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SERIE 3- 2016 Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015 Municipio: Morelia, Michoacán

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SERIE 3- 2016

Evaluación específica del

destino y uso de los

recursos del FISM del

ejercicio fiscal 2015

Municipio: Morelia,

Michoacán

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Nombre de la evaluación:

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Fecha de inicio de la evaluación:

16 mayo 2016

Fecha de término de la evaluación:

Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:

Tesorería Municipal

Titular de la Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:

M.I. Alberto Gabriel Guzmán Díaz

Principales colaboradores:

T.P. Rosalba Lagunas Moreno

Gustavo Valdés López

Instancia evaluadora:

Tecnología Social para el Desarrollo SA de CV.

Coordinador de la evaluación:

Víctor Manuel Fajardo Correa

Principales colaboradores:

Lorena Gutiérrez Ugalde

José Miguel Yáñez Reyes

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Índice Introducción ........................................................................................................................................ 4

1.1. Creación de los Lineamientos generales para la operación del Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). ....................................................... 11

1.2. Lineamientos del FAIS y ajustes (2014-2015) ......................................................... 12

1.3. Efectos para el uso de los recursos a partir a la modificación de los

lineamientos del FAIS 2015 .................................................................................................... 18

2.1. Contexto sociodemográfico ........................................................................................ 24

2.2. La medición de la pobreza ........................................................................................... 28

2.2.1. Definición de pobreza y metodología para medirla ................................. 28

2.2.2. Situación de la pobreza multidimensional en Morelia .............................. 33

2.3. Rezago social ................................................................................................................... 35

2.3.1. Definición de rezago social y metodología para medirlo ....................... 36

2.3.2. Situación del rezago social en el municipio de Morelia ........................... 38

2.4 Principales carencias en viviendas ubicadas en localidades prioritarias. . 48

2.4.1 Carencias de la población en ZAP Urbana .................................................... 48

3. Metodología a emplear ............................................................................................................... 59

3.1. Destino territorial de la inversión .................................................................................. 59

3.2 Inversión según orientación (uso) a tipos de proyectos prioritarios (obras) .... 69

4. Análisis de los resultados .............................................................................................................. 75

4.1. Descripción de la inversión del FISM ........................................................................... 75

4.2. Sobre el destino ................................................................................................................ 79

4.3. Sobre el uso ........................................................................................................................ 82

4.4. Estimación del impacto en la reducción de carencias sociales....................... 86

5. Análisis FODA y Recomendaciones ............................................................................................... 90

5.1. Análisis interno ................................................................................................................... 90

5.2. Análisis externo .................................................................................................................. 93

6. Conclusiones.................................................................................................................................. 95

Bibliografía ........................................................................................................................................ 96

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Introducción

La evaluación de los fondos y sus resultados forma parte del Sistema de

Evaluación del Desempeño (SED), así como del programa de mejoramiento

de la gestión y se articula sistemáticamente con la planeación y el proceso

presupuestario.

Así, para evaluar el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) 2015, el

municipio de Morelia, conforme a lo establecido en el numeral décimo sexto

de los “Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas

Federales de la Administración Pública Federal”, consideró en su Programa

Anual de Evaluaciones (PAE) 2016 el desarrollo de una evaluación

específica del destino y uso de los recursos del fondo conforme a lo

señalado en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que

establece que:

“Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones

para la Infraestructura Social reciban las entidades, los municipios y las

demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al

financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que

beneficien directamente a población en pobreza extrema,

localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo

previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de

atención prioritaria” (DOF, 2014: 30).

Asimismo, dicho ejercicio se realizará considerando los Lineamientos

Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la

Infraestructura Social, particularmente en su título segundo, numeral 2.1, que

especifica la población objetivo, y el inciso B, del apartado 2.3, que hace

referencia a la localización geográfica (DOF, 2015: 4-5).

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Esta evaluación contempla los siguientes objetivos:

Objetivo general:

Determinar si la orientación de los recursos del fondo hacia los destinos y usos

responde a lo previsto en las disposiciones normativas aplicables.

Objetivos específicos:

► Evaluar si la inversión de los recursos está orientada a atender las

carencias sociales.

► Evaluar si con ello se estima que se contribuye a los objetivos

estratégicos de la política pública en materia de reducción de

algunos aspectos de la pobreza multidimensional.

► Evaluar si el recurso se invirtió en áreas correctamente focalizadas.

► Medir la mejora en el destino de la inversión pública hacia la pobreza

multidimensional.

► Estimar la disminución de las vulnerabilidades sociales.

El presente documento expone la evaluación específica del destino y uso

de los recursos del FISM ejercidos para el año fiscal 2015; es decir, evalúa la

“pertinencia y eficacia” de las políticas públicas implementadas en el

municipio de Morelia en materia de reducción de la pobreza. Así, la

evaluación de destino identifica si las obras realizadas se focalizaron hacia

las localidades donde habitan las personas más afectadas por la pobreza,

y la evaluación de uso identifica si el tipo de obras están dirigidas a disminuir

las carencias sociales que son factor de la pobreza.

El documento se compone de seis capítulos. El primer capítulo, La evolución

del FISM y el combate a la pobreza y rezago social, contextualiza

históricamente los cambios que ha tenido la normatividad que lo regula, así

como los cambios sustantivos que se han dado en la forma de operarlo. El

segundo, Situación de la pobreza y rezago social en el municipio de Morelia,

describe la situación en estos dos aspectos en el municipio. Posteriormente,

se describen los principios metodológicos empleados.

El capítulo 4 consta de cuatro epígrafes en los que se presentan los

principales resultados:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

I. Presupuesto del FISM y obras realizadas describe el monto del FISM y las

obras en las que fue utilizado.

II. Sobre el destino determina si las obras se realizaron en localidades

prioritarias.

III. Sobre los usos determina si las obras inciden de forma directa o

complementaria sobre la pobreza multidimensional.

IV. La orientación del FISM para incidir en los factores de la pobreza

multidimensional demuestra la mejor focalización de las políticas públicas

para combatir la pobreza como resultado de los nuevos lineamientos

emitidos por SEDESOL y estima el impacto de las obras realizadas en la

reducción de la masa de carencias sociales de los habitantes del municipio

de Morelia.

En el capítulo 5 se presenta el Análisis FODA del FISM. Finalmente, en el

capítulo 6, se describen las principales Conclusiones y se emiten

Recomendaciones orientadas a mejorar el ejercicio del fondo.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La evolución del FISM, el combate a la

pobreza y el rezago social

Capítulo I.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

En una evaluación específica como ésta es importante tener una visión

histórica del proceso de evolución del fondo y sus fines con relación al

financiamiento de obra pública. En este caso particular, es fundamental

comprender que se trata de un fondo normativamente muy acotado en su

intención de combatir la pobreza y que exige alto grado de pertinencia en

su operación.

A continuación, se presenta un resumen para contextualizar el momento

específico en que se realiza esta evaluación y sus nexos con la evolución de

las estructuras presupuestales.

Antes de 1990 los gobiernos municipales no recibían recursos de la

federación para aplicarlos en obras y acciones sociales bajo la modalidad

de transferencias condicionadas. Sus finanzas dependían

fundamentalmente de las participaciones fiscales, ya que sus ingresos

propios eran sumamente reducidos.

Entre 1990 y 1997, los municipios del país recibieron recursos de la federación

para el financiamiento de infraestructura social y servicios básicos para los

grupos en pobreza extrema. Los mecanismos programáticos utilizados para

realizar esas transferencias tuvieron un espíritu compensatorio, a saber: de

1990 a 1994, Fondos Municipales de Solidaridad; de 1994 a 1995, Fondo de

Solidaridad Municipal; y de 1996 a 1997, Fondo de Desarrollo Social

Municipal.1

A fines de 1997, el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados una

iniciativa para modificar la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante la

incorporación del Capítulo V, con la cual se constituirían las Aportaciones

Federales para Entidades Federativas y Municipios. La iniciativa consideraba

la creación original de 3 fondos: el Fondo de Aportaciones para la

Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de Aportaciones para los

Servicios de Salud (FASSA), y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura

Social Municipal (FAISM). La Cámara de Diputados determinó que se

adicionaran tres fondos de aportaciones más: el de Infraestructura Social

Estatal (FAISE), que junto con el FAISM integraría el Fondo de Aportaciones

para la Infraestructura Social (FAIS); otro para el Fortalecimiento de los

Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal

1 Iniciativa que reforma, deroga y adiciona diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal, abril de 2013.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

(FORTAMUN – DF); y el de Aportaciones Múltiples (FAM) para transferir

principalmente recursos a los DIF, ya descentralizados a nivel estatal, y a la

educación.

Así, desde la década de los noventa, México ha estado inmerso en un

proceso de descentralización de la acción pública “en apoyo a la

redistribución de funciones, de decisión y de operación de las políticas

públicas para acercarlas a la población que se beneficia de ellas”

(CONEVAL, 2010: 6).

Este proceso se profundizó a partir de la reforma a la Ley de Coordinación

Fiscal en 1997 con la creación del Ramo 33, formado con recursos de los

Ramos 26 (Combate a la Pobreza), 25 (Educación), 02 (Partida del

Presidente), 29 (Saneamiento Financiero), 04 (Seguridad Pública) y 06

(Coordinación Hacendaria).

En el contexto de esta nueva política se transfirieron recursos federalizados

a los estados y municipios para la atención de responsabilidades de

desarrollo social principalmente.

La nueva figura jurídica del ramo 33 comenzó un nuevo discurso político,

resaltaba la importancia del nacimiento del “auténtico federalismo” que

mejoraría, entre otras cosas, la comunicación entre los ciudadanos y sus

autoridades locales. La innovación más importante de la creación del ramo

33 en el marco formal del gasto público fue el establecimiento de reglas fijas

para asignar los recursos y la distribución geográfica de los mismos desde el

momento de su aprobación presupuestal.

Así, el nuevo ramo 33 pasó de ser un tema preponderante del poder

ejecutivo a uno donde la toma de decisiones se abrió al poder legislativo,

pero sin contar con un manual único de operación. Esta característica

permitió una mayor autonomía en la gestión de los recursos que reciben las

entidades federativas y, a su vez, posibilitó que el manejo de dichos recursos

a nivel estatal y local fuera diverso y en ocasiones poco transparente.2

2 Sour Laura & Ortega Jorge. (2008). Marco institucional formal del FAIS y del FAFM en México. En: Documentos de Trabajo División de Administración Pública, número 210.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Figura 1. Evolución de los Fondos que conforman el Fondo de Aportaciones

Entidades Federativas y Municipios

(FAFEFM)

Fuente: Ortega, Jorge (2004). Diagnóstico jurídico y presupuestario del ramo 33: Una etapa en la evolución del

federalismo en México.

Con la creación del Ramo 33, dos de los cinco fondos que lo componían en

ese entonces estaban destinados expresamente a combatir el rezago social

y la pobreza extrema: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura

Social en su vertiente municipal (FISM) y el Fondo para el Fortalecimiento de

los Municipios y el Distrito Federal, siendo el primero el único que se distribuye

tomando en cuenta una metodología para le medición de la pobreza.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

1.1. Creación de los Lineamientos3 generales para la operación del Fondo

de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).

El 14 de febrero de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación

los primeros Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social, donde se detallan los principios,

ámbito de aplicación, uso, población objetivo y tipos de proyectos bajo los

que deberá regirse la operación del fondo, así como las obligaciones de

cada dependencia involucrada y los procedimientos de seguimiento y

evaluación.

De conformidad con el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, los

recursos que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura

Social —que contiene a los fondos de carácter estatal (FISE) y los de

carácter municipal (FISM)— reciban las entidades, los municipios y las

demarcaciones territoriales se destinarán exclusivamente al financiamiento

de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien

directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy

alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de

Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria (ZAP).

Asimismo, las obras y acciones que se realicen con los recursos del fondo a

los que se refiere dicho artículo deberán orientarse de manera preferente a

partir del Informe Anual de la Situación de Pobreza y Rezago Social de las

entidades y sus respectivos municipios o demarcaciones territoriales que

realice la Secretaría de Desarrollo Social.

Según el artículo 33, los rubros de inversión previstos para el FISM son: agua

potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanización municipal;

electrificación rural y de colonias pobres; infraestructura básica de salud;

infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda, caminos

rurales e infraestructura productiva rural.

3 Según la Guía para emitir documentos normativos, Lineamiento se define como el instrumento por el que se determinan términos, límites y características que deben observarse para actividades o procesos del sector público. Sirve para describir las etapas, fases y pautas necesarias para desarrollar una actividad o acción y se emiten cuando se requiere particularizar o detallar acciones, sea que deriven de un ordenamiento de mayor jerarquía o se estimen necesarias para la gestión gubernamental. Secretaría de la Función Pública, tercera Edición, 2011.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La creación de los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social es un hito dentro de los esfuerzos

de la Federación por elaborar una legislación completa y precisa para la

correcta y adecuada operación de los fondos que componen las

aportaciones a entidades federativas y municipios. La ausencia de tal

normatividad, antes de 2014, provocó graves problemas en la ejecución de

las obras y propició divergencias entre los distintos niveles de gobierno en la

interpretación de la Ley; pero, sobre todo, dificultó el cumplimiento de los

objetivos para los cuales fueron creados los fondos, disminuyendo el

impacto que se busca en el abatimiento de la pobreza extrema, y

desalentando incluso, la realización de proyectos y obras de escala regional

sustantiva para el desarrollo integral del país. En consecuencia, la

organización normativa de la que hablamos aquí no se trata solamente de

un asunto de finanzas públicas estatales o municipales, sino de un aspecto

eminentemente social y político.

El caso del FAIS y, por ende, del FISM ha pasado de estar referenciado sólo

en los artículos 32 al 35 de la LCF y en algunos lineamientos generales para

todo el Ramo 33, a tener una normatividad detallada y específica: unos

Lineamientos generales con cinco títulos y 4 anexos que desarrollan

instrumentos específicos para que los entes involucrados en la operación de

estos recursos sean capaces de orientar con mayor asertividad la inversión

para combatir la pobreza.

1.2. Lineamientos del FAIS y ajustes (2014-2015)

En 2014 los lineamientos para la operación del FAIS sufrieron una

modificación que afectó elementos muy precisos en cuanto al destino de

los recursos.

El 13 de mayo de 2014 se publicó una modificación que explicitaba algunos

temas, como los referentes a la utilización de los recursos, a la realización,

clasificación, revisión y seguimiento de los proyectos, y a las

responsabilidades de las entidades y municipios.

Y, para los fines de esta evaluación, es relevante señalar que en marzo de

2015 hubo cambios en los citados lineamientos.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Es interesante observar el dinamismo en los cambios de estos lineamientos,

ya que, desde nuestro ángulo de observación, manifiestan un esfuerzo por

acotar con la mayor precisión posible el uso de los recursos de este Fondo.

De tal modo que estos cambios, más que señalar innovaciones legales, son

ajustes de precisión que sugieren un seguimiento puntual por parte de las

autoridades responsables del funcionamiento del FAIS. Es interesante

destacar que, al día de hoy, es posible empezar a dimensionar el impacto

que estos cambios normativos han tenido sobre la mejor focalización de la

inversión de recursos del FAIS.

Este año se modificaron18 numerales y se adicionaron 9.

A continuación, se detallarán algunos cambios introducidos en marzo de

2015 a la versión de los lineamientos del FAIS.

