs organ ser pådet framtida biståndet
inom ramarna för Lome-avtalet får man genom att studera de
önskemålsom bifölls i samband med de senaste
halvtidsför-handlingarna. Kommissionen koncentrerade sig iförsta
hand på finansiella samarbetsavtal som gergivarna större
flexibilitet. Inte minst ger de möj-1ighet att undan för undan
tillstyrka och portio-nera ut biståndet ("trancher"), beroende på
hurEU anser att programmen har framskridit och hurden politiska
situationen utvecklas i respektiveland. En sådan utportionering
betraktas av ACP-staterna som en försämring eftersom de fårsvårare
att planera på lång sikt. Lomesamarbetetsprägel av partnerskap på
kontraktsbasis försvagasockså. Under förhandlingarna var det -
inteöverraskande - ACP-staterna som tvingades vikasig för de nya
biståndsprinciperna. Efter en drag-
-
kamp om procentsatser bestämdes det att 70% avrambeloppet skulle
ställas i utsikt under den förstatreårsperioden, medan en
utvärdering därefterskulle avgöra hur man skulle förfara med
restenav beloppet. För EU var det en viktig seger att fåstadfäst
att hela biståndsbeloppet i praktiken ärunderkastat
konditionalitet.
Vad beträffar procedurer för biståndsprojektgick kommissionen
likaledes in för en uppläggningsom ger den större utrymme att
handla på egenhand. Det gäller både utredningar, analyser
ochutvärderingar. Här ingick också ett förslag om attskicka ut
experter utan att på förhand inhämtamottagarlandets godkännande.
Kommissionenville också ha större möjligheter att starta
projektdirekt i mottagarländerna utan avtal med
statligamyndigheter. En sådan givarstyrning och priorite-ring av
"effektivitet" skiljer sig otvivelaktigt frånde nordiska länderna
syn under de senaste åren,med tyngdpunkten lagd på mottagaransvar
ochlokal kompetens- och institutionsuppbyggnad(Hårstad/Silfverberg,
1995). Under förhandling-arna lyckades man inte enas om en lösning
pådessa frågor.
Kommissipnen önskade samtidigt få med enklausul som gav den rätt
att reducera eller dra inbiståndet om den var missnöjd med de
mänskligarättigheterna eller den politiska utvecklingen.Redan idag
har EU ensidigt utövat den rätten medutgångspunkt i en resolution
från 1991, och 1994frös betydande belopp inne genom att
biståndbegränsades eller drogs in till åtta länder
(Gambia,Ekvatorialguinea, Liberia, Nigeria, Sudan, Soma-lia, Togo
och Zaire). ACP-länderna var å sin sidaöppna för förändringar i
biståndet till följd av all-varliga brott mot de mänskliga
rättigheterna, menville själva delta i diskussionen om kriterier
ochavgöranden. Redan på ett ministerrådsmöte mel-lan ACP-länderna
och EU i november 1992 hadede förstnämnda lanserat ett förslag om
ett gemen-samt organ som skulle diskutera sådana frågor,men iden
avvisades av EU som"onödig". Följdenav förhandlingarna blev en
ändring av avtalsr-utinerna i den riktning som EU önskade, men
detfastslogs att konsultationer på förhand skulle ägarum med det
berörda landet.
ACP-staterna såg i sitt förhandlingsdokumentockså med oro på de
allt starkare kopplingarna tillVärldsbankens strukturanpassning,
som enligtderas uppfattning har förvärrat den sociala krisenoch
förstärkt den politiska instabiliteten. Ingaändringar skedde
emellertid på denna punkt, ochstödet till
strukturanpassningsåtgärder kommer
22
att ligga på exakt samma andel av utvecklings-fonden som· under
föregående femårsperiodDessutom stadgades att såväl delar av det
regul-jära ramprogrammet som Stabexöverföringarnakan användas till
detta ändamål.
