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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS SOBRE MEDIO AMBIENTE
Y DESARROLLO (CIIEMAD)
TESIS
PRESENTA
Bióloga Lina Eugenia Rebolledo Vieyra
DIRECTOR
Doctor Adolfo Mejía Ponce de León
MÉXICO, D.F. JULIO, 2016
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRÍA EN
CIENCIAS EN ESTUDIOS AMBIENTALES Y DE LA
SUSTENTABILIDAD
EVALUACIÓN DEL DISEÑO DEL PLAN DE ACCIÓN
CLIMÁTICA MUNICIPAL (PACMUN) COMO
INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE UNA
POLÍTICA PÚBLICA LOCAL
Dedicatoria
A mi esposo Juan Manuel, por creer en mí más de lo que yo creo en mí misma.
A Regina, mi princesa, quien es mi mayor motivación.
A mis padres quienes han estado hoy y siempre, apoyándome día a día.
A Mario y Mónica, somos y siempre hemos sido, cómplices.
A mi amada familia colombiana, porque desde la distancia, me llenan de amor
y energía para seguir adelante.
Agradecimientos
Expreso mi agradecimiento al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACyT) por el apoyo a través de Programa Nacional de Posgrado de
Calidad (PNPC) que me permitió concluir mis estudios de posgrado.
Agradezco al Dr. Adolfo Mejía Ponce de León, por aceptar dirigir esta Tesis
y por el compromiso que tuvo en todo momento, sin el cual, no hubiera sido
posible la realización del trabajo de investigación.
Reconozco y agradezco a los integrantes del Comité Tutorial y Comisión
Revisora, Dra. María Concepción Martínez Rodríguez, Dr. Pedro Joaquín
Gutiérrez Yurrita, M. en C. María de la Luz Valderrábano Almegua y M. en C.
Jaime Castro Campos, quienes enriquecieron este trabajo con sus
comentarios y sugerencias.
Agradezco enormemente a la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno
del Estado de Veracruz, especialmente a la M.I. Beatriz del Valle Cárdenas,
Jefa de la Unidad de Cambio Climático y a la Ing. Paulina Virues Contreras,
Consultora de la Unidad de Cambio Climático, por su invaluable apoyo para
la realización del Taller FODA.
Mi reconocimiento a los representantes de los municipios de Banderilla,
Córdoba, Jilotepec, Orizaba, Papantla, Tlalnelhuayocan, Veracruz, Xalapa y
Xico, que participaron en el Taller FODA, por su entusiasmo, compromiso y
por compartir su experiencia en el diseño de los PACMUN.
Agradezco a ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, por compartir
su experiencia e iniciativa de promover la elaboración de los PACMUN en
México.
Agradezco a los especialistas que amablemente accedieron a responder el
cuestionario sobre la política nacional de cambio climático, cuyos aportes son
de vital importancia para el presente trabajo de investigación.
Mi sincero agradecimiento a los Docentes del CIIEMAD IPN, quienes me
permitieron reencontrarme con el conocimiento y recordarme para qué
estamos aquí.
Al personal Administrativo del CIIEMAD-IPN por su amabilidad y apoyo que
me brindaron en todo momento.
Al Lic. Armando Morales, por su valioso apoyo con el diseño gráfico de este
trabajo de investigación.
Mi agradecimiento y reconocimiento a mis compañeros de estudios y ahora
amigos: Carmen, Yesell, Navi, Paty, Sara, Brenda, Mario, Magda, Karelyn,
Mercedes, Julia, Ana, Carla, Gaby, Alan y Jesús.
Sobre todo, agradezco al Instituto Politécnico Nacional, por abrirme sus
puertas.
Índice de Acrónimos
CCCM Canadian Climate Center Model CGEPMACC Coordinación General de Evaluación de las Políticas de Mitigación y
Adaptación al Cambio Climático CMNUCC Convención Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social GEI Gases de Efecto Invernadero GFDL-R30 Geophysical Fluids Dynamics Laboratory ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático INEGEI Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero IPCC Panel Intergubernamental de Cambio Climático MCGs Modelos de Circulación General OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ONU Organización de las Naciones Unidas PEACC Plan Estatal de Acción ante el Cambio Climático PACMUN Plan de Acción Climática Municipal SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SIMEP Sistema de Metas Presidenciales
Contenido
Resumen ........................................................................................................................................... 1
Abstract............................................................................................................................................. 2
Introducción ..................................................................................................................................... 3
Capítulo I Marco Conceptual ....................................................................................................... 7
I.1. Cambio Climático. ............................................................................................................... 7
I.1.1. ¿Qué es el cambio climático? ................................................................................... 7
I.1.2. Vulnerabilidad ............................................................................................................. 12
I.1.3 Mitigación ...................................................................................................................... 15
I.1.4. Adaptación ................................................................................................................... 16
I.2. Evaluación de Políticas Públicas .................................................................................. 18
I.2.1. Conceptualización ...................................................................................................... 18
I.2.2. Antecedentes ............................................................................................................... 20
Capítulo II. Marco Referencial ................................................................................................... 24
II.1. Cumbres Internacionales. Hacia el diseño de políticas públicas de cambio
climático en México ................................................................................................................. 24
II.2. Estrategia Nacional de Cambio Climático ................................................................. 29
II.3. Programa Especial de Cambio Climático................................................................... 31
II.4. Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático ........................................... 32
II.5. Planes de Acción Climática Municipal ........................................................................ 34
II.6. Marco Institucional ........................................................................................................... 36
II.6.1. Leyes y Reglamentos ............................................................................................... 36
II.6.2. Gobiernos subnacionales y el cambio climático .............................................. 40
Capítulo III. Proceso de Investigación .................................................................................... 42
III.1. Objetivo General .............................................................................................................. 42
III.2. Objetivos Particulares .................................................................................................... 42
III.3. Hipótesis ............................................................................................................................ 42
III.4. Metodología ...................................................................................................................... 43
Capítulo IV. Resultados .............................................................................................................. 46
IV.1. Cuestionarios para especialistas en políticas públicas de cambio climático 46
IV.2. Evaluación de diseño del Plan de Acción Climática del Municipio de Poza Rica,
Ver., aplicando los Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de Diseño
2015 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL) ................................................................................................................................. 60
IV.3. Resultados Taller FODA ................................................................................................ 82
IV.4. Análisis y Discusión ....................................................................................................... 92
IV.5. Conclusiones ................................................................................................................. 105
IV.6. Recomendaciones ........................................................................................................ 106
Bibliografía ................................................................................................................................... 108
ANEXOS ........................................................................................................................................ 112
Anexo I. Guion de Entrevista para ICLEI.
Anexo II. Cuestionarios para especialistas en políticas públicas de cambio
climático.
Anexo III. Metodología para el análisis FODA, Ponce (2007).
Anexo IV. Términos de Referencia para la Evaluación en materia de Diseño
2015 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL).
Figuras
Figura 1. Incrementos de temperatura y razones de cambio para la precipitación, modelo CCCM (oC). Fuente: Primera Comunicación ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. INECC, 1997.
Figura 2.- Línea del tiempo para el diseño e implementación de las políticas de cambio climático en México. Fuente: Elaboración propia. Figura 3.- Marco Institucional del Sistema Nacional de Cambio Climático. Fuente: Estrategia Nacional de Cambio Climático Visión 10-20-40. Figura 4.- En el mapa se muestran los municipios reportados por ICLEI que cuentan con PACMUN indicándose si cuentan con Ley Estatal de Cambio Climático que los sustente. Fuente: Elaboración Propia basado en la información presentada en http://iclei.org.mx/web/uploads/assets//Brochures_/Brochure_Final_ESPANOL.pdf. Figura 5.- Representación gráfica del marco jurídico de cambio climático en México, basado en la Teoría de Kelsen. Fuente: Elaboración propia. Figura 6.- Diagrama Metodológico para el proceso de investigación. Fuente: elaboración propia.
Tablas
Tabla 1.- Ejemplos de impactos asociados con el cambio anual medio mundial de la temperatura (los impactos varían en función del grado de adaptación, de la tasa de cambio de la temperatura y de la vía socioeconómica). Fuente: Informe del IPCC, 2007. Tabla 2.- Relación de municipios participantes en el Taller FODA realizado el 15 de enero del 2016. En la tabla se muestra el avance en la elaboración de los PACMUN y el status en el que se encuentra el proceso. Fuente: Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de Veracruz.
Tabla 3.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 4.- En la tabla se muestra la Matriz de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 5.- En la tabla se muestra la Matriz de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 6.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 7.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 8.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 9.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 10.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 11.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
Tabla 12.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 13.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 14.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
Tabla 15.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 16.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
Tabla 17.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
Tabla 18.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver. Tabla 19.- En la tabla se muestran los estados que cuentan con Planes Estatales de Acción Ante el Cambio Climático (PEACC) disponibles en línea, así como las Leyes Estatales de Cambio Climático publicadas y los Reglamentos en caso de contar con ellos. Fuente: elaboración propia. Tabla 20.- En la tabla se relacionan los municipios que cuentan con Planes Municipales de Acción Climática (PACMUN) publicados, así como las Leyes Estatales de Cambio Climático publicadas y los Reglamentos en caso de contar con ellos. Fuente: elaboración propia. Tabla 21.- Relación de calificaciones ponderadas otorgadas por los equipos participantes en el Taller de Evaluación FODA, celebrado en Xalapa, Ver. el 15 de enero del 2016. Fuente: elaboración propia.
Fotografías
Foto 1. Participantes del Taller FODA. Xalapa, Ver. 15 de enero del 2016. Foto 2. Taller FODA, Xalapa, Ver. 15 de enero del 2016. Foto 3. Taller FODA, Xalapa, Ver. 15 de enero del 2016.
1 | P á g i n a
Resumen El cambio climático ocupa un lugar preponderante en las agendas internacionales,
de ahí que México derivado de los compromisos adquiridos, ha diseñado su política
nacional en la materia, con resultados significativos a nivel federal.
A partir de la publicación de la Ley General de Cambio Climático, en 2012, se les
confiere a los gobiernos locales, la responsabilidad de definir sus políticas locales
de cambio climático, partiendo inicialmente con los Planes Estatales de Acción ante
el Cambio Climático, promovido y coordinado por el INECC.
Derivado de los PEACC, la organización ICLEI, promueve la elaboración de los
Planes Municipales de Acción Climática, con el financiamiento de la Embajada
Británica, iniciando en 9 municipios piloto en el año 2011, logrando una ampliación
de la meta hasta el año 2015, como resultado del interés mostrado por las
autoridades municipales.
La iniciativa a pesar de ser importante, no logra consolidarse como una política local
de cambio climático, por no venir acompañada de un fortalecimiento de las
capacidades institucionales de los gobiernos locales. Sin embargo, considerando la
importancia de contar con éstas políticas, se plantean una serie de
recomendaciones que permitan su consolidación.
2 | P á g i n a
Abstract
Climate change looms large in international agendas, hence resulting from the
commitments, Mexico has designed its national policy on the subject, with significant
results at the federal level.
From the publication of the General Law on Climate Change, in 2012, it is conferred
to local governments, the responsibility to define their local climate change policies,
initially starting with the State Plans of Action on Climate Change, promoted and
coordinated by INECC.
Derived from the PEACC, the ICLEI organization, promotes the development of
Municipal Climate Action Plans, with funding from the British Embassy, starting in 9
pilot municipalities in 2011, achieving an extension of the target until 2015, as result
of the interest shown by municipal authorities.
The initiative despite being important, it fails to establish itself as a local climate
change policy, not to be accompanied by a strengthening of the institutional
capacities of local governments. However, considering the importance of these
policies, they raise a number of recommendations to its consolidation.
3 | P á g i n a
Introducción
El cambio climático representa uno de los retos principales, urgentes e
impostergables, que enfrentan los estados y sus gobiernos a nivel global. Esta
aseveración aplica también, por supuesto, a los gobiernos subnacionales que, sobre
todo en las últimas décadas, han venido mostrando una mayor proactividad en este
tema.
México ocupa el lugar 14 entre los países con mayores volúmenes de emisiones de
gases de efecto invernadero, con una aportación de 1.5% del total de las emisiones
mundiales. Nuestro país posee el primer lugar en emisiones en América Latina con
aproximadamente el 25% del total de emisiones de la región (Salazar, A.; Masera,
O., 2010).
Esta circunstancia ha obligado al estado mexicano a ser un activo participante en
los diferentes foros internacionales que han abordado el tema de cambio climático.
La Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992, generó la Convención
Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas (CMNUCC), la cual entró en
vigor en 1994 y fue suscrita por nuestro país. En 1997 se adoptó el Protocolo de
Kioto, cuyo objetivo es reducir el 5.2% de las emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) para el año 2010, respecto a los niveles de emisiones de 1990.
Dicho protocolo fue signado por 160 países entre los que se encuentra México. En
ese mismo año, el gobierno mexicano publica su Primer Inventario de Emisiones de
GEI y emite su Segundo Comunicado Nacional de Emisiones periodo 1994-1998.
En el año 2000, México ratifica el Protocolo de Kioto y la entonces Secretaría de
Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) hoy Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), dio a conocer la primera
Estrategia Nacional Ante el Cambio Climático. En el año 2002, se celebra la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo, Sudáfrica y, en abril de ese
mismo año, se creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático que tenía
4 | P á g i n a
como responsabilidad, entre otras, la preparación de una nueva Estrategia de
Cambio Climático.
Esta febril actividad de la comunidad internacional por definir un marco global de
actuación para combatir los impactos derivados del cambio climático, ha influido
significativamente en la conformación de las políticas nacionales en la materia,
donde México no ha sido la excepción.
Así pues, resultado de los compromisos internacionales asumidos por nuestro país
se ha venido conformando el Sistema Nacional de Cambio Climático, un complejo
entramado de leyes, instituciones e instrumentos que ha permitido la definición de
una política nacional de cambio climático tendiente a la mitigación de las emisiones
y la definición de medidas de adaptación. Sin embargo, este fortalecimiento del
estado mexicano para atender los retos del cambio climático ha tenido lugar, sobre
todo, en el ámbito federal. Aun no podemos afirmar que la política de cambio
climático posea un carácter nacional, pues los gobiernos estatales y municipales,
no participan de manera relevante ni en su diseño ni en su implementación, pese a
que se han desarrollado los Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático
(PEACC), no se cuenta con información suficiente para verificar su implementación
e impacto. Las razones de ello las encontramos, entre otras, en el diseño y
funcionalidad del estado mexicano que, históricamente, ha concedido mayor peso
específico a las instituciones federales por sobre las locales.
En este contexto, surgen los Planes de Acción Climática Municipal (PACMUN) como
una iniciativa del International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI),
con el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
(INECC) y financiado por la Embajada Británica en México en el periodo del 2011-
2015.
Pese a la debilidad en el diseño, adopción e implantación de la política nacional de
cambio climático, el PACMUN ha venido cobrando importancia como instrumento
5 | P á g i n a
local de política y ha sido adoptado por un número significativo de municipios en
varias entidades federativas, esto demuestra los deseos de participación y
compromiso que este orden de gobierno tiene en el tema.
Con la finalidad de garantizar que los Planes de Acción Climática Municipal posean
uniformidad en cuanto a su elaboración y posterior implantación, el ICLEI ha
diseñado una guía metodológica. Este instrumento se fundamenta en un marco
conceptual y un marco jurídico normativo aplicable a los municipios en la materia.
Particularmente, la guía establece los lineamientos para la integración de un
diagnóstico de la situación prevaleciente en el municipio en relación con la
generación de GEI y la vulnerabilidad del municipio ante los efectos del cambio
climático; para la identificación de las posibles medidas de mitigación o adaptación,
así como para la procuración y diversificación de fuentes de financiamiento que
permitirán la instrumentación del Programa.
Sin embargo, y pese a la adopción a partir del 2012 de este instrumento por parte
de un número significativo de autoridades municipales, a la fecha no ha sido
evaluado. Este hecho es particularmente preocupante pues las debilidades
institucionales de la inmensa mayoría de los municipios del país, caracterizada por
la insuficiencia de instrumentos de planeación, hacen que no pocos casos, el
PACMUN sea el único instrumento para la definición de una política municipal
orientada a la sustentabilidad ambiental.
La naturaleza transversal de los PACMUN permite a los municipios orientar su
quehacer con una perspectiva más integral y largo plazo. Es por ello imprescindible
desarrollar las estrategias que contribuyan a la correcta implantación de los
PACMUN y, consecuentemente, garantizar su aporte a las metas nacionales de
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y adaptación al cambio
climático en el marco de la política nacional establecida por la Estrategia Nacional
de Cambio Climático.
6 | P á g i n a
Tal y como señala Salazar (2009) “la evaluación formula juicios sobre lo deseable
de las políticas públicas e intenta determinar los valores que están detrás de sus
objetivos, pues el objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un
problema social” (p. 24).
De ahí que la evaluación de las políticas públicas de cambio climático, permite
determinar la eficacia e impactos de las mismas, tal y como señala el Ministerio de
Política Territorial y Administración Pública de España (2010):
La evaluación es un instrumento integrado en el análisis de las políticas públicas de carácter multidisciplinar y de reciente especialización profesional que tiene por objeto apreciar la eficacia de los programas o políticas públicas, comparando sus resultados e impactos con los objetivos asignados y los medios puestos a su disposición, emitiendo un juicio de valor. (p. 13-14).
Es por esta razón que el presente trabajo de Tesis tiene como objetivo contribuir a
solventar esta carencia, a través de una evaluación del diseño del PACMUN como
instrumento de la política pública orientada a la mitigación de emisiones y la
adaptación a los efectos del cambio climático en los municipios del país.
Para el cumplimiento de este objetivo, se llevará a cabo una revisión de la política
nacional de cambio climático con especial énfasis en el papel que han jugado los
gobiernos estatales y municipales en el diseño e implementación de dicha política.
Complementariamente, se triangulará la información con información obtenida a
través de entrevistas con los responsables del diseño e implementación de los
PACMUN por parte de ICLEI, así como, encuestas con actores claves en el diseño
e implementación de la política nacional de cambio climático, finalizando con
encuestas aplicadas a responsables del diseño del PACMUN en diversos
municipios de México.
7 | P á g i n a
Capítulo I Marco Conceptual
I.1. Cambio Climático.
I.1.1. ¿Qué es el cambio climático?
El concepto de cambio climático ha sido abordado desde distintos enfoques, desde
los eminentemente científicos que explican el fenómeno del cambio climático
utilizando evidencias del aumento de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera con sus respectivos impactos, recurriendo a modelos
complejos que muestran de manera histórica, el comportamiento de dichos gases.
En la figura 1, se muestra el método con modelos de circulación general, el cual fue
utilizado para determinar la vulnerabilidad del país ante el cambio climático, así
como sus impactos (sin considerar las zonas costeras). La Primera Comunicación
ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
INECC (1997) lo describe:
[…] se basa en la utilización de los incrementos en la temperatura y las razones de cambio en la precipitación y la radiación, calculadas a partir de las simulaciones de dos Modelos de Circulación General (MCGs): el GFDL-R30 (Geophysical Fluids Dynamics Laboratory) y el CCCM (Canadian Climate Center Model). (p. 85-86).
El modelo arrojó datos que muestran incrementos en la temperatura moderados y
decrementos en la precipitación, coincidiendo con estudios de vulnerabilidad para
el caso de México. Esta información, se ha obtenido a través de diversos modelos,
interpolando la información obtenida para establecer escenarios regionales que en
algunos casos son optimistas y en otros, presentan escenarios negativos en
diversas áreas como es la producción de maíz.
8 | P á g i n a
Figura 1. Incrementos de temperatura y razones de cambio para la precipitación, modelo CCCM (oC). Fuente: Primera Comunicación ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. INECC, 1997
Para entender el cambio climático, Galindo, Samaniego, Alatorre, Carbonell (2014)
establecen:
Así, el consenso científico sugiere que, con un alto grado de incertidumbre, en el caso en que las concentraciones de GEI en la atmósfera alcancen las 450 ppm, ello conllevaría, con un 80% de probabilidad, a un aumento de la temperatura global promedio de 2oC en relación con los niveles prevalecientes en la era pre industrial. Asimismo, un aumento de 3°C es consistente, con un 70% de probabilidad, con un nivel de emisiones de 550 ppm. (p. 12).
9 | P á g i n a
Desde este enfoque, se han analizado los impactos en los recursos hídricos,
forestales, biodiversidad, agricultura, entre otros, como resultado del cambio
climático global, utilizando diversos recursos para explicar la gravedad de no asumir
responsablemente acciones que reduzcan dichos impactos.
Otros estudios han abordado la problemática desde un enfoque cualitativo,
recurriendo a la aplicación de encuestas a la población, con el objeto de conocer
propuestas de reducción encontrándose que a través de acciones sencillas como
son: innovaciones tecnológicas, mecanismos de mercado, regulaciones
gubernamentales, nuevos modelos de economías sustentables y cambios en el
estilo de vida, se promueve la reducción de emisiones (Nasiritousi, Hjerpe, Buhr,
2014).
Por otro lado, las implicaciones económicas que deben asumirse para enfrentar los
efectos del cambio climático, llevan a Flores (2014) a afirmar:
La naturaleza del cambio climático que incorpora el concepto económico de externalidad negativa, con consecuencias intergeneracionales y con fuertes elementos de equidad en materia de la distribución de los costos para mitigarlo y de las acciones que los países deben realizar para adaptarse ha originado serias diferencias entre los compromisos y responsabilidades que los países están dispuestos a aceptar; en particular, atendiendo a su condición de país desarrollado o en desarrollo”. Lo cual se establece claramente en el Protocolo de Kioto al distinguir la diferencia de compromisos para la reducción de emisiones entre los países desarrollados y los países en desarrollo, en consideración a que las economías más poderosas consumen una mayor cantidad de recursos para satisfacer sus necesidades con los impactos derivados de estos modelos económicos. (p. 7)
A nivel internacional, la concepción del cambio climático, no se aborda solamente
desde la atribución de responsabilidades, sino de derechos. Particularmente el tema
de adaptación ha sido considerado en términos de justicia, aunque
desafortunadamente, no de forma generalizada (Bulkeley, Edwards, Fuller, 2014).
10 | P á g i n a
Otro enfoque eminentemente social, incluye la equidad de género, la pobreza, los
factores culturales, como detonantes para la implementación de programas que
promuevan la adaptación de manera efectiva para enfrentar los impactos derivados
del cambio climático.
Como resultado de las complejas implicaciones ambientales, sociales, económicas
y políticas, derivadas del cambio climático, el tema ha ocupado un lugar
preponderante en las agendas públicas a nivel mundial. A partir de la adopción del
Protocolo de Kioto, se estableció el compromiso a los países industrializados de
reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero e implementar acciones,
estableciendo tiempos y estrategias específicas para lograrlo. (Asdrubali, Presciutti,
Scrucca, 2013).
Para alcanzar las metas establecidas en el Protocolo de Kioto en materia de
reducción de emisiones, se han generado gran cantidad de estudios y modelos que
buscan explicar el cambio climático, considerando predominantemente, un enfoque
nacional e internacional (Grazi, Jeroen, van den Bergh, 2008). El IPCC (Panel
Intergubernamental de Cambio Climático) ha utilizado seis escenarios para predecir
el incremento en los niveles de CO2 en el siguiente siglo, siendo de 369 partes por
millón a 540 y 970 partes por millón (Nakicenovic and Swart, 2000 sit in Chapman,
2006).
Por otro lado, han surgido otras iniciativas para cumplir los compromisos de
reducción de emisiones, como es el caso de la Unión Europea a través de su
paquete de Energías Renovables y Cambio Climático, propuso para el 2020 una
reducción del 20% de sus emisiones, a través de una reducción del 20% del
consumo de energía implementando programas de eficiencia energética e
incrementando en un 20% el consumo de energías renovables (Directiva, 2009 sit
in Asdrubali, et al, 2013).
11 | P á g i n a
Como respuesta ante estos compromisos, el Panel Intergubernamental de Cambio
Climático (IPCC), Banco Mundial, Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) y el gobierno mexicano a través de sus diversas instancias
como INECC y SEMARNAT, han publicado documentos con cifras, gráficas,
estadísticas y modelaciones, que buscan explicar el fenómeno del cambio climático,
sus impactos principalmente a nivel de disposición del agua, bosques y salud,
enfocando las estrategias hacia la mitigación y adaptación al cambio climático. Es
común encontrar los inventarios de emisiones por país, por sector productivo, por
región, explicando cómo las actividades antropogénicas han impactado
significativamente en el aumento de los niveles de emisiones de gases de efecto
invernadero teniendo como consecuencia, cambios en el clima. Al parecer, los
desastres naturales como huracanes o sequías extremos, son evidencias claras de
las variaciones atmosféricas que estamos enfrentando, sin embargo, cabe
preguntarse si efectivamente las políticas públicas que buscan dar alternativas de
solución al problema de vulnerabilidad al cambio climático presente en las
comunidades que habitan zonas marginales, realmente están ofreciendo soluciones
viables para la adaptación al cambio climático.
Por otro lado, de acuerdo al Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (INEGEI) 1990-2010, las emisiones totales del país en el año 2010
fueron 748 millones de toneladas de CO2 equivalente (MtCO2e), un valor 19% mayor
al de 2001, ubicándose entre los primeros quince países emisores en 2010 con el
1.4% de las emisiones globales. (PECC, 2014-2018)
12 | P á g i n a
I.1.2. Vulnerabilidad
Con el cambio climático, tuvieron que acuñarse nuevos conceptos asociados a este
fenómeno, tal es el caso del término vulnerabilidad, la cual es definida como el grado
en que un sistema es susceptible o incapaz de enfrentarse a efectos adversos del
cambio climático, incluyendo la variabilidad y extremos climáticos. (IPCC, 2008)
La vulnerabilidad se da en función de (SEDESOL, 2012):
1. El carácter, la magnitud y la frecuencia del cambio climático.
2. La sensibilidad de un sistema (humano o ecológico).
3. La capacidad de adaptación.
En este contexto, considerando las características geográficas de nuestro país, la
vulnerabilidad estará determinada por la disposición de agua ya que se presentarán
fuertes sequías por los cambios en los patrones de lluvia, desertificación por pérdida
de la cubierta forestal. A lo anterior, deberá considerarse la presión del crecimiento
demográfico agudizado por la falta de ordenamiento del territorio, el uso de recursos
hídricos para la generación de energía eléctrica, los altos índices de marginalidad
de comunidades asentadas en zonas de algo riesgo las cuales dependen
principalmente, de los recursos naturales disponibles en sus localidades. (Comisión
Europea, 2009)
El Banco Mundial (2013) ha llevado a cabo análisis que demuestran que los
municipios conformados por asentamientos humanos de bajos ingresos que no
cuentan con la infraestructura suficiente que les permita hacer frente a los desastres
naturales, son considerados de más alto riesgo.
Para el Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018:
Un factor determinante de la vulnerabilidad social en México es la pobreza. De acuerdo a información del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la mitad de la población en México vive en condición de pobreza. Se estima que 68% de la población ha sido alguna vez afectada por desastres, cifra que coincide con los grupos en situación de pobreza y extrema pobreza. Estos grupos habitan en viviendas precarias y zonas de alto riesgo ante
13 | P á g i n a
desastres climáticos, como laderas de montañas, barrancas o zonas susceptibles de inundación (e.g. orillas de los ríos o en planicies con baja permeabilidad). (p. 10).
