EVALUACIÓN DEL SALARIO PAGADO A BRIGADISTAS DEL PESP … · 2016. 9. 26. · ministerio de economia y finanzas (mef) fondo nacional de compesancion y desarrollo social (foncodes)

MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS (MEF)

FONDO NACIONAL DE COMPESANCION Y DESARROLLO SOCIAL (FONCODES)

EVALUACIÓN DEL SALARIO PAGADO A BRIGADISTAS DEL PESP RURAL

Econ. Juan Pichihua Serna, M.A. Consultor

CONSULTORIA PARA EVALUACIÓN DEL IMPACTO DEL PESP RURAL DE FONCODES: EVALUACIÓN DEL SALARIO PAGADO A BRIGADISTAS (BENEFICIARIOS) COMO MECANISMO

DE AUTOFOCALIZACION

Lima, Agosto 2002

Informe Final Econ. Juan Pichihua Serna, M.A.

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Antecedentes y Limitaciones del estudio Resumen A. Introducción B. Lecciones de los Programas de Empleo Público (Workfare) C. Objetivo e Hipótesis del Estudio D. Características del PESP Rural E. Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú F. Evaluación del Salario Pagado a los Brigadistas G. Conclusiones y Recomendaciones Capítulo 1: Experiencias de Programas de Empleo Público (PEP) 1.1 Experiencias en América Latina y el Caribe

1.1.1 Experiencia de Chile 1.1.2 Experiencia de Brasil 1.1.3 Experiencia de Perú 1.1.4 Experiencia de Bolivia 1.1.5 Experiencia de Argentina 1.1.6 Experiencia de México 1.1.7 Experiencia de Colombia

1.2 Experiencias en Asia y Africa Balance Bibliografía Capítulo 2: Características del Mercado de Trabajo Rural Introducción 2.1 Marco Conceptual para el Análisis del Mercado Laboral Rural

2.1.1 Estacionalidad 2.1.2 Jornada de trabajo 2.1.3 Disponibilidad de la mano de obra 2.1.4 Rol de la familia como unidad productiva 2.1.5 El mercado de trabajo rural

2.2 Empleo e Ingresos en el Sector Rural de Perú 2.3 Salarios Agropecuarios Bibliografía Capítulo 3: Marco Teórico y Metodológico del Estudio Introducción 3.1 Marco Teórico de los Workfare

3.1.1 Aproximación Microeconómica 3.1.2 Distribución de Ingresos y “Workfare”

3.2 Criterios de Evaluación de los Métodos de Focalización

Evaluación del Salario Pagado a los Brigadistas MEF-FONCODES

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3.3 Métodos de Focalización 3.3.1 Focalización Categórica 3.3.2 Focalización Individual

A. Prueba de Recursos Económicos (Means Test) B. Prueba de Recursos Económicos Representativos (Proxy Means Test) C. Focalización individual con participación comunal

3.3.3 Autofocalización 3.4 Lecciones sobre la elección del método de focalización 3.5 Método de focalización elegido por el PESP Rural de FONCODES 3.6 Metodología de Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural

3.6.1 Encuestas de Focalización 3.6.2 Focus Group y Talleres de Focalización.

Capítulo 4: Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural 4.1 Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú 4.2 Características del PESP Rural Primera Etapa 4.3 Características de los Brigadistas Encuestados 4.4 Objetivos, Hipótesis y Resultados Esperados 4.5 Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural Conclusiones y Recomendaciones Bibliografía ANEXO Anexo 1: Variables utilizadas por el CAS – Chile con Puntaje de Calificación Anexo 2: Variables utilizadas por el SISBEN – Colombia con Puntaje de Calificación Anexo 3: Variables utilizadas por el SIU – Perú con Puntaje de Calificación Anexo 4: Encuesta Nacional de Focalización y Guía del Entrevistador Anexo 5: Marco Muestral de la Encuesta de Focalización de Brigadistas Anexo 6: Guía para el Desarrollo de Talleres de Focalización con Funcionarios de Oficinas Zonales. Anexo 7: Guía para el Desarrollo de Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleos Ejecutores y Autoridades Locales. Anexo 8: Resumen de los Talleres de Focalización con Funcionarios de las Oficinas Zonales Anexo 9: Resumen de los Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleo Ejecutor y Autoridades Locales


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Antecedentes y Limitaciones del Estudio El Gobierno actual enfrenta el desafío de crear empleo en una economía debilitada por el lento crecimiento económico durante los últimos años de la década de los 90, inestabilidad política y pobreza persistente de sus pobladores, en especial del área rural. El contexto actual tampoco se presenta muy halagüeño pues la economía mundial se ha desacelerado, los precios internacionales se vienen reduciendo y la inversión privada no crece a la velocidad necesaria para generar un rápido crecimiento del empleo. En Octubre del 2001 el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) creó el Proyecto de Emergencia Social Productivo Area Rural “PESP Rural”, con la finalidad de promover, en lo inmediato, la generación de empleos temporales como mecanismo para transferir ingresos familiares y suavizar el consumo de la población más deprimida de zonas rurales. Sin embargo, luego que en Junio pasado acabara la Primera Etapa del PESP Rural se ha planteado la necesidad de hacer un breve alto a fin de evaluar lo los instrumentos utilizados a fin de garantizar de que el programa efectivamente esté focalizado hacia los pobladores rurales más pobres. Para la ejecución de este proyecto, durante su Primera Etapa, se utilizó el Mapa de Pobreza elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como instrumento de priorización de los distritos con mayor severidad de pobreza como zonas de intervención del programa. De igual modo, se estableció un jornal diario de S/. 10.00 (diez nuevos soles), monto estimado como de gran atracción para la población más pobre dentro del mercado rural. Algunos expertos internacionales, han planteado la necesidad de revisar del nivel del salario, pues, de ser demasiado alto podría estar generando incentivos de participación en población no pobres, la misma que podría deducirse del exceso de oferta laboral al salario vigente, la misma que ha exigido ajustes de cantidad que pudo traer pérdidas en la eficiencia focalizadora del salario. En ese sentido, antes del inicio de la Etapa II del PESP Rural, la Alta Dirección de FONCODES, ha planteado la necesidad de someter a evaluación el nivel del salario pagado por el PESP Rural como instrumento de focalización del programa a favor de los más pobres y como una señal neutra en el mercado laboral rural. Acotado el propósito del estudio, la presente de consultoría no pretende evaluar los resultados o el impacto de todo el programa, sino únicamente del impacto que pueden ser atribuidos al salario en los aspectos arriba señalados. Para tal fin, en el desarrollo de la evaluación se ha realizado una Encuesta Nacional de Focalización entre los ex - brigadistas del programa a un total de 430 Brigadistas de un total de 15 Oficinas Zonales, cinco talleres con funcionarios de diferentes Oficinas Zonales de FONCODES, y cinco Grupos Focales con brigadistas en igual Oficinas Zonales, autoridades locales y miembros de los núcleos ejecutores donde se realizan los proyectos específicos del PESP Rural.


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A partir de la encuesta de focalización se recogió información necesaria para categorizar socialmente a los brigadista (en las categorías, pobres extremos, pobres no extremos y no pobres) el método utilizado fue la prueba de recursos económicos relevantes (llamado también “proxy means test”) con esto se encontró evidencias sobre la eficacia de focalización del PESP Rural. De igual modo, mediante los “talleres” y los “focus group” arriba mencionados se recogió los elementos que nos permitieron obtener apreciaciones sobre los cambios en el mercado laboral rural observados luego de la implementación del PESP Rural. Finalmente, terminado el estudio, los resultados de la consultoría fueron presentados a un Grupo de Trabajo compuesto por funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Presidencia del Consejo de Ministros, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, y expertos en el tema laboral rural, de quienes se ha recogido las recomendaciones para una mejor evaluación del PESP Rural que obviamente van más allá de la evaluación del salario pagado a los brigadistas, asimismo, de la necesidad de tomar con precaución las recomendaciones sobre el manejo de mapas de pobreza de mayor profundidad y la necesidad de evaluar la dimensión del programa en el contextos de las restricciones presupuestales actuales y de complementación con otros programas de alivio a la pobreza en un contexto de redes de protección social.


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Resumen A. Introducción B. Lecciones de los Programas de Empleo Público (Workfare) C. Objetivo e Hipótesis del Estudio D. Características del PESP Rural E. Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú F. Evaluación del Salario Pagado a los Brigadistas G. Conclusiones y Recomendaciones


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A. Introducción Durante cierto tiempo, las políticas activas de empleo fueron dejadas de lado, en el entendido de que se trataba de intervenciones de carácter asistencialista que no mejoraban el funcionamiento del mercado de trabajo, sino por el contrario lo distorsionaban. Sin embargo, ante la gravedad de la crisis económica por la que atraviesa América Latina, presentándose tasas de desempleo que en algunos países ha superado los dos dígitos, han llevado a que los gobiernos vuelvan a implementar los programas de empleo público que fueron criticados en el pasado. El hecho es que la crisis ha arrastrado a la pobreza a millones de familias y el mercado no ha sido capaz de generar empleos que la población demanda. Estudios recientes sobre la relación entre crecimiento económico y desempleo, han encontrado que en América Latina1 por cada uno por ciento de crecimiento del PBI, la tasa de desempleo se reduce únicamente en 0.36 puntos porcentuales, por lo que, para absorber el 2.2% de crecimiento de la PEA (promedio regional) se reguiere un crecimiento del 6% del PBI. La situación para Perú parece ser aún más crítica, pues, las evidencias señalan que por cada uno por ciento de crecimiento del PBI la tasa de desempleo se reduce en únicamente 0.25 puntos porcentuales, con lo que se requeriría un crecimiento anual de 9.6% para absorber el 2.4% de crecimiento anual de la PEA. En el mejor de los casos, si la Ley de Okun para Perú fuera la misma que América Latina se requeriría crecer a un ritmo del 7% anual. Por otro lado, cuando se busca una relación empírica entre el crecimiento económico y la incidencia de la pobreza, se debe tener mucho cuidado, pues, el PBI es una variable que no incide en la misma magnitud en la pobreza como el ingreso de los hogares. Herrera (2002)2 encuentra que entre 1997 y el 2001 el gasto per cápita disminuyó en 12.7% (proxi del Ingreso)3 y la incidencia de pobreza aumentó en 7.2%, de modo que la “elasticidad pobreza-gasto” estaría alrededor de -0.56, esto es, para reducir en 1 punto porcentual la pobreza es necesario que el Ingreso per cápita aumente en 1.76%. Otros estudios para América Latina encuentran una “elasticidad pobreza-gasto” unitaria, esto es, bastaría con que aumente en 1% el ingreso per cápita para que la pobreza disminuya en un punto. Con el propósito de hacer frente a esta situación, se crean los programas de empleo público, “workfare”, con básicamente tres objetivos. Primero, crear con rapidez fuentes de trabajo a través de empleos temporales; segundo, proveer recursos a las familias de bajos ingresos afectadas por el desempleo o el subempleo y, tercero, ejecutar proyectos de mano de obra intensiva y prestar servicios a la comunidad (obras públicas o infraestructura social).

1 Pichihua S. , Juan. 2002. Evidencias de la Ley de Okun en el Perú y América Latina, mimeo, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima. 2 Herrera, Javier. 2002. La Pobreza en el Perú en 2001, Una visión departamental, INEI, Lima –

Perú. 3 En este período el PBI per cápita de Perú creció en 0.33% mientras el gasto disminuyó en 12.7%.


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B. Lecciones de los Programas de Empleo Público (Workfare) • Los programas de empleo público han funcionado como un mecanismo de

intervención anti-cíclico, que en países en desarrollo han permitido generar una red de protección social a favor de las familias de más bajos ingresos mediante la transferencia de ingresos y el suavizamiento del consumo.

• Las fuentes de financiamiento de estos programas son mixtos, por lo general se inicia con financiamiento público y terminan co-financiados con la cooperación internacional.

• Con el propósito de garantizar una focalización hacia los grupos vulnerables, estos programas suelen imponer algunos costos de participación, dados por ser el tiempo de trabajo requerido para recibir el salario y el ingreso que se deja de percibir en empleos alternativos. Si estos costos son marginales o “pequeños” el programa no tendrá ningún efecto en el mercado laboral ni la estructura de los salarios, por lo tanto, no inducirá la participación de los segmentos con altos costos de oportunidad (trabajadores calificados y familias de altos no pobres) ni distorsionará el mercado laboral (no desplazará otras actividades regulares).

• La evaluación de la experiencia internacional se encuentra que la focalización es más débil en aquellos países donde el salario pagado por el programa (SP) era mayor que el salario pagado por el mercado por mano de obra no calificada (SME) y viceversa. En ese sentido, la experiencia de Kenya, Botswana y Filipinas son lecciones para no repetir.

• En América Latina, los casos de Colombia y Bolivia, Cuadro 1, también han sido tenido deficiencias en la focalización de los más pobres. En el caso Boliviano el Fondo de Emergencia Social no se planteó como prioridad la focalización sino la creación de empleo. En el caso de Colombia, para el Programa “Empleo en Acción” (llamado también “manos a la obra”) la focalización si fue un tema de interés por lo que se utilizaron mapas de pobreza y criterios de selección de trabajadores está limitado a los trabajadores del SISBEN (Sistema de Identificación de Beneficiarios) de las categorías 1 y 2 (los más pobres).

CUADRO 1:

EXPERIENCIAS DE PROGRAMAS PUBLICOS DE EMPLEO EN AMÉRICA LATINA País Nombre del Programa Período Relación de Salarios * SP SMI %

Prgrama de Empleo Mínimo 1975-88 SP<SMI=SME $2,000 $3,000 66%Chile Prgm de Empleo Jefes Hogar 1982-88 SP<SMI=SME $4,000 $5,000 80%

Colombia Empleo en Acción 1999-02 SP=SMI<SME 70%SME 100%México Programa de Empleo Temporal 1999- SP<SMI US$63 US$70 90%Brasil Prg Emerg Fuentes Productivas 1999-02 SP<SMI US$45 US$73 60%

Prgm Apoyo Ingreso Temporal 1985-87 SP=SMI US$45 US$45 100%Perú Proy Emerg Social Productiva 2001- SP<SMI US$ 86 US$ 117 73%Bolivia Fondo de Emergencia Social 1986-90 SP=SME SP=SME 100%Argentina Programa "Trabajar" 1996- SP<SMI<SME US$200 US$240 80%* SP: Salario del Programa, SMI: Salario mínimo legal, SME: Salario de mercado para trabajos no calificados Las experiencias internacionales de los programas de empleo temporal se pueden extraer las cinco principales características que debe tener un buen programa de este tipo:


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1º) El nivel salarial no debiera ser superior al salario prevalente en el mercado

agrícola para la mano de obra no calificada. 2º) El único requisito de elegibilidad debiera ser que el individuo esta dispuesto a

trabajar por ese salario vigente y por lo tanto, debiera evitarse todo tipo de restricciones a la elegibilidad que puedan generar subcobertura.

3º) Priorizar áreas pobres. Los mapas de pobreza con alcance local son mejores

instrumentos que aquellos cuya profundidad no lo es tanto. 4º) Crear empleos mano de obra intensivos. 5º) Los proyectos deben potenciar los activos de las localidades más pobres Fuente: (Ravallion, 1998)4 Otras lecciones más generales pueden resumirse en el siguiente recuadro: 1. Aunque un programa de empleo de emergencia debe ser entendido como un

programa de corto plazo, suelen ser entendidos como un compromiso permanente.

2. Desde el comienzo debe quedar claramente identificado el grupo objetivo, no debe ser dejado al azar.

3. Si la generación de empleo es el objetivo central, debiera priorizarse proyectos intensivos en mano de obra. El costo salarial no debiera ser menor al 50% del costo del proyecto. Lo óptimo es que sea el75%.

4. Lo más atractivo de un programa de empleo público es que permite transformar el exceso de mano de obra en un recurso útil. Un 20% de empleos debiera ser empleo permanente.

5. Los proyectos deben ser sincronizados de modo que no compitan con las actividades privadas regulares.

6. Si bien el salario debe ser “bajo” no debiera serlo tanto que comprometa la productividad y la disciplina de los trabajadores, pues ello irrogará mayores costos de supervisión y control.

7. Si el objetivo es generar redistribución de ingresos en el largo plazo debiera imponerse algún tipo de pago a los beneficiarios de las obras, en especial si están ubicadas en zonas menos pobres.

8. Dentro de los programas públicos debiera considerarse proyectos de mantenimiento de las obras creadas.

Fuente: Mágnum y otros (1992)5

4 Ravallion, Martin. 1998. Appraising Workfare Programs. World Bank, Policy Research Working Paper, WPS1955. Washington, D.C. 5 Mangum, Stephen L.; Mangum, Garth; Bowen, Janine L. 1992. Strategies for Creating Transitional Jobs during Structural Adjustment, Policy Research Working Paper WPS947, The World Bank, Washington, D.C.


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• Una ventaja de fijar en un nivel bajo a los salarios del programa es que permite a los más pobres auto seleccionarse. Un salario bajo es más probable que aleje del programa a los no pobres.

• Si los salarios son demasiado bajos, el pago en alimentos o el pago mixto, puede

generar desincentivos a participar a los grupos objetivos, en especial de varones Jefes de Hogar e inducen la participación de parte de la población que era no activa, pues su “salario de reserva” suele ser más bajo que los varones jefes de hogar. En ese sentido, salarios muy bajos tienden a concentrar la participación de las mujeres y jóvenes en el programa.

• Los beneficios del programa pueden ser más estables si se logra sincronizar las

actividades del programa con los períodos de menor actividad en la agricultura, es decir, cuando la demanda por trabajo agrícola sea baja. Los períodos de sequía, heladas o crisis agrícolas son las más adecuadas. Es probable que los trabajadores prefieran trabajar por el programa en estos períodos pues les permite estabilizar ingresos y suavizar su consumo.

• El nivel de salario debe generar simultáneamente incentivos de participación y de

compatibilidad. El incentivo de participación requiere que el salario sea lo suficientemente bajo para evitar la filtración de no pobres, pero lo suficientemente alto no lleve a la subcobertura de la fuerza laboral pobre desempleada. En los casos extremos la población pobre objetivo compite con población no pobre o la población objetivo compiten con población que tradicionalmente no activa. La compatibilidad de incentivos exige que el salario esté ubicado en un nivel tal que tanto pobres como no pobres se auto-seleccionen o se auto-excluyan del programa

C. Objetivo e Hipótesis del Estudio Dadas las características particulares del programa “A Trabajar”, la presente consultoría tiene como propósito evaluar el nivel de los Salarios Pagados a los Brigadistas en la Primera Etapa del PESP Rural en dos sentidos, primero, como instrumento de autofocalización a favor de los más pobres y segundo, como señal neutra en el mercado laboral rural. Dadas estas características del PESP Rural, se evaluará si el salario pagado a los brigadistas es “demasiado” alto. Para ello se plantean algunas hipótesis de trabajo, tales como: Hipótesis 1: Si el salario fuera demasiado alto, debiera observarse algún grado de

filtraciones de segmentos no pobres como brigadistas en el programa. Hipótesis 2: Si el salario fuera demasiado alto debiera observarse algún conflicto

con las costumbres ancestrales de ayuda mutua (trabajo comunal y “ayni”) y desplazamiento de otras actividades rurales regulares a favor del PESP Rural.


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D. Características del PESP Rural Comparativamente a las cinco características de un “buen” programa workfare, el PESP Rural puede describirse de la siguiente manera: Con respecto al nivel del salario, FONCODES, desde el año 1992 ha fijado el nivel del salario para sus programas regulares en 10 Nuevos Soles, este mismo salario ha sido considerado en el PESP Rural. Este pago incluye una bonificación (“dominical”) para los brigadistas que han laborado 8 horas diarias los 6 días de la semana, con lo que el salario llegaría a un promedio de 300 soles mensuales (US$85) lo que equivale al 70% del salario mínimo legal y al 52% del costo de la canasta básica familiar. Sin embargo, en el área rural, el segundo decil más pobre tiene un ingreso per cápita de 59.2 soles, lo que equivale a un ingreso familiar promedio de 390 soles mensuales (US$111)6, esto significa que el salario pagado por el PESP Rural representa el 76% del ingreso familiar del segundo decil más pobre del área rural. Si se compara con el Programa “Trabajar” de Argentina, el salario del programa es US$ 200, siendo el 80% del salario mínimo, y el 60% del ingreso del decil más pobre (US$ 330). Dado que la literatura califica a la experiencia argentina como una “buena experiencia”, se puede considerar que el programa “A Trabajar Rural” está en el límite deseable.

CUADRO 2 PERU 2001: GASTO PER CÁPITA PROMEDIO

(Soles mensuales per cápita) Deciles del Gasto Nacional Urbano Rural Promedio 302.1 391.4 137.0 Decil 1 55.3 103.7 40.5 Decil 2 92.2 157.8 59.2 Decil 3 125.0 193.9 74.3 Decil 4 158.8 230.8 89.1 Decil 5 194.0 269.1 104.4 Decil 6 236.3 311.3 122.0 Decil 7 287.2 366.5 141.6 Decil 8 356.7 447.5 169.1 Decil 9 480.9 593.7 209.2 Decil 10 1,035.3 1,241.6 361.5

Fuente: ENAHO 2001-IV trimestre, INEI Sobre los criterios de elegibilidad. El PESP Rural ha impuesto dos restricciones, por un lado, ser Jefe de Hogar y por otro lado, estar dispuesto a aceptar el salario vigente. En la práctica la comunidad ha incluido como elegibles a todo aquel que no tenga trabajo conocido, ser hijos adultos de padres ancianos, ser viudas y ser madres solteras. Estos criterios de focalización categórica son compatibles con los criterios de autoselección, pues, en la práctica funcionan como jefes de hogar. Con respecto a priorizar área pobres el PESP Rural lo satisface plenamente. Con fines de focalización, priorización y asignación de recursos, FONCODES ha seleccionado para la I-Etapa del PESP Rural a los 532 distritos rurales con mayor severidad de pobreza, esto es, el 40% de distritos de los 1302 distritos 6 Cabe anotar que la pobreza extrema en el área rural según el ENAHO 2001 llega al quinto decil.


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seleccionados como ámbito de intervención de FONCODES. El Mapa de Pobreza utilizado corresponde al elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas7. Con respecto al potenciamiento de los activos de las comunidades más pobres el PESP Rural ha determinado financiar proyectos que tienen como propósito la recuperación, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura rural o social, los proyectos que tienen mayor prioridad son aquellos que requieren menor financiamiento no laboral, es decir, deben ser mano de obra intensiva. Los proyectos elegidos están ubicados en los 532 distritos rurales con mayor severidad de pobreza, en ellos se ha dirigido a financiar proyectos de mantenimiento destinados a potenciar :

• Infraestructura vial (caminos de herradura, trochas carrozables, veredas peatonales en zonas de selva, puentes carrozables y peatonales, etc.)

• Pequeños sistemas de riego (canales, reservorios y otros) • Edificaciones (aulas, postas médicas y otras) • Saneamiento (sistemas de agua potable, desague y otras) • Infraestructura turística • Obras de autoconstrucción comunal y otras.

E. Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú Bajo el entendido que la pobreza (pobreza total) se presenta cuando una familia no es capaz de solventar el costo de la Canasta Básica de Consumo (CBC) y que la pobreza extrema se presenta cuando la familia no puede solventar el costo de la Canasta Básica de Alimentos (CBA). La incidencia de la pobreza medido por el Indice FGT08 nos dice que el 54.8% de Peruanos está por debajo de la línea de pobreza (en el área rural casi el 80%) y que 1 de cada 4 peruanos está en situación de pobreza extrema (en el área rural, 1 de cada 2 peruanos es pobre extremo).

CUADRO 3: INCIDENCIA, BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA 2001 PORCENTAJE(%)

Areas

Nacional Urbana Rural

Pobreza Total 54.8 42.0 78.4 FGT0: Incidencia Pobreza Extrema 24.4 9.9 51.3 Pobreza Total 20.9 13.0 35.6 FGT1: Brecha Pobreza Extrema 8.1 2.5 18.5 Pobreza Total 10.7 5.7 20.0

FGT2: Severidad Pobreza Extrema 3.7 1.0 8.9

FUENTE: INEI, ENAHO 2001-IV 7 MEF-Perú. 2001. Hacia la búsqueda de un Nuevo Instrumento de Focalización para la Asignación de Recursos destinados a la Inversión Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza, Documento de Trabajo, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima. 8 De acuerdo al Indice de Foster-Greer-Thorbecke (FGT), el FGT0 mide la proporción de la población que vive debajo de la línea de pobreza (porcentaje de pobres); el FGT1 mide qué tan lejos está el ingreso de los pobres de la linea de pobreza y el FGT2 mide el grado de desigualdad entre los pobres.


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De igual modo, la ENAHO 2001 nos muestra que la pobreza total y la extrema pobreza son más críticos en la Sierra y la Selva.

PERU 2001: POBREZA RURAL

78.4

62.7

83.4

19.7

74.0

51.3 43.7

60.8

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

Rural Costa Sierra Selva

Porc

enta

je (%

)

Pobreza Total Pobreza Extrema

El Indice FGT1 mide el porcentaje de ingresos que necesitan los pobres para alcanzar la línea de pobreza, nótese que los pobres urbanos solo requieren de un ingreso adicional del 13% del costo de la CBC para dejar de ser pobres en cambio en las áreas rurales requieren un ingreso adicional del 35.6% del costo de la CBC, esto en términos concretos significa que para que los pobres rurales dejen de ser pobres sus ingresos deben aumentar en 55%9. El indice FGT2 nos muestra la severidad de la pobreza, en concreto nos dice que resolver la pobreza de las zonas rurales será casi 4 veces más difícil que resolver la pobreza de las zonas urbanas (20 vs 5.7) y que resolver la pobreza extrema de las zonas rurales será casi 9 veces más difícil que el de las zonas urbanas (8.9 vs 1). Asimismo, nos dice que sacar de la pobreza a la población urbana será casi 6 veces más difícil que sacarlos solamente de la pobreza extrema y que sacar de la pobreza a los pobres rurales será doblemente más difícil que sacarlos solamente de la pobreza extrema. La evidencia empírica parece mostrar claras evidencias entre el nexo cíclico entre la producción, el empleo y la pobreza. La evolución de la producción afecta la pobreza a través de los ingreso (gasto), esto es, cuando la economía crece (el producto crece), el ingreso-gasto de las familias también aumenta y por lo tanto la pobreza disminuye, esto es, una relación anti-cíclica producción-pobreza. Las estimaciones de la elasticidad producto-pobreza para el Perú están alrededor de –0.610, algunas estimaciones para América Latina suelen hablar de una elasticidad unitaria, -1, esto significa que el crecimiento económico del Perú es 40% menos eficaz en reducir la pobreza que el promedio de América Latina.

9 Note que si el costo de la canasta fuera 100 unidades, los pobres tienen ingresos de 64.4 unidades, por lo que 35.6% de 100 es equivalente a 55% de 64.4 unidades. 10 Herrera (2002) encuentra que entre 1997 y el 2001 el gasto per cápita disminuyó en 12.7% (proxi del producto)10 y la incidencia de pobreza aumentó en 7.2%.

Fuente : ENAHO-2001-IV , INEI.


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Si observamos la evolución de la pobreza en los últimos 16 años notaremos claramente muestra un comportamiento contra-cíclico con respecto a la producción. Note que el Gobierno de García termina con hiperinflación y recesión, la pobreza por lo tanto aumenta. El primer período del fujimorato 1990-95 significan un crecimiento económico, en especial entre 1994 y 1996 con los recursos de la privatización, están acompañados de una reducción significativa de la pobreza, pero la recesión de los últimos años del fujimorismo significaron una nueva escalada de la pobreza.

PERU 1985-2001: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA TOTAL

41.6

57.453.4

45.3 44.1

50.7 54.1 54.8

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

1985 1991 1994 1995 1996 1997 2000 2001

Porc

enta

je (%

)

De la elasticidad producto-pobreza se puede inferir que para regresar a los niveles de pobreza de 1996, reducir la pobreza disminuya en 10 puntos porcentuales, el producto tendría que crecer en 16.6%, cuanto más tiempo demoremos acumular ese crecimiento, la pobreza no solamente no se podrá revertir, sino que podría estancarse en alrededor del 50% por largo tiempo. Acumular un crecimiento de 16.6% en tres años significa crecer sostenidamente a un ritmo de 5.4% anual. Otro elemento crítico para la reducción de la pobreza, a través del crecimiento del empleo, nos da la Ley de Okun, esto es, cuán efectivo es el crecimiento económico en reducir el desempleo. Sobre la base de la información de panel de 9 países de América Latina11 para el período 1996-2002 Pichihua (2002) op.cit. encontró que por cada uno por ciento de crecimiento del PBI, la tasa de desempleo se reduce únicamente en 0.36 puntos porcentuales, por lo que, para absorber el 2.2% de crecimiento de la PEA (promedio regional) se reguiere un crecimiento del 6% del PBI regional. La situación para Perú, al igual que para los otros países menos desarrollados de la región (Bolivia, Ecuador y Uruguay) es mucho más complicada, pues, las evidencias señalan que por cada uno por ciento de crecimiento del PBI en Perú la tasa de desempleo se reduce en únicamente 0.25 puntos porcentuales, con lo que se requeriría un crecimiento anual de 9.6% para absorber el 2.4% de crecimiento anual

11 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela

Fuente : ENNIV – 1991, 1994, 1997, 2000, 2001 Instituto Cuánto , INEI.


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de la PEA. En el mejor de los casos, si la Ley de Okun para Perú fuera la misma que América Latina se requeriría crecer a un ritmo del 7% anual El siguiente gráfico nos muestra una relación inequívoca de la relación inversa entre la tasa de desempleo y el crecimiento del PBI de América Latina.

Ley de Okun en América Latina

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

-20.0 -15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0

Tasa de Crecimiento del PBI

Tasa

de

Des

empl

eo

El tema de la relación pobreza, desempleo y crecimiento económico son relevantes, pues, las evidencias estarían señalando que el mercado por sí solo no es capaz de absorber la creciente mano de obra, observado por el crecimiento de la PEA, en todo caso, requerirían que las economías latinoamericanas y en nuestro caso la peruana crezcan a ritmos sin precedentes de manera sostenida, por lo que, en la transición se justifica plenamente la creación de programas de empleo público que permitan sacar a grandes masas de peruanos de la pobreza extrema o pobreza crítica. Un elemento final de los datos estilizados es la relación entre pobreza y desempleo. Según (Ravallion, 1998) op.cit. sintetiza el perfil dicha relación para países de ingresos medios y para países de ingresos bajos. La idea es que en países de ingresos medios el desempleo está concentrado en los estratos de más bajos ingresos, por lo tanto, un programa tipo workfare es muy eficaz dado que los salarios bajos autoexcluyen a los menos pobres. Contrariamente, en países de ingresos bajos, el desempleo estás sesgado en los estratos de más altos ingresos y habilidades, porque la economía no es capaz de ofrecerle alternativas de empleo, por lo que un programa tipo workfare, puede hacer que los pobres dejen de hacer lo que normalmente hacían por ir a trabajar al programa, por lo que, habría sustitución de ingresos y no una transferencia de ingresos que es lo que se pretende. Pero, además, si los salarios no son lo suficientemente bajos esa masa grande de desempleados de ingresos medios y altos puede estar inducido a participar en el programa que estaba en principio dirigido a los de menor ingreso. Finalmente concluye que en este último caso sería más conveniente transferir directamente ingresos a las familias más pobres sin necesidad de contraprestación laboral, para que efectivamente aumente el ingreso de los más pobres.


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En el siguiente gráfico la línea continua nos muestra la tasa de desempleo y las barras son el porcentaje de la población que pertenece a cada quintil. La línea vertical del centro del gráfico nos muestra la línea de pobreza.

El caso peruano, podríamos decir que es un caso híbrido entre las características de la pobreza y el desempleo de un país de bajos ingresos y de ingresos medios. Díaz (2002)12 encuentra que el desempleo en el Perú sigue una relación cóncava con una fuerte incidencia en los grupos de ingresos medios.

TASAS DE DESEMPLEO SEGUN URBANO-RURAL, 2001

0.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0

10.0

1 2 3 4 5Quintiles del Gasto Per Cápita

Tasa

s de D

esem

pleo

(%)

El desempleo rural, área de intervención del PESP Rural mantiene la misma relación cóncava con el ingreso. Esta situación es muy importante, porque pone al salario que debe fijar el Programa “A Trabajar” Rural en una situación crítica, esto es, si fuera “demasiado alta” podría arrastrar tras de si a un gran grupo de pobladores de los quintiles III y IV que estarían dispuesto a aceptar el salario que paga el programa, con lo que produciría un exceso de demanda que tendría que resolverse con racionamiento, lo que traería una fuerte subcobertura de grupos pobres y una gran filtración de grupos no pobres.

12 Díaz, Juvenal (2002), Notas sobre la relación entre desempleo y pobreza en el Perú según el ENAHO 2001-IV Trimestre, FONCODES, mimeo.

% Población

Quintiles de Ingreso Quintiles de Ingreso

% Población

I II III IV V

Tasa de Desempleo

Tasa de Desempleo

I II III IV V

Pobres No Pobres Pobres No Pobres

Países Ingreso Medio Países Ingreso Bajo

Urbana

Nacional Rural


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TASAS DE DESEMPLEO EN EL AREA RURAL, 2001

0.00.20.40.60.81.01.21.41.61.82.0

1 2 3 4 5

Quintiles del Gasto Per Cápita

Tasa

s de D

esem

pleo

(%)

F. Evaluación del Salario Pagado a los Brigadistas La evaluación del salario pagado a los brigadistas del PESP Rural trata de verificar si se puede sostener las siguientes hipótesis específicas:

• Si el salario del programa es “demasiado alto” con respecto a las actividades regulares del mercado laboral rural debe observarse un exceso de oferta laboral que debe ser resuelto mediante restricciones de cantidad.

• Si el salario es “demasiado alto”, las restricciones de cantidad deben evidenciar algún grado de filtración de población no pobre, independientemente de haber priorizado distritos de mayor severidad de pobreza. La idea es que en zonas rurales pobres del Perú el 80% es pobre pero el 20% tiene ingresos que superan la línea de pobreza, que puede filtrarse al programa.

• Si el salario es “demasiado alto” significa que debe haber evidencias de ser al menos “ligeramente” superior al salario imperante en el mercado rural para mano de obra no calificada, es decir, superiores al recibido por los peones agrícolas.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse alguna evidencia de abandono de las actividades regulares agropecuarias y no agropecuarias a favor a participar en el programa.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse alguna tendencia en el movimiento del salario de otras actividades, esto por la competencia por mano de obra entre el PESP y las otras actividades corrientes.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse algún cambio en la actitud de la población rural con respecto al trabajo comunal, al aporte comunal en los proyectos regulares de FONCODES y de otras instituciones públicas o privadas, y al sistema de ayuda mutua (“ayni”) en las comunidades campesinas.