Los cambios que nos interesa destacar son los referidos sobre todo a la

focalización del Fondo. En el numeral 2.2 se introduce el criterio de la

utilización del informe anual —documento en el que se informa sobre la

situación de pobreza y rezago social de las entidades, municipios y DTDF

que realice la Secretaría de Desarrollo Social y que deberá publicarse en el

Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de enero del

ejercicio fiscal correspondiente— y obliga a que los gobiernos locales lo

tomen como referencia de planeación y focalización sociodemográfica y

territorial. En este mismo numeral se precisa que para obras relacionadas a

proyectos de electrificación se deberán coordinar con la Comisión Federal

de Electricidad (CFE) y se podrán atender las áreas ubicadas dentro de los

polígonos detectados en la Política Pública para la Prevención Social de la

Violencia y de la Delincuencia.4

En el numeral 2.3, inciso B, apartado II se precisan criterios para el destino de

los recursos en municipios que, como Morelia, cuenta sólo con ZAP urbanas:

4 La inclusión de esta política se puede comprender porque se trata de una política de prevención social que tiene un enfoque articulado y transversal que, como tal, se sustenta en diversas políticas sociales de los tres órdenes de gobierno. Así, la idea de la prevención social propone en el fondo generar políticas de corte redistributivo y compensatorias que buscan abatir desigualdades e inequidades sociales. Cfr. LINEAMIENTOS de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

“Si el municipio o DTDF tiene ZAP urbanas, deberá invertir en éstas

por lo menos un porcentaje de los recursos del FISMDF igual al

PIZU”5 (DOF, 2015d: 4).

Esta modificación implica cambios en las fórmulas de cálculo del PIZU que

serán presentadas en el apartado 3 de este documento.

Vale la pena destacar que los lineamientos para los fondos destinados a

infraestructura social agrupados en el FAIS precisan con mucho detalle el

uso y destino de los recursos. De hecho, es uno de los pocos fondos que

proporcionan criterios tan puntuales que exige a los ejecutores de la política

pública, en todos sus niveles, habilidades de planeación y manejo de

criterios normativos e instrumentos técnicos que les permitan aterrizar en

acciones el ejercicio de dichos recursos.6

Durante el año fiscal que se está evaluando existen dos asuntos que tendrán

implicaciones observables en la focalización territorial:

Primero, en el apartado 2.3 de los lineamientos se establece que:

En los casos en los que el municipio o DTDF no pueda cumplir con el

porcentaje de los recursos que derive del criterio II del direccionamiento

antes señalado, deberá documentarse conforme a lo siguiente:

► En el caso de que la ZAP no esté habitada se deberá recabar

evidencia fotográfica y documentación que permita georreferenciar

esas zonas. La población asociada a esa ZAP según el Censo 2010,

deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula (DOF,

2015)

► En el caso de que en la ZAP no haya carencia a atender, el municipio

o DTDF deberá censar esa ZAP con el Cuestionario de Carencias

Sociales del FAIS, que la SEDESOL publicará en su Normateca Interna.

5 La explicación del indicador Porcentaje de inversión en las ZAP urbanas del municipio i (PIZU) se realiza en el capítulo metodológico. 6 De hecho, en el apartado 3.3.1 de estos mismos lineamientos se precisa “I. Dar capacitación a las Delegaciones de la SEDESOL y a los gobiernos locales sobre la operación del FAIS, con el fin de que los proyectos que se realicen con los recursos FAIS incidan en los indicadores de carencias sociales y de rezago social identificados en el Informe Anual, conforme al Catálogo del FAIS.”

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

► La población asociada a esa ZAP deberá descontarse del numerador

establecido en la fórmula.

Este criterio ayuda a precisar el destino de los recursos al corregir un desfase

importante existente entre los datos estadísticos usados para la planeación

(basados en el censo 2010 de INEGI) y la dinámica poblacional cambiante

en los municipios.7 Al establecer un mecanismo de actualización de la

información sociodemográfica se resuelve ese desfase, lo que es un cambio

muy positivo.

En segundo lugar, en el mismo numeral se plantea que:

► En el caso de que la normativa federal o estatal impida la inversión

en la ZAP, o en parte de la ZAP, deberá de presentar la

documentación técnico-jurídica que lo soporte, avalado por una

Institución de Educación Superior del estado. La población

asociada a esa ZAP, según el Censo 2010, deberá descontarse del

numerador establecido en la fórmula.

Este criterio de ajuste puede resultar riesgoso porque implica un

impedimento normativo para atender a un número variable de personas

que pueden estar en situación de pobreza pero que, por problemas de

incerteza jurídica de propiedad, por ejemplo, pueden quedar excluidos de

los apoyos; si la normativa planteara estrategias alternativas que no

implicaran exclusión (como un programa de regularización de la

propiedad) esas personas podrían acceder a los apoyos.

Valgan estos casos para ilustrar la manera en que los cambios normativos

pueden ayudar a corregir sesgos (caso de las mediciones de población),

pero también pueden generar riesgos de exclusión de población. Es

importante observar esto en las diversas realidades de los municipios del país

para aportar al proceso de perfeccionamiento de los Lineamientos.

Otro cambio importante en los lineamientos tiene que ver con la

identificación de la población beneficiaria, en el numeral III se plantea que:

7 . Que más allá de la dinámica demográfica inercial, pueden estar relacionadas a movimientos migratorios, conflictos sociopolíticos o de violencia, desastres naturales, entre otras causas.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

“Para la identificación de la población en pobreza extrema, los

gobiernos locales deberán hacer uso de los Criterios de

Acreditación de Beneficio a Población en Pobreza Extrema, que la

SEDESOL publicará en su Normateca Interna. La SEDESOL, a través

de sus Delegaciones brindará asesoría técnica para su uso, llenado

y captura en la MIDS.8 Una vez que los gobiernos locales recolecten

la información del instrumento, ésta será analizada por la SEDESOL

a través de los medios definidos por esta última, para su evaluación

y determinación de los hogares y personas en pobreza extrema”.

Más allá de las especificaciones técnicas de focalización de la población,

nos interesa destacar el hecho de que las modificaciones de 2015, en este

punto, detallan los mecanismos de definición de la población objetivo a la

que deberá destinarse la inversión de estos recursos. Sin duda, estos cambios

permitirán solventar técnicamente la limitada transparencia en el uso de los

recursos que existía en 2008.

También en el terreno del uso de los recursos, cambian los porcentajes

permitidos de inversión, 70% a obras de incidencia directa y 30% a proyectos

complementarios y especiales, con algunas variaciones específicas muy

importantes, como es el caso de las obras en urbanización de calles

limitándolo a un máximo de 15%; en el numeral 2.4 se precisan las reglas para

justificar y dar seguimiento a los proyectos especiales de inversión.

Adicionalmente, se ajustan procedimientos administrativos y se asignan

responsabilidades de seguimiento a figuras jurídicas específicas de las

diferentes instancias involucradas en el manejo de estos Fondos.

No se debe perder de vista que con las modificaciones en las normas

presupuestales y en la regulación de su operación el FAIS —y sus Fondos

derivados— pretenden concretar las intenciones de política pública con

respecto al combate a la pobreza. Así, la intención de esta breve revisión

histórica pretende destacar los momentos más importantes en este esfuerzo

de operación de recursos públicos.

8 MIDS: Matriz de Inversión para el Desarrollo Social. Herramienta que la SEDESOL utilizará para identificar la incidencia de los proyectos que realicen las entidades, municipios y DTDF en los indicadores de situación de pobreza y rezago social que se señalan en el Informe Anual. ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, febrero de 2014.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Es muy importante señalar que gracias a la evolución en los lineamientos de

operación de este fondo se logró precisar de manera conceptual e

instrumental la medición de la pobreza como objetivo de las políticas de

desarrollo social. Por ello, es necesario comprender uno de sus conceptos

centrales: la pobreza multidimensional. En el siguiente apartado se

profundiza sobre el contenido de dicho concepto. Hay que destacar que

los municipios pueden precisar sus ámbitos de impacto en el combate a la

pobreza y en la promoción del desarrollo social a partir del concepto de

pobreza multidimensional y considerando los lineamientos ya citados.

A reserva de que más adelante se precisa el análisis, es necesario enfatizar

que las principales dimensiones de impacto sobre la pobreza en las cuales

los municipios tienen mayor capacidad de incidencia son las obras directas:

calidad de los espacios de vivienda y servicios básicos.

En las otras dimensiones, la capacidad de incidencia es menor debido a los

candados normativos para obras en otros rubros que impactan en

dimensiones de la pobreza tales como la educación y la salud. Así, en

materia de salud, por ejemplo, prácticamente todos los tipos de obra son

clasificados como “incidencia directa”, aunque condicionados a la toma

de acuerdos formales con los gobiernos estatales y federal para contar con

los recursos humanos y materiales (medicamentos, equipo, entre otros) antes

de autorizar la realización de obras de infraestructura en materia de salud.

Este candado, aunque parece limitativo, es sumamente relevante para que

la inversión en infraestructura de la salud se traduzca en beneficio de la

población, ya que, en general, la responsabilidad de otorgar los servicios de

salud es competencia estatal.

En materia de educación se dio una reclasificación de las obras,

colocándolas a la mayoría en la categoría de “Complementarias”, con

excepción de los comedores escolares, ello por ser tema de alimentación.

Además, también cuentan con los candados normativos similares a los del

rubro de salud.

En cuanto a la información para el acceso a la mejora de la alimentación,

prácticamente todos estos tipos de obras se clasificaron como de

“incidencia directa”, con reglas que garantizan la operación de dicha

infraestructura.

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18

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Más allá de los cambios de detalle, no está de más enfatizar que los ajustes

normativos han permitido mejorar el combate a la pobreza y que la

dinámica de ajustes en los Lineamientos del FAIS es una experiencia muy

importante para concretar los ideales del bien común, en este caso

enfocados en el combate a la pobreza, en una serie de instrumentos que

ayuden a que, en el terreno operativo, los objetivos de la política pública y

el uso de los recursos tengan mejores impactos sociales.

Se puede afirmar que los ajustes analizados se encaminan hacia el

mejoramiento del destino de los recursos al priorizar el combate a la

pobreza, anteriormente, estos fondos eran vistos por los municipios sólo

como apoyo para obras. Al día de hoy, en los Lineamientos del FAIS, las

obras son el medio para el combate a la pobreza y no la finalidad.

Lamentablemente, estas precisiones se realizan fundamentalmente para

ZAP urbanas y no abarca a todas las localidades con Rezago social.

1.3. Efectos para el uso de los recursos a partir a la modificación de los

lineamientos del FAIS 2015

El presente apartado describe los cambios en el uso de los instrumentos

esenciales para la operación del FAIS en dos dimensiones:

A. Para la focalización territorial, en la que se utiliza como instrumento

base el Informe Anual sobre la situación de la pobreza y rezago social,

publicado por SEDESOL.

B. Para la focalización en el uso hacia obras de incidencia en la pobreza,

en la que se utiliza el Catálogo único del FAIS, dos formatos para

proyectos especiales que se pueden ejecutar con recursos del

PRODIM y el Informe Anual sobre la situación de la pobreza y rezago

social.

A. Cambios en el instrumento para la focalización territorial.

El numeral “2.3. Proyectos del FAIS” de los nuevos lineamientos establece

que:

“Las entidades, los municipios y las DTDF, deberán realizar la

planeación, seguimiento y evaluación de los proyectos del FAIS del

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

ejercicio fiscal de que se trate, con base en el Informe Anual y el

Catálogo del FAIS…” (SEDESOL, 2014: 6).

En los nuevos lineamientos el Informe Anual, aparece en dos usos, como:

Instrumento de evaluación que debe usar la SEDESOL.

Base-insumo para la planeación, seguimiento y evaluación de los

proyectos del FAIS. En este sentido deben utilizarlos las entidades,

municipios y DTDF.

Las reglas del FAIS, para el ejercicio fiscal 2015, contienen los siguientes

cambios significativos en el uso del Informe Anual:

1. Establecer a los Gobiernos locales como principales usuarios del

Informe Anual, y establecer a éste como instrumento de planeación

para orientar el uso de los recursos.

2. Se incorpora la información de Rezago social a nivel de AGEB lo que

permite identificar, aún dentro de las localidades urbanas, las zonas o

colonias con mayor rezago social.

3. Especifica por grado de rezago social, el número de localidades,

población y porcentaje, desagregado para la ZAP urbanas y

localidades con los dos mayores grados de rezago social.

4. Incorpora información sobre carencias en inmuebles educativos e

informe sobre otros programas federales para que sean considerados

y complementen la inversión de los recursos y potencien los resultados.

Por estas modificaciones, SEDESOL establece el Informe Anual como

instrumento de planeación del uso de los recursos para mejorar la

focalización territorial de las obras y para procurar fondos de programas

federales complementarios al FAIS.

B. Cambios en los instrumentos para la focalización en el uso de los

recursos.

Como hemos mencionado, uno de los aspectos más importantes de la

normatividad del FAIS es “llevar a cabo la planeación, seguimiento y

evaluación de los proyectos que se realicen con (sus) recursos, con base en

los indicadores de carencias sociales y de rezago social identificados en el

Informe Anual y conforme al Catálogo del FAIS” (DOF, 2015).

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20

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Este catálogo único precisa los usos a los que se deben destinar los recursos

de este fondo y lo combina con el criterio sociodemográfico al definirlo

como un “listado de proyectos de infraestructura social básica que se

pueden llevar a cabo con recursos del FAIS, el cual permite identificar la

incidencia de éstos en los indicadores de carencias sociales que define el

CONEVAL para la medición multidimensional de la pobreza y el rezago

social”. (DOF, 2014a)

A continuación, con la finalidad de mostrar los saltos cualitativos que se han

tenido en materia de clasificación de obras, señalaremos los cambios más

significativos de un año respecto al otro.

El catálogo publicado en los lineamientos 2015 es más sintético. Desaparece

la columna “Contribución del proyecto en la pobreza (carencia social)”

donde se establece la dimensión social específica a la que el proyecto

puede impactar (calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos de la

vivienda, etc.). Permanece sólo el tipo de contribución a la pobreza

multidimensional (Directa y Complementaria). A nuestro parecer, se

disminuye la precisión del instrumento en ésta materia, ya que, si bien el

catálogo es específico en temas de contribución a la pobreza, se pierde un

tanto el impacto sobre las carencias sociales al realizar una clasificación

general del proyecto.

En cuanto a los tipos de proyectos por clasificación, se presentaron los

siguientes cambios:

Como ya se mencionó, en el rubro Educativo es donde ocurrió el cambio

más drástico, ya que todas las obras se clasificaron como de incidencia

complementaria. Destaca que el Informe anual introduce detalladamente

el tema de las carencias en infraestructura educativa, no obstante, con el

catálogo único de obras del FAIS se limita la inversión en este tema.

Contrario a lo anterior, en el rubro de salud, todas las obras se mantienen

clasificadas como de incidencia directa, sin embargo, el Informe Anual, en

este tema no detalla el nivel de carencia en este rubro. El cambio principal

es que se exige que la Secretaría de Salud apruebe previamente los

proyectos de infraestructura en su programa maestro y el gobierno local se

comprometa a proporcionar los recursos humanos, dicho cambio le da

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

mayor consistencia a la inversión en infraestructura de salud, con el fin de

que derive en un incremento real de acceso a los servicios de salud.

En materia de vivienda la focalización en la inversión se fortalece y se

incorporan tipos de obra para servicios básicos, permite, además, el uso de

tecnología sustentable (calentadores solares, electrificación no

convencional, entre otros).