Cuando se analiza la vulnerabilidad debe considerarse el riesgo. Una definición de
riesgo, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina puede
expresarse como una función dependiente de la amenaza y la vulnerabilidad.
La amenaza que cada país enfrenta por los fenómenos naturales (por ejemplo,
aquellos derivados del cambio global) presenta una intensidad constante o en
aumento y está siempre presente. Por su parte, la vulnerabilidad, que es el grado
de exposición de los países a las amenazas, puede ir en aumento o ser disminuida
mediante acciones concretas (Magaña y Gay, sin año).
El INECC compara los resultados del Reporte de Gestión de Riesgos ante el
Cambio Climático y Diagnóstico de Vulnerabilidad; donde el estudio de
Vulnerabilidad y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático en México (Gay,
2013) y el reportado por Monterroso, Gay, Gómez, López (2013) en Two methods
to assess vulnerability to climate change in the Mexican agricultural sector, definen
a 13 entidades federativas con mayor vulnerabilidad y 480 municipios a nivel
nacional, los cuales representan el 20% del total de los municipios de nuestro país.
A pesar de que dichos estudios han detectado las zonas de mayor vulnerabilidad al
cambio climático, el INECC reporta que solamente 87 (18%) municipios cuentan con
su Atlas Municipal de Riesgo, información que debe ser respaldada con estudios
que indiquen el nivel de conocimiento de la población acerca de los riesgos a los
que están expuestos derivados del cambio climático.
Huracanes, sequías extremas, inundaciones, derrumbes, entre otros, son los
riesgos que tienen que enfrentar las zonas altamente vulnerables ubicadas en
muchos de los casos, en zonas de alta marginalidad, sin que se les den a conocer
dichos riesgos y se les ofrezcan alternativas de adaptación para enfrentar lo que
comúnmente son llamados “desastres naturales.”
14 | P á g i n a
Sin embargo, las afectaciones no se remiten al ámbito humano, ya que muchos de
los procesos en el ciclo de vida de las plantas, como el crecimiento, sobrevivencia
y reproducción son afectados por las condiciones climáticas. Los ecosistemas se
han visto impactado, asociado a los cambios en la temperatura registrada de 1980-
1999, siendo más evidente en los ecosistemas arrecifales los cuales son sensibles
a los cambios en la temperatura del agua. Otra evidencia del impacto asociado a
los cambios de temperatura, es la extinción de especies, migración por incendios
forestales, entre otros. Como consecuencia habrá menor disposición de agua,
aumento de inundaciones, desnutrición, incidiendo directamente en el sistema de
salud, el cual ya enfrenta serias problemáticas en la actualidad (ver Tabla 1).
Tabla 1.- Ejemplos de impactos asociados con el cambio anual medio mundial de la temperatura (los impactos varían en función del grado de adaptación, de la tasa de cambio de la temperatura y de la vía socioeconómica). Fuente: Informe del IPCC, 2007.
*Se entiende por ‘apreciable’ más de un 40% **Basado en la tasa promedio de aumento del nivel del mar, es decir, 4.2 mm/año entre 2000 y 2080.
0 1 2 3 4 5 oC
15 | P á g i n a
I.1.3 Mitigación
Dentro de los aspectos a considerar al hablar de cambio climático, son los
compromisos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
responsables del cambio climático, lo cual es denominado “mitigación”.
Salazar y Masera (2010) señalan que: “Las medidas de mitigación pueden reducir
la velocidad con que aumentan las concentraciones actuales de GEI y por
consiguiente reducir los impactos del calentamiento; a nivel mundial, la estrategia
es conducirnos hacia una estabilización de las emisiones” (p. 14).
La mitigación del cambio climático es un punto central del programa de desarrollo y
reducción de la pobreza. La mitigación temprana de las emisiones de gases de
efecto invernadero reducirán significativamente las necesidades de adaptación en
el futuro. Particularmente, la carga sobre los sectores con menos recursos
(Comisión de la Unión Europea, 2009).
En este contexto, contrario a la vulnerabilidad que enfrentan algunas zonas del
territorio nacional, las zonas con mayores emisiones y donde se requieren
implementar las políticas de mitigación, son aquellas zonas urbanas, con zonas
industriales, numeroso parque vehicular público y privado. Se deben elaborar
inventarios de emisiones por zona, donde se ofrezca información necesaria para
canalizar los esfuerzos de manera efectiva, para la mitigación de emisiones.
Al revisar las políticas de mitigación planteadas, se establecen estrategias
generales de mitigación que difícilmente pueden generalizarse a todo el territorio,
resulta necesario y conveniente, contar con Atlas de Riesgo y Mitigación, donde
claramente se identifiquen las zonas vulnerables y las zonas que requieren reducir
sus emisiones, estableciendo las estrategias a seguir en cada uno de estos rubros,
acompañadas de responsables de la implementación, seguimiento y evaluación de
las estrategias planteadas y más importante aún, determinando el recurso
16 | P á g i n a
etiquetado para enfrentar los compromisos y acciones requeridas para cumplir con
los objetivos que se persiguen, de lo contrario, se genera el efecto pirámide donde
los recursos se quedan en la base representada por las autoridades federales y en
la punta quedan los recursos que se asignan a los municipios que tendrán que
enfrentar directamente los impactos del cambio climático.
I.1.4. Adaptación
Los impactos derivados del cambio climático, implica disponer de recursos
necesarios para generar infraestructura que nos permita enfrentarlos y de ser
posible prevenirlos, considerando la vulnerabilidad de nuestro país, resulta crucial
contar con planes estructurados y fundamentados en las investigaciones realizadas
en este rubro.
La adaptación conlleva en primer lugar, la identificación detallada de
vulnerabilidades y costos potenciales en virtud de la variación del clima, a fin de
tomar cursos de acción para enfrentarlos y prevenirlos. A partir de ahí, debe
desarrollarse un plan a largo plazo para distintos sectores que puedan ser los más
vulnerables, desde la infraestructura productiva, portuaria o costera, hasta
humedales costeros, zonas forestales, ciudades y asentamientos humanos, zonas
de producción agrícola, entre otros sectores (SEDESOL, 2012).
La Comisión de la Unión Europea (2009) en su documento sobre el cambio climático
en América Latina establece:
El IPCC se refiere a las prácticas de adaptación, como ajustes actuales, o a cambios en los entornos de toma de decisiones, que al final incrementarían la capacidad de recuperación o reducirían la vulnerabilidad frente a los cambios climáticos observados o esperados. (p. 37).
A nivel mundial la mayoría de la población se establece en ciudades o países en
desarrollo que se urbanizan rápidamente (Dodman y Satterthwaite, 2008; Wilbanks,
2007; Satterthwaite et al., 2007, sit in Bahadur, Tanner, 2013). Estos asentamientos
se establecen en las riberas de los ríos o costas, exponiéndose a gran cantidad de
17 | P á g i n a
riesgos derivados del cambio climático, situación que se agrava como resultado de
la falta de recursos y medios, que limitan las capacidades de la mayoría de estos
ciudadanos para adaptarse (Bahadur, Tanner, 2013).
México es un país vulnerable a los impactos del cambio climático, por lo cual
considerar las medidas necesarias para adaptarse para enfrentarlo, no resulta
asunto menor, dados los fuertes requerimientos de infraestructura que ello implica.
Los cuestionamientos a este respecto deben ser en un solo sentido: ¿México está
preparado para implementar medidas efectivas de adaptación al cambio climático?
Para estar en posibilidad de responder esta pregunta, resulta necesario analizar y
evaluar los programas y estrategias de cambio climático que ofrezcan un panorama
claro de la pertinencia, eficacia y efectividad de las metas planteadas para
implementar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Cabe hacer
mención, que el INECC dentro de las atribuciones que se le han conferido a partir
de la publicación y entrada en vigor de la Ley General de Cambio Climático, está la
conformación de un panel de especialistas que evaluarán la política nacional de
cambio climático, sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, los estudios
de vulnerabilidad que se han realizado por esta misma dependencia, ubican a los
municipios como zonas de alta vulnerabilidad, lo cual nos lleva a plantear la
necesidad de canalizar los esfuerzos hacia las zonas que enfrentan directamente
los impactos derivados del cambio climático, sin centralizar y mantener la
información y los recursos, a nivel federal sin que sean canalizados a quienes más
lo necesitan.
18 | P á g i n a
I.2. Evaluación de Políticas Públicas
I.2.1. Conceptualización
Ante la problemática que surge al interior de una sociedad, el estado plantea una
serie de soluciones a través de diversas intervenciones que buscan atender y
resolver dicha problemática. Sin embargo, las intervenciones del estado no siempre
logran el cumplimiento de los objetivos planteados. Cardozo (1993) afirma: “Las
acciones y omisiones del estado provocan consecuencias en la sociedad. Pueden
resolver, disminuir, aumentar o no afectar al problema que les dio origen. Para
saberlo y retroalimentar el proceso decisorio es necesario evaluar los efectos
provocados, planeados o no”. (p 167).
A este respecto Aguilar (sit in Cardozo, 2006) plantea que:
Gobernar una sociedad implica un conjunto de actividades normativas, políticas y técnicas, cuyo propósito consiste en establecer los objetivos sociales de beneficio general, seleccionar y prescribir las acciones que se consideran idóneas para producir los objetivos deseados, asignar los recursos requeridos para que las acciones prescritas puedan llevarse a cabo, crear sistemas de información que permitan dar seguimiento a las acciones que el personal público y las organizaciones sociales realizan a fin de producir los objetivos, definir un sistema de medición que haga posible conocer con precisión la brecha que pudiera existir entre las acciones practicadas y las prescritas, entre la calidad de los servicios públicos prestados y los deseados o exigidos, entre los resultados sociales esperados y los concretamente alcanzados. (p. 7).
Una forma de reducir la incertidumbre derivada de la intervención, es evaluar las
políticas públicas, lo cual nos permite emitir juicios de valor acerca de los resultados
obtenidos, ofrece una retroalimentación como base de la planificación en un tiempo
determinado y a partir de la experiencia se racionaliza la toma de decisiones.
(Osuna, Márquez, Cirera, Vélez, sin año)
Es así que la evaluación de las políticas públicas y los programas, busca ofrecer
una descripción clara y detallada del diseño, operación, gestión, resultados y
desempeño de éstos. (Ramos, Sosa y Acosta, 2011)
19 | P á g i n a
El Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, del Gobierno de España
(2010), define:
Evaluar es apreciar, analizar, valorar y juzgar los resultados e impactos de una intervención a fin de mejorar su calidad. La práctica de la evaluación incluye actividades técnicas de observación, de medida, de análisis, pero no se reduce sólo a eso. Se apoya en el método científico pero no es una disciplina científica en el sentido habitual del término, sino una <actividad institucional> con vocación de integrarse en la gestión pública y en el funcionamiento del sistema político. (p. 13)
Como se ha mencionado, la evaluación ofrece información valiosa para la toma de
decisiones para el diseño e implementación de una política pública o el
redireccionamiento de la misma. Al evaluar se emite un juicio de valor más no busca
evidenciar las deficiencias en el desempeño de las personas en específico, ni
promueve la sanción de las mismas, lo que se busca es una mayor comprensión de
los problemas con un enfoque holístico, busca entender los contextos en los cuales
se lleva a cabo la intervención, los procesos, los resultados, los efectos y los
destinatarios (Gobierno de España, 2010).
En México, la cultura de la evaluación ha avanzado en materia de combate a la
pobreza, evaluación por resultados en miras de cumplimiento de metas y aplicación
de los recursos, que claramente no ofrecen información suficiente, para
transparentar el actuar de las instancias gubernamentales, generando una
percepción negativa entre la población, sobre el impacto de estas intervenciones,
para la solución de la problemática que buscan atender. Hablar de percepción
ciudadana, debiera formar parte fundamental de los instrumentos de evaluación de
políticas públicas, considerando que son los beneficiaros directos de la
implementación de los programas y acciones derivadas de las intervenciones
gubernamentales, sin embargo, hablar de percepción ciudadana resulta complejo
de analizar, pero es el mecanismo que ofrece una visión de quienes están siendo
afectados con esa intervención. Weber 2006; Howe y col. 2013; Gutiérrez-Yurrita y
col., 2014 (sit in Peláez, Bravo, Gutiérrez, 2015) establecen que:
20 | P á g i n a
Dada la gran variedad de culturas y jurisdicciones en México resulta muy difícil estimar cuál es la percepción de la población mexicana e incluso la posición del gobierno respecto al cambio climático, máxime si cada individuo y administración pública lo experimenta en su localidad y bajo sus muy particulares condiciones de vida, educación, cultura y forma de hacer y entender la política, esto último incluso, entre los tres órdenes del gobierno.
I.2.2. Antecedentes Para estar en posibilidad de hacer una revisión de los antecedentes de la evaluación
de políticas públicas, inevitablemente se tendría que abordar en primera instancia
el estudio de las políticas públicas iniciadas por Laswell en 1951, el cual plantea la
necesidad de los aportes que pueden hacer los científicos e investigadores sociales
al diseño de las políticas en la posguerra. Lynd en 1939, ya plantea la necesidad de
utilizar todos los medios de adquisición de conocimientos para superar la
"gigantesca crisis de nuestro tiempo", es decir, la inclusión de las ciencias en el
análisis y estudio de las políticas. Lo anterior promovería el perfeccionamiento del
accionar gubernamental en una primera instancia, para el diseño de las políticas
públicas (Tachiquín, 2005)
Para Cardozo (1993):
La búsqueda de la eficiencia en los procesos decisorios dio inicio a los estudios estadounidenses de public policy analysis que, como la mayoría de los métodos cuantitativos aplicados a la administración se desenvolvieron posteriormente a la segunda guerra mundial. (p. 168). El origen de la evaluación de las políticas públicas estuvo determinado por los
cambios ideológicos, políticos y sociales, la expansión de programas de bienestar
social y el perfeccionamiento de la investigación social y su aplicación para el
estudio y entendimiento de los problemas sociales. (Osuna, et. al., sin año)
Como otros campos de estudio, la evaluación de las políticas públicas ha tenido
momentos de impulso, declive y resurgimiento. Los estudios estadounidenses
identifican la etapa de impulso en la década de los sesentas y avanzada la década
de los setentas. A partir de mediados de los setentas y hasta la década de los
21 | P á g i n a
noventa, como resultado de los cambios económicos y la forma de visualizar la
administración pública, provocaron un desinterés en la evaluación. Una renovada
confianza en las capacidades operativas de las administraciones públicas y el
impulso por parte de grupos legislativos, detonó el resurgimiento de la evaluación a
mediados de los años noventa (Bouzas, 2005).
En México un primer acercamiento a la evaluación de las políticas públicas, fue la
iniciativa para la creación del Sistema de Metas Presidenciales (SIMEP), tal y como
señalan Ramos, Sosa, Acosta (2011):
El cual consistió en un mecanismo de concertación directa de metas y objetivos de cada dependencia federal con el Presidente de la República. A partir de las metas negociadas, cada institución desarrollaba una serie de acciones y programas que deberían permitirle demostrar que había alcanzado el total de sus compromisos o sus respectivas metas presidenciales. (p. 112).
En un inicio la evaluación de las políticas públicas, se centraba en la infraestructura
que se construía durante la administración correspondiente. Derivado de la falta de
recursos presente en la década de los ochentas, se buscó la equidad en la
repartición de los mismos, así como, medir la eficacia, rentabilidad y la calidad de
los servicios que se ofrecen a la población. Guerrero (1995) continúa afirmando:
Un poco más tarde, el público comenzó a preocuparse no sólo por la cantidad y la calidad de las acciones gubernamentales y las obras públicas, sino también por su fundamentación legal, su justificación moral y el grado de responsabilidad de los funcionarios que deciden y llevan a cabo los programas en cuestión. (p. 49).
Posteriormente, en el marco del Sistema Nacional de Desarrollo Social, se
establece en la Ley de Desarrollo Social la creación del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) el cual se crea en el año
2005 durante la administración de Vicente Fox Quesada, a través del Decreto por
el que se regula el CONEVAL de la Política y Desarrollo Social.
El Consejo deberá medir de forma global la acción que realizan las diferentes
dependencias del gobierno en materia de desarrollo social. En este marco se
establece como su objeto:
22 | P á g i n a
Normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social
y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias
públicas; y
Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y
medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor
técnico en dicha actividad.
(http://www.coneval.gob.mx/QUIENESSOMOS/Paginas/Creacion-del-
Coneval.aspx)
En el año 2011, la SEMARNAT voluntariamente somete a evaluación el Programa
Especial de Cambio Climático 2009-2012 a través de la Agencia Alemana para la
Cooperación Internacional y del Ministerio Federal Alemán del Medio a una
evaluación independiente encargada de:
1. Valorar el nivel de confianza de los avances reportados en mitigación.
2. Verificar la trazabilidad de la información en las metas de mitigación y
adaptación.
3. Evaluar su impacto en las políticas públicas de mitigación a nivel federal. El
alcance de la evaluación incluyó también la formulación de recomendaciones
específicas para disminuir los rangos de incertidumbre y aumentar la
trazabilidad en la implementación y seguimiento del Programa.
Para la evaluación se utilizaron las metodologías de la incertidumbre de la
mitigación reportada y de trazabilidad de la información de las metas de adaptación
y mitigación que se analizaron. El reporte evalúa las metas planteadas y emite una
serie de recomendaciones tendientes a la mejora continua.
A partir de la publicación de la Ley General de Cambio Climático, el pasado 6 de
junio del 2012, se amplían las atribuciones del Instituto Nacional de Ecología y
Cambio Climático (INECC) confiriéndole la facultad de evaluar la política nacional
de cambio climático para lo cual, el 19 de noviembre del 2014, se publica en el Diario
Oficial de la Federación la modificación de los estatutos del INECC, con la finalidad
23 | P á g i n a
de crear la Coordinación General de Evaluación de las Políticas de Mitigación y
Adaptación al Cambio Climático (CGEPMACC), que “tiene el mandato de
implementar la evaluación de la política climática y fungir como brazo operativo de
la Coordinación de Evaluación al desempeñarse como secretaría técnica de dicho
cuerpo colegiado”. En febrero de este año, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, la relación de los Consejeros Sociales los cuales conjuntamente con la
Directora del INECC, conforman la Comisión de Evaluación, responsables de
conducir la evaluación de la política nacional de cambio climático.
(http://www.inecc.gob.mx/areas/cepmacc)
24 | P á g i n a
Capítulo II. Marco Referencial
II.1. Cumbres Internacionales. Hacia el diseño de políticas públicas de cambio climático en México
Considerando que el cambio climático reviste una problemática de interés global, la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), ha promovido conferencias
internacionales para reunir a los Jefes de Estado y de Gobierno, con la finalidad de
llegar a acuerdos para disminuir sus emisiones.
Sin embargo, no es el cambio climático el único tema ambiental que se aborda en
estas cumbres. En 1972 se celebra la Primera Conferencia de Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente Humano, en Estocolmo, Suecia, donde el cambio climático
no está considerado en la agenda la cual versa sobre temas de contaminación
química, las pruebas de bombas atómicas y la caza de ballenas. Durante esta
cumbre los líderes participantes acuerdan reunirse cada 10 años para analizar los
avances de los acuerdos establecidos. (Vengoechea, 2012)
Es en 1979 cuando se celebra la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, en
Ginebra, Suiza, convocada por la Organización Metereológica Mundial (OMM),
durante la cual se reconoce por primera vez el cambio climático como una amenaza
global, abordando el tema desde un enfoque científico.
La Organización Metereológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente, crea en 1988 el Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (IPCC) “con la finalidad de proporcionar evaluaciones
integrales del estado de los conocimientos científicos, técnicos y socioeconómicos
sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de
respuesta. Desde su creación el IPCC ha preparado cinco informes de evaluación
en varios volúmenes”. (www.ipcc.ch)
25 | P á g i n a
A partir de la Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro en 1992, el tema
ambiental resurge con gran fuerza, gracias a un mayor acceso a la información por
medios electrónicos y la cobertura por parte de los medios de comunicación, ser
“ambientalista” es considerado social y políticamente correcto, por lo que todos los
sectores en mayor o menor medida, deciden incluir en sus políticas, discursos y
acciones, el tema ambiental y específicamente el tema del cambio climático, como
uno de sus prioridades.
Los compromisos adquiridos por la adopción del Protocolo de Kioto en 1997 y que
entró en vigor en el año 2005, ha dado como resultado que nuestro país dirija sus
esfuerzos al diseño e implementación de políticas en materia de mitigación y
adaptación al cambio climático. La SEDESOL (2012) señala en su Guía Municipal
de Acciones frente al Cambio Climático, que:
El cambio climático fue abordado por primera vez en México, de manera explícita, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND). Muchos de los programas sectoriales que derivan de este documento hacen también referencia al tema. En mayo de 2007 se presentó la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC) (p. 22).
El 28 de enero del 2011, se adiciona la fracción V Bis, de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LEGEEPA) para definir el cambio
climático, ya que anteriormente no estaba considerado dentro de las definiciones.
El cambio climático durante el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012) ocupa un
lugar importante, llevándose a cabo la COP16 en Cancún durante la cual se
promovieron los trabajos para la operación del fondo verde. El 6 de junio del 2012,
se publica la Ley General de Cambio Climático (LGCC), como una de las últimas
acciones en esta materia durante dicho sexenio. La adopción de los acuerdos
internacionales para el diseño e implementación de la política nacional de cambio
climático, queda representado en la Figura 2, donde se representan los tres órdenes
de gobierno, quienes participan desde el ámbito de su competencia.
26 | P á g i n a
Más allá de los compromisos internacionales, planes, programas, la publicación y
entrada en vigor de marcos regulatorios robustos, la realidad es que México es un
país vulnerable al cambio climático. A este respecto Peláez, et.al. (2015)
establecen:
México es uno de los países más vulnerables del planeta al cambio climático dada su posición geográfica que va desde zonas cálidas a frías de acuerdo con la zonificación climática general; a su compleja orografía, costas, playas, 11.200 km de litorales tanto en el Atlántico como en el Pacífico, el Caribe y el Golfo de California. (p. 6).
27 | P á g i n a
Figura 2.- Línea del tiempo para el diseño e implementación de las políticas de cambio climático en México. Fuente: Elaboración propia.
28 | P á g i n a
En este sentido, México ha participado activamente para el cumplimiento de los
compromisos adquiridos, tal y como lo señala la Comisión de la Unión Europea
(2009):
El Índice de Desempeño del Cambio Climático (CCPI, según sus siglas en inglés) el cual es un instrumento diseñado para mejorar la transparencia de políticas ambientales internacionales. El CCPI se refiere a tres países de América Latina: Brasil, México y Argentina. Estos tres países se encuentran entre aquellos que poseen un buen rango de desempeño y ocupan las posiciones 8, 14 y 18, respectivamente. Ninguno de ellos, sin embargo, mereció la puntuación <muy bueno>: sus esfuerzos son todavía insuficientes y el índice excluye las emisiones provenientes de la deforestación y del uso de la tierra”. (p. 40).
Cabe hacer mención, que las políticas priorizan la vulnerabilidad de las
comunidades humanas. La Guía Municipal de Acciones frente al Cambio Climático
con énfasis en desarrollo urbano y ordenamiento territorial (SEDESOL, 2012)
señala que:
a) 88 millones de personas residen en zonas de riesgo, sin embargo los más
vulnerables son como siempre los mexicanos más pobres, los cuales verán
afectada su salud, calidad de vida, oportunidades de desarrollo económico y
social y su patrimonio.
b) El daño potencial que este fenómeno podría provocar equivale a más de seis
puntos porcentuales del PIB, y por lo tanto todo lo que invirtamos para revertir
el cambio climático o mitigarlo en nuestro país, será considerablemente
menor a ese costo.
29 | P á g i n a
II.2. Estrategia Nacional de Cambio Climático
A partir de la publicación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en junio
del 2012 y con su entrada en vigor el 10 de octubre del mismo año, se busca regular,
fomentar y posibilitar la instrumentación de la política nacional de cambio climático,
garantizar el derecho a un ambiente sano, establecer la concurrencia de facultades
entre federación y entidades federativas y municipios regular las emisiones de
gases y compuestos de efecto invernadero, regular las acciones para adaptación y
mitigación, reducir la vulnerabilidad, fomentar la educación e investigación en
desarrollo y transferencia de tecnología.
Esta Ley prevé la conformación del Sistema Nacional de Cambio Climático el cual
se constituye por el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, entidades
federativas, asociaciones civiles, autoridades municipales, el Congreso de la Unión
y el Consejo de Cambio Climático (C3) el cual abarca o incluye al sector social,
privado y académico. Asimismo, la Comisión Intersecretarial está conformado por
13 Secretarías de Estado, las cuales son: Secretaría de Gobernación, Secretaría de
Relaciones Exteriores, Secretaría de Marina, Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, Secretaría Energía, Secretaría de Economía, Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Secretaría de Comunicaciones
y Transportes, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud y Secretaría
de Turismo.
Como parte del Marco Institucional del Sistema Nacional de Cambio Climático, se
consideran las áreas de planeación, financiamiento, instrumentos, evaluación
inspección y vigilancia. (ver Figura 3)
30 | P á g i n a
Figura 3.- Marco Institucional del Sistema Nacional de Cambio Climático. Fuente: Estrategia Nacional de Cambio Climático Visión 10-20-40.
El área de planeación considera la elaboración y publicación de la Estrategia
Nacional de Cambio Climático (ENCC) con una visión 10-20-40, publicada en el
DOF el 3 de junio del 2013 y el Plan Especial de Cambio Climático 2013-2018,
publicado en el DOF el 28 de abril del 2014. Dentro de los instrumentos se considera
el inventario de emisiones, el atlas de riesgo, instrumentos económicos locales,
sistema de información de las normas oficiales mexicanas y el Registro Nacional de
Emisiones; en el área de evaluación se formó una coordinación de evaluación y
para el área de inspección y vigilancia, considerando sanciones aplicables en la
materia.
Cabe hacer mención que la ENCC con una visión 10-20-40, no especifica los
objetivos ni líneas de acción para lograr cumplir con las metas planteadas. Para el
caso de los gobiernos subnacionales solamente se menciona: “diseño y desarrollo
de infraestructuras en red vinculadas con el soporte y suministro a nivel local”.
31 | P á g i n a
II.3. Programa Especial de Cambio Climático
El Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018, establece los objetivos y
líneas de acción para cumplir los compromisos adquiridos por México para la
reducción de emisiones y acciones de adaptación al cambio climático. Para el caso
de los gobiernos subnacionales, establece en el Objetivo 5. Consolidar la política
nacional de cambio climático mediante instrumentos eficaces y en coordinación con
entidades federativas, municipios, Poder Legislativo y sociedad. Es decir, en este
objetivo el Gobierno Federal busca crear sinergias entre los diversos actores
sociales a nivel local, a través del diseño e implementación de instrumentos
económicos, de política, información, investigación, capacitación y participación, sin
embargo, no se especifican los recursos que se asignarán para cumplir dicho
objetivo.
El Presupuesto de Egreso de la Federación para el Ejercicio 2015, señala en la
partida: Ramo Administrativo en el Gasto Programable, para la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales el 5.73% del total de los recursos asignados, con
los cuales tendrá que atender la política nacional ambiental incluyendo
específicamente la de cambio climático. En dicho presupuesto, no se etiquetan
recursos para programas de acción climática, por lo cual no es de extrañar que ante
la prioridad de programas como combate a la inseguridad, pobreza, educación,
infraestructura, seguridad social, el tema del cambio climático, sea desplazado a los
últimos lugares o eliminado de los planes estatales y municipales de desarrollo, o
bien, se tenga que recurrir a financiamiento de instancias internacionales, para su
diseño e implementación.