• Si el salario es “demasiado alto” no debiera haber demasiada resistencia ni individual ni colectivamente entre los pobladores rurales y entre las autoridades locales y regionales.

La primera etapa del PESP Rural se ejecutaron 187.2 millones de soles y se contrató un equivalente a 43,442 brigadistas, tal como se puede observar en el Cuadro 5. Si se valora a 10 soles por 180 días por 43,442 brigadistas, el costo


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salarial directo en brigadistas ascendió a 78.1 millones de soles, lo que equivale al 41% del presupuesto total. Coeficiente por debajo del 50% recomendable, pero similares a otras experiencias recientes en Argentina y Colombia.

CUADRO 4: METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS I-ETAPA DEL PESP RURAL

Departamento Empleos

Generados (Brigadistas) (*)

Número de Convenios

Montos Aprobados (S/.)

AMAZONAS 1,723 44 8,296,501 ANCASH 2,552 62 11,248,522 APURIMAC 2,309 58 10,995,810 AYACUCHO 2,127 51 9,263,454 CAJAMARCA 5,775 133 24,417,204 CUSCO 1,930 45 9,005,555 HUANCAVELICA 3,421 74 14,227,659 HUÁNUCO 4,000 100 18,615,688 JUNÍN 1,998 45 8,359,634 LA LIBERTAD 3,050 72 13,456,297 LAMBAYEQUE 899 21 3,746,340 LIMA 298 8 1,239,545 LORETO 1,439 33 5,963,500 MADRE DE DIOS 111 2 419,440 PASCO 380 9 1,622,455 PIURA 2,055 47 8,600,412 PUNO 6,909 140 27,108,881 SAN MARTIN 1,437 34 6,258,143 TUMBES 95 2 394,403 UCAYALI 935 21 3,973,301 TOTAL NACIONAL 43,442 1,001 187,212,744

(*) Equivalente a 180 jornales por brigadista. El número de Jornales 7.82 millones. Arequipa, Tacna y Moquegua no están considerados, pues estos departamentos tienen Un presupuesto especial por la reconstrucción luego del terremoto del 2001.

Sin embargo, si se incorpora el costo salarial de los no brigadistas (población no objetivo pero requerida por demanda derivada), que trabajan directamente en la obra como maestros de obra, capacitadores, supervisores, el costo salarial se eleva al 60% del costo total. Los costos de materiales, los estudios de pre-inversión y los costos de supevisión completan el 100%. Sin embargo, queda claro que con el presupuesto asignado era imposible llegar a una cobertura total de la población pobre estacionalmente desempleada en el ámbito rural. De acuerdo a los estudios de priorización previos al PESP Rural señalan que en los 532 distritos priorizados hay una población de 4.45 millones de personas. Esto equivale unos 700,000 hogares, de los cuales el 80% está en pobreza, lo que hace, 560,000 Jefes de Hogar Pobres. Si suponemos además que el 25% del tiempo de los pobladores rurales es dedicado a actividades no agrícolas más rentables que la agricultura, se tendría una población de 420,000 Jefes de Hogar que serían la población objetivo del PESP Rural. Si se supone que cada Jefe de Hogar está desempleado solamente durante 51 días (que es el período promedio de contrato que ha tenido cada brigadista debido al sistema de rotaciones) se hubiera requerido


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214 millones de soles, es decir, el costo salarial bajo este esquema habría sido el 15% por encima del costo del programa. Esta situación no es realista, debido a que el período de lanzamiento del programa se tiene costos adicionales más allá de los gastos de pre-inversión y capacitación, que normalmente no están incluidos en los programas similares. Se estima que durante la primera etapa del programa han participado unos 150,000 brigadistas como resultado del sistema de rotaciones, con lo que se llega al 35% de la población objetivo. Obviamente si se compara los 420 mil personas objetivo con los 43 mil brigadistas equivalentes, solamente se habría llegado a menos del 10% del objetivo. Esto es importante pues da un indicio de la magnitud del presupuesto requerido para mejorar los índices de subcobertura. Un primer hallazgo es que el exceso de demanda observado en el desarrollo del PESP Rural no se puede atribuir a que el salario ha sido “demasiado alto” que ha generado un exceso de oferta de trabajo. Lo que los datos anteriores nos muestran es que aunque se hubiese bajado el salario a la mitad (5 soles), no se hubiera podido ofrecer un empleo por un mes y medio (en tres turnos de 15 días cada uno) a los 4200 mil jefes de hogares pobres y menos aún por seis meses continuados. En suma, cualquiera hubiera sido el nivel salarial los 420 mil jefes de hogar pobres de zonas rurales muy probablemente tendrían un mayor período de desocupación o de subocupación, por las razones de estacionalidad agrícola, especialmente en la sierra, y por lo tanto, todos o la mayoría siempre estaría interesado en participar en el programa. El problema se ha complicado porque el agro durante el primer semestre del año 2002 se ha visto afectada por fenómenos naturales (heladas y friaje en la sierra) y sobre producción de arroz en la costa y selva que deprimieron los precios e ingresos agrarios, con lo que el “costo de oportunidad” de los jefes de hogar rurales pobres se deprimió e impulsó masivamente a querer participar en el PESP Rural. En conclusión, el exceso de oferta laboral al salario vigente no puede atribuirse al nivel salarial, sino a las características estructurales de la pobreza rural (oferta de trabajo bastante inelásticas a cambios en el salario) y a la coyuntura de crisis por la que viene atravesando el agro durante el presente año. Una segunda conclusión que se puede derivar es que es obvio la alta subcobertura que tendrá el programa como resultado de la gran dimensión de la oferta laboral rural que compite por un cupo al salario vigente. La subcobertura de los pobres que viven en las zonas más alejadas puede haber sido mayor debido a que la fase de promoción fue demasiado corta. Un segundo hallazgo del presente estudio es que no hay evidencias significativas de filtraciones de pobladores rurales no pobres. Se estima en 9.5% la tasa de filtraciones, cifra inferior al 25% sugerido por Grosh & Baker (1995)13 como límite 13 Grosh, Margaret E. & Judy L. Baker. 1995. “Proxy Means Tests: Simulations and Speculation for Social Programs", Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 118, The World Bank, Washington D.C.


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máximo de filtración para que no distorsiones los alcances del programa social focalizado en pobres. Para la medición del grado de filtración en el programa se hizo una evaluación ex post de las características de la familia, de la vivienda y de los activos de la familia del brigadistas. La metodología utilizada es el “proxy means test” desarrollado por Grosh & Baker en el que mediante la encuesta se recoge un conjunto de variables críticas que permiten medir el indice de bienestar de la familia como proxy al nivel de ingreso. Con el propósito de evitar los sesgos del evaluador en la determinación de los ponderadores para cada una de las respuestas, se utilizó el algoritmo del Sistema de Identificación de Usuarios que utiliza el Seguro Integral de Salud del Ministerio de Salud y que fuera desarrollado por una institución de prestigio como GRADE (1999).14 El desarrollo del marco muestral y la implementación del proceso de muestreo siguió los estándares establecidos para un muestreo estratificado con afijación proporcional de ámbitos (oficinas zonales), regiones naturales (costa, sierra y selva) y nivel de pobreza del distritos (estratos), obteniéndose una muestra representativa de la población de brigadistas que participó en la primera etapa del PESP Rural, con un margen de error inicial máximo del 5%. Luego de los ajustes muestrales buscando mayor representatividad de Oficinas Zonales se llegó a una muestra de 430 observaciones y un margen de error del 4.7%. Los resultado de la encuesta resumidos en el Cuadro 5, nos muestra que no hubo una evidencia significativa de brigadista del PESP Rural que pudiera ser calificado como no pobre. La tasa de filtración promedio nacional es de 9.5%, siendo mayor en la selva. Sin embargo, en los departamento más críticos Puno, Cusco, Huancavelica y Cajamarca la tasa de filtración no supera el 7% lo que evidencia un trabajo eficiente de focalización hacia los más pobres.

CUADRO 5 CARACTERÍSTICAS SOCIOECONOMICA DE BRIGADISTAS DEL PESP

RURAL Distribución Porcentual

DEPARTAMENTO No Pobre Pobre Pobre

Extremo TOTAL

COSTA 10.8% 8.1% 81.1% 100.0% SIERRA 7.6% 13.4% 79.0% 100.0% SELVA 12.7% 19.0% 68.4% 100.0% TOTAL 9.5% 14.8% 75.7% 100.0%

FUENTE: Encuesta Nacional de Focalización de Brigadistas - FONCODES

Cabe anotar que las relativamente bajas tasas de filtración pues en el PESP Rural se ha combinado tanto la focalización geográfica mediante un mapa de pobreza de alcance distrital, con un salario referencial, y la participación y control local.

14 GRADE, 1999. Bases para un Sistema de Identificación de Usuarios para los Establecimientos de Salud del MINSA. Proyecto 2000, Ministerio de Salud, Lima.


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Un tercer hallazgo del estudio es que no ha sido posible encontrar evidencias de que el salario del PESP rural sea sistemáticamente más alto que el salario imperante en el mercado laboral agropecuario. La oficina de Información Agraria del Ministerio de Agricultura recoge con regularidad la información del salario monetario pagado a los peones agrarios. Eso quiere decir que al salario monetario hay que agregar el costo de la “mesa puesta” que incluye comida, licor y tabaco para el peón agrario. En el sur andino, la comida no solamente involucra al peón sino también a toda la familia. Por ejemplo, en Cusco, el salario es 5 soles más “mesa puesta” ó 10 soles. En este caso, la mesa puesta incluye la comida del brigadista más toda su familia, por lo tanto, el salario representativo para las tareas agrícolas es 10 soles.

CUADRO 6 PERU 1999-2002: JORNAL/DIA POR REGION AGRARIA

(JORNAL / DIA en Nuevos Soles) Departamento 1999 2000 2001 2002(*)

Apurímac 6-15 6-15 ... 12-15 Amazonas 12 12 10-20 10-18 Ancash 15-20 15-20 10-18 8-15 Arequipa 8-20 7-22 7-25 8-25 Ayacucho 8-10 8-10 5-15 5-15 Cajamarca 5-15 5-15 5-15 12-15 Cusco 7-10 5-15 7-10 5-10 Huancavelica 10-12 10-15 10-15 8-15 Huánuco 8-10 6-17 4-15 5-15 Ica 15-18 10-18 10-16 10-15 Junín 8-12 8-12 8-15 10-15 La Libertad 7-15 7-15 5-15 5-15 Lambayeque 10-13 10-16 8-25 8-15 Lima 8-20 10-18 10-15 10-15 Loreto 8-10 8-12 8-15 10-15 Madre de Dios 15-20 10-20 10-20 10-20 Moquegua 10-20 10-20 5-20 5-20 Pasco ... ... 8-15 8-15 Piura 10-12 10-12 10-12 10-15 Puno 5-15 5-15 5-15 ... San Martín 10-12 10-12 6-20 6-20 Tacna 15 15 15 15 Tumbes 15 10-30 10-20 10-15 Ucayali 7-10 7-10 7-10 ... ... Sin información (*) Promedio Enero-Abril 2002 Fuente: Dirección Regional y Sub Regional de Agricultura Elaboración: MINAG - OIA

Contrariamente a lo que se esperaba, el salario imperante en el mercado laboral agropecuario supera largamente al salario vigente en el PESP Rural, las diferencias del salario del mercado con respecto al PESP es mayor en los departamentos de la costa y de la selva.


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Un cuarto hallazgo es que dadas las características de empleo temporal del PESP rural no ha tenido ningún efecto distorsionante en las actividades agropecuarias y no agropecuarias en las localidades donde se implementa el PESP. La idea es que la magnitud de la inversión del PESP es marginal en cada localidad como para tener un impacto significativo, en el desplazamiento de actividades regulares, lo que se observa es que, el fuerte grado de subempleo en la familia rural hace que los hijo o la esposa, o en horas de madrugada el mismo brigadista, cumpla con sus actividades regulares sin descuidar de trabajar en el programa. En los casos donde se ha señalado que se cruzaba con sus actividades regulares de su chacra, tenía varias alternativa, entre ellas, podía cambiar cupos dentro del sistema de rotación con otros campesinos o agricultores, recurría al ayni y a sus familiares para que cubran las tareas que él debía hacer en el campo, eventualmente, también recurría a la contratación de un peón por 5 soles más “mesa puesta”. En general el poblador rural subvalora sus alimento (bienes relativamente “abundante” y sobrevalora el dinero en efectivo (recurso escaso). Un quinto hallazgo es que no se ha observado cambios en el salario agropecuario como resultado del PESP rural, al contrario, la diferencia existente en favor el salario del mercado agropecuario hace que con regularidad insinúen la necesidad de aumentar el salario del PESP. El Cuadro 7, visto arriba, nos muestra que entre el año 2001 y el 2002 los salarios en pocos casos han aumentado, y al contrario en la gran mayoría ha venido disminuyendo. Sin embargo, tampoco se puede señalar que el PESP es el que ha empujado hacia abajo los salarios rurales, pues gran parte está explicada por la crisis de la agricultura observado durante el año 2002. Otra evidencia de que en las mismas localidades existen salarios mayores al pagado por el PESP proviene de los otros programas de otras instituciones públicas y privadas. Los proyectos de la CTAR, del Ministerio de Agricultura, de ONG’s que hacen trabajo rural suelen pagar salarios más altos (15 a 20 soles por jornal) que empuja a que los pobladores insinúen presiones por aumentar el salario. También se observa que a pesar que el PESP paga salarios menores, es considerado “mejor pagador” que las otras entidades pública o privada, pues, en raramente el PESP rural ha fallado con pagar la planilla semanal. Las otras instituciones hacen trabajar a los pobladores y el pago puede venir luego de 15 ó 30 días. De nuevo, las preferencias del tiempo frente al dinero (por la necesidad de contar con efectivo) hace que el PESP no se quede sin brigadistas. Sin embargo, cuando hay campaña de siembra, aporque o cosecha, el PESP también se ve afectado por lo que tiene que reprogramar actividades. Un sexto hallazgo, básicamente cualitativo, es que no se observa cambios significativos en la percepción de los brigadistas rurales con respecto al trabajo comunal, el aporte comunal y la ayuda mutua luego de la implementación del PESP Rural.


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En los “Focus Group” con brigadistas, representantes de núcleos ejecutores y autoridades locales, y en los “Talleres de Focalización” con funcionarios del las Oficinas Zonales de Tarapoto, Iquitos, Cusco, Piura y Huancayo se ha podido recoger percepción de dichos agentes con respecto al trabajo comunal. En todos los casos se encuentra que en los últimos años el trabajo comunal para el mantenimiento de la infraestructura socal productiva (caminos rurales, canales de riego, reservorios de agua, etc.) y otra infraestructura social (colegios, establecimientos de salud, iglesias, locales comunales, etc.) han venido siendo marginados en los últimos años, por lo que no se puede atribuir al PESP dicho efecto, y menos a que el trabajo actual sea remunerado. En las obras públicas de infraestructura social rural las instituciones públicas y las ONG’s hace ya varios años vienen financiando parte de la mano de obra requerida. Señalan que hace varios años la comunidad aportaba el 100% de la mano de obra para las obras a favor de la comunidad, pero, en los últimos años, la comunidad ha reducido su aporte al 75% o al 50%. El PESP Rural ya encuentra esta situación como un hecho verificable. Pero, si bien el PESP Rural no exige aporte comunal de mano de obra, financia el 100% del costo salarial, mantiene el aporte comunal del 50%, 75% o 100% según el caso de los proyectos regulares. Para evitar conflicto de intereses, las Oficinas Zonales de FONCODES han establecido que en localidades donde se realizan proyectos regulares no esté presente el PESP Rural y viceversa, en todo caso, si hubiera coincidencia de lugares no debiera haber coincidencia de momentos cuando se realiza la obra, evitando de este modo conflictos entre el aporte comunal y el trabajo en el PESP. Al contrario, como parte de la promoción del PESP se ha motivado en la comunidad para que garantice el mantenimiento futuro de las obras realizadas por el PESP como una tarea comunal. La impresión es que probablemente se tenga éxito pues para la comunidad ha significado revalorar las obras que habían sido abandonadas por la desidia o por la crisis que viene sufriendo el campo. Con respecto a la ayuda mutua (ayni) en especial del sur andino, el PESP al contrario la habría fortalecido, pues, en los grupos de enfoque señalan dos hechos importantes, por un lado, que para que el brigadista no pierda su cupo en el sistema de rotaciones la comunidad lo ayuda en su chacra, pero además y tal vez lo más importante es que para los comuneros, el ayni es una institución permanente mientras el PESP es un proyecto transitorio, de modo que se organizan de tal modo en que los que no tienen cupo laboral mantienen vivo esta modalidad de trabajo. Un séptimo hallazgo es que individualmente algunos campesinos estarían dispuestos a aceptar una eventual reducción del salario sobre todo si este es permanente y no breve (quincenal o mensual como sucede con el PESP), pero son conscientes que es inviable colectivamente, pues, el salario del mercado es mayor por lo general que el del PESP rural que sigue siendo su costo de oportunidad y porque la comunidad como institución tiende a percibir este eventual hecho como un manejo no claro de los funcionarios de FONCODES, creerían que los funcionarios se quedarían con parte de su salario que es 10 soles. Colectivamente consideran que el salario de 10 soles es demasiado bajo por lo que sutilmente insinúan la necesidad de revisar hacia arriba el salario.


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Si eventualmente se implementara la disminución del salario la opinión de los núcleos ejecutores y de los funcionarios de las oficinas zonales resaltan los siguientes hechos: habría una pérdida de productividad por menor esfuerzo de los brigadistas, aumentaría la indisciplina y la deserción con respecto a la jornada laboral y la obligación de ir al trabajo, la pérdida de la valoración de las obras comunales, y un aumento en el costo de capacitación y de monitoreo, con lo que la fracción salarios costo del proyecto sería aun menor. Se auscultó la posibilidad de crear un fondo comunal a partir de aporte obligatorio del salario para financiar el fortalecimiento del aparato productivo comunal. Las respuesta igualmente tiendes a rechazar esta posibilidad, pues, en su opinión si se creara un fondo comuna tendría que nacer desde la comunidad y estar controlado por ella. La dificultad mayor que se ha observado es su viabilidad política, pues, en algunas regiones los conflictos sociales son muy graves que hacen prácticamente imposible que se implemente una eventual disminución del salario. Los líderes políticos cuentan con mayor información sobre el costo de la Canasta Básica de Consumo que en promedio en áreas rurales es cercana al 600 soles, es decir, el salario pagado por el PESP solo cubre el 50% de dicha canasta. No ha faltado opiniones de líderes regionales y periodística opinando que el PESP rural explota a los campesinos más pobres pagándoles “salarios de hambre”. Obviamente esta situación hace inviable cualquier alternativa de reducción salarial en el PESP rural, pues podría llevar a una conmoción social mayor, en especial en momentos cuando se viene implementado el PESP urbano. Finalmente, la imagen de FONCODES a nivel regional podría verse gravemente afectada de implementarse la eventual reducción salarial. La presión política y de los medios pueden dañar la imagen institucional innecesariamente. G. Conclusiones y Recomendaciones El objetivo es encontrar evidencias con respecto al impacto del nivel salarial (10 soles por día de trabajo a tiempo completo) pagado por el PESP Rural a los “brigadistas” (trabajadores no calificados contratados) en dos sentidos, como instrumento de focalización a favor de los más pobres y cono señal neutra en el mercado laboral rural. De las evidencias observadas permiten calificar al accionar del PESP Rural como un programa manejado dentro de los estándares internacionales de un “buen actuar” esto es, 1) el salario es lo suficientemente bajo que genera incentivos de participación y autoselección, 2) se impone como únicas restricciones de elegibilidad el ser Jefe de Hogar sin trabajo conocido y estar dispuesto a aceptar el salario del programa a cambio de una contraprestación de un trabajo a tiempo completo, 3) se apoya en mapas de pobreza con aproximación distrital, que a pesar de algunas observaciones es bastante bueno, para priorizar los distritos donde la severidad de la pobreza es mayor, los proyectos son mano de obra intensivos, 4) a pesar que la relación costo salarial llega a penas el 41% durante la primera etapa, esta relación debe subir luego de la fase de implementación y 5) se está fortaleciendo los activos comunales infraestructura productiva y social.


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Las características del PESP Rural y del mercado laboral rurales de Perú han permitido arribar a la conclusión que el salario de 10 soles día está adecuadamente definida pues ha permitido focalizar el benefició hacia las poblaciones en extrema pobreza sin afectar las actividades e instituciones sociales comunales. Sumariamente se puede concluir en lo siguiente: • Las evidencias de “exceso de oferta laboral” no son atribuibles al salario

sino a la magnitud de la pobreza rural (el 80% es pobre), a la crisis que viene sufriendo la agricultura y al limitado presupuesto asignado al programa para hacer frente a la gran demanda social rural por oportunidades laborales.

• Los salarios del mercado laboral rural tradicionalmente están por encima del salario fijado por el PESP Rural, y a pesar que durante el año 2002 han bajado en muchos departamentos siguen estando por encima del salario del PESP.

• La combinación de un salario bajo con mapas de pobreza a nivel de distrito y mecanismos de control local (asambleas locales) han permitido establecer un sistema de rotaciones con cupos donde fácilmente la población no objetivo se ha excluido o eventualmente el control comunal lo ha detenido. Las evidencias muestran 9.5% de filtraciones de población no pobre y que el 75.7% de los brigadistas contratados son extremadamente pobres.

• El hecho que el trabajo sea temporal (la mayor proporción de brigadistas trabaja en 2 ó más turnos un tiempo máximo de un mes) con un sistema de rotaciones controlados localmente han permitido la participación de una gran proporción de la población objetivo, sin esto evitar la fuerte subcobertura provocado por las restricciones presupuestales.

• Las instituciones como el trabajo comunal, el aporte comunal y la ayuda mutua (ayni) no se han visto afectadas, sino al contrario fortalecidas con la presencia del PESP rural. El hecho que el trabajo era temporal y rotativo han permitido a la comunidad fortalecer sus instituciones.

• Las actividades regulares del ámbito rural no se han visto afectadas por el PESP tanto porque el salario no es más alto en las actividades alternativas como porque la magnitud de la inversión es todavía bastante limitada.

• Si bien podría ser aceptado por algunos trabajadores un menor salarios, saben que esta decisión individual difícilmente será viable a nivel colectivo comunal, porque el salario con “mesa puesta” o solamente monetario son superiores al salario del PESP. De implementarse probablemente la productividad (esfuerzo) y la disciplina (cumplimiento de la jornada y asistencia laboral) podrían verse afectadas trayendo como consecuencia mayores costos de capacitación y monitoreo.

• Políticamente parece inviable implementar una reducción salarial en el PESP sin afectar la imagen y transparencia institucional. La conmoción social existente en las regiones, el cuestionamiento al “bajo” nivel salarial actual del PESP Rural podría generalizarse a nivel nacional.


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Recomendaciones: • Mantener inalterable el salario fijado. Es mejor mantener una señal fija que hacer

cambios en el camino que puedan ser desorientar a los agentes. Cualquier disminución salarial tendrá impacto en la reducción de la jornada laboral, lo cual en términos de costos laborales es incierto, pero en términos de costos administrativos es inconveniente para mantener los estándares internacionales de costos salariales en el costo total.

• Mantener los esquemas utilizados para garantizar la focalización (salarios, mapa

de pobreza y participación comunal). Sin embargo, es preciso actualizar los mapas de pobreza, si es posible a nivel de centros poblados..

• La experiencia internacional muestra que si bien este programa es inicialmente

creado como transitorio, suelen tener períodos de duración mayor, esto es también válido para Perú que tiene una estructura de pobreza y de desempleo muy particulares que hacen que su relación con el crecimiento económico sea más difícil que el promedio latinoamericano, lo que implica replantear el programa como un programa de mediano plazo.

• Para asegurarse de que los pobres estén incluidos y con ello reducir la

subcobertura y la filtración se necesita formalizar los mecanismos de control comunal existentes para la elección de brigadistas y fortalecer el rol del promotor del PESP Rural, a fin de que PESP Rural tenga una extensa divulgación en las zonas rurales donde se va a implementar el programa. A las Oficinas Locales les corresponde capacitar a los promotores y planificar la implementación del programa oportunamente.

• Si bien el PESP Rural ha transferido parte del costo de control a la comunidad

debe formalizarse sus procedimientos y representatividad de los participantes en las “Mesas de Concertación Distrital” donde se deciden las localidades y proyectos a financiar, y en las “Asambleas Comunales” donde se establecen los “cupos” y el “sistema de rotación” de brigadistas.


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Capítulo 1: Experiencias de Programas de Empleo Público (PEP) 1.1 Experiencias en América Latina y el Caribe

1.1.1 Experiencia de Chile 1.1.2 Experiencia de Brasil 1.1.3 Experiencia de Perú 1.1.4 Experiencia de Bolivia 1.1.5 Experiencia de Argentina 1.1.6 Experiencia de México 1.1.7 Experiencia de Colombia

1.2 Experiencias en Asia y Africa Balance Bibliografía


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CAPÍTULO 1: EXPERIENCIAS DE PROGRAMAS DE EMPLEO PÚBLICO 1.1 Experiencias en América Latina y el Caribe Los Gobiernos de América Latina y el Caribe inician una primera oleada de creación de Programas Públicos de Empleo por Salario a partir del año 1975, cuando el Gobierno Militar del General Augusto Pinochet en Chile crea el “Programa de Empleo Mínimo” con el propósito de compensar a la población por los efectos del ajuste estructural que iniciara a partir de 1973. Por las mismas razones en el año 1978 se crea el “Plan de Empleo de Emergencia” en Panamá. Ambos con carácter nacional. Como consecuencia de la fuerte sequía en las zonas rurales de los Estados del Noreste del Brasil15 se crea el “Programa Emergencial de Fuentes Productivas” en el año 1979. Una segunda oleada de programas públicos de empleo se crean, como consecuencia de los procesos de ajuste de comienzo de los años 80, tal es el caso del “Programa de Ocupación para Jefes de Hogar” en Chile a partir de 1982, del “Programa de Apoyo al Ingreso Temporal-PAIT” en el Perú a partir de 1985 y el “Fondo Social de Emergencia” en Bolivia a partir del año 1986. Finalmente, una tercera oleada de tales programas aparecen masivamente en América Latina y el Caribe a partir de la segunda mitad de los años 90. En 1995 Bolivia presenta un renovado “Fondo de Inversión Social”, en Chile con múltiples programas de empleo temporal como “Chile Joven” y otros de carácter municipal. En Argentina con los programas “Trabajar” y “Emergencia Laboral”, en Colombia con el programa “Red de Solidaridad Nacional”16, en México el “Programa de Empleo Temporal”, otros programas se aparecen también en Honduras, Costa Rica, Nicaragua, entre otros países. En general, estos programas son nacionales, por lo tanto, son fundamentalmente urbanos. Los programas de los años 70 y 80 terminaron como programas femeninos y para jóvenes. 1.1 Experiencia de Chile En marzo de 1975, en medio de una grave recesión, el gobierno militar de Chile inició el programa llamado “Programa de Empleo Mínimo”-(PEM) para dar trabajo temporal a trabajadores desempleados de 18 años o más, que no recibían ningún otro tipo de compensación del Estado. Al comienzo el PEM pagaba salarios de 2,000 pesos equivalentes a una cuarta parte del salario mínimo17 por jornada de 7 horas o menos, cinco días a la semana, para desempeñar ocupaciones poco calificadas, tales como construir parques públicos, limpiar calles, pintar edificios públicos y construir redes de alcantarillado en los barrios pobres.

15 Este programa cubre la mayor parte del área rural de los estados de Alagaos, Ceará, Paraíba,

Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Espíritu Santo, Minas Gerais y Sergipe 16 Este programa, no solamente tiene el propósito de crear empleo temporal. 17 El salario mínimo se fija al nivel del costo de la canasta básica familiar, que asciendía a 8,000

pesos.


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El PEM desde su inicio comenzó como un programa municipal de creación de empleos directos, su desarrollo fue rápido y a nivel nacional, tal es así que en el primer año ya había creado 100 mil empleos, la mayoría de las cuales eran de mujeres y jóvenes. Un problema central es que la percepción de la población por el PEM es que daba empleo improductivo. Evaluaciones posteriores indican que dicho programa no tuvo criterios claros de focalización ni de eficiencia, pues atrajo a una gran porción de la población (femenina y juvenil) que hasta ese momento estaban fuera del mercado laboral. En septiembre de 1982, en vista de que la crisis persistía, el gobierno creó el “Programa de Empleo para los Jefes de Hogar” (POJH), para ofrecer mejores salarios a los trabajadores más calificados. Aunque las ocupaciones eran similares a las del PEM, el nuevo programa contemplaba diferentes categorías y salarios de acuerdo con las calificaciones de los trabajadores. Para acceder al POJH, los trabajadores tenían que ser jefes de hogar desempleados (no se admitían estudiantes) entre 18 y 65 años de edad y haber desempeñado antes un trabajo o una profesión en forma estable. A comienzos de 1983, el POJH pagaba un promedio de 4,000 pesos mensuales, mientras el PEM seguía pagando 2,000 pesos. En 1988 fueron suprimidos ambos programas pues ganaron mala reputación como instrumentos ineficientes que utilizó el gobierno para apaciguar a los desprotegidos. El PEM fue el programa de empleo de este tipo más grande de Chile. En 1982 empleaba a 336,000 trabajadores, lo que equivalía al 9.2% de la fuerza laboral total. La participación de las mujeres en 1980 era del 35.6% y en 1987 llegó al 72.6%. En lo que respecta al POJH, en 1987 solamente el 45% del total de trabajadores eran efectivamente Jefes de Hogar, de los cuales el 72% eran hombres y el 28% mujeres, sin embargo, la mayoría madres solteras. Desde mediados de los años 90, se reinician los programas de empleo público, pero ahora con carácter transitorio, donde se combina el empleo temporal con un programa de capacitación y el subsidio al sector privado por la creación de nuevos empleos. Este nuevo esquema se puede caracterizar de la siguiente manera, en primer lugar, no se trataría de empleos creados exclusivamente por el sector público, promoviendo la incorporación laboral más permanente y estable. En segundo lugar, buscan evitar crear artificialmente la fuerza de trabajo, por lo que nuevamente se decidió priorizar a Jefes de Hogar desempleados. En tercer lugar, se procura mejora la focalización geográfica de tales programas, por lo que las tasas de transferencia de subsidios son proporcionales a las tasas de desocupación y pobreza regionales. Finalmente, buscan mejorar la empleabilidad del trabajador. En esta nueva etapa, las obras públicas eran concesionadas al sector privado y se bonificaba el aprendizaje (Chile Joven). La bonificación tiene una duración máxima de cuatro meses, durante la cual se da un subsidio de hasta el 40% del un salario mínimo mensual porcada nuevo trabajador contratado y un aporte de 50,000 pesos adicionales (unos US$ 75) por una sola vez.


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El programa prioriza las contrataciones superiores a dos meses (requisito mínimo), con un nivel de salario entre 1 y 2 salarios mínimos y que se encuentren en las regiones con mayores niveles de desempleo. El programa de inversiones en la comunidad fomenta la ejecución de obras físicas y/o sociales en el ámbito local siempre y cuando estos se caractericen por el uso intensivo de mano de obra y contribuyan a mejorar el entorno comunitario. Las remuneraciones mensuales por trabajador es de entre 1 y 2 salarios mínimos. 1.2 Experiencia de Brasil Cuando la crisis económica que siguió a la devaluación en Enero de 1999, indujo la creación de los programas de empleo público urbanos como una medida de emergencia como compensación a las peores condiciones del mercado laboral y a los niveles de ingreso, ya estuvo implementado medio año antes el “Programa Emergencial de Fuentes Productivas” (PEFP), con las mismas características del que se había implementado entre 1979 y 1983 El propósito de este programa regional fue proveer asistencia a las comunidades afectadas por la sequía mediante la contratación directa de trabajadores a nivel local. Las actividades que debían realizar eran de limpieza de canales de agua e infraestructura sanitaria, esto es mantenimiento o construcción de infraestructura pública. El salario mensual del programa fue de R$80 mensual (aproximadamente US$60. esto es, el 60% del salario mínimo en 1998), ingreso promedio de los estratos pobres de esta región (que es una de las más pobres del Brasil), con lo cual se debiera limitar la migración a las ciudades de parte de la población desempleada. El PEFP fue implementado por la Superintendencia de Desarrollo del Noreste (SUDENE) en sociedad con los Estados de la Región. Este programa cubre la mayor parte de las áreas rurales de los estados de de Alagaos, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Espíritu Santo, Minas Gerais y Sergipe. Para acogerse al programa el Municipio debe declarar la localidad en “Estado de Calamidad”,ratificado por el gobierno Estatal y puesto de conocimiento al Gobierno Federal a través del Consejo de Defensa Civil del Ministerio del Interior. Para que una localidad sea declarada en estado de calamidad es necesario que haya ocurrido pérdidas en la agricultura que superan el 50%, reducción drástica de las reservas de agua y la existencia de tensiones sociales. En general los criterios de calificación han sido bastante flexibles. En 1998, el 97.6% de los beneficiarios provienen de las 31 meso regiones. A pesar de la simplicidad de esta regla para la determinación del número de beneficiarios, el número de gente protegida superó el 10% de la población rural (tal como se esperaba teóricamente). A diciembre de 1998 el programa ofreció 1.2 millones de empleos, cifra que declinó entre 1999 y el 2000.