Finalmente, para el caso de otros proyectos, destaca que, en el tema de

Agua y Saneamiento, se agrega el proyecto: “líneas de conducción”, que

permite brindar el servicio de agua potable y no solo redes de agua, el

proyecto se clasifica como de “incidencia directa. Otro cambio fue que en

todos los rubros de proyecto la infraestructura asociada al tema de “acceso

a la alimentación” se considera obra de incidencia directa (huertos

comunitarios, comedores escolares, etc.)

En síntesis, los cambios normativos que se observan en los Lineamientos

generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la

Infraestructura Social entre 2013 y el año en curso son expresión de un

esfuerzo importante por dar mayor asertividad al destino y uso de los

recursos de este Fondo y define de una manera muy cuidadosa el sentido

de combate a la pobreza.

Sin embargo, las reglas son limitativas en un municipio predominantemente

urbano, ya que la población presenta un fenómeno de dispersión más

agudo que en las zonas rurales. Por lo que los volúmenes de pobreza en el

municipio, en proporción solo alcanzan el 38%, pero en magnitud rebasa los

335 mil habitantes, que es 2.7 veces más grande que la población objetivo

delimitada por los lineamientos del FISM mediante el criterio de ZAP urbana

y dos mayores grados de rezago social para el año 2015.

Como se analiza en el capítulo metodológico, con respecto a las fórmulas,

hay muchas posibilidades de seguir afinando este instrumento de política

social para corregir errores e imprecisiones, pero el balance es positivo en

cuanto a que puede aportar experiencias para el diseño de instrumentos de

política pública que permitan hacer más eficiente el uso de los recursos

públicos y, en paralelo, mejorar las relaciones entre los estados y municipios

y la federación.

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22

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Situación de la pobreza y rezago social en el

municipio de Morelia.

Capítulo II.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en el capítulo II, artículo 14,

establece que “la Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando

menos, las siguientes vertientes:

I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la

alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y

capacitación;

II. Seguridad social y programas asistenciales;

III. Desarrollo regional;

IV. Infraestructura social básica, y

V. Fomento del sector social de la economía” (DOF, 2013a).

En el artículo 17 de la misma ley se establece que “los municipios serán los

principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de

desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto

emita el Ejecutivo Federal” (DOF, 2013a: 5).

Es decir, la LGDS establece la corresponsabilidad del gobierno federal y los

gobiernos estatales y municipales en el desarrollo de políticas públicas

orientadas al desarrollo social y la disminución de la pobreza; asimismo,

faculta a los municipios como ejecutores principales de las acciones y

recursos, los cual posibilita el cumplimiento de sus disposiciones.

De esta manera, para cumplir con tales objetivos, los lineamientos

establecen el Informe Anual como instrumento para orientar la planificación

de los recursos y mejorar la focalización de las obras:

“…los gobiernos locales deben incorporar a su plan de desarrollo estatal y

municipal o de las DTDF, la información contenida en el Informe Anual, el

cual permite identificar qué indicadores de situación de pobreza y rezago

social son prioritarios de atender para mejorar el bienestar de las

comunidades” (SEDESOL, 2015d: 4).

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Por ello, la evaluación del cumplimiento de los objetivos de política pública

en materia de uso y destino de los recursos del Fondo de Infraestructura

Social Municipal debe partir del análisis del contexto sociodemográfico en

el que se ejercen los recursos, destacando las características de pobreza y

rezago social del municipio de Morelia.

2.1. Contexto sociodemográfico

Conforme a los Principales Resultados por localidad del censo 2010 de INEGI,

del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010), Morelia cuenta con un total

de 290 localidades9. De las cuales 12 son urbanas que representan el 4.1%

del total de localidades, y el resto 278 (95.9%) son rurales. Cabe resaltar que

el 91% (664,484) de la población se encuentra concentrada en las

localidades urbanas, y el 9% restante en las rurales (64,795 habitantes).

Gráfica 1. Distribución de la población por ámbito de localidad, 2010.

9 http://www.inegi.org.mx/sistemas/consulta_resultados/iter2010.aspx

Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo

2010 de INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)

91%

9%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

12

278

Loca

lidad

es

urb

anas

Loca

lidad

es

rura

les

Porcentaje de concentración poblacional

Tota

l de

loca

lidad

po

r ám

bit

o

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25

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Como muestra la gráfica anterior, Morelia es un municipio

predominantemente urbano, ya que nueve de cada 10 personas habita en

este tipo de localidades.

En la siguiente gráfica se presenta la distribución de las localidades a partir

de su tamaño.

Gráfica 2. Distribución de las localidades del municipio según tamaño,

2010

Así, el 9% de la población que habita localidades rurales se concentra

principalmente en 241 localidades de 1 a 500 habitantes, que representan

el 82.5% del total de localidades del municipio, y en 39 localidades de 501 a

2499 habitantes, que representan el 13.4% del total.

En el siguiente cuadro se presentan algunas de las principales características

sociodemográficas establecidas en el informe anual sobre la situación de

pobreza y rezago social 2015, emitido por SEDESOL- CONEVAL.

12

131

110

2415

0

20

40

60

80

100

120

140

Urbana_mayor a

2,500 habitantes

de 1 a 50

habitantes

de 51 a 500

habitantes

de 501 a 1000

habitantes

de 1001 a 2,499

habitantes

Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo

2010 de INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)

4.1%

82.5%

13.4%

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26

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Figura 2. Principales características sociodemográficas del municipio, 2010

* Localidades con los dos mayores grados con rezago

Estado 257,061

Municipio 51,863

L2MRS* 377

ZAP urbanas 5,717

AGEB urbanas 48,738

Estado 4,351,037 1,066,630 4.0

Municipio 729,279 184, 601 3.8

L2MRS* 10,160 2,401 4.2

ZAP urbanas 111,656 25,062 4.4

AGEB urbanas 661,834 168,031 3.8

Estado 7.4 305,178 1,930,320

Municipio 10 21,923 267,281

L2MRS* 5 1,166 4,608

ZAP urbanas 7.4 5,195 49,539

AGEB urbanas 10.2 17,241 238,520

Población total Total de viviendas

particulares habitadas

Promedio de habitantes de

las viviendas particulares

habitadas

Grado promedio de

escolaridad de la población

de 15 años o más Población de 15 años o más

analfabeta

Población sin

Derechohabiencia a servicios

de salud

¿?

Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo 2010 de

INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)

Hogares con jefatura

femenina

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La población de Morelia, representa el 17% del total de población del

estado de Michoacán con 729,279 habitantes al año 2010, de los cuales el

52% de la población es femenina y el 48% restante masculina.

Con respecto a las viviendas particulares habitadas, representan el mismo

porcentaje que el de población con respecto al estado. De los hogares con

jefatura femenina uno de cada cinco se encuentra en el municipio, es decir,

el 20% del total del estado. Asimismo, del total de viviendas habitadas, solo

se puede invertir recursos del FISM según el criterio de ZAP y de los dos

mayores grados de rezago en 27,463 viviendas que representan el 14% del

total municipal.

La población económicamente activa representa el 36% del total de

población del municipio.

Por otra parte, una de cada 18 personas de 15 años o más analfabeta se

encuentra en el municipio, y uno de cada 21 se localizan en las localidades

con los dos mayores grados de rezago; con respecto al municipio

representan el 5.3%, en las ZAP urbanas el 1.7% a nivel estatal y el 23.7% en

el municipal.

Otro aspecto es la población sin derechohabiencia a los servicios de salud,

que en este caso el 14% de los casos presentes en el estado se concentran

en el municipio, es decir, uno de cada siete, y 0.24% en las localidades con

los dos mayores grados de rezago y 2.6% en las ZAP urbanas.

En materia de salud se tiene que de las 1,194 unidades médicas con las que

cuenta el estado, 43 se ubican en Morelia, es decir, el 3.6%. En tanto al

personal médico el 32% se concentra en el municipio. El 9% de la población

es derechohabiente del seguro popular o seguro médico para la nueva

generación.

Por su parte en materia de infraestructura educativa el 23.9% de los

inmuebles educativos en el municipio no cuentan con barda perimetral o la

barda se encuentra incompleta, es decir, uno de cada cuatro de los

inmuebles. El 0.8% tiene piso de tierra y el 14.6% carece de abastecimiento

de agua conectada a la red pública, en tanto que el 0.7% sin

abastecimiento de agua; el 1% de los inmuebles están sin energía eléctrica

y el 12.2% sin drenaje.

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28

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

2.2. La medición de la pobreza

Para evaluar si el gasto de los recursos del FISM ha contribuido a disminuir la

pobreza, es necesario esclarecer dos consideraciones:

1. Concepto de pobreza y metodología utilizada para su medición.

2. Caracterización de la situación de pobreza del municipio de Morelia.

Por ello, la presente sección esclarece en primer lugar el concepto de

pobreza utilizado, en segundo lugar, la metodología establecida para su

medición y por último caracteriza la situación de la pobreza en el municipio

de Morelia.

2.2.1. Definición de pobreza y metodología para medirla

Los Lineamientos y Criterios Generales para la Definición, Identificación y

Medición de la Pobreza emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de

la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) establecen en su título 2, capítulo

único, numeral 4, que “la definición de la pobreza considera las condiciones

de vida de la población a partir de tres espacios: el de bienestar

económico, el de los derechos sociales y el del contexto territorial” (DOF,

2010: 2).

Asimismo, el numeral 8 señala que:

“…La población en situación de pobreza multidimensional será

aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y

los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente

carencia en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago

educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad

social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la

vivienda y acceso a la alimentación” (DOF, 2010: 2).

El CONEVAL publica las consideraciones para cada indicador de carencia

social, mismas que registramos a continuación para tener una visión de

conjunto sobre el tema.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Rezago educativo:10

El indicador toma en consideración los siguientes elementos:

► Que las personas de tres a quince años de edad asistan a un centro

de educación básica o que hayan terminado la educación

secundaria.

► Que las personas nacidas antes de 1982 cuenten al menos con

primaria completa.

► Que las personas nacidas a partir de 1982 cuenten al menos con

secundaria completa.

En síntesis, la persona se considera como no carente sólo si está en edad

escolar y asiste a la escuela o si de acuerdo a su edad ha concluido la

primaria o secundaria, según los criterios antes señalados.

Acceso a los servicios de salud:11

El indicador toma en consideración que las personas cuenten con

adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna de las siguientes

instituciones:

► Seguro Popular.

► Servicios médicos del IMSS.

► Servicios médicos del ISSSTE o ISSSTE estatal.

► Servicios médicos de Pemex, Ejército, Marina u otra institución

pública o privada.

Por tanto, la persona se considera como no carente sólo si cuenta con

adscripción o derecho a recibir servicios de salud de alguna institución antes

mencionada.

10 La composición de los 6 indicadores considerados por CONEVAL para medir la pobreza se puede conocer en su página web: http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medición/Indicadores-de-carencia-social.aspx, consultada el 11 agosto 2015. 11 Ídem.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Acceso a la seguridad social:12

El indicador toma en consideración los siguientes elementos:

Que la población económicamente activa (PEA) asalariada tenga todas y

cada una de las siguientes prestaciones laborales:

► Servicio médico en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX;

► Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) o inscripción a una

Administradora de Fondos para el Retiro (AFORE) e incapacidad

laboral con goce de sueldo.

Que la población trabajadora no asalariada o independiente tenga como

prestación laboral o contratación voluntaria los siguientes dos beneficios:

► Servicios médicos en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX, y;

► Disponga de SAR o inscripción a una AFORE.

Que la persona reciba jubilación o pensión, independientemente de su

edad. Que las personas de 65 años y más sean beneficiarias de algún

programa de transferencias monetarias a adultos mayores. Que las

siguientes personas con parentesco directo con algún familiar, con acceso

a la seguridad social, tengan derecho a recibir servicios médicos:

► Jefe de hogar o cónyuge que no pertenezca a la PEA.

► Ascendentes: padre, madre o suegros del jefe de hogar o cónyuge

que no pertenezcan a la PEA.

► Descendientes: hijos menores de 16 años, o hijos entre 16 y 25 años

que estén estudiando.

► Las personas que gozan de alguna jubilación, pensión o que

reciben servicios médicos en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX

por parte de algún familiar, o como consecuencia de muerte de

una persona asegurada o por contratación propia.

Por tanto, las personas no presentan carencia en el acceso a la seguridad

social si, de acuerdo con su edad y/o condición laboral, cuentan con las

prestaciones mencionadas anteriormente.

12 Ídem.

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31

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Calidad y espacios de la vivienda:13

El indicador toma en consideración que la vivienda cuente con materiales

de construcción y espacios con las siguientes características:

► Piso firme de cemento o con recubrimiento (laminado, mosaico,

madera);

► El material de techos sea losa de concreto o viguetas con

bovedilla, madera, terrado con viguería, lámina metálica, de

asbesto, palma, teja, o de calidad superior;

► El material de muros sea tabique, ladrillo, block, piedra, concreto,

madera, adobe, o de calidad superior y,

► Que el número de personas por cuarto —contando la cocina, pero

excluyendo pasillos y baños— sea menor a 2.5 (indicador de

hacinamiento).

La vivienda se considera como no carente sólo si se satisfacen de forma

simultánea los cuatro criterios anteriores.

Acceso a los servicios básicos de la vivienda:14

El indicador toma en consideración que la vivienda cuente con todos los

servicios básicos con las siguientes características:

► Agua entubada dentro de la vivienda o fuera de la vivienda, pero

dentro del terreno;

► Drenaje conectado a la red pública o a una fosa séptica;15

► Electricidad obtenida del servicio público, de panel solar o de otra

fuente, planta particular, y

► Que el combustible para cocinar sea gas LP o gas natural,

electricidad, y si es leña o carbón que la cocina cuente con

chimenea.

13 Ídem. 14 Ídem. 15 Es necesario considerar la pertinencia en la ley de otras formas de manejar los desechos que no sean a través de drenaje, porque en este enfoque se está privilegiando un modelo urbano de manejo de los residuos habitacionales.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La vivienda se considera como no carente sólo si se satisfacen de forma

simultánea los cuatro criterios anteriores.

Acceso a la alimentación:16

El indicador se construye a partir de la Escala Mexicana de Seguridad

Alimentaria (EMSA) y toma en consideración los siguientes elementos: en los

hogares donde sólo residen adultos, se valora si en los últimos 3 meses por

falta de dinero o recursos algún integrante del hogar:

► Tuvo una alimentación basada en muy poca variedad de alimentos.

► Dejó de desayunar, comer o cenar.

► Comió menos de lo que piensa que debía comer.

► Se quedó sin comida.

► Sintió hambre, pero no comió.

► Comió una vez al día o dejó de comer todo un día.

En hogares donde viven menores de 18 años se considera una lista de otras

6 preguntas similares a las descritas anteriormente, las cuales se aplican a

este grupo de población.

El Informe Anual constituye la síntesis de la situación —en este caso— de la

pobreza multidimensional en el municipio; provee información el

comportamiento de cada indicador de pobreza multidimensional a nivel

municipal, estatal y nacional. Además, en el caso de la población en

situaciones de pobreza y pobreza extrema, especifica las carencias

promedio. Y, también provee información sobre las carencias en calidad y

espacio de la vivienda, servicios básicos de la vivienda y bienes de la

población que habita en ZAP urbana y en las localidades con los dos

mayores grados de rezago social.