32 | P á g i n a
II.4. Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático
El cambio climático en México, fue incluido por primera vez como parte de las
políticas del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, incluyéndolo en los programas
sectoriales. En el año 2007 se publica la Estrategia Nacional de Cambio Climático
(SEDESOL, 2012).
Sin embargo, en el año 2006 el entonces Instituto Nacional de Ecología (INE) solicita
al Estado de Veracruz, elaborar su Plan Estatal de Cambio Climático, seguido por
el Estado de Nuevo León.
La Guía para la Elaboración de los Planes Estatales de Acción ante el Cambio
Climático (PAECC) el INE justifica tal iniciativa señalando:
Parece que un estado, su tamaño, su ubicación intermedia en los niveles de gobierno, hacen más factible implementar medidas para mitigar la emisión de gases de efecto invernadero –los gases que provocan el CC– así como políticas exitosas para adaptarse a éste. (p. 5)
Los PEACC son instrumentos de apoyo para el diseño de políticas públicas
sustentables y acciones relacionadas en materia de cambio climático, en el orden
de gobierno estatal y municipal, además de ser un elemento importante para la
política de cambio climático en México. (http://peacc.cimav.edu.mx/)
Los objetivos específicos de los PEACC son:
Desarrollar el inventario estatal de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI) y proyecciones de emisiones en el estado, identificar y desarrollar
medidas de mitigación de emisiones de GEI.
Generar y/o utilizar escenarios regionales de cambio climático para evaluar
la vulnerabilidad de los sectores clave, y proponer medidas de adaptación al
cambio climático.
33 | P á g i n a
Integrar el análisis de los resultados como un instrumento de soporte de las
políticas públicas y acciones locales, relacionadas al cambio climático a nivel
estatal.
Difundir la información acerca del tema entre la población local y actores
clave en el estado.
Promover la participación de la sociedad en la implementación de las
acciones de mitigación de emisiones de GEI y de adaptación al cambio
climático.
En el informe de avances 2010 presentado por el INE, señala que el Distrito Federal
y Veracruz habían completado totalmente sus PAECC, se esperaba que antes de
finalizar el año, Puebla y Nuevo León concluyeran la elaboración. Los estados de
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila,
Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala,
Veracruz y Yucatán, se encontraban en proceso de elaboración, indicando en una
tabla las fuentes de financiamiento, dichos resultados fueron reportados como parte
del Programa Operativo Anual (POA) para el ejercicio fiscal 2010.
34 | P á g i n a
II.5. Planes de Acción Climática Municipal
Los Planes de Acción Climática Municipal, son una iniciativa de ICLEI-Gobiernos
Locales por la Sustentabilidad, la cual es una agencia internacional de medio
ambiente que apoya a los Gobiernos Locales, a través de capacitación, asistencia
técnica y asesoría, en el diseño e implementación de programas de desarrollo
sustentable.
ICLEI – Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, fue establecida como una
asociación internacional de gobiernos locales en 1990. Desde su fundación hasta el
31 de diciembre de 2003, llevó el nombre de “Consejo Internacional para las
Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI)”. Es una Organización no Gubernamental
no Lucrativa, que funciona como una asociación de gobiernos locales.
El Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) es un proyecto impulsado en
México por ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad con el respaldo técnico
e institucional del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC). El
cual brinda herramientas para la adecuada toma de decisiones de mitigación de los
GEIs, para el desarrollo económico y social de los municipios. Su objetivo es
impulsar a los gobiernos municipales de México a establecer políticas públicas para
encontrar soluciones innovadoras para reducir las emisiones de gases efecto
invernadero (GEI) y de otros contaminantes del aire que provocan alteraciones al
clima global. La iniciativa dio inicio a finales de 2011 y continuará hasta el año 2013.
ICLEI y el INECC contribuyen a que el financiamiento de la Embajada Británica en
México, sea usado de la forma más eficiente, fortaleciendo las capacidades
municipales en la elaboración del PACMUN. (ICLEI, 2011).
En la figura 4, se relacionan los Estados que reporta ICLEI que cuentan con
PACMUN, información que fue complementada con una revisión de la publicación
de sus Leyes Estatales de Cambio Climático, encontrándose que no en todos los
casos, se cuenta con un sustento estatal para dicha iniciativa.
(http://iclei.org.mx/web/uploads/assets//Brochures_/Brochure_Final_ESPANOL.pdf.)
35 | P á g i n a
Figura 4.- En el mapa se muestran los municipios reportados por ICLEI que cuentan con PACMUN, indicando si cuentan con Ley Estatal de Cambio Climático que los sustente. Fuente: Elaboración propia basada en la información presentada en http://iclei.org.mx/web/uploads/assets//Brochures_/Brochure_Final_ESPANOL.pdf. Diseño: Lic. Armando Morales.
36 | P á g i n a
II.6. Marco Institucional
II.6.1. Leyes y Reglamentos
La legislación en México ha sufrido diversos cambios como respuesta a los
momentos históricos que se han ido presentando, que van desde los cambios
ideológicos, presiones económicas hasta llegar a la globalización y la suscripción
de diversos acuerdos internacionales que han comprometido al Gobierno Mexicano,
a modificar y ajustar sus leyes, normas y reglamentos a la realidad ambiental del
momento.
Desde 1971, México publicó la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminación Ambiental teniendo como dependencia responsable la Secretaría de
Salubridad y Asistencia. En 1988 se publica la Ley General de Protección al
Ambiente y el Equilibrio Ecológico, siendo una modificación de la Ley Federal de
Protección al Ambiente publicada el 11 de enero de 1982. La responsabilidad de la
administración de estas leyes correspondía a la entonces Secretaría de Desarrollo
Urbano y Ecología (SEDUE).
Es hasta 1994, cuando se modifica la estructura orgánica federal, creando la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),
sufriendo una modificación de la Ley de la Administración Pública Federal, el 30 de
noviembre del año 2000 para dar origen a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT). Un avance sustancial fue el derecho
constitucional a un ambiente sano a través de la modificación del Artículo 4,
adicionando el concepto de sustentabilidad, la cual fue publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 28 de junio de 1999.
El Marco Normativo que regula la política nacional de cambio climático, se da a dos
niveles nacional e internacional. El marco normativo internacional está determinado
por los Acuerdos Multilaterales, Regionales y Bilaterales. A nivel nacional esta
política se implementó a partir de 1992 derivado de la suscripción de México a la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Es
37 | P á g i n a
hasta el 28 de enero del 2011, donde se adiciona la fracción V Bis del Artículo 3 de
la LEGEEPA, incluyendo la definición de cambio climático y se modifica el Artículo
2o.- se consideran de utilidad pública: V.- La formulación y ejecución de acciones
de mitigación y adaptación al cambio climático.
En octubre del año 2012, entra en vigor la Ley General de Cambio Climático,
constituyendo un referente internacional, contribuyendo a la consolidación de una
Política de Estado en materia de cambio climático. Tiene como objetivo garantizar
el derecho a un medio ambiente sano, mediante la elaboración de políticas públicas
para enfrentar los efectos adversos del cambio climático y mitigar las emisiones de
gases de efecto invernadero. La LGCC determina de manera clara el alcance y
contenido de la política nacional de cambio climático, define las obligaciones de las
autoridades del Estado y las facultades de los tres órdenes de gobierno. Además,
establece los mecanismos institucionales necesarios para hacer frente al cambio
climático. (http://iecc.inecc.gob.mx/respuesta-internacional.php#referencias-list)
En el PECC (Programa Especial de Cambio Climático) se establece que:
La LGCC prevé la integración de un Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC) como el arreglo institucional para garantizar una coordinación efectiva entre órdenes de gobierno, el poder legislativo, las entidades federativas y los municipios. Además, forman parte de este Sistema tres instituciones que se crean en virtud de la LGCC para asegurar la transversalidad, la participación de la sociedad, y el soporte técnico y científico necesarios para atender el tema del cambio climático. Estas instituciones son la CICC, el Consejo de Cambio Climático y en el nuevo Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC). Además de servir como plataforma de acciones a nivel nacional, este Sistema deberá contribuir al fortalecimiento del régimen climático internacional y al liderazgo de México en la materia. (p. 22).
Nuestra Carta Magna, consagra en el Artículo 115 que “los Estados adoptarán, para
su régimen interior, la forma de Gobierno Republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa, el municipio libre […]”
38 | P á g i n a
Con la formulación de las Leyes y Reglamentos en materia ambiental, se otorgaron
atribuciones a los municipios para la formulación de su política ambiental para el
cuidado de sus recursos naturales.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece:
Artículo 4o.- La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios
ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio
ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de
competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales.
La distribución de competencias en materia de regulación del aprovechamiento
sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales y el suelo,
estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Artículo 8o.- Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en
esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
XVI.- La formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio
climático. Fracción adicionada DOF 28-01-2011
Por otro lado la Ley General de Cambio Climático establece:
Artículo 41.- El Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios con
arreglo a lo que dispongan las legislaturas locales […] determinar la vulnerabilidad,
así como las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático. Para ello, se
podrán celebrar convenios con instituciones de educación superior, centros de
investigación, instituciones del sector social y privado, investigadores y especialistas
en la materia.
39 | P á g i n a
A pesar de contar con un marco normativo robusto en materia ambiental y
específicamente de cambio climático, tal y como se muestra en la representación
gráfica basada en la Pirámide de Kelsen (figura 5), en la cual los Tratados
Internacionales, ocupan un lugar jerárquico superior considerando los ámbitos de
su aplicación, seguidos por lo que es considerado leyes secundarias, representando
claramente el orden jerárquico; los presupuestos asignados a los Estados y
Municipios, no etiquetan los recursos necesarios para enfrentar los compromisos de
mitigación y adaptación al cambio climático que deben asumir. Ciertamente las
Leyes les confieren a los municipios las atribuciones para la formulación de acciones
para enfrentar el cambio climático, sin embargo, no se lleva a cabo un análisis de
las capacidades e infraestructura con la que cuentan, así como, la percepción
ciudadana en relación a estos temas. Los Atlas de Riesgo ofrecen un panorama
preventivo y reactivo hacia los fenómenos climáticos, con una visión de “desastres
naturales” sin profundizar en los aspectos sociales y ambientales que están
potencializando la vulnerabilidad de los asentamientos humanos que en su mayoría,
son comunidades marginales que no cuentan con la infraestructura básica para su
subsistencia y mucho menos, para enfrentar los impactos derivados del cambio
climático.
Figura 5.- Representación gráfica del marco jurídico de cambio climático en México, basado en la Teoría de Kelsen. Fuente: Elaboración propia. Diseño: Lic. Armando Morales.
40 | P á g i n a
Más allá de lo establecido en el marco regulatorio y las atribuciones conferidas a los
municipios como resultado de la difusión de investigaciones sobre los impactos
provocados por el cambio climático y la preocupación manifiesta por la comunidad
científica, éstos han mostrado un mayor interés por los niveles de emisiones
resultantes de sus actividades cotidianas (Monni, Syri, 2011). Lo anterior es
reforzado por Kennedy, Demoullin, Mohareb (2012) quienes señalan que: “la
mayoría de los gases de efecto invernadero (GEI) puede ser atribuido a las
actividades de producción y consumo de las ciudades” (p. 774), siendo un aspecto
determinante para el diseño de políticas públicas subnacionales.
En este contexto y si en verdad se busca implementar acciones de mitigación, se
tiene que actuar a nivel regional y local para implementar acciones de reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero. Las zonas urbanas, que ocupan el 2%
del total de la superficie terrestre, consumen a través de sus diversos sectores el
75% de los recursos energéticos y emiten el 80% de los gases de efecto invernadero
del mundo, resultando necesario implementar sistemas sencillos de monitoreo,
planeación y ejecución de acciones, estrategias más sostenibles y buenas prácticas
(Asdrubali, et al, 2013).
II.6.2. Gobiernos subnacionales y el cambio climático
La importancia que ocupan los gobiernos locales en materia de cambio climático,
queda claramente establecido por Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU al
señalar que: “los gobiernos locales juegan un papel crítico en la lucha contra el
cambio climático. – Los gobiernos locales y nacionales deben trabajar más de cerca
para luchar contra el cambio climático, si el mundo va a lograr una respuesta efectiva
al problema”. (http://www.pnuma.org/cambio_climatico/TACC.php)
Tal es la importancia que la ONU le confiere a los gobiernos subnacionales, que en
octubre del 2008 proponen llevar a cabo el proyecto Enfoque Territorial del Cambio
Climático, con el objetivo de trabajar con los gobiernos subnacionales de países en
41 | P á g i n a
desarrollo y países con economías emergentes, para incrementar su resiliencia y
reducir su huella de carbono. Para el caso de México, el BM, BID y la FAO,
propusieron la inclusión de los Estados de Tabasco y Chiapas, como ejemplos de
adaptación al cambio climático, en consideración a la alta vulnerabilidad presente
en la zona relacionada con la cuenca del Grijalba-Usumacinta. A la fecha el BID ha
publicado el Estudio de Prefactibilidad y el Diagnóstico Integrado con Identificación
de Áreas Prioritarias, ambos publicados en el 2014.
(http://blogs.iadb.org/cambioclimatico/2014/05/08/adaptacion-ordenamiento-y-
manejo-integral-el-caso-del-sur-de-mexico/
A través de la historia de México, la organización territorial ha pasado por diversas
modificaciones desde la fundación del primer Ayuntamiento en la Villa Rica de la
Veracruz en 1519, hasta los 2,418 municipios que existen en la actualidad.
Conjuntamente con la conformación de los municipios, se les confirieron
atribuciones para la administración territorial.
La legislación de México, establece claramente las facultades para las
administraciones municipales, sin embargo, a pesar de ser el centro de las
actividades locales y el primer contacto que la ciudadanía establece con sus
autoridades, no ocupan un lugar fundamental en el diseño de políticas públicas en
materia de cambio climático.
En este sentido el INECC ha llevado a cabo investigaciones para determinar la
vulnerabilidad de los municipios en el territorio nacional, ha promovido los
inventarios estatales de emisiones y ha promovido la elaboración de los Planes
Estatales de Acción ante el Cambio Climático.
42 | P á g i n a
Capítulo III. Proceso de Investigación
III.1. Objetivo General
Evaluar el diseño del Plan de Acción Climática Municipal, como instrumento de
política pública local en México.
III.2. Objetivos Particulares
1. Analizar los acuerdos internacionales para la adopción de la política nacional
de cambio climático, desde 1992 a la fecha, haciendo énfasis en su definición
con respecto de la participación de los gobiernos subnacionales y las
estrategias para su correcta implementación, particularmente por el orden de
gobierno municipal.
2. Analizar y evaluar el diseño del PACMUN como constituyente de la política
pública municipal; considerando fundamentos jurídicos, definiciones
metodológicas, las estrategias para su difusión y adopción, financiamiento y
mecanismos de seguimiento y evaluación, entre otras variables a considerar.
3. Formular recomendaciones y propuestas que contribuyan al fortalecimiento
de las capacidades institucionales de los municipios del país para su mejor y
más eficaz participación en el diseño e implementación de la política nacional
de cambio climático, así como el fortalecimiento del PACMUN como
instrumento de política pública de cambio climático.
III.3. Hipótesis
El diseño de políticas públicas de cambio climático en los gobiernos subnacionales,
debe considerar las capacidades institucionales, los marcos normativos,
programático y presupuestal, que permita su consolidación como instrumento de la
política pública local para atender la problemática derivada del cambio climático.
43 | P á g i n a
III.4. Metodología
Para el cumplimiento del primer objetivo se llevará a cabo un estudio correlacional
entre los acuerdos internacionales suscritos por el gobierno federal y las decisiones
que han permitido el diseño e implantación de la politica de cambio climatico en el
contexto subnacional, considerando el período de 1992 a la fecha. Así mismo, se
llevará a cabo una revisión del marco normativo de cambio climático en México,
para finalmente abordar la transición de políticas de cambio climático al ámbito
municipal.
Se utilizarán métodos de investigación bibliográfica y documental (planes,
programas, reporte, informes, comunicaciones, revistas y publicaciones tecnicas y
cientificas, etc) de fuentes que puedan aportar información sustantiva acerca de la
definición, implementación y evaluación de la política de cambio climático en el
escenario subnacional de nuestro pais. Con la finalidad de conocer la iniciativa de
ICLEI para el diseño del PACMUN (ver anexo I), se llevará a cabo una entrevista a
profundidad, con responsables del programa, así mismo, se aplicarán cuestionarios
basados en la escala Likert (ver Anexo II), dirigidos a actores relevantes en la
definición e implementación de la politica nacional de cambio climático en el
contexto subnacional. Esto con la intención de obtener información de fuentes
directas que permitan tener la perspectiva directa del pasado, presente y futuro de
la gestión ambiental en el tema de cambio climático en el ámbito subnacional y,
particularmente, en el municipal.
Para el cumplimiento del segundo objetivo, se recurrirá al análisis y evaluación del
proceso de diseño e implementación del PACMUN como instrumento de política
pública en materia de cambio climático en el contexto municipal, a través de la
aplicación del análisis FODA.
El análisis Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) se llevará
a cabo basado en la metodología propuesta Ponce (2007) (ver Anexo III).
44 | P á g i n a
El análisis FODA consiste en realizar una evaluación de los factores fuertes y
débiles que, en su conjunto, diagnostican la situación interna de una organización,
así como su evaluación externa, es decir, las oportunidades y amenazas. También
es una herramienta que puede considerarse sencilla y que permite obtener una
perspectiva general de la situación estratégica de una organización determinada
(Ponce, 2007)
Para ello, se llevará a cabo un taller con por lo menos, 6 municipios, que serán
seleccionados por la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de Veracruz, que
hayan elaborado e implementado el Plan de Acción Climática Municipal. El taller
tendrá una duración de 6 horas, en la sede que se acuerde previamente.
Posteriormente, se llevará a cabo la evaluación de diseño de los Planes de Acción
Climática Municipal, basada en los Términos de Referencia para la Evaluación en
materia de Diseño 2015 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) (ver anexo IV), con las consideraciones específicas
de acuerdo al plan evaluado, el cual se aplicará a el PACMUN de un municipio que
lo haya publicado oficialmente.
Para el cumplimiento del tercer objetivo, con base en los resultados obtenidos del
análisis y del trabajo de campo, se propondrán recomendaciones que contribuyan
al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios del país para
su mejor y más eficaz participación en el diseño e implementación de la política
nacional de cambio climático, así como, propuestas tendientes a fortalecer y
consolidar al PACMUN como instrumento de política pública municipal en materia
de cambio climático.
45 | P á g i n a
Figura 6.- Diagrama Metodológico para el proceso de investigación. Fuente: Elaboración propia.
46 | P á g i n a
Capítulo IV. Resultados
IV.1. Cuestionarios para especialistas en políticas públicas de cambio climático Para la obtención de información sobre la política nacional de cambio climático, se
hicieron llegar vía electrónica 47 cuestionarios, de los cuales se recibieron 17
respuestas, obteniéndose los siguientes resultados.
a) Datos generales:
MUJERES HOMBRES
6 11
OCUPACIÓN CANTIDAD
Servidor Público Federal 5
Servidor Público Estatal 1
Legislador 1
Investigador 7
Consultor 2
Académico 1
TOTAL 17
b) Respuestas:
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
Los acuerdos internacionales suscritos por México han sido determinantes para el diseño e implementación de la Política
Nacional de Cambio Climático.
47 | P á g i n a
¿Por qué?
México se ha comprometido internacionalmente a disminuir sus emisiones
de GEI al año 2050 en 50% respecto a las emisiones del año 2000. Este
compromiso internacional se enmarca en las principales Leyes y Programas
de Cambio Climático del país y ha guiado la política y las medidas de
mitigación del país.
El gobierno federal ha elaborado una estrategia y un programa de cambio
climático y además ha producido todas las comunicaciones nacionales de
cambio climático.
Implican compromisos ineludibles que México ha cumplido, lo que implica el
diseño e implementación de mecanismos de acuerdo con lo establecido en
estos compromisos.
Por ser uno de los países con grandes emisiones de GEI.
Porque han impulsado al Gobierno Mexicano a generar los instrumentos
jurídicos, de planeación y proyectos para hacer frente al cambio climático.
En México los acuerdos internacionales son claves.
Porque la estructura política global está creando condiciones hacia la
economía verde. México no se hay quedado fuera de dicho escenario y ha
formado todos los instrumentos de política ambiental global. Por lo mismo, el
país ha ido haciendo los ajustes para ser parte de dicho orden mundial verde.
Definitivamente porque de lo contrario, México habría avanzado más
lentamente en el tema.
México ha tenido que ajustar sus leyes a políticas internacionales y en
algunas ocasiones ir más allá de lo que contienen los acuerdos para reducir
emisiones.
Porque se vuelven directamente vinculantes.
Compromisos internacionales fuerzan cambios al interior.
Porque establecen obligaciones que tienen carácter de ley.
48 | P á g i n a
¿Por qué?
México es uno de los principales países en establecer una Ley General de
cambio Climático que contribuya a cumplir las metas internacionales que ha
suscrito.
Si porque responden y se han enmarcado en la ley general de cambio
climático.
Si, en función a los procedimientos legislativos aplicables, México ha venido
incorporando de forma consistente los Acuerdos a su marco regulatorio.
En política internacional sí, en implementación y fondos destinados a tal fin,
no.
Considero que el marco jurídico mexicano es el adecuado.
No ha sido correcta porque se comenzó a gestionar el tema de CC mucho
antes de que se tuviesen capacidades institucionales para siquiera reportar
las acciones realizadas en México. La promulgación de la Ley General de CC
se dio 20 años después de que México firmara la CMNUCC en Rio de
Janeiro, en ese sentido la ley ha creado criterios específicos de aplicación en
la materia y ello da sustento a la actividad internacional de México en el
ámbito internacional.
El marco jurídico es perfectible y definitivamente no consideró un
presupuesto para su aplicación. El marco carece de fuerza sin la
transversalidad necesaria para temas de cambio climático y no considera
tampoco los costos colaterales de las estrategias, límites, etc. de cada una
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
La inclusión de estos acuerdos por parte del Gobierno Mexicano en el marco juridico normativo ha sido correcta
49 | P á g i n a
de éstas (cuánto cuesta cambiar luminarias, como si esto fuera suficiente, sin
considerar que el cableado sea adecuado, los postes necesiten reemplazo,
no tienen equipo para instalar, mantener y cambiar las luminarias, etc).
Ha sido correcta pero no suficiente. Falta más acceso a la justicia ambiental
y en general la Ley General de Cambio Climático ha sido determinante para
establecer metas a mediano y largo plazo.
La inclusión a nivel de estados y municipios aún no se ha logrado por
completo.
Correcto o incorrecta, las negociaciones han conducido a una Ley General
sobre CC.
Porque así lo determina el marco jurídico
¿Por qué?
Los acuerdos y convenios internacionales establecen metas que
corresponden a las emisiones nacionales. Sin embargo, dentro de las
estrategias de adaptación y de mitigación se hace referencia al municipio
como la unidad de análisis, así mismo, dentro del mapa de vulnerabilidad al
cambio climático se tomó en cuenta esta unidad.
Si en el orden federal y hasta cierto punto en el estatal y menos en el
municipal.
0
1
2
3
4
5
Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
Los acuerdos y convenciones internacionales en materia de cambio climático han promovido el desarrollo de capacidades
institucionales de los tres órdenes de gobierno.
50 | P á g i n a
Hasta el momento el Gobierno Federal solamente ha atendido el ámbito de
sus competencias y las capacidades locales se desarrollan por motivación
propia de los gobiernos locales, pero sin apoyos ni compromiso del Gobierno
Federal.
Porque sólo están los escritos en acuerdos y no se ha hecho el esfuerzo
multinstitucional que se requiere para lograrlo en los tres órdenes de
gobierno.
En materia de adaptación no han servido de nada. En buena medida porque
el gobierno nacional y los estatales no saben cómo diseñar ni implementar
medidas concretas. Vaya, ni retórica eficiente tienen.
Con limitaciones y contradicciones.
Me parece que sí han ayudado estos acuerdos internacionales, cada vez se
desarrollan más capacidades en torno al tema de cambio climático.
Nada ha producido el desarrollo de capacidades.
Esto no es posible porque los ámbitos subnacionales no forman parte de la
CMNUCC.
Definitivamente esto no es correcto para los gobiernos subnacionales. En
muchas entidades y ya no se diga en los municipios, las capacidades son
pobres o inexistentes. Los poderes fácticos, establecen servidores públicos
que no necesariamente están preparados para el tema o siquiera les interesa
y esto es realmente el factor determinante para que se construya y
fortalezcan las capacidades institucionales subnacionales.
La Ley General de Cambio Climático ha sido determinante en el cambio de
políticas, pero surgió por una necesidad internacional y nacional por lo que
ha sido imperante realizar cambios a todos los niveles.
Realmente se ha promovido muy poco y el que se ha promovido ha sido a
través de agencias de cooperación internacional.
Esto en realidad ha sido al revés. Cambio climático se generó en el Centro
de Ciencias de la Atmósfera y después se llevó a la agenda gubernamental.
Porque ha dado lugar a que se tenga asistencia técnica especializada de
otros países.
51 | P á g i n a
¿Por qué?
Diversos organismos internacionales como el Panel Intergubernamental ante
el Cambio Climático (PICC), ICLEI Canadá, entre otros, han aportado guías
metodológicas para el desarrollo de PACMUNES a nivel municipal que
permitan contribuir con acciones locales en enfrentar el cambio climático, sin
embargo, estos acuerdos y guías no establecen obligaciones particulares
para los municipios.
Si permiten, pero es sumamente difícil hacerlo en el plano local o municipal
porque los gobiernos locales carecen de capacidades de todo tipo
especialmente profesionales.
El compromiso es para el país, independientemente de la estructura interna
de gobierno. Existen iniciativas más congruentes y solidas en el ámbito de
gobiernos locales que del gobierno federal como son los casos de los
Municipios de Leon, Guanajuato, Centro, Tabasco, Chihuahua entre otros.
todos ellos con iniciativas propias sin respaldo del gobierno federal.
Los acuerdos internacionales lo establecen, sin embargo, en el nivel nacional
poco se ha hecho para implementarlos. Un ejemplo de ello son los PEACC´s,
existen, sin embargo, no son considerados ni siquiera a nivel estatal.
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1
2
3
4
5
6
7
Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
Los acuerdos y convenciones internacionales permiten establecer obligaciones para incorporar a estos órdenes de
gobierno de una manera más decidida en el diseño e implementación de la política nacional de cambio climático.
52 | P á g i n a
Hay acuerdos vinculantes y otros no. En materia de adaptación al cambio
climático no existe ninguna obligación más allá de los deseos expresados en
los INDC´s.
Aunque no hay nada vinculatorio para ello.
Sí, porque aunque los Gobierno Locales no participan en las Conferencias
de las Partes de la UNFCC, hay mecanismos para incorporar el trabajo de
los Gobiernos Locales.
Esto no es posible porque los ámbitos subnacionales no forman parte de la
CMNUCC.