ACP-Iänderna har länge varit missnöjda medEUs brist på initiativ
och insatser när det gällerinternationella förhandlingar om att
minskaskuldbördan för de allra fattigaste länderna, mende uppnådde
inte heller denna gång så mycketutöver en allmänt hållen
deklaration om allvaret isituationen. I skuldfrågan är det i
realiteten uni-onsrådet snarare än kommissionen som
bromsar,eftersom EU i egenskap av gemensamt organ självhar ansvaret
för mindre skuld fordringar. Inteheller det stående kravet på att
ta upp EUsjordbrukspolitik under Lomeförhandlingarna möt-tes med
annat än uttalanden i allmänna ordalagom att titta närmare på
frågan om koherens (seovan).
I alla stridsfrågor som omnämnts ovan harACP-staterna erhållit
stöd från ett antal västeuro-peiska bistånds- och
solidaritetsorganisationer,som har presenterat ett stort antal
intressanta ut-redningar och dokument (se bl.a. NGDO-EC,1994).
Marginalisering av lomesamarbetet?Förutom att ACP-staternas
position i världseko-nomin har försvagats, något som också i hög
gradgäller deras handelsmässiga ställning gentemotsamarbetsparterna
i EU, har deras strategiskabetydelse minskat efter det kalla
krigets slut.Resultatet av halvtidsförhandlingarna uppfattadessom
en signal om att också delar av biståndssam-arbetet inom ramarna
för Lomeavtalet höll på attavvecklas. Samtidigt som ACP-staterna
uttrycktesin besvikelse över reultatet drog man i EUs organupp
riktlinjerna för bistånd och handelssamarbetemed andra delar av
tredje världen. Med utgångs-punkt i ett rambelopp på 1,6 miljarder
ecu förbistånd till Nordafrika och Mellanöstern under1990-95,
enades man om en tredubbling till 4,7miljarder för perioden
1996-2000. Räknat perinvånare är detta klart mer än det som Lome
IVger ACP-länderna. Då ska man hålla i minnet attACP bland sina
medlemmar har 38 av de 47länder som av FN klassats som de allra
fattigaste.Till ACP hör också de flesta av dem som ärhårdast
drabbade av skuld ("severely indebtedlow-income coun,tries").
Samtidigt tillkännagavsen ökning i biståndet till Asien och
Latinamerikafrån 2,2 miljarder ecu till 4,7 miljarder under
sista
-
hälften av 1990-talet. Biståndsdelen av samarbetetmed Central-
och Östeuropa uppgick undersamma period till 6,7 miljarder ecu och
dessutomförväntas fortsatt bistånd över
budgetpostenlivsmedelsbistånd. (För OECD-Iänderna totalt
varbiståndet till Östeuropa, mätt per invånare, redan1992 större än
biståndet till tredje världen.)
Det är svårt att tolka de utrikes- och bistånds-politiska
besluten 1995 som annat än en för-skjutning i riktning mot EDs
grannländer i syd ochöst. Detta hänger ihop både med en önskan
ompolitisk stabilisering och ökat kommersiellt sam-arbete. För
Nordafrika spelar otvivelaktigt ocksådet som uppfattas som islamsk
fundamentalism,befolkningstryck och migrationsrisker in
(Anders-son, 1995).
Förskjutningen bort från ACP-området ochLomesamarbetet framgick
tydligt i ED-kommis-sionens dokument om utvecklingssamarbete
framtill år 2000, som nämnts ovan. Mest intressant ärdet avsnitt
som beskriver hur kommissionentänker sig utvecklingssamarbetets
framtid inomramarna för EDs strategiska och ekonomiskaintressen.
Det är i första hand det som går underbenämningen närområden i
södra Medelhavetsom lyfts fram, och under toppmötet i Barcelona
inovember 1995 mellan ED och länderna i Medel-havsområdet
(EURO-MED) diskuterades planerpå ett frihandelsområde och ekonomisk
integra-tion. Den andra huvuduppgiften är att knyta tillsig de
ekonomiskt dynamiska och attraktivaregionerna, d.v.s. Sydostasien.
Här står handel ochinvesteringar från ED överst på dagordningen.
EU-kommissionen gjorde 1994 en uppföljning medsitt strategidokument
Towards a new Asianstrategy och med planerna på ett
ekonomiskttoppmöte i Bangkok under första hälften av 1996.Med
Latinamerika har man ett samarbete somstöder Världsbankens
strukturanpassning i för-hoppningen om att åter få hjulen att börja
snurraoch därmed ökade importbehov
_Samma tyngdpunkter återfinns i ett annatviktigt dokument från
ED-kommissionen: Tillväxt,konkurrenskraft och sysselsättning.