16 Ídem.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

2.2.2. Situación de la pobreza multidimensional en Morelia

Con base las definiciones presentadas por el CONEVAL para vulnerabilidad

y pobreza en sus distintos matices, vale la pena aclarar que la diferencia

sustantiva se encuentra en que la pobreza incluye carencias sociales e

ingreso por debajo de las líneas de bienestar, en tanto que la vulnerabilidad

se da en dos sentidos: 1) por carencia social de algún tipo pero con ingreso

superior a la línea de bienestar, y 2) vulnerabilidad por ingreso, que es

población sin carencias pero con ingreso menor o igual al de la línea de

bienestar.

Así, para Morelia la situación de la pobreza y vulnerabilidad es la siguiente:

Figura 3. Niveles de pobreza y vulnerabilidad Morelia, 201017

Fuente: elaborado por TECSO con base en los Resultados de la Pobreza en México a Nivel Municipal y por Localidad, 2010,

CONEVAL

Para el año 2010, según el CONEVAL, la proporción de población en

pobreza en el municipio fue de 38% de los cuales el 32.1% fue para la

población con pobreza moderada y 5.9% para la extrema. Por su parte, el

17

La población presentada en estos cuadros tiene un propósito exclusivamente estadístico: está calibrada para que, en las estimaciones de pobreza, la suma

de la población municipal sea igual a la población de cada entidad federativa reportada con base en la información del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) 2010 publicado el día 16 de julio de 2011. Por lo anterior, estas cifras de población podrían diferir de las reportadas por el INEGI y CONAPO a nivel municipal.

Vulnerables por carencia social

32.1%

283,212 individuos

Pobreza moderada

32.1%

283,212 individuos Pobreza extrema

5.9%

52,055 individuos

6.1%

53,819

individuos

23.8%

209,983

individuos

Bie

ne

sta

r

Ing

reso

No pobres, no

vulnerables

Vu

lne

rab

les

po

r in

gre

so

Carencias

Derechos sociales

6 5 4 3 2 1 0

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

32.1% son vulnerables por carencia social y el 6.1% carente por ingreso, así

el 38.2% son vulnerables por carencia social o por ingresos de modo que el

23.8% es no pobre y no vulnerable.

En el siguiente cuadro se presentan las carencias más significativas de

acuerdo a cinco indicadores de pobreza multidimensional tanto para el

municipio como para el estado y a nivel nacional, éstos últimos para ser

tomados como referente:

Cuadro 1. Porcentaje de población por carencias sociales, 2010

Indicadores de carencia social Morelia Estado Nacional

Porcentaje de población con carencia por acceso a la seguridad social

58.9 72.2 60.7

Porcentaje de la población con carencia por servicios básicos en la vivienda

14.1 27.2 22.9

Porcentaje de la población con carencia por acceso a la alimentación

25.7 28.8 24.8

Porcentaje de la población con carencia por calidad y espacios de vivienda

11.4 22.4 15.2

Porcentaje de población con carencia por acceso a los servicios de salud

39.7 38.2 29.2

Fuente: elaborado por TECSO con base en los datos presentados por el CONEVAL en sus Resultados a Nivel Municipal 2010 sobre la Pobreza en México

De los datos más relevantes es que 519,663 habitantes, es decir, una de

cada dos personas (58.9%) carece acceso a la seguridad social en el

municipio; en segundo lugar, se encuentra la carencia por acceso a los

servicios de salud con 350,265 habitantes que se traduce a 39.7% de la

población, superando el porcentaje estatal por 1.5% y el nacional por 10.5%.

En tanto, al tema de vivienda se tiene que el 14.1% de éstas presenta

carencias en los servicios básicos, y el 11.4% carencia por la calidad y

espacios, siendo en ambos casos un porcentaje menor tanto a nivel estatal

como nacional.

Sin embargo, en materia de carencia por acceso a la alimentación, se

encuentra en medio del estatal (28.8%) y el nacional (24.8%), por lo que a

nivel municipal esta carencia la presentan el 25.7% de la población.

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35

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Considerando que el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, establece que “toda la población mexicana tiene

derecho a la protección de la salud”, y a la par la Ley General de Salud, la

cual establece en el artículo 77 bis 1 que, “todos los mexicanos tienen

derecho a ser incorporados al Sistema de Protección Social en Salud de

conformidad con el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, sin importar su condición social”, es importante

mencionar que el municipio no puede incidir de manera directa, mediante

la inversión de los recursos del FISM, en la resolución de la carencia por

acceso a los servicios de salud y la de seguridad social, lo cual permitiría

reducir los niveles de pobreza multidimensional de su población, ello debido

a que uno de los servicios es otorgado por la Secretaría de Salud, quien

coordina las acciones de protección social en salud que llevan a cabo los

Regímenes Estatales de Protección Social en Salud en sus respectivas

jurisdicciones, los cuales cuentan con la participación subsidiaria y

coordinada de la Federación.

Mediante el FISM se puede incidir parcialmente en una de las carencias más

significativas, la cual es el acceso a los servicios de salud; ya que como se

señala en el catálogo único de obras del fondo, contenido en los

lineamientos vigentes al año evaluado, se deben cubrir ciertos requisitos

para la inversión en esta materia, en cuanto a la construcción de clínicas

dentales, dispensarios médicos, centros de salud o unidades médicas y

hospitales.

2.3. Rezago social

Además de la pobreza multidimensional, el rezago social es otro criterio

considerado por las reglas del FISM. Ahora bien, aunque desde el punto de

vista teórico la pobreza multidimensional y el rezago social presenten

elementos parecidos, es necesario destacar la especificidad que asume

cada concepto dentro de los lineamientos del FISM. La pobreza

multidimensional ocupa un lugar esencial en la medida en que las acciones

y obras realizadas con el presupuesto del FISM están orientadas a disminuir

las carencias sociales de la población.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

En cambio, el rezago social se operacionaliza como criterio para mejorar la

focalización de las acciones del FISM18. En este sentido, los lineamientos del

FAIS para el año 2015, constituyen al Informe Anual, además de instrumento

para la planeación de los recursos, también como instrumento para mejorar

la focalización de las obras (SEDESOL, 2015d: 4). Pues, brinda información

sobre la situación del rezago social del municipio desglosada a nivel de

localidad y AGEB’s.

Entre las novedades que incluye la edición del Informe Anual para el año

2015, destaca la caracterización de las AGEB’s urbanas por grado de rezago

social. Información que permite mejorar la focalización de las obras a un

nivel más detallado (AGEB’s). En este sentido, vale destacar que para la

clasificación de las AGEB’s por grado de rezago social SEDESOL utiliza una

metodología diferente a la instrumentada en el Índice de Rezago Social (IRS)

para localidades, municipios y entidades; por lo que a nivel de AGEB’s sólo

se distinguen tres grados de rezago social: Bajo, Medio y Alto (SEDESOL,

2015).

La presente sección establece, en primer lugar, la definición y metodología

utilizada para la medición del rezago social, y en segundo lugar caracteriza

la situación del municipio con relación al rezago social.

2.3.1. Definición de rezago social y metodología para medirlo

La LDS establece una concepción multicausal y multidimensional de la

pobreza, que la define a partir de la diversidad de factores (educativos, de

salud, de servicios e infraestructura de la vivienda, alimentarios y de activos

del hogar) que la condicionan. Por ello, su medición exige una medida que

integre indicadores que den cuenta del estado de localidades e individuos

a partir de los diversos factores sociales asociados a la pobreza.

Por ello, para mejorar la focalización de las políticas públicas orientadas a

combatir la pobreza multidimensional, el CONEVAL creó el Índice de rezago

social (IRS). Éste constituye “una medida ponderada que resume cuatro

indicadores de carencias sociales (educación, salud, servicios básicos y

18 Ello no significa que dichas acciones no contribuyan a disminuir el rezago social. Todo lo contario: en la medida en que los índices de pobreza multidimensional y rezago social comparten elementos comunes —por ejemplo, algunos indicadores, es plausible que la reducción de la pobreza impacte en la disminución del rezago social.

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37

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

espacios en la vivienda) en un solo índice que tiene como finalidad ordenar

a las unidades de observación según sus carencias sociales” (CONEVAL,

2015a). Es decir, el índice contiene tres virtudes esenciales:

► Primera, es una medida sintética que integra en una sola variable

indicadores ponderados asociados a las carencias sociales.

► Segunda, esta medida ordena las unidades de observación según las

carencias sociales, lo que significa que el índice otorga valores a las

entidades federativas, municipios y/o localidades de acuerdo a la

situación de las carencias sociales. Así, al asignarles valor, se pueden

ordenar e identificar las entidades, municipios o localidades

prioritarias con relación a las carencias sociales.

► Tercera: derivada de lo anterior, la desagregación del ISR hasta nivel

de localidad lo constituye en un adecuado instrumento de

planificación y evaluación que permite mejorar la focalización de las

políticas públicas orientadas a combatir la pobreza y el rezago social.

Es necesario destacar que el IRS no constituye una medida de pobreza, porque “no

incorpora los indicadores de ingreso, seguridad social y alimentación” (CONEVAL,

2015).

Así, la construcción del índice de rezago social integra, entre otros, los siguientes

indicadores.

Educativos:

► Porcentaje de la población de 15 años o más con educación básica

incompleta.

Acceso a servicios de salud:

► Porcentaje de la población sin derechohabiencia a servicios de salud.

Calidad y espacios en la vivienda:

► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas con piso de tierra.

► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen

de excusado o sanitario.

Servicios básicos en la vivienda:

► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen

de agua entubada de la red pública.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen

de drenaje.

► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen

de energía eléctrica.

2.3.2. Situación del rezago social en el municipio de Morelia

Como primer punto se presenta la operacionalización del IRS, expresado en

el Grado de Rezago Social, tanto a nivel municipal, que para Morelia es Muy

Bajo, como a nivel localidad donde se tiene lo siguiente: De las 290

localidades con las que cuenta el municipio, 62 localidades, es decir el

21.4% no cuenta con el dato de grado de rezago social, por lo que las 228

localidades restantes se clasifican por grado de rezago de la siguiente

forma:

Cuadro 2. Distribución porcentual de localidades y población por grado de rezago social, 2010

Grado de rezago social

Número de localidades

Porcentaje de localidades

Total de habitantes

Porcentaje de población

Morelia (Muy Bajo) 1 0.4 597,511 82

Urbanas (Muy Bajo) 8 3.5 53,087 7.3

Muy bajo (rural) 60 26.3 27,504 3.8

Bajo 75 32.9 40,674 5.6

Medio 64 28.1 8,821 1.2

Alto 20 8.8 1,339 0.2

Total 228 100 728,936 100

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago Social 2010 a nivel municipal y

por localidad, CONEVAL.

El 93% de la población se concentra en 69 localidades consideradas con

Muy bajo grado de rezago social, de estas 60 son localidades rurales y el

resto urbanas, las cuales representan el 89% de la población total del

municipio. De igual forma, 75 localidades con Bajo grado de rezago

representan el 32.9%, de las cuales 72 son rurales y 3 urbanas, éstas agrupan

al 5.6% de la población. Asimismo, 64 localidades corresponden al grado

de rezago social medio que representan el 28.1% de las localidades, las

cuales suman 8,821 habitantes, es decir, el 1.2%. Para el caso del grado de

rezago social alto, son 20 localidades que en total suman 1,339 habitantes;

para ambos grados de rezago (medio y alto) las localidades son

únicamente de ámbito rural.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Por ello con el objetivo de ilustrar y de identificar las zonas que requieren

mayor inversión y atención prioritaria, en el siguiente mapa se muestra la

distribución de localidades con rezago social en el municipio de Morelia.

Mapa 1. Rezago social por localidad en el municipio de Morelia

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

A continuación, se analizan algunos indicadores en relación con el tamaño

y el grado de rezago social de la localidad.

En materia de acceso a los servicios de salud el indicador es el Porcentaje

de la población sin derechohabiencia a servicios de salud. el municipio de

Morelia cuenta con los siguientes datos al año 2010:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Cuadro 3. Población sin derechohabiencia a los servicios de salud, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número de localidades

Población total

Población sin derechohabiencia a servicios de salud

Porcentaje

Morelia (muy bajo) Total 1 597,511 217,219 36.4

Urbana (muy bajo) Total 8 53,087 15,546 29.3

Muy bajo (rural) Total 60 27,504 9,405 34.2

Bajo Total 75 40,674 20,320 49.9

Medio

1 a 249 habitantes 55 4,978 2,428 48.7

250 a 499 habitantes 7 2,571 1,007 39.2

500 a 999 habitantes 2 1,272 474 37.3

Total 64 8,821 3,909 44.3

Alto

1 a 249 habitantes 19 651 326 50.1

500 a 999 habitantes 1 688 373 54.2

Total 20 1,339 699 52.2

Total 228 728,936 267,098 36.6 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

Como se puede observar en las 69 localidades con grado de rezago Muy

bajo, el 35.7% de la población tiene carencia por acceso a los servicios de

salud, mientras que para las localidades de grado de rezago social bajo es

el 49.9%.

Por otra parte, en el grado de rezago social Medio, conformado por 64

localidades, de sus poco más de 8 mil habitantes, el 44.3% de la población

presenta la carencia, siendo en las localidades de uno a 249 habitantes

donde la carencia se agudiza (48.7%). En tanto, en las 20 localidades de Alto

grado de rezago social, es el 52.2% de la población que representa a poco

más de mil trescientos habitantes.

Gráfica 3. Porcentaje de población sin derechohabiencia a servicios de

salud, por grado de rezago social.

Muy bajo Bajo Medio Alto

35.71

49.9644.31

52.20

Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Así, se puede ver que en las localidades de Alto grado de rezago social más

del 50% de la población tiene carencia por acceso a los servicios de salud,

y casi el cincuenta en el grado de rezago social bajo.

En materia de calidad y espacios en la vivienda se cuenta con dos

indicadores, uno de ellos es el Porcentaje de viviendas particulares

habitadas con piso de tierra y el segundo es el Porcentaje de viviendas

particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario.

Para el primer indicador se cuentan con los siguientes datos:

En las 69 localidades de muy bajo grado de rezago social el 3.2% de las

viviendas particulares habitadas cuentan con piso de tierra, es decir, 5,660

viviendas. En el caso de las 75 localidades con grado de rezago social bajo,

es el 17.4%, es decir, 1,693 viviendas.

Para las localidades de grado de rezago social medio, en promedio son

35.5%, es decir 753 viviendas, sin embargo, en las dos localidades donde el

rango de habitantes es de 500 a 999, el 53.4%, es decir, 158 viviendas tienen

piso de tierra. En el caso del grado de rezago alto, de las 20 localidades que

la conforman el 54.5% tienen esta condición, es decir, 153 viviendas; en el

mismo rango de habitantes mencionado anteriormente para este grado de

rezago es 59.4%.

Cuadro 4. Viviendas con piso de tierra, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número de localidades

Viviendas particulares habitadas

Viviendas particulares

habitadas (VPH) con piso de tierra

Porcentaje

Morelia Total 1 15,5433 4,980 3.2

Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 394 2.6

Muy bajo (rural) Total 60 7,648 286 3.7

Bajo Total 75 9,711 1,693 17.4

Medio

1 a 249 habitantes 55 1,161 376 32.4

250 a 499 habitantes 7 663 219 33

500 a 999 habitantes 2 296 158 53.4

Total 64 2,120 753 35.5

Alto

1 a 249 habitantes 19 143 71 49.7

500 a 999 habitantes 1 138 82 59.4

Total 20 281 153 54.5

Total 228 190,351 8,259 4.3 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Gráfica 4. Porcentaje de viviendas particulares habitadas con piso de tierra,

con respecto al número de viviendas por grado de rezago social.

Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de

Población y vivienda, INEGI.

Como se puede observar, aunque pareciera que, a mayor grado de rezago

social, mayor es la presencia de piso de tierra en las viviendas, en los

números netos esta situación se invierte, teniendo la mayor concentración

en las localidades de muy bajo y bajo grado de rezago social.

El segundo indicador para la calidad y espacios en la vivienda es si las

viviendas particulares habitadas disponen de excusado o sanitario, para

este indicador se cuentan con los siguientes datos: Cuadro 5. Viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario, según tamaño y grado de

rezago social de la localidad, 2010.

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número

de localidades

Viviendas particulares habitadas

VPH que no disponen de

excusado o sanitario Porcentaje

Morelia (Muy bajo) Total 1 155,433 5,184 3.3

Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 868 5.8

Muy bajo (rural) Total 60 7,648 718 9.4

Bajo Total 75 9,711 649 6.7

Medio

1 a 249 habitantes 55 1,161 258 22.2

250 a 499 habitantes 7 663 244 36.8

500 a 999 habitantes 2 296 27 9.1

Total 64 2,120 529 24.9

Alto

1 a 249 habitantes 19 143 53 37.0

500 a 999 habitantes 1 138 83 60.1

Total 20 281 136 48.4

Total 228 190,351 8,332 4.4 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

3.28

17.43

35.52

54.455,660

1,693

753153

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

Muy bajo Bajo Medio Alto

% de viviendas particulares habitadas con piso de tierra

Número de viviendas particulares habitadas con piso de tierra

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Para las 69 localidades con muy bajo rezago el porcentaje de viviendas es

de 0.7% lo que representa a 1,188 viviendas, mientras que en el grado de

rezago social bajo, el 6.7%, es decir, 649 viviendas presentan esta carencia.

Por su parte, las 64 localidades de medio grado de rezago social, en

promedio el 24.9% no cuenta con sanitario, es decir, 529 viviendas, mientras

en el grado de rezago social alto es el 48.4% que representan 136 viviendas.

Al igual que en el indicador de viviendas con piso de tierra la mayor

concentración de las carencias en los grados de rezago muy bajo y bajo, se

debe a la concentración de viviendas habitadas en estas localidades.

En materia de servicios básicos en la vivienda se presentan tres indicadores

que miden el porcentaje de viviendas que no disponen de: agua entubada

en la red pública, drenaje y energía eléctrica. Para el primer indicador se

cuenta con los siguientes datos:

Cuadro 6. Viviendas que no disponen de agua potable, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número de localidades

Viviendas particulares habitadas

VPH que no disponen de agua entubada en

el ámbito de la vivienda

Porcentaje

Morelia Total 1 155,433 6,541 4.2

Urbana (muy bajo)

Total 8 14,910 7,57 5.1

Muy bajo (rural)

Total 60 7,648 397 5.2

Bajo Total 75 9,711 1,938 20.0

Medio

1 a 249 habitantes 55 1,161 547 47.1

250 a 499 habitantes 7 663 64 9.7

500 a 999 habitantes 2 296 229 77.4

Total 64 2,120 840 39.6

Alto

1 a 249 habitantes 19 143 106 74.1

500 a 999 habitantes 1 138 2 1.5

Total 20 281 108 38.4

Total 228 190,351 10,581 5.6 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

En las 69 localidades con grado de rezago social muy bajo, el 4.5% de las

viviendas particulares habitadas no disponen de agua entubada en el

ámbito de su vivienda, lo que representa a 7,695 viviendas, en las 75

localidades de grado de rezago bajo son 1,938 viviendas, es decir, el 20%.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Por su parte, en el grado de rezago social medio, es el 39.6%; en las dos

localidades cuyo rango de habitantes va de 500 a 999 son 229 viviendas lo

que representan el 77.4%.

En el caso de las 20 localidades de grado de rezago social alto, son 108

viviendas que no cuentan con agua entubada, es decir, 38.4% en donde en

19 localidades sonde el rango de habitantes va de uno a 249 el 74.1%

presenta esta carencia, es decir, 106 viviendas.

Gráfica 5. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen

de agua entubada a la red pública, con respecto al número de viviendas

por grado de rezago social.

Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de

Población y vivienda, INEGI

Como se puede observar en la gráfica la suma de las viviendas de los grados

de rezago social más altos no llega ni a la mitad de las viviendas con la

carencia en el grado de social medio y en comparación con el grado de

rezago social muy bajo, solo representa el 12%.

El segundo indicador es el Porcentaje de viviendas particulares habitadas

que no disponen de drenaje, para este se cuentan con los siguientes datos:

4.46

19.96

39.62 38.437,695

1,938

840

1080

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

45.00

Muy bajo Bajo Medio Alto

Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda

Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Cuadro 7. Viviendas que no disponen de drenaje, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número

de localidades

Viviendas particulares habitadas

VPH que no disponen de

drenaje Porcentaje

Morelia (muy bajo) Total 1 155,433 2079 1.3

Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 123 0.8

Muy bajo (rural) Total 60 7,648 226 3

Bajo Total 75 9,711 1,719 17.7

Medio

1 a 249 habitantes 55 1,161 706 60.8

250 a 499 habitantes 7 663 398 60.0

500 a 999 habitantes 2 296 227 76.7

Total 64 2,120 1,331 62.8

Alto

1 a 249 habitantes 19 143 109 76.2

500 a 999 habitantes 1 138 104 75.4

Total 20 281 213 75.8

Total 228 190,351 5,691 3 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

De las 69 localidades que se encuentran en muy bajo rezago social, el 1.4%,

es decir, 2,428 viviendas no disponen de drenaje, en el caso de las 75

localidades de grado de rezago social bajo es el 17.7% que representan

1,719 viviendas con dicha carencia.

Para las 64 localidades de grado de rezago social medio, en promedio el

62.8% carece de drenaje, es decir, 1,331 viviendas; en dos de las localidades

con un rango de habitantes de 500 a 999 es el 76.7% de las viviendas (227)

en el rango de uno a 249 habitantes es el 60.8% lo que quiere decir que 706

viviendas no disponen del servicio.

En el caso de las 20 localidades con grado de rezago social alto, 213

viviendas no disponen del servicio, lo que representa el 75.8% de las

viviendas.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Gráfica 6. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen

de drenaje, con respecto al número de viviendas por grado de rezago

social.

Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de

Población y vivienda, INEGI

Como se puede observar en la gráfica la suma de las viviendas de los dos

grados de rezago más altos no alcanza al número de viviendas con la

carencia a nivel medio y para el grado de rezago muy bajo la suma

representa el 64%.

El tercer indicador es el Porcentaje de viviendas particulares habitadas que

no disponen de energía eléctrica para el cual se cuentan con los siguientes

datos: Cuadro 8. Viviendas sin energía eléctrica, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.

Grado de Rezago Social

Tamaño de localidad Número

de localidades

Viviendas particulares habitadas

VPH que no disponen de luz

eléctrica Porcentaje

Morelia Total 1 155,433 439 0.3

Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 56 0.4

Muy bajo Total 60 7,648 41 0.5

Bajo Total 75 9,711 166 1.7

Medio

1 a 249 habitantes 55 1,161 71 6.1

250 a 499 habitantes 7 663 25 3.8

500 a 999 habitantes 2 296 10 3.4

Total 64 2,120 106 5.0

Alto

1 a 249 habitantes 19 143 75 52.5

500 a 999 habitantes 1 138 9 6.5

Total 20 281 84 29.9

Total 228 190,351 892 0.5 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

1.4117.70

62.78

75.802,428

1,719

1,331

2130

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

Muy bajo Bajo Medio Alto

Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje

Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

En las 69 localidades de grado de rezago social muy bajo, 536 viviendas no

disponen de energía eléctrica, es decir, el 0.3%; en el caso de las 75

localidades de grado de rezago social bajo, son 166 viviendas lo que

representan el 1.7%. Mientras en el grado de rezago medio son el 5%,106

viviendas, y en las 20 localidades de grado de rezago alto, son 84 viviendas

lo que representan el 29.9%.

Gráfica 7. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen

de energía eléctrica, con respecto al número de viviendas por grado de

rezago social.

Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI

Como se puede observar, en comparación con los otros dos servicios, las

viviendas que no disponen de energía eléctrica son menores. Ya que en

total son 892 viviendas que carecen del servicio.

En la siguiente gráfica se muestran los resultados de algunos indicadores de

rezago social:

Gráfica 8. Resultados de los indicadores de rezago social (Porcentaje)

Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de

Población y vivienda, INEGI

0.31 1.715

29.89

536

166106

840

100

200

300

400

500

600

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

Muy bajo Bajo Medio Alto

Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica

Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica

36.644.48

1.36

5.73

3.08

0.48

Población sin derechohabiencia a servicios de salud

Viviendas particulares habitadas con piso de tierra

Viviendas que no disponen de excusado o sanitario

Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubadaen el ámbito de la vivienda

Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje

Viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Como se observa, en materia de acceso a los servicios de salud, es donde

a nivel municipal el 36.6% de la población no cuenta con derechohabiencia

a dichos servicios, el segundo indicador más alto es el 5.73% de viviendas

que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda; seguido

del porcentaje de viviendas particulares habitadas con piso de tierra con un

4.5%.

La posibilidad de incidencia total en las carencias desde el criterio de los

dos grados más altos de rezago social es muy baja, ya que en ningún caso

llegan a representar más del 1% del total de las viviendas del municipio.

2.4 Principales carencias en viviendas ubicadas en localidades

prioritarias.

Atendiendo a que los Lineamientos del FAIS para el año 2015, constituyen al

Informe Anual como instrumento que caracteriza las principales carencias

sociales que deben ser combatidas con los recursos del FISM y provee

información sobre la situación del rezago social a nivel de localidad y AGEB´s

urbanas, y que de acuerdo a la competencia del municipio, este puede

realizar obra para disminuir las carencias sociales en calidad y espacios de

la vivienda y sus servicios básicos, la presente sección caracteriza las

principales afectaciones de las viviendas en localidades prioritarias: ZAP

urbanas y localidades con los dos mayores grado de rezago social.

2.4.1 Carencias de la población en ZAP Urbana

Para el año 2015, a nivel nacional, se declararon 18,139 ZAP urbanas; éstas

son AGEB’s que cumplen las siguientes condiciones:

“Muy Alto o Alto Grado de Marginación e Índice de Rezago Social bajo,

Medio y Alto, adicionalmente las AGEB’s urbanas con Índice de rezago

Social Alto o Medio y Grado de Marginación Medio” (DOF, 2014b: 1).

Para 2015, en el municipio de Morelia se declararon 97 ZAP, distribuidas en

seis localidades como se muestra en el siguiente cuadro:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Cuadro 9. Distribución de las ZAP declaradas para el municipio de Morelia, 2015

Localidad AGEB’s N° de AGEB’s Población

Morelia

1111, 1304, 1751, 1766, 179A, 1817, 1821, 1855, 1906, 211A, 2124, 2247, 2251, 2459, 2463, 2641, 2660, 2675, 2711, 2745, 275A, 2764, 2779, 2783, 2798, 2815, 2853, 2868, 2872, 2887, 2891, 2919, 2923, 2995, 3014, 3048, 3067, 3122, 3137, 3141, 3156, 318A, 3279, 3283, 332A, 3334, 3349, 3353, 3368, 3372, 3461, 3476, 3480, 3495, 3527, 3531, 3565, 357A, 3635, 3777, 3781, 3796, 3809, 3847, 4614, 4629, 4652, 4671, 4718, 4811, 4830, 4845

72 88,410

La Aldea 3921, 3936, 4686, 4690, 4883, 4898, 4900,

4915, 492A, 4934 10 4,145

Capula 1395, 1408, 2548, 2552 4 5,064

Jesús del Monte

(La Capilla) 3194 1 4,161

Morelos 1624, 1639, 3226, 3230, 325A, 3264 6 6,936

Puerto de

Buenavista

(Lázaro Cárdenas)

5129, 5133, 5148, 5152 4 2,940

Total 97 111,656

Otras AGEBS Urbanas 249 550,190

Fuente: elaborado por TECSO con base en la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria para el año 2015, SEDESOL

Como se puede observar, de las 97 ZAP declaradas, la población total que

concentra son 111,656 habitantes, que representan a poco más del 15% de

la población.

En los siguientes mapas se ilustra el grado de marginación y rezago social

cada una de las localidades donde se declararon ZAP:

Para las AGEB´S de la localidad de Morelia se presentan tres grados de

Rezago Social, Bajo, Medio y Alto.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Mapa 2. ZAP de la localidad Morelia por Gado de Rezago Social, 2010

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Como se puede observar, el mapa muestra las 72 AGEB´s que concentran

a 88,410 habitantes en las Zonas de Atención Prioritaria. Además, presenta

una característica interesante: debido a que se trata de la localidad más

grande del municipio y está catalogada como ciudad, se observa un

elemento indiscutible de espacios altamente urbanizados como lo es la

marginalidad. Es decir, la zona periférica de la ciudad se convierte en un

cinturón de pobreza, es decir, espacios urbanos que “están en el límite y no

son parte ni del campo que los expulsa, ni de la ciudad que los recibe. Son

aquellos individuos que no están en la estructura de la sociedad, solamente

ocupan una parte del territorio y quedan fuera de los patrones sociales,

económicos y políticos” (CONAPO, 2010). Por ello, la inversión del FISM en el

municipio de Morelia tiene un reto de atención en zonas urbanas pues solo

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

la población de las ZAP de esta localidad, representan el 12% de la

población total de municipio.

Para la localidad La Aldea, se presentaron tres grados de Rezago Social,

Bajo, Medio y Alto.

Mapa 3. ZAP de La Aldea por Grado de Rezago Social

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Las ZAP declaradas para esta zona contemplan 10 AGEB´s que concentran

a 4,145 habitantes. Por otra parte, casi la totalidad de la localidad es Zona

de Atención Prioritaria, lo que implica que de sus poco más de seis mil

habitantes el 70% puede ser atendido con los recursos del FISM.

En la localidad de Capula se identifican, en las ZAP declaradas para 2015,

los grados de Rezago Social Medio y Alto.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Mapa 4. ZAP de Capula por Grado de Rezago Social, 2010.

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Estas ZAP contemplan 5 AGEB´s que concentran a 5,064 habitantes, de los

cuales mediante los criterios de los lineamientos del FISM, se debe atender

al 99% de la población de la localidad, lo cual atiende al numeral 2.3 de

dicha normativa.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

En la localidad de Jesús del Monte (La Capilla) tiene Grado de Rezago

Social Bajo.

Mapa 5. ZAP de la localidad Jesús del Monte (La Capilla) por Grado de

Rezago Social

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Esta localidad, es declarada como ZAP, y concentra a 4,161 habitantes,

dejando fuera solo a 13 habitantes que se encuentran en la AGEB 4953, que

además se encuentran en Alto Rezago Social.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

La localidad Morelos presenta en las ZAP declaradas grado de Rezago

Medio y Bajo.

Mapa 6. ZAP de la localidad Morelos por Grado de Rezago Social, 2010.

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Las 6 AGEB´s declaradas como ZAP, concentran a 6,936 habitantes, es decir

la atención debe ser para el 51% de la población de la localidad, en tanto

que el resto, para el año 2015, no es población objetivo del FISM.