Las convenciones internacionales establecen obligaciones para las partes,
que son los países, pero no determinan más allá de las fronteras de
soberanía de cada uno. Depende de México cómo incluir a sus estados y
municipios y para esto está la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
En realidad, por medio de la LGCC es como se establecen las obligaciones,
en materia internacional se tocan puntos generales y en su mayoría
nacionales, aunque los estados a nivel internacional han jugado un papel
importante en el establecimiento de acuerdos y metas de reducción de
emisiones.
Se espera que a partir de los INDC´s se derivan diversas obligaciones que
los Estados y Municipios concretas.
Una vez adquirido el compromiso se obliga el gobierno a cumplirlo.
Ayuda, pero no es determinante.
53 | P á g i n a
¿Por qué?
El papel del municipio es fundamental en el diseño e instrumentación de
políticas de cambio climático, por una parte, contribuyen a mitigar emisiones
de diferentes sectores económicos locales lo que permite mejorar la calidad
de vida de la población local, por otra parte, puede instrumentar de mejor
manera las políticas de adaptación, haciendo congruente las políticas
municipales de uso de suelo y de asentamientos humanos con la adaptación
al cambio climático.
Es fundamental en especial en los municipios donde hay mayoría de
población en localidades urbanas y en aquellos que pertenecen a zonas
metropolitanas.
Es precisamente en el ámbito local donde existen los mayores retos y donde
las acciones tienen mayores repercusiones; sin embargo, el tema es
"coptado" por el gobierno federal y no favorece el desarrollo de capacidades
locales.
Porque son uno de los factores primordiales para lograrlo.
Depende del tipo de acción y medida. Hay de competencia estatal (reducción
de emisiones de GEI) y otros de competencia municipal como la planeación
y ordenamiento del uso de suelo, etc.
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2
4
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8
10
12
Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
El papel que juega o debiera jugar el municipio, es fundamental en el diseño e implementación de políticas de cambio climático
a partir de la publicación de la Ley General de Cambio Climático.
54 | P á g i n a
Si podría serlo, pero no hay obligaciones para los municipios. Las metas son
aspiracionales.
Sí es fundamental porque muchas actividades las regula directamente los
Ayuntamientos.
No sucede así, pero sólo por el uso de suelo así debería ser.
Más que ser importante, el asunto es que cumplan con sus funciones
legalmente establecidas en la LGCC.
Creo que en la teoría esto es muy lindo, pero definitivamente en la realidad
es otra cosa. El municipio tiene únicamente 3 años y problemas infinitamente
muy grandes a sus propias capacidades porque no tiene dinero, personal
capacitado, ni tiempo suficiente y esto se repite cada tres años. Armar al
municipio con herramientas legales, territoriales y económicas para que
pueda enfrentar mejor los retos y vulnerabilidades que le pone el cambio
climático (presentes y futuras) sería lo mejor. Pero también aquí entra el
cabildo y los regidores que tengan sus propias agendas para la toma de
decisiones. Por ejemplo, no permitir asentamientos humanos irregulares en
zonas de alta vulnerabilidad, generar el cobro y mejoramiento del servicio
integral del órgano operador de los recursos hídricos, y esto se aplica
también a los residuos urbanos, sanear el sistema de transporte urbano y
mejorarlo substancialmente con energía limpia ...son algunos ejemplos en
los que hay muchos intereses (cabildo, regidores, diputados y sindicatos).
Por supuesto, es indispensable contar con la participación de los municipios,
de lo contrario la política estatal y a su vez, la política nacional, no serán
suficientes para el logro de las metas establecidas en la propia ley. Son los
encargados de dar vida a las políticas públicas.
Debido a que la operación y ejecución de muchas acciones son directamente
facultad de los Municipios, muchas de las acciones se deberán llevar a cabo
desde estos niveles.
La adaptación se tendrá que realizar a nivel municipal.
Gran parte de las medidas de mitigación y de adaptación son de carácter
local y tienen que ver con el marco de actuación de los ayuntamientos.
55 | P á g i n a
¿Por qué?
Existen algunos obstáculos de infraestructura como contar con estaciones de
monitoreo en los municipios, así mismo, no todos los municipios cuentan con
las mismas capacidades de personal y administrativas.
De todo tipo y en especial en los urbanos principalmente porque carecen de
capacidad administrativa, recursos humanos y financieros.
Existen los mismos obstáculos que en el gobierno federal o los estatales,
falta de seriedad, continuidad y conocimiento técnico. Fundamentalmente
falta de voluntad y compromiso político. El tema sigue siendo solamente un
tema de discurso oficial.
Sí existen obstáculos, pero más por desconocimiento que por restricciones.
Es importante fortalecer las capacidades de los funcionarios públicos y creo
que con conocimiento se pueden ir quitando los obstáculos.
El modelo del Sistema Nacional de Cambio Climático se ha buscado replicar
hasta en los municipios, no cuentan con recursos financieros, no hay
recursos humanos para hacer el programa municipal de CC (solo por
enumerar algunas restricciones).
Así es, uno de ellos son los recursos públicos, los municipios y los estados
pueden establecer impuestos locales, pero no lo hacen por diversas razones.
A nivel internacional ha habido una gran crisis económica y ello resulta un
importante obstáculo para que los municipios reciban apoyo de otros países.
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Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
Existen gran cantidad de obstáculos, restricciones y limitaciones que dificultan la consolidación del municipio como
agente activo el diseño de la política nacional de cambio climático.
56 | P á g i n a
Aun es necesario fortalecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno,
los presupuestos asignados a los Municipios son escasos y hay una gran
necesidad de fortalecer las capacidades, áreas específicas en para atender
estos temas en los municipios, así como recursos humanos suficiente.
Falta mucha capacitación.
Falta de recursos, períodos cortos de las administraciones, muy limitada
capacidad técnica.
¿Por qué?
Es necesario que todos los municipios cuenten con un PACMUN, de manera
que puedan mitigar emisiones de manera local e instrumentar medidas de
adaptación en la población vulnerable.
No todos. Solo aquellos que tienen ciertas características que los hacen
grandes emisores o muy vulnerables.
Efectivamente, ese es uno de los compromisos derivados de la CCC que
debe de desarrollar el gobierno nacional, no es una iniciativa del gobierno
federal, es un compromiso internacional como País.
No necesariamente, si existiera un esfuerzo por parte de los líderes estatales
en poder crear las interrelaciones para lograrlo.
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Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
Los municipios deben contar con un Programa Municipal de Cambio Climático.
57 | P á g i n a
Eso pareciera ser, aunque en la práctica no tiene facultades ni capacidades
para hacerlo.
Idealmente sí, pero pueden tener políticas para atender dicho problema sin
tener articulado un plan de acción.
Sí, porque les ayuda a planear sus actividades y a coordinarse de manera
adecuada con las diferentes áreas del Ayuntamiento.
Porque eso dice la LGCC.
Si los OETs ya tienen esta parte del cambio climático, con una escala 1:10
000 - 1:5 000 entonces sería más fácil que los municipios sepan qué hacer y
cómo hacerlo. Lo que requerirían entonces es, de la mano de los gobiernos
estatales y federal, es plantear las mejores estrategias para mitigación y
adaptación, considerando los presupuestos a invertir, los tiempos para
ejecutar y los beneficios y beneficiarios.
De acuerdo, aunque si la política estatal está bien determinada sería
suficiente aplicar las políticas exclusivas de los municipios. Para mejor
comprensión e identificación de las necesidades de cada municipio sería
recomendable que contaran con su programa y mejoren el logro de las
metas.
Es una obligación. En el caso de la Ciudad de México, la Ley de Mitigación y
Adaptación del Cambio Climático para el Desarrollo Sustentable del DF;
establece que las 16 Delegaciones deben contar con programas.
Para darle sentido a las acciones y promover la obtención de recursos.
58 | P á g i n a
¿Por qué?
El marco regulatorio a nivel Federal fortalece el ámbito municipal para
establecer medidas contra el cambio climático, sin embargo, el periodo de
gestión municipal y la falta de leyes locales dificulta la instrumentación de
políticas. De la misma manera, no se contemplan recursos específicos a nivel
federal para la puesta en marcha de proyectos municipales.
De acuerdo, pero faltan elementos más ad -hoc para eliminar barreras
administrativas y desarrollar mecanismos de coordinación horizontales entre
vecinos.
Sin duda es un elemento relevante, aunque no es el único, lo más importante
es el compromiso y voluntad política que no solo defina instrumentos
jurídicos, sino que también asigne recursos financieros para desarrollo de
capacidades, diseño de estrategias y aplicación de acciones.
No, de hecho, una gran mayoría de los PEACC, son reportes técnicos, más
que documentos de diseño aplicados a la política pública.
En principio sí, aunque eso no necesariamente está pasando en todos los
casos.
Sí, porque en la Ley General de Cambio Climático se establecen las
atribuciones de Entidades Federativas y Municipios.
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Totalmente endesacuerdo
En desacuerdo Ni de acuerdo nien desacuerdo
De acuerdo Totalmente deacuerdo
El marco regulatorio en materia de cambio climático, fortalece el diseño e implementación de políticas de cambio climático a
nivel estatal y municipal.
59 | P á g i n a
A nivel federal la LGCC les da responsabilidades a los 3 niveles de gobierno.
Algunas de las leyes estatales profundizan las responsabilidades de los
municipios, pero no les dotan de los instrumentos para la implementación de
dichos mandatos.
No necesariamente. La mayoría de los estados no tienen una instancia de
gobierno designada para que jurídicamente pueda abordar el tema legal y
económicamente. Las leyes de cambio climático que existen no están
alineadas ni son consistentes con la legislación nacional (no tienen
evaluación de impactos regulatorios) por lo que su aplicación puede caer en
la inconstitucionalidad o ser obsoletas. Si el Plan Estatal de Desarrollo
contempla la política transectorial del cambio climático, entonces hacia todos
los sectores y gobiernos municipales se puede trabajar. Pero primero hay
que armonizar y mejorar esos marcos regulatorios estatales.
Por supuesto, la LGCC establece importantes obligaciones en materia de
adaptación y mitigación, con ello los estados y municipios tienen tareas que
implementar y adecuar a cada una de sus necesidades y sobretodo conocer
la vulnerabilidad de su estado y sus municipios.
Fortalece el diseño al ser una obligación; sin embargo, no se cuentan con
lineamientos establecidos para el diseño del mismo y mucho menos para los
procesos de implementación. En el 2015 SEMARNAT presento una guía de
Elementos Mínimos que establece las bases de los programas, sin embargo,
esto es a nivel entidades federativas.
No es suficiente.
60 | P á g i n a
IV.2. Evaluación de diseño del Plan de Acción Climática del Municipio de Poza Rica, Ver., aplicando los Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de Diseño 2015 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ANÁLISIS DE LA CREACIÓN Y DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
Con base en la identificación que la dependencia, entidad y/o la unidad responsable
del programa hayan realizado del problema o necesidad que se espera resolver con
la ejecución del programa se debe realizar un análisis que permita contestar las
siguientes preguntas:
1. El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está
identificado en un documento que cuenta con la siguiente información:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una
situación que puede ser revertida.
b) Se define la población que tiene el problema o necesidad.
c) Se define el plazo para su revisión y su actualización.
NIVEL CRITERIOS
2 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema cumple con al menos una de las características establecidas en la
pregunta.
SI, el PACMUN analizado desarrolla en la Introducción una descripción detallada de
aspectos geográficos, ecológicos y poblacionales del municipio. Al abordar la
dinámica económica del territorio, se hace una descripción histórica del desarrollo
de la industria petroquímica y el uso de los recursos ambientales señalando el
impacto resultado del cambio de uso de suelo, así como el impacto en los recursos
ambientales. En el apartado Consumo de recursos, se analiza el uso de energía,
consumo de agua, emisiones atmosféricas, manejo de residuos, tratamiento de
aguas con los impactos correspondientes. Posteriormente se abordan aspectos
sociodemográficos indicando los impactos provocados por el crecimiento de los
centros poblacionales, desigualdad social, actividad industrial, descarga de aguas
residuales, entre otros. Si bien no se dedica un capítulo específicamente al tema de
impacto ambiental asociado al cambio climático, se presentan claramente los
problemas ambientales que enfrenta el municipio.
61 | P á g i n a
En el Marco Teórico se desarrollan conceptos como efecto invernadero, inventario
de gases de efecto invernadero, mitigación, vulnerabilidad, adaptación, que sin
tener una gran profundidad al abordar dichos temas, establece con claridad el
problema que representa el cambio climático.
El programa justifica la importancia de contar con un Plan de Acción Climática
Municipal, e identifica claramente los sectores responsables de las emisiones e
impactos ambientales, así mismo, identifica algunos de los sectores más
vulnerables. Sin embargo, no establece plazos para su revisión y su actualización.
2. Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que
describa de manera específica:
a) Causas, efectos y características del problema.
b) Cuantificación y características de la población que presenta el problema.
e) Ubicación territorial de la población que presenta el problema.
d) El plazo para su revisión y su actualización.
NIVEL CRITERIOS
3
El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten conocer la situación del problema que pretende atender, y
El diagnóstico cumple con dos de las características establecidas en la pregunta.
SI, el PACMUN hace una descripción de las causas, efectos y características del
problema en el apartado de Introducción, donde se describen claramente aspectos
poblacionales, la ubicación e identifica algunos de los sectores más vulnerables al
cambio climático, haciendo un diagnóstico claro de los problemas ambientales
resultado de las actividades económicas y la dinámica poblacional del territorio. Sin
embargo, no establece el plazo para su revisión y su actualización.
62 | P á g i n a
3. ¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el
tipo de intervención que el programa lleva a cabo?
NIVEL CRITERIOS
2
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del problema.
En el apartado del Marco Teórico, se desarrolla el Contexto Internacional y Nacional
en materia de cambio climático que llevaron al establecimiento de una Política
Nacional de Cambio Climático y cómo ICLEI promueve la implementación de los
Planes de Acción Climática Municipal, con el respaldo técnico del INECC y el
financiamiento de la Embajada Británica para un periodo del 2011-2013. En este
mismo apartado se exponen los beneficios de participar en el PACMUN,
presentando justificación teórica señalando instrumentos como la Estrategia
Nacional de Cambio Climático 2007, el Plan Especial de Cambio Climático 2008-
2012 y los Planes Estatales de Cambio Climático, citando documentos
desarrollados por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático.
Complementariamente, se justifica la intervención desarrollando el Marco Jurídico
que sustenta la elaboración del PACMUN, establecido en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Planeación, Constitución Política del Estado
de Veracruz de Ignacio de Llave, Ley de Planeación para el Estado y Municipios,
Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz, Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente, Ley General de Cambio Climático, Ley General de
Desarrollo Forestal Sustentable, Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la
Energía, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, Ley
Estatal de Protección Ambiental, Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los
Efectos del Cambio Climático, Ley de Prevención y Gestión integral de Residuos
Sólidos Urbanos y de Manejo Especial para el estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave, Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
63 | P á g i n a
ANÁLISIS DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LAS METAS Y
ESTRATEGIAS NACIONALES
4. El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa
sectorial, especial, institucional o nacional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa,
sectorial, especial, institucional o nacional por ejemplo: población objetivo.
b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de
alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional.
NIVEL CRITERIO
4
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, especial, institucional o nacional, y
Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta, y
El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional.
SI, el programa describe en el apartado 3.2. Alineación con los Instrumentos de
Planeación Nacional, Estatal y Municipal, los siguientes aspectos:
a) El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.- objetivo 10 se establece la
reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a través de
estrategias como impulsar la eficiencia y tecnologías limpias. En el objetivo
11 se establece el impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio
climático, con estrategias como promover la inclusión de los aspectos de
adaptación al cambio climático en la planeación y que hacer de los distintos
sectores de la sociedad, evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al
cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas
ecológicos. En el objetivo 12 se busca reducir el impacto ambiental de los
residuos, para lo cual se requerirá favorecer la valorización de los residuos,
así como el diseño y construcción de infraestructura apropiada que permita
la recolección, separación, reciclaje y disposición final de éstos, a su vez se
buscará impulsar la participación del sector privado en proyectos de reciclaje,
separación de basura, reutilización y confinamiento de desechos, y creación
64 | P á g i n a
de centros de acopio. En el objetivo 14 se buscará desarrollar en la sociedad
mexicana una sólida cultura ambiental orientada a valorar y actuar con un
amplio sentido de respeto a los recursos naturales, para que los ciudadanos
de todas las regiones y edades valoren el medio ambiente, comprendan el
funcionamiento y la complejidad de los ecosistemas. Para esto será
necesario incorporar la educación ambiental en todos los niveles y
modalidades del Sistema Educativo Nacional, propiciando que trascienda
hacia la sociedad en general.
b) Estrategia Nacional de Cambio Climático.- identifica medidas, precisa
posibilidades y rangos de reducción de emisiones, propone estudios
necesarios para definir metas más precisas de mitigación y esboza las
necesidades del país para avanzar en la construcción de capacidades de
adaptación. Aunque la ENACC se centra en la esfera de competencia de la
Administración Pública Federal, contribuye con ello a un proceso nacional,
amplio e incluyente, basado en la construcción de consensos
gubernamentales, corporativos y sociales.
c) Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012.- este programa busca
que México amplíe su respuesta frente a este desafío global, tanto en su
vertiente de mitigación, que consiste en el control y la reducción de las
emisiones, como en la de adaptación, que abate la vulnerabilidad y limita los
impactos negativos del cambio climático.
65 | P á g i n a
5. ¿Con cuáles metas y objetivos, así como estrategias transversales del
Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el objetivo sectorial,
especial, institucional o nacional relacionado con el programa?
El PACMUN de Poza Rica se alinea con los instrumentos de planeación federal
resaltando lo siguientes aspectos:
PND1: Desarrollo Humano Sustentable, Objetivo No. 8 Asegurar la
sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los
mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento
racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo
económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida
de las generaciones futuras. Eje 4. Sustentabilidad Ambiental, 4.1. Agua,
Objetivo 1., Estrategia 1.1., 1.2, 1.3., Objetivo 2, Estrategia 2.1., 2.2., 2.3.,
2.4.; 4.2. Bosques y Selvas, Objetivo 3, Estrategia 3.1., 3.2., 3.3., 3.4., 3.5.,
3.6.; 4.3. Biodiversidad, Objetivo 4, Estrategia 4.1., 4.2., 4.3., Objetivo 5,
Estrategia 5.1., 5.2., 5.3; 4.4. Gestión y Justicia en Materia Ambiental,
Objetivo 6, Estrategia 6.1., 6.2., 6.3., 6.4., Objetivo 7, Estrategia 7.1., Objetivo
8, Estrategia 8.1., 8.2.; 4.5. Ordenamiento Ecológico, Objetivo 9, Estrategia
9.1., 9.2., 9.3., 4.6. Cambio Climático, Objetivo 10, Estrategia 10.1., 10.2.,
10.3., 10.4., Objetivo 11, Estrategia 11.1, 11.2., 11.3., 11.4.; 4.7. Residuos
Sólidos y Peligrosos, Objetivo 12, Estrategia 12.1., 12.2., 12.3., 12.4., 4.8.
Investigación Científica Ambiental con Compromiso Social, Objetivo 13,
Estrategia 13.1., 13.2., 13.3.; 4.9. Educación y Cultura Ambiental, Objetivo
14, 14.1., 14.2.
ENCC2: 2.1. Generación y Uso de Energía.- reducir las emisiones de GEI a
la atmósfera, mediante patrones de generación de consumo de energía cada
vez más eficientes y que dependan menos de la quema de combustibles
fósiles. 2.2. Vegetación y Uso del Suelo.- Se identifican oportunidades para
implementar posibles acciones de mitigación en el manejo y la conservación
de los recursos forestales y en las prácticas agropecuarias, durante la
1 Gobierno de la República, 2007. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, 323 pp. 2 Gobierno de la República, 2007. Estrategia Nacional de Cambio Climático 2007, 163 pp.
66 | P á g i n a
presente administración. 3.1. Vulnerabilidad.- es necesario fomentar la
transversalidad de las políticas públicas con una perspectiva de planeación
espacial de la economía, coordinar acciones entre los tres órdenes de
gobierno y sumar esfuerzos con la iniciativa privada, las organizaciones de
la sociedad civil y las instituciones de investigación.
PECC3: Objetivo 3.1.2 Promover el desarrollo de políticas y elaboración de
atlas estatales para el reordenamiento de la población expuesta a riesgo
hacia zonas de menor vulnerabilidad, de acuerdo con la información
disponible en los atlas elaborados por diversas dependencias federales.
Objetivo 4.4.1 Fortalecer la concurrencia de esfuerzos federales y estatales
en materia de combate al cambio climático, a fin de fortalecer el desarrollo
de capacidades en las entidades federativas. Objetivo 4.4.4 Fortalecer las
capacidades, en los tres órdenes de gobierno, sobre conocimientos,
elementos normativos, conceptos, metodologías y aplicación práctica para el
desarrollo de programas estatales de cambio climático. Objetivo 4.4.6 Dar a
conocer las acciones de mitigación y adaptación que la APF y los gobiernos
estatales llevan a cabo, a fin de que la sociedad y sus organizaciones
participen en ellas.
6. ¿Cómo está vinculado el Propósito del programa con los Objetivos del
Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015?
Al celebrarse la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el mes de septiembre
del año 2000, los líderes de los 189 países participantes, acordaron metas y
objetivos que pudieran ser medidos con plazos definidos, para la atención de
diversas problemáticas dentro de las que se encuentra el Objetivo 7 que establece
garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.4 El PACMUN de Poza Rica se
vincula indirectamente Meta 7A: Incorporar los principios del desarrollo sostenible
3 DOF, 2009. Programa Especial de Cambio Climático 2009-20012, Diario Oficial de la Federación Publicado el 28 de agosto del 2009, 110 pp. 4 Recuperado de http://www.cinu.mx/minisitio/ODM8/los_8_objetivos_del_milenio.
67 | P á g i n a
en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del
medio ambiente.
* Emisiones de dióxido de carbono (totales, per cápita y por cada dólar del producto
interno bruto (PPA)) y consumo de sustancias que agotan la capa de ozono.
En el informe presentado por las Naciones Unidas en el año 2015, señala que:
“prácticamente se han eliminado las sustancias que agotan la capa de ozono desde
1990, y se espera que la capa de ozono se recupere a mediados de este siglo”.5
El PACMUN de Poza Rica, propone una meta estimada de reducción de 32,700 ton
de CO2eq, lo que representa el 3% de las emisiones de GEI en un periodo de gestión
de 3 años, con respecto a las emisiones calculadas para el inventario del año 2010.
ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN POTENCIAL, OBJETIVO
7. Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos
oficiales y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente
información y características:
a) Unidad de medida.
b) Están cuantificadas.
c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información.
d) Se define un plazo para su revisión y actualización.
No, el PACMUN de Poza Rica desarrolla en el apartado de Introducción, aspectos
Socio-Económicos, profundizando en la Dinámica demográfica y social, aportando
datos poblacionales que describen claramente la situación poblacional del
municipio, sin embargo, no define la población potencial y objetivo con unidad de
medida. Cabe mencionar que se establecen claramente las Metas de Mitigación se
señala su descripción, objetivos, plazo de realización y su jerarquización.
Para el caso de las medidas de Adaptación se señalan los sectores beneficiados,
los implementadores responsables y el nivel de aplicabilidad para el municipio.
5 ONU. 2015. Objetivos del Milenio Informe 2015. Nueva York. 72 pp.
68 | P á g i n a
Las metas están cuantificadas, sin contar con una metodología, ni define los plazos
para su revisión y actualización.
8. ¿El programa cuenta con información sistematizada que permite
conocer la demanda total de apoyos y las características de los
solicitantes? (socioeconómicas en el caso de personas físicas y
especificas en el caso de personas morales).
No, el programa no considera otorgar apoyos a personas físicas y personas morales
tal y como lo establece la CONEVAL.
El PACMUN de Poza Rica plantea como objetivo: Impulsar las acciones
contempladas en la Legislación ambiental de índole Federal, Estatal y Municipal
para usar racionalmente los recursos naturales y moderar el uso de los combustibles
fósiles, el objetivo es mitigar los gases de efecto invernadero y la conservación del
medio ambiental, por lo cual no se cumple con los criterios establecidos en los
Términos de Referencia.
En las medidas de mitigación se señala el sector al cual están dirigidas, como son:
comercial, transporte, residencial, desechos. De igual manera en el apartado 9.
Identificación de las principales Medidas de Adaptación, se identifica el sector
beneficiado. Las metas son claras en el apartado de mitigación, adaptación y riesgo,
las cuales se basan en un Inventario de Emisiones, así como el sector participante
y el sector beneficiado.
Mecanismos de elegibilidad
9. ¿El programa cuenta con mecanismos para identificar su población
objetivo? En caso de contar con estos, especifique cuáles y qué
información utiliza para hacerlo.
No, el PACMUN no identifica específicamente su población objetivo, los beneficios
de la aplicación de las medidas de mitigación y adaptación, repercuten en la calidad
69 | P á g i n a
de vida de los habitantes del municipio de Poza Rica, por lo cual, el impacto es
indirecto ya que no se consideran apoyos específicos para la población.
10. El programa cuenta con una estrategia de cobertura documentada
para atender a su población objetivo con las siguientes
características:
a) Incluye la definición de la población objetivo.
b) Especifica metas de cobertura anual.
c) Abarca un horizonte de mediano y largo plazo.
d) Es congruente con el diseño del programa.
NIVEL CRITERIO
3 La estrategia de cobertura cuenta con tres de las características establecidas.
Si, el PACMUN de Poza Rica, si bien no define la población objetivo basado en el
concepto determinado por la CONEVAL, especifica en su apartado 5.4. Metas, una
Meta General, y metas por cada uno de los objetivos que plantea. Así mismo, en el
apartado 7. Diagnóstico e Identificación de las Principales medidas de Mitigación de
emisiones de GEI en el Municipio, especifica las metas por sector y se identifica el
plazo para su realización a corto y mediano plazo. Los objetivos, metas y plazos,
muestran congruencia con el diseño del programa.
11. Los procedimientos del programa para la selección de beneficiarios
y/o proyectos tienen las siguientes características:
a) Incluyen criterios de elegibilidad claramente especificados, es decir, no existe
ambigüedad en su redacción.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Están difundidos públicamente.
No, el PACMUN no genera un padrón de beneficiarios ya que no considera la
entrega de apoyos directos ni define una población objetivo, no se genera una base
de datos por lo que no cumple con las características antes mencionadas.
70 | P á g i n a
12. Los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las
solicitudes de apoyo cuentan con las siguientes características:
a) Corresponden a las características de la población objetivo.
b) Existen formatos definidos.
e) Están disponibles para la población objetivo.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
No, el PACMUN no requiere generar un documento administrativo para recibir,
registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo ya que no considera la entrega de
apoyos directos, por lo cual no cumple con ninguna de las características antes
mencionadas.
PADRÓN DE BENEFICIARIOS Y MECANISMOS DE ATENCIÓN
Padrón de beneficiarios
13.Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos
del programa (padrón de beneficiarios) que:
a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento
normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Esté sistematizada.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.
No, el programa no genera un padrón de beneficiarios, por lo cual no cumple con
los aspectos arriba mencionados, tal y como se ha mencionado en las preguntas 7-
12.
Mecanismos de atención y entrega del apoyo
14. Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios
tienen las siguientes características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
71 | P á g i n a
d) Están apegados al documento normativo del programa.