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1.3 Experiencia de Perú En el Perú, existen varias experiencias de Programas Públicos de Empleo, las mismas que han tenido carácter específico como el PAIT, o como parte de los programas de Infraestructura Social implementado por el Ministerio de Agricultura y FONCODES en los años 90, hasta el Programa “A trabajar” de fines del año 2001. El PAIT (Programa de Apoyo al Ingreso Temporal) en el Perú fue lanzado en 1985 durante el gobierno de Alan García para hacer frente a la crisis económica y culminado en 1987 con el inicio de la hiperinflación. El PAIT fue un programa nacional, aunque con una predominancia en Lima18 (y por lo tanto urbana). El PAIT era administrado por la Oficina “Cooperación Popular” cuyo alcance era a nivel nacional, a pesar que COOPOP había sido creado, inicialmente, para hacer trabajos en zonas urbano marginales y rurales. El PAIT organizaba los grupos de trabajo para desarrollar proyectos comunitarios, y los trabajadores debían ser hombres o mujeres entre 16 y 55 años de edad, con o sin documentos, subempleados o desempleados, y con residencia en barrios urbano marginales o áreas rurales. En principio los trabajadores solo podían participar en el PAIT tres meses al año. El salario que se pagaba equivalía a un salario mínimo por una jornada de ocho oras al día. Por el año 1985 el salario mínimo era tan bajo que no cubría el costo de una canasta básica familiar. En 1985 el PAIT pagaba 548 intis mientras el costo de la canasta básica era el doble 1,100 intis. Entre Octubre de 1985 y Junio de 1987 el PAIT creó 374,000 empleos temporales, la mayoría de los trabajadores eran mujeres, en general más pobres y menos educadas que los varones, y a menudo jefes de familia. La explicación que se ha encontrado a esto es que, los bajos salarios ofrecidos por el PAIT atraían más a las mujeres que a los hombres, porque el subempleo y los bajos salarios las afectan más a ellas que a ellos. 1.4 Experiencia de Bolivia En 1986 Bolivia creó el Fondo de Emergencia Social (FES) como un mecanismo compensatorio para mejorar tanto la eficiencia y la equidad en los sectores sociales. El FES terminó en 1990 y a partir de marzo de 1991 se implementa el Fondo de Inversión socia (FIS). El FES fue implementado como consecuencia de la severa crisis económica y el drástico programa de ajuste estructural iniciado en 1985. El FES fue creado como un intermediario financiero para canalizar los US$ 194 millones en cuatro años donados por diferentes agencias cooperantes y por aportes del Estado. El FES financiaba cuatro grandes programas: generación de empleo parala construcción de infraestructura económica y social, asistencia social, créditos productivos y asistencia técnica. Aproximadamente el 82% fue destinado a infraestructura. Al año 1990 el FES había financiado 2900 proyectos, había 18 El 75% de los trabajadores del PAIT fueron de Lima y Callao.


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contratado 547,000 meses hombre mediante empleos directos, beneficiando principalmente a hombres (97%) toda vez que fueron dirigidos a la construcción. Los salarios pagados por el FES no eran fijos ni tampoco estaba focalizado a un grupo poblacional específico, los más pobres, sin embargo, evaluaciones posteriores muestran que el 80% de beneficiarios fueron pobres. Como consecuencia del éxito del FES, en 1991 se estableció el FIS para canalizar la inversión fiscal en salud y educación. El objetivo del FIS era financiar intervenciones de lucha contra la pobreza mediante el mejoramiento del acceso y a la equidad en salud y educación para los pobres. 1.5 Experiencia de Argentina El Programa “Trabajar” es el programa de empleo temporal más grande que se haya implementado en Argentina. Comenzó a operar con el soporte del Banco Mundial como parte de un programa de reforma laboral (flexibilización), de modo que en el costo plazo se inicia una serie de programas de alivio a la pobreza. El programa “Trabajar” se inicia en marzo de 1996, como reemplazo a los varios programas de empleo temporal denominados PIT (Programas Intensivos en Trabajo), está administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) cuya presencia es nacional, regional y provincial. El MTSS provee a los municipios lineamientos de los proyectos elegibles y son los municipios y ONG’s los que presentan los subproyectos específicos que serán financiados. El menú de proyectos financiados por el programa incluyen construcciones menores; reparación, expansión y remodelación de escuelas, establecimientos de salud, servicios sanitarios básicos, pequeños camino y puentes, pequeñas represas y canales, comedores comunales, centros turísticos y viviendas de bajo costo. “Trabajar” provee bajos salarios por trabajo y está focalizado a desempleados pobres, sin embargo, el principal instrumento de auto-focalización es el salario. Esto porque es lo suficientemente bajo que desincentiva a otros sectores no pobres u ocupados, pues el programa paga un salario menor que el que percibirían en similares trabajos. La población objetivo recibe un salario de US$200 por mes por un trabajo a tiempo completo en el programa “Trabajar”. Se estima que entre 1996 y 1998 se incorporaron 350 mil trabajadores19 en 16,000 proyectos locales en comunidades pobres. Los proyectos tienen una duración de 4 a 6 meses e incluyen brigadas de no más de 100 trabajadores. De la evaluaciones realizadas por el Banco Mundial se concluye que más del 80% de los beneficiarios pertenecen al decil más pobre de la población. En Argentina, existen también otros tres programas de empleo, tales como Servicios Comunitarios, dirigido a mujeres, Proempleo, para trabajadores mayores de 38 años y Forestar, dirigido a poblaciones rurales. En conjunto estos programas contratan unos 51,000 trabajadores adicionales. 19 Se estima que la población objetivo llega a 1.35 millones (a octubre de 1997).


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1.6 Experiencia de México Desde el año 1999 México viene implementando el “Programa de Empleo Temporal” que es financiado con recursos del tesoro público. En el presupuesto del año 2002 se ha estipulado que el 20% se destina al PET Emergente y el 80% se destina al PET Normal. El PET emergente financia proyectos para reactivar las actividades económicas, la reparación de la infraestructura pública dañada y la recuperación del potencial productivo, del patrimonio familiar, comunitario y preservación del medio ambiente, con preferencia para atender a la población rural. Los objetivos del PET Normal son las de complementar de manera transitoria las fuentes de empleo del medio rural, amortiguar las fluctuaciones del ingreso de las familias en pobreza y generar oportunidades laborales para la mano de obra no calificada a través de su participación en actividades de construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura productiva y para la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales. El PET financia un máximo de 88 jornales por beneficiario al año, el monto del salario asciende al 90% del salario mínimo de la zona geográfica “C” o su equivalente. En todos los casos los brigadistas reciben una capacitación previa según la naturaleza de la obra. Los proyectos deben tener una estructura del 70% en gastos de mano de obra y 30% en materiales. El Comité Técnico del Programa de Empleo Temporal está constituido por la Secretaría de Desarrollo Social; la Secretaría de Comunicaciones y Transporte; la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 1.7 Experiencia de Colombia Colombia ha tenido limitada experiencia en programas de generación de empleos, sin embargo, en los últimos años la Red de Solidaridad (RED) administra dos programas específicos uno para áreas urbanas y otro para áreas rurales. El Programa de Empleo Urbano (Empleo Urbano) es de tamaño limitado. En 1996 generó 8,700 empleos a tiempo completo lo que equivale a menos del 1% del desempleo urbano. Las características específicas de este programa es que paga salarios “bastante altos” en proyectos de infraestructura. En 1997 esto representó el 170% del salario pagado por el sector privado en el sector construcción. En el sector servicios el salario del programa representó el 150% de lo que paga el sector de “Servicios Comunales”. Como todos los programas de la RED Empleo Urbano enfatiza la participación e iniciativa de la comunidad a través de las “Mesas de Solidaridad” a nivel municipal y departamental donde las organizaciones de base discuten y aprueban los proyectos. Sin embargo, existen dudas de la representatividad de las “Mesas”. En 1996, el 35% de trabajadores entrevistados señaló no sentirse representados, en 1997 el 30% tuvo la misma respuesta.


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2. Experiencias en Asia y Africa Paralelamente, en Asia y Africa los Gobiernos también implementaron durante ese mismo período Programas de Públicos de Empleo, que inicialmente se transformaban de programas de trabajos por alimentos en Programas de trabajo por salario. Pero, lo más importante, es que eran programas dirigidos a zonas rurales. Entre los más importantes se tiene, el “Programa de Empleo Garantizado20” en el Estado de Maharashtra, India, a partir de 1979 y su ampliación a nivel nacional a partir de 1991 mediante el programa “Jawahar Rojgar Yojna”. También el “Programa de Generación de Ingresos para Refugiados” en Pakistan a partir de 1984. Casos referenciales de experiencias africanas se tiene de los programas temporales entre 1987 y 1992 en Ghana, Kenya, Mali, Nigeria, Senegal y Tanzania. Balance Según Subbarao (1997) sintetiza la experiencia de los programas de empleo público observados en el mundo seis categorías: primero, el financiamiento y la escala de operaciones; segundo, la tasa de salarios y la focalización; tercera, duración y sincronización del empleo; cuarto, la proporción de los salarios en el costo total; quinto, costo por trabajo creado y el impacto en la pobreza y los ingreso. Dada profundidad limitada de la presente evaluación se analizará básicamente los tres primeros, en el cuadro 1.1 se resume las principales características de las experiencias revisadas. Financiamiento y escala de operaciones. La experiencia muestra que aquellos países donde el programa se inició como un programa de alimentos por trabajo, fueron financiados por la cooperación internacional, tales como el programa PL 480 de los Estados Unidos. Pero, los programas de empleo por salario normalmente se iniciaron con financiamiento del tesoro público, pero terminaron siendo financiados por agencias internacionales. De igual modo, algunas experiencias como el PEM chileno, el JYR indú y el PET mexicano tuvieron o tienen un alcance nacional, incluyendo el área rural. Tasa de salarios y focalización: La experiencia muestra que los países que lograron implementar programas con salarios por debajo del salario mínimo legal y en especial por debajo del salario del mercado laboral rural tuvieron mejores éxitos en los logros de cobertura y reducción de filtraciones. Duración y sincronización del empleo: Normalmente los programas de empleo empiezan como un programa de empleo temporal, pero, en la práctica se han extendido por varios años. El empleo garantizado suele oscilar entre 3 y 6 meses al año. Los que tuvieron aproximación rural tuvieron mayor éxito cuando fortalecieron el programa en períodos de menor demanda laboral. 20 “MaharashtraEmployment Guarantee Scheme-MEGS”


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CUADRO 1.1: ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PROGRAMAS PUBLICOS DE EMPLEO (WORKFARE) EN EL MUNDO País Nombre del Programa Período Tipo de Programa Relación de Salarios *

Programa de Empleo Público 1991-1992 Dinero por trabajo SP<SME BangladeshCARE/World Food Program (CARE/Programa Mundial de Alimentos) 1982-1983 Alimento por trabajo SP**<SME Programa de Empleo Garantizado, Maharashtra EGS 1975-1988 Dinero por trabajo SP<SME<SMI Programa de Empleo Garantizado, Maharashtra EGS 1988-1991 Dinero por trabajo SP=SMI>SME Programa de Empleo Garantizado, Maharashtra EGS 1991-1992 Dinero por trabajo SP=SMI>SME

India

Programa Nacional de Empleo Público, Jawahar Rojgar Yojna, JRY 1991-1992 Dinero por trabajo SP=SMI>SME Pakistán Programa de Generación de Ingresos para Refugiados, IGPRA* I, II, III 1984-1995 Dinero por trabajo SP<SME

World Food Program (Programa Mundial de Alimentos) 1990 Dinero por trabajo SP>SME (+25%) Filipinas World Food Program (Programa Mundial de Alimentos) 1986-1987 Alimento por trabajo SP**>SME Programa de Empleo Público 1982-1987 Dinero por trabajo S.I. Botswana Programa de Empleo Público 1992-1993 Dinero por trabajo SP<SMI (70%), pero SP>SME

Kenya Programa de Empleo Público 1992-1993 Dinero por trabajo SP=SMI>SME Programa Especial de Trabajo Público de Tanzania, TSPWP 1987-1990 Dinero por trabajo SP=SMI Tanzania Programa Especial de Trabajo Público de Tanzania, TSPWP 1980-1986 Alimento por trabajo SP**=SMI Programa de empleo Mínimo, PEM 1975-1988 Dinero por trabajo SP<SMI(66%)=SME Chile Programa de Empleo para los Jefes de Hogar, POJH 1982-1988 Dinero por trabajo SP<SMI(80%)=SME

Colombia Empleo en Acción("Manos a la 0bra"-Red de Apoyo Social) 1999-2002 Dinero por trabajo SP=SMI<SME Mexico Programa de Empleo Temporal, PET 1999- Dinero por trabajo SP<SMI (90%)

Programa de Emergencia de Fuentes Productivas, PEFP 1979-1983 Dinero por trabajo S.I. Brasil Programa de Emergencia de Fuentes Productivas, PEFP 1999-2002 Dinero por trabajo SP<SMI(60%) Programa de Apoyo al Ingreso Temporal, PAIT 1985-1987 Dinero por trabajo SP=SMI Perú Proyecto de Emergencia Social Productiva, PESP (urbano y rural) 2001- Dinero por trabajo SP<SMI (73%) Fondo de Emergencia Social, FES 1986-1990 Dinero por trabajo SP=SME Bolivia Fondo de Inversión Social, FIS 1991- Dinero por trabajo S.I.

Argentina Programa "Trabajar" 1996- Dinero por trabajo SP<SMI<SME * SP: Salario del Programa, SMI: Salario mínimo legal, SME: Salario de mercado para trabajos no calificados ** Salarios del Programa incluye salario en dinero más alimentos valorados. S.I.: Sin información


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Capítulo 2: Características del Mercado de Trabajo Rural Introducción 2.4 Marco Conceptual para el Análisis del Mercado Laboral Rural

2.4.1 Estacionalidad 2.4.2 Jornada de trabajo 2.4.3 Disponibilidad de la mano de obra 2.4.4 Rol de la familia como unidad productiva 2.4.5 El mercado de trabajo rural

2.5 Empleo e Ingresos en el Sector Rural de Perú 2.6 Salarios Agropecuarios Bibliografía



CAPÍTULO 2: CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO LABORAL RURAL EN EL PERÚ

Introducción El sector rural del Perú es un mosaico de actividades que absorben mano y generan ingresos a las familias, donde la agricultura (actividades agrícolas, pecuarias, caza, silvicultura y forestal) es todavía el centro alrededor de la cual se mueven otras actividades no agrícolas (industria, artesanía, minería, turismo, comercio y otros servicios). La mayoría de los estudios21 coinciden en señalar que en América Latina, las actividades no agropecuarias absorben más del 20% del total del empleo rural y generan más del 40% de los ingresos rurales, en el Perú el empleo rural no agrícola ocupa más del 30% del empleo rural y representan no menos del 50% de los ingresos rurales. En las últimas décadas la importancia del subsector no agropecuario ha crecido a tasas mayores que la producción agrícola, ha absorbido más empleo que el sector agropecuario y ha aumentado su participación en el ingreso de los hogares rurales. Los empleos rurales no agrícolas (ERNA) tienden en muchos casos a ser mejor remunerados que la mayoría de los empleos agrícolas, en particular, el empleo asalariado no agrícola es mucho mejor remunerado que el trabajo asalariado agrícola sustituyéndolo en dedicación e ingresos generados. Tanto así que las evidencias suelen negar la tesis que el trabajo asalariado en actividades agrícolas sea la fuente principal de ingresos de las familias pobres luego de la actividad agrícola por cuenta propia. Los citados estudios coinciden en señalar que el nivel de ingreso rural no agrícola (IRNA) aumenta a medida que aumenta el nivel de ingreso total del hogar (alta correlación positiva), sin embargo, a medida que aumenta el nivel de ingresos la fracción de ingresos rurales no agrícolas disminuye. Lo contrario también sucede, esto es, familias más pobres tienen bajos niveles de ingresos no agrícolas, pero dichos ingresos constituyen una alta proporción de sus ingresos totales. De igual modo, se observa una alta correlación directa entre el ingreso no agrícola y la dotación de tierra o con otros activos físicos de los hogares, esto significa que los hogares más ricos por lo general dependen menos del IRNA, pero generan mayores niveles de este tipo de ingreso. La lección para el PESP Rural es la siguiente: si las actividades rurales no agrícolas vienen desplazando a las actividades agrícolas en empleo e ingresos, significa que los salarios rurales no agrícolas son mayores que los salarios agrícolas. Por lo tanto, para no competir ni con la agricultura, ni con las actividades no agrícolas, el PESP Rural debe fijar un salario ligeramente por debajo del salario agrícola, que es el costo de oportunidad relevante para el programa. 21 Berdegué, et.al. (2000), Berdegué et.al. (2001), Escobal (2000), Figueroa (1981).


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2.1 Marco Conceptual para el Análisis del Mercado Laboral Rural En nuestro país, la escasa información existente sobre el empleo y el ingreso rural presenta dos dificultades fundamentales. En primer lugar la información es dispersa, proviniendo de diferentes fuentes, lo que no permite evaluar la real situación laboral en el mundo rural. En segundo lugar, existe una inadecuación de los conceptos y definiciones operativas que orientan la recopilación de información, debido a las características específicas del sector agrícola, ya que muchas veces se utilizan criterios que tienen aplicabilidad sólo en el ámbito urbano. Por lo general, las fuentes que proveen información sobre estas variables son los censos y las encuestas. De los diferentes tipos de censos que se ejecutan en el país, tanto los de población como los agropecuarios son los que pueden brindar información relacionada al empleo rural. En el caso de las encuestas, se han aplicado diversos módulos de empleo e ingreso, cuyos resultados no han sido definitivos debido a que para obtenerlos se han replicado metodologías pensadas para el ámbito urbano. Veamos las principales características y limitaciones de cada una de estas fuentes. En los últimos años, Escobal (2000), INEI-Perú (2000) y Ministerio de Trabajo-PERU (2000) apuntan a sistematizar esta información dispersa sobre el mercado laboral rural en el Perú. Dos elementos son importantes para realizar el análisis del mercado laboral rural, por un lado, es preciso dimensionar las actividades agrícolas y no agrícolas del mundo rural, y por otro, determinar los niveles salariales en la agricultura como costo de oportunidad relevante para el PESP Rural. La motivación que tienen los hogares para decidir entre dedicarse a actividades agrícolas y/o a actividades rurales no agrícolas se explica por: (1) factores de demanda activos, tales como ganar ingresos más altos a través de mejores retornos en el sector no agrícola con relación al sector agrícola y (2) factores de oferta, como son riesgos intrínsecos de la agrícola o los mercados incompletos (restricciones de tierra y falta de mercados de seguros, consumo y crédito de insumos). En ese sentido, los hogares rurales se dedican al empleo no agrícola para estabilizar ingresos (aliviar la variación estacional de los ingresos) y consumo, para aumentar el ingreso y aliviar la pobreza, y para financiar inversiones en ganado, terreno, capital humano y otros bienes. En general, la demanda de empleo rural no agrícola es una función de la demanda de bienes y servicios del sector no agrícolas. La demanda proviene de: (1) los productores locales del sector primario (demanda de insumos tales como implementos agrícolas); (2) consumidores locales (demanda por bienes y servicios no agrícolas); (3) demanda de factores, bienes intermedios y finales por parte de productores y consumidores no locales (urbanos y extranjeros). En el siguiente cuadro se plantea un esquema para dimensionar el empleo rural no agrícola.



Cuadro 2.1 Tipología de Empleos Rurales No Agrícolas (ERNA)

Situación Motor Ejemplos

ERNA por vínculos de producción con la agricultura.

La producción agrícola demanda bienes y servicios no agrícolas. La producción agrícola permite actividades no agrícolas de comercialización, transporte y procesamiento.

Comercio de insumos Servicios de maquinaria Empresas contratistas de mano de Obra Talleres mecánicos Transportistas Agroindustrias

ERNA por vínculos de producción con actividades primarias no agrícolas.

Las actividades primarias no agrícolas localizadas en el sector rural, demandan bienes y servicios no agrícolas.

Minería Caza Pesca

ERNA vinculado al consumo de la población rural.

La población rural demanda bienes y servicios no agrícolas, producidos localmente o fuera de la zona.

Comercio minorista Talleres de costura Transporte

ERNA vinculado al consumo de la población urbana

Los habitantes urbanos demandan bienes y servicios no agrícolas que solo pueden ser generados en el sector rural.

Turismo de playa y campo Artesanía Servicios a casas de fin de semana

ERNA vinculado a los servicios públicos en zonas rurales.

Los servicios públicos en las zonas rurales generan empleo.

Profesores Empleados municipales Reparación de caminos rurales

ERNA vinculado a la expansión de zonas urbanas.

Las ciudades requieren espacio de expansión y crecen hacia sus entornos rurales.

Construcción Industrias Manufactura.

Fuente: Berdegué et.al. (2001) . Otros conceptos asociados al empleo e ingreso rurales que son precisos avanzar en el debate son: la estacionalidad, la jornada de trabajo, la disponibilidad de la mano de obra, el rol de la familia como unidad productiva y el mercado de trabajo rural. Estos factores ayudarán a comprender la disponibilidad de mano de obra para los proyectos del PESP Rural según el momento en el que se introduce. 2.1.1 Estacionalidad

La naturaleza del empleo en el ámbito rural estaría determinada en gran parte por factores climáticos y biológicos, en especial por su componente agrícola. Esta situación implicaría que la demanda de mano de obra no sea estable a lo largo del año, sino que sus fluctuaciones estén asociadas a la estructura de los cultivos, la que a su vez está asociada a las lluvias y la tecnología utilizada. En consecuencia, la actividad agrícola en algunos casos dará ocupación permanente durante todo el año, en tanto que otros trabajarán sólo en determinadas temporadas. En el caso de estos últimos, es probable que cambien de ocupación, de categoría ocupacional y/o de rama de actividad económica.


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2.1.2 Jornada de trabajo En la cuantificación de la subutilización de la mano de obra rural, en especial la agropecuaria, la jornada de trabajo presenta una utilidad relativa, debido a que ésta va a cambiar con la estacionalidad. Es decir, que en períodos de alta actividad agrícola (épocas de siembra, de aporque o de cosecha) la jornada de trabajo sea más extensa que la que corresponde a épocas de baja actividad. Bajo el mismo criterio, y teniendo en cuenta que la jornada de trabajo no es una unidad homogénea, tampoco lo será la hora de trabajo, debido a la diversidad del esfuerzo así como a la variabilidad en la intensidad del trabajo. Además del efecto de la estacionalidad, el tipo de tecnología usada determina la heterogeneidad en los insumos de trabajo, por lo que en este estudio no será “estandarizado” a pesar que el salario pagado por el PESP Rural haga una referencia a una jornada de tiempo completo de lunes a sábado. 2.1.3 Disponibilidad de la mano de obra La oferta de mano de obra rural es variable a lo largo del año, situación que estaría asociada a las variaciones en la demanda de empleo, la que a su vez, estaría determinada por la estacionalidad del proceso productivo agropecuario. Así por ejemplo, el daño de una plaga sobre los cultivos, eliminaría la posibilidad de utilizar mano de obra para la cosecha. Esto conllevaría a que dicha mano de obra pueda destinarse hacia un mayor esfuerzo en las actividades no agropecuarias, o a la oferta de mano de obra asalariada. Con tal estrategia, el hogar estaría en condiciones de equilibrar las fluctuaciones de sus ingresos mediante un aumento de su oferta en el mercado de trabajo asalariado. Esta situación implicaría que las mediciones sobre el empleo rural no deben basarse en un sólo punto del tiempo, pues no permiten determinar el volumen real de la oferta en dicho mercado laboral. 2.1.4 Rol de la familia como unidad productiva Entre los integrantes de la familia rural no existe una diferenciación de roles. Por el contrario, todos desempeñan una variedad de funciones, algunas de las cuales se pueden clasificar como productivas. De esta forma, aún las labores propias del hogar involucran tareas productivas. Esta combinación de roles dificulta la diferenciación entre actividades económicas y no económicas. Esta situación implica que la unidad productiva no sea independiente de la familia, constituyéndose ésta, por el contrario, en la unidad relevante para la toma de decisiones económico - estratégicas. Una hipótesis importante, al respecto, sería que luego de la siembra o de la cosecha, la sustitución entre los miembros del hogar es mayor, lo que generaría que la participación de los menores y de las mujeres en actividades productivas disminuya, en tanto que los miembros con mayor valor en el mercado de trabajo asalariado, buscarán



alternativas en el mercado laboral rural tanto en actividades agropecuarias como no agropecuarias. 2.1.5 El mercado de trabajo rural En el proceso de producción se presentan diferencias significativas en la demanda de mano de obra agrícola. Por ejemplo, la preparación del terreno y la cosecha son las etapas del proceso productivo en las que se demanda mayor mano de obra. En lo que se refiere a la demanda laboral agrícola, la mayoría de hogares rurales, requieren para su proceso productivo fundamentalmente mano de obra familiar. Un efecto positivo en su producción conllevará a que aumente la utilización de mano de obra, pudiendo optar por una mayor participación de los miembros del hogar o decidir por la mano de obra no familiar, sea ésta remunerada monetariamente o en especie (pago en productos) . Esta demanda de mano de obra no familiar puede ser permanente o temporal, situación que estaría asociada a la escala de producción de las fincas. La oferta, por otra parte, estaría conformada por aquellos que ofrecen su mano de obra en el propio hogar (autoempleo), y por aquellos que ofertan mano de obra en el mercado asalariado, sea éste permanente o temporal. Otra característica del área rural, estaría asociada a la no existencia de mercados de trabajo organizados e institucionalizados, de ahí que, es probable que algunas definiciones como la de búsqueda de trabajo no tienen significado, por cuanto en épocas de baja actividad, es poco probable que las personas se dediquen a la búsqueda de trabajo asalariado, debido a que éste es casi inexistente. 2.2 Empleo e Ingresos en el Sector Rural de Perú Si bien existen grandes diferencias metodológicas para medir la tasa de desempleo abierto entre el Censo Nacional de Población y Vivienda -1993 del INEI, las Encuestas Nacionales sobre Medición de Niveles de Vida - ENNIV, desarrolladas por la empresa Cuánto? con el apoyo del Banco Mundial y el BID, y las Encuestas Nacionales de Hogares - ENAHO del INEI, todas, excepto la primera fuente proporcionan cifras muy parecidas. El desempleo abierto en el ámbito rural es mínimo, alrededor del 1% de la PEA.

Cuadro 2.2 Perú: Tasa de Desempleo Abierto

(Porcentaje) 1993 1994 1996 2001

Total 7.1 4.8 5.0 5.0 Urbana 8.5 6.6 7.0 7.1 Rural 3.3 1.0 1.3 1.0

FUENTE: INEI, Censo Nacional de Población y Vivienda-1993, ENAHO 1996-III, 2001-IV. Cuánto, Encuesta Nacional sobre Medición de Niveles de Vida 1994.


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Si se considera que en ámbito rural, según el ENAHO-2001-IV Trimestre, casi el 80% de las familias son pobres y más del 50% es extremadamente pobre, el desempleo rural se concentra en los segmentos pobres no extremos, esto es, los quintiles 3 y 4. Díaz (2002) encuentra además que el desempleo es más reducido tanto entre los más “pobres” y los más “ricos” .

PERU 2001: TASAS DE DESEMPLEO RURAL

0.9

0.7

1.41.8

0.9

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

1 2 3 4 5


Tasa

s de D

esem

pleo

(%)

Este perfil de desempleo rural, hace muy complicado cualquier programa basado en salarios, pues, si se fija en un nivel ligeramente “alto” atraerá muy rápidamente a los segmentos menos pobres, y no a los pobres extremos. Lo adecuado en este caso es fijar salarios tales que se aproximen a los costos de oportunidad agrícolas de los quintiles 1 y 2 de los hogares rurales. Si bien la tasa de desempleo rural es pequeña con respecto al desempleo urbano, el subempleo está presente en gran parte del ciclo agrícola. Falta investigar la magnitud del subempleo y su perfil entre los diferentes quintiles de la población rural, así como su consecuencia en los perfiles del empleo e ingresos rurales (agrícolas y no agrícolas). Según Escobal (2000) las actividades no agrícolas que tradicionalmente se denominan “complementarias” a la agricultura por cuenta propia (autoempleo), de hecho concentran el 31% del trabajo22 y generan el 44% del ingreso de los hogares rurales, esto implica que el rendimiento promedio por cada unidad de tiempo dedicado a la actividad agrícola genera solamente un 57% de lo que genera las actividades rurales no agrícolas, o lo que es lo mismo, la actividad no agrícola genera el 74% más de ingresos promedios por unidad de tiempo que lo que genera la actividad agrícola. Esta razón explica el porqué entre 1985-86 y 1997, la importancia del autoempleo (por cuenta propia) agrícola ha caído de 76% a 65% con respecto al empleo rural total. En tanto que el autoempleo no agrícola aumentó de 15% a 26%. El empleo asalariado agrícola y no agrícola se han mantenido más o menos constantes, y además en conjunto representan el 9% del empleo rural total. 22 El trabajo dedicado a una actividad se mide como el tiempo dedicado a realizar dichas actividades con respecto al total de tiempo trabajado en actividades agrícolas y no agrícolas por los hogares rurales. El ingreso generado por una actividad se mide también con respecto al ingreso total generado la familia. La discriminación de actividades agrícolas y no agrícolas sigue el esquema recogido por Berdegué et.al. (2001).



De acuerdo a Escobal (2000), el impulso inicial que desencadena la tendencia observada en la caída del autoempleo agrícola y el consecuente incremento del empleo no agrícola por cuenta propia, provino de la disminución de los precios reales de los productos agrícolas medido en términos de rendimientos promedios de ingresos por unidad de tiempo, tal como lo viéramos arriba. Pero además, sostiene que este cambio de precios relativos, fue reforzado en los años 90 por el programa de ajuste estructural iniciado en 1990, en el que el gran perdedor fue el sector agrario

Cuadro 2.3 Empleo e Ingresos del Area Rural

(Porcentaje) Agrícola No Agrícola

Empleo (1997) 69% 31% Ingresos (1997) 56% 44%

Ingresos Costa 79% 21% Ingresos Sierra 47% 53% Ingresos Selva 67% 36%

Autoempleo (cuenta propia) 1985-86 76% 15% 1997 65% 26% Variación -11% +11%

Empleo Asalariado (9%) 6.9% 2.1%

Variación (1998-85) 0% 0%

Empleo según quintiles Quintil 1 (más "pobre") 70% 30%

Autoempleo (cuenta propia) 20% Asalariado 10%

Quintil 5 (más "rico") 50% 50% Autoempleo (cuenta propia) 33% Asalariado 17%

Fuente: Escobal (2000), ENAHO-1998-IV (Encuesta de Productores Agropec.) Contra lo que uno podría esperar, no hay grandes diferencias regionales en la asignación de mano de obra entre las actividades agrícolas y no agrícolas, o entre las asalariadas y por cuenta propia. Ello, a pesar de que sí existen fuertes diferencias regionales en la remuneración diaria promedio del trabajo agrícola por cuenta propia o asalariado, en tanto que las diferencias regionales son de mucho menor magnitud en lo que respecta al trabajo no agrícola, ya sea por cuenta propia o asalariado. Sin embargo, sí existen fuertes diferencias regionales en la composición del ingreso rural: en promedio para el país, el ingreso no agrícola representa el 44% del ingreso rural, cifra que alcanza sólo al 21% en la Costa, 36% en la Selva y 53% en la Sierra; la misma tendencia se observa para el trabajo asalariado que para el trabajo por cuenta propia, ambos no agrícolas.


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Los hogares rurales más pobres se concentran en el mercado de trabajo agrícola, cuyas remuneraciones promedio son inferiores a las del no agrícola. El trabajo asalariado agrícola tiene escasas barreras de entrada, en tanto que el autoempleo no agrícola mejor remunerado (comercio, manufactura, agroindustria, etc.) tiene mayores exigencias de niveles de escolaridad y de acceso a capital. Así, el quintil más pobre de la población rural peruana genera el 70,5% de su ingreso del autoempleo agrícola, seguido del autoempleo no agrícola (20%). En cambio, el quintil más rico, genera poco más del 50% de sus ingresos en actividades no agrícolas, tanto por cuenta propia (33%) como asalariadas (17,6%). Sin embargo, cabe destacar que el ingreso por cuenta propia agrícola es, para todos los quintiles, la principal fuente de ingresos. 2.3 Salarios Agropecuarios En el área rural existen muchos niveles salariales que dependen de la localidad, la estacionalidad de la demanda de mano de obra y la demanda de trabajo alternativos en el subsector no agropecuario. Las diferencias regionales están referidas, en particular, a la vigencia “instituciones” comunales en la formación del salario, en general, podemos diferenciar dos modalidades de pago en la que se mezcla el salario monetario con la provisión de comida, alcohol, tabaco y otros bienes. En la sierra sur del Perú es muy común los bajos niveles del salario monetario, pero, en el que la presencia de otros bienes es sumamente importante, como por ejemplo la “mesa puesta”, en la que el agricultor contratante paga un salario monetario y da alimentación a toda la familia. En la sierra central y norte la “mesa puesta” está más asociada a la alimentación del Peón, por lo tanto, los salarios monetarios tienden a ser mayores a los de la sierra sur. En la costa y selva rurales los salarios monetario suelen ser más altos que los de la sierra, pues por lo general “mesa puesta” no existe o se reduce a la provisión de “chicha” a los peones y si existiera comida esta se reduce a cuestión simbólica. Un problema metodológico se presenta en la valoración del salario no monetario en la actividad agrícola, pues, la valoración de los bienes dependerá de la perspectiva de quién lo mide. En el mundo rural las preferencias por el dinero en efectivo son sustancialmente mayores que las preferencias de activos no líquidos como la comida, de modo que si los alimentos se valoraran a los precios que subjetivamente los pobladores rurales le atribuyen un sol en efectivo vale más que dos soles en comida. Si se valorara la comida y otros bienes a precios de mercado, probablemente el salario total sería mucho más alto. Para evitar cualquier suspicacia se debe buscar información del salario monetario efectivamente recibido por el peón agrícola, con o sin comida. De la información mensual proporcionada por el Ministerio de Agricultura, se ha obtenido los rangos de salarios al interior del año para cada departamento (oficina agraria). Se puede destacar que el salario monetario de los peones agrícolas de la Costa y Selva puede está entre 15 y 25 soles en los momentos de mayor demanda, como son las épocas de cosecha del café y el arroz. En



las épocas de menor demanda laboral el jornal diario difícilmente bajan de 10 soles, pero, reciben además comida y bebida. En la sierra el salario monetario tiene un pico máximo de 15 soles en épocas de mayor demanda, pero pueden oscilar entre 5 y 10 soles en períodos de menor demanda, obviamente, a esto se debe agregar la comida, bebida, tabaco y coca. Como se señaló en los departamentos de la sierra sur, Cusco, Puno, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, el salario monetario es bajo, pero la comida alcanza a toda la familia del peón.

Cuadro 2.4 Perú 1999-2002: Jornal Agrícola por Departamentos

(Nuevos Soles/día) Departamento 1999 2000 2001 2002(*)

Apurímac 6-15 6-15 ... 12-15 Amazonas 12 12 10-20 10-18 Ancash 15-20 15-20 10-18 8-15 Arequipa 8-20 7-22 7-25 8-25 Ayacucho 8-10 8-10 5-15 5-15 Cajamarca 5-15 5-15 5-15 12-15 Cusco 7-10 5-15 7-10 5-10 Huancavelica 10-12 10-15 10-15 8-15 Huánuco 8-10 6-17 4-15 5-15 Ica 15-18 10-18 10-16 10-15 Junín 8-12 8-12 8-15 10-15 La Libertad 7-15 7-15 5-15 5-15 Lambayeque 10-13 10-16 8-25 8-15 Lima 8-20 10-18 10-15 10-15 Loreto 8-10 8-12 8-15 10-15 Madre de Dios 15-20 10-20 10-20 10-20 Moquegua 10-20 10-20 5-20 5-20 Pasco ... ... 8-15 8-15 Piura 10-12 10-12 10-12 10-15 Puno 5-15 5-15 5-15 ... San Martín 10-12 10-12 6-20 6-20 Tacna 15 15 15 15 Tumbes 15 10-30 10-20 10-15 Ucayali 7-10 7-10 7-10 ...