Utmaningarnaoch vägarna in i lOOO-talet, som lades fram somen
vitbok i december 1993 (på svenska 1994).Asien, Afrika och
Latinamerika berörs bara iegenskap av marknader som kan öppnas
förexport från ED-länder, och där det är viktigt att fåfotfäste för
att hävda sig i konkurrensen med USAoch Japan. Vid sidan av
marknaderna i Rysslandoch de central- och östeuropeiska länderna
med"sina enorma möjligheter", är det Medelhavs-
23
området och Sydostasien som lyfts fram. Det storaområdet från
Marocko till Turkiet, som erbjuderen marknad på 200 miljoner
människor, utgör ennaturlig del av EDs "framtida ekonomiska
ochsociala miljö", och målet är därför "en närmareekonomisk
symbios". Vad gäller handel, ekono-miskt samarbete och strategiska
förbindelser, fal-ler största delen av Afrika tydligen helt
utanförnär EDs plats i världsekonomin diskuteras.Kanske är det så
som det sammanfattas på ledar-plats i den danska u-landstidskriften
Kontakt:"Vrålen från de ekonomiska tigrarna i Sydostasienoch från
den sårade ryska björnen överröstar dehesa grymtningarna från den
nedslitna afrikanskabushen. Starka krafter i ED vill hellre
investera iAsiens tillväxt än i Afrikas fattigdom" (7/1993-94).
Det är också uppenbart att det institutionali-serade Lomearbetet
med speciella tullpreferenserbjuder på problem i en mer
globaliserad världs-ekonomi. Hittills har många haft förståelse för
attEU har velat ha speciella avtal med före dettakolonier, inte
minst för att de sammanfaller medmånga av världens fattigaste
länder, som med sinsvaga ekonomiska konkurrenskraft knappastutgör
något marknadshot. Men samtidigt står detklart att spelrummet för
sådana historiska undan-tag krymper med den nya handelsregim som
harutformats av World Trade Organisation. I decem-ber 1994
klargjordes att dagens avtalsrutinerkunde fortsätta så länge som
Lome IV var i kraft,d.v.s. 1990-talet ut, men vissa moment -
sombananöverenskommelsen - hänger fortfarande ien skör tråd.
Lomeavtalet skall emellertid gåsigenom av WTO vartannat år. Många
EU-politi-ker och representanter för kommissionen är förövrigt
redan inställda på att dagens Lomevatal ärdet sista i sitt slag (se
bl.a. Davenport m.fl., 84).För ACP-staterna är detta nog en
bekräftelse påatt de inte längre är intressanta som
samarbets-parter, varken ekonomiskt eller geopolitiskt,
ochframtiden ser därför mer oviss ut än någonsintidigare.
-
litteratur
Andersson, Christian (1995). EU och grannarna runt Medelhavet,
Stockholm: Utrikespolitiska Institutet.8 s. (Utblick, nr.
4/95).
Bossuyt, Jean/Geert Laporte/Glenn Brigaldino (1993). European
development policy after the treaty ofMaastricht: the mid-term
review of Lome IV and the complementarity debate. Maastricht:
EuropeanCentre for Development Policy Management (ECDPM), 83 s. +
app.
Davenport, Michael (1992). "Africa and the unimportance of being
preferred", Journal of CommonMarket Studies, vol. 30, nr. 2:
233-251.
Davenport, Michael with Sheila Page (1991). Europe: 1992 and the
developing world. London: OverseasDevelopment Institute, 130 s.
Davenport, Michael/Antonique Koning/Adrian Hewitt (1995).
Europe's preferred partners? The Lamecountries in world trade.
London: Overseas Development Institute, 107 s. (ODI Special
Report).
European Commission (1992). Politikken for udviklingssamarbejde
frem til år 2000, (Frellesskabetsforbindelser med udviklingslandene
med Den Politiske Union for 0je. Brussel-Kommissionen for
deeuropeiske fxllesskaber, 19 s. (Meddelelse til Rådet og
Europa-Parlamentet fra Kommissionen, SEK(92) 915. Også gjengitt i
Idegruppen om Nord/Sor (1994): EUs utviklingspolitikk, s. 5-25.