No, el programa no cuenta con procedimientos documentados para otorgar los
apoyos a los beneficiarios, ya que el PACMUN no considera la entrega de apoyos
directos ni define población objetivo, por lo tanto los procedimientos no cuentan con
las características establecidas en la pregunta.
15.Si el programa recolecta información socioeconómica de sus
beneficiarios, explique el procedimiento para llevarlo a cabo, las
variables que mide y la temporalidad de las mediciones.
No, tal y como se ha mencionado de las preguntas 7-14, el PACMUN no considera
la entrega de apoyos directos por lo cual no cuenta con procedimientos para
recolectar la información socioeconómica de los beneficiarios.
EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA
RESULTADOS
De la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados
16. Para cada uno de los Componentes de la MIR del programa existe
una o un grupo de Actividades que:
a) Están claramente especificadas, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Están ordenadas de manera cronológica.
c) Son necesarias, es decir, ninguna de las Actividades es prescindible para producir
los Componentes.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos los
Componentes.
No, el PACMUN no considera Matriz de Indicadores por Resultados, por lo cual no
cumple con ninguna de las consideraciones para responder esta pregunta.
72 | P á g i n a
17. Los Componentes señalados en la MIR cumplen con las siguientes
características:
a) Son los bienes o servicios que produce el programa.
b) Están redactados como resultados logrados, por ejemplo becas entregadas.
c) Son necesarios, es decir, ninguno de los Componentes es prescindible para
producir el Propósito.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos el
Propósito.
No, al no contar con la Matriz de Indicadores por Resultados, no cumple con las
características mencionadas.
18. EI Propósito de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Es consecuencia directa que se espera ocurrirá como resultado de los
Componentes y los supuestos a ese nivel· de objetivos.
b) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
c) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
d) Está redactado como una situación alcanzada, por ejemplo: morbilidad en la
localidad reducida.
e) Incluye la población objetivo.
No, el plan no considera MIR, dentro de su metodología, por lo que no se cumple
con ninguna de las características correspondientes para responder esta pregunta.
19. El Fin de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Está claramente especificado, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Es un objetivo superior al que el programa contribuye, es decir, no se espera que
la ejecución del programa sea suficiente para alcanzar el Fin.
c) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
d) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
e) Está vinculado con objetivos estratégicos de la dependencia o del programa
sectorial.
73 | P á g i n a
No, el PACMUN no considera MIR dentro de su metodología, por lo que imposibilita
cumplir con las características establecidas para responder la pregunta.
20. ¿En el documento normativo del programa es posible identificar el
resumen narrativo de la MIR (Fin, Propósito, Componentes y
Actividades)?
No, tal y como se menciona en las preguntas 16 – 19 el PACMUN no desarrolla la
MIR, por lo que no cumple con los criterios considerados en esta pregunta.
De la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para resultados
21. En cada uno de los niveles de objetivos de la MIR del programa (Fin,
Propósito, Componentes y Actividades) existen indicadores para medir
el desempeño del programa con las siguientes características:
a) Claros.
b) Relevantes.
c) Económicos.
d) Monitoreables.
e) Adecuados.
No, al no considerar la MIR dentro de las metas que persigue el PACMUN, no se
muestran los indicadores del programa no se cumple con las características
descritas.
22. Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con
la siguiente información:
a) Nombre.
b) Definición.
c) Método de cálculo.
d) Unidad de Medida.
e) Frecuencia de Medición.
f) Línea base.
74 | P á g i n a
g) Metas.
h) Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular o nominal).
No, el PACMUN no cuenta con Fichas Técnicas de los indicadores.
23. Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las
siguientes características:
a) Cuentan con unidad de medida.
b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas.
c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y
financieros con los que cuenta el programa.
No, tal y como se mencionó en las preguntas 16-22, el PACMUN no cuenta con
MIR, por lo que no se cuenta con indicadores que permitan cumplir con alguna de
las características antes mencionadas.
24. Cuántos de los indicadores incluidos en la MIR tienen especificados
medios de verificación con las siguientes características:
a) Oficiales o institucionales.
b) Con un nombre que permita identificarlos.
c) Permiten reproducir el cálculo del indicador.
d) Públicos, accesibles a cualquier persona.
No, el PACMUN no cuenta con indicadores con medios de verificación
especificados por lo que no se cumple con ninguna de las características que
responden esta pregunta.
25. Considerando el conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de
verificación, es decir, cada renglón de la MIR del programa es posible
identificar lo siguiente:
a) Los medios de verificación son los necesarios para calcular los indicadores, es
decir, ninguno es prescindible.
b) Los medios de verificación son suficientes para calcular los indicadores.
c) Los indicadores permiten medir, directa o indirectamente, el objetivo a ese nivel.
75 | P á g i n a
No, el PACMUN no cuenta con MIR, por lo que el conjunto Objetivo-Indicadores-
Medios de verificación no está considerado.
26. Sugiera modificaciones en la MIR del programa o incorpore los
cambios que resuelvan las deficiencias encontradas en cada uno de sus
elementos a partir de sus respuestas a las preguntas de este apartado.
El PACMUN no cuenta con MIR, por lo que resulta necesario considerar su inclusión
para establecer mayor congruencia y transversalidad con los instrumentos
administrativos federales y estatales, que permita la gestión de recursos para el
cumplimiento de las metas planteadas.
PRESUPUESTO Y RENDICIÓN DE CUENTAS Registro de operaciones programáticas y presupuestales
27. El programa identifica y cuantifica los gastos en los que incurre para
generar los bienes y los servicios (Componentes) que ofrece y los
desglosa en los siguientes conceptos:
a) Gastos en operación: Directos e Indirectos.
b) Gastos en mantenimiento: Requeridos para mantener el estándar de calidad de
los activos necesarios para entregar los bienes o servicios a la población objetivo
(unidades móviles, edificios, etc.). Considere recursos de los capítulos 2000 y/o
3000.
c) Gastos en capital: Son los que se deben afrontar para adquirir bienes cuya
duración en el programa es superior a un año. Considere recursos de los capítulos
5000 y/o 6000 (Ej: terrenos, construcción, equipamiento, inversiones
complementarias).
d) Gasto unitario: Gastos Totales/población atendida (Gastos totales=Gastos en
operación + gastos en mantenimiento). Para programas en sus primeros dos años
de operación se deben de considerar adicionalmente en el numerador los Gastos
en capital.
76 | P á g i n a
No, el PACMUN no especifica los gastos requeridos para el cumplimiento de las
metas planteadas, lo cual dificulta gestionar los recursos necesarios, así como
solicitar el etiquetado partidas específicas para la implementación de los PACMUN.
Rendición de Cuentas
28. El programa cuenta con mecanismos de transparencia y rendición
de cuentas con las siguientes características:
a) Las ROP o documento normativo están disponibles en la página electrónica de
manera accesible, a menos de tres clics.
b) Los resultados principales del programa son difundidos en la página electrónica
de manera accesible, a menos de tres clics.
c) Cuenta con un teléfono o correo electrónico para informar y orientar tanto al
beneficiario como al ciudadano en general, disponible en la página electrónica,
accesible a menos de tres clics.
d) La dependencia o entidad que opera el Programa no cuenta con modificación de
respuesta a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública (IFAI).
NIVEL CRITERIOS
2 Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen dos de las
características establecidas.
Si, a pesar de que el programa no especifica los gastos requeridos para su
cumplimiento, ofrece de manera electrónica la posibilidad de consultar el PACMUN
vía electrónica en el portal www.veracruz.gob.mx/medioambiente/pacmun/ , así
mismo, en el apartado 4. Identificación del Equipo y Organigrama, se ofrecen los
datos de quienes son las personas responsables del proyecto, sin embargo, los
resultados aún no han sido publicados.
77 | P á g i n a
29. Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen las
siguientes características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
No, el PACMUN no cuenta con procedimientos de ejecución de obras y/o acciones
que reúnan las características antes mencionadas.
ANÁLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON
OTROS PROGRAMAS FEDERALES.
30. ¿Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa
evaluado podría tener complementariedad y/o coincidencias?
El PACMUN de Poza Rica, correspondió al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012,
encontrándose coincidencias con los siguientes programas:
Pp U0226 Programa de mitigación y adaptación del cambio climático, que
busca capacitar a empresas con proyectos de ecoeficiencia y el desarrollo
de acciones para el manejo de recursos naturales.
Programa de Liderazgo Ambiental para la Competitividad (PLAC)7 cuyo
objetivo es “mejorar el desempeño ambiental de las empresas que forman
cadenas productivas o de valor”.
Pp K1348 Programas Hídricos Integrales, cuyo objetivo general es “disminuir,
hasta donde los límites técnicos y económicos lo permitan, las condiciones
de riesgo y vulnerabilidad a que está sujeta la población, sus actividades
económicas y los ecosistemas frente a la ocurrencia de eventos
hidrometeorológicos extremos y posibles efectos del cambio climático.
6 Grupo Funcional Desarrollo Económico, 2013, Auditoría de Desempeño 13-0-16100-07-1408 Programa de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático, SEMARNAT, 28 pp. 7 Grupo Funcional Desarrollo Económico, 2013, Auditoría de Desempeño 13-0-16100-07-1408 Programa de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático, SEMARNAT, 28 pp. 8 Aguilar, A.A. 2013. Evaluación de diseño del programa presupuestario K134 Programas Hídricos Integrales, CONAGUA, 93 pp.
78 | P á g i n a
SEMARNAT, Programa Anual de Trabajo 20129, Objetivo 4: “coordinar la
instrumentación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático para avanzar
en las medidas de adaptación y mitigación de emisiones”,
VALORACIÓN FINAL DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
A continuación se lleva a cabo una valoración final de cada uno de los apartados:
1. Justificación de la creación y del diseño del programa: 2.33
El PACMUN de Poza Rica, señala como el problema central “la necesidad de actuar
contra el cambio es de suma importancia para ésta administración municipal, pues
es menester establecer estrategias y planes de acción que nos permitan reducir
significativamente los 1,091,693.356 toneladas de CO2 equivalentes que se
emitieron en el municipio en el año 2010”.
En la Introducción se exponen aspectos teóricos, el contexto nacional e
internacional, así como los beneficios de participar en el PACMUN, así, como el
Marco Normativo que justifica la participación de los municipios en la Política
Nacional de Cambio Climático.
2. Contribución a las metas y estrategias nacionales: 4.0.
El PACMUN se alinea con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en su Eje 4,
denominado Sustentabilidad Ambiental, Objetivos 10, 11, 12 y 14, referentes a la
reducción de emisiones, adaptación, manejo de residuos y promoción de una
verdadera cultura ambiental en la población.
Se consideran aspectos de la Estrategia Nacional de Cambio Climático en la
construcción de consensos con diversos sectores sociales y Programa Especial de
Cambio Climático 2009-2012, ya que plantea metas en materia de cambio climático,
de acuerdo con el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 para reducir por lo
menos 1.4 millones de toneladas de CO2e/año durante el período 2012–2016 y
9 Gobierno Federal, 2012, Programa Anual de Trabajo 2012 SEMARNAT, 377 pp.
79 | P á g i n a
promover acciones de adaptación de los sistemas naturales, sociales y económicos
por medio de estrategias que disminuyan su vulnerabilidad ante los efectos del
cambio climático.
El 9 de enero de 2012 y con fundamento en el artículo 9 de la Ley Estatal para la
Mitigación y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático, se llevó a cabo la
instalación del Consejo Veracruzano para la Mitigación y Adaptación ante los
Efectos del Cambio Climático,
3. Población potencial, objetivo y mecanismos de elección: 0.5.
El PACMUN, no identifica población potencial, objetivo con base a las definiciones
de la CONEVAL, por consiguiente, no considera mecanismos de elección ya que no
entrega apoyos directos. El programa genera estrategias de mitigación y adaptación
que buscan la reducción de emisiones identificando los sectores para cumplir con
las metas establecidas, es decir, el beneficio obtenido es indirecto.
4. Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención.
El programa no entrega apoyos directos por lo que no requiere de un padrón de
beneficiarios, por lo tanto, no cuenta con procedimientos documentados para este
fin, por lo cual no cumple con los requerimientos establecidos por la CONEVAL para
este aspecto.
5. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): 0.0.
Como parte de la estructura del PACMUN, no se incluye la MIR, por lo cual no
cumple con los aspectos considerados por CONEVAL para responder las preguntas
de este apartado.
80 | P á g i n a
6. Presupuesto y rendición de cuentas: 0.7.
El PACMUN, no identifica ni cuantifica los gastos que se requerirán para el
cumplimiento de las metas planteadas para cumplir con los objetivos de mitigación
y adaptación, para operación, mantenimiento, capital y gasto unitario, sin embargo,
el plan está disponible en medios electrónicos para su consulta.
7. Complementariedades y coincidencias con otros programas federales.
El programa tiene coincidencias con otros programas federales en materia de
mitigación y adaptación, sistemas hidrológicos, liderazgo y con el programa de
trabajo de la SEMARNAT.
81 | P á g i n a
ANÁLISIS DE FORTALEZAS, OPORTUNIDADES, DEBILIDADES Y AMENAZAS
APARTADO FORTALEZAS, OPORTUNIDADES DEBILIDADES, AMENAZAS
Justificación de la creación y del diseño del programa
El programa justifica claramente los beneficios de su implementación.
Especifica el problema que busca atender.
Sustenta a través del marco normativo, el diseño del programa.
No considera las capacidades institucionales del municipio.
No existen garantías de continuidad del programa para las siguientes administraciones.
Contribución a las metas y estrategias nacionales
El programa establece claramente su contribución a las metas y estrategias nacionales.
Las metas son especificadas por sector y plazo para su cumplimiento.
Se llevó a cabo un diagnóstico para el planteamiento de las metas.
No establece mecanismos de colaboración entre los tres órdenes de gobierno.
No señala estrategias de colaboración con los diversos actores sociales para el cumplimiento de las metas.
Población potencial, objetivo y mecanismos de elección
Los beneficios tienen un impacto global.
Si bien no otorga beneficios directos a personas físicas o morales, no especifica la participación directa de la población para el cumplimiento de las metas.
Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención
Se identifican los sectores beneficiados y participantes en las metas planteadas.
Existe un inventario de emisiones por sectores.
Las metas son generales por sector, no especifica plazos para su cumplimiento,
Las metas deben ser a corto plazo considerando los términos administrativos a nivel municipal.
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
N/A No considera la MIR en su metodología, restringiendo la posibilidad de gestionar recursos internacionales y federales.
Presupuesto y rendición de cuentas
N/A No especifica los gastos que se requerirán para el cumplimiento de las metas.
Complementariedades y coincidencias con otros programas federales
Establece claramente sus complementariedades y coincidencias con otros programas federales.
Falta especificar los mecanismos de colaboración entre los tres órdenes de gobierno.
82 | P á g i n a
IV.3. Resultados Taller FODA Fecha: 15 de enero 2016 Sede: Dirección General de Desarrollo Forestal ubicada en Xalapa, Ver. Horario: 09:00 – 15:00 hrs. Municipios participantes:
MUNICIPIO AVANCE STATUS
Papantla 100% Terminado, se encuentra en el área de diseño.
Veracruz 100%
Terminado. Corresponde al Programa de Desarrollo Bajo en Carbono (PDBC), Fases 1 y 2 México Low Emissions Development Program (MLED) (USAID). Elaborarán el documento PACMUN tomando como base el Programa de Desarrollo Bajo en Carbono.
Jilotepec 85% Falta que el enlace municipal envíe las últimas
correcciones.
Xalapa 85% Falta que el enlace municipal envíe las últimas
correcciones.
Orizaba
80% Residente profesional se encuentra en la elaboración de características generales. ICLEI se encuentra revisando el apartado de inventarios de GEI y vulnerabilidad. El enlace municipal se encuentra en la elaboración de las medidas de mitigación y adaptación.
Banderilla 60%
Falta que el enlace municipal envíe los apartados de características generales, inventario de GEI, vulnerabilidad y medidas de mitigación y adaptación.
Tlalnelhuayocan 30% Tesista, se encuentra en elaboración de características generales e inventario de GEI.
Córdoba 30% Documento en elaboración. No han enviado avances.
Tabla 2.- Relación de municipios participantes en el Taller FODA realizado el 15 de enero del 2016. En la tabla se muestra el avance en la elaboración de los PACMUN y el status en el que se encuentra el proceso. Fuente: Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de Veracruz.
83 | P á g i n a
Foto 1.- Participantes del Taller FODA. Xalapa, Ver. 15 de enero de 2016
Foto 2. Taller FODA. Xalapa, Ver. 15 de enero 2016. Foto 2. Taller FODA. Xalapa, Ver.
15 de enero 2016. Foto 3. Taller FODA. Xalapa, Ver.
15 de enero 2016.
84 | P á g i n a
Equipo 1 Municipios Participantes: Córdoba, Veracruz, Xico, Jilotepec.
a) Matriz FODA
FORTALEZAS DEBILIDADES
F1 Capacitación interna. F2 Apoyo interno. F3 Personal técnico capacitado. F4 Compromiso e interés.
D1 Acceso a la información. D2 Recursos nulos o limitados. D3 Falta de personal de apoyo. D4 Falta de comunicación efectiva entre áreas.
OPORTUNIDADES AMENAZAS
O1 Vinculación. O2 Gestión de proyectos y recursos. O3 Convenios nacionales e internacionales. O4 Capacitación Externa.
A1 Intereses políticos. A2 Injerencia limitada. A3 Recursos económicos limitados. A4 Falta de información confiable y actualizada.
Tabla 3.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
b) Matriz de Evaluación de Factores Internos (MEFI)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Fortalezas
Personal técnico capacitado. Capacitación interna. Apoyo interno. Compromiso e interés.
0.1
0.1 0.1 0.2
4 2 2 4
0.4
0.2 0.2 0.8
TOTAL 1.6
Debilidades
Recursos nulos o limitados. Falta de acceso a la información. Falta de personal de apoyo. Falta de comunicación efectiva entre áreas.
0.2 0.1
0.1
0.1
4 4 3 3
0.8 0.4
0.3
0.3
TOTAL 1.8
Tabla 4.- En la tabla se muestra la Matriz de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
85 | P á g i n a
c) Matriz de Evaluación de Factores Externos (MEFE)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Oportunidades
Vinculación. Gestión de proyectos. Convenios. Capacitación externa.
0.2 0.1 0.1 0.1
4 2 3 4
0.8 0.2 0.3 0.4
TOTAL 1.7
Amenazas
Intereses políticos. Recursos económicos limitados. Burocracia. Acceso a la información.
0.2 0.1
0.1 0.1
4 4 3 1
0.8 0.4
0.3 0.1
TOTAL 1.6
Tabla 5.- En la tabla se muestra la Matriz de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
d) Matriz de Análisis de Factores Estratégicos (MAFE)
FOTALEZAS
F1 Capacitación interna. F2 Apoyo interno. F3 Personal técnico capacitado. F4 Compromiso e interés.
DEBILIDADES D1 Acceso a la información. D2 Recursos nulos o limitados. D3 Falta de personal de apoyo. D4 Falta de comunicación efectiva entre áreas.
OPORTUNIDADES O1 Vinculación. O2 Gestión de proyectos y recursos. O3 Convenios nacionales e internacionales. O4 Capacitación Externa.
Estrategia FO Eficiencia y eficacia del Personal técnico (O1, O4,F1,F2,F3)
Estrategia DO Vinculación con Universidades para obtener personal de apoyo (O1,D3) Capacitación externa facilita obtención de información (O4,D1)
AMENAZAS A1 Intereses políticos. A2 Injerencia limitada. A3 Recursos económicos limitados. A4 Falta de información confiable y actualizada.
Estrategia FA Obtener financiamiento a la publicación del PACMUN (F1,F2,F4,A2).
Estrategia DA Mejorar la comunicación efectiva para acelerar los procesos del PACMUN (D4,A3,A4)
Tabla 6.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Córdoba, Veracruz, Xico y Jilotepec. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
86 | P á g i n a
Equipo 2 Municipios Participantes: Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec, SEDEMA.
a) Matriz FODA
FORTALEZAS DEBILIDADES
F1 Compromiso de los Ayuntamiento para el programa. F2 Compromiso de los Alcaldes. F3 Motivación de las áreas para aportar información.
D1 Falta de información en inventarios. D2 Atlas de Riesgo desactualizados. D3 Falta de información de cambio de uso de suelo. D4 Falta de participación de otras áreas del Ayuntamiento. D5 Falta de personal para hacer el PACMUN. D6. Falta de presupuesto. D7 Cambio de Administraciones Municipales.
OPORTUNIDADES AMENAZAS
O1 Seguimiento por parte del Estado. O2 Apoyo de ICLEI para talleres de capacitación. O3 Participación de estudiantes de Servicio Social, Residentes y Tesistas. O4 Apoyo de Instituciones como UV, UPAEV, Tec de Xalapa, Tec Martínez, COLVER, entre otras.
A1 Cambios de Administración Estatal. A2 Barreras para la implementación del PACMUN. A3 Indiferencia entre los sectores de la sociedad.
Tabla 7.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
b) Matriz de Evaluación de Factores Internos (MEFI)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Fortalezas
Compromiso del Alcalde. Motivación de las áreas para aportar información.
0.3 0.1
4 2
1.2 0.2
TOTAL 1.4
Debilidades
Cambio de administración municipal. Falta de personal para hacer el PACMUN y presupuesto. Falta de participación de otras áreas del ayuntamiento. Falta de información.
0.2
0.1
0.1
0.2
4 4 2 3
0.8
0.4
0.2
0.6
TOTAL 2.0
Tabla 8.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
87 | P á g i n a
c) Matriz de Evaluación de Factores Externos (MEFE)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Oportunidades
Seguimiento por parte del Estado. Apoyo de ICLEI para talleres de capacitación. Apoyo de estudiantes.
0.1 0.3 0.2
3 4 4
0.3 1.2 0.8
TOTAL 2.3
Amenazas
Cambios de administración estatal. Barreras para la implementación del PACMUN. Indiferencia entre sectores de la sociedad.
0.2 0.1 0.1
4 3 2
0.8 0.3 0.2
TOTAL 1.3
Tabla 9.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
d) Matriz de Análisis de Factores Estratégicos (MAFE)
FORTALEZAS
F1 Compromiso de los Ayuntamiento para el programa. F2 Compromiso de los Alcaldes. F3 Motivación de las áreas para aportar información.
DEBILIDADES
D1 Falta de información en inventarios. D2 Atlas de Riesgo desactualizados. D3 Falta de información de cambio de uso de suelo. D4 Falta de participación de otras áreas del Ayuntamiento. D5 Falta de personal para hacer el PACMUN. D6. Falta de presupuesto. D7 Cambio de Administraciones Municipales.
OPORTUNIDADES
O1 Seguimiento por parte del Estado. O2 Apoyo de ICLEI para talleres de capacitación. O3 Participación de estudiantes de Servicio Social, Residentes y Tesistas. O4 Apoyo de Instituciones como UV, UPAEV, Tec de Xalapa, Tec Martínez, COLVER, entre otras.
Estrategia FO
Fortalecer alianza del municipio con ICLEI (F1,F2,O2)
Estrategia DO
Apoyo de las instituciones para elaborar el estudio (D5,D6,O4)
AMENAZAS
A1 Cambios de Administración Estatal. A2 Barreras para la implementación del PACMUN. A3 Indiferencia entre los sectores de la sociedad.
Estrategia FA
Garantizar seguimiento del programa después de los cambios de administración (F1,A1) Mayor motivación de las áreas para compensar la indiferencia ciudadana. (F1,A3)
Estrategia DA
Aplicar la normatividad vigente para darle continuidad al programa a pesar de los cambios en las administraciones estatales y municipales. (D7,A1)
Tabla 10.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Banderilla, Xico, Tlanelhuayocan, Jilotepec y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
88 | P á g i n a
Equipo 3 Municipios Participantes: Xalapa, Jilotepec, Orizaba, SEDEMA.
a) Matriz FODA
FORTALEZAS DEBILIDADES
F1 Compromiso. F2 Interés institucional. F3 Acceso a la información.
D1 Burocracia. D2 Saturación de trabajo. D3 Falta de organización. D4 Poco personal.
OPORTUNIDADES AMENAZAS
O1 Marco jurídico. O2 Apoyo del Estado e ICLEI. O3 Alianzas y convenios. O4 Capacitaciones. O5 Apoyo de estudiantes.
A1 Falta de cultura y conciencia ciudadana. A2 Mala coordinación. A3 Falta de presupuesto.
Tabla 11.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
b) Matriz de Evaluación de Factores Internos (MEFI)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Fortalezas
Compromiso. Interés institucional. Acceso a la información.
0.2 0.2 0.1
4 4 3
0.8 0.8 0.3
TOTAL 1.9
Debilidades
Burocracia. Saturación de trabajo. Mala organización. Poco personal
0.2 0.1 0.1 0.1
3 1 3 2
0.6 0.1 0.3 0.2
TOTAL 1.2
Tabla 12.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
89 | P á g i n a
c) Matriz de Evaluación de Factores Externos (MEFE)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Oportunidades
Marco Jurídico. Apoyo de SEDEMA e ICLEI. Capacitación. Apoyo de estudiantes.
0.2 0.2 0.1 0.2
4 3 3 2
0.8 0.6 0.3 0.4
TOTAL 2.1
Amenazas
Falta de Cultura. Mala coordinación.
0.2 0.1
4 3
0.8 0.3
TOTAL 1.1
Tabla 13.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
d) Matriz de Análisis de Factores Estratégicos (MAFE)
FORTALEZAS F1 Compromiso. F2 Interés institucional. F3 Acceso a la información.
DEBILIDADES D1 Burocracia. D2 Saturación de trabajo. D3 Falta de organización. D4 Poco personal.
OPORTUNIDADES O1 Marco jurídico. O2 Apoyo del Estado e ICLEI. O3 Alianzas y convenios. O4 Capacitaciones. O5 Apoyo de estudiantes.
Estrategia FO Obtener información concreta. (F3,O3)
Estrategia DO Aprovechar la participación estudiantil. (D2,D4,O5)
AMENAZAS A1 Falta de cultura y conciencia ciudadana. A2 Mala coordinación. A3 Falta de presupuesto.
Estrategia FA Divulgar la importancia del cambio climático y el PACMUN. (A1,F2,F3)
Estrategia DA Asignar actividades específicas. (D2,D3,D4,A2,A3)
Tabla 14.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Xalapa, Jilotepec, Orizaba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
90 | P á g i n a
Equipo 4 Municipios Participantes: Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba, SEDEMA.
a) Matriz FODA
FORTALEZAS DEBILIDADES
F1 Equipo de trabajo. F2 Talleres de capacitación municipal. F3 Interés para la elaboración del PACMUN.
D1 Falta de personal. D2 Falta de tiempo (saturación). D3 Falta de presupuesto. D4 Falta de interés de las áreas internas del municipio. D5 Falta de información.
OPORTUNIDADES AMENAZAS
O1 Apoyo de estudiantes de Servicio Social y Tesistas. O2 Vinculación con organizaciones y Universidades. O3 Asesoría adecuada. O4 Talleres de capacitación.
A1 Rotación de personal. A2 Cambios de administración. A3 Intereses políticos. A4 Falta de interés de la población.
Tabla 15.- En la tabla se muestra la Matriz de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
b) Matriz de Evaluación de Factores Internos (MEFI)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Fortalezas
Interés. Equipo de trabajo. Talleres de capacitación.