... Sin información (*) Promedio Enero-Abril 2002 Fuente: Dirección Regional y subregional de Agricultura Elaboración: MINAG - OIA

Un elemento importante de los salarios agrícolas es que está ya bastante asumido por el peón agrario, esto significa que difícilmente acepta un salario menor, salvo que haya una contraprestación paralela, como serían los casos de la “mesa puesta”, el aporte comunal y la ayuda mutua en estos casos, o la reducción de la jornada de trabajo.



Cuadro 2.5 PERU 2001: JORNAL/DIA POR REGION AGRARIA

(JORNAL / DIA en Nuevos Soles) Departamento ENE FEB MAR JUN SET DIC

Apurimac ... ... ... ... ... ... Amazonas 12 12 12 10-20 10-18 10-18Ancash 12-15 12-15 12-15 14-18 10-15 8-15 Arequipa 7-20 7-20 7-20 10-20 8-25 12-25Ayacucho 8-10 8-10 8-10 10-15 ... 5-15 Cajamarca 5-15 5-15 12-15 12-15 12-15 12-15Cusco 7-10 7-10 7-10 ... ... ... Huancavelica 10-15 10-15 10-15 ... 10-12 ... Huánuco 8-10 8-10 8-10 ... 4-15 7-15 Ica 10-16 10-16 10-16 ... ... ... Junín 8-12 8-12 8-12 ... 10-15 10-15La Libertad 5-15 5-15 5-15 5-15 5-15 5-15 Lambayeque 7-15 7-15 9-15 8-25 8-12 8-12 Lima 10-15 10-15 10-15 ... ... ... Loreto 8-10 8-10 8-10 ... ... 10-15Madre de Dios 10-15 12,5-15 15-20 15-20 10-20 10-15Moquegua 10-20 10-20 10-20 ... 6-20 5-20 Pasco ... ... ... 8-12 10-15 8-15 Piura 10 10 10 ... ... 10-12Puno 5-15 5-15 5-15 ... ... ... San Martín 8-20 8-20 8-20 6-20 6-20 8-20 Tacna 15 15 15 15 15 15 Tumbes 10-20 10-20 10-20 10-20 10-20 10-15Ucayali 7-10 7-10 7-10 ... 8-10 ... ... Sin información Fuente: Dirección Regional y subregional de Agricultura Elaboración: MINAG - OIA

Cuadro 2.6 PERU 2002: JORNAL/DIA POR REGION AGRARIA

(JORNAL / DIA en Nuevos Soles) Departamento ENE FEB MAR ABR

Apurimac ... 15 15 12-15 Amazonas 10-18 10-18 10-15 10-15 Ancash 8-15 10-15 10-15 10-15 Arequipa 12-25 12-25 08-25 08-25 Ayacucho 5-15 5-15 5-15 5-15 Cajamarca 12-15 13-15 12-15 12-15 Cusco ... ... 5-10 ... Huancavelica ... ... ... 8-15 Huánuco 7-15 5-15 5-15 5-15 Ica 12-15 10-15 10-15 Junín 10-15 12-15 12-15 12-15 La Libertad 5-15 7-15 8-15 8-15 Lambayeque 8-12 8-15 8-12 8-12 Lima 10-15 10-15 10-15 Loreto 10-15 10-15 ... 10-15 Madre de Dios 10-15 10-15 15-20 15-20 Moquegua 5-20 10-20 12-18 12-18 Pasco 8-15 8-15 8-15 8-15 Piura 10-12 10-12 12-15 12-15 Puno ... ... ... ... San Martín 8-20 8-20 6-20 6-20 Tacna 15 15 15 15 Tumbes 10-15 10-20 12-15 12-15 Ucayali ... ... ... ... ... Sin información Fuente: Dirección Regional y subregional de Agricultura Elaboración: MINAG - OIA

Bibliografía Berdegué, Julio A.; Thomas Reardon & Germán Escobar. 2000. Empleo e Ingreso Rurales No Agrícolas en América Latina y el Caribe, documento presentado a la conferencia “Development of the Rural Economy and Poverty Reduction in Latin America an the Caribbean”, Inter-American Development Bank & the Inter-American Investment Corporation, New Orleáns, Luisiana. Berdegué, Julio; Thomas Reardon; Germán Escobar; Ruben Echeverría. 2001. Opciones para el desarrollo del empleo rural no agrícola en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C. Díaz, Juvenal. 2002. Notas sobre la relación entre desempleo y pobreza en el Perú según el ENAHO 2001-IV Trimestre, FONCODES, mimeo. Escobal, Javier. 2000. Las determinantes de la distribución del trabajo entre actividades agrícolas y no agrícolas en el sector rural del Perú. Lima. Figueroa, Adolfo. 1981. La economía campesina en la Sierra del Perú, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. INEI-Perú. 2000. El productor agropecuario: condiciones de vida y pobreza. Instituto Nacional de Estadística e Informática, Lima. Ministerio de Trabajo y Promoción Social-Perú. 2000. La Medición del Empleo e Ingresos Rurales: Debates Conceptuales, Operativos. Programa de Mejoramiento del Sistema de Estadísticas y Estudios Laborales, Lima.


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Capítulo 3: Marco Teórico y Metodológico del Estudio INTRODUCCIÓN 3.1 Marco Teórico de los Workfare

3.1.2 Aproximación Microeconómica 3.1.3 Distribución de Ingresos y “Workfare”

3.2 Criterios de Evaluación de los Métodos de Focalización 3.3 Métodos de Focalización

3.3.1 Focalización Categórica 3.3.2 Focalización Individual

A. Prueba de Recursos Económicos (Means Test) B. Prueba de Recursos Económicos Representativos (Proxy Means Test) C. Focalización individual con participación comunal

3.3.3 Autofocalización 3.4 Lecciones sobre la elección del método de focalización 3.5 Método de focalización elegido por el PESP Rural de FONCODES 3.6 Metodología de Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural

3.6.1 Encuestas de Focalización 3.6.2 Focus Group y Talleres de Focalización.

Anexo 5 Marco Muestral de la Encuesta de Focalización

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CAPITULO 3: MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO DE LA EVALUACIÓN

DEL SALARIO PAGADO A BRIGADISTAS DEL PESP RURAL INTRODUCCIÓN Las experiencias internacionales permiten extraer algunas lecciones de cómo manejar adecuadamente una estrategia de alivio a la pobreza basado en la generación de empleos públicos, en el que el instrumento crítico de dichos programas es el salario pagado a los trabajadores. De manera esquemática la evaluación del salario pagado a los brigadistas del PESP Rural tendrá dos aristas, por un lado, el salario como un instrumento de autofocalización de la población objetivo y como una señal en el mercado laboral rural. En ambos casos, la determinación del nivel del salario es tan importante como determinar las fuentes de financiamiento del programa. De acuerdo a la teoría económica un programa público que busca favorecer a un sector de la población pero donde la información es imperfecta debe enfrentarse al trade-off entre “incentivos” y “control”, probablemente en el terreno empírico una mezcla de ambos es lo óptimo. Si el programa se basa solamente en incentivos, perderá control de la elección de quiénes se benefician del programa, pero, si todo es control, requerirá de un “aparato” administrativo que recoja información crítica de manera permanente. En ambos casos, se tendrá como resultados errores de subcobertura de la población objetivo o de filtración de población no objetivo dentro del programa. Cuánto más imperfecta sea la información de los participantes en el programa, la mezcal debe considerar dos tipos de incentivos, “de participación” y de “compatibilidad”. En el caso del programa “A trabajar”, el PESP Rural utiliza el salario como incentivo de autofocalización. Por lo tanto, el salario debe ser lo suficientemente “alto” como para inducir a la población objetivo a participar en el programa pero lo suficientemente “bajo” como para que la población no objetivo no tenga incentivos de participar en él, esto es, para dicho individuos sea preferible autoexcluirse del programa pues la pérdida de su tiempo dedicado al programa no sea compensado por el salario que reciba. A nivel del mercado, el salario tendrá el mismo impacto, es decir, debe ser lo suficientemente bajo como para que las actividades regulares no sean desplazadas por el programa de empleo público. Si el salario fuera “demasiado alto” el salario rural podría transitoriamente elevarse y muchas de las actividades regulares podrían ser abandonadas trayendo como consecuencia la sustitución de ingresos y no la complementación de tales ingresos en la población que se encuentra en subempleo o desempleo. En ese sentido, la determinación del nivel del salario es crítico pues, este debe ser una señal que no distorsiona el mercado laboral rural.


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3.1 Marco Teórico de los Workfare 3.1.1 Aproximación Microeconómica Una formalización teórica de los Programas Públicos de Empleo Temporal a salarios bajos (workfare) que se vienen aplicando desde hace varias décadas como parte de las redes de apoyo social (Social safety nets) de los programas de alivio de la pobreza se encuentra en (Besley & Coate, 1992), la que se puede resumir de la siguiente manera: Supongamos que en la población hay dos tipos de individuos diferenciados por su habilidad y por lo tanto, con diferente “salario”, WA y WB donde WA > WB. Supongamos que las preferencias de dichos individuos se puede representar en la función de utilidad que crece con el ingreso (bien) y decrece con el trabajo (mal), u = y – h(t) , donde y es el ingreso, h(t) es la desutilidad de trabajar, y t es tiempo dedicado a trabajar, con h’(t) > 0 y h’’(t) < 0. Lo que implica que estarían dispuestos a trabajar por un salario positivo que compense la desutilidad de trabajar. Si todo el ingreso viene del trabajo y no hay intervención del Gobierno, los individuos maximizarán su utilidad eligiendo el tiempo dedicado a trabajar, es decir:

)( iiiitthtWuMax −=

Lo que resulta en:

)(' ii thW = Por lo tanto, el tiempo dedicado a trabajar se obtiene de la función inversa de h’(.):

)( ii Wtt =

t

Wi

)( iWt

WB,Min

t

Wi )( iWt

Gráfico 1: Oferta de Trabajo de Gráfico 2: Oferta de Trabajo de No

WA,Min


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Ahora, incluyamos la intervención del Gobierno con un Programa de Empleo Temporal para reducir la pobreza dirigido a los individuos cuyo ingreso (y) sea menor a una línea de pobreza (z), y < z. Supongamos que el programa exige que los individuos dediquen un tiempo c para recibir una compensación o transferencia de ingresos b por dicho trabajo. Para el Gobierno, el costo del programa está dado por ])1([ AB bbnG γγ −+= , donde n es el tamaño de la población objetivo, y γ es la fracción de la población pobre (de baja habilidad) que se acoge al programa. Si el costo de oportunidad de los desempleados pertenecientes a los individuos no pobres (alta habilidad) es mayor al salario ofrecido por el programa habrá una perfecta autoselección de los individuos hacia los más pobres, en cualquier otro caso, según el salario recibido por los no pobres Ab es mayor al costo de oportunidad de los no pobres que se encuentran desempleados, habrá filtración de población no objetivo al programa. Generalizando, se puede señalar que el objetivo del Gobierno será minimizar el costo de aliviar la pobreza sujeto a que los beneficiarios salgan de la pobreza, es decir, que el ingreso per cápita de cualquier individuo lo saque de la pobreza, zy ≥ . En esta situación, para el individuo maximizador de utilidad el tiempo dedicado a trabajar sigue siendo:

)]([' ii WthW = O también:

]),,(*[' cWcbthW ii += Es decir, el tiempo total dedicado a trabajar, t(.), será la suma del tiempo dedicado a trabajar en el mercado privado (t*(.)), y el tiempo dedicado a trabajar en el programa estatal, c, luego, cWcbtWt ii += ),,(*)( . Obviamente, esto es posible, si y solo si el tiempo dedicado al programa de empleo temporal sea menor a la oferta de trabajo total, )( iWtc ≤ . Por lo tanto, mientras b sea menor que Wi, no afectará la decisión de oferta total de trabajo, pero, si afectará a la proporción de tiempo dedicado al programa público y al mercado laboral privado. Si la única fuente de ingreso de los individuos es el trabajo, con el programa de empleo temporal, los ingresos de los individuos queda expresado de la siguiente manera:

])(.[),( cWtWWcytWy iiiiii −=⇒= Obviamente, la ecuación de ingresos también está restringido a que tiempo dedicado al programa de empleo temporal sea menor a la oferta de trabajo total,

)( iWtc ≤ .


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Con esto la función de utilidad de los individuos queda expresado como:

]),(*[),(),,( cWcthWcybWcbuu iiii +−+== De modo que un individuo tendrá “incentivos de participación” en el programa, esto es, voluntariamente decide participar en el programa de empleo público, si su bienestar es mayor trabajando en el programa que estando fuera de él, o sea:

),0,0(),,( iiii WuWcbu ≥ Supongamos que solamente los individuos pobres (baja habilidad) necesitan el apoyo estatal, esto implica que antes del programa de empleo estatal existe una relación de ingresos dado por:

),0(),0( BA WyzWy >> Entonces, Si el salario en el mercado son observables tanto para los de baja habilidad como para los de alta habilidad, WA y WB (no pobres y pobres, respectivamente), bajo principios de eficiencia se debe elegir el nivel de salario (b) que debe pagar el programa y el tiempo de trabajo exigido (c) a fin de minimizar el costo el programa de alivio a la pobreza dado por: ])1([ AB bbnG γγ −+= sujeto a ),0,0(),,( iiii WuWcbu ≥ . Sin embargo, si además se busca mejorar la equidad en el gasto público, también será necesario imponer la restricción que el ingreso total de los pobres les permita salir de la pobreza, es decir, que el ingreso total de los pobres sea mayor a la línea de pobreza

zWcyb BBB ≥+ ),( . Si el ingreso de los individuos no realmente observables, tal como puede ser en los países en desarrollo, será necesario imponer la restricción de “compatibilidad de incentivos”, para evitar que los individuos no pobres (alta habilidad) prefieran autoexcluirse que hacerse pasar por pobres (baja habilidad) y viceversa, esto implica fijar el salario público y el tiempo exigido tal que se cumpla:

),,(),,( ABBAAA WcbuWcbu ≥ y

),,(),,( BAABBB WcbuWcbu ≥ Según esto, la oferta de trabajo total de cada tipo de individuo dependerá del nivel de salario en el programa público, el salario del mercado privado y el tiempo requerido por el programa público para recibir el salario público.


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Si el salario fijado por el programa público b es mayor al “salario de reserva” para el grupo relevante (b > WA,Min , WB,Min ) generará incentivos de participación en dicho grupo. Si el propósito fuera que participe solamente el grupo de pobres (individuos de baja habilidad) el salario público debiera fijarse entre ambos salario, es decir: WB,Min < b < WA,Min El problema es determinar empíricamente cuál es el nivel de salario de reserva de ambos grupos, para fijar el salario en el nivel adecuado del programa de empleo público. A menudo el gobierno puede mejorar las información proporcionada por los posibles beneficiarios del programa, esto es imponiendo un cierto costo para acceder al programa, de modo que, los eventuales participantes evaluaran los beneficios que le da el programa, pero también le significa entregar algo a cambio, de modo que el programa solamente interesará a aquellos que tienen un beneficio neto positivo de participar en él. En general el “costo de participación” no solamente está relacionado con el ingreso que deja de percibir la familia (“costo de oportunidad”) por la participación de uno de sus miembros en el programa, sino también la desutilidad que le significa dedicar parte de su tiempo a cambio de un salario. Por lo tanto, si suponemos que el “costo de participación” es creciente con el beneficio neto recibido se podrá determinar un nivel de salario adecuado que permita maximizar los beneficios de la población objetivo, esto es, minimizar los costos de filtraciones hacia segmentos no objetivos. Adicionalmente, permitirá evaluar la conveniencia del instrumento que hace efectivo el beneficio a la población, esto es, puede ser preferible no focalizar y entregar universalmente el beneficio que intentar dirigirlo hacia alguno de los segmentos. Las curvas de oferta de trabajo son sin duda una buena aproximación, pues reflejan el costo de oportunidad del tiempo dedicado al programa, por lo que se puede diseñar algunas situaciones que permitirán evaluar la conveniencia de una estrategia focalizada o una estrategia universal. El nivel del beneficio bruto (salario) normalmente es independiente del ingreso de los beneficiarios, toda vez que la autoridad no conoce los ingresos de los participantes, lo que hace es dar señales. El salario o un bono son las señales que normalmente se utilizan. De modo que, si el costo de participación es creciente, las personas cuyo ingreso está por encima de un valor crítico no tendrán incentivos de participar en el programa, pero también el costo de participación no puede ser “demasiado alto” que desincentive la participación de segmentos de la población de bajos ingresos, es este caso, el beneficio neto sería tan pequeño que, podría ser más costo efectivo una transferencia directa y universal, que es más simple que intentar focalizar. El éxito de los programas de autofocalización dependen principalmente del nivel del salario y de la función de costos de participación en el programa. En el Gráfico 3.3 se presenta el caso de dos esquemas de atención a pobres uno no focalizado mediante una transferencia uniforme de un “monto fijo” a todo aquel que quiera acogerse al sistema y otro focalizado por auto selección a todo aquel que está


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dispuesto a recibir un salario por trabajo. El objetivo es transferir la mayor cantidad de ingresos a los pobres dado un presupuesto limitado. Sea EF y E’F’ las funciones de costos de participación en el programa de no pobres y pobres, las que se suponen funciones crecientes del ingreso. Si además suponemos que el ingreso está uniformemente distribuido, el eje X también indica la cantidad de gente que participa en el programa, donde N representa el total de la población y P representa la población por debajo de la línea de pobreza. Por construcción el costo del programa debe ser igual para ambos esquemas, esto es, el área OAGN debe ser igual al área OBDP. Donde OAGN es el presupuesto del programa no focalizado y el área OBDP es el presupuesto del programa focalizado. De igual modo, el programa universal transfiere OA y el programa focalizado transfiere OB por persona. Bajo un esquema universal los pobres reciben una transferencia igual al área OAEP y los no pobres reciben PEGN. La tasa de filtración se mide como el cociente PN/ON y el costo de transferir una unidad monetaria a los pobres se mide por el porcentaje del area OAGN con respecto al área OAEP. Bajo un esquema focalizado son contratadas OP personas, pero, habrán OF personas no pobres que están dispuestas a recibir el salario y por lo tanto competirán con los pobres por dichas plazas. Si la focalización es “administrativamente perfecta” los no pobres quedan excluidos y los pobres reciben una transferencia bruta OBDP y una transferencia neta23 igual a LBD. Ahora, si la focalización es completamente imperfecta, se filtrarán los OF no pobres, lo que equivale a una tasa de filtración igual a OF/OP, que recibirán una transferencia bruta de OBCF obteniendo una transferencia neta de ABC. En cambio

23 Descontado a la transferencia bruta el costo de participación al programa.

Ingreso

Costo

WRNP=A

Gráfico 3: Beneficios del Programa Bajo dos Esquemas de Distribución

WRP=L

EF=Costo de Participaciónde No pobres

E’F’=Costo de Participación

de pobres

Salario del Programa

Cheque Universal

Línea de Pobreza

N0

F

C D

E

B

G

P H

I

K

J


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se contratarán únicamente FP pobres que recibirán una trasferencia bruta de FCDP y una transferencia neta de JCD. Para que la tasa de filtración en el programa bajo el esquema “focalizado por auto selección” sea cero tendría que bajarse el salario al nivel del salario de reserva del no pobre “marginal”, WRNP, que en el gráfico sería un salario OA. Si así fuera, en el programa solamente participarían OH pobres y HP quedarían fuera del programa, lo que significa una tasa de subcobertura igual al cociente HP/OP. El gobierno gastaría solamente al área OAIH y no todo su presupuesto OAGN. Queda claro en este ejemplo que reducir la tasa de filtración puede llevar a aumentar la tasa de subcobertura. Lo más grave en este caso es que bajo un esquema de salarios fijado al nivel WRNP, significa únicamente una transferencia neta equivalente al área LAI mientras bajo un esquema no focalizados los pobres hubieran recibido OAEP. El trade-off entre filtración y subcobertura puede ser más crítico aún si lo que se pretende, al menos transitoriamente, es que los pobres salgan de pobreza con los ingresos transferidos por el programa. Supongamos que bajo un esquema no focalizado el importe OA transferido a toda la población permite que los OP pobres salgan de la pobreza, con lo cual se obtiene mejores resultados en la lucha contra la pobreza que haber fijado el salario del programa al nivel WRNP donde solamente OH pobres saldrían de la pobreza. En conclusión el salario tampoco puede ser “demasiado bajo” que no signifique ningún alivio en población pobre. En resumen (Ravallion, 1998) recomienda seguir la siguiente receta: 1º Fijar el salario del programa público a un nivel no mayor que el salario que

impera en el mercado para la mano de obra no cualificada en el entorno en el que se introduzca el esquema, en nuestro caso sería el mercado laboral rural. El nivel salarial no debiera ser superior al salario prevalente en el mercado agrícola para la mano de obra no calificada. Con esto se garantiza la cobertura más amplia de la población pobre y evitaría las fugas de población pobre desempleada cuyo salario de reserva puede ser aún más bajo que el salario prevalente en el mercado agropecuario. Con esto se satisface las condiciones de “incentivos de participación” y de “compatibilidad de incentivos”

2º Dejar que el salario sea la señal para que los individuos se autofocalicen, por lo

tanto, debiera evitarse todo tipo de restricciones a la elegibilidad que puedan genera subcobertura del programa por exclusión incorrecta. El único requisito de elegibilidad debiera ser estar dispuesto a trabajar por ese salario. Sin embargo, en zonas muy pobres, lo recomendable sería transferir ingresos sin contraprestación pues, podría sustituir el trabajo privado por el trabajo público y esto finalmente no aliviaría la pobreza, en tanto no generaría ingresos adicionales.

3º La presencia de excesos de demanda (cuando la demanda de trabajo supera el

presupuesto disponible al salario establecido) en un programa de empleo autofocalizado es una señal ha faltado incluir elementos de priorización, tales como la focalizacón geográfica. Esto es, el programa debiera focalizarse en zonas pobres, identificadas en un “mapa de la pobreza” realista. Sin embargo,


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debería incluirse un margen de flexibilidad en las asignaciones presupuestarias futuras a través de las diferentes zonas, a fin de reflejar las diferencias en la demanda de trabajo bajo el esquema.

3.1.2 Distribución de Ingresos y “Workfare” La aplicación de los esquemas de salarios por trabajo versus una transferencia directa universal o con algún esquema de focalización geográfica está sustentada en la relación entre la distribución de ingresos y la tasa de desempleo. Ravallion (1998) caracteriza los contextos en los que se pueden implementar ambos esquemas. Hace notar que los países de ingresos “medios” el desempleo es más crítico entre la población más pobre, esto es, la tasa de desempleo disminuye a medida que aumenta el ingreso de la gente. Lo contrario sucedería en los países de ingresos “bajos” donde la tasa de desempleo es más crítico entre los segmentos de ingreso alto, que se pueden graficar de la siguiente manera:. En el contexto descrito un programa de empleo público basado en el salario como instrumento de autofocalización puede ser muy eficaz a favor de los pobres especialmente si el país (o la región) en cuestión es de ingreso medio. De aplicarse el esquema de salarios bajos por trabajo en un países de ingresos bajos será menos eficaz en transferir recursos para aliviar la pobreza que haberlo hecho mediante transferencias directas. Un programa de empleo temporal de alivio a la pobreza en países de ingreso medio (donde menos del 25% de la población es pobre) se puede abordar de manera eficiente si el programa fija como salario el ingreso promedio del quintil más pobre, de acuerdo a esto, el ingreso de los desempleados (cercano a cero) será un incentivo adecuado para que solamente los pobres participen en el programa. Al contrario, en los países de ingreso bajo (donde la pobreza supera los 50% de la población) los programas de alivio a la pobreza deben concentrarse más en programas de transferencia directa que en los programas de empleo temporal, pues, los segmentos más pobres normalmente siempre están ocupados en alguna actividad. Por lo tanto, un esquema de empleo público a salarios bajos solo va a competir con los empleos privados.

% Población

Quintiles de Quintiles de

% Población

I II III IV V

Tasa de Desempleo

Tasa de Desempleo

I II III IV V

Pobres No Pobres Pobres No Pobres

Países Ingreso Países Ingreso Bajo


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Si bien el Perú, frecuentemente es clasificado como un país de ingreso medio, tiene muchas características comunes con respecto a los países comúnmente llamados de ingresos bajos, o lo que es más grave aún es que muestra características de ambos prototipos con respecto a la relación entre distribución de ingresos y tasa de desempleo. Las evidencias presentadas por Díaz (2002) a partir de la ENAHO 2001-IV Trimestre, muestran que el desempleo en el Perú es más crítico entre los segmentos de ingresos medios (tercer y cuarto quintil de ingresos) tanto en áreas urbanas como las rurales, donde los quintiles 1 y 5 presentan “bajas” tasas de desempleo.

PERU 2001: TASAS DE DESEMPLEO URBANO

6.4

7.18.6

7.1

5.9

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

1 2 3 4 5Quintiles del Gasto Per Cápita

Tasa

s de D

esem

pleo

(%

PERU 2001: TASAS DE DESEMPLEO RURAL

0.9

0.7

1.41.8

0.9

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

1 2 3 4 5


Tasa

s de D

esem

pleo

(%)

Sobre la base de la Encuesta ENAHO-2001-IV Trimestres, Herrera (2002) encuentra que el 54.8% de peruanos son pobres, alcanzando al 42% de residentes urbanos y al 78.4% de residentes rurales. De acuerdo a esto el programa de empleo público debe priorizar los desempleados de los dos primeros quintiles de ingreso de las zonas urbana y los cuatro primeros quintiles de las zonas rurales. Si se estiliza los hallazgos de Herrera (2002) y Díaz (2002) la relación entre distribución de ingresos y desempleo en el Perú, es una mezcla de lo sugerido por Ravallion (1998) para países de ingresos bajos e ingresos medios, por lo que de


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conformidad al marco teórico propuesto por Besley & Coate (1992) nos plantean una situación de “hilar fino” al momento de definir el nivel del salario que debe pagar el programa de empleo público. Si el salario sigue una relación cóncava con respecto a la relación de ingreso el nivel salarial debiera estar fijado en un nivel del ingreso del primer quintil en el caso de las zonas urbanas y el segundo quintil de las zonas rurales. Si el salario fuera mayor a dichos niveles puede generar incentivos de participación en el segmento no pobre desempleado, y por lo tanto podría generar incentivos a hacerse pasar como pobre. Para que el salario cumpla su rol de ser señal para autofocalizarse (compatibilidad de incentivos) no debiera superar los niveles señalados. 3.2 Criterios de Evaluación de los Métodos de Focalización Existen varios métodos para focalizar los programas sociales hacia la población objetivo. Según Legovini (2000) estos métodos pueden ser evaluados sobre la base de tres criterios: i) eficiencia en la focalización, ii) filtraciones y iii) costos administrativos. Un método es eficiente en focalización si permite minimizar la subcobertura de la población objetivo (Error Tipo I), que es la probabilidad de excluir a los individuos que debieran estar incluidos en el programa. Las filtraciones están relacionadas a la participación en el programe de la población que no objetivo (Error Tipo II), se mide como la probabilidad de incluir gente que debiera ser excluida. La focalización y la reducción de las filtraciones tienen tras de sí costos administrativos que permitan lograrlos. Normalmente el logro de mayor cobertura trae consigo mayor filtración de gente que debiera ser excluida, por lo tanto, existe un trade-off entre el costo de la filtración y el costo administrativo de controlarlo. Es posible que un programa social funcione mejor cuando presenta algún grado de filtraciones que cuando ella es controlada, pues dicho control puede llevar a excluir también a gente que debiera estar incluida. Por otro lado, otros aspectos afectas los mecanismos de focalización asociados al estigma que se puede crear en torno a la población objetivo que participa en el programa. Asimismo, los mecanismos de focalización podrían también alterar los

Quintiles de Ingreso

% Población

I II III IV V

Tasa de Desempleo

Pobres No Pobres

Distribución de Ingreso y Desempleo en el Perú


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incentivos y cambiar el comportamiento de los hogares de las maneras en las cuales pueden originar sus propios costos. Por ejemplo, si los niveles de los beneficios se basan en ingresos, habría un desincentivo para trabajar de los hogares para efectivamente ser beneficiarios del programa. Finalmente, una tercera desventaja es que ningún mecanismo práctico es perfecto. Algunos no necesitados siempre recibirán beneficios (filtración) y algunos necesitados serán olvidados (subcobertura). En general, lo que se hace para rebajar un tipo de error aumenta el otro. La focalización en un período de crisis económica es probablemente aún más difícil que la focalización en condiciones de crecimiento sostenido, porque los fundamentos de la pobreza pueden cambiar muy rápidamente. 3.3 Métodos de Focalización Los principales métodos de focalización son tres: la categórica, la individual y la autoselección 3.3.1 Focalización Categórica Los métodos de focalización categórica son basados en las características de grupos sociales y/o de residencia, las cuales están correlacionadas con la pobreza pero que son también fácilmente observables; por ejemplo, grupos de niños en edad escolar de áreas geográficas determinadas, inválidos, madres gestantes, comunidades campesinas, áreas rurales en genera, etc. En general, la focalización categórica es la menos precisa, porque suelen tener altas tasas de filtración, pero también son administrativamente sencilla y de bajo costo. En algunos casos puede requerirse algún nivel de verificación (como por ejemplo cuando la focalización se basa en la edad) o puede necesitar unos procedimientos más elaborados (por ejemplo, para verificar una invalidez o confirmar que un trabajador ha sido despedido y está activamente buscando trabajo). La aplicación más frecuente de focalización categórica es la focalización geográfica. La focalización geográfica está basada en el hecho de que los pobres están a menudo concentrados en algunas zonas. Muchas de las lecciones de la focalización geográfica provienen de los fondos sociales (especialmente en Bolivia, Honduras y Perú) y de programas de transferencias vinculados con escuelas o clínicas en zonas pobres. La focalización geográfica es, por definición, algo imperfecta; siempre existen algunos islotes de pobreza en zonas más ricas y algunos hogares en buena situación económica en zonas generalmente pobres. En general, mientras más pequeña es la unidad geográfica utilizada, más correcta es la focalización, pero esto obviamente implica mayor costo. La disponibilidad de datos para las unidades geográficas pequeñas y los aspectos prácticos de ejecutar los programas puede, sin embargo, limitar hasta qué punto la unidad utilizada pueda ser pequeña. 3.3.2 Focalización Individual El programa social establece mecanismo de verificación individual de los atributos que presenta el candidato, de acuerdo a ello se establece la elegibilidad del


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individuo al programa. Algunos criterios utilizados para verificar los atributos del individuos son el test de sus recursos económicos (means testing), los test de los recursos económicos representativos (proxy means test), evaluación individual con participación comunal, evaluación social, evaluación nutricional, etc. A. Prueba de Recursos Económicos (Means Test) El método de focalización Prueba de Recursos Económicos (Means Test) utilizado en los programas sociales buscan beneficiar a las familias que no alcanzan cierto límite de “bienestar” o cuentan ingresos menores a cierto nivel crítico fijado por el programa. Según Grosh & Baker (1995) a pesar que el means test es el mecanismo más adecuado para categorizar a un individuos para ser elegible a un programa social, en la práctica sufre de varios problemas. En primer lugar, los postulantes tienen incentivos de mentir, subdeclarando sus ingreso para ser calificado como apto para recibir los benificios del programa. Además, verificar el nivel de sus recursos verdaderos es bastante difícil en países en desarrollo pues no existe la posibilidad de contrastarlo contra algo. Los sistemas de información son fragmentados que no permiten seguir al beneficiario. Por lo general, este método es más recomendable para países desarrollados que a países en desarrollo. B. Prueba de Recursos Económicos Representativos (Proxy Means Test) El método de focalización Prueba de Recursos Económicos Representativos (Proxy Means Test) se basa en atributos individuales o familiares del postulante, su vivienda y sus activos, las que están altamente correlacionadas con el nivel de bienestar del postulante. DE esto modo, proxy means test da una aproximación indirecta del verdadero nivel de ingresos del postulantes. La información solicitad por este método es fácil de verificar y los evaluados tienen pocos incentivos de mentir. Además, de ser necesario el costo de verificación costo de verificación es sustantivamente más baja que para el test de recursos económicos, sin embargo, sus resultados en términos de eficiencia de focalización es inferior al test de recursos económicos directos. Pero también puede mejorarse la tasa de cobertura y la reducción de la filtración si junto al proxy means test se combina con una focalización geográfica. Proxy means test es un método cada vez más popular, que se originó en Chile en la primera mitad de los años 80, de allí se ha extendido a América Latina, Africa y Asia. En los casos de las fichas CAS de Chile y el SISBEN de Colombia son sistemas institucionales del Sector Público o tercerizados que funcionan como una sola base de datos a la cual acuden las instituciones que dirigen los programas sociales para determinar si un postulante tiene o no derecho a los beneficios del programa. En el caso de Perú la ficha SIU todavía se encuentra en una fase experimental, el Seguro Integral de Salud del Ministerio de Salud, lo utiliza para completar el proceso de afiliación en las zonas urbanas y para garantizar el pago de la gente indigente por la atención hospitalaria de emergencia. Las “fichas de focalización” (CAS, SISBEN, SIU, etc.) son instrumentos de las pruebas de recursos económicos, en general todas se basan en una colección de un conjunto de variables que han sido elegidas por su capacidad “discriminadora” de grupos socioeconómicos. En general se recogen variables asociados a las


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características o atributos de la vivienda del postulante, la dotación de activos de propiedad o uso de la familia y características demográficas del hogar del postulante, tal como se puede observar en el cuadro 3.1.