Finalmente, la localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) está

compuesta por cuatro AGEB´s con grado de rezago social medio.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Mapa 7. ZAP de la localidad Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas), por

Grado de Rezago Social, 2010.

FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010

a nivel municipal y por localidad, CONEVAL

Esta localidad, concentra a 2,940 habitantes y todas sus AGEB son ZAP.

Así de las 97 ZAP declaradas en el municipio de Morelia, éstas concentran a

111,656, lo que representa 15% con respecto de la población total del

municipio, es decir, 15 de cada 100 habitantes se encontró en una ZAP para

el año 2015.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Por otra parte, las características de las viviendas en doce de las ZAP

urbanas de mayor rezago y marginación, son las siguientes:

Como se puede observar en el cuadro, de las AGEB´s seleccionadas, la de

clave 4845 concentra el mayor número de viviendas particulares habitadas

con piso de tierra, es decir, 59% de las viviendas, seguido de la 2745 con 185

viviendas, que representa el 34%, ambas de la localidad de Morelia; en

tercer sitio se encuentra la localidad de Capula con 110 viviendas, es decir

el 20% del total de sus viviendas. En total de dichas AGEB´s seleccionadas

son 888 viviendas que se encuentran con piso de tierra. Cabe señalar que

en la AGEB 4934 de la localidad la Aldea el 54% de las viviendas presentan

esta condición.

Por su parte las viviendas que cuenta con un solo cuarto, en la AGEB 2745 es

la que concentra a 362 viviendas, es decir, el 67%, ubicada en la localidad

de Morelia, en segundo sitio la AGEB 3194 de Jesús del Monte (La Capilla)

Cuadro 10. Carencias en las viviendas en diez de las ZAP urbanas, 2010

Localidad Clave

Viviendas

Con piso de tierra

Con un cuarto

Sin electricidad

Sin agua entubada

Sin excusado

Sin drenaje

Sin refrigerador

Sin lavadora

Habitadas

Morelia 2745 185 362 11 466 53 165 245 317 543

Morelia 3048 30 129 3 23 10 3 56 139 459

Morelia 4845 191 209 14 318 20 244 151 204 322

La Aldea 4898 90 106 * 170 10 85 56 86 191

La Aldea 4934 38 50 * 67 2 38 21 26 71

Capula 1408 30 36 5 73 7 57 44 67 122

Capula 2552 110 193 * 135 23 36 155 264 550

Jesús del Monte (La capilla)

3194 94 279 4 37 81 18 194 399 997

Morelos 1639 31 69 3 57 770 19 795 841 974

Morelos 325A 61 136 21 90 1,321 26 1,376 1,442 1,683

Puerto de Buenavista

(Lázaro Cárdenas) 5129 18 72 3 219 1,034 15 1,057 1,120 1,300

Puerto de Buenavista

(Lázaro Cárdenas) 5133 10 27 * 102 583 3 541 572 685

Totales 888 1,668 64 1,757 3,914 709 4,691 5,477 7,897

Fuente: Elaborado por Tecso, a partir de la información del Informe Anual sobre la situación del a pobreza y rezago social 2015, SEDESOL

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

con 279 viviendas (28%)y nuevamente la localidad de Morelia, pero la AGEB

4845, con 209 viviendas (65%). Es de resaltar que el 70% de las viviendas de

la AGEB 4934 de la localidad la Aldea se encuentran en ésta condición.

En materia de carencia de servicios básicos se tiene que en la localidad

Morelos, AGEB 325A hay 21 viviendas sin electricidad, seguido por las AGEB´s

4845 con 14 viviendas y la 2745 con 11 ubicadas en la localidad de Morelia.

En el tema de agua entubada se tiene que la AGEB 2745 concentra de las

1,757 a 466, es decir, el 86% de las viviendas; en segundo sitio la 4845 con 318

viviendas (99%) ambas, ubicadas en Morelia, en tercer sitio se encuentra la

AGEB 5129 de la localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) con

219 viviendas (17%). Es importante señalar que en las dos AGEB´s

seleccionadas para este análisis el 89% y el 94% de las viviendas carecen del

servicio.

En tanto, el drenaje al igual que en el agua entubada las dos mayores

concentraciones se encuentran en las dos AGEB´s señaladas de la localidad

de Morelia con 165 (30%) y 244 (76%) respectivamente, en tercer sitio se

encuentra la AGEB 4898 de la Aldea con 85 viviendas sin drenaje, es decir,

el 45%. Es de resaltar que en la AGEB 4934 el 54% de las viviendas carece

servicio,

Por su parte, en las AGEB´s 325A de la localidad de Morelos y 5129 de la

localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) el número de

viviendas sin excusado o sanitario son 1,321 (78%) y 1,034 (80%)

respectivamente, de la primera localidad el tercer sitio lo ocupa la AGEB

1639 con 770 viviendas con esta carencia, es decir, 79%. La AGEB 5133 de

Puerto Buenavista, cuenta con 583 viviendas sin sanitario, lo que representa

el 85% de éstas.

En cuanto a los bienes de refrigerador y lavadora se tiene que la misma

situación que en la carencia de sanitarios ya que la AGEB 325A, 1,376 no

cuentan con refrigerador (82%)y 1,442 (86%) no cuentan con lavadora,

seguido por la 5129, con 1,057 viviendas (81%) que no cuentan con

refrigerador y 1,120 (86%) no cuentan con lavadora, al igual el tercer sitio es

la AGEB 1639 con 795 viviendas 82%, sin refrigerador y 841, 86% sin lavadora.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Metodología sobre el ejercicio ejercido.

Capítulo III.

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59

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

3. Metodología a emplear

La evaluación del destino de los recursos para el año fiscal 2015, se refiere a

la valoración de la pertinencia de la inversión pública del FISM en dos

sentidos:

Destino territorial: que la inversión, expresada en obras, se ubique en las

zonas de atención prioritaria, localidades con rezago social y población en

pobreza extrema, como señala el artículo 33 de la LCF y se especifica en los

Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para

la Infraestructura Social.

Uso de la inversión en el tipo de obras: que se señalan en el artículo 33 de la

LCF y su contribución a mejorar alguna(s) de las carencias sociales que

inciden en la pobreza multidimensional.

Es decir, se realizará un análisis de focalización de la inversión en dos

coordenadas, “Destino territorial” y “Uso de los recursos en obras prioritarias”,

entendiéndose por focalización:

“…concentrar los recursos disponibles en una población de

beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego

diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un

problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las

características de esa población, a fin de elevar el impacto o

beneficio potencial per cápita” (Fajardo Correa y Calzada Lemus,

1995).

Las reglas de operación son específicas en ambos sentidos, tanto en lo

territorial, con una fórmula de distribución, como en el uso de la inversión en

obras de incidencia directa a la pobreza multidimensional, con un

porcentaje específico (70%) para este tipo de obras, por lo que el análisis se

efectuará en estos dos niveles.

3.1. Destino territorial de la inversión

En los lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones

para la Infraestructura Social, numeral 2.3 inciso B, se señalan tres

condiciones para invertir en territorios:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

AGEB’s que estén ubicadas en ZAP

Localidades con los dos mayores grados de rezago social

Localidades en donde exista pobreza extrema

Es decir, que los recursos del FAIS estarán focalizados adecuadamente

cuando se dirijan a localidades en cualquiera de las tres condiciones

anteriores, cuando ello ocurra se denominará como “Destino de la inversión

pertinente conforme a las localidades prioritarias”.

Cabe señalar que las proporciones de inversión varían según las

características de los municipios. Así, para el municipio Morelia aplica el

inciso B del numeral 2.3, apartado II de los Lineamientos Generales para la

Operación del FAIS publicados en marzo de 2015: donde se establece que

la inversión en ZAP urbana, localidades con los dos mayores grados de

rezago social y localidades con población en pobreza extrema son los

elementos a considerar para el adecuado enfoque territorial de los recursos

(DOF, 2015).

Así, la inversión pertinente dependerá de tres componentes:

𝐼𝑃𝐷 = 𝐼𝑍𝑈 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝑃𝐸

Donde:

IPD = Inversión Pertinente en el Destino

IZU = Inversión en ZAP urbana

IMRS = Inversión en las localidades con los dos mayores grados de Rezago

Social

IPE = Inversión en localidades con Pobreza Extrema.

Por lo tanto, un índice que mida la proporción de la inversión que se realizó

conforme a los lineamientos en materia del destino territorial será:

𝑃𝐼𝑃𝑇 =𝐼𝑃𝐷

𝑇𝐼𝐹𝐼𝑆𝑀

Donde:

PIPT = Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio.

IPD = Inversión Pertinente en el Destino.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

TIFISM = Total de la Inversión del FISM en el municipio.

Cabe mencionar que el numeral 2.3 de los Lineamientos Generales para la

Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social fue

modificado para marzo del 2015, especificando cambios considerables en

la fórmula planteada en mayo de 2014 y estableciendo un nuevo

porcentaje mínimo de inversión en ZAP urbana, así se tiene que:

“II. Si el municipio o DTDF tiene ZAP urbanas, deberá invertir en éstas

por lo menos un porcentaje de los recursos del FISMDF igual a:

𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = (∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗

𝑛𝑗=1

𝑃𝑃𝑀𝑖)2 𝑥 100

Donde:

PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.

PZUij = Población que habita en la ZAP urbana j del municipio i.

j = ZAP urbana

n = Número de ZAP urbanas en el municipio i.

PPMi = Población en pobreza del municipio i.

Los municipios o DTDF deberán invertir al menos el 50% de los

recursos para la atención de las ZAP urbanas cuando el PIZUi sea

mayor a este porcentaje. El resto de los recursos podrá invertirse en

beneficio de la población que vive en las localidades que

presentan los dos mayores grados de rezago social, o bien, donde

haya población en pobreza extrema” (DOF, 2015).

Adicionalmente, las modificaciones presentadas en los lineamientos de

2015,19 agregan un par de criterios para el cálculo del PIZU. Por un lado, el

reconocimiento de las diferencias entre los datos estadísticos 2010 con la

19 Los lineamientos, en el numeral 2.3, referidos a la inversión en ZAP, establecen que: -En el caso de que la ZAP no esté habitada se deberá recabar: evidencia fotográfica y documentación que permita georreferenciar esas zonas. La población asociada a esa ZAP según el Censo 2010, deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula. -En el caso de que en la ZAP no haya carencia a atender, el municipio o DTDF deberá censar esa ZAP con el Cuestionario de Carencias Sociales del FAIS, que la SEDESOL publicará en su Normateca Interna. La población asociada a esa ZAP deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula -En el caso de que la normativa federal o estatal impida la inversión en la ZAP, o en parte de la ZAP, deberá de presentar la documentación técnico-jurídica que lo soporte, avalado por una Institución de Educación Superior del estado. La población asociada a esa ZAP, según el Censo 2010, deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula.

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62

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

situación actual de las ZAP; ya que en la fórmula precisa que, en el

numerador, a la población en ZAP urbana se le deberá descontar la

cantidad de individuos que no presenten carencias o cuando dicha zona

esté deshabitada. En segundo lugar, se descontará del numerador la

cantidad de personas de la ZAP urbana, que por algún motivo jurídico

normativo no puedan ser atendidas.

De esta manera si dichos criterios los expresamos algebraicamente en la

fórmula para PIZUi, queda de la siguiente forma:

𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = ((∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗) −𝑛

𝑗=1 (∑ 𝑃𝑁𝐸𝑍𝑖𝑗𝑛𝑗=1 + ∑ 𝑃𝐼𝑁𝑍𝑖𝑗

𝑛𝑗=1 )

𝑃𝑃𝑀𝑖)2 𝑥 100

Donde:

PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.

PZUij = Población que habita en la ZAP urbana j del municipio i.

PNEZij= Población No Elegible en la ZAP urbana j del municipio i.

PINZij= Población Impedida Normativamente para ser contemplada en la

ZAP urbana j del municipio i.

PPMi = Población en pobreza del municipio i

j = ZAP urbana

n = Número de ZAP urbanas en el municipio i.

Es importante reiterar que solo se incorporan como expresiones algebraicas

reglas cuantitativas textuales de los lineamientos.

Otra situación relevante a señalar es que, no obstante que el PIZUi se

describe, desde los lineamientos actuales, como el “Porcentaje de Inversión

en las ZAP urbanas del municipio”, en realidad lo que mide es la proporción

de habitantes de la ZAP urbana con respecto a la población en pobreza del

municipio. En todo caso, representa el porcentaje que debería invertirse en

la ZAP urbana, es decir, un dato de referencia para la planeación.

Por tanto, para conocer el porcentaje de inversión realizado en la ZAP

urbana la fórmula es:

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63

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

PIrZU =MIrZU

TI 𝑥 100

Donde:

PIrZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.

MIrZU = Monto de la Inversión realizado en ZAP urbanas

TI = Total de Inversión.

Así, para medir el cumplimiento de la disposición de invertir la misma

proporción que resultó del cálculo del PIZU tenemos:

GCIZU =PIrZU

PIZUi

Donde:

GCIZU = Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana

PIrZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.

PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.

Considerando los topes establecidos en los lineamientos cuando el PIZUi es

superior a 50%, la inversión debe ser como mínimo éste porcentaje, es decir:

Cuando PIZUi > 50% ⇒ PIZUi = 50%.

Las otras localidades donde es válido invertir son las de rezago social y de

pobreza extrema, y el monto máximo que se debe invertir en ellas es lo que

quede de recursos una vez utilizados en la ZAP urbana con un máximo de

50% en los casos que PIZU llegue a 50% o lo supere:

PIrRSPE = ( 1 − 𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖)

Donde:

PIrRSPE = Proporción de Inversión requerida en localidades con Rezago

Social y Pobreza Extrema.

Este indicador es sólo un dato de referencia del monto que se debería

invertir en dichas zonas, por lo que para medir la inversión en el año fiscal

evaluado se debe calcular la proporción de ésta con respecto al total de la

inversión:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

PIRSPE =IeLRS + IeLPE

TI

Donde:

PIRSPE = Proporción de Inversión en localidades con Rezago Social y Pobreza

Extrema.

IeLRS = Inversión ejercida en Localidades con los dos mayores grados de

Rezago Social.

IeLPE = Inversión ejercida en Localidades con Pobreza Extrema (Zonas de

marginación aprobadas).

TI = Total de Inversión.

Se calcula comparando la proporción de inversión con respecto a la

proporción que se debe invertir. Por tanto, la fórmula para medir el grado

de cumplimiento de la inversión en localidades con rezago social o pobreza

extrema es:

GCIRSPE =PIRSPE

PIrRSPE

Donde:

GCIRSPE = Grado de Cumplimiento de la Inversión en localidades con

Rezago Social o Pobreza Extrema.

PIRSPE = Proporción de la Inversión en localidades con Rezago Social o

Pobreza Extrema.

PIrRSPE = Proporción de recursos requerida en localidades con Rezago Social

o Pobreza Extrema.

La inversión permitida en las localidades con los dos mayores grados de

rezago social debe estimarse conforme al índice que es publicado por

CONEVAL en el informe Estimaciones del Índice de Rezago Social 2010 a

nivel municipal y por localidad.