0.2 0.1 0.1
3 4 2
0.6 0.4 0.2
TOTAL 1.2
Debilidades
Falta de personal. Falta de tiempo. Falta de presupuesto. Interés de las áreas del municipio.
0.1 0.2 0.2 0.1
3 4 4 2
0.3 0.8 0.8 0.2
TOTAL 2.1
Tabla 16.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Internos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
91 | P á g i n a
c) Matriz de Evaluación de Factores Externos (MEFE)
FACTOR A ANALIZAR PESO CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN PONDERADA
Oportunidades
Apoyo de Estudiantes. Coordinación con instituciones. Vinculación. Asesoría adecuada.
0.1 0.1
0.1 0.2
3 2 4 4
0.3 0.2
0.4 0.8
TOTAL 1.7
Amenazas
Falta de información regional. Cambios de administración. Intereses políticos. Falta de interés de la población.
0.2 0.1 0.1 0.1
4 3 2 4
0.8 0.3 0.2 0.4
TOTAL 1.7
Tabla 17.- En la tabla se muestra la Matriz de Evaluación de Factores Externos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
d) Matriz de Análisis de Factores Estratégicos (MAFE)
FORTALEZAS F1 Equipo de trabajo. F2 Talleres de capacitación municipal. F3 Interés para la elaboración del PACMUN.
DEBILIDADES D1 Falta de personal. D2 Falta de tiempo (saturación). D3 Falta de presupuesto. D4 Falta de interés de las áreas internas del municipio. D5 Falta de información.
OPORTUNIDADES O1 Apoyo de estudiantes de Servicio Social y Tesistas. O2 Vinculación con organizaciones y Universidades. O3 Asesoría adecuada. O4 Talleres de capacitación.
Estrategia FO Establecer convenios de colaboración con Universidades, ONG´s, entre otras. (F4,O2,O3)
Estrategia DO Canal de información permanente de asesoría. (D2,O2,O3,O4) Comunicación y capacitación. (D4,D5,O3,O4) Establecer convenios de colaboración. (D1,D2,D3,O2) Gestionar información con ONG´S. (D5,O2,O3)
AMENAZAS A1 Rotación de personal. A2 Cambios de administración. A3 Intereses políticos. A4 Falta de interés de la población.
Estrategia FA Difusión y comunicación para la población. (F1,F3,A4)
Estrategia DA Gestión de recursos. (D3,A2,A1,A3) Generar más interés en la población con el fin de dar continuidad a los programas. (D4,A1,A2,A4)
Tabla 18.- En la tabla se muestra la Matriz de Análisis de Factores Estratégicos, desarrollada por los municipios de Veracruz, Papantla, Xalapa, Córdoba y SEDEMA. Fuente: Taller de Evaluación FODA realizado el 15 de enero 2016, Xalapa, Ver.
92 | P á g i n a
IV.4. Análisis y Discusión
El cambio climático ocupa en la actualidad un lugar prioritario en las agendas de los
gobiernos a nivel mundial, como resultado de sus implicaciones económicas,
sociales, políticas y ecológicas. A pesar de que existen discrepancias entre la
comunidad científica, donde un grupo establece que el cambio climático es un
fenómeno natural sin evidencia contundente de otros factores, otro grupo establece
que efectivamente el cambio climático es un fenómeno natural, sin embargo, éste
se ha visto alterado como resultado de las actividades antropológicas que han
provocado el calentamiento global.
Lo cierto es, que como resultado de los acuerdos internacionales que ha suscrito
México, se ha diseñado e implementado la política nacional de cambio climático,
enfocando los esfuerzos a los temas de vulnerabilidad, mitigación y adaptación,
reforzado con la publicación de la Ley General de Cambio Climático en el año 2012.
Al aplicar cuestionarios a especialistas en el diseño e implementación de la política
nacional de cambio climático, la mayoría coincide en que los compromisos suscritos
por México para reducir sus emisiones de GEI en un 50% con respecto a sus
emisiones del año 2000, han sido determinantes para el diseño e implementación
de esta política.
En este sentido, señalan que dichos compromisos son ineludibles para México,
siendo claves para un avance significativo en la materia, promoviendo un ajuste de
las leyes, forzando cambios al interior de las dependencias de gobierno, llevándolo
a ser un tema de carácter obligatorio.
Un avance significativo fue la publicación de la Ley General de Cambio Climático en
el año 2012, incorporando de forma consistente los Acuerdos Internacionales, en
su marco regulatorio. Cabe hacer mención que a pesar de este importante avance,
el tema de cambio climático se gestionó antes de que se tuviesen las capacidades
93 | P á g i n a
institucionales, lo cual ha dificultado la implementación y evaluación, principalmente
en los gobiernos locales.
Uno de los especialistas consultados, señala que el marco jurídico carece de fuerza
y transversalidad necesaria, no considera los costos para la implementación de las
estrategias, así como, los límites que se enfrentan señalando como ejemplo la
propuesta de cambio de luminarias en vía pública, responsabilidad directa de los
gobiernos municipales, como muestra clara de que al no considerar estos aspectos,
se dificulta el cumplimiento de las metas planteadas.
En este contexto los entrevistados señalan que si bien los objetivos y metas de la
política nacional de cambio climático, incluyen a los gobiernos estatales y
municipales, no establecen una obligatoriedad, por lo que los municipios de manera
independiente han diseñado sus política de cambio climático, con el apoyo de
organismos internacionales, desafortunadamente en muchos casos, los municipios
no cuentan con personal capacitado, carecen de recursos económicos o son
limitados y los períodos trianuales, dificultan la implementación y evaluación.
A nivel estatal hay un mayor avance, ya que en el año 2006 el Instituto Nacional de
Ecología (INE), hoy Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC),
solicitó a la Universidad Veracruzana, la elaboración de la Guía para la Elaboración
de Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático, con la finalidad de
promover que las entidades lo aplicaran. Al hacer una revisión de los PEACC
publicados, se encontraron 8 publicados en línea, con la Ley Estatal de Cambio
Climático correspondiente (ver tabla 19), considerando que hace 10 años se publicó
la guía para su elaboración, aún es un asunto pendiente continuar promoviendo en
las entidades federativas, el diseño de políticas estatales de cambio climático.
94 | P á g i n a
ESTADO FECHA DE
PUBLICACIÓN LEY ESTATAL DE CAMBIO
CLIMÁTICO FECHA DE
PUBLICACIÓN REGLAMENTO
Baja California jul-05
Ley de Prevención, Mitigación y Adaptación del Cambio Climático para el Estado de Baja California
jun-12
NE
Coahuila 2013
Ley para la Adaptación y Mitigación a los efectos del Cambio Climático en el Estado de Coahuila de Zaragoza
ene-13
NE
Distrito Federal 2014
Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal
jun-11
Reglamento de la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal
Estado de México 2013
Ley de Cambio Climático del Estado de México dic-13
Reglamento de la Ley de Cambio Climático del Estado de México
Hidalgo 2010
Ley de Mitigación y Adaptación ante los Efectos del Cambio Climático para el Estado de Hidalgo
ago-13
NE
Morelos NE NE NE NE
Quintana Roo 2013 Ley de Acción de Cambio Climático en el Estado de Quintana Roo
mar-12
NE
Veracruz 2008 Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los Efectos del Cambio Climático
nov-10 NE
*NE = NO ESPECIFICADO
Tabla 19.- En la tabla se muestran los estados que cuentan con Planes Estatales de Acción Ante el Cambio Climático (PEACC) disponibles en línea, así como las Leyes Estatales de Cambio Climático publicadas y los Reglamentos en caso de contar con ellos. Fuente: Elaboración propia.
En entrevista con personal de ICLEI responsable de la elaboración de los PACMUN,
el 20 de noviembre del 2015, durante la cual se nos indicó que éstos surgen como
una iniciativa derivada de los PEACC impulsados por el INECC. A la fecha se
encontraron publicados en línea 9 PACMUN (ver tabla 20), de los cuales 6
corresponden al Estado de Veracruz. Cabe hacer mención que Veracruz fue el
primer estado que elaboró su PEACC, aunado que a través de la Secretaría de
Medio Ambiente (SEDEMA), se impulsó la elaboración de los PACMUN en
concordancia con su política estatal de cambio climático.
95 | P á g i n a
Lo anterior muestra la importancia que reviste la colaboración entre los tres órdenes
de gobierno para coordinar y reforzar las acciones en materia de cambio climático,
ya que se obtienen mejores resultados. Así mismo, algunas entidades han diseñado
sus políticas locales de cambio climático más allá de las obligaciones establecidas
en el marco normativo, como es el caso de Baja California, Hidalgo y Veracruz,
quienes diseñaron sus políticas antes de la publicación de la Ley General de Cambio
Climático, como un signo claro del interés de los gobiernos locales por contribuir
con los compromisos internacionales adquiridos por México.
ESTADO MUNICIPIOS
CON PACMUN DISPONIBILIDAD DEL
DOCUMENTO LEY ESTATAL
DE CC
REGLAMENTO DE LA LEY ESTATAL
DE CC
Aguascalientes Aguascalientes Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes
NO* NO
Estado de México
Toluca Disponible en línea
SI SI
Morelos Cuernavaca
En línea documento completo cuentan también con el Programa Estatal de Acciones ante el Cambio Climático de Morelos (PEACCMOR)
NO
Veracruz
La Antigua
Disponibles en línea SI NO
Poza Rica
Tecolutla
Tlilapan
Teocelo
Xalapa
* Ley de Protección Ambiental para el Estado de Aguascalientes TÍTULO SEXTO PROTECCIÓN AL
AMBIENTE Y MEDIDAS PREVENTIVAS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO
Tabla 20.- En la tabla se relacionan los municipios que cuentan con Planes Municipales de Acción Climática (PACMUN) publicados, así como las Leyes Estatales de Cambio Climático publicadas y los Reglamentos en caso de contar con ellos. Fuente: Elaboración propia.
A pesar de que las políticas de cambio climático han recaído en los gobiernos, es
importante generar vínculos con otros actores sociales como son los centros de
investigación, institutos, organizaciones no gubernamentales, representantes
sociales, entre otros, que integren los diferentes puntos de vista que se tienen del
cambio climático.
96 | P á g i n a
Las políticas públicas son intervenciones del gobierno que buscan dar solución a un
problema determinado, no en todos los casos esa intervención obtiene los
resultados esperados. Lo anterior es consecuencia de una serie de deficiencias
manifiestas desde el diseño e implementación, comprobándose durante la
evaluación de resultados.
Para el caso de México, la evaluación ha sido concebida como un instrumento que
garantice la transparencia en el uso de los recursos, a pesar de que existen
antecedentes de evaluación desde la década de los setentas, esta actividad se vio
formalizada hasta el año 2005 con la creación del CONEVAL, sin embargo, el
organismo se enfoca principalmente a programas de desarrollo social cuyo objetivo
principal es el combate a la pobreza, en consideración que dichos programas son
los que destinan mayor cantidad de recursos para el apoyo de la población.
Esta visión limita la posibilidad evaluar todos los programas que conforman las
políticas públicas en nuestro país, no únicamente porque la CONEVAL se enfoca a
programas sociales, sino porque no se destinan recursos para ello, aunado a que
no se específica en las metas, los momentos para la evaluación de resultados, ni
se capacitan equipos de trabajo para llevarla a cabo.
En cuanto a los tres órdenes de gobierno, la evaluación se ha centrado
principalmente a los programas federales, tal y como lo establecen los Lineamientos
generales para la evaluación de los Programas Federales de la Administración
Pública Federal.
Del año 2007 al 2015, se han llevado a cabo 1,735 evaluaciones coordinadas por el
CONEVAL, de las cuales 125 (7.20%) fueron evaluaciones de diseño, ocupando el
quinto lugar en cantidad de evaluaciones realizadas en este período. (CONEVAL,
2015)
97 | P á g i n a
A pesar de los esfuerzos para evaluar los programas sociales encaminados al
combate de la pobreza, aún se mantiene una visión macroscópica de las políticas
públicas dejando de lado las problemáticas específicas que se enfrentan a nivel
estatal y municipal. Si bien las estadísticas en las cuales se basa el diseño de las
políticas públicas federales, consideran información a nivel de entidades federativas
y municipios, los programas con visión federal se manejan con esquema piramidal
donde la mayor cantidad de recursos son asignados a los programas federales, en
el siguiente nivel a los programas estatales para las 32 entidades y finalmente en el
último peldaño, se destinan a los 2,454 municipios (INEGI, 2008) el resto de los
recursos, que en muchos de los casos, son limitados.
En materia de cambio climático, se llevó a cabo la evaluación del Programa Especial
de Cambio Climático 2009-2012, realizada por el Deutsche Gesellschaftfür
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, organismo de cooperación al
desarrollo del gobierno alemán mediante fondos de la Iniciativa Internacional del
Clima (International Climate Initiative – “ICI”-), en el año 2011 encargada de: “valorar
el nivel de confianza de los avances reportados en mitigación, verificar la
trazabilidad de la información en las metas de mitigación y adaptación y evaluar su
impacto en las políticas públicas de mitigación a nivel federal.” (p. 4), lo cual
constituye un importante antecedente en el área de evaluación de políticas de
cambio climático.
Al ser el CONEVAL la instancia oficial evaluadora en México, se utilizaron los
Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de Diseño 2015, para evaluar
el diseño de los PACMUN tomando como referencia al municipio de Poza Rica,
encontrándose que en el apartado de Justificación de la creación y del diseño del
programa se obtuvo un puntaje 2.33 de 4.0 posibles, ya que como se ha
mencionado anteriormente, se justifica el diseño de políticas públicas de cambio
climático, dada la importancia que reviste el tema en las agendas internacionales,
aunado a los compromisos adquiridos por México para la mitigación de GEI y
acciones de adaptación a los impactos del cambio climático. Lo anterior queda
98 | P á g i n a
reforzado con la publicación de la Ley General de Cambio Climático, que le confiere
a las entidades federativos y municipios, la facultad de diseñar sus políticas de
cambio climático.
En cuanto al apartado Contribución a las metas y estrategias nacionales, se obtuvo
un puntaje de 4.0 de 4.0 puntos posibles, ya que los PACMUN, están alineados con
los programas que conforman la Política Nacional de Cambio Climático y
contribuyen en el cumplimiento de las metas y acciones planteadas.
Por otro lado, en los apartados Población potencial, objetivo y mecanismos de
elección; Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención, no se obtuvieron
buenos resultados en consideración que los PACMUN al no entregar apoyos
directos a la población, no define una población potencial y objetivo bajo los
términos definidos por el CONEVAL, por lo tanto, tampoco genera el padrón de
beneficiarios.
En este sentido, en el apartado Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), se
obtuvieron 0.0 puntos de 4.0 posibles, ya que el PACMUN no elabora la MIR, es
decir, no define indicadores ni población beneficiada, lo cual limita
significativamente el poder establecer metas claras, no ofrece información suficiente
para la evaluación del diseño y posteriormente, evaluación de implementación.
Los indicadores resultan de vital importancia, dado que ofrecen información clara
de la relación entre metas ambientales en materia de cambio climático y su relación
con la sociedad de forma directa, al carecer de éstos se dificulta su evaluación. Si
consideramos que las administraciones municipales son trianuales, los tiempos
requieren de establecer metas reales que puedan cumplirse en un periodo muy
99 | P á g i n a
limitado, de lo contrario se corre el riesgo de plantear metas inalcanzables que sean
eliminadas al cambio de las administraciones.
En este mismo sentido, el apartado Presupuesto y rendición de cuentas, obtuvo un
puntaje de 0.7 de 4.0 puntos posibles, ya que los PACMUN no definen los recursos
necesarios para el cumplimiento de las metas planteadas, ni mecanismos de
transparencia para la rendición de cuentas. Esta situación resulta preocupante, ya
que al no tener definidos los recursos necesarios, limitada la posibilidad de acceder
a fondos federales, estatales e incluso, a recursos de agencias internacionales que
disponen de recursos para apoyar este tipo de programas, cuyos términos de
referencia requieren de una MIR que ofrezca certidumbre y transparencia.
Para reforzar los resultados obtenidos con la evaluación CONEVAL, se realizó un
Taller de Evaluación FODA, con el apoyo y coordinación de la Secretaría de Medio
Ambiente del Gobierno de Veracruz, contando con la participación de 9 municipios
que han elaborado su PACMUN. Los municipios fueron agrupados en 4 equipos
para facilitar el desarrollo del taller.
En primera instancia los participantes identificaron de manera general las
Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas, a pesar de que los municipios
tienen características y problemáticas distintas, lograron encontrar coincidencias.
Dentro de las fortalezas identificaron el compromiso por parte de los Alcaldes para
elaborar su PACMUN, la capacitación que les brindó ICLEI a través de talleres, el
apoyo de estudiantes, compromiso por parte de los equipos de trabajo, aspectos
fundamentales para el diseño del programa.
100 | P á g i n a
En cuanto a debilidades se identificaron la dificultad para acceder a la información,
recursos limitados, falta de personal, comunicación deficiente entre las áreas
participantes, falta de tiempo para la elaboración del programa. Lo anterior es
corroborado por los especialistas que señalaron al responder los cuestionarios, que
a pesar de los compromisos adquiridos por México y de contar con una Ley
específica de cambio climático, donde se confiere a los gobiernos locales las
facultades para diseñar sus políticas públicas de cambio climático, y si bien
coinciden en señalar la importancia que revisten los municipios para el cumplimiento
de estos compromisos, éstos no cuentan con las capacidades institucionales
suficientes, enfrentando dificultades de periodos cortos, falta de continuidad,
personal no capacitado, falta de recursos económicos, entre otros, situación que ha
sido discutida constantemente sin que a la fecha se tomen medidas para solucionar
esta problemática.
Lo anterior es corroborado por los especialistas entrevistados, quienes señalan que
a pesar de que los organismos internacionales consideran de vital importancia, la
participación de los gobiernos locales, éstos carecen de capacidades de todo tipo,
especialmente no disponen de personal capacitado para el diseño, implementación
y evaluación de políticas de cambio climático.
Sin embargo, algunos estados y municipios, han gestionado apoyos con instancias
internacionales, para diseñar e implementar sus planes locales de cambio climático,
sin contar con el apoyo y participación del gobierno federal.
Lo anterior queda evidenciado con la identificación de las oportunidades, donde los
municipios señalaron que la vinculación con las universidades del estado, el apoyo
brindado por ICLEI, los recursos otorgados por parte de la Embajada Británica, el
contar con una Ley General en la materia, fueron fundamentales en la fase de
elaboración del PACMUN.
101 | P á g i n a
Las amenazas encontradas son los intereses políticos, los cambios sexenales de
las autoridades estatales, la indiferencia de la sociedad por estos programas y falta
de presupuesto. Cabe hacer mención que durante el desarrollo del taller, los
participantes identificaron fácilmente los factores internos, dificultándose identificar
los factores externos, lo cual puede entenderse debido a que los municipios tienden
a trabajar sus programas de manera interna sin que necesariamente exista una
vinculación con las autoridades estatales.
Esta problemática la enfrentan los municipios diariamente por lo que no es de
extrañar que tengan presente los obstáculos que limitan el cumplimiento de sus
metas, si bien identifican en su mayoría, interés y compromiso por parte del Alcalde,
este no viene acompañado necesariamente, con los recursos correspondientes.
Retomando la entrevista realizada con ICLEI, se menciona que el PACMUN tuvo
apoyo económico para su elaboración, por parte de la Embajada Británica a través
del programa Prosperidad, para una primera etapa dirigida a 9 municipios piloto la
cual se llevó a cabo en el año 2011. Como resultado del interés mostrado por las
autoridades municipales, se logró una ampliación de las metas iniciales hasta el año
2015. Este apoyo fue fundamental para la elaboración de los PACMUN,
desafortunadamente como ya se mencionó anteriormente, al no contar con una MIR
y un presupuesto claro, no se consideraron los recursos necesarios para su
implementación y evaluación.
Al analizar las calificaciones ponderadas otorgados por los equipos en las Matrices
de Evaluación de Factores Internos (MEFI) y Matrices de Evaluación de Factores
Externos (MEFE) (ver tabla 21), se obtuvo que tres equipos de cuatro, otorgaron
mayor calificación ponderada a las debilidades y solamente un equipo, otorgó una
calificación ponderada mayor, a las fortalezas. Lo que se esperaría en una
organización, es que las fortalezas ofrezcan mayores posibilidades para el
102 | P á g i n a
cumplimiento de los objetivos que se persiguen, cuando ocurre lo contrario, resulta
necesario continuar con ejercicios de análisis que permitan no solamente identificar
los factores de riesgo, sino plantear alternativas de solución.
Tabla 21.- Relación de calificaciones ponderadas otorgadas por los equipos participantes en el Taller de Evaluación FODA, celebrado en Xalapa, Ver. el 15 de enero del 2016. Fuente: Elaboración propia.
Para la MEFE, tres equipos de cuatro, otorgaron mayor calificación ponderada a las
oportunidades y solamente un equipo les otorgó la misma calificación. Los equipos
2 y 3, otorgaron una calificación significativamente mayor a las oportunidades que
a las amenazas (ver tabla 21), lo anterior demuestra que los factores externos
ofrecen mayores posibilidades para el diseño de los PACMUN, sin embargo, los
factores internos son los que dificultan mayormente su elaboración, por lo que
resulta fundamental trabajar con el fortalecimiento de las capacidades municipales
que permitan diseñar y consolidar iniciativas locales.
Los especialistas consultados coinciden en su mayoría, que los municipios deben
tener políticas municipales de cambio climático, pero para ello debe considerarse la
problemática planteada y ofrecer alternativas de solución viables. Estas alternativas
de solución quedan plasmadas en las Matrices de Análisis de Factores Estratégicos
(MAFE), donde los municipios participantes plantearon estrategias como fortalecer
los vínculos con otras organizaciones, mayor capacitación, gestión de recursos,
difusión dirigida a la población, aprovechar eficazmente al personal del que se
dispone, entre otros.
EQUIPO FORTALEZAS DEBILIDADES OPORTUNIDADES AMENAZAS
1 1.6 1.8 1.7 1.6
2 1.4 2.0 2.3 1.3
3 1.9 1.2 2.1 1.1
4 1.2 2.1 1.7 1.7
103 | P á g i n a
Este tipo de ejercicios, deben formar parte de la metodología para el diseño y
posterior implementación de los PACMUN, o cualquier política pública, como parte
de la evaluación de los mismos.
A pesar de los esfuerzos por parte de ICLEI, la Embajada Británica, INECC,
gobiernos estatales y municipales, los PACMUN parecen estar en riesgo de
desaparecer ya que no se cuenta con el financiamiento del que se dispuso en un
inicio, los cambios en las administraciones municipales y la falta de interés para
continuar con el proceso de implementación. Lo anterior fue señalado durante la
entrevista realizada con ICLEI el 20 de noviembre del 2015, indicando que se está
buscando promover programas municipales de eficiencia energética, sin embargo,
como ya se ha mencionado, no debe perderse la iniciativa de políticas locales de
cambio climático, para lo cual resulta necesario retomar la coordinación entre los
tres órdenes de gobierno, para basarse en esta primera experiencia y replantear el
diseño original.
Si bien las convenciones internacionales establecen compromisos para las partes,
es responsabilidad del gobierno federal mexicano, generar mecanismos que
involucren la participación activa de los gobiernos locales, a través de la asignación
de recursos, capacitación de recursos humanos, mecanismos de seguimiento y
evaluación, ya que mantener una visión macroscópica del cambio climático y sus
impactos, no permite ver la realidad que enfrentan los gobiernos locales, las
pequeñas comunidades vulnerables al cambio climático.
Los especialistas entrevistados señalan que el papel del municipio es fundamental
en el diseño e instrumentación de políticas de cambio climático, porque es en el
ámbito local donde existen los mayores retos y donde las acciones tienen mayores
repercusiones. De no incluir la participación activa de los municipios, la política
104 | P á g i n a
estatal y nacional, no serán suficientes para el logro de las metas establecidas en
la ley.
Las estrategias de mitigación y adaptación, se dan a nivel de gobiernos municipales,
por lo cual resulta fundamental retomar las evaluaciones de vulnerabilidad y los
inventarios de emisiones, para determinar los municipios prioritarios para canalizar
recursos económicos, materiales y humanos, que eficientice el uso de los mismos.
Sin bien los PAECC y los PACMUN, son documentos técnicos que definen
estrategias y líneas de acción, es necesario retomarlos para que se conformen en
documentos de diseño aplicados a la política pública de cambio climático.ñ
Lo anterior lleva a la aceptación de la hipótesis planteada la cual señala que el
diseño de políticas públicas de cambio climático en los gobiernos subnacionales,
debe considerar las capacidades institucionales, los marcos normativos,
programático y presupuestal, que permita su consolidación como instrumento de la
política pública local para atender la problemática derivada del cambio climático.
105 | P á g i n a
IV.5. Conclusiones Los convenios internacionales suscritos por México, han sido fundamentales para
el diseño de la política nacional de cambio climático. A nivel federal los avances han
sido significativo quedando plasmados en las comunicaciones que se han generado
para la CMNUCC y con la publicación de la Ley General de Cambio Climático en el
año 2012, en la cual se le confiere a las entidades federativas y municipios, la
facultad de diseñar sus políticas de cambio climático.
Sin embargo, a pesar de que la Ley establece dichas facultades, no vienen
acompañadas con el fortalecimiento de las capacidades institucionales ni los
recursos necesarios para su diseño, implementación y evaluación.
La falta de personal capacitado, falta de recursos económicos, cambios trianuales,
intereses políticos, falta de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, ha
dificultado que iniciativas como los PEACC y los PACMUN, logren consolidarse
como políticas locales de cambio climático.
Al evaluar el diseño del PACMUN, bajo los términos de referencia de CONEVAL, se
encuentran bien alineados con la política nacional de cambio climático y ofreciendo
importantes aportes para el cumplimiento de las metas planteadas en los
compromisos internacionales, sin embargo, al no definir población beneficiada,
población objetivo, MIR y un desglose del presupuesto requerido para su
implementación y evaluación, dificulta acceder a los recursos disponibles a nivel
federal e internacional.
Los gobiernos locales a nivel estatal y municipal, deben contar con una política
definida en materia de cambio climático, para lo cual debe haber una mayor
coordinación con la federación y organismos internacionales, acompañado del
fortalecimiento de sus capacidades institucionales.
106 | P á g i n a
Los PAECC y PACMUN, están conformados como reportes técnicos, resultando
necesario consolidarlos como documentos de diseño aplicados a la política pública,
para ello deben revisarse las metodologías propuestas para su elaboración, que
permita homologar los criterios considerados respetando las características
particulares de los gobiernos locales que lo diseñarán e implementarán,
identificando las líneas de acción prioritarias en materia de vulnerabilidad,
adaptación y mitigación.
La política nacional de cambio climático, debe incluir la participación activa de los
gobiernos locales, porque ahí es donde se enfrentan los principales retos en materia
de cambio climático y donde no se dispone de las fortalezas institucionales
necesarias para cumplir con los compromisos adquiridos.
IV.6. Recomendaciones
1. El INECC deberá coordinar el diseño de las políticas locales de cambio
climático, ofreciendo capacitación al personal responsable pera el diseño de
sus planes de acción climática, gestión de recursos, al personal responsable
a nivel estatal y municipal.
2. Se deberá contar con un diagnóstico donde se especifiquen los municipios
vulnerables al cambio climático y con mayores emisiones de GEI´s a nivel
nacional, para a partir de éste, establecer las prioridades a considerar en las
políticas de cambio climático que se diseñarán.