Cuadro 3.1 Variables Utilizadas por el CAS, SISBEN y SIU(*) para Calificación de Postulantes

en Zonas Rurales Módulo Variables Descripción - Alternativas CAS SISBEN SIU

Pared Material predominante en las paredes de las vivienda X X X Piso Materiales predominantes en los pisos de la vivienda X X X

Techo Materiales predominantes en el techo de la vivienda X X X Tipo de alumbrado de la vivienda (principal) X Disponibilidad de agua X X Disponibilidad de Servicios Higiénicos X X

Servicios

Recogo de basura X

Vivienda

Hacinamiento Indice de hacinamiento X X X Combustible Tipo de combustible para cocinar (principal) X

Tiene TV Color X X Tenencia de refrigerador X X Artefactos Tenencia de calefacción X X Años Estudio Jefe Familia (o del que más gana) X Educación Estudio promedio de personas de 12 años ó más X

Ocupación Categoría Ocupacional más alta de la pareja X Casa Propiedad de la residencia X

Ingreso de la Familiar per cápita X X Ingresos Ratio ingreso percápita versus ingreso mínimo X

Activos

SEGURO Tiene seguridad social y tamaño de la empresa X Número total de miembros en el hogar X Número de miembros menores de 4 años X X Demográfico Miembros Número de miembros menores de de 5 a 14 años X X

Fuente: GRADE (1999), Velez, Castaño y Deutsch (1998), y Ministerio de Planificación y Cooperación-Chile (2000) (*) Comités de Asistencia Social-CAS - Chile

Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales - SISBEN - Colombia Sistema de Identificación de Usuarios - SIU - Perú

Nota: En general todos los sistemas recogen toda la información, pero, solo tienen puntaje las marcadas La elección específica de las variables y el tipo de respuestas dentro de cada una de ellas dependen de las características del país en cuestión, las mismas que se obtienen de Encuestas Nacionales de Hogares. Mediante estas encuestas se establecen diferentes categorías socioeconómicas (en términos simple: no pobres, pobres no extremos y pobres extremos, en algunos casos con subcategorías al interior) se encuentran las variables que tienen la capacidad “discriminadora” de grupos sociales, los métodos utilizados en general son una mezcla de métodos multivariados y modelos econométricos a partir de las cuales se obtiene también el peso que tiene cada tipo de respuesta.


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La determinación de elegibilidad de un individuo depende de la cantidad de puntos que se atribuye a su familia. Se establece límites críticos para asociarlos a las categorías socioeconómicas utilizadas por cada sistema. C. Focalización individual con participación comunal En la focalización individual con participación comunal, consiste en transferir a las instituciones locales la capacidad de discriminar entre quienes deben acceder o quienes deben quedar excluidos al programa. En Colombia se le conoce como “mesas de solidaridad” y en Perú como “mesas de concertación”. Estas se reproducen a diferentes niveles de representatividad geográfica. Por ejemplo, FONCODES con el programa “A trabajar Rural” viene trabajando a tres niveles uno a nivel departamental, en las que se discute y decide temas de asignación presupuestal al interior del departamento. Otro a nivel provincial en las que se elige de la lista de distritos priorizado propuesto por FONCODES una lista más acotada por donde se debe empezar y el turno que le corresponde al resto. Finalmente, otro a nivel distrital donde se prioriza las localidades y proyectos que serán ejecutados. Una alternativa de este tipo de focalización es también la asignación de capacidad de elección a algún personaje de la comunidad que por su relación con la población tiene información privilegiada no procesada que le permite tomar decisiones sobre quiénes deberían recibir los beneficios del programa. A veces se utiliza una estructura existente; por ejemplo, el juez de paz o un sacerdote, al profesor, etc. En cualquiera de estos casos existen al igual que en otros métodos sesgos, sin embargo, puede ser utilizado como un método alternativo de bajo costo en comunidades rurales con alta pobreza. 3.3.3 Autofocalización La autofocalización significa que un bien o servicio subsidiado está disponible, pero que está casi diseñado de tal manera que solamente los pobres puedan optar por usarlo. El trabajo físico arduo pagando bajos salarios no le interesaría a los que no son pobres, y se auto-eliminan del programa. Del mismo modo, los pobres sí compran arroz quebrado, pero no los que no son pobres. La precisión de la autofocalización depende mucho de los detalles del plan. En general mientras más grande es el beneficio, menos preciso resulta la focalización. La autofocalización se logra a menudo con la imposición de un costo de participación — formalmente por medio de un costo de participación asociados al requisito de trabajo, largas colas para obtener un beneficio. Un problema es el estigma que se puede generar en torno a los beneficiarios que pueden terminar autoexcluyendose a pesar de tener derecho a los beneficios del programa. 3.4 Lecciones sobre la Elección del método de focalización Si bien se suele elegir alguno de los métodos como el más importante, en la práctica es conveniente combinarlas de manera óptima en diferentes áreas o en diferentes


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momentos de realización del programa. Legovini (2000) sugiere que la focalización geográfica sea utilizada en el caso de comunidades pobres más o menos homogéneas y mientras la proporción de no pobres sea aceptablemente baja. Esto permite maximizar la eficiencia de la focalización (reducir errores de subcobertura) y minimizar los costos administrativos. A medida que el programa se expanda hacia localidades menos homogéneas y cada vez más urbanas, los errores de filtración pueden constituir en un problemas serio. De igual modo, en comunidades con una alta proporción de no pobres los métodos asociados de “means test” (test de recursos económicos) puede evitar algún grado de filtración, en especial si se le asocia con mecanismos de autoselección, en las que el eventual beneficiario tiene que asumir los costos de participación en el programa. Por ejemplo si se combina el tiempo de espera en cola de postulación, contraprestación laboral, ingresos que se dejan de recibir por participar en el programa, etc., asociados con la autoselección con un examen de los recursos económicos del postulante los errores de filtración pueden reducirse significativamente, sin embargo, se debe tener presente que reducir el error de filtración viene acompañado con pérdida de la eficiencia de la focalización (error de subcobertura). En ese sentido el esfuerzo de focalización debe concentrarse en los individuos excluidos, como por ejemplo efectuando un segundo examen solamente a los postulantes cuyas solicitudes de participación fueron denegadas. Los mecanismos de autoselección pueden ser muy útiles cuando el mercado al que se interviene se encuentra distorsionado o existen mercados incompletos, como por ejemplo el mercado laboral, migración, y todo aquello que lleve implícito un riesgo moral. También es útil cuando se quiere intervenir de manera rápida, por ejemplo durante períodos de crisis. Finalmente, para asegurarse de que los pobres estén incluidos se necesita que los programas tengan una extensa divulgación en las zonas donde es probable que vivan los pobres para estar seguros de que sean registrados. 3.5 Método de focalización elegido por el PESP Rural de FONCODES El PESP Rural ha optado por un método mixto entre la Autofocalización con focalización geográfica, pero lo ha complementado con una focalización individual con participación comunal. Por un lado se ha establecido un salario que se ubica muy cercano al nivel del salario agrícola pero 27% por debajo del salario mínimo legal. El programa no ha puesto más requisito que ser Jefe de Hogar sin empleo conocido y estar dispuesto a aceptar el salario vigente 10 soles por día. Adicionalmente, a partir del Mapa de Pobreza 200124 construido por el Ministerio de Economía y Finanzas que alcanza nivel de los 1818 distritos que tiene el Perú. Para priorizar los distritos donde debe operar el PESP Rural, se han identificado los 1302 distritos rurales (distritos con población rural mayor del 30%). La selección de los 532 distritos en los que ha operado la primera etapa del PESP Rural se ha efectuado sobre la base de indice FGT2 o severidad de la pobreza, para determinar 24 Ministerio de Economía y Finanzas-Perú (2001).


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la población objetivo se usó el método de los deciles de la severidad de pobreza, ponderado por la población de cada distrito. Con el propósito de reducir aún más las eventuales filtraciones al programa de pobladores no pobres cuyo salario de reserva estuviera por debajo de los 10 soles diarios se transfirió a la “Asamblea Comunal” la facultad de seleccionar a las personas que participaron como “brigadistas” en el PESP Rural. 3.6 Metodología de la Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural Con el propósito de medir el grado de filtraciones observados en la primera etapa del PESP Rural, que pueden ser atribuidos al nivel de salarios del programa se decidido seguir el método proxy means test utilizando las Fichas de Identificación Social del Seguro Integral de Salud, incluyendo sus ponderaciones y el algoritmo de determinación del puntaje de los ex - brigadistas. 1° Las características de la vivienda y de los activos del hogar son calificados como precarios o no precarios. En el anexo se encuentra el detalle de las respuestas que son calificadas como precarias y no precarias. Las variables agrupadas como características demográficas toman los valores encontrados para la familia.

Cuadro 3.2 Variables Utilizadas Para la Evaluación del PESP Rural

Módulo Variables - Categorías Valor Material predominante en las paredes de las vivienda

No precario 0 Precario 1

Materiales predominantes en los pisos de la vivienda No precario 0 Precario 1

Materiales predominantes en el techo de la vivienda No precario 0 Precario 1

Tipo de alumbrado No precario 0

Características de la vivienda

Precario 1 Tipo de alumbrado de la vivienda (principal)

No precario 0 Precario 1

Tiene TV Color Si 1

Activos

No 0 Número total de miembros en el hogar % Número de miembros menores de 4 años % Número de miembros menores de de 5 a 14 años %

Demográfico

Número de habitaciones/Miembros del hogar % 2° Se acumulan los puntajes de características mediante ponderadores para cada variable. Dichos ponderadores han sido determinados previamente a través de métodos multivariados y econométricos en el estudio de GRADE (1999). Los


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puntajes para cada variables cambian según el ámbito regional de cada departamento, tal como de puede apreciar en el siguiente cuadro:

Cuadro 3.3 Puntaje de las Variables Según Región de Residencia Residencia VARIABLE CC CN CS SC SN SS S

Rural % Miembros de 0-4 49.9 54.8 42 58.3 46.4 64.1 51.7 Rural % Miembros de 5-14 35.4 38.9 29.8 41.4 33 45.5 36.7 Rural Alumbrado 11.7 12.9 9.9 13.7 10.9 15 12.1 Rural Combustible 20.4 22.4 17.1 23.8 18.9 26.2 21.1 Rural Habitaciones x Pers. -22.9 -25.1 -19.3 -26.8 -21.3 -29.4 -23.7 Rural Miembros 9.5 10.5 8 11.1 8.9 12.2 9.9 Rural Pared 12.4 13.7 10.5 14.5 11.6 16 12.9 Rural Piso 12.7 13.9 10.7 14.8 11.8 16.3 13.1 Rural Techo 10 11 8.5 11.7 9.3 12.9 10.4 Rural Tv Color -16.4 -18.1 -13.8 -19.2 -15.3 -21.1 -17

Donde: CC: Costa Centro; CN: Costa Norte; CS: Costa Sur; SC: Sierra Centro; SN: Sierra Norte; SS: Sierra Sur; y S: Selva 3° El Algoritmo para obtener el índice de pobreza se obtiene de la suma de los productos de los valores por tipo de variable por el puntaje asociado a cada variable según región de residencia, esto es la suma de:

• Tipo de Pared*puntaje • Tipo de Piso*puntaje • Tipo de Techo*puntaje • Tipo de Alumbrado*puntaje • (Número de Habitaciones / Nro de Miembro) * (puntaje) • Número de Miembros * (puntaje) • (Número de miembros entre 0 – 4 años / Nro de Miembros) * (puntaje) • (Número de miembros entre 5- 14 años/Nro de Miembros) * (puntaje) • Tipo de Combustible*puntaje • Tiene Tv Color * puntaje

4° Según el puntaje obtenido, en el punto 3° se ubica a la familia de los brigadistas en la categoría que le corresponda (No pobre, Pobre y Pobre extremo) sobre la base de rangos establecidos por GRADE (199). Dichos rangos corresponden a la distribución de ingresos de cada ámbito (departamento).

Cuadro 3.4 Indice de Pobreza según Zona de Residencia Residencia Categoría Descripción CC CN CS SC SN SS S

Rural A No Pobre < 100 < 100 < 100 < 100 < 100 < 100 < 100Rural B Pobre No Extremo 100 100 100 100 100 100 100 Rural C Pobre Extremo 139 143 133 153 142 158 140

La evaluación “ex post” de las características socioeconómicas de un beneficiario permitirá cuantificar la magnitud de las filtraciones. De acuerdo a los estudios de Baker & Grosh (1994) si la tasa de filtraciones es menor al 30% en un programa basado en focalización geográfica no debe distorsionar al programa. Para que la


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mezcla de métodos utilizados por el PESP Rural (autoselección más focalización geográfica) haya sido eficaz en controlar las filtraciones debiera mostrar índices de filtración significativamente menores. 3.6.1 Encuesta de Focalización de Brigadistas El propósito de las Encuestas de Focalización es una evaluación “ex post” de las características socioeconómicas de un beneficiario, para ello se recoge información necesaria que permita medir el grado de bienestar de los brigadistas del PESP RURAL bajo la metodología conocida como “Proxi Means Tests” desarrollado por Grosh y Baker (1995). El contenido de la Encuesta de Focalización de Brigadistas refleja trabajos de investigación previos realizados a nivel internacional, adecuados al ámbito peruano. En ese sentido, la encuesta incluye preguntas sobre las características de la familia y de la vivienda del brigadista entrevistado, como indicadores de su nivel de bienestar del brigadista. El formato y la guía del entrevistador de la encuesta utilizada se encuentran en el anexo 4. La encuesta también debe permitir explorar las posibles distorsiones en el mercado laboral rural, en especial, si se estaría incentivando de manera significativa la transformación de PEA no activa en PEA activa y si el PESP rural está compitiendo con otras actividades agropecuarias y no agropecuarias del ámbito rural. A partir de información de “puestos de trabajo” creados por el PESP Rural durante la primera etapa de ejecución se desarrolló el marco muestral de la encuesta de focalización. Los supuestos utilizados para la determinación del tamaño de la muestra fueron los siguientes:

Cuadro 3.5: Marco Muestral Proporción de una categoría de la variable25 p 0.50 1-p 0.50 Error máximo admitido por la muestra e 5.0% Tamaño de la Población N 43.445 Valor z correspondiente al nivel de confianza z 1,96 Tamaño de la muestra (inicial) n 381 Ampliación Muestral Adicionales 49 Tamaño de la Muestra (Final) n* 430

Esto significa que se debe entrevistar 381 brigadistas para que el error de muestreo máximo admitido no supere el 5%. Dado que la distribución de la muestra a nivel subnacional siguió un proceso de estratificación y afijación proporcional de la muestra, el error de muestreo no es el 5% en todos los ámbitos y estratos, por lo 25 Mide el porcentaje de respuestas parecidas a una pregunta (variable)?. Normalmente, no si no se tiene información previa de la proporción de respuestas parecidas, es recomendable considerar simetría de respuesta, por lo que se debe considerar p=0.5, tal como se ha utilizado. También se puede usar el porcentaje de pobres en el ámbito como una buena aproximación, suponiendo que dicha proporción de la población tiene respuestas parecidas. La ventaja de usar p=0.5 es que maximiza el tamaño muestral y por lo tanto, si el p verdadero fuera diferente el porcentaje de error esperado se reduciría por debajo del valor crítico 5% (0.05).


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tanto, la representatividad se reduce al ámbito nacional, y no se puede pretender extender la representatividad para cada ámbito y estrato subnacional. La distribución de la muestra se realizó entre 15 Oficinas Zonales, bajo la metodología descrita en el anexo 5. La implementación de la Encuesta de Focalización de Brigadistas se realizó en dos etapas una piloto y la encuesta nacional. La Encuesta Piloto se realizó entre el 15 y 17 de Julio en dos distritos de la Oficina Zonal de Tarapoto, el propósito del piloto era afinar la encuesta en dos sentidos: detectar los problemas en obtener la información solicitada y detectar los problemas logísticos de la implementación. La Encuesta Nacional se realizó entre el 18 y el 24 de Julio. Para la realización de la Encuesta Nacional de Focalización se contó con el apoyo de los Jefes de las Oficinas Zonales, quienes designaron entre los capacitadores y supervisores zonales la tarea de realizar las entrevistas. 3.6.2 Focus Group y Talleres de Focalización

Los Focus Group se constituyeron con el propósito de explorar respuestas cualitativas de los brigadistas, representantes de los núcleos ejecutores y autoridades locales sobre el impacto del PESP Rural en la focalización de brigadistas, en los cambios observados en el mercado laboral rural (actividades regulares desplazadas por el PESP Rural, el salario rural en especial el del peón agrícola, y el trabajo comunal), y las reacciones frente a una eventual disminución del salario. Paralelamente, se convocó a de funcionarios y servidores que han participado en la implementación y seguimiento del programa en sendos “Talleres de Focalización“en cinco Oficinas Zonales de FONCODES26. El propósito de los talleres era también evaluar el funcionamiento del PESP Rural en los mismos términos de los grupos de enfoque, pero desde la perspectiva de los funcionario. Preguntas Dirigido a los Grupos de Enfoque: 1. ¿Cómo se eligen las localidades donde se desarrollarán las obras del PESP

Rural?. 2. A qué se dedicaba o cuáles eran las actividades de procedencia de los

brigadistas antes de participar en el programa? 3. Cuáles son las motivaciones o razones que llevan a los brigadistas a participar

en el PESP Rural. 4. ¿Cómo han sido seleccionados los brigadistas que participan en el PESP Rural?. 5. Cuáles son los cambios observados en la contratación y el salario en el ámbito

rural luego de la implementación del PESP Rural. 6. ¿Cuál podría ser el impacto de la presencia del PESP Rural en las actividades

comunales?. 7. ¿Cuál podría ser el impacto del una eventual reducción de los salarios pagados a

los brigadistas del PESP Rural?. Preguntas de Enfoque en los Talleres de focalización:

26 Se seleccionaron las Oficinas de Tarapoto, Iquitos, Cusco, Huancayo y Piura.


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Además de las 7 preguntas que se realizan a los Grupos de Enfoque se agregaron las siguientes dos preguntas: 8. Los distritos priorizados según el Mapa de Pobreza de FONCODES han

permitido focalizar el gasto hacia las localidades más pobres? 9. ¿Qué otras medidas administrativas, de bajo costo de control a nivel de decisión

local, se podrían implementar para mejorar los logros de focalización, evitar las filtraciones, o garantizar que los pobladores no pobres participen en el PESP.

En el anexo 6 y 7 del presente informe se adjuntan las guías para el desarrollo de los grupos focales y talleres de focalización utilizados en el proceso de evaluación.


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Bibliografía Baker, Judy L. & Margaret E. Grosh. 1994."Measuring the Effects of Geographic Targeting on Poverty Reduction." Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 99, World Bank, Washington D.C. Besley, Timoty & Stephen Coate (1992). Workfare vs. Welfare: Incentive Arguments for Work Requirements in Poverty Alleviation Programs. American Economic Review, vol. 82, pag. 249-261. BID. 1997. Estrategia para el Desarrollo del Mercado de Trabajo, Borrador para Debate, Banco Interamericano de Desarrollo, División de Programas Sociales, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington D.C. Buvinic, Mayra. 1996. Promoting employment among the urban poor in Lati America an the Caribbean: A gender analysis. Issues in Development, Discussion Paper N° 12, Ginebra, OIT. Grosh, Margaret E. & Judy L. Baker. 1995 "Proxy Means Tests: Simulations and Speculation for Social Programs." Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 118, World Bank, Washington D.C. Herrera, Javier (2002). La Pobreza en el Perú en 2001, Una visión departamental, INEI, Lima – Perú. Jalan, Jyotsna, and Martin Ravallion. 1999. “Income Gains to the Poor from Workfare: Estimates for Argentina’s Trabajar Program”, World Bank Policy Research Working Paper 2149. Legovini, Arianna. 2000. Targeting Methods for Social Programs, Inter-American Development Bank, Washington, D.C. Madueño D., Miguel. 2002. Revisión Metodológica del Sistema de Identificación de Usuarios (SIU), Proyecto 2000, Ministerio de Salud, Lima. Subbarao, Kalanidhi. 1997. Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of Cross-Country Experience, American Journal of Agricultural Economics 79: 678-683. Ravallion, Martin. 1990. Reaching the Poor through Rural Public Employment: A Survey of Theory and Evidence, World Bank Discussion Paper 94. Washington, D.C.: World Bank. Ravallion, Martin. 1998. Appraising Workfare Programs. World Bank, Policy Research Working Paper, WPS1955. Washington, D.C. Vélez, Carlos Eduardo, Elkin Castaño & Ruthanne Deutsch. 1998 “An Economic Inter-pretation of Colombia’s SISBEN: A composite welfare index derived from the optimal scaling algorithm” Working paper, IDB.


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Capítulo 4: Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural 4.1 Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú 4.2 Características del PESP Rural Primera Etapa 4.3 Características de los Brigadistas Encuestados 4.4 Objetivos, Hipótesis y Resultados Esperados 4.5 Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural Conclusiones Recomendaciones Bibliografía


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Capítulo 4: Evaluación del Salario Pagado por el PESP Rural

4.1 Datos Estilizados de la Pobreza y el Desempleo en el Perú Bajo el entendido que la pobreza (pobreza total) se presenta cuando una familia no es capaz de solventar el costo de la Canasta Básica de Consumo (CBC) y que la pobreza extrema se presenta cuando la familia no puede solventar el costo de la Canasta Básica de Alimentos (CBA). La incidencia de la pobreza medido por el Indice FGT027 nos dice que el 54.8% de Peruanos está por debajo de la línea de pobreza (en el área rural casi el 80%) y que 1 de cada 4 peruanos está en situación de pobreza extrema (en el área rural, 1 de cada 2 peruanos es pobre extremo).

CUADRO 4.1: INCIDENCIA, BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA 2001 PORCENTAJE(%)

Areas

Nacional Urbana Rural

Pobreza Total 54.8 42.0 78.4 FGT0: Incidencia Pobreza Extrema 24.4 9.9 51.3 Pobreza Total 20.9 13.0 35.6 FGT1: Brecha Pobreza Extrema 8.1 2.5 18.5 Pobreza Total 10.7 5.7 20.0

FGT2: Severidad Pobreza Extrema 3.7 1.0 8.9

FUENTE: INEI, ENAHO 2001-IV De igual modo, la ENAHO 2001 nos muestra que la pobreza total y la extrema pobreza son más críticos en la Sierra y la Selva.

PERU 2001: POBREZA RURAL

78.4

62.7

83.4

19.7

74.0

51.3 43.7

60.8

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

Rural Costa Sierra Selva

Porc

enta

je (%

)

Pobreza Total Pobreza Extrema

El Indice FGT1 mide el porcentaje de ingresos que necesitan los pobres para alcanzar la línea de pobreza, nótese que los pobres urbanos solo requieren de un

27 De acuerdo al Indice de Foster-Greer-Thorbecke (FGT), el FGT0 mide la proporción de la población que vive debajo de la línea de pobreza (porcentaje de pobres); el FGT1 mide qué tan lejos está el ingreso de los pobres de la linea de pobreza y el FGT2 mide el grado de desigualdad entre los pobres.

Fuente : ENAHO-2001-IV , INEI.


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ingreso adicional del 13% del costo de la CBC para dejar de ser pobres en cambio en las áreas rurales requieren un ingreso adicional del 35.6% del costo de la CBC, esto en términos concretos significa que para que los pobres rurales dejen de ser pobres sus ingresos deben aumentar en 55%28. El indice FGT2 nos muestra la severidad de la pobreza, en concreto nos dice que resolver la pobreza de las zonas rurales será casi 4 veces más difícil que resolver la pobreza de las zonas urbanas (20 vs 5.7) y que resolver la pobreza extrema de las zonas rurales será casi 9 veces más difícil que el de las zonas urbanas (8.9 vs 1). Asimismo, nos dice que sacar de la pobreza a la población urbana será casi 6 veces más difícil que sacarlos solamente de la pobreza extrema y que sacar de la pobreza a los pobres rurales será doblemente más difícil que sacarlos solamente de la pobreza extrema. La evidencia empírica parece mostrar claras evidencias entre el nexo cíclico entre la producción, el empleo y la pobreza. La evolución de la producción afecta la pobreza a través de los ingreso (gasto), esto es, cuando la economía crece (el producto crece), el ingreso-gasto de las familias también aumenta y por lo tanto la pobreza disminuye, esto es, una relación anti-cíclica producción-pobreza. Las estimaciones de la elasticidad producto-pobreza para el Perú están alrededor de –0.629, algunas estimaciones para América Latina suelen hablar de una elasticidad unitaria, -1, esto significa que el crecimiento económico del Perú es 40% menos eficaz en reducir la pobreza que el promedio de América Latina. Si observamos la evolución de la pobreza en los últimos 16 años notaremos claramente muestra un comportamiento contra-cíclico con respecto a la producción. Note que el Gobierno de García termina con hiperinflación y recesión, la pobreza por lo tanto aumenta.

PERU 1985-2001: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA TOTAL

41.6

57.453.4

45.3 44.1

50.7 54.1 54.8

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

1985 1991 1994 1995 1996 1997 2000 2001

Porc

enta

je (%

)

28 Note que si el costo de la canasta fuera 100 unidades, los pobres tienen ingresos de 64.4 unidades, por lo que 35.6% de 100 es equivalente a 55% de 64.4 unidades. 29 Herrera (2002) encuentra que entre 1997 y el 2001 el gasto per cápita disminuyó en 12.7% (proxy del producto)29 y la incidencia de pobreza aumentó en 7.2%.

Fuente : ENNIV – 1991, 1994, 1997, 2000, 2001 Instituto Cuánto , INEI.


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El primer período del fujimorato 1990-95 significan un crecimiento económico, en especial entre 1994 y 1996 con los recursos de la privatización, están acompañados de una reducción significativa de la pobreza, pero la recesión de los últimos años del fujimorismo significaron una nueva escalada de la pobreza. De la elasticidad producto-pobreza se puede inferir que para regresar a los niveles de pobreza de 1996, reducir la pobreza disminuya en 10 puntos porcentuales, el producto tendría que crecer en 16.6%, cuanto más tiempo demoremos acumular ese crecimiento, la pobreza no solamente no se podrá revertir, sino que podría estancarse en alrededor del 50% por largo tiempo. Acumular un crecimiento de 16.6% en tres años significa crecer sostenidamente a un ritmo de 5.4% anual. Otro elemento crítico para la reducción de la pobreza, a través del crecimiento del empleo, nos da la Ley de Okun, esto es, cuán efectivo es el crecimiento económico en reducir el desempleo. Sobre la base de la información de panel de 9 países de América Latina30 para el período 1996-2002 Pichihua (2002) op.cit. encontró que por cada uno por ciento de crecimiento del PBI, la tasa de desempleo se reduce únicamente en 0.36 puntos porcentuales, por lo que, para absorber el 2.2% de crecimiento de la PEA (promedio regional) se reguiere un crecimiento del 6% del PBI regional. La situación para Perú, al igual que para los otros países menos desarrollados de la región (Bolivia, Ecuador y Uruguay) es mucho más complicada, pues, las evidencias señalan que por cada uno por ciento de crecimiento del PBI en Perú la tasa de desempleo se reduce en únicamente 0.25 puntos porcentuales, con lo que se requeriría un crecimiento anual de 9.6% para absorber el 2.4% de crecimiento anual de la PEA. En el mejor de los casos, si la Ley de Okun para Perú fuera la misma que América Latina se requeriría crecer a un ritmo del 7% anual El siguiente gráfico nos muestra una relación inequívoca de la relación inversa entre la tasa de desempleo y el crecimiento del PBI de América Latina.

Ley de Okun en América Latina

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

-20.0 -15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0

Tasa de Crecimiento del PBI

Tasa

de

Des

empl

eo

30 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela


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El tema de la relación pobreza, desempleo y crecimiento económico son relevantes, pues, las evidencias estarían señalando que el mercado por sí solo no es capaz de absorber la creciente mano de obra, observado por el crecimiento de la PEA, en todo caso, requerirían que las economías latinoamericanas y en nuestro casa la peruana crezcan a ritmos sin precedentes de manera sostenida, por lo que, en la transición se justifica plenamente la creación de programas de empleo público que permitan sacar a grandes masas de peruanos de la pobreza extrema o pobreza crítica. Un elemento final de los datos estilizados es la relación entre pobreza y desempleo. Según (Ravallion, 1998) op.cit. sintetiza el perfil dicha relación para países de ingresos medios y para países de ingresos bajos. La idea es que en países de ingresos medios el desempleo está concentrado en los estratos de más bajos ingresos, por lo tanto, un programa tipo workfare es muy eficaz dado que los salarios bajos autoexcluyen a los menos pobres. Contrariamente, en países de ingresos bajos, el desempleo estás sesgado en los estratos de más altos ingresos y habilidades, porque la economía no es capaz de ofrecerle alternativas de empleo, por lo que un programa tipo workfare, puede hacer que los pobres dejen de hacer lo que normalmente hacían por ir a trabajar al programa, por lo que, habría sustitución de ingresos y no una transferencia de ingresos que es lo que se pretende. Pero, además, si los salarios no son lo suficientemente bajos esa masa grande de desempleados de ingresos medios y altos puede estar inducido a participar en el programa que estaba en principio dirigido a los de menor ingreso. Finalmente concluye que en este último caso sería más conveniente transferir directamente ingresos a las familias más pobres sin necesidad de contraprestación laboral, para que efectivamente aumente el ingreso de los más pobres. 4.2 Características del PESP Rural Primera Etapa Para la primera etapa del PESP Rural, FONCODES priorizó un total de 532 distritos rurales que tenían como denominador común tener los más altos índices de severidad de la pobreza, definido por el índice FGT2. Es esta etapa se ejecutó un total de 187.2 millones de soles y se creó un equivalente a 43,442 puestos de trabajo por seis meses, tal como se puede observar en el Cuadro 5. Si se valora a 10 soles por 180 días por 43,442 brigadistas, el costo salarial directo en brigadistas ascendió a 78.1 millones de soles, lo que equivale al 41% del presupuesto total. Este coeficiente está por debajo del 50% recomendado por Subbarao (1997) y Mangum y otros (1992)31, pero similares a otras experiencias recientes en Argentina y Colombia en los programas “Trabajar” y “Empleo en Acción”. 31 Un elemento muy importante para determinar la comparabildad de dos presupuestos es determinar si los criterios definidos para las fuentes y los usos de fondos son también comparables. En el caso del programa PESP Rural, FONCODES financiar el 100% de la obra, esto es, estudios de preinversión, gastos de ejecución (mano de obra directa, materiales directos utilizados en las obras, gastos de promoción y organización y los costos de seguimiento, supervisión y control institucionales y especiales). Por lo tanto debe entenderse claramente que el porcentaje del 41% del costo laboral directo es con respecto al costo total del programa y no solamente con respecto a las obras.


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CUADRO 4.2:

METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS I-ETAPA DEL PESP RURAL

Departamento Empleos

Generados (Brigadistas) (*)

Número de Convenios

Montos Aprobados (S/.)

AMAZONAS 1,723 44 8,296,501 ANCASH 2,552 62 11,248,522 APURIMAC 2,309 58 10,995,810 AYACUCHO 2,127 51 9,263,454 CAJAMARCA 5,775 133 24,417,204 CUSCO 1,930 45 9,005,555 HUANCAVELICA 3,421 74 14,227,659 HUÁNUCO 4,000 100 18,615,688 JUNÍN 1,998 45 8,359,634 LA LIBERTAD 3,050 72 13,456,297 LAMBAYEQUE 899 21 3,746,340 LIMA 298 8 1,239,545 LORETO 1,439 33 5,963,500 MADRE DE DIOS 111 2 419,440 PASCO 380 9 1,622,455 PIURA 2,055 47 8,600,412 PUNO 6,909 140 27,108,881 SAN MARTIN 1,437 34 6,258,143 TUMBES 95 2 394,403 UCAYALI 935 21 3,973,301 TOTAL NACIONAL 43,442 1,001 187,212,744

(*) Equivalente a 180 jornales por brigadista. El número de Jornales 7.82 millones. Arequipa, Tacna y Moquegua no están considerados, pues estos departamentos tienen Un presupuesto especial por la reconstrucción luego del terremoto del 2001.

Sin embargo, si se incorpora el costo salarial de los no brigadistas (población no objetivo pero requerida por demanda derivada), que trabajan directamente en la obra como maestros de obra, capacitadores, supervisores, puede elevar al 60% el costo salarial se eleva al 60% del costo total. Los costos de materiales, los estudios de pre-inversión y los costos de supevisión completan el 100%. Sin embargo, queda claro que con el presupuesto asignado era imposible llegar a una cobertura total de la población pobre estacionalmente desempleada en el ámbito rural. La primera etapa del PESP Rural se ejecutaron 187.2 millones de soles y se contrató un equivalente a 43,442 brigadistas. Para alcanzar a crear 420,000 puestos de trabajo para los Jefes de Hogar de áreas rurales por un período de 51 días (que es el período promedio de contrato que ha tenido cada brigadista debido al sistema de rotaciones) se hubiera requerido 214 millones de soles, es decir, el costo salarial bajo este esquema habría sido el 15% por encima del costo del programa. El presupuesto requerido sería mayor si se considera que las altas tasas de subempleo por tiempo en las áreas rurales (la misma que puede ser reducidos a su equivalente tasa de desempleo).


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En la práctica, debido a que el período de lanzamiento del programa se tiene costos adicionales más allá de los gastos de pre-inversión y capacitación, que normalmente no están incluidos en los programas similares. Se estima que durante la primera etapa del programa han participado unos 150,000 brigadistas como resultado del sistema de rotaciones, con lo que se llega al 35% de la población objetivo. Obviamente si se compara los 420 mil personas objetivo con los 43 mil brigadistas equivalentes, solamente se habría llegado a menos del 10% del objetivo. Esto es importante pues da un indicio de la magnitud del presupuesto requerido para mejorar los índices de subcobertura. Si se toma como referencia las cinco características de un “buen” programa workfare definido por Ravallion (1998), el PESP Rural puede describirse de la siguiente manera: Con respecto al nivel del salario, FONCODES, desde el año 1992 ha fijado el nivel del salario para sus programas regulares en 10 Nuevos Soles, este mismo salario ha sido considerado en el PESP Rural. Este pago incluye una bonificación (“dominical”) para los brigadistas que han laborado 8 horas diarias los 6 días de la semana, con lo que el salario llegaría a un promedio de 300 soles mensuales (US$85) lo que equivale al 70% del salario mínimo legal y al 52% del costo de la canasta básica familiar. Sin embargo, en el área rural, el segundo decil más pobre tiene un ingreso per cápita de 59.2 soles, lo que equivale a un ingreso familiar promedio de 390 soles mensuales (US$111)32, esto significa que el salario pagado por el PESP Rural representa el 76% del ingreso familiar del segundo decil más pobre del área rural. Si se compara con el Programa “Trabajar” de Argentina, el salario del programa es US$ 200, siendo el 80% del salario mínimo, y el 60% del ingreso del decil más pobre (US$ 330). Dado que la literatura califica a la experiencia argentina como una “buena experiencia”, se puede considerar que el programa “A Trabajar Rural” está en el límite deseable.