Con respecto a las localidades con población en pobreza extrema, los

lineamientos vigentes establecen:

“Para la identificación de la población en pobreza extrema, los

gobiernos locales deberán hacer uso de los Criterios de

Acreditación de Beneficio a Población en Pobreza Extrema, que la

SEDESOL, publicará en su Normateca Interna. La SEDESOL, a través

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65

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

de sus Delegaciones brindará asesoría técnica para su uso, llenado

y captura en la MIDS. Una vez que los gobiernos locales recolecten

la información del instrumento, ésta será analizada por las SEDESOL

a través de los medios definidos por esta última para su evaluación

y determinación de los hogares y personas en pobreza extrema”

(DOF, 2015).

El instrumento utilizado por dichos criterios es el Cuestionario Único de

Información Socioeconómica (CUIS), que permite identificar a las

localidades que cuentan con población en pobreza extrema.

En este sentido, en el año 2015 en el municipio no se aplicó ningún

instrumento CUIS.

Sin embargo, hay otra forma de identificar las localidades con

concentración de pobreza extrema: con el Informe Anual sobre la Situación

de la Pobreza y Rezago Social publicado por SEDESOL, señalado por los

propios lineamientos en su numeral 2.2 como base para la planeación y

focalización territorial:

“El informe anual es la herramienta para orientar la planeación de

los recursos que ejercen los gobiernos locales para el mejoramiento

de los indicadores de situación de pobreza y rezago social” (DOF,

2015).

Es importante resaltar los cambios cualitativos y la importancia de este

instrumento, mencionado ya en el apartado anterior, que mejora en gran

medida la información sobre pobreza y rezago llevándolo a un nivel

específico de carencias en las AGEB’s declaradas como ZAP urbana en el

municipio.

Derivado de lo anterior, para calcular la inversión en localidades con

población en pobreza extrema se utilizarán las localidades acreditadas por

CUIS y aquellas que aparecen en el Informe Anual sobre la Situación de la

Pobreza y Rezago Social.

De esta manera, para la evaluación de destino territorial se utilizarán tres

indicadores:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

1. Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio.

2. Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana.

3. Grado de Cumplimiento de la Inversión en localidades con Rezago

Social y/o Pobreza Extrema.

Con la información de estos indicadores, se evaluará la pertinencia en el

destino territorial de los recursos del FISM. Cabe señalar que para este año

evaluado ya se está en posibilidad de hacer un análisis comparativo, dado

que se tienen dos años de aplicación de los lineamientos del FAIS.

Sin embargo, para realizar dicho análisis comparativo, es importante

destacar el cambio drástico que sufrió la fórmula del PIZU:

Cuadro 11. Modificación a la fórmula del PIZU, 2015

Fórmula 2014 Fórmula 2015

𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 =∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗

𝑛𝑗=1

𝑷𝑷𝑬𝑴𝒊 𝑥 100 𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = (

∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗𝑛𝑗=1

𝑷𝑷𝑴𝒊)

2

𝑥 100

Fuente: elaborado por TECSO con base en los lineamientos Generales para la Operación del FAIS (mayo, 2014 y marzo, 2105).

Como se puede observar el primer cambio para 2015 es que la proporción

del PIZU original ahora considera una elevación al cuadrado, lo que

provoca una reducción significativa del PIZU cuando es menor a “1”; sin

embargo, cuando es mayor a “1”, el valor se incrementa. No obstante, la

misma norma señala que cuando el PIZU sea mayor a 50% se deberá invertir

a lo más ésta cantidad.

Otro cambio es que el denominador se incrementa al pasar de población

en pobreza extrema a población en pobreza; solo como referencia

señalaremos que, a nivel nacional, esto implica que el denominador crece

4.8 veces, provocando la reducción proporcional del PIZU.

Además, también hay cambios en el numerador al descontar la población

de la ZAP como se mencionó anteriormente. Estas tres medidas (la función

cuadrática, la ampliación del denominador y la reducción del numerador)

apuntan a reducir el PIZU, es decir, a reducir la cantidad de recursos que se

deben destinar a un municipio para ZAP urbanas. Así, para el caso de

Morelia, en 2014 el PIZU fue de 216%; para el año 2015 se redujo a solo 11%,

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

aun considerando los mismos datos del censo 2010. Con esto, la obligación

del municipio de invertir en la ZAP urbana se reduce significativamente a tan

solo una tercera parte.

Por lo anterior, se tendrá que utilizar una misma fórmula del PIZU, ya que para

2015 disminuye el monto necesario a invertir; así, para el análisis

comparativo, se utilizará el PIZU 2015 que considera como denominador a la

población en pobreza total (en 2014 solo se contemplaba la población en

pobreza extrema) y se descuenta la población en la que no se puede invertir

por motivos de dinámica poblacional o imposibilidades normativas.

Así, se tiene que:

𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 = (𝑃𝑍𝑈

𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100

Donde:

PIZUF= Porcentaje de inversión en ZAP urbana Final

PZU=Población que habita en la ZAP urbana

PPM= Población en Pobreza del Municipio

𝑃𝑃𝑁𝐸𝑍 = (𝑃𝑁𝐸𝑍

𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100

Donde:

PPNEZ= Porcentaje de Población No Elegible en ZAP urbana

PNEZ= Población No Elegible en ZAP urbana

PPM= Población en Pobreza del Municipio

𝑃𝑃𝐼𝑁𝑍 = (𝑃𝐼𝑁𝑍

𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100

Donde:

PPINZ= Porcentaje de Población Impedida Normativamente para ser

contemplada en ZAP urbana.

PINZ= Población Impedida Normativamente para ser contemplada en ZAP

urbana.

PPM= Población en Pobreza del Municipio.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Utilizando la división directa sin elevación al cuadrado da claridad a la

explicación de la proporción.

Que en conjunto sería el porcentaje total a invertir en la ZAP urbana, cuya

fórmula es:

𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 = PIZU𝑖 − PPNEZ − PPINZ

Donde:

PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final.

PIZU= Porcentaje de inversión en la ZAP urbanas del municipio i.

PPNEZ= Porcentaje de Población No Elegible en ZAP urbana.

PPINZ= Porcentaje de Población Impedida Normativamente para ser

contemplada en ZAP urbana.

Si dicha fórmula se compara contra la inversión a ejercer en la ZAP para

2015, tenemos:

𝐼𝑃𝐸𝑍𝑈 = (𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹

𝑃𝐼𝑟𝑍𝑈)

Donde:

IPEZU= Inversión a ejercer en la ZAP urbana

PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final

PIrZU = Porcentaje de Inversión realizada en la ZAP urbana

Finalmente, para conocer la Inversión en destino Territorial Prioritaria,

tenemos:

IDTP =𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝑃𝐸

𝑇𝐼

Donde:

IDTP= Inversión en destino territorial prioritaria.

PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final

IMRS = Inversión en las localidades con los dos mayores grados de Rezago

Social.

IPE = Inversión en localidades con Pobreza Extrema.

TI= Total de Inversión.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Con estos dos indicadores, además de valorar la focalización en el

cumplimiento normativo, también se podrá observar la tendencia en la

inversión 2014-2015.

3.2 Inversión según orientación (uso) a tipos de proyectos

prioritarios (obras)

Los Lineamientos para la operación del FAIS 2015, clasifican las obras en tres

tipos de proyectos distintos de acuerdo a su contribución al mejoramiento

de los indicadores de pobreza y rezago social; éstos son:

“Directa: Proyectos de infraestructura social básica que

contribuyen de manera inmediata a mejorar alguna de las

carencias sociales relacionadas con la pobreza multidimensional

e identificadas en el Informe Anual.

Complementarios: Proyectos de infraestructura social básica que

coadyuvan al mejoramiento de los indicadores de pobreza,

rezago social y al desarrollo económico y social de los gobiernos

locales.

Especiales: Acciones y obras que no estén señaladas en el

catálogo del FAIS, pero que por su impacto social se podrán

realizar con los recursos provenientes de este Fondo, ya que

corresponden a los destinos a que se refiere el artículo 33 de la LCF

y que contribuyen a mejorar los indicadores de pobreza y rezago

social que publica CONEVAL y se encuentren plenamente

justificados con base en las necesidades de los gobiernos locales”

(DOF, 2015)”.

Con base en dicha clasificación, se establecen los criterios para la inversión

de acuerdo a su uso:

“I. Deberán destinar por lo menos el 70% de los recursos en los

proyectos clasificados como de incidencia directa conforme al

catálogo del FAIS.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

III. Podrán destinar como máximo hasta un 30% en proyectos

clasificados como de incidencia complementaria y/o en proyectos

especiales.”. (DOF, 2015)”.

De esta manera, son tres los límites para considerar que la inversión es

pertinente en cuanto a su uso:

Mínimo 70% en proyectos de incidencia directa y hasta 100%

Máximo 30% en complementarios o especiales sin establecer un

porcentaje mínimo

Máximo 15% en proyectos complementarios de infraestructura para

urbanización de calles y caminos y en los casos de infraestructura

dañada por un desastre natural, se podrá utilizar, en esos rubros, hasta

un 15% de inversión adicional. Es decir, que la inversión máxima en

infraestructura para la urbanización de calles y caminos es de 30% solo

en casos de obras por contingencia

Así, para establecer un indicador que permita evaluar la pertinencia en este

tema se genera en primera instancia el porcentaje de inversión en obras

directas:

PID =IPD

TI 𝑥 100

Donde:

PID = Porcentaje de inversión directa.

IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.

TI = Total de inversión.

La fórmula para conocer el grado de pertinencia en el uso de los recursos

en proyectos de incidencia directa sería:

GPURD =PID

70%

Donde:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

GPURD = Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos de incidencia

Directa.

PID = Porcentaje de Inversión Directa.

En los casos de los tipos de proyectos con topes máximos (complementarios

y especiales) el Grado de Pertinencia en el Uso máximo de recursos en

proyectos complementarios y Especiales, es:

GPUPCEC =30% − (PIePCEC)

30%

Dónde:

GPUPCEC = Grado de Pertinencia en el Uso máximo de recursos en proyecto

complementarios, Especiales y Contingentes

PIePCEC = Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos Complementarios

y Especiales.

En este caso, si el valor obtenido es cero o positivo, se considera que la

inversión ejercida es pertinente en su uso de acuerdo al porcentaje máximo

permitido para proyectos complementarios o especiales, mientras que los

valores negativos se refieren a la proporción de recursos que superaron el

máximo permitido.

Adicionalmente los lineamientos 2015 establecen topes en la inversión para

tipos de proyecto dentro de las obras complementarias, señalando lo

siguiente:

“En el caso de los proyectos de infraestructura carretera, caminos,

pavimentación, revestimiento, guarniciones y banquetas, sólo se

podrá destinarse hasta un 15% de los recursos FISMDF y hasta un 15%

adicional para dicha infraestructura, en el caso que haya sido

dañada por un desastre natural en el ejercicio fiscal actual o en el

inmediato anterior, con motivo del cual se cuente con una

declaratoria de emergencia de las Secretaría de Gobernación o

con un dictamen de protección civil de la entidad que avale dicha

situación”(DOF, 2015)”.

Así, se podrá invertir máximo 15% en urbanización de calles y caminos:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

𝐺𝑃𝑈𝑅𝑈𝐶𝐶 =15% − (𝑃𝐼𝑒𝑃𝑈𝐶𝐶)

15%

Donde:

GPURUCC= Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos en Urbanización

de Calles y Caminos

PIePUCC= Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos de Urbanización de

Calles y Caminos.

En el caso de que se decrete desastre natural y se aprueben recursos para

obras por contingencia, la fórmula es la siguiente:

𝐺𝑃𝑈𝑅𝐶𝑈𝐶𝐶 =30% − (𝑃𝐼𝑒𝑃𝑈𝐶𝐶)

30%

Donde:

GPURCUCC= Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos en obras de

Contingencia para Urbanización de Calles y Caminos.

PIePUCC= Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos de Urbanización de

Calles y Caminos, considerando los recursos por contingencia aprobadas.

Para calcular la cantidad de recursos que fueron usados pertinentemente

en el tipo de proyectos conforme a la norma, se debe descontar al total de

inversión, en primer lugar, los recursos que faltaron en inversión directa, en

los casos que dicho monto haya sido menor a 70%; y, en segundo lugar, el

monto excedente al tope máximo permitido (15%) en proyectos de

urbanización de calles y caminos y, en caso de presentarlo, (15%) para

proyectos complementarios por contingencia.

La fórmula es:

TIP = TI − (CRFID + CREPCE + CREPUCC)

Tal que:

CRFID = (TI ∗ .7) − IPD

CREPCE = IPCE − (TI ∗ .30)

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

CREPUCC = IPUCC − (TI ∗ .15)

Donde:

TIP = Total de Inversión Pertinente.

TI = Total Inversión.

CRFID = Cantidad de recursos que faltaron para llegar al 70% de Inversión

directa.

CREPCE= Cantidad de recursos que excedieron el 30% en proyectos

complementarios y especiales.

CREPUCC= Cantidad de recursos que excedieron el 15% en proyectos de

urbanización de calles y caminos.

IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.

IPCE = Inversión en proyectos complementarios y especiales.

IPUCC= Inversión en proyectos de urbanización de calles y caminos.

Cabe señalar que cuando CRFID, CREPCEC, CREPUCC o CREPCUCC sean ≤

0 el valor será cero.

Con ello, el grado de pertinencia en el uso de los recursos en cuanto al tipo

de obras es:

GPURTO =TIP

TI

Donde:

GPURTO = Grado de pertinencia en el uso de los recursos en cuanto al tipo

de obras.

TIP = Total de inversión pertinente.

TI = Total de inversión.

Con estas dos dimensiones a evaluar (por un lado, la focalización territorial,

y por otro, el uso en proyectos de incidencia en la pobreza), se puede tener

una valoración amplia del cumplimento en cuanto al “destino” de los

recursos previstos en el artículo 33 de la LCF.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Análisis de los resultados.

Capítulo IV.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

4. Análisis de los resultados

El presente capítulo expone los resultados de las evaluaciones de “destino”

y “uso” de los recursos, realizadas a la inversión del FISM correspondiente al

municipio de Morelia durante el año 2015. La evaluación de destino se

caracteriza por identificar si las obras se realizaron en localidades prioritarias

por los diversos criterios establecidos por los lineamientos del FAIS (ZAP

urbana, 2 mayores grados de rezagos social, localidades identificadas con

población en extrema pobreza). A la vez, la especificidad de la evaluación

de uso de los fondos identifica si el tipo de obras inciden directa o de forma

complementaria sobre los factores que contribuyen a mejorar las

condiciones de vida de las personas más afectadas por la pobreza.

Antes de mostrar tales resultados es menester caracterizar la inversión en

cuanto al monto, tipo y modalidad de las obras.

4.1. Descripción de la inversión del FISM

El presupuesto aprobado del FISM para el ejercicio fiscal 2015 en el municipio

Morelia fue de $132,599,461.07 el cual no sufrió modificaciones. De esta

manera, en la realización de 257 obras, se contempló ejecutar

$131,928,057.30, es decir, el 99% del recurso asignado. Asimismo, según los

datos disponibles; se programó la ejecución de $671,403.77 de gastos

indirectos que equivale al 0.5% de los recursos del fondo, los cuáles están

programados por debajo de los parámetros de la norma que es del 3%

máximo.

No obstante, la ejecución del recurso del ejercicio fiscal 2015 fue de

$54,168,048.92, con los cuales se realizaron 252 obras, es decir, 5 obras menos

a las programadas, sin embargo, el monto real ejercido fue mucho menor al

planeado, lo que limita el impacto esperado en la población debido a la

reducción de costos de los proyectos.