3. Se deberán buscar mecanismos que garanticen la continuidad de la política
local de cambio climático, más allá de los periodos sexenales y trianuales,
gestionando la elaboración obligatoria y en su caso, modificación de las
Leyes Estatales de Cambio Climático donde se incluya este compromiso a
través de las Cámaras Legislativas locales.
4. Es necesario fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos
locales, creando redes para el diseño, implementación y gestión de políticas
107 | P á g i n a
de cambio climático. Para lo cual, las redes podrán trabajar regionalmente
con la finalidad de eficientar el personal y los recursos disponibles.
5. A través del INECC, Universidades, Centros de Investigación y ONG´s,
deberá ofrecerse capacitación permanente al personal responsable de las
políticas locales de cambio climático.
6. Para estimular a los gobiernos locales a promover, diseñar, implementar,
evaluar y continuar sus políticas de cambio climático, se deberá generar un
certificado de Estado o Municipio de Acción Climática, con el cual se
garantice la asignación de recursos etiquetados y acceso a recursos del
Fondo Verde.
7. Los municipios que obtengan su certificación y la conserven por tres años
consecutivos, podrán ser evaluados por una instancia autorizada sin costo
alguno.
8. Dentro de la metodología para el diseño de políticas locales de cambio
climático, deberá incluirse la definición de población objetivo, beneficiaria,
MIR y presupuesto específico donde se incluya la evaluación, para estar
alineados con los términos de referencia de CONEVAL.
9. Para el diseño de las políticas locales de cambio climático, deberán incluirse
todos los sectores sociales, quienes podrán garantizar la continuidad de
éstas, a través de la creación de Consejos Locales de Acción Climática, los
cuales deberán ser presididos por un líder social, independiente de los
gobiernos locales.
10. El diseño de las políticas locales de cambio climático, deberán venir
acompañadas de intensas campañas de difusión dirigidas a la población en
general.
108 | P á g i n a
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112 | P á g i n a
ANEXOS
113 | P á g i n a
Anexo I Guion de Entrevista para ICLEI
OBJETIVO PREGUNTA
Analizar al PACMUN como constituyente de la política pública municipal; considerando fundamentos jurídicos, definiciones metodológicas, las estrategias para su difusión y adopción, financiamiento y mecanismos de seguimiento y evaluación, entre otras variables a considerar.
¿Cómo y por qué surge la idea de impulsar los Planes de Acción Climática Municipal (PACMUN)? Existe algún referente internacional en el que se basaron.
¿Cuáles son las razones por las que el Gobierno Británico decidió apoyar esta iniciativa?
¿Por qué considera Usted que los Municipios deban tener una participación en la política nacional de cambio climático?
¿Cómo se desarrolló y por quiénes la metodología que permite formular los PACMUN?
¿Qué variables sociales, ambientales y económicas se consideraron para el diseño de la metodología de los PACMUN?
¿Cuáles son los criterios para la selección de los municipios en donde habrá de para la adopción del PACMUN?
¿Cuál es el papel que juegan los Gobiernos de los Estados en este proceso?
¿Cuáles han sido los retos y obstáculos más importantes que ha enfrentado ICLEI en el proceso de formulación de los PACMUN?
¿Cuál es el rol de ICLEI en este proceso?
¿Cuál el de los estados y municipios?
¿Participan otros entes (ONG´S, Universidades, Consultores) en el proceso de formulación de los PACMUN?
¿De qué manera se cuida que la metodología empleada sea homóloga?
¿Cuáles han sido los retos y obstáculos más importantes que ha enfrentado ICLEI, Estados y Municipios en el proceso de implementación, seguimiento y evaluación de los PACMUN?
¿Cuáles son las perspectivas a mediano plazo de los PACMUN en el panorama político actual? Forman parte los PACMUN de la política nacional de cambio climático impulsada desde INECC y la SEMARNAT?
114 | P á g i n a
Anexo II Cuestionarios para especialistas en políticas públicas de cambio climático
Objetivo Analizar los acuerdos internacionales para la adopción de la política nacional de
cambio climático, desde 1992 a la fecha, haciendo énfasis en su definición con
respecto de la participación de los gobiernos subnacionales y las estrategias para
su correcta implementación, particularmente por el orden de gobierno municipal.
Agradeceremos se sirva valorar su percepción sobre la Política Nacional de Cambio Climático en México.
Edad: SEXO: F M
Último grado de estudios:
Ocupación:
Totalmente
en
desacuerdo
En
desacuerdo
Ni de
acuerdo ni en
desacuerdo
De acuerdoTotalmente
de acuerdoPor qué
Los acuerdos internacionales suscritos
por México han sido determinantes para
el diseño e implementación de la Política
Nacional de Cambio Climático.
La inclusión de estos acuerdos por parte
del Gobierno Mexicano ha sido correcta.
Los acuerdos y convenciones
internacionales en materia de cambio
climático han promovido el desarrollo de
capacidades institucionales de los tres
órdenes de gobierno.
Los acuerdos y convenciones
internacionales permiten establecer
obligaciones para incorporar a estos
órdenes de gobierno de una manera más
decidida en el diseño e implementación
de la política nacional de cambio
climático.
El papel que juega o debiera jugar el
municipio, es fundamental en el diseño e
implementación de políticas de cambio
climático a partir de la publicación de la
Ley General de Cambio Climático.
Existen gran cantidad de obstáculos,
restricciones y l imitaciones que dificultan
la consolidación del municipio como
agente activo el diseño de la política
nacional de cambio climático.
Los municipios deben contar con un
Programa Municipal de Cambio
Climático.
El marco regulatorio en materia de
cambio climático, fortalece el diseño e
implementación de políticas de cambio
climático a nivel estatal y municipal.
ESCALA SOBRE LA PERCEPCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO Y EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES
115 | P á g i n a
Anexo III Metodología para el análisis FODA, Ponce (2007).
Para analizar el diseño del PACMUN, se propondrá al gobierno de Veracruz, la
realización de un taller de análisis FODA, sobre el dieño del PACMUN, en al menos
cinco municipios representativos de la entidad y en los cuales se haya desarrollado
con éxito variable, el proceso, utilizando la metodología propuesta por Ponce (2007).
En un primer momento se buscará diferenciar y distinguir, las fortalezas y
debilidades, así como, las amenazas y las oportunidades. Para ello se utilizará la
siguiente matriz:
FORTALEZAS DEBILIDADES
Una fortaleza de la organización es alguna función que ésta realiza de manera correcta, como son ciertas habilidades y capacidades del personal con ciertos atributos psicológicos y la evidencia de su competencia (McConkey, 1988; Stevenson, 1976). Otro aspecto identificado como una fortaleza son los recursos considerados valiosos y la misma capacidad competitiva de la organización como un logro que brinda ésta o una situación favorable en el medio social
Se define como un factor que hace vulnerable a la organización o simplemente una actividad que la empresa realiza en forma deficiente, lo que la coloca en una situación débil (Henry, 1980).
OPORTUNIDADES AMENAZAS
Constituyen aquellas fuerzas ambientales de carácter externo no controlables por la organización, pero que representan elementos potenciales de crecimiento o mejoría. La oportunidad en el medio es un factor de gran importancia que permite de alguna manera moldear las estrategias de las organizaciones.
Representan la suma de las fuerzas ambientales no controlables por la organización, pero que representan fuerzas o aspectos negativos y problemas potenciales.
Fuente: Ponce, 2007.
Matriz de Evaluación de los Factores Internos (MEFI).
Una vez elaborada la matriz FODA, que enlista los factores internos y externos que
influyen en el desempeño de una organización, el siguiente paso es evaluar
primeramente la situación interna de cada municipio mediante la Matriz de
Evaluación de los Factores Internos (MEFI), como lo muestra el siguiente cuadro.
116 | P á g i n a
Factor a analizar Peso Calificación Peso Ponderado
Fortalezas
F1.
F2.
F3.
Debilidades
D1.
D2.
D3.
TOTAL Fuente: David (1997) sit in Ponce (2007)
El procedimiento para la elaboración de una MEFI consiste de cinco etapas, y la
diferencia se tomará solamente para realizar la evaluación de las fortalezas y
debilidades de la organización, siendo distintos los valores de las calificaciones. Es
fundamental hacer una lista de las fortalezas y debilidades de la organización para
su análisis como la siguiente: a) Asignar un peso entre 0.0 (no importante) hasta 1.0
(muy importante); el peso otorgado a cada factor expresa su importancia relativa y
el total de todos los pesos debe dar la suma de 1.0; b) Asignar una calificación entre
1 y 4, donde el 1 es irrelevante y el 4 se evalúa como muy importante; c) Efectuar
la multiplicación del peso de cada factor para su calificación correspondiente para
determinar una calificación ponderada de cada factor, ya sea fortaleza o debilidad,
y d)Sumar las calificaciones ponderadas de cada factor para determinar el total
ponderado del municipio.
Lo más importante no consiste en sumar el peso ponderado de las fortalezas y las
debilidades, sino comparar el peso ponderado total de las fortalezas contra el peso
ponderado total de las debilidades, determinando si las fuerzas internas de la
organización en su conjunto son favorables o desfavorables, o si lo es su medio
ambiente interno.
Matriz de Evaluación de los Factores Externos (MEFE)
Una vez elaboradas las matrices FODA y MEFI, existen otras matrices que pueden
enriquecer el análisis estratégico. Como lo propone David (1997), la siguiente matriz
evalúa los factores externos (Cuadro #), donde se observan algunos cambios con
117 | P á g i n a
respecto a las anteriores, ya que establece un análisis cuantitativo simple de los
factores externos, es decir, de las oportunidades y las amenazas mediante el
siguiente procedimiento: a) Hacer una lista de las oportunidades y amenazas
externas con que cuenta el municipio; b) Asignar un peso relativo en un rango de 0
(irrelevante) a 1.0 (muy importante); el peso manifiesta la importancia considerada
relativa que tiene cada factor, soslayando que las oportunidades deben tener más
peso que las amenazas, siendo necesario establecer que la suma de todas las
oportunidades y las amenazas debe ser 1.0; c) Ponderar con una calificación de 1
a 4 cada uno de los factores considerados determinantes para el éxito con el
propósito de evaluar si las estrategias actuales del municipio son realmente
eficaces; 4 es una respuesta considerada superior, 3 es superior a la media, 2 una
respuesta de término medio y 1 una respuesta mala; d) Multiplicar el peso de cada
factor por su calificación para obtener una calificación ponderada, y e) Sumar las
calificaciones ponderadas de cada una de las variables para determinar el total del
ponderado del municipio.
Factor externo Peso Calificación Peso Ponderado
Oportunidades
O1.
O2.
03.
Amenazas
A1.
A2.
A3.
TOTAL Fuente: David (1997) sin in Ponce (2007)
La clave de la MEFE consiste en que el valor del peso ponderado total de las
oportunidades sea mayor al peso ponderado total de las amenazas.
Resulta claro que, al realizar una matriz MEFE, la forma más simple de evaluar si
las fuerzas del medio ambiente externo son favorables o desfavorables para una
organización es comparar el resultado del peso ponderado total de las
oportunidades y de las amenazas.
118 | P á g i n a
Análisis estratégico mediante la matriz MAFE
Una vez efectuada la matriz FODA con su listado de fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas correspondientes, la siguiente etapa es realizar una matriz
que se deriva de la anterior: la denominada primeramente como MAFE (amenazas,
oportunidades, debilidades y fortalezas), desarrollando cuatro tipos de estrategias,
de acuerdo con lo propuesto por David (1997): Estrategias FO: Se aplican a las
fuerzas internas del municipio para aprovechar la ventaja de las oportunidades
externas.
Estrategias DO: Pretenden superar las debilidades internas aprovechando las
oportunidades externas.
Estrategias FA: Aprovechan las fuerzas del municipio para evitar o disminuir las
repercusiones de las amenazas externas.
Estrategias DA: Son tácticas defensivas que pretenden disminuir las debilidades
internas y evitar las amenazas del entorno.
De la propuesta anterior pueden realizarse interesantes observaciones, como el
cuadrante de estrategias FO, que es el más fuerte, ya que el municipio integra las
fortalezas y las oportunidades con que cuenta la organización, y el cuadrante más
débil, FA, que combina las debilidades y las amenazas que enfrenta la organización.
Procedimiento para elaborar la matriz MAFE
El procedimiento para elaborar una matriz MAFE incluye los siguientes pasos:
1) Integrar una lista de las oportunidades claves.
2) Integrar una lista de amenazas claves.
3) Integrar una lista de las fuerzas internas.
4) Integrar una lista de las debilidades internas.
5) Adecuar las fuerzas internas a las oportunidades externas registrando las
estrategias FO resultantes en la celda adecuada.
6) Adecuar las debilidades internas a las oportunidades externas, registrando las
estrategias DO en la celda adecuada.
7) Adecuar las fuerzas internas a las amenazas externas registrando las estrategias
FA en la celda adecuada.
119 | P á g i n a
8) Adecuar las debilidades internas a las amenazas externas registrando las
estrategias DA en la celda correspondiente.
MATRIZ MAFE Fortalezas
Debilidades
Oportunidades Estrategias FO
Estrategias DO
Amenazas Estrategias FA
Estrategias DA
Programa del Taller FODA Gobierno de Veracruz
HORARIO ACTIVIDAD
09:00 – 09:05 Bienvenida
09:05 – 09:45 Exposición Análisis FODA
09:45 – 10:40 Elaboración de Matriz FODA
10:40 – 11:00 RECESO
11:00 – 12:00 Elaboración de Matriz MEFI
12:00 - 13:00 Elaboración de Matriz MEFE
13:00 – 14:00 Elaboración de Matriz MAFE
14:00 – 15:00 Conclusiones y Despedida
120 | P á g i n a
Anexo IV Términos de Referencia para la Evaluación en materia de Diseño 2015 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) Objetivo General
Evaluar el diseño de los Planes de Acción Climática Municipal con la finalidad de
proveer información que lo retroalimente.
Objetivos Específicos
1. Analizar la justificación de la creación y diseño del programa.
2. Identificar y analizar su vinculación con la planeación sectorial y nacional.
3. Identificar a sus poblaciones y mecanismos de atención.
4. Analizar la consistencia entre su diseño y la normatividad aplicable.
5. Identificar posibles complementariedades y/o coincidencias con otros
programas federales.
Evaluación y Metodología
La evaluación en materia de diseño se divide en siete apartados y 20 preguntas de
acuerdo con el siguiente cuadro:
APARTADO PREGUNTAS TOTAL
Justificación de la creación y del diseño del programa. 1 a 3 3
Contribución a las metas y estrategias nacionales. 4 a 6 3
Población potencial, objetivo y mecanismos de elegibilidad.
7 a 12 6
Patrón de beneficiarios y mecanismos de atención. 13 a 15 3
Matriz de indicadores para Resultados (MIR) 16 a 26 11
Presupuesto y rendición de cuentas 27 a 29 3
Complementariedades y coincidencias con otros programas federales.
30 1
TOTAL 30 30
La evaluación se realiza mediante un análisis de gabinete con base en información
proporcionada por la dependencia o entidad responsable del programa, así como
información adicional que la institución evaluadora considere necesaria para
justificar su análisis. En este contexto, se entiende por análisis de gabinete al
121 | P á g i n a
conjunto de actividades que involucra el acopio, la organización y la valoración de
información concentrada en registros administrativos, bases de datos, evaluaciones
internas y/o externas y documentación pública. Sin embargo, de acuerdo con las
necesidades de información y tomando en cuenta la forma de operar de cada
programa, se podrán programar y llevar a cabo entrevistas con responsables de los
programas y/o personal de la unidad de evaluación y/o planeación de la
dependencia coordinadora.
Criterios Generales para responder a las preguntas.
Los seis apartados incluyen preguntas específicas, de las que 16 deben ser
respondidas mediante un esquema binario (SÍ/NO) sustentando con evidencia
documental y haciendo explícitos los principales argumentos empleados en el
análisis. En los casos en que la respuesta sea SÍ, se debe seleccionar uno de cuatro
niveles de respuesta definidos para cada pregunta.
Las seis preguntas que no tienen respuestas binarias (por lo que no incluyen niveles
de respuestas) se deben responder con base en un análisis sustentado en evidencia
documental y haciendo explícitos los principales argumentos empleados en el
mismo.
Formato de respuesta.
Cada una de las preguntas debe responderse en un máximo de una cuartilla e incluir
los siguientes conceptos:
a) La pregunta;
b) La respuesta binaria(SÍ/NO) o abierta;
• para las respuestas binarias y en los casos en los que la respuesta sea SÍ,
el nivel de respuesta (que incluya el número y la oración), y
c) El análisis que justifique la respuesta.
Consideraciones para dar respuesta.
Para las preguntas que deben responderse de manera binaria (SÍ/NO), se debe
considerar lo siguiente:
122 | P á g i n a
• Determinación de la respuesta binaria (SÍ/NO). Cuando el programa no cuente con
documentos ni evidencias para dar respuesta a la pregunta se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
• Si el programa cuenta con información para responder la pregunta, es decir, la
respuesta es "Sí", se procede a precisar uno de cuatro niveles de respuesta,
tomando en cuenta los criterios establecidos en cada nivel.
Se podrá responder "No aplica" a alguna(s) de las preguntas sólo cuando las
particularidades del programa evaluado no permitan responder a la pregunta. De
presentarse el caso, se deben explicar las causas y los motivos de por qué "No
aplica" en el espacio para la respuesta. El Evaluador podrá solicitar que se analicen
nuevamente las preguntas en las que se haya respondido "No aplica''.
Para e total de las preguntas, los términos de referencia incluyen los siguientes
cuatro aspectos que se deben considerar al responder:
1. De manera enunciativa más no limitativa, elementos con los que debe justificar
su valoración, así como la información que se debe incluir en la respuesta o en
anexos.
2. Fuentes de información mínimas a utilizar para la respuesta. Se podrán utilizar
otras fuentes de información que se consideren necesarias.
3. Congruencia entre respuestas. En caso de que la pregunta analizada tenga
relación con otra(s), se señala(n) la(s) pregunta(s) con la(s) que debe haber
coherencia en la(s) repuesta(s). Lo anterior no implica, en el caso de las preguntas
con respuesta binaria, que el nivel de respuesta otorgado a las preguntas
relacionadas tenga que ser el mismo, sino que la argumentación sea consistente.
123 | P á g i n a
Evaluación
ANÁLISIS DE LA CREACIÓN Y DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
Con base en la identificación que la dependencia, entidad y/o la unidad responsable
del programa hayan realizado del problema o necesidad que se espera resolver con
la ejecución del programa se debe realizar un análisis que permita contestar las
siguientes preguntas:
4. El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está
identificado en un documento que cuenta con la siguiente información:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una
situación que puede ser revertida.
b) Se define la población que tiene el problema o necesidad.
c) Se define el plazo para su revisión y su actualización.
Si el programa no cuenta con documentación ni evidencias de que el problema o
necesidad esté identificado; se considera información inexistente y, por lo tanto, la
respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema no cumple con las características establecidas en la pregunta.
2 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema cumple con al menos una de las características establecidas en la
pregunta.
3 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema cumple con todas las características establecidas en la pregunta.
4
El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y
El problema cumple con todas las características establecidas en la pregunta,
y El programa actualiza periódicamente la información para conocer la evolución
del problema.
124 | P á g i n a
En la respuesta se debe incluir la definición del problema y, en su caso, la propuesta
de modificación o recomendaciones de mejora. Asimismo, indique si el problema
considera diferencias entre hombres y mujeres, a fin de conocer las limitaciones y/o
las oportunidades que presenta el entorno económico, demográfico, social, cultural,
político, jurídico e institucional para la promoción de la igualdad entre los sexos.
Se considera que la información se actualiza periódicamente cuando está
establecido un plazo para su revisión y/o actualización.
1.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las Reglas de
Operación (ROP) o documento normativo, informes, diagnósticos, estudios, árbol
de problema del programa y/o documentos utilizados por el programa que
contengan información sobre el problema o necesidad, su población, su
cuantificación y su proceso de revisión o actualización.
5. Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que
describa de manera específica:
a) Causas, efectos y características del problema.
b) Cuantificación y características de la población que presenta el problema.
e) Ubicación territorial de la población que presenta el problema.
d) El plazo para su revisión y su actualización.
Si el programa no cuenta con un diagnóstico del problema al que atiende, se
considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
125 | P á g i n a
NIVEL CRITERIOS
1 El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le
permiten conocer la situación del problema que pretende atender, y El diagnóstico no cumple con las características establecidas en la pregunta.
2
El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten conocer la situación del problema que pretende atender, y
El diagnóstico cumple con una de las características establecidas en la pregunta.
3
El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten conocer la situación del problema que pretende atender, y
El diagnóstico cumple con dos de las características establecidas en la pregunta.
4
El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten conocer la situación del problema que pretende atender, y
El diagnóstico cumple con todas las características establecidas en la pregunta, y
El programa actualiza periódicamente el diagnóstico.
2.1. En la respuesta se deben incluir las principales causas y los efectos del
problema señalados en el diagnóstico. Adicionalmente, se valorará la vigencia del
diagnóstico y, en su caso, se propondrán sugerencias para mejorarlo.
Se considera que el diagnóstico se actualiza periódicamente cuando está
establecido un plazo para su revisión y/o actualización.
2.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser documentos de
diagnóstico y árbol de problema.
3. ¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el
tipo de intervención que el programa lleva a cabo?
Si el programa no cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que
sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
126 | P á g i n a
NIVEL CRITERIOS
1
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
La justificación teórica o empírica documentada no es consistente con el diagnóstico del problema.
2
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del problema.
3
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del Problema, y
Existe(n) evidencia(s) (nacional o internacional) de los efectos positivos atribuibles a los beneficios o los apoyos otorgados a la población objetivo.
4
El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del problema, y
Existe(n) evidencia(s) (nacional o internacional) de los efectos positivos atribuibles a los beneficios o apoyos otorgados a la población objetivo, y
Existe(n) evidencia(s) (nacional o internacional) de que la intervención es más eficaz para atender la problemática que otras alternativas.
3.1. En la respuesta se debe 'incluir la justificación teórica o empírica, así
como el estudio o el documento del que se deriva dicha justificación. En caso de
que exista evidencia nacional o internacional se debe incluir la referencia de los
estudios o de los documentos.
3.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser documentos
oficiales y/o diagnósticos.
127 | P á g i n a
ANÁLISIS DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LAS METAS Y
ESTRATEGIAS NACIONALES.
4. El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del
programa sectorial, especial, institucional o nacional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el propósito y los objetivos del programa,
sectorial, especial, institucional o nacional por ejemplo: población objetivo.
b) El logro del propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de
alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional.
Si el programa no cuenta con un documento en el que se establezca con que
objetivo(s) del programa sectorial, especial o institucional se relaciona, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Si" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, especial, institucional o nacional, y
No es posible determinar vinculación con los aspectos establecidos en la pregunta.
2
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, especial, institucional o nacional, y
Es posible determinar vinculación con uno de los aspectos establecidos en la pregunta.
3
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, especial, institucional nacional, y
Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta.
4
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, especial, institucional o nacional, y
Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta, y
El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional.
4. 1. En la respuesta se debe incluir el objetivo y el nombre del programa
sectorial, especial o institucional o nacional al que está vinculado el programa. En
caso de que exista más de un objetivo o programas sectoriales, especiales,
128 | P á g i n a
institucionales o nacionales con los que el programa se vincule, se deben incluir en
la respuesta.
4.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser los programas
sectoriales, especiales, institucionales y/o nacionales relacionados con el programa,
la MIR, las ROP y/o documento normativo.
5 ¿Con cuáles metas y objetivos, así como estrategias transversales del
Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el objetivo sectorial,
especial, institucional o nacional relacionado con el programa?
No procede valoración cuantitativa.
5.1. En la respuesta se deben incluir las metas nacionales, objetivos y
estrategias transversales del Plan Nacional de Desarrollo vigente con el que
programa está vinculado y señalar por qué se considera que están relacionados.
5.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser el Plan Nacional
de Desarrollo vigente, el o los programas sectoriales, especiales, institucionales y/o
nacionales relacionados con el programa, la MIR, las ROP y/o documento
normativo.
6. ¿Cómo está vinculado el Propósito del programa con los Objetivos del
Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015?
No procede valoración cuantitativa.
6.1. En la respuesta se debe definir y justificar la vinculación entre el
programa y los Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post
2015 de acuerdo con las siguientes definiciones:
1) Directa: El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de al menos uno
de los Objetivos del .Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015.
2) Indirecta: El logro del Propósito aporta al cumplimiento de al menos uno de los
Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015.
3) Inexistente: El logro del Propósito no aporta al cumplimiento de al menos uno de
los Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015.
129 | P á g i n a
6.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser MIR, ROP y/o
documento normativo y de los Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de
Desarrollo Post 2015.
ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN POTENCIAL, OBJETIVO.
Definiciones de Población Potencial y Objetivo.
Se entenderá por población potencial a la población total que presenta la
necesidad y/o problema que justifica la existencia del programa y que por lo tanto
pudiera ser elegible para su atención.
Se entenderá por población objetivo a la población que el programa tiene
planeado o programado atender para cubrir la población potencial, y que cumple
con los criterios de elegibilidad establecidos en su normatividad.
Población potencial y objetivo
7. Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en
documentos oficiales y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con
la siguiente información y características:
a) Unidad de medida.
b) Están cuantificadas.
c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información.
d) Se define un plazo para su revisión y actualización.
Si el programa no tiene un documento oficial y/o diagnóstico en que se definan las
poblaciones, potencial y objetivo, o el documento oficial y/o diagnóstico no cuenta
con al menos una de las características establecidas en la pregunta, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No''.
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Si" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
130 | P á g i n a
NIVEL CRITERIO
1 El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y Las definiciones no cumplen con las características establecidas.
2 El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y Las definiciones cumplen con al menos una de las características establecidas.
3 El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y Las definiciones cumplen todas las características establecidas.
4
El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y Las definiciones cumplen todas las características establecidas, y Existe evidencia de que el programa actualiza (según su metodología) y utiliza
las definiciones para su planeación.
7.1. En la respuesta se deben incluir las definiciones de las poblaciones potencial y
objetivo, así como su cuantificación (desagregada por sexo, grupos de edad,
población indígena y entidad federativa, cuando aplique). La metodología y fuentes
de información para determinar los dos tipos de población deben adjuntarse en el
Anexo 2 Metodología para la cuantificación de las poblaciones potencial y objetivo.
7.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser ROP, documento
oficial, diagnóstico, programa sectorial, especial, institucional y/o nacional.
8. ¿El programa cuenta con información sistematizada que permite
conocer la demanda total de apoyos y las características de los
solicitantes? (socioeconómicas en el caso de personas físicas y
especificas en el caso de personas morales).
Si el programa no cuenta con información sistematizada de la demanda total de
apoyos, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Al contar con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí", se consideran los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1
El programa cuenta con información sistematizada, pero ésta no permite conocer la demanda total de apoyos ni las características de los solicitantes.
2 El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la
demanda total de apoyos, pero no las características de los solicitantes.
3 El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la
demanda total de apoyos y las características de los solicitantes.
4
El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la
demanda 4 total de apoyos y las características de los solicitantes.
Existe evidencia de que la información sistematizada es válida, es decir, se utiliza como fuente de información única de la demanda total de apoyos.