CUADRO 4.3 PERU 2001: GASTO PER CÁPITA PROMEDIO

(Soles mensuales per cápita) Deciles del Gasto Nacional Urbano Rural Promedio 302.1 391.4 137.0 Decil 1 55.3 103.7 40.5 Decil 2 92.2 157.8 59.2 Decil 3 125.0 193.9 74.3 Decil 4 158.8 230.8 89.1 Decil 5 194.0 269.1 104.4 Decil 6 236.3 311.3 122.0 Decil 7 287.2 366.5 141.6 Decil 8 356.7 447.5 169.1 Decil 9 480.9 593.7 209.2 Decil 10 1,035.3 1,241.6 361.5

Fuente: ENAHO 2001-IV trimestre, INEI

32 Cabe anotar que la pobreza extrema en el área rural según el ENAHO 2001 llega al quinto decil.


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Sobre los criterios de elegibilidad. El PESP Rural ha impuesto dos restricciones, por un lado, ser Jefe de Hogar y por otro lado, estar dispuesto a aceptar el salario vigente. En la práctica la comunidad ha incluido como elegibles a todo aquel que no tenga trabajo conocido, ser hijos adultos de padres ancianos, ser viudas y ser madres solteras. Estos criterios de focalización categórica son compatibles con los criterios de autoselección, pues, en la práctica estos miembros funcionan como jefes de hogar, aún cuando formalmente pueden no serlo. Con respecto a la priorización de área pobres el PESP Rural lo satisface plenamente. Con fines de focalización, priorización y asignación de recursos, FONCODES ha seleccionado para la I-Etapa del PESP Rural a los 532 distritos rurales con mayor severidad de pobreza, esto es, el 40% de distritos de los 1302 distritos seleccionados como ámbito de intervención de FONCODES. El Mapa de Pobreza utilizado corresponde al elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas33. El mapa alcanza a los 1818 distritos en los que ha sido dividido el Perú. Es casi un consenso que el nivel de “profundidad” que alcanza el nivel distrital es adecuado pues no existe información actualizada para niveles locales (Centros Poblados). Con respecto al potenciamiento de los activos de las comunidades más pobres el PESP Rural ha determinado financiar proyectos que tienen como propósito la recuperación, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura rural o social, los proyectos que tienen mayor prioridad son aquellos que requieren menor financiamiento no laboral, es decir, son mano de obra intensiva. Los proyectos elegidos están ubicados en los 532 distritos rurales con mayor severidad de pobreza, en ellos se ha dirigido a financiar proyectos de mantenimiento destinados a potenciar :

• Infraestructura vial (caminos de herradura, trochas carrozables, veredas peatonales en zonas de selva, puentes carrozables y peatonales, etc.)

• Pequeños sistemas de riego (canales, reservorios y otros) • Edificaciones (aulas, postas médicas y otras) • Saneamiento (sistemas de agua potable, desague y otras) • Infraestructura turística • Obras de autoconstrucción comunal y otras.

4.3 Características de los Brigadistas Encuestados A partir de la Encuesta Nacional de Focalización se obtuvo información sobre la característica de la vivienda y de la población que habita en el hogar del brigadista. Los resultados muestran las siguiente características relevantes: 1° Con respecto a la situación de vivienda, casi no existe diferencia enter brigadistas, la gran mayoría señaló que la vivienda era propia (más del 80%) y casi

33 MEF-Perú. 2001. Hacia la búsqueda de un Nuevo Instrumento de Focalización para la Asignación de Recursos destinados a la Inversión Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza, Documento de Trabajo, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima.


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un 5% señaló que era alquilada, el resto se encontraba alojado o mantenía otro sistema de “contrato” con respecto a la vivienda.

Cuadro 4.4 Características de la Hogar del Brigadistas según Categoría Social

(Porcentaje por categoría social)

No pobre Pobre Pobre Extremo Total

Situación de la vivienda propia o alquilada 84.8 87.5 85.1 85.4 Alojado y otro 15.2 12.5 14.9 14.6

Precariedad de la Vivienda Pared 95.7 95.8 98.1 97.5 Piso 91.3 84.7 95.4 93.4 Techo 97.8 98.6 99.2 99.0 Servicios Higiénicos 93.5 91.7 97.6 96.3 Agua 47.8 48.6 64.4 60.5 Combustible 95.7 95.8 98.6 97.9 Alumbrado 65.2 61.1 68.5 67.1 Basura 95.7 88.9 95.9 94.9

Tenencia de Artefactos TV Color 15.2 8.3 4.1 5.8 TV Blanco y Negro 21.7 27.8 21.5 22.4 Equipo de sonido 8.7 11.1 6.0 7.0 Radio 80.4 68.1 69.0 70.0

Indice de Hacinamiento Más de 4 por habitación 2.2 9.7 37.5 30.0 De 2 a 4 por Habitación 8.7 38.9 54.1 47.5 Menos de 2 por Habitación 89.1 51.4 8.4 22.4

Miembros en el Hogar Menos de 3 miembros 76.1 40.3 5.2 17.1 De 4 miembros a más 23.9 59.7 94.8 82.9

Número de Niños menores de 5 años Ninguno 100.0 87.5 48.6 59.3 1 niño 12.5 37.8 30.5 2 niños ó más 13.6 13.3

Número de Niños de 5 a 14 años Ninguno 100.0 48.6 9.5 23.9 1 niño 51.4 18.8 21.8 2 niños ó más 71.7 61.4

Fuente: Encuesta Nacional de Focalización – FONCODES 2002. 2° La características de las viviendas eran fundamentalmente precarias, es decir, las paredes, piso, techo y servicios higiénicos eran muy precarios, es decir, no son de material noble y carecen de servicios higiénicos dentro del hogar conectados a una red pública de desague y alcantarillado. La excepción es el servicio de agua, donde más de la mitad expresó tener agua potable (o más bien agua “entubada”) dentro o fuera del hogar. De igual modo, se observa altas de precariedad del uso de combustible para cocinar, medios para alumbrarse en la oscuridad (noche) y servicio de recojo de basura. En todos los casos, la precariedad aumenta con la pobreza.


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Los brigadistas calificados como no pobres que han logrado “filtrarse” al programa también muestran altas tasa de precariedad de sus viviendas. 3° La tasa o probabilidad de tenencia de artefactos disminuye con la pobreza. En general la mayoría dispone de una radio a transistores a pilas. Muy pocos expresan disponer de otros activos como TV color, TV blanco y negro, plancha, etc. La incidencia de estos artefactos es ligeramente menor en los grupos menos pobres que han participado en el PESP Rural. 4° El índice de hacinamiento medido como el ratio número de personas entre el número de habitaciones en la vivienda aumenta con la pobreza, es decir, el hacinamiento es mayor en los brigadistas extremadamente pobres y menor entre los no pobres. 5° El número de miembros de hogar aumenta con la pobreza. Según la encuesta el 94.8% de las familias extremadamente pobres tiene más de 4 miembros, lo que es coherente con el tamaño familiar rural dado por el censo y otras encuestas nacionales. 6° La tasa de concentración de niños menores de 5 años y de niños entre 5 y 15 años aumenta con la pobreza. Más de la mitad de hogares extremadamente pobres expresa tener al menos un niño menor de 5 años y más del 90% expresa tener más de 1 niño entre 5 y 15 años. 4.4 Objetivo, Hipótesis y Resultados Esperados Dadas las características particulares del programa “A Trabajar”, la presente consultoría tiene como propósito evaluar el nivel de los Salarios Pagados a los Brigadistas en la Primera Etapa del PESP Rural en dos sentidos, primero, como instrumento de autofocalización a favor de los más pobres y segundo, como señal neutra en el mercado laboral rural. Dadas estas características del PESP Rural, se evaluará si el salario pagado a los brigadistas es “demasiado” alto. Para ello se plantean algunas hipótesis de trabajo, tales como: Hipótesis 1: Si el salario fuera demasiado alto, debiera observarse algún grado de

filtraciones de segmentos no pobres como brigadistas en el programa. Hipótesis 2: Si el salario fuera demasiado alto debiera observarse algún conflicto

con las costumbres ancestrales de ayuda mutua (trabajo comunal y “ayni”) y desplazamiento de otras actividades rurales regulares a favor del PESP Rural.

La evaluación del salario sigue pagado a los brigadistas del PESP Rural trata de responder a las siguientes “hipótesis específicas”:


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• Si el salario del programa es “demasiado alto” con respecto a las actividades regulares del mercado laboral rural debe observarse un exceso de oferta laboral que debe ser resuelto mediante restricciones de cantidad.

• Si el salario es “demasiado alto”, las restricciones de cantidad deben evidenciar algún grado de filtración de población no pobre, independientemente de haber priorizado distritos de mayor severidad de pobreza. La idea es que en zonas rurales pobres del Perú el 80% es pobre pero el 20% tiene ingresos que superan la línea de pobreza, que puede filtrarse al programa.

• Si el salario es “demasiado alto” significa que debe haber evidencias de ser al menos “ligeramente” superior al salario imperante en el mercado rural para mano de obra no calificada, es decir, superiores al recibido por los peones agrícolas.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse alguna evidencia de abandono de las actividades regulares agropecuarias y no agropecuarias a favor a participar en el programa.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse alguna tendencia en el movimiento del salario de otras actividades, esto por la competencia por mano de obra entre el PESP y las otras actividades corrientes.

• Si el salario es “demasiado alto” debiera observarse algún cambio en la actitud de la población rural con respecto al trabajo comunal, al aporte comunal en los proyectos regulares de FONCODES y de otras instituciones públicas o privadas, y al sistema de ayuda mutua (“ayni”) en las comunidades campesinas.

• Si el salario es “demasiado alto” no debiera haber demasiada resistencia ni individual ni colectivamente entre los pobladores rurales y entre las autoridades locales y regionales.

4.5 Evaluación del Salario Pagado a los Brigadistas Un primer hallazgo es que el exceso de demanda observado en el desarrollo del PESP Rural no se puede atribuir a que el salario ha sido “demasiado alto” que ha generado un exceso de oferta de trabajo. Lo que los datos anteriores nos muestran es que aunque se hubiese bajado el salario a la mitad (5 soles), no se hubiera podido ofrecer un empleo por un mes y medio (en tres turnos de 15 días cada uno) a los 4200 mil jefes de hogares pobres y menos aún por seis meses continuados. En suma, cualquiera hubiera sido el nivel salarial los 420 mil jefes de hogar pobres de zonas rurales muy probablemente tendrían un mayor período de desocupación o de subocupación, por las razones de estacionalidad agrícola, especialmente en la sierra, y por lo tanto, todos o la mayoría siempre estaría interesado en participar en el programa. El problema se ha complicado porque el agro durante el primer semestre del año 2002 se ha visto afectada por fenómenos naturales (heladas y friaje en la sierra) y sobre producción de arroz en la costa y selva que deprimieron los precios e ingresos agrarios, con lo que el “costo de oportunidad” de los jefes de hogar rurales pobres se deprimió e impulsó masivamente a querer participar en el PESP Rural.


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En conclusión, el exceso de oferta laboral al salario vigente no puede atribuirse al nivel salarial, sino a las características estructurales de la pobreza rural (oferta de trabajo bastante inelásticas a cambios en el salario) y a la coyuntura de crisis por la que viene atravesando el agro durante el presente año. Una segunda conclusión que se puede derivar es que es obvio la alta subcobertura que tendrá el programa como resultado de la gran dimensión de la oferta laboral rural que compite por un cupo al salario vigente. Un segundo hallazgo del presente estudio es que no hay evidencias significativas de filtraciones de pobladores rurales no pobres. Se estima en 9.5% la tasa de filtraciones, cifra inferior al 25% sugerido por Grosh & Baker (1995)34 como límite máximo de filtración para que no distorsiones los alcances del programa social focalizado en pobres. Para la medición del grado de filtración en el programa se hizo una evaluación ex post de las características de la familia, de la vivienda y de los activos de la familia del brigadistas. La metodología utilizada es el “proxy means test” desarrollado por Grosh & Baker en el que mediante la encuesta se recoge un conjunto de variables críticas que permiten medir el indice de bienestar de la familia como proxy al nivel de ingreso. Con el propósito de evitar los sesgos del evaluador en la determinación de los ponderadores para cada una de las respuestas, se utilizó el algoritmo del Sistema de Identificación de Usuarios que utiliza el Seguro Integral de Salud del Ministerio de Salud y que fuera desarrollado por una institución de prestigio como GRADE (1999).35 El desarrollo del marco muestral y la implementación del proceso de muestreo siguió los estándares establecidos para un muestreo estratificado con afijación proporcional de ámbitos (oficinas zonales), regiones naturales (costa, sierra y selva) y nivel de pobreza del distritos (estratos), obteniéndose una muestra representativa de la población de brigadistas que participó en la primera etapa del PESP Rural, con un margen de error inicial máximo del 5%. Luego de los ajustes muestrales buscando mayor representatividad de Oficinas Zonales se llegó a una muestra de 430 observaciones y un margen de error del 4.7%. Los resultado de la encuesta resumidos en el Cuadro 4.6, nos muestra que no hubo una evidencia significativa de brigadista del PESP Rural que pudiera ser calificado como no pobre. La tasa de filtración promedio nacional es de 9.5%, siendo mayor en la selva. Sin embargo, en los departamento más críticos Puno, Cusco, Huancavelica y Cajamarca la tasa de filtración no supera el 7% lo que evidencia un trabajo eficiente de focalización hacia los más pobres. 34 Grosh, Margaret E. & Judy L. Baker. 1995. “Proxy Means Tests: Simulations and Speculation for Social Programs", Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 118, The World Bank, Washington D.C. 35 GRADE, 1999. Bases para un Sistema de Identificación de Usuarios para los Establecimientos de Salud del MINSA. Proyecto 2000, Ministerio de Salud, Lima.


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CUADRO 4.6 CARACTERÍSTICAS SOCIOECONOMICA DE BRIGADISTAS DEL

PESP RURAL

Distribución Porcentual DEPARTAMENTO

No Pobre Pobre Pobre Extremo TOTAL

COSTA 10.8% 8.1% 81.1% 100.0% SIERRA 7.6% 13.4% 79.0% 100.0% SELVA 12.7% 19.0% 68.4% 100.0% TOTAL 9.5% 14.8% 75.7% 100.0%

FUENTE: Encuesta Nacional de Focalización de Brigadistas - FONCODES

Cabe anotar que las relativamente bajas tasas de filtración pues en el PESP Rural se ha combinado tanto la focalización geográfica mediante un mapa de pobreza de alcance distrital, con un salario referencial, y mediante la participación y control local. Una característica importante del relativo éxito del PESP Rural en cuanto a focalización es que no solamente se ha enrolado principalmente a gente pobre, sino también que se ha captado principalmente al segmento de pobres y pobres extremos ubicados en los deciles de pobreza de 3 al 7, que es el segmento donde el desempleo y subempleo rural es más marcado, tal como se viera en los capítulos anteriores. En el gráfico, los deciles de pobreza 1 y 2 corresponde a no pobres, el decil 3 corresponde a los pobres y los deciles 4 al 10 corresponde a los pobres extremos.

Coeficiente Gini del Bienestar de Brigadistas del PESP Rural

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Deciles de Puntaje de Pobreza

Porc

enta

je d

e B

rigad

ista

s

Nótese en el cuadro 4.7 que los brigadistas que están agrupados en los deciles 3, 4 y 5 incluyen a más del 50% del total de brigadistas contratados por el PESP Rural. Lo cual permite afirmar que el programa no solo ha sido progresivo sino también que


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ha estado dirigido hacia los segmentos pobres que sufren las mayores tasas de desempleo.

Cuadro 4.7 Distribución de Brigadistas Según Indice de Pobreza

Categoría Grupo: Indice de Pobreza Frecuencia Frecuencia

Acumulada 1: <50 puntos 1.4% 1.4% No Pobres 2: 50 a <100 8.0% 9.5%

Pobres 3: 100 a < 150 15.8% 25.3% 4: 150 a < 200 20.6% 45.9% 5: 200 a < 250 19.8% 65.6% 6: 250 a < 300 13.4% 79.0% 7: 300 a < 350 9.9% 88.9% 8: 350 a < 400 7.0% 95.9% 9: 400 a < 450 2.3% 98.1%

Pobres Extremos

10: 450 ó más 1.9% 100.0% Total 100.0%

Un tercer hallazgo del estudio es que no ha sido posible encontrar evidencias de que el salario del PESP rural sea sistemáticamente más alto que el salario imperante en el mercado laboral agropecuario. La oficina de Información Agraria del Ministerio de Agricultura recoge con regularidad la información del salario monetario pagado a los peones agrarios. Eso quiere decir que al salario monetario hay que agregar el costo de la “mesa puesta” que incluye comida, licor y tabaco para el peón agrario. En el sur andino, la comida no solamente involucra al peón sino también a toda la familia. Por ejemplo, en Cusco, el salario es 5 soles más “mesa puesta” ó 10 soles. En este caso, la mesa puesta incluye la comida del brigadista más toda su familia, por lo tanto, el salario representativo para las tareas agrícolas es 10 soles. Contrariamente a lo que se esperaba, el salario imperante en el mercado laboral agropecuario supera largamente al salario vigente en el PESP Rural, las diferencias del salario del mercado con respecto al PESP es mayor en los departamentos de la costa y de la selva. Un cuarto hallazgo es que dadas las características de empleo temporal del PESP rural no ha tenido ningún efecto distorsionante en las actividades agropecuarias y no agropecuarias en las localidades donde se implementa el PESP. La idea es que la magnitud de la inversión del PESP es marginal en cada localidad como para tener un impacto significativo, en el desplazamiento de actividades regulares, lo que se observa es que, el fuerte grado de subempleo en la familia rural hace que los hijo o la esposa, o en horas de madrugada el mismo brigadista, cumpla con sus actividades regulares sin descuidar de trabajar en el programa.


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CUADRO 4.8 PERU 1999-2002: JORNAL/DIA POR REGION AGRARIA

(JORNAL / DIA en Nuevos Soles) Departamento 1999 2000 2001 2002(*)

Apurímac 6-15 6-15 ... 12-15 Amazonas 12 12 10-20 10-18 Ancash 15-20 15-20 10-18 8-15 Arequipa 8-20 7-22 7-25 8-25 Ayacucho 8-10 8-10 5-15 5-15 Cajamarca 5-15 5-15 5-15 12-15 Cusco 7-10 5-15 7-10 5-10 Huancavelica 10-12 10-15 10-15 8-15 Huánuco 8-10 6-17 4-15 5-15 Ica 15-18 10-18 10-16 10-15 Junín 8-12 8-12 8-15 10-15 La Libertad 7-15 7-15 5-15 5-15 Lambayeque 10-13 10-16 8-25 8-15 Lima 8-20 10-18 10-15 10-15 Loreto 8-10 8-12 8-15 10-15 Madre de Dios 15-20 10-20 10-20 10-20 Moquegua 10-20 10-20 5-20 5-20 Pasco ... ... 8-15 8-15 Piura 10-12 10-12 10-12 10-15 Puno 5-15 5-15 5-15 ... San Martín 10-12 10-12 6-20 6-20 Tacna 15 15 15 15 Tumbes 15 10-30 10-20 10-15 Ucayali 7-10 7-10 7-10 ... ... Sin información (*) Promedio Enero-Abril 2002 Fuente: Dirección Regional y Sub Regional de Agricultura Elaboración: MINAG - OIA

En los casos donde se ha señalado que se cruzaba con sus actividades regulares de su chacra, tenía varias alternativa, entre ellas, podía cambiar cupos dentro del sistema de rotación con otros campesinos o agricultores, recurría al ayni y a sus familiares para que cubran las tareas que él debía hacer en el campo, eventualmente, también recurría a la contratación de un peón por 5 soles más “mesa puesta”. En general el poblador rural subvalora sus alimento (bienes relativamente “abundante” y sobrevalora el dinero en efectivo (recurso escaso). Un quinto hallazgo es que no se ha observado cambios en el salario agropecuario como resultado del PESP rural, al contrario, la diferencia existente en favor el salario del mercado agropecuario hace que con regularidad insinúen la necesidad de aumentar el salario del PESP. El Cuadro 7, visto arriba, nos muestra que entre el año 2001 y el 2002 los salarios en pocos casos han aumentado, y al contrario en la gran mayoría ha venido disminuyendo. Sin embargo, tampoco se puede señalar que el PESP es el que ha


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empujado hacia abajo los salarios rurales, pues gran parte está explicada por la crisis de la agricultura observado durante el año 2002. Otra evidencia de que en las mismas localidades existen salarios mayores al pagado por el PESP proviene de los otros programas de otras instituciones públicas y privadas. Los proyectos de la CTAR, del Ministerio de Agricultura, de ONG’s que hacen trabajo rural suelen pagar salarios más altos (15 a 20 soles por jornal) que empuja a que los pobladores insinúen presiones por aumentar el salario. También se observa que a pesar que el PESP paga salarios menores, es considerado “mejor pagador” que las otras entidades pública o privada, pues, en raramente el PESP rural ha fallado con pagar la planilla semanal. Las otras instituciones hacen trabajar a los pobladores y el pago puede venir luego de 15 ó 30 días. De nuevo, las preferencias del tiempo frente al dinero (por la necesidad de contar con efectivo) hace que el PESP no se quede sin brigadistas. Sin embargo, cuando hay campaña de siembra, aporque o cosecha, el PESP también se ve afectado por lo que tiene que reprogramar actividades. Un sexto hallazgo, básicamente cualitativo, es que no se observa cambios significativos en la percepción de los brigadistas rurales con respecto al trabajo comunal, el aporte comunal y la ayuda mutua luego de la implementación del PESP Rural. En los “Focus Group” con brigadistas, representantes de núcleos ejecutores y autoridades locales, y en los “Talleres de Focalización” con funcionarios del las Oficinas Zonales de Tarapoto, Iquitos, Cusco, Piura y Huancayo se ha podido recoger percepción de dichos agentes con respecto al trabajo comunal, en el Anexo 8 y 9 se presenta un resumen detallados de las resuestas). En todos los casos se encuentra que en los últimos años el trabajo comunal para el mantenimiento de la infraestructura socal productiva (caminos rurales, canales de riego, reservorios de agua, etc.) y otra infraestructura social (colegios, establecimientos de salud, iglesias, locales comunales, etc.) han venido siendo marginados en los últimos años, por lo que no se puede atribuir al PESP dicho efecto, y menos a que el trabajo actual sea remunerado. En las obras públicas de infraestructura social rural las instituciones públicas y las ONG’s hace ya varios años vienen financiando parte de la mano de obra requerida. Señalan que hace varios años la comunidad aportaba el 100% de la mano de obra para las obras a favor de la comunidad, pero, en los últimos años, la comunidad ha reducido su aporte al 75% o al 50%. El PESP Rural ya encuentra esta situación como un hecho verificable. Pero, si bien el PESP Rural no exige aporte comunal de mano de obra, financia el 100% del costo salarial, mantiene el aporte comunal del 50%, 75% o 100% según el caso de los proyectos regulares. Para evitar conflicto de intereses, las Oficinas Zonales de FONCODES han establecido que en localidades donde se realizan proyectos regulares no esté presente el PESP Rural y viceversa, en todo caso, si hubiera coincidencia de lugares no debiera haber coincidencia de momentos cuando se realiza la obra, evitando de este modo conflictos entre el aporte comunal y el trabajo en el PESP.


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Al contrario, como parte de la promoción del PESP se ha motivado en la comunidad para que garantice el mantenimiento futuro de las obras realizadas por el PESP como una tarea comunal. La impresión es que probablemente se tenga éxito pues para la comunidad ha significado revalorar las obras que habían sido abandonadas por la desidia o por la crisis que viene sufriendo el campo. Con respecto a la ayuda mutua (ayni) en especial del sur andino, el PESP al contrario la habría fortalecido, pues, en los grupos de enfoque señalan dos hechos importantes, por un lado, que para que el brigadista no pierda su cupo en el sistema de rotaciones la comunidad lo ayuda en su chacra, pero además y tal vez lo más importante es que para los comuneros, el ayni es una institución permanente mientras el PESP es un proyecto transitorio, de modo que se organizan de tal modo en que los que no tienen cupo laboral mantienen vivo esta modalidad de trabajo. Un séptimo hallazgo es que individualmente algunos campesinos estarían dispuestos a aceptar una eventual reducción del salario sobre todo si este es permanente y no breve (quincenal o mensual como sucede con el PESP), pero son conscientes que es inviable colectivamente, pues, el salario del mercado es mayor por lo general que el del PESP rural que sigue siendo su costo de oportunidad y porque la comunidad como institución tiende a percibir este eventual hecho como un manejo no claro de los funcionarios de FONCODES, creerían que los funcionarios se quedarían con parte de su salario que es 10 soles. Colectivamente consideran que el salario de 10 soles es demasiado bajo por lo que sutilmente insinúan la necesidad de revisar hacia arriba el salario. Si eventualmente se implementara la disminución del salario la opinión de los núcleos ejecutores y de los funcionarios de las oficinas zonales resaltan los siguientes hechos: habría una pérdida de productividad por menor esfuerzo de los brigadistas, aumentaría la indisciplina y la deserción con respecto a la jornada laboral y la obligación de ir al trabajo, la pérdida de la valoración de las obras comunales, y un aumento en el costo de capacitación y de monitoreo, con lo que la fracción salarios costo del proyecto sería aun menor. Se auscultó la posibilidad de crear un fondo comunal a partir de aporte obligatorio del salario para financiar el fortalecimiento del aparato productivo comunal. Las respuesta igualmente tiendes a rechazar esta posibilidad, pues, en su opinión si se creara un fondo comuna tendría que nacer desde la comunidad y estar controlado por ella. La dificultad mayor que se ha observado es su viabilidad política, pues, en algunas regiones los conflictos sociales son muy graves que hacen prácticamente imposible que se implemente una eventual disminución del salario. Los líderes políticos cuentan con mayor información sobre el costo de la Canasta Básica de Consumo que en promedio en áreas rurales es cercana al 600 soles, es decir, el salario pagado por el PESP solo cubre el 50% de dicha canasta. No ha faltado opiniones de líderes regionales y periodística opinando que el PESP rural explota a los campesinos más pobres pagándoles “salarios de hambre”. Obviamente esta situación hace inviable cualquier alternativa de reducción salarial en el PESP rural,


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pues podría llevar a una conmoción social mayor, en especial en momentos cuando se viene implementado el PESP urbano. Finalmente, la imagen de FONCODES a nivel regional podría verse gravemente afectada de implementarse la eventual reducción salarial. La presión politica y de los medios pueden dañar la imagen institucional innecesariamente. Conclusiones y Recomendaciones El objetivo es encontrar evidencias con respecto al impacto del nivel salarial (10 soles por día de trabajo a tiempo completo) pagado por el PESP Rural a los “brigadistas” (trabajadores no calificados contratados) en dos sentidos, como instrumento de focalización a favor de los más pobres y cono señal neutra en el mercado laboral rural. De las evidencias observadas permiten calificar al accionar del PESP Rural como un programa manejado dentro de los estándares internacionales de un “buen actuar” esto es, 1) el salario es lo suficientemente bajo que genera incentivos de participación y autoselección, 2) se impone como únicas restricciones de elegibilidad el ser Jefe de Hogar sin trabajo conocido y estar dispuesto a aceptar el salario del programa a cambio de una contraprestación de un trabajo a tiempo completo, 3) se apoya en mapas de pobreza con aproximación distrital, que a pesar de algunas observaciones es bastante bueno, para priorizar los distritos donde la severidad de la pobreza es mayor, los proyectos son mano de obra intensivos, 4) a pesar que la relación costo salarial llega a penas el 41% durante la primera etapa, esta relación debe subir luego de la fase de implementación y 5) se está fortaleciendo los activos comunales infraestructura productiva y social. Las características del PESP Rural y del mercado laboral rurales de Perú han permitido arribar a la conclusión que el salario de 10 soles día está adecuadamente definida pues ha permitido focalizar el benefició hacia las poblaciones en extrema pobreza sin afectar las actividades e instituciones sociales comunales. Conclusiones: • Las evidencias de “exceso de oferta laboral” no son atribuibles al salario

sino a la magnitud de la pobreza rural (el 80% es pobre), a la crisis que viene sufriendo la agricultura y al limitado presupuesto asignado al programa para hacer frente a la gran demanda social rural por oportunidades laborales.

• Los salarios del mercado laboral rural tradicionalmente están por encima

del salario fijado por el PESP Rural, y a pesar que durante el año 2002 han bajado en muchos departamentos siguen estando por encima del salario del PESP.

• La combinación de un salario bajo con mapas de pobreza a nivel de distrito y

mecanismos de control local (asambleas locales) han permitido establecer un sistema de rotaciones con cupos donde fácilmente la población no objetivo se ha


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excluido o eventualmente el control comunal lo ha detenido. Las evidencias muestran 9.5% de filtraciones de población no pobre y que el 75.7% de los brigadistas contratados son extremadamente pobres.

• El hecho que el trabajo sea temporal (la mayor proporción de brigadistas trabaja

en 2 ó más turnos un tiempo máximo de un mes) con un sistema de rotaciones controlados localmente han permitido la participación de una gran proporción de la población objetivo, sin esto evitar la fuerte subcobertura provocado por las restricciones presupuestales.

• Las instituciones como el trabajo comunal, el aporte comunal y la ayuda mutua

(ayni) no se han visto afectadas, sino al contrario fortalecidas con la presencia del PESP rural. El hecho que el trabajo era temporal y rotativo han permitido a la comunidad fortalecer sus instituciones.

• Las actividades regulares del ámbito rural no se han visto afectadas por el PESP

tanto porque el salario no es más alto en las actividades alternativas como porque la magnitud de la inversión es todavía bastante limitada.

• Si bien podría ser aceptado por algunos trabajadores un menor salarios, saben

que esta decisión individual difícilmente será viable a nivel colectivo comunal, porque el salario con “mesa puesta” o solamente monetario son superiores al salario del PESP. De implementarse probablemente la productividad (esfuerzo) y la disciplina (cumplimiento de la jornada y asistencia laboral) podrían verse afectadas trayendo como consecuencia mayores costos de capacitación y monitoreo.

• Políticamente parece inviable implementar una reducción salarial en el PESP sin

afectar la imagen y transparencia institucional. La conmoción social existente en las regiones, el cuestionamiento al “bajo” nivel salarial actual del PESP Rural podría generalizarse a nivel nacional.

Recomendaciones: • Mantener inalterable el salario fijado. Es mejor mantener una señal fija que hacer

cambios en el camino que puedan ser desorientar a los agentes. Cualquier disminución salarial tendrá impacto en la reducción de la jornada laboral, lo cual en términos de costos laborales es incierto, pero en términos de costos administrativos es inconveniente para mantener los estándares internacionales de costos salariales en el costo total.

• Mantener los esquemas utilizados para garantizar la focalización (salarios, mapa

de pobreza y participación comunal). Sin embargo, es preciso actualizar los mapas de pobreza, si es posible a nivel de centros poblados..

• La experiencia internacional muestra que si bien este programa es inicialmente

creado como transitorio, suelen tener períodos de duración mayor, esto es también válido para Perú que tiene una estructura de pobreza y de desempleo muy particulares que hacen que su relación con el crecimiento económico sea


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más difícil que el promedio latinoamericano, lo que implica replantear el programa como un programa de mediano plazo.

• Para asegurarse de que los pobres estén incluidos y con ello reducir la

subcobertura y la filtración se necesita formalizar los mecanismos de control comunal existentes para la elección de brigadistas y fortalecer el rol del promotor del PESP Rural, a fin de que PESP Rural tenga una extensa divulgación en las zonas rurales donde se va a implementar el programa. A las Oficinas Locales les corresponde capacitar a los promotores y planificar la implementación del programa oportunamente.

• Si bien el PESP Rural ha transferido parte del costo de control a la comunidad

debe formalizarse sus procedimientos y representatividad de los participantes en las “Mesas de Concertación Distrital” donde se deciden las localidades y proyectos a financiar, y en las “Asambleas Comunales” donde se establecen los “cupos” y el “sistema de rotación” de brigadistas.

Bibliografía Pichihua S. , Juan. 2002. Evidencias de la Ley de Okun en el Perú y América Latina, mimeo, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima. Herrera, Javier. 2002. La Pobreza en el Perú en 2001, Una visión departamental, INEI, Lima – Perú. Ravallion, Martin. 1998. Appraising Workfare Programs. Policy Research Working Paper, WPS1955, The World Bank, Washington, D.C. Subbarao, Kalanidhi. 1997. Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of Cross-Country Experience, paper submitted for the invited session of ASSA Annual Meetings, January 3-5. Mangum, Stephen L.; Mangum, Garth; Bowen, Janine L. 1992. Strategies for Creating Transitional Jobs during Structural Adjustment, Policy Research Working Paper WPS947, The World Bank, Washington, D.C. MEF-Perú. 2001. Hacia la búsqueda de un Nuevo Instrumento de Focalización para la Asignación de Recursos destinados a la Inversión Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza, Documento de Trabajo, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima. Grosh, Margaret E. & Judy L. Baker. 1995. “Proxy Means Tests: Simulations and Speculation for Social Programs", Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 118, The World Bank, Washington D.C. GRADE, 1999. Bases para un Sistema de Identificación de Usuarios para los Establecimientos de Salud del MINSA. Proyecto 2000, Ministerio de Salud, Lima.