European Commission!Directorate General for Development (1995).
La cooperation UE-ACP en1994/EU-ACP cooperation in 1994. Bryssel:
EUIDirectorate General for Development, 231 s.
European Union/European Commission (1995a). Trade relations
between the European Union and thedeveloping countries. Luxembourg:
Office for Official Publications, 30 s. (DE 71, March 1995).
European Union!European Commission (1995d). Financial
cooperation under the Lome Conventions.Review of aid at the end of
1994. Luxembourg: Office for Official Publications, 136 s. (DE
81.August 1995).
GrilIi, Enzo R. (1993). The European Community and the
developing countries. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 387
s.
Hewitt, Adrian (1996). "A singular attempt to combine aid and
compensatory finance: The mixedsuccess of Stabex 1975-95", s.
226-238 i Olav Stokkc (red.): Foreign aid towards the year
2000:Experiences and challenges . London: Frank Cass.
Hårstad, Jade/Paul Silfverberg (1995). Finland's and EU's
development cooperation-A comparison.Helsingfors: Ministry for
Foreign Affairs, 85 s. (Report of evaluation study. 1995:2).
Idegruppen om Nord/Sor (1994). EUs utviklingspolitikk. Oslo:
Idegruppen, 181 s. (Informasjonsheftenr. 1-94).
Lister, Marjorie (1988). The European Community and the
developing world. The role of the LomeConvention. Aldershort:
Avebury, 231 s.
Mahler, Vincent A. (1994). "The Lome Convention: Assessing a
North-South institutionaI relationship".Review of International
Political Economy, vol. 1, nr. 2: 233-256.
Martin, Guy (1995a). "Continuity and change in Franco-African
relations", Journal of Modern AfricanStudies, vol. 33, nr. 1
:1-20.
Martin, Guy (1995b). "Francophone Africa in the context of
Franco-African relations", s. 162-188 i].W. HarbesonID. Rotchild
(red.): Africa in world politics. Post-cold war challenges .
Boulder/Oxford:Westwiew.
Moe, Marianne (1996). Lome-konvensjonen. En kritisk analyse av
Lome IV - forhandlingene som enasymmetrisk relasjon mellom EU og
ACP-statene, Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet
iOslolNorsk Utenrikspolitisk Institutt, 140 s.
NGDO-EC Liaison Committee (1994a). Lome IV mid term review. NGDO
position paper. Bryssel:NGDO-EC Liaison Committee, 25 s.
Page, Sheila/Michael Davenport (1994). World trade reform. Do
developing countries gain or lose?London: Overseas Development
Institute, 120 s.
24
-
Raboy, D.G. m.fl. (1995). "A transition proposal for Lome
Convention trade preferences: The case ofthe EV banana regime", The
World Economy, vol. 18: 565-58l.
Read, Robert (1994). "The EC internai banana market: The issues
and dilemmas", The World Eco-nomy, vol. 17: 219-235.
Sideri, Sandro/Jayshree Sengupta (red.) (1992). The 1992 Single
European Market and the Third World ..London: Frank Cass, 226
s.
Stevens, Christopher/Jane Kennan (1994). How will the EU's
response to the GATT Round affeetdeveloping countries? Brighton:
Institute of Development Studies, 59 s. (IDS Working Paper,
11).
Weidmann, Klaus (red.) (1992). EC agricultural policy and
development cooperation. Baden-Baden:Nomos Veriagsgesel1schaft, 139
s.
25
-
ISBN 91-7106-396-X
Reprocentralen. lISe, 1996
20111214173748607_0003.jpg20111214173748607_0004.jpg20111214173748607_0005.tif20111214173748607_0006.tif20111214173748607_0007.tif20111214173748607_0008.tif20111214173748607_0009.tif20111214173748607_0010.tif20111214173748607_0011.tif20111214173748607_0012.tif20111214173748607_0013.tif20111214173748607_0014.tif20111214173748607_0015.tif20111214173748607_0016.tif20111214173748607_0017.tif20111214173748607_0018.tif