131 | P á g i n a
8.1 En la respuesta se debe especificar con qué información sistematizada cuenta
el programa y, en su caso, la información faltante; y la argumentación de por qué se
considera que el programa conoce en esa medida su demanda de apoyos y a sus
solicitantes. Se entenderá por sistematizada que la información se encuentre en
bases de datos y/o disponible en un sistema informático.
8.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser ROP o documento
normativo del programa, cédulas de información de beneficiarios, padrón de
beneficiarios, sistemas de información y/o bases de datos.
8.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con las respuestas a las
preguntas 11,12 y 13.
Mecanismos de elegibilidad
9. ¿El programa cuenta con mecanismos para identificar su población
objetivo? En caso de contar con estos, especifique cuáles y qué
información utiliza para hacerlo.
No procede valoración cuantitativa.
9.1 En la respuesta se debe describir, de manera resumida, la metodología de
focalización y las fuentes de información.
9.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser documentos oficiales.
9.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con las respuestas a las
preguntas 7, 10, 11 y 13.
10. El programa cuenta con una estrategia de cobertura documentada
para atender a su población objetivo con las siguientes
características:
a) Incluye la definición de la población objetivo.
b) Especifica metas de cobertura anual.
c) Abarca un horizonte de mediano y largo plazo.
132 | P á g i n a
d) Es congruente con el diseño del programa.
Si el programa no cuenta con una estrategia de cobertura documentada para
atender a su población objetivo o la estrategia no cuenta con al menos una de las
características establecidas en la pregunta se considera información inexistente y,
por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1 La estrategia de cobertura cuenta con una de las características establecidas. 2 La estrategia de cobertura cuenta con dos de las características establecidas.
3 La estrategia de cobertura cuenta con tres de las características establecidas. 4 La estrategia de cobertura cuenta con todas las características establecidas.
10.1 En la respuesta se debe indicar, de manera resumida, la estrategia de
cobertura para atender a la población objetivo y, en su caso, las áreas de
oportunidad detectadas y/o las características con las que no cuenta la estrategia.
Se entenderá por mediano plazo, que la visión del plan abarque la presente
administración federal y largo plazo que trascienda la administración federal.
10.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser diagnóstico,
documentos oficiales y/o MIR.
10.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con las respuestas de las
preguntas 1, 2, 7, 9, 11 y 13.
11. Los procedimientos del programa para la selección de beneficiarios
y/o proyectos tienen las siguientes características:
a) Incluyen criterios de elegibilidad claramente especificados, es decir, no existe
ambigüedad en su redacción.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Están difundidos públicamente.
133 | P á g i n a
Si el programa no cuenta con procedimientos documentados para la selección de
proyectos y/o beneficiarios o los procedimientos no tienen al menos una de las
características establecidas en la pregunta se considera información inexistente y,
por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1 Los procedimientos para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen
una de las características establecidas.
2 Los procedimientos para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen
dos de las características establecidas.
3 Los procedimientos para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen
tres de las características establecidas.
4 Los procedimientos para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen
todas las características establecidas.
11.1 En la respuesta se deben señalar cuáles son las características establecidas
que tienen los procedimientos utilizados por el programa para la selección de
proyectos y/o beneficiarios y la evidencia de dichas afirmaciones. Asimismo, se
deben mencionar las áreas de mejora detectadas en los procedimientos y las
características que no tienen. Se entenderá por sistematizados que la información
de los procesos se encuentre en bases de datos y/o disponible en un sistema
informático. Adicionalmente, se debe analizar si se consideran las dificultades que
podrían presentar tanto hombres como mujeres en el cumplimiento de los requisitos
a cubrir para el acceso a los bienes y/o servicios otorgados.
11.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP o documento
normativo, manuales de procedimientos y/o documentos oficiales.
11.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con la respuesta a la
pregunta 8, 9, 10 y 12.
12. Los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las
solicitudes de apoyo cuentan con las siguientes características:
a) Corresponden a las características de la población objetivo.
b) Existen formatos definidos.
e) Están disponibles para la población objetivo.
134 | P á g i n a
d) Están apegados al documento normativo del programa.
Si el programa no cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a
las solicitudes de apoyo o los procedimientos no cuentan con al menos una de las
características establecidas en la pregunta, se considera información inexistente y,
por lo tanto, la respuesta es "No".
Al contar con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí", se consideran los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1
El programa cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo.
Los procedimientos cuentan con una de las características descritas.
2
El programa cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo.
Los procedimientos cuentan con dos de las características descritas.
3
El programa cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo.
Los procedimientos cuentan con tres de las características descritas.
4
El programa cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo.
Los procedimientos cuentan con todas las características descritas.
12.1 En la respuesta se deben presentar los argumentos que justifiquen los
procedimientos utilizados por el programa para recibir, registrar y dar trámite a las
solicitudes de apoyo y que cumplen con las características descritas. Asimismo, se
debe mencionar las áreas de mejora detectadas en los procedimientos.
12.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben de ser las ROP o
documento normativo del programa y/o formato(s) de solicitud de apoyo(s).
12.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con la respuesta a la
pregunta 8 y 11.
135 | P á g i n a
PADRÓN DE BENEFICIARIOS Y MECANISMOS DE ATENCIÓN
Padrón de beneficiarios
13.Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos
del programa (padrón de beneficiarios) que:
a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento
normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Esté sistematizada.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.
Si el programa no cuenta con información de los beneficiarios del programa o la
información no cuenta con al menos una de las características establecidas en la
pregunta, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1 La información de los beneficiarios cumple con una de las características
establecidas.
2 La información de los beneficiarios cumple con dos de las características
establecidas.
3 La información de los beneficiarios cumple con tres de las características
establecidas.
4 La información de los beneficiarios cumple todas las características
establecidas.
13.1 En la respuesta se debe indicar qué información integra el padrón, así como
señalar las características que no están incluidas en el padrón y/o las que deben
mejorarse.
Se entenderá por sistematizada que la información se encuentre en bases de datos
y/o disponible en un sistema informático; por actualizada, que el padrón contenga
los datos más recientes de acuerdo con la periodicidad definida para el tipo de
136 | P á g i n a
información y por depurada, que no contenga duplicidades o beneficiarios no
vigentes.
13.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser ROP, manuales de
procedimientos, base o padrón de beneficiarios, normatividad interna aplicable al
desarrollo de sistemas de información, bases de datos y/o sistemas informativos.
13.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con las respuestas de las
preguntas 7, 8, 9, 10, 15 y 30.
Mecanismos de atención y entrega del apoyo
14. Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios
tienen las siguientes características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
Si el programa no cuenta con procedimientos documentados para otorgar los
apoyos a los beneficiarios o los procedimientos no cuentan con al menos una de las
características establecidas en la pregunta, se considera información inexistente y,
por lo tanto, la respuesta es "No".
Sí cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1 Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen una
de las características establecidas.
2 Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen dos
de las características establecidas.
3 Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen tres
de las características establecidas.
4 Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen
todas las características establecidas.
137 | P á g i n a
14.1 En la respuesta se deben señalar cuáles son las características establecidas
que tienen los procedimientos utilizados por el programa para otorgar el apoyo a los
beneficiarios y la evidencia de dichas afirmaciones. Asimismo, se deben mencionar
las áreas de mejora detectadas en los procedimientos y las características que no
tienen. Se entenderá por sistematizados que la información de los procesos se
encuentre en bases de datos y/o disponible en un sistema informático.
14.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP o documento
normativo, manuales de procedimientos y/o documentos oficiales.
14.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con la respuesta a la
pregunta 15.
15.Si el programa recolecta información socioeconómica de sus
beneficiarios, explique el procedimiento para llevarlo a cabo, las
variables que mide y la temporalidad de las mediciones.
No procede valoración cuantitativa.
15.1 En la respuesta se debe explicar el procedimiento para recolectar información
de sus beneficiarios (características socioeconómicas para personas físicas y
características específicas para personas morales). Asimismo, se debe señalar las
variables que mide y la temporalidad con que realiza las mediciones. De manera
adicional, se debe señalar si se recolecta información de no beneficiarios con fines
de comparación con la población beneficiaria y especificar qué tipo de información.
15.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser documentos oficiales,
padrón de beneficiarios, bases de datos y/o sistemas informativos.
15.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con las respuestas de las
preguntas 7, 8,13 y 14.
138 | P á g i n a
EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA
RESULTADOS.
De la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados
16. Para cada uno de los Componentes de la MIR del programa existe
una o un grupo de Actividades que:
a) Están claramente especificadas, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Están ordenadas de manera cronológica.
c) Son necesarias, es decir, ninguna de las Actividades es prescindible para producir
los Componentes.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos los
Componentes.
Si el programa no cuenta con una o con un grupo de Actividades para cada
Componente de la MIR, se considera información inexistente y, por lo tanto, la
respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Del 0 al 49% de las Actividades cumplen con todas las características
establecidas en la pregunta.
2 Del 50 al 69% de las Actividades cumplen con todas las características
establecidas en la pregunta.
3 Del 70 al 84% de las Actividades cumplen con todas las características
establecidas en la pregunta.
4 Del 85 al 100% de las Actividades cumplen con todas las características
establecidas en la pregunta.
16.1. En la respuesta se debe justificar por qué se considera que cumplen o no cada
uno delos criterios establecidos en la pregunta, especificando las actividades que
no cumplen y por qué. Se deben proponer cambios en la pregunta 26. Se debe
adjuntar la Matriz de Indicadores del programa en el Anexo 4 "Matriz de Indicadores
para Resultados del programa".
16.2. La fuente de información mínima a utilizar debe ser la MIR.
139 | P á g i n a
17. Los Componentes señalados en la MIR cumplen con las siguientes
características:
a) Son los bienes o servicios que produce el programa.
b) Están redactados como resultados logrados, por ejemplo becas entregadas.
c) Son necesarios, es decir, ninguno de los Componentes es prescindible para
producir el Propósito.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos el
Propósito.
Si la MIR del programa no tiene establecido al menos un Componente, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIO
1 Del 0 al 49% de los Componentes cumplen con todas las características establecidas en la pregunta.
2 Del 50 al 69% de los Componentes cumplen con todas las características establecidas en la pregunta.
3 Del 70 al 84% de los Componentes cumplen con todas las características establecidas en la pregunta.
4 Del 85 al 1 00% de los Componentes cumplen con todas las características establecidas en la pregunta.
17.1 En la respuesta se debe justificar por qué se considera que cumplen o no cada
uno de los criterios establecidos en la pregunta, especificando los Componentes
que no cumplen y por qué.
17.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser la MIR, árbol de
problema y/o árbol de objetivos.
18. EI Propósito de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Es consecuencia directa que se espera ocurrirá como resultado de los
Componentes y los supuestos a ese nivel· de objetivos.
b) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
c) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
140 | P á g i n a
d) Está redactado como una situación alcanzada, por ejemplo: morbilidad en la
localidad reducida.
e) Incluye la población objetivo.
Si el Propósito del programa no contribuye a lograr el Fin de su MIR, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 El Propósito cumple con dos de las características establecidas en la pregunta.
2 El Propósito cumple con tres de las características establecidas en la pregunta.
3 El Propósito cumple con cuatro de las características establecidas en la
pregunta.
4 El Propósito cumple con todas las características establecidas en la pregunta.
18. 1 En la respuesta se debe justificar por qué se considera que cumple o no cada
uno de los criterios establecidos en la pregunta, especificando los que no cumple y
por qué. Se deben proponer cambios en la pregunta 26.
18.2 La fuente de información mínima a utilizar debe ser la MIR.
19. El Fin de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Está claramente especificado, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Es un objetivo superior al que el programa contribuye, es decir, no se espera que
la ejecución del programa sea suficiente para alcanzar el Fin.
c) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
d) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
e) Está vinculado con objetivos estratégicos de la dependencia o del programa
sectorial.
Si no se identifica una relación causal entre el Propósito y el Fin del programa, se
considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
141 | P á g i n a
NIVEL CRITERIOS
1 El Fin cumple con dos de las características establecidas en la pregunta.
2 El Fin cumple con tres de las características establecidas en la pregunta.
3 El Fin cumple con cuatro de las características establecidas en la pregunta.
4 El Fin cumple con todas las características establecidas en la pregunta.
19.1 En la respuesta se debe justificar por qué se considera que cumple o no cada
uno de los criterios establecidos en la pregunta, especificando los que no cumple y
por qué.
19.2 La fuente de información mínima a utilizar debe ser la MIR.
20. ¿En el documento normativo del programa es posible identificar el
resumen narrativo de la MIR (Fin, Propósito, Componentes y
Actividades)?
Si no se identifica al menos uno de los elementos del resumen narrativo de la MIR
(Fin, Propósito, Componentes y Actividades) en las ROP o documento normativo
del programa, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es
"No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Algunas de las Actividades de la MIR se identifican en las ROP o documento
normativo del programa.
2 Algunas de las Actividades y todos los Componentes de la MIR se identifican en
las ROP o documento normativo del programa.
3 Algunas de las Actividades, todos los Componentes y el Propósito de la MIR se
identifican en las ROP o documento normativo del programa.
4 Algunas de las Actividades, lodos los Componentes, el Propósito y el Fin de la
MIR se identifican en las ROP o documento normativo del programa.
20.1 En la respuesta se debe establecer la correspondencia entre los elementos del
resumen narrativo de la MIR y sus ROP o documento normativo; señalar los
elementos en los que se identifican áreas de mejora, y la justificación de las
sugerencias.
20.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP o documento
normativo, manuales de operación y/o MIR.
142 | P á g i n a
De la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para resultados
21. En cada uno de los niveles de objetivos de la MIR del programa (Fin,
Propósito, Componentes y Actividades) existen indicadores para medir
el desempeño del programa con las siguientes características:
a) Claros.
b) Relevantes.
c) Económicos.
d) Monitoreables.
e) Adecuados.
Si los indicadores del programa no cuentan con al menos una de las características
descritas, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Del 0% al 49% de los indicadores del programa tienen las características
establecidas.
2 Del 50% al 69% de los indicadores del programa tienen las características
establecidas.
3 Del 70% al 84% de los indicadores del programa tienen las características
establecidas.
4 Del 85% al 100% de los indicadores del programa tienen las características
establecidas.
21.1 En la respuesta se debe indicar cuáles indicadores no cumplen con las
características a nivel de Fin y de Propósito y se debe adjuntar el Anexo 5
“indicadores'', con el análisis de cada uno de los indicadores de la MIR. El formato
del Anexo se presenta en la sección XI Formatos de Anexos de estos Términos de
Referencia.
Para realizar el análisis, se deben usar las siguientes definiciones: a) Claridad: el
indicador deberá ser preciso e inequívoco; b) Relevancia: el indicador deberá
reflejar una dimensión importante del logro del objetivo; c) Economía: la información
necesaria para generar el indicador deberá estar disponible a un costo razonable;
d) Monitoreable: el indicador debe poder sujetarse a una verificación independiente;
143 | P á g i n a
y e) Adecuado: el indicador debe aportar una base suficiente para evaluar el
desempeño.
21.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser la MIR y Fichas
Técnicas de los indicadores.
22. Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con
la siguiente información:
a) Nombre.
b) Definición.
c) Método de cálculo.
d) Unidad de Medida.
e) Frecuencia de Medición.
f) Línea base.
g) Metas.
h) Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular o nominal).
Si el programa no cuenta con Fichas Técnicas de sus indicadores, se considera
información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Si" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Del 0% al 49% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
2 Del 50% al 69% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
3 Del 70% al 84% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
4 Del 85% al 100% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
22.1 En la respuesta se deben explicar las áreas de mejora de las Fichas Técnicas
de los indicadores.
En el Anexo 5 "lndicadores'" se debe incluir el resultado del análisis de cada ficha
técnica de los indicadores de la MIR con respecto a las propiedades señaladas en
144 | P á g i n a
la pregunta. El formato del Anexo se presenta en la sección XI Formatos de Anexos
de estos Términos de Referencia.
22.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser la MIR y Fichas
Técnicas de los indicadores.
23. Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las
siguientes características:
a) Cuentan con unidad de medida.
b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas.
c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y
financieros con los que cuenta el programa.
Si las metas del programa no cumplen con alguna de las características
establecidas, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es
"No".
Al contar con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se deben consideran los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Del 0% al 49% de las metas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
2 Del 50% al 69% de las metas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
3 Del 70% al 84% de las metas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
4 Del 85% al 100% de las metas de los indicadores del programa tienen las características establecidas.
23.1. En la respuesta se debe indicar la forma en que el programa establece sus
metas y la información que utiliza para la construcción de las mismas. Las metas
son del ejercicio fiscal evaluado. Las características de cada meta deben de
analizarse en una matriz que integre el cumplimiento por característica, las causas
por las que se considera no cumplen con alguna de las características y propuestas
de mejora. La matriz debe adjuntarse en el formato Anexo “Metas del Programa”. El
formato del Anexo se presenta en la sección XI Formatos de Anexos de estos
Términos de Referencia.
145 | P á g i n a
23.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP, la MIR,
Fichas Técnicas de los indicadores, documentos de planeación.
24. Cuántos de los indicadores incluidos en la MIR tienen especificados
medios de verificación con las siguientes características:
a) Oficiales o institucionales.
b) Con un nombre que permita identificarlos.
c) Permiten reproducir el cálculo del indicador.
d) Públicos, accesibles a cualquier persona.
Si ninguno de los indicadores del programa cuenta con medios de verificación con
al menos una de las características descritas, se considera información inexistente
y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, sí la respuesta es
"Si" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Del 0% al 49% de los medios de verificación cumplen con las características
establecidas en la pregunta.
2 Del 50% al 69% de los medios de verificación cumplen con las características
establecidas en la pregunta.
3 Del 70% al 84% de los medios de verificación cumplen con las características
establecidas en la pregunta.
4 Del 85% al 100% de los medios de verificación cumplen con las características
establecidas en la pregunta.
24.1. En su respuesta se deben incluir las áreas de mejora de los medios de
verificación de los indicadores.
24.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser MIR y Fichas
Técnicas.
146 | P á g i n a
25. Considerando el conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de
verificación, es decir, cada renglón de la MIR del programa es posible
identificar lo siguiente:
a) Los medios de verificación son los necesarios para calcular los indicadores, es
decir, ninguno es prescindible.
b) Los medios de verificación son suficientes para calcular los indicadores.
c) Los indicadores permiten medir, directa o indirectamente, el objetivo a ese nivel.
Si no se identifica algún elemento establecido en la pregunta en ninguno de los
conjuntos Objetivo-Indicadores.
Medios de Verificación se considera información inexistente y, por lo tanto, la
respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Uno de los conjuntos Objetivo-Indicadores-Medios de verificación del programa tienen las características establecidas.
2 Dos de los conjuntos Objetivo-Indicadores-Medios de verificación del programa tienen las características establecidas.
3 Tres de los conjuntos Objetivo-Indicadores-Medios de verificación del programa tienen las características establecidas.
4 Todos los conjuntos Objetivo-Indicadores-Medios de verificación del programa tienen las características establecidas.
25.1. En la respuesta se debe explicar, de manera resumida, las áreas de mejora
de la lógica horizontal de la MIR por niveles de objetivos. Se entenderá por
conjuntos Objetivo-Indicadores-
Medios de verificación a los siguientes:
1. Fin-Indicadores a ese nivel-Medios de Verificación de dichos indicadores.
2. Propósito-Indicadores a ese nivel-Medios de Verificación de dichos indicadores.
3. Componentes-Indicadores a ese nivel-Medios de Verificación de dichos
indicadores.
4. ·Actividades-Indicadores a ese nivel-Medios de Verificación de dichos
indicadores.
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25.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser la MIR y Fichas
Técnicas.
26. Sugiera modificaciones en la MIR del programa o incorpore los
cambios que resuelvan las deficiencias encontradas en cada uno de sus
elementos a partir de sus respuestas a las preguntas de este apartado.
No procede valoración cuantitativa.
26.1. En la respuesta se debe incluir la justificación del diseño propuesto o las
modificaciones sugeridas. Se debe incluir el Anexo 7 "Propuesta de mejora de la
Matriz de Indicadores para Resultados”.
De ser posible, en las propuestas de mejora se debe considerar la inclusión de
indicadores desagregados por sexo, que permitan observar los cambios en las
condiciones de vida de mujeres y hombres.
26.2. Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser la MIR, Fichas
Técnicas de los indicadores, el diagnóstico del programa, ROP y/o documentos
normativos del programa.
PRESUPUESTO Y RENDICIÓN DE CUENTAS
Registro de operaciones programáticas y presupuestales
27. El programa identifica y cuantifica los gastos en los que incurre para
generar los bienes y los servicios (Componentes) que ofrece y los
desglosa en los siguientes conceptos:
a) Gastos en operación: Directos e Indirectos.
b) Gastos en mantenimiento: Requeridos para mantener el estándar de calidad de
los activos necesarios para entregar los bienes o servicios a la población objetivo
(unidades móviles, edificios, etc.). Considere recursos de los capítulos 2000 y/o
3000.
c) Gastos en capital: Son los que se deben afrontar para adquirir bienes cuya
duración en el programa es superior a un año. Considere recursos de los capítulos
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5000 y/o 6000 (Ej: terrenos, construcción, equipamiento, inversiones
complementarias).
d) Gasto unitario: Gastos Totales/población atendida (Gastos totales=Gastos en
operación+ gastos en mantenimiento). Para programas en sus primeros dos años
de operación se deben de considerar adicionalmente en el numerador los Gastos
en capital.
Si el programa no ha identificado ni cuantificado gastos en operación de los bienes
y/o servicios que ofrece o si no desglosa al menos uno de los conceptos
establecidos, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es
"No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 El programa identifica y cuantifica los gastos en operación y desglosa uno
los conceptos establecidos.
2 El programa identifica y cuantifica los gastos en operación y desglosa dos
de los conceptos establecidos.
3 El programa identifica y cuantifica los gastos en operación y desglosa tres
de los conceptos establecidos.
4 El programa identifica y cuantifica los gastos en operación y desglosa
todos los conceptos establecidos.
27.1 En la respuesta se debe explicar la metodología, las fórmulas de cuantificación,
las fuentes de información utilizadas, los gastos desglosados, y/o unitarios
determinados, y las áreas de mejora identificadas. La información se debe incluir en
el Anexo 8 "Gastos desglosados del programa: El formato del Anexo se presenta
en la sección XI. Formatos de Anexos de estos Términos de Referencia y debe
entregarse en formato Excel e impreso.
27.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP o documento
normativo e información contable.
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Rendición de Cuentas
28. El programa cuenta con mecanismos de transparencia y rendición
de cuentas con las siguientes características:
a) Las ROP o documento normativo están disponibles en la página electrónica de
manera accesible, a menos de tres clics.
b) Los resultados principales del programa son difundidos en la página electrónica
de manera accesible, a menos de tres clics.
c) Cuenta con un teléfono o correo electrónico para informar y orientar tanto al
beneficiario como al ciudadano en general, disponible en la página electrónica,
accesible a menos de tres clics.
d) La dependencia o entidad que opera el Programa no cuenta con modificación de
respuesta a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública (IFAI).
Si el programa no cuenta con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
o los mecanismos no tienen al menos una de las características establecidas en la
pregunta, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es "No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen una de las
características establecidas.
2 Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen dos de las
características establecidas.
3 Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen tres de las
características establecidas.
4 Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen todas las
características establecidas.
28. 1 En la respuesta se deben indicar los mecanismos de transparencia existentes,
medios de difusión de dichos mecanismos y propuestas para las áreas de
oportunidad identificadas. Los resultados principales se refieren a resultados a nivel
de Fin, de Propósito y/o de Componentes.
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28.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser ROP o documento
normativo del programa, documentos oficiales, página de Internet, así como
recursos de revisión de las solicitudes de información y las resoluciones de los
recursos de revisión.
28.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con la respuesta a la
pregunta 14 y 29.
29. Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen las
siguientes características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
Si el programa no cuenta con procedimientos de ejecución de obras y/o acciones o
los procedimientos no cuentan con al menos una de las características establecidas
en la pregunta, se considera información inexistente y, por lo tanto, la respuesta es
"No".
Si cuenta con información para responder la pregunta, es decir, si la respuesta es
"Sí" se debe seleccionar un nivel según los siguientes criterios:
NIVEL CRITERIOS
1 Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen una de las
características establecidas.
2 Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen dos de las
características establecidas.
3 Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen tres de las
características establecidas.
4 Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen todas las
características establecidas.
29.1 En la respuesta se deben señalar cuáles son las características establecidas
que tienen los mecanismos documentados por el programa para verificar la entrega
de apoyos a beneficiarios y la evidencia de dichas afirmaciones. Asimismo, se
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deben mencionar las áreas de mejora detectadas en los mecanismos y las
características que no tienen. Se entenderá por sistematizados que la información
del mecanismo se encuentre en bases de datos y disponible en un sistema
informático.
29.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser las ROP o documento
normativo, manuales de procedimientos y/o documentos oficiales.
29.3 La respuesta a esta pregunta debe ser consistente con la respuesta a las
pregunta 13 y 28.
ANÁLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON
OTROS PROGRAMAS FEDERALES.
30. ¿Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa
evaluado podría tener complementariedad y/o coincidencias?
No procede valoración cuantitativa.
30.1 En la respuesta se debe incluir el análisis que considere los siguientes
aspectos: a) el propósito de los programas, b) la definición de la población objetivo,
c) los tipos de apoyo otorgados por el programa y d) la cobertura del programa.
En el formato del Anexo 9 "Complementariedad y coincidencias entre programas
federales"', se incluirán los textos similares del programa evaluado y de los otros
programas federales.
Mediante su análisis detectará los casos en que: a) los objetivos son similares y por
lo tanto podrían existir coincidencias y b) atienden a la misma población o área de
enfoque pero los apoyos son diferentes y por lo tanto, pueden ser complementarios.
El formato del Anexo se presenta en la sección XI. Formatos de Anexos de estos
Términos de Referencia.
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Se debe indicar si se han establecido señalamientos explícitos de las
complementariedades en los documentos normativos y/o convenios de
colaboración con instancias públicas que estén dirigidos a establecer canales de
coordinación.
19.2 Las fuentes de información mínimas a utilizar deben ser documentos oficiales,
ROP de programas federales y MIR de programas federales.
VALORACIÓN FINAL DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
Se debe realizar una valoración general del programa utilizando las respuestas que
integran cada uno de los apartados. La valoración debe de ser de un máximo de
tres cuartillas y seguir la siguiente estructura:
1. Justificación de la creación y del diseño del programa
2. Contribución a las metas y estrategias nacionales.
3. Población potencial, objetivo y mecanismos de elección
4. Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención
5. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
6. Presupuesto y rendición de cuentas
7. Complementariedades y coincidencias con otros programas federales
ANÁLISIS DE FORTALEZAS, OPORTUNIDADES, DEBILIDADES Y AMENAZAS
Se debe integrar en una sola tabla las fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas, especificadas por cada apartado de la evaluación, en el que se deben
incluir máximo 5 fortalezas y/o oportunidades, 5 debilidades y/o amenazas, y 5
recomendaciones por apartado de la evaluación.
![AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE LAS … · de evaluación (evaluación de políticas sectoriales, herramientas de evaluación, glosario de términos de evaluación, etc) [3] ONU,](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/5bb8d8ab09d3f2931b8cd11a/agencia-estatal-de-evaluacion-de-las-de-evaluacion-evaluacion-de-politicas.jpg)