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ANEXO Anexo 1: Variables utilizadas por el CAS – Chile con Puntaje de Calificación Anexo 2: Variables utilizadas por el SISBEN – Colombia con Puntaje de Calificación Anexo 3: Variables utilizadas por el SIU – Perú con Puntaje de Calificación Anexo 4: Encuesta Nacional de Focalización y Guía del Entrevistador Anexo 5: Marco Muestral de la Encuesta de Focalización de Brigadistas Anexo 6: Guía para el Desarrollo de Talleres de Focalización con Funcionarios de Oficinas Zonales. Anexo 7: Guía para el Desarrollo de Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleos Ejecutores y Autoridades Locales. Anexo 8: Resumen de los Talleres de Focalización con Funcionarios de las Oficinas Zonales Anexo 9: Resumen de los Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleo Ejecutor y Autoridades Locales


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Anexo 1

Variables utilizadas por el CAS(*) – Chile con Puntaje de Calificación

Factor Subfactor Variable Materiales utilizados en los muros exteriores

Ladrillo, concreto o bloque Albañilería de piedar Tabique forrado Adobe Mixto aceptable Barro, quincha, pirca Tabique sin forro interior Deshecho Mixto deficiente

Materiales utilizados en el Piso Radier Revestido Radier no revestido Mixto aceptable Madera sobre solera o viga Madera, plásticos o pastelones sobre tierra Piso de tierra Mixto deficiente

Materiales utilizados en el Techo Teja, tejuela, losa, piedra Zinc o pizarreño con cielo interior Mixto aceptable Zinc o pizarreño sin cielo interior Fonolita Paja, coirón, totora, caña Deshecho

Protección Social

Mixto deficiente Hacinamiento Hacinamiento

Indice de hacinamiento Disponibilidad de agua Proviene de red pública o privada de agua potable

Con llave dentro de la vivienda Con llave fuera de la vivienda Pilón fuera de la vivienda

No Proviene de red pública o privada de agua potable Con llave dentro de la vivienda Con llave fuera de la vivienda Acarreo

Sistema de eliminación Excretas Servicios Higiénicos no compartidos con otras viviendas

Conectado al alcantarillado conectado a fosa séptica Letrina sanitaria Pozo negro

Servicios Higiénicos compartidos con otras viviendas

Vivienda

Saneamiento

Conectado a alcantarillado


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Factor Subfactor Variable conectado a fosa séptica Letrina sanitaria Pozo negro Eliminación a campo libre

Disponibilidad de Tina-ducha (Servicios Higiénicos) Tina o ducha no compartida con otras viviendas

con agua caliente sin agua caliente

Tina o ducha compartida con otras viviendas con agua caliente sin agua caliente

sin tina o ducha Años Estudio Jefe Familia Educación

Número de años de estudio aprobados

Categoría Ocupacional más alta de la pareja Trabajador familiar no remunerado Trabajador por cuenta propia Trabajador dependiente urbano Asalariado agrícola Pequeño productor agrícola Empleado del sector público o particular Jubilado, pensionado o mentepiado Otra actividad

Ocupación

Sin actividad Ingreso Familiar per cápita Ingresos

Ingreso familiar en UF/Miembros de la familia

Propiedad Sitio Sitio pripio sin deudas Sitio pripio sin deudas atrasadas Sitio propio con deudas atrasadas Arrienda sin pagos atrasados Usan sitio, creen que no serán desalojados en 6 meses

Sitio

Usan sitio, creen que serán desalojados en 6 meses Tenencia de Refrigerador (si/no)

Patrimonio

Equipamiento Tenencia de Calefont (si/no)

Fuente: Ministerio de Planificación y Cooperación-Chile. 2000 (*) Comités de Asistencia Social-CAS


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Anexo 2

Variables utilizadas por el SISBEN(*)-Colombia con Puntaje de Calificación Categoría Variable Descripción - Alternativas

Equipamiento del hogar Nada Tres equipos básicos

EQUIPA

Más de tres equipos básicos Material de la Pared

Caña Cartón, lata, tela y afines Adobe Madera bruta

MATPAR

Ladrillo, Pidra tallada, madera pulida Material predominante del Piso

Tierra Madera no pulida Cemento Cerámica, vinílico, ladrillo

MATPIS

Alfombra de pared a pared, marmol, madera pulida MATTECH Material predominante del techo

Hojas de palma o paja Deshechos de carton, yute, tela, etc. Calamina, cemento sin empastar con yezo,

Vivienda

Cemento empastado, loza, cerámica-azulejos Servicios Higiénicos

No tiene Letrina Baño sin conección a pozo séptico Baño con conección a pozo séptico

EXCRET

Baño con conección a red pública Abastecimiento de Agua

Río a acequia Pilón público Pozo sin bomba de agua Pozo conn bomba de agua Camión aguatero

ABAGUA

Red pública Recogo de basura

Campo abierto, río, entierra Contenedor o basurero público local

Servicios

RECOBA

Recoge camión municipal Estudio promedio de personas de 12 años ó más

0 4 5 10 11 15

Capital Humano y Seguridad

Social

ESP12YMA

16


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Categoría Variable Descripción - Alternativas Más de 16

Estudios del que gana más en el hogar Sin educación Primaria Incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Superior incompleta Superior completa

ESMXMAYA

Estudios de postgrado Tiene seguridad social y tamaño de la empresa

Sin seguro social y trabaja solo o en empresa de 2 a 9 trabajadores Sin seguro social y trabaja solo o en empresa de 10 o más trabajadoresCon seguro social y trabaja solo o no trabaja Con seguro social y trabaja en empresa de 2 a 9 trabajadores

SEGURO

Con seguro social y trabaja en empresa de 10 o más trabajadores Proporción de niños menores de 6 años

Mayor de 0.65 de 0 a 0.65

PROP6

Cero Proporción de miembros del hogar que trabajan

Menos de 0.30 De 0.30 a 0.60 De 0.60 a 0.90

PROPOCUP

Mayor de 0.90 Tasa de hacinamiento (número de habitaciones por persona)

Menos de 0.30 De 0.30 a 0.60 De 0.60 a 1.00 De1.00 a 4.00

HACICUAR

Mayor de 4.00 Ratio ingreso percápita versus ingreso mínimo

Menos de 0.15 De 0.15 a 0.25 De 0.25 a 0.35 De 0.35 a 0.50 De 0.50 a 0.75 De 0.75 a 1.00 De1.00 a 1.25 De 1.25 a 2.00 De 2.00 a 3.00 De 3.00 a 4.00

Demografía, Ingresos y Ocupación

INGPERC

Mayor de 4.00 SOURCE: Velez, Castaño y Deutsch (1998) (*) Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales - SISBEN


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Anexo 3

Variables utilizadas por el SIU(*)-Perú con Puntaje de Calificación

Módulo Variables Descripción - Alternativas Categoría Material predominante en las paredes de las vivienda Ladrillo / Cemento No precario Adobe / Tapia Precario Quincha Precario Piedra en barro Precario Madera Precario Estera Precario

Pared

Otro ¿ cuál ? Precario Materiales predominantes en los pisos de la vivienda Parquet / Madera pulida No precario Loseta o similares No precario Láminas asfálticas, vinilicos No precario Madera entablada Precario Cemento No precario Tierra / Arena Precario

Piso

Otro ¿cuál? Precario Materiales predominantes en el techo de la vivienda Cemento No precario Madera No precario Teja Precario Calamina Precario Estera / caña con barro Precario Hojas, ramas, hojas de palmera Precario

Techo

Otro ¿cuál? Precario Tipo de alumbrado de la vivienda (principal) Electrico No precario Kerosene / Petróleo Precario Vela Precario Ninguno Precario

Características de la vivienda

Alumbrado

Otro ¿cuál? Precario Tipo de combustible para cocinar (principal) Gas No precario Kerosene Precario Electricidad No precario Carbón Precario Leña Precario Otro ¿cuál? Precario

Combustible

No cocina Precario Tiene TV Color Si No precario No Precario

Activos

TV

Miembros Número total de miembros en el hogar

Menores4 Número de miembros menores de 4 años

Demográfico


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Módulo Variables Descripción - Alternativas Categoría Menores14 Número de miembros menores de de 5 a 14 años

Indice de hacinamiento

Hacinamiento Número de habitaciones/Miembros del hogar

Fuente: GRADE (1999)


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Anexo 4: Encuesta Nacional de Focalización y Guía del

Entrevistador


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FONDO NACIONAL DE COMPESANCION Y DESARROLLO SOCIAL

FONCODES

ANEXO 4

ENCUESTA NACIONAL DE FOCALIZACIÓN DE BRIGADISTAS DEL PESP RURAL Y GUIA DEL ENTREVISTADOR


DE AUTOFOCALIZACION

Julio 2002

ENCUESTA NACIONAL DE FOCALIZACIÓN DE BRIGADISTAS DEL PESP RURAL Y GUIA DEL ENTREVISTADOR

Introducción: El Proyecto de Empleo Social Productivo Rural (PESP RURAL) es el componente del Programa “A trabajar” que viene implementando el Gobierno Constitucional como una medio para aliviar la pobreza y generar capacidades productivas a nivel de comunidades locales.


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A solicitud de los Organismos Internacionales cooperantes, se hace necesario efectuar un estudio que permita mostrar las características de los Brigadistas beneficiarios del PESP Rural y los cambios observados en el mercado laboral rural en el ámbito de las zonas de intervención del Programa “A Trabajar”. El contenido de la Encuesta de Focalización de Brigadistas refleja trabajos de investigación previos realizados a nivel internacional, adecuados al ámbito peruano36. En ese sentido, la encuesta incluye preguntas sobre las características de la familia y de la vivienda del brigadista entrevistado, como indicadores de su nivel de bienestar. Este método se conoce como el “Proxy Means Test” desarrollado por Grosh y Baker (1995). La encuesta se debe entender como una Declaración Jurada de lo que el Brigadista entrevistado responde o lo que el Entrevistador puede observar objetivamente durante la encuesta. En ese sentido, es recomendable que la encuesta no contenga borrones ni correcciones a lo previamente escrito. Como muestra de responsabilidad y honestidad de lo señalado en las encuestas, el entrevistador debe firmar el formato el documento llenado.

En todos los casos se exige que el llenado de textos sean en letra de imprenta y legible. La Encuesta de Focalización de Brigadistas está compuesta de cuatro secciones: Sección I: Datos del Brigadista Sección II: Características de los Miembros del Hogar del Brigadista Sección III: Características de la Vivienda del Brigadista Sección IV: Preguntas Libres.

SECCIÓN I: DATOS DEL BRIGADISTA

Los datos solicitados son el nombre, documento de identificación y dirección del brigadista. (1) Nombre completo del brigadista

Consignar el nombre completo en el siguiente orden: apellido paterno, apellido materno, primer nombre, segundo nombre y otros nombres. Los apellidos deben separarse de los nombres con una coma. Por ejemplo: DE LA VEGA LEVANO, JOSE MARIA MANUEL DIAZ DIEZ, LUZ MARIA ELIAS JORGE, FRANCISCO ALBERTO (2) Documento de Identidad

36 La presente encuesta recoge lo avanzado por el Sistema de Identificación de Usuarios-SIU del Ministerio de Salud utilizado por el Seguro Integral de Salud, trabajado por GRADE (1999). Sin embargo, cabe anotar que la misma sigue el estándar utilizado el Sistema de Indentificación de Beneficiarios-SISBEN en Colombria y los aplicados actualmente en Chile por los Comités de Asistencia Social – CAS.


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La encuesta consigna ocho casilleros que corresponden a los números del Documento Nacional de Identificación (DNI) o de la Libreta Electoral (LE). Por ejemplo 06307339. No es necesario diferenciar si es DNI o LE. (3) Al (7) Dirección del Brigadista

En todos los casos consignar el nombre completo del Departamento, Provincia, Distrito, Centro Poblado y Dirección del domicilio del brigadista. Los distritos deben corresponder a la lista de distritos que han sido seleccionados al azar. Por ejemplo: El Brigadista vive en : Departamento: San Martín Provincia: Lamas Distrito: Barranquita Caserío: Nueva Yucus Calle: Lamas s/n (sin número) SECCIÓN II: CARACTERÍSTICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR DEL BRIGADISTA Entiéndase por HOGAR al conjunto de personas, sean parientes o no, que comparten una vivienda, las principales comidas y atienden sus necesidades básicas con un presupuesto común. Los habitantes transitorios (menos de tres meses) y los inquilinos que residen en la vivienda no constituye parte del hogar. No debe incluirse como miembro del hogar a aquellas personas que no estén residiendo en la vivienda por más de tres meses o aún cuando estén fuera menos tiempo se estima que no regresarán por más de tres meses. Los trabajadores del hogar tampoco deben ser incluidos como miembros de la familia. Un miembro del hogar no pariente es aquella persona que comparte el mismo presupuesto familiar pero no tiene una relación consanguínea, de unión matrimonial o legal con los otros miembros del hogar, como por ejemplo: los ahijados, compadres, huéspedes, etc.. Los otros parientes incluye a las personas con las que existe una relación consanguínea o de unión matrimonial o legal, tales como: hermano, tío, sobrino, nieto, abuelo, bisabuelo, cuñado, consuegro, etc. (8) Nombres y apellidos residentes en el hogar


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Escribir el nombre completo de todos los miembros del hogar, empezando por el Jefe del Hogar, los otros miembros del hogar mayores de 14 años y terminando por los niños menores de 14 años.

(9), (10) y (11) Parentezco, Sexo y Edad de los Miembros del Hogar PARENTEZCO, escribir a la altura del miembro del hogar el número que corresponde a la relación con respecto al Jefe del Hogar. SEXO, escribir M o F a la altura de cada miembro del hogar. EDAD, escribir con números la edad de cada miembro del hogar. Si es menor de 1 año poner en meses y agregar al final del número la letra m, por ejemplo 11 meses escribir así: 11m. Si el menor tiene menos de 1 mes, se debe considerar recién nacido poniendo 00m. (12) Grado de Instrucción de cada miembro del hogar Escribir el número que corresponda a la altura del cada miembro del hogar mayor de 14 años. Se debe tener cuidado del nivel de instrucción máximo alcanzado por cada miembro del hogar. (14) Ocupación principal de cada miembro del hogar Solamente para los miembros del hogar mayores de 14 años, escribir según corresponda el número a la ocupación principal que más se parece a lo que se venía desempeñando en los tres meses anteriores a empezar a trabajar como brigadista del PESP Rural. Si ninguna de las alternativas listadas corresponde escribir a la altura del miembro de la familia en cuestión, la actividad principal a lo que se dedicaba antes de empezar a trabajar como brigadista del PESP Rural.


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SECCIÓN III: CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA DEL BRIGADISTA

(15) Situación de la vivienda del Brigadista: Poner con un círculo según corresponda la situación de la vivienda. Si las alternativas no consignaran la situación de la vivienda del brigadista, marcar el número 5 y escribir la situación encontrada.

Si la casa perteneció a la familia, pero no se tienen los títulos de propiedad saneados consignarlo como propia. Si la casa pertenerce a otro propietario pero la familia “cuida” la vivienda consignarlo como guardianía. (16) al (18) Materiales predominantes de la vivienda El entrevistador deberá preguntar al Brigadista y observar las características de la vivienda y marcar con un círculo lo que corresponda. Si hubiera más de un material utilizado, deberá


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consignarse los materiales predominantes en la vivienda (más del 50% del área construida de la vivienda).

(19) y (20) Agua y Desague Se debe preguntar al brigadista y observar lo que se pueda y marcar con un círculo lo que corresponda. Solo marque la alternativa que corresponde al uso diario frecuente. Por ejemplo la vivienda puede tener cañerías de agua, pero abastecerse con “aguateros”.

(21) Tipo de combustible: marque la alternativa que corresponde al combustible utilizado diariamente en la preparación de las comidas en el hogar del brigadista. Si no existiera alternativa consignada marcar 6 Otro y escribir el combustible utilizado. (22) Tipo de Alumbrado: marque la alternativa que corresponde al tipo de energía utilizada diariamente para proveerse de luz durante las noches en el hogar del brigadista. Si no existiera alternativa consignada marcar y Otro y escribir el tipo de energía utilizado. (23) Número de Habitaciones: escriba el número de habitaciones que utilizan los miembros del hogar para dormir. No incluir baños, cocinas ni pasadizos.

(24) Tenencia de Artefactos: marque todos los activos que están bajo disposición del hogar en el uso diario, aun cuando no fueran de su propiedad.


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(25) Qué hace con la basura?: marque la alternativa que corresponda. Si no hubiera consignado una alternativa válida marcar 7 Otro y escribir lo que corresponda.

SECCIÓN IV: PREGUNTAS LIBRES. Escriba brevemente (ocupe solamente el espacio disponible) o marque la alternativa que corresponda.


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BIBLIOGRAFÍA GRADE, 1999. Bases para un Sistema de Identificación de Usuarios para los Establecimientos de Salud del MINSA. Proyecto 2000, Ministerio de Salud. Grosh, Margaret E. & Judy L. Baker, 1995. "Proxy Means Tests: Simulations and Speculation for Social Programs." Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 118, World Bank, Washington D.C. Madueño D., Miguel. 2002. Revisión Metodológica del Sistema de Identificación de Usuarios (SIU), Proyecto 2000, Ministerio de Salud, Lima. Unidad de Seguro Integral de Salud. 2001. Instructivo para el Registro de la Ficha de Identificación Socio Económica, Ministerio de Salud, Lima.


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SECCION I : DATOS DEL BRIGADISTA

(1) NOMBRE COMPLETO DEL BRIGADISTAS (APELLIDOS Y NOMBRES)

(3) Departamento (4) Provincia (5) Distrito (6) Centro Poblado (Urb

(7) CALLE,AV.,JR.,PSJE.,PARADERO N°

SECCION II : CARACTERISTICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR DEL BRIGADISTA

NUMERODE

ORDEN

(8). ¿ Cuáles son los nombres y apellidos de todas las personas que viven en este hogar ? Empieza la lista por el brigadista Jefe del Hogar, luego los otros adultos y finalmente los menores de edad (

Registrar nombres completos ) PARA TODAS LAS PERSONAS

ENCUESTA NACIONAL DE FOCALIZACION DE BRIGADISTAS DEL PES


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( 9 ) Parentesco con el jefe del hohar ( 10 ) Sexo ( 11 ) Edad en años c

0.Jefe 1. Masculino

1. Conyuge

2. Conviviente 2. Femenino

3. Hijo (a)

4. Padre/Suegro

5.Yerno/Nuera

Para menores de 1 añen meses, poniendo la

final

6. Otro pariente

7.Miembro no pariente

Si es menor de 1 mes

Apellido Paterno Apellido Materno Nombres

1


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SECCION III : CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA DEL BRIGADISTA (marque con un círculo el número o números, o escriba, según corresponda)

(15) SITUACION DE VIVIENDA 1Propia 2Alquilada 3Alojado

( 16 ) Las paredes de sus vivienda ( 17 ) Los pisos de su vivienda ( 18 ) El techo de su vivienda ( 19 ) La vivienda tiene

1Ladrillo / Cemento 1Parquet / Madera pulida 1Cemento 1Red pública dent

2Adobe / Tapia 2Loseta o similares 2Madera 2Red pública fuera

3Quincha 3Láminas asfálticas, vinilicos 3Teja 3Letrina/ Pozo sép

4Piedra en barro 4Madera entablada 4Calamina 4Pozo ciego

5Madera 5Cemento 5Estera / caña con barro 5Acequia o canal

6Estera 6Tierra / Arena 6Hojas, ramas, hojas de palmera 6No tiene

7Otro ¿ cuál ? 7Otro ¿cuál? 7Otro ¿cuál? 7Otro ¿cuál?

( 21 ) Tipo de combustible para cocinar (principal) ( 22 ) Tipo de alumbrado de la vivienda (principal) ( 23 ) ¿Cuántas habitaciones utiliza para dormir? ( 24 ) ¿Tiene algunos dvarios círculos)

1Gas 1Electrico 1TV Color

2Kerosene 2Kerosene / Petróleo

2TV Blanco y Neg

3Electricidad 3Vela 3Equipo de Sonido

4Carbón 4Ninguno No incluir baños ni cocina 4Radio

5Leña 5Otro ¿cuál? 5Teléfono


iv

6Otro ¿cuál? 6Plancha

7No cocina 7Licuadora

8Refrigeradora

9Ninguna

(26) ¿Por qué decidió trabajar en el PESP RURAL como brigadista?:

(27) ¿Actualmente en hogar hay otros miembros que trabajan en el PESP RURAL como brigadista?:

Si

OBSERVACIONES (Percepción del entrevistador sobre la elección del entrevistado como brigadista):

(28). NOMBRE COMPLETO Y FIRMA DEL ENTREVISTADOR:

Declaro bajo juramento que la información contenida en el presente documento corresponde a las declaraciones de los brigadistas entrevistados.

Fecha de la entrevista al brigadista:

Dia Mes Año

HORA


v


ii

Anexo 5: Marco Muestral de la Encuesta de Focalización de

Brigadistas


iii

FONDO NACIONAL DE COMPESANCION Y DESARROLLO

SOCIAL

FONCODES

ANEXO 5

Marco Muestral de la Encuesta de Focalización de Brigadistas


DE AUTOFOCALIZACION

Julio 2002


iv

Marco Muestral de la Encuesta de Focalización de Brigadistas

Contenido 1. Objetivos de la Encuesta de Focalización 2. Marco Muestral 3. Selección de Entrevistadores 4. Responsabilidad Zonal y Nacional de las encuestas 5. Plan de Implementación de la Encuesta de Focalización de Brigadistas 6. Bibliografía Anexo: Lista de Distritos del Marco Muestral y Número de Entrevistas Desarrollo del Contenido: 1. Objetivos de la Encuesta de Focalización El propósito de las Encuestas de Focalización es recoger información necesaria que permita dos cosas: en primer lugar, medir el grado de bienestar de los brigadistas del PESP RURAL, y en segundo lugar, explorar los cambios en el mercado laboral rural en torno a los brigadistas del PESP RURAL. La encuesta sigue la metodología conocida como “Proxi Means Tests” utilizado por el SISBEN (Sistema de Identificación de Beneficiarios) en Colombia, los CAS (Comités de Asistencia Social) en Chile y el SIU (Sistema de Identificación de Usuarios) en Perú (Ministerio de Salud - Seguro Integral de Salud). En los casos citados se ha llegado a la conclusión que para calificar “ex ante” a un posible beneficiario del programa basta recoger información sobre las características de su vivienda y de su familia (hogar) del (brigadista). La evaluación “ex post” de las características socioeconómicas de un beneficiario permite tener elementos de cómo está operando el programa en realidad con respecto a los beneficiarios. La encuesta también debe permitir explorar las posibles distorsiones en el mercado laboral rural, en especial, si se estaría incentivando de manera significativa la transformación de PEA no activa en PEA activa y si el PESP rural está compitiendo con otras actividades agropecuarias y no agropecuarias del ámbito rural. 2. Marco Muestral a) Tamaño de la muestra A partir de los logros del PESP Rural en la creación de trabajos medido en número de brigadistas a nivel nacional se construyó el marco muestral, bajo los siguientes supuestos:


v

Cuadro 1: Marco Muestral

Proporción de una categoría de la variable37 p 0.50

1-p 0.50

Error máximo admitido por la muestra e 5.0%

Tamaño de la Población N 43.445

Valor z correspondiente al nivel de confianza z 1,96

Tamaño de la muestra (inicial) n 381

Ampliación Muestral Adicionales 49

Tamaño de la Muestra (Final) n* 430

Porcentaje con respecto a la Población Porcentaje 1,0% Esto significa que se debe entrevistar 381 brigadistas para que el error de muestreo máximo admitido no supere el 5%. Dado que la distribución de la muestra a nivel subnacional siguió un proceso de estratificación y afijación proporcional de la muestra, el error de muestreo no es el 5% en todos los ámbitos y estratos, por lo tanto, la representatividad se reduce al ámbito nacional, y no se puede pretender extender la representatividad para cada ámbito y estrato subnacional, tal como se puede observar en los Cuadros 2 y 3. Con el propósito de reducir el error de muestreo a nivel de ámbitos y estratos se tomó algunas decisiones que es preciso transparentar:

1. Se decidió eliminar los Proyectos Multidistritales debido a su bajísima representatividad (alto error), redistribuyendo la muestra “eliminada” entre los ámbitos más representativos.

2. Se decidió eliminar los ámbitos donde el error superaba los 25%, reasignando la muestra “eliminada” entre los ámbitos y estratos que tenían errores menores al 25%.

3. Se decidió aumentar el tamaño de la muestra con el propósito de mejorar la representatividad de los ámbitos que permanecían, de tal modo que en ningún caso ni por Oficina Zonal o por estrato del Distrito la muestra presente errores mayores al 20%.

Como resultado de tales decisiones el tamaño de la muestra pasó de 381 observaciones (marco muestral) a 430 observaciones en 15 Oficinas Zonales y el error se reduce a 4.7% para la muestra, Ver Cuadros 4 y 5. Cuadro 2: Muestra Inicial por Oficina Zonal de FONCODES, Región y Estrato

Costa Sierra Selva Nacional Oficina Zonal I II I II I II Multi

distrital I II Multi

distrital TOTAL

37 Mide el porcentaje de respuestas parecidas a una pregunta (variable)?. Normalmente, no si no se tiene información previa de la proporción de respuestas parecidas, es recomendable considerar simetría de respuesta, por lo que se debe considerar p=0.5, tal como se ha utilizado. También se puede usar el porcentaje de pobres en el ámbito como una buena aproximación, suponiendo que dicha proporción de la población tiene respuestas parecidas. La ventaja de usar p=0.5 es que maximiza el tamaño muestral y por lo tanto, si el p verdadero fuera diferente el porcentaje de error esperado se reduciría por debajo del valor crítico 5% (0.05).


vi

Abancay - - 15 - - - - 15 - - 15 Ayacucho - - 15 - 1 - 0 16 - 0 16

Cajamarca

0 - 24 - 1 - - 25 - - 25

Chachapoyas - - 2 - 13 - - 15 - - 15 Chiclayo 8 - 9 - 19 - - 36 - - 36 Chimbote - - 5 - - - - 5 - - 5 Cusco - - 16 - 5 - 1 21 - 1 22 Huancavelica - - 20 - - - - 20 - - 20 Huancayo - - 11 2 - - 1 11 2 1 14 Huánuco - - 25 - 2 - - 27 - - 27 Huaraz - - 19 - - - - 19 - - 19 Ica - - 2 - - - 3 2 - 3 5 Iquitos - - - - 13 - - 13 - - 13 La Merced - - - - 14 - - 14 - - 14 Lima - - 0 0 - - 3 0 0 3 3 Piura 18 - - - - - - 18 - - 18 Puerto Maldonado - - - - - 1 - - 1 - 1 Pucallpa - - - - 12 - - 12 - - 12 Puno - - 59 - 1 - - 61 - - 61 Tarapoto - - - - 12 1 - 12 1 - 13 Trujillo - - 26 - - - - 26 - - 26 Tumbes 0 0 - - - - - 0 0 - 1 TOTAL 27 0 249 2 93 2 8 368 4 8 381 Cuadro 3: Error Muestral (%) por Oficina Zonal, Región y Estrato

Costa Sierra Selva Nacional Oficina Zonal I II I II I II Multi

distrital I II Multi

distrital TOTAL

Abancay 24,9 24,9 24,9 Ayacucho 25,5 92,8 164,8 24,6 24,3 Cajamarca 160,8 20,0 110,5 19,5 19,5 Chachapoyas 61,8 27,5 25,1 25,1 Chiclayo 34,8 31,7 22,5 16,2 16,2 Chimbote 44,0 44,0 44,0 Cusco 24,7 43,2 94,7 21,4 20,9 Huancavelica 21,8 21,8 21,8 Huancayo 29,4 70,1 105,3 29,4 70,1 26,3 Huánuco 19,5 64,4 18,7 18,7 Huaraz 22,6 22,6 22,6 Ica 66,6 55,2 66,6 42,4 Iquitos 27,5 27,5 27,5 La Merced 25,9 25,9 25,9 Lima 178,7 160,8 61,7 178,7 160,8 54,7 Piura 23,0 23,0 23,0 Puerto Maldonado 99,4 99,4 99,4 Pucallpa 27,8 27,8 27,8 Puno 12,7 87,5 12,5 12,5 Tarapoto 28,3 116,5 28,3 116,5 27,5 Trujillo 19,2 19,2 19,2 Tumbes 157,1 148,9 157,1 148,9 107,5 TOTAL 18,9 148,9 6,2 64,1 10,1 75,4 34,6 5,1 46,3 34,6 5,0

Cuadro 4: Muestra Final por Oficina Zonal de FONCODES


vii

Oficina Zonal Costa Sierra Selva Nacional I II I II I II I II

TOTAL

Abancay - - 28 - - - 28 - 28 Ayacucho - - - - - - - - - Cajamarca - - 28 - - - 28 - 28 Chachapoyas - - - - 25 - 25 - 25 Chiclayo - - - - - - - - - Chimbote - - - - - - - - - Cusco - - 28 - - - 28 - 28 Huancavelica - - 28 - - - 28 - 28 Huancayo - - - 24 - - - 24 24 Huánuco - - 28 - - - 28 - 28 Huaraz - - 28 - - - 28 - 28 Ica - - - - - - - - - Iquitos - - - - 25 - 25 - 25 La Merced - - - - - - - - - Lima - - - - - - - - - Piura 27 - - - - - 27 - 27 Puerto Maldonado - - - - - 21 - 21 21 Pucallpa - - - - 25 - 25 - 25 Puno - - 62 - - - 62 - 62 Tarapoto - - - - 25 - 25 - 25 Trujillo - - 28 - - - 28 - 28

Tumbes - - - - - - - - - TOTAL 27 - 258 24 100 21 385 45 430

Cuadro 5: Errores Muestral (%) por Oficina Zonal, Región y Estrato

Costa Sierra Selva Nacional Oficina Zonal I II I II I II I II

TOTAL

Abancay 18,4 18,4 18,4 Ayacucho Cajamarca 18,4 18,4 18,4 Chachapoyas 19,4 19,5 19,5 Chiclayo Chimbote Cusco 18,4 18,4 18,4 Huancavelica 18,4 18,4 18,4 Huancayo 18,9 18,9 19,9 Huánuco 18,4 18,4 18,4 Huaraz 18,4 18,4 18,4 Ica Iquitos 19,4 19,4 19,4 La Merced Lima Piura 18,7 18,7 18,7 Puerto Maldonado 19,3 19,3 19,3 Pucallpa 19,4 19,4 19,4 Puno 12,4 12,4 12,4 Tarapoto 19,4 19,4 19,4 Trujillo 18,4 18,4 18,4 Tumbes TOTAL 18,8 6,1 19,1 9,8 20,2 5,0 14,0 4,7

b) Elección de Distritos por Estratos La elección de distritos al interior de cada departamento, fue completamente al azar, manteniendo la afijación proporcional entre los estratos. El Estrato I incluye los distritos que pertenecen a los deciles del 1 al 4 del Mapa de Pobreza 2001 de FONCODES y el Estrato II, incluye a los distritos que pertenecen a las deciles del 5 al 7. Como resultado del muestreo aleatorio, no fue necesario intervenir en la distribución espacial por Oficina Zonal ni Estrado, pues aleatoriamente se obtuvo que en cada Oficina Zonal solo se entrevista una región natural (Costa, Sierra o Selva) y un solo Estrato específico (I ó II). Por ejemplo, en la Oficina Zonal Piura se entrevista solamente distritos de la Costa y que pertenecen al Estrato II. Por lo tanto, los distritos de la Sierra de Piura que pertenecen al estrato I quedan excluidos. De igual modo, dado que la distribución de la muestra es por afijación proporcional y con errores menores al 20%, se ha obtenido que a cada Oficina Zonal de FONCODES le corresponde alrededor de 28 observaciones. Se decidió arbitrariamente levantar un promedio de 7 encuestas por distritos, por lo que se debía elegir un promedio de 4 distritos de un mismo estrato por Oficina Zonal, pero con representación proporcional del decil de ingresos según el Mapa de Pobreza. La excepción a esta regla fue la Oficina Zonal de Puerto Maldonado pues se viene trabajando en muy pocos distritos, decidiéndose por un tamaño mayor de la muestra por distrito. Como resultado de esta decisión se obtuvo lo que si en una Oficina Zonal se debía elegirse 4 distritos de la Costa, pertenecientes al Estrato I, en los cuales estaban representados distritos del decil 1 (25% de la población, aproximadamente), decil 2 (45%), decil 3 (20%) y decil 4 (10%). Se decidió elegir 1 Distrito de los deciles 1 y 3 y 2 distritos del decil 4. Sin embargo, queda claro que la representatividad no llega a nivel de deciles sino solamente a nivel de Estratos y Ambitos Zonales. El procedimiento para elegir 1 distrito de la Zonal que pertenece al Estrato I de la Costa fue completamente al azar. Se repitió tantas veces como fue necesario la simulación hasta que solamente un distrito de dicha zonal tuviera asignado un valor menor de 4. Si se requeria elegir 2 distritos podía ser elegido simultáneamente o uno por uno según la asignación del número aleatorio. En el Anexo se presenta los distritos elegidos. De igual modo se ha elegido una lista de distritos de “reemplazo” en caso que en el distrito elegido inicialmente no fuera factible. No se pueden incluir nuevos distritos. c) Selección de Unidades de Muestreo La unidad de muestreo primario es el brigadista. La entrevista debe ser realizada en la vivienda del brigadista. El responsable de la entrevista deberá ubicar en los registros de la localidad la dirección del entrevistado. Para determinar a los brigadistas que pertenecen a los proyectos en cada distrito, se procederá del siguiente modo:


ii

• Elegir el más reciente proyecto en curso implementado en el distrito elegido. • Si en el distrito elegido no hubiere proyectos en curso se elegirá el proyecto que más

recientemente haya concluido. • Determinado el proyecto (en curso, o de más reciente conclusión) se elige a los

brigadistas al azar, sobre la base de la planilla de trabajadores, manteniendo “saltos sistemáticos” de 7 en 7 hasta completar el número de brigadistas a entrevistar empezando por el brigadista número 1 como elegido. Si se ha terminado la lista y no se ha completado el número asignado de entrevistados, se debe volver a contar a partir del número 2. Si la planilla de brigadistas estuviera ordenado por sexo, se debe redistribuir al azar, luego del cual se elige a los brigadistas.

3. Selección de Entrevistadores El Jefe de la oficina Zonal determinará entre los Supervisores Zonales, Capacitadores u otro al responsable de la implementación de la encuesta (entrevistador). A este personal es por lo general profesionales que están en contacto regular con los brigadistas, conocen las zonas, manejan los idiomas o dialectos de las zonas a entrevistar y conocen a las autoridades locales y personas de los núcleos ejecutores y autoridades locales. Para cumplir su misión se entregó con anterioridad a los entrevistadores toda la información disponible como material de capacitación: Encuestas, guía para el llenado de encuestas, distritos seleccionados, distritos de reemplazo, etc. 4. Responsabilidad Zonal y Nacional de las encuestas La responsabilidad Nacional de la facilitación, muestreo y procesamiento de encuestas está a cargo del Econ. Juan Pichihua Serna, consultor encargado por FONCODES para realizar el estudio de la Primera Etapa del PESP Rural. A Nivel Zonal, la responsabilidad de levantamiento de información (encuestas), supervisión de la calidad del levantamiento, y entrega en los plazos establecidos de la encuesta corresponde al Jefe Zonal de FONCODES. 5. Plan de Implementación de la Encuesta de Focalización de Brigadistas Las actividades relacionadas a la encuesta de focalización son: a) Encuesta Piloto Sobre la base de la Encuesta de Focalización se evaluará en campo, entre el 15 y 17 de Julio en alguna de las Zonas del marco muestral, el funcionamiento de la encuesta en dos sentidos:

• Detectar los problemas en obtener la información solicitada. • Detectar los problemas de implementación (papel del entrevistador, logística de

materiales de encuesta y cobertura de los distritos seleccionados). A más tardar el día Viernes 12 de Julio debe comunicarse a la Zonal elegida que entre el Lunes 15 y el Miércoles 17 de Julio, un equipo de técnicos de la sede central estará viajando a


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor iii

dichas localidades para realizar la Encuesta Piloto. Para ello se le debe solicitar el apoyo necesario para culminar exitosamente el encargo. b) Implementación de la Encuesta Nacional de Focalización (18 al 24 de Julio)

• Oficio del Gerente General de FONCODES a los Jefes Zonales solicitando la prioridad a la implementación del Estudio de Focalización como condición para obtener los recursos de las Entidades Cooperantes. (Lunes 15 de Julio).

• Remisión por E-mail de las encuestas y las guías de los entrevistadores (Lunes 15 de Julio).

• Solicitar Jefe Zonal comunique a los Encargados de implementar la encuesta, la importancia y urgencia del levantamiento de las encuestas según las guías entregadas por la Unidad Central de FONCODES (16 al 17 de Julio).

• Establecer los plazos y los medios de entrega de las encuestas. • Levantamiento de Información - Encuesta (Jueves 18 al Miércoles 24 Julio). • Envío de Información a Lima: Jueves 25 de Julio – Viernes 26 de Julio. • Recepción de encuestas: Lunes 5 – Martes 6 de Agosto.

c) Procesamiento de la Encuesta Nacional de Focalización (5 al 12 de Agosto)

• Revisión y validación de encuestas: 5 al 8 de Agosto. • Procesamiento básico 9 al 12 de Agosto.


iv

BIBLIOGRAFÍA Fernández S., Pita. 1996. Determinación del Tamaño Muestral, Completo Hospitalario Juan Canalejo, Unidad de Epidemiología Clínica y Bioestadística, La Coruña. FONCODES. 2001. Criterios Utilizados para la Selección de los Distritos del Programa de Emergencia social Productivo Rural – PESP RURAL. Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social, Lima (Página Web). INEI. 2001. Diseño Muestral, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001 - IV Trimestre, Encuesta de Condiciones de Vida y Pobreza, Instituto Nacional de Estadística e Informática, Lima. Medina, Fernando. 2002. Tamaño Optimo de Muestra en Encuestas de Propósitos Múltiples, Universidad Nacional de Ingeniería, Facultad de Ingeniería Económica y Ciencias Sociales, Lima. Universidad Autónoma de Madrid. 2001. Determinación de las Muestras Representativas de las Poblaciones de Usuarios y Diseño de Trabajo de Campo, en Estudio de Evaluación de Necesidades y Requerimientos de los Usuarios de la Biblioteca de la Universidad Autónoma de Madrid.


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor v

ANEXO LISTA DE DISTRITOS DEL MARCO MUESTRAL Y NUMERO DE ENTREVISTAS


vi

Anexo 6:

Guía para el Desarrollo de Talleres de Focalización con Funcionarios de Oficinas Zonales.


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor vii


SOCIAL

FONCODES

ANEXO 6

GUIA PARA EL DESARROLLO DE TALLERES DE FOCALIZACION CON FUNCIONARIOS DE OFICINAS ZONALES

TEMA: IMPACTO DE LOS SALARIOS PAGADOS POR EL PESP RURAL EN LA FOCALIZACION Y EN EL MERCADO LABORAL RURAL

Julio 2002


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GUIA PARA EL DESARROLLO DE TALLERES DE FOCALIZACION CON FUNCIONARIOS DE OFCINAS ZONALES

TEMA: IMPACTO DE LOS SALARIOS PAGADOS POR EL PESP RURAL EN LA FOCALIZACION Y EN EL MERCADO LABORAL RURAL Participantes El Taller de Focalización está diseñado para que un Grupo reducido de funcionarios y servidores de las Oficinas Zonales de FONCODES que hayan participado o vengan participando en las actividades del PESP Rural a través de un contacto directo con los Brigadistas y los Grupos de Mantenimiento del Programa “A Trabajar Rural” expresen su opinión con respecto a las preguntas de enfoque del taller. Los talleres se realizarán con funcionario de cinco Oficinas Zonales: Tarapoto, Iquitos, Cusco, Huncayo y Piura. Objetivo de los Talleres: Evaluar de manera cualitativa los alcances de los Salarios Pagados a los Brigadistas en dos sentidos: 1. Como instrumento de autofocalización a favor de los más pobres. ¿Es el programa de interés fundamentalmente de los sectores más pobres del área rural o también interesa a los menos pobres?, ¿cúales son las tendencias observadas en la participación de la comunidad con respecto a la focalización y la filtración de no pobres?. 2. Como una señal neutra en el mercado laboral rural. El PESP Rural, ¿compite con el sector privado rural (básicamente las actividades agropecuarias)?, ¿ha distorsionado los salarios de las actividades rurales, los ha elevado, los ha disminuido o no tiene efecto visible?. Preguntas de Enfoque: El propósito es discutir a profundidad las posibles respuestas a cada una de las preguntas de enfoque. Se busca que cada participante, a la luz de su propia experiencia, de posibles respuestas (cualitativas) a cada una de las preguntas planteadas.


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor ix

Para el taller se ha seleccionado siete preguntas centrales que permitan abordar los objetivos de la consultoría: 10. Los distritos priorizados según el Mapa de Pobreza de FONCODES han permitido focalizar

el gasto hacia las localidades más pobres? El Mapa de Pobreza de FONCODES se ha construido sobre la base del ingreso

promedio de los hogares en dicho distrito, a partir de esto se ha priorizado a un total de 532 distritos según la severidad de la pobreza en dichos distritos, para implementar la Etapa I del PESP Rural.

El instrumento, Mapa de Pobreza, ¿ha servido para elegir mejor a los brigadistas del

PESP Rural, por zona de residencia?. ¿Este mapa tiene algunas deficiencias que debieran seguir investigándose?.

¿Ha habido algún problema con respecto a diferencias entre el domicilio del brigadistas, ubicación de la obra y preferencias comunales sobre el origen de los brigadistas?. 11. A qué se dedicaban o cuál eran las actividades de procedencia de los brigadistas antes de

participar en el programa? De la literatura se obtiene que en general más del 75% del tiempo del poblador rural

es dedicado a actividades agropecuarias (como agricultor o campesino, como peón o como trabajadores agropecuarios no remunerados) y el 25% restante lo emplea en actividades diversas, diferentes a las actividades agropecuarias (artesanía, comercio, y muchas otras actividades). Adicionalmente, las evidencias sobre la ocupación laboral muestran que la tasa de desempleo en el ámbito rural es “muy baja” (la tasa de desempleo se estima en menos del 2% de la PEA).

Como cada localidad tiene especificidad diferente en cuanto a las actividades

agropecuarias y no agropecuarias, es importante tener una idea de las actividades predominantes en cada ámbito de intervención, pues a partir de ello se podría tener una idea de qué actividades podrían verse afectadas con la implementación del PESP Rural en cada localidad.

12. Cuáles son las motivaciones o razones que llevan a los brigadistas a participar en el PESP

Rural. La situación del empleo rural está condicionada a dos factores, por un lado, el dinamismo de las actividades de producción de bienes y servicios predominantes en cada ámbito, y por otro lado, los usos y costumbres de los pobladores rurales. Es de esperar que si las actividades principales en el ámbito rural tiene un comportamiento muy dinámico, la demanda de trabajo también será dinámico y por lo tanto, el PESP Rural solo competiría con dichas actividades si el salario es “muy alto”. Si el salario pagado a los brigadistas del PESP es mayor a lo que pagan las otras actividades rurales, no solamente competirá con dichas actividades, sino también empujará hacia arriba el salario local. Lo óptimo es que el PESP pague un salario es menor al salario rural para que solo participen aquellos pobladores que efectivamente no tienen mejor opción, probablemente será difícil conseguir brigadistas a dicho salario, en dichos ámbitos.


x

Si contrariamente, la agricultura está en una crisis secular, el PESP Rural no solo será una opción laboral, sino también los salarios rurales tenderán a bajar. En esta situación, es probable que a cualquier salario pagado por el PESP a los brigadistas, sea mayor o menor al salario rural, generarán incentivos de participación de una gran masa de pobladores. En cualquier caso, interesa explorar qué motivos inducen los brigadistas para aceptar el salario vigente y trabajar en el PESP Rural?. ¿Cómo va la agricultura y las otras actividades rurales en los ámbitos de intervención del PESP Rural?. ¿Si bien la agricultura puede estar pagando un salario mayor (o menor), por qué prefieren trabajar en el PESP Rural?. 13. ¿Qué mecanismos de selección individual o comunal se vienen utilizando para garantizar

que los Jefes de Hogar más pobres participen en el PESP Rural?. Si bien no es propósito del PESP Rural, implementar ningún tipo de control previo que puedan generar discriminación o exclusión de Jefes de Hogar pobres, es importante saber cuáles son las reglas que imperan para elegir finalmente a los que serán brigadistas del PESP?. El programa ha instituido normas de elección de proyectos a financiar (obras) con participación local, llamadas “mesas de concertación” en las que participan las autoridades locales y organizaciones de base de la localidad. De acuerdo a las normas vigentes, la elección de brigadistas sólo señala como requisitos ser Jefes de Hogar y estar dispuestos a recibir el salario vigente. ¿Cómo se decide en el ámbito local la selección de brigadistas, en una situación donde hay más postulantes que plazas de brigadistas para contratar?. Algunas comunidades han preferido dar participación a toda la población bajo un sistema de rotaciones. En el ámbito de intervención de vuestra zonal y bajo vuestra perspectiva, la comunidad realiza alguna depuración de postulantes a favor de los más pobres o todos tienen la misma oportunidad?. ¿Todos los postulantes son pobres?. 14. Cuáles son los cambios observados en la contratación y el salario en el ámbito rural luego

de la implementación del PESP Rural. Esto tiene mucho que ver con las diferencias entre el salario que paga el PESP Rural y el salario rural vigente y la disponibilidad de mano de obra como brigadistas o como peones rurales. En vuestra opinión ha ocurrido algún tipo de desplazamiento de la mano de obra desde las actividades regulares (como la agricultura) del sector rural hacia las actividades del PESP Rural, es gente que, si bien está ocupada en alguna actividad marginal y prefiere aprovechar la oportunidad que le da el PESP Rural. ¿Se ha observado algún alza del salario rural como consecuencia de la presencia del PESP Rural?. Para aquellas localidades donde simultáneamente vienen operando o han operado los proyectos regulares de FONCODES y el PESP Rural, ¿ha ocurrido algún problema para la contratación de peones o brigadistas a los salarios y beneficios vigentes (dominical y otros beneficios) en ambos programas ?. 15. ¿Cuál podría ser el impacto del una eventual reducción de los salarios pagados a los

brigadistas del PESP Rural?. Se pide explorar posibles respuestas a tres niveles:

A nivel individual (del brigadistas): Dado que el presupuesto es limitado, para dar mayor cobertura de brigadistas se plantea la posibilidad de reducir los salarios recibidos indivvidualmente


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor xi

• ¿cuál podría ser su reacción de decidir trabajar, habría incentivos de los más pobres a participar en el programa o preferirán sus tareas habituales?.

• ¿Si deciden trabajar cuál será el esfuerzo dedicado a sus tareas (productividad), del tiempo dedicado a las brigadas (disciplina)?,

• Si en vez de reducir el salario, se creara un “fondo comunal para diversos fines”, cómo reaccionaría, decide trabajar o no?, etc.

A nivel comunal o social:

• ¿Cómo puede reaccionar la comunidad o pobladores de la localidad donde se vienen

desarrollando los proyectos y se contratan brigadistas?. • ¿Cómo creen que cambiaría su valoración con respecto a los proyectos desarrollados por

el PESP Rural?. A nivel político:

Tomando en cuenta la opinión de líderes y fuerzas regionales con respecto al PESP Rural.

• ¿Cómo podrían reaccionar la opinión pública regional ante una reducción del salario?. • ¿Cómo observa la viabilidad de implementar efectivamente tal reducción de salarios?.

16. ¿Qué otras medidas administrativas, de bajo costo de control a nivel de decisión local, se

podrían implementar para mejorar los logros de focalización, evitar las filtraciones, o garantizar que los pobladores no pobres participen en el PESP Rural?.

Si bien la idea no es que FONCODES desarrolle instrumentos de control, porque ello implica costos de monitoreo, ¿cree usted se puede mejorar algunas normas o “reglas para la contratación de brigadistas” que no impliquen un costo institucional, pero que si sea fácilmente monotorizado por las mismas “mesas de concertación” o la comunidad?. El propósito es maximizar la participación de los más pobres (minimizar la exclusión u omisión) y minimizar la participación de pobladores no pobres. Metodología de los Talleres de Focalización Con el propósito obtener la lista de posibles respuesta es preciso seguir alguna metodología que sintetice el trabajo del equipo: Nùmero de integrantes del Taller: no menos de 4 personas y no màs de siete.

Sacar lista de participantes (nombre y cargo o función) Tiempo de duración: alrededor de 2 horas. Materiales necesario: Pizarra, plumones, hojas Modalidad de Intervención: El facilitador (representante FONCODES central),

Primero, lee las 7 preguntas de enfoque (solamente las preguntas, no los argumentos adicionales) con el propósito que todos los participantes estén enterados de todas las preguntas que se van a discutir. Segundo, leer y discutir pregunta por pregunta incluyendo los argumentos adicionales dados en la presente guía). El facilitador, primero, toma nota de todas las intervenciones, y


xii

segundo resume al grupo las respuestas encontradas a la pregunta. El facilitador debe poner a discusión otras preguntas críticas que formule el grupo, luego de la séptima pregunta.

Acta del Grupo: El facilitador, prepara el acta con las respuestas a todas las

respuesta del grupo en la Oficina Zonal Respectiva.


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor xiii

Anexo 7:

Guía para el Desarrollo de Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleos Ejecutores y Autoridades

Locales.


xiv


SOCIAL

FONCODES

ANEXO 7

GUIA PARA EL DESARROLLO DE GRUPOS DE ENFOQUE CON BRIGADISTAS, NUCLEOS EJECUTORES Y AUTORIDADES LOCALES


Julio 2002


Econ. Juan Pichihua Serna, M.A., Consultor xv

GUIA PARA EL DESARROLLO DE GRUPOS DE ENFOQUE CON BRIGADISTAS, NÚCLEOS EJECUTORES Y AUTORIDADES LOCALES


I. Participantes Grupo reducido de brigadistas que han participado o participan los Grupos de Mantenimiento del Programa “A Trabajar Rural”, responsables de los Núcleos Ejecutores y Autoridades Locales (miembros de la Municipalidad Distrital y Comunal) en la Oficinas Zonales de Tarapoto, Iquitos, Cusco, Huancayo y Piura. II. Objetivo del Focus Group: Evaluar de manera cualitativa los alcances de los Salarios Pagados a los Brigadistas en dos sentidos: 3. El salario como instrumento de autofocalización a favor de los más pobres. ¿Es el programa de interés fundamentalmente de los sectores más pobres del área rural o también interesa a los menos pobres?, ¿cúales son las tendencias observadas en la participación de la comunidad con respecto a la focalización y la filtración de no pobres?. 4. El salario como una señal en el mercado laboral rural. El PESP Rural, ¿compite con el sector privado rural (básicamente las actividades agropecuarias)?, ¿ha distorsionado los salarios de las actividades rurales, los ha elevado, los ha disminuido o no tiene efecto visible?. III. Preguntas de Enfoque: Alrededor de los objetivos del Focus Group se plantean una batería de preguntas a los participantes, los mismos que deben ofrecer, a la luz de su propia experiencia y conocimientos, las posibles respuestas (cualitativas) en los dos temas de interés, a las que se ha denominado preguntas “de enfoque”, tal como se detallan a continuación: 17. ¿Cómo se eligen las localidades donde se desarrollarán las obras del PESP Rural?. El Mapa de Pobreza de FONCODES se ha construido sobre la base del ingreso

promedio de los hogares a nivel de distrito. Para la Etapa I del PESP Rural se ha priorizado a un total de 532 distritos según la severidad de la pobreza en dichos distritos. Sin embargo, las obras o proyectos financiados por el PESP Rural se dan a nivel de localidades. Nos interesa conocer:

• ¿Cómo se ha llevado a cabo la priorización de las localidades donde viene

funcionando o ha funcionando el PESP Rural?. • ¿Cómo se informó a FONCODES tal decisión? • ¿Quiénes decidiéron que se trabaje en la comunidad?. ¿Quiénes participaron en

la decisión o en la priorización?. • ¿Cómo se eligió al núcleo ejecutor?. ¿Cómo participan las autoridades

locales/comunales y municipales?.


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18. A qué se dedicaba o cuáles eran las actividades de procedencia de los brigadistas antes

de participar en el programa? Difícilmente se va a recibir respuestas que el brigadista estaba desempleado,

probable que la mayoría de ellos era múltiple activo antes de empezar a trabajar en el PESP Rural. Sin embargo, es importante tener una idea de las actividades predominantes en cada ámbito de intervención, pues a partir de ello se podría tener una idea de qué actividades podrían verse afectadas con la implementación del PESP Rural en cada localidad.

19. Cuáles son las motivaciones o razones que llevan a los brigadistas a participar en el PESP

Rural. La situación del empleo rural está condicionada a dos factores, por un lado, el dinamismo de las actividades de producción de bienes y servicios predominantes en cada ámbito, y por otro lado, los usos y costumbres de los pobladores rurales. Una de las razones sin duda es el salario, pues, las otras actividades que le proveen de ingresos monetaria son también transitorias o con frecuencia irregular, como es el caso de la agricultura o cualquier otro pequeño negocio. • Por qué los pobladores deciden participar en el PESP Rural. ¿El salario pagado por el PESP

Rural es mayor, igual o menor a lo que paga el paga la agricultura?. ¿Cuánto se le paga normalmente a un peón en la chacra (con comida y sin comida)?. La comida incluye a toda la familia o es sólo para el peón.

• ¿Si bien la agricultura puede estar pagando un salario mayor (o menor), por qué prefieren trabajar en el PESP Rural?.

• ¿Por cuánto tiempo normalmente son contratados para realizar tareas agrícolas?. • ¿Hay alguna motivación de trabajar con respecto a mejorar la infraestructura comunal?. • ¿Creen ustedes que al salario que paga el PESP Rural ha hecho que otras personas que tienen

otros trabajos también quieran participar en el programa?. • ¿Cómo va la agricultura y las otras actividades rurales en los ámbitos de intervención del PESP

Rural, durante el último año ha mejorado, está igual o se viene empeorando?. 20. ¿Cómo han sido seleccionados los brigadistas que participan en el PESP Rural?. Para el PESP Rural es muy importante la participación local en la priorización de las obras y la contratación de brigadistas. El programa ha instituido normas de elección de proyectos a financiar (obras) con participación local, llamadas “mesas de concertación” en las que participan las autoridades locales y organizaciones de base de la localidad. De acuerdo a las normas vigentes, la elección de brigadistas sólo señala como requisitos ser Jefes de Hogar y estar dispuestos a recibir el salario vigente. Algunas comunidades han preferido dar participación a toda la población bajo un sistema de rotaciones, en ese sentido, interesa conocer: • ¿Cuáles con los mecanismos o procedimientos que se han utilizado en las

localidades para seleccionar a los brigadistas, en una situación donde hay más postulantes que plazas de brigadistas para contratar?.

• ¿En el ámbito de intervención de vuestra zonal y bajo vuestra perspectiva, la comunidad realiza alguna depuración de postulantes a favor de los más pobres o todos tienen la misma oportunidad?. ¿Todos los postulantes son pobres?.

• ¿Cuánto tiempo normalmente se contrata a los brigadistas del PESP Rural?.


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21. Cuáles son los cambios observados en la contratación y el salario en el ámbito rural luego

de la implementación del PESP Rural. Esto tiene mucho que ver con las diferencias entre el salario que paga el PESP Rural y el salario rural vigente y la disponibilidad de mano de obra como brigadistas o como peones rurales. • ¿En vuestra opinión ha ocurrido algún tipo de desplazamiento de la mano de obra desde las

actividades regulares (como la agricultura) del sector rural hacia las actividades del PESP Rural? • ¿Se ha observado algún alza del salario rural como consecuencia de la presencia del PESP

Rural?. • ¿Qué ocurre con los proyectos del PESP Rural en épocas de siembra, aporque y cosecha?. La

gente prefiere trabajar en el PESP Rural o se tiene que reprogramar las actividades del PESP. • ¿Si prefieren trabajar en su chacra, por qué razón no abandonan el PESP?. • ¿Si continúan trabajando como brigadistas, quiénes los reemplazan en sus actividades

agrícolas?. 22. ¿Cuál podría ser el impacto de la presencia del PESP Rural en las actividades comunales?. Las actividades comunales en el contexto rural tiene dos aristas, por un lado, en proyectos regulares de FONCODES, la localidad participa con trabajo comunal como contraparte al proyecto que se va a realizar. Por otro lado, con la presencia del PESP Rural los trabajos comunales que eran costumbres comunales pueden verse afectados pues con el PESP el trabajo es 100% remunerado. En ambos casos, la participación comunal podría verse afectada con la presencia del PESP Rural. A la luz de vuestra experiencia: • ¿Qué pasa el trabajo comunal (ayuda mutua) luego con la presencia del PESP Rural?. Se han

visto afectadas o no. Por qué?. • Para aquellas localidades donde simultáneamente vienen operando o han operado los proyectos

regulares de FONCODES y el PESP Rural, ¿ha ocurrido algún problema para que la comunidad aporte la parte del trabajo comunal?.

23. ¿Cuál podría ser el impacto del una eventual reducción de los salarios pagados a los

brigadistas del PESP Rural?. Se pide explorar posibles respuestas a tres niveles: A nivel individual (del brigadistas): • ¿Estarían dispuestos a recibir el menor salario?. • ¿Cuál podría ser su reacción de decidir trabajar, del esfuerzo dedicado, del tiempo dedicado a

trabajar las brigadas (horarios y disciplina-asistencia)?, etc. • ¿Quiénes podrían participar en esta situación?. ¿Mujeres, jóvenes?. A nivel Comunal: • ¿Cómo puede reaccionar la comunidad o localidad donde se vienen desarrollando los proyectos y

se contratan brigadistas?. • ¿Cómo valorarían los proyectos del PESP Rural en esta situación?. • ¿Qué otras posibles interpretaciones tendrían sobre la reducción del salario?. A nivel político: • ¿Cómo creen ustedes que reaccionarían ante una reducción del salario los líderes y fuerzas

políticas regionales con respecto al PESP Rural? • ¿Ustedes creen que sería viable la implementación de una reducción del salario del PESP

Rural?. Metodología de los Grupos de Enfoque Se propone tener dos grupos de enfoque en cada localidad. Uno con un grupo de brigadistas con quienes se discutiría las preguntas del 1 al 5. Otro grupo compuesto


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integrantes del núcleo ejecutor y autoridades locales-comunales con los que se discute las 6 preguntas. La metodología del taller es el siguiente: 1. Nùmero de integrantes del Grupo de Enfoque: no menos de 4 personas y no

màs de siete. Sacar lista de participantes (nombre y cargo o función) 2. Tiempo de duración: alrededor de 2 horas. 3. Modalidad de Intervención: El facilitador (representante FONCODES central),

Primero, leer el objetivo del grupo de enfoque y las preguntas de enfoque (solamente las preguntas, no los argumentos adicionales) con el propósito que todos los participantes estén enterados de todas las preguntas que se van a discutir. Segundo, leer y discutir pregunta por pregunta incluyendo los argumentos adicionales dados en la presente guía). El facilitador, primero, toma nota de todas las intervenciones, y segundo resume al grupo las respuestas encontradas a la pregunta. El facilitador debe poner a discusión otras preguntas críticas que formule el grupo, luego de la sexta pregunta.

4. Acta del Grupo: El facilitador, prepara el acta con las respuestas a todas las respuesta del grupo en la Oficina Zonal Respectiva.


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Anexo 8:

Resumen de los Talleres de Focalización con Funcionarios de las Oficinas Zonales


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ANEXO 8 Resumen de los Talleres de Focalización con Funcionarios de las Oficinas

Zonales

Preguntas de Enfoque Respuestas Recibidas

24. Los distritos priorizados según el Mapa de Pobreza de FONCODES han permitido focalizar el gasto hacia las localidades más pobres?

• El Mapa de Pobreza de FONCODES ha permitido priorizar los distritos, pero la no ha permitido la selección de localidades. Para ello se ha recurrido a las Asambleas Locales.

• El Mapa de Pobreza no ha incluido los distritos distritos que se han pauperizado en los últimos años, hay muy pocos casos de distritos que sido mal priorizados como pobres cuando no lo son.

25. A qué se dedicaban o cuál eran las actividades de procedencia de los brigadistas antes de participar en el programa?

• La mayoría de brigadistas son agricultores de autoconsumo, peones agrícolas y pobladores sin tierras.

• Son minifundistas y por lo tanto con una alta subocupación. • Debido al tamaño familiar existe una sobrecarga de gente por Ha. • En épocas de campaña agrícola se observa una fuerte deserción de brigadistas

que ha obligado a reprogramar actividades. • En épocas de cosecha en la sierra también abandonan al PESP, pues prefieren

sus chacras y el ayni.

26. Cuáles son las motivaciones o razones que llevan a los brigadistas a participar en el PESP Rural.

• La necesidad de tener un ingreso líquido, para comprar sus alimentos y vestidos. La gente sabe que el ingreso es temporal.

• Las cosechas de la agricultura han sido muy malas. • Los salarios normalmente eran de S/. 15 a 20 ahora están entre 8 y 10 soles (más

comida) al igual que el PESP. En la sierra sur entregan en efectivo 5 soles, pero además, coca, comida (para toda la familia), en jornadas de 5 a 6 horas.

• A medida que la obra se aleja de su comunidad la gente abandona el trabajo. • El salario es importante, pero también lo es la obra para la comunidad. Quieren

mejorar sus carreteras, aulas, etc. • Los que tienen tierras al comienzo querían participar, pero finalmente se quedaron

los que realmente necesitaban el empleo. • No hay muchas ofertas para trabajar, a pesar que los salarios de otros programas

son mayores. La CTAR paga entre 15 y 25 soles jornal día, pero se demoran 1 mes o más para pagar. La gente se siente descontenta.


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27. ¿Qué mecanismos de selección individual o comunal se vienen utilizando para garantizar que los Jefes de Hogar más pobres participen en el PESP Rural?.

• La asamblea general en la localidad determinaba los criterios de selección y establecía la lista de brigadistas y el sistema de rotaciones.

• Todos los pobladores que quieren trabajar participan, los que no aceptan el salario no participan.

• La selección de brigadistas es por sorteo y en algunos casos los depura. • El sistema de rotación es para que “todos” participen en el programa. • El sistema de rotaciones aumenta el costo de capacitación de brigadistas. Los

brigadistas trabajan de 3 semanas a 1 mes. • La rotación se observa incluso en los maestros de obras (50% ha permanecido los

6 meses y la otra mitad ha rotado). • Los criterios son, primero los más necesitados y luego el resto. Se excluye a los

que tienen trabajo (muy pocos porque en el área rural la pobreza es muy homogénea).

• Son elegibles los jefes de hogar, los hijos de padres mayores, madres abandonadas.

• Como las obras están lejos de sus casas tienen que pernoctar en las mismas obras.

• El Promotor del PESP Rural ha hecho asambleas locales para que los brigadistas interesados se inscriban y luego hacen el sorteo.

• Hay una autoselecciòn de la gente. Los pequeños negociantes ni siguiera han participado, pero, si se ha recibido pedidos de profesores para que los dejen trabajar en el PESP en sus vacaciones.

• Se ha establecido 1 representante por familia, jefe de hogar, viuda, madre soltera e hijos de padres ancianos.

• Si bien las obras son en una localidad, estas están lejos de las viviendas y muchos tienen que caminar largos trechos.

28. Cuáles son los cambios observados en la contratación y el salario en el ámbito rural luego de la implementación del PESP Rural.

• El PESP Rural ha servido para amortiguar la crisis de la agricultura, pero no se ha afectado las labores agrícolas porque la gente sabe que el empleo es temporal.

• No se ha observado rechazo al “aporte comunal” (trabajo no remunerado) que exige los proyectos regulares de FONCODES.

• Los salarios agrarios están a la baja, pero no por el PESP Rural, sino por la crisis de la agricultura, y a pesar de eso siguen siendo más altos que el salario del PESP Rural.

• La alta rotación de brigadistas (trabajan de 10 a 15 días) ha hecho que ellos mismos o sus familias continúen el trabajo en sus chacras sin afectar sus tareas en FONCODES.

• El ayni (ayuda mutua) de familia y amigos permite que el brigadista pueda ir al trabajo y no perder su “turno”.

• Todas las otras actividades que normalmente hacían los brigadistas se mantienen. • No se observa ningún cambio en el mercado laboral rural porque la magnitud de las

inversiones son pequeñas y por poco tiempo. • No causa distorsión en el mercado rural porque el PESP no es masivo que quite

trabajadores al resto de actividades • Hace varios años hacían mantenimiento de sus obras con trabajo comunal, pero fue

abandonado por la crisis. Ahora les pagan por hacer dichos trabajos. Pero, han aprendido que no deben abandonar el trabajo comunal.

• Si faltara presupuesto la gente entrega plata para que las obras se completen y la comunidad se beneficie de la obra.


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29. ¿Cuál podría ser el impacto del una eventual reducción de los salarios pagados a los brigadistas del PESP Rural?.

• La gente sabe que FONCODES paga 10 soles desde 1992. ya ha ocurrido reclamos para que suba a 15 soles.

• Si bajara el salario probablemente se afecte el rendimiento y la disciplina (no quieren cumplir horarios de trabajo), es probable que deserten a la primera oportunidad.

• Es probable que la comunidad no valore adecuadamente las obras y probablemente no hayan muchos participantes.

• Sería inviable implementarlo por la presión regional y local. Los líderes políticos regionales ya han criticado a FONCODES por “explotar” a los más pobres pues les paga “salarios de hambre”.

• Es probable que en algunos casos los campesinos pueden aceptar un salario menor, en especial si este fuera permanente o por un turno menor.

• Si el salario baja es probable que prefiera migrar temporalmente como siempre lo ha venido haciendo.

• Regionalmente, la imagen de FONCODES se vería afectada. • Hay mucha violencia y confrontación regional que lo haría inviable. • A nivel político, se está empezando un período electoral. Los candidatos a alcalde

pueden aprovechar esto para realizar protestas y mayor conflicto en la región. 30. ¿Qué otras

medidas administrativas, de bajo costo de control a nivel de decisión local, se podrían implementar para mejorar los logros de focalización, evitar las filtraciones, o garantizar que los pobladores no pobres participen en el PESP Rural?.

• FONCODES debería apoyar más a las “mesas de concertación” (asambleas ) locales capacitando y fijando más claramente las reglas para que sean solamente los pobres los que participen.

• Lo que se debe hacer es formalizar los esquemas locales como una norma para la contratación de brigadistas.

• Hay que darle más poder a la comunidad para que hagan sus propios controles.


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Anexo 9:

Resumen de los Grupos de Enfoque con Brigadistas, Núcleo Ejecutor y Autoridades Locales

Preguntas de

Enfoque Respuestas Recibidas

i. ¿Cómo se eligen las localidades donde se desarrollarán las obras del PESP Rural?

• La Minicipalidad, el promotor y el ingeniero se decidieron las obras y las localidades.

• En asamblea general se eligió al núcleo ejecutor. • La asamblea del pueblo decidió las obras que se priorizaban, pero FONCODES

indicó que era para obras de mantenimiento de caminos, centros educativos y drenaje y mantenimiento de canales auxiliares y reservorios de agua.

• FONCODES toma en cuenta los tiempos de lluvia, y las actividades de la chacra, para que no se crucen.

ii. A qué se dedicaban o cuál eran las actividades de procedencia de los brigadistas antes de participar en el programa?

• La mayoría de brigadistas son: • pequeños agricultores de autoconsumo, • peones agrícolas, • pobladores sin tierras, • pequeños negociantes, y • pequeños artesanos.

H. Cuáles son las motivaciones o razones que llevan a los brigadistas a participar en el PESP Rural.

• La agricultura ha sido muy mala este año. • No hay trabajo en el campo y hay una fuerte necesidad. • El salario de 10 soles es interesante. Necesitan efectivo para trabajar su chacra y

para comprar alimentos. A pesar que el salario en las chacras es mayor- • Aceptan el salario a pesar que muchas veces tienen que caminar hasta 2 horas

para llegar a las obras. • Consideran que las obras son de mucha utilidad para la comunidad. • A pesar que el salario es menor, saben que es seguro, por eso trabajan. El

Ministerio de Agricultura, la CTAR y las ONG’s demoran en pagar. I. ¿Qué

mecanismos de selección individual o comunal se vienen utilizando para garantizar que los Jefes de Hogar más pobres participen en el PESP Rural?.

• En asamblea comunal se sortea los cupos. Una persona elegida puede cambiar de turno con otro para no perder el cupo, o puede ceder su cupo a otro, aunque no se haya inscrito.

• Todos los pobladores que quieren trabajar participan aceptan el sistema de rotaciones.

• Los brigadistas son rotados cada 15 días, en muy pocos casos llagan a 1 mes en dos o más obras en la localidad, luego de rotación. Los jefes de brigada si se mantienen hasta 3 meses.

• Como las obras están lejos de sus casas tienen que pernoctar toda la semana en las mismas obras.

• Primero todos los que estaban interesados se inscribieron. Uno por familia, por cada vez (sorteo). Pero, pueden rotar hasta que participen todos.


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J. Cuáles son los cambios observados en la contratación y el salario en el ámbito rural luego de la implementación del PESP Rural.

• Los salarios están bajando, por la crisis. • No se observa cambios ni en el empleo son trabajos temporales y cortos. • La gente no abandona su chacra porque el trabajo es temporal pero aprovecha su

turno en la rotación. Cuando necesitan trabajar la chacra los amigos y parientes hacen Ayni, para que el brigadista no pierda el cupo.

K. ¿Cuál podría ser el impacto de la presencia del PESP Rural en las actividades comunales?.

• Las faenas comunales fueron dejadas hace algún tiempo pero se están volviendo a retomarEl PESP Rural ha permitido a los más pobres salir adelante, pues la agricultura está muy mal.

• Agradecen a FONCODES por el PESP Rural, la pequeña agricultura no les alcanza para vivir, tienen que trabajar como peones en otras chacras o migrar.

L. ¿Cuál podría ser el impacto del una eventual reducción de los salarios pagados a los brigadistas del PESP Rural?.

• Es difícil saber lo que van a hacer, necesitan trabajar y plata para cubrir necesidades, pero, la comunidad puede no aceptar

• Pueden trabajar como brigadistas por un salario menor a 10 soles si la jornada de trabajo se reduce.

• La comunidad, puede mal interpretar esta situación, la gente tiende a pensar que hay malos manejos, dudarían de la honestidad y transparencia de los funcionarios y núcleos ejecutores.

• Si baja el salario creen que mucha gente abandonaría el trabajo. Al contrario creen que el salario de 10 soles es muy bajo y reclaman un mayor salario.


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EVALUACIÓN DEL SALARIO PAGADO A BRIGADISTAS DEL PESP … · 2016. 9. 26. · ministerio de economia y finanzas (mef) fondo nacional de compesancion y desarrollo social (foncodes)