Las obras realizadas se distribuyen de la siguiente forma: la localidad que

concentró el mayor número de obras fue la cabecera municipal Morelia

con 210, que representa el 81.7%; en las localidades de Capula y Joya de

Buenavista se realizaron cuatro obras en cada una, que representan al 3.1%.

en ocho localidades (Aracurio, Atécuaro, Buenavista, Joyitas del Cuetazo,

Las palomas, Nieves, San Miguel del Monte y Umécuaro) se realizaron 2 obras

en cada una, es decir, 16 obras que representan el 6.2%; finalmente un total

de 24 obras, correspondientes al 9.3% de las obras realizadas, fueron

distribuidas en 24 localidades.

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76

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Cabe señalar que en el año 2015 se realizaron 50 obras con financiamiento

de recursos federales en convenio con el programa hábitat con un monto

de $9,419,959.07; los cuáles se ejecutaron en obras de agua y saneamiento,

drenaje y alcantarillado y electrificación, así como obras en materia de

urbanización.

El siguiente cuadro muestra el número de obras programadas, hogares

beneficiados y monto de inversión por tipo de proyecto:

Cuadro 12. Obras por tipo de proyectos, beneficiarios e inversión, 2015

Tipo de proyecto Obras Hogares beneficiados Inversión Agua y Saneamiento 110 8,670 $60,404,196.92

Urbanización 70 3,649 29,943,899.88

Vivienda 45 5,062 $28,977,107.19

Salud 5 7,828 $4,575,276.30

Educación 27 1,460 $8,027,577.01

Total 257 26,669 $131,928,057.30

Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras Realizadas con Recursos del FISM para el año 2015

Por tipo de proyectos, las 257 obras se distribuyeron de la siguiente forma:

110 obras en Agua y Saneamiento, mismas que beneficiaron a 8,670 hogares

por un monto de inversión de $60,404,196.92 (45.8%); 70 obras en

Urbanización, cuya inversión de $29,943,899.88 (22.7%) benefició a 3,649

hogares; 45 obras en vivienda que beneficiaron a 5,062 hogares, con un

monto de inversión de $28,977,107.19 (22%); 27 obras en educación cuya

inversión fue de $8,027,577.01 (6.1%) que beneficiaron a 1,460 hogares y

finalmente 5 obras en salud que beneficiaron a 7,828 hogares con una

inversión de $4,575,276.30, es decir, el 3.4% de los recursos del FISM.

Las 45 obras realizadas en Vivienda son de gran importancia, ya que

beneficiaron a 5,062 viviendas dotando calentadores solares, estufas

ecológicas o material para cuartos y techo firme para el mejoramiento de

ésta.

En cuanto a servicios básicos la construcción de redes de electrificación,

Asimismo se realizaron 110 obras en materia de agua y saneamiento,

equipando pozos profundos de agua potable y construyendo depósitos o

tanques redes o sistemas de agua potable y ollas/colectoras de agua

pluvial; así como, redes de alcantarillado o drenaje sanitario, las cuales

beneficiaron a 8,670 viviendas.

Finalmente, se mejoraron, equiparon y construyeron dispensarios médicos,

con la finalidad de contribuir a mejorar el acceso a los servicios de salud.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

El cuadro siguiente muestra la especificidad de las obras realizadas, lo que

permite tener una visión más detallada de la inversión del FISM.

Cuadro 13. Obras por tipo, modalidad y subcategoría del tipo de proyecto, 2015

Tipo de Proyecto Modalidad Subcategoría Obras

Vivienda

Mejoramiento

Calentadores solares 1

Cuarto dormitorio 1

Estufa ecológica 1

Construcción Electrificación 41

Techo firme 1

Subtotal Vivienda 45

Salud

Mejoramiento Dispensario médico 1

Equipamiento Dispensario médico 1

Construcción Dispensario médico 3

Subtotal Salud 3

Agua y saneamiento

Equipamiento Pozo profundo de agua potable 5

Construcción

Depósito o tanque de agua potable 5

Red o sistema de agua potable 47

Drenaje sanitario 48

Olla/colector de agua pluvial 7

Red de alcantarillado 1

Subtotal Agua y saneamiento 110

Educación

Rehabilitación Secundaria (aulas) 1

Construcción

Primaria (sanitarios) 2

Primaria (aulas) 7

Primaria (bardas perimetrales) 1

Preescolar (aulas) 4

Preescolar (bardas perimetrales) 1

Preescolar (sanitarios) 1

Preescolar (comedores) 2

Primaria (comedores) 1

Techados en áreas de educación física 3

Secundaria (aulas) 3

Secundaria (bardas perimetrales) 1

Subtotal Educación 27

Urbanización

Rehabilitación Pavimentación 1

Revestimiento 2

Mejoramiento Comedores comunitarios 3

Construcción

Caminos rurales 7

Pavimentación 36

Alumbrado público 10

Comedores comunitarios 1

Guarniciones y banquetas 10

Subtotal Urbanización 70

Total 257

Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras Realizadas con recursos del FISM para el año 2015

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Como se puede observar en el cuadro anterior, el mayor número de obras

se concentraron en la construcción de redes o sistemas de agua potable y

la construcción de drenaje sanitario con 47 y 48 obras respectivamente.

En el siguiente cuadro se muestra la distribución de las obras por tipo de

contribución a la pobreza.

Cuadro 14. Obras por tipo de contribución a la pobreza multidimensional, 2015

Tipo de contribución Clasificación de la obra Obras

Directa

Vivienda 45

Salud 5

Agua y saneamiento 110

Educación 3

Urbanización 4

Subtotal directas 167

Complementaria Educación 24

Urbanización 66

Subtotal complementarias 90

Total 257 Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015

Vale destacar que 167 obras (65%) inciden de manera directa en la

reducción de las carencias sociales de habitantes de localidades

caracterizadas por la pobreza y el rezago social en el municipio de Morelia.

En tanto que las restantes 90 (35%) inciden de forma complementaria.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

4.2. Sobre el destino

Como ya se señaló en el apartado metodológico, los lineamientos generales

para la operación del FAIS especifican en el numeral 2.3 el tipo de

localidades prioritarias para invertir los recursos del fondo. A la vez, el

numeral 2.2 establece al Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y

Rezago Social como instrumento de planeación que enumera las

localidades con mayores carencias de acuerdo a la medición de pobreza

multidimensional y rezago social.

Por tanto, de acuerdo al numeral 2.3 de los lineamientos, al contar con ZAP

urbanas para el año 2015, el municipio Morelia puede invertir en las AGEB

de dicha ZAP, en las localidades con los dos mayores grados de rezago

social (Alto y Medio) y en donde exista población en pobreza extrema. En

este sentido, de las 257 obras programadas por el municipio en 2015, 206 se

localizan en las ZAP urbanas, 31 se ubican en localidades con grado de

rezago social Alto y Medio, y 20 en localidades no priorizadas por los criterios

territoriales del FISM:

Cuadro 15. Obras por criterio de prioridad, localidades e inversión, 2015

Criterio Obras Inversión Porcentaje de

inversión

ZAP urbana 206 $106,314,683.56 80

Localidades con los 2 grados más altos de rezago 31 $19,666,401.37 15

Localidades no prioritarias 20 $6,618,376.14 5

Total 257 $132,599,461.07 100 Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015.

De acuerdo al destino, el 95% de las obras se focalizaron conforme a los

lineamientos; es decir, se ejecutaron en localidades prioritarias (ZAP urbanas

y localidades con los 2 mayores grados de rezago social).

Entonces, la inversión pertinente en el destino, entendida como la inversión

en las localidades prioritarias según lineamientos, equivale a

$125,981,084.93:

𝐼𝑃𝐷 = 𝐼𝑍𝑈 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝐿𝑃𝑃𝐸 = $106,314,683.56 + $19,666,401.37 + 0 = $𝟏𝟐𝟓, 𝟗𝟖𝟏, 𝟎𝟖𝟒. 𝟗𝟑

Donde:

IPD = Inversión Pertinente en el Destino.

IZU = Inversión en ZAP urbana.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

IMRS = Inversión en localidades con los dos mayores grados de Rezago

Social.

ILPPE= Inversión en localidades con población en pobreza extrema.

Asimismo, si se contemplan los recursos ejercidos del año 2015, del total de

$54,168,048.92, se focalizaron pertinentemente en localidades prioritarias

solo $37,743,833.24.

De esta manera, el Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio con los

recursos programados para el año 2015, es:

𝑃𝐼𝑃𝑇 =𝐼𝑃𝐷

𝑇𝐼𝐹𝐼𝑆𝑀=

𝟏𝟐𝟓, 𝟗𝟖𝟏, 𝟎𝟖𝟒. 𝟗𝟑

𝟏𝟑𝟐, 𝟓𝟗𝟗, 𝟒𝟔𝟏. 𝟎𝟕= 95%

Es decir, el 95% de las obras se programaron en localidades prioritarias

conforme a los lineamientos.

Cabe señalar que el Porcentaje de inversión pertinente en el destino

tomando en cuenta los recursos ejercidos en 2015, es del 91%.

Ahora, como se señaló en la metodología, en los lineamientos del FAIS,

numeral 2.3, apartado B, inciso II, se especifica lo siguiente: “deberá invertirse

en la ZAP urbana por lo menos una proporción de los recursos del FISM igual

al PIZU”, por lo que:

El PIZU para Morelia es:

𝑃𝐼𝑍𝑈 = (𝑃𝑍𝑈

𝑃𝑃𝑀)2 𝑥 100 = (

111,656

335,153)2 𝑥 100 = 11.1%

De la misma manera señalado en la nota metodológica de ésta evaluación,

dicha proporción corresponde a la cantidad de recursos que debería

invertirse en las ZAP urbanas del municipio. Por tanto, para evaluar dicha

regla debe calcularse el porcentaje de inversión programada para las ZAP

urbana, mediante la fórmula:

PIrZU =MIrZU

TIe 𝑥 100 =

106,314,683.56

132,599,461.07= 80%

Donde:

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

PIZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.

MIrZU = Monto de la Inversión realizada en ZAP urbanas

TIe = Total de Inversión.

Con ello se tiene que el municipio planeó intensificar la inversión en ZAP

urbanas en 2015 en 80%, sin embargo, tomando en cuenta los recursos

ejercidos el porcentaje de inversión ha sido del 70%.

Así, el Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana es:

GCIZU =PIrZU

PIZU=

80.2

11.1= 7.2

Donde:

GCIZU = Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana.

PIrZU = Porcentaje de Inversión en la ZAP urbana.

PIZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.

Esto significa que, de acuerdo con los lineamientos, el municipio Morelia,

planificó invertir en ZAP urbana 7.2 veces más de lo requerido por la norma

en el año 2015 y ha intensificado la inversión con los recursos ejercidos 6.3

veces, considerando que la inversión requerida por los lineamientos

disminuyó considerablemente, pues debido a las modificaciones del PIZU lo

requerido en 2014 era 216% de la inversión, donde lo máximo que se podía

invertir era 60%. Sin embargo, la focalización del municipio es precisa

respecto a sus condiciones mayoritariamente urbanas, donde un alto

porcentaje de la población habita las AGEB´s consideradas Zonas de

Atención Prioritaria, pero toma en cuenta, también, localidades con alto y

medio rezago social en las que se debe atender a poco más de 10 mil

personas. En este sentido tal y como se puede observar en el Cuadro 15, en

cuanto a la inversión en las localidades con los dos mayores grados de

rezago social (Alto y Medio), se planificaron 31 obras, con una inversión de

$19,666,401.37, equivalente a 15% de la inversión, lo cual habla de los

esfuerzos municipales por atender los criterios territoriales del focalización

marcados en los lineamientos y acertando en la priorización de zonas donde

el problema de pobreza es más agudo debido a la magnitud de población.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Así, casi la totalidad de los recursos del FISM se focalizaron conforme lo

establecen los numerales 2.2 y 2.3 de los lineamientos generales para la

operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.

4.3. Sobre el uso

Como ya se mencionó, los lineamientos del FISM 2015 señalan 3 reglas en

cuanto al uso de la inversión de acuerdo al tipo de proyecto; es decir, se

debe invertir un mínimo de 70% en obras de Incidencia directa en la pobreza

y un máximo de 30% en obras catalogadas como Complementarias y

especiales. Entre las obras Complementarias y especiales, una prescripción

limita a un máximo de 15%, la inversión en proyectos de urbanización de

calles y caminos; proporción que, en caso de contingencia climática,

puede tener un 15% adicional.

Cuadro 16. Obras por tipo de contribución, modalidad y subclasificación Tipo de

contribución Clasificación de

la obra Subclasificación de la obra Obras Inversión

Directa

Vivienda

Electrificación 41 $5,096,672.00

Calentadores solares 1 $1,000,000.00

Cuartos dormitorio 1 $15,000,000.00

Techo firme 1 $2,680,435.19

Estufas ecológicas 1 $5,200,000.00

Salud Dispensario médico 5 $4,575,276.30

Agua y saneamiento

Pozo profundo de agua potable 2 $1,587,500.00

Deposito o tanque de agua potable

5 $4,101,980.37

Red o sistema de agua potable 47 $23,142,728.38

Drenaje sanitario 48 $19,544,340.50

Olla/colector de agua pluvial 7 $11,736,065.12

Red de alcantarillado 1 $291,582.55

Educación Preescolar (comedores) 2 $370,815.32

Primaria (comedores) 1 $279,359.98

Urbanización Comedores comunitarios 4 $1,638,690.74

Subtotal directas

167 $96,245,446.45

Complementaria Educación

Primaria (sanitarios) 2 $644,634.75

Primaria (Aulas) 7 $2,047,215.93

Primaria (Bardas perimetrales) 1 $89,947.75

Preescolar (aulas) 4 $1,128,566.90

Preescolar (bardas perimetrales) 1 $295,087.21

Preescolar (sanitarios) 1 $521,125.85

Techados en áreas de educación física

3 $1,579,807.96

Secundaria (aulas) 4 $956,244.23

Secundaria (bardas perimetrales) 1 $114,771.13

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Urbanización

Caminos rurales 7 $8,341,837.36

Pavimentación 37 $18,028,867.45

Alumbrado público 10 $555,608.13

Revestimiento 2 $606,692.62

Guarniciones y banquetas 10 $772,203.58

Subtotal complementarias 90 $35,682,610.85

Total FISM 257 $131,928,057.30

Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015.

La inversión planificada en obras de incidencia directa ($96,245,446.45)

supera en 2.9 puntos porcentuales la meta establecida por los lineamientos.

𝑃𝐼𝐷 =IPD

TI 𝑥 100 =

96,245,446.45

131,928,057.30= 72.95%

Donde:

PID = Porcentaje de Inversión en obras Directas.

IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.

TI = Total de Inversión.

Sin embargo, este porcentaje disminuye considerablemente con los montos

de los recursos ejercidos por el municipio en el 2015, es decir, la inversión en

obras de incidencia directa a penas alcanza el 42.2% por lo que se

encuentra 27.8 puntos porcentuales por debajo de la meta establecida por

la norma.

Con este dato se puede obtener el Grado de Pertinencia en el Uso de los

Recursos en Proyectos de incidencia Directa (GPURD), establecido en la

metodología:

GPURD =72.9

70= 1.04 (de lo programado)

GPURD =42.2

70= 0.60 (de lo ejercido)

Así, la inversión en obras que reducen las carencias sociales es superior a lo

que establece la política pública nacional tomando en cuenta los recursos

planificados; es decir, se planeó focalizar de manera correcta la inversión

en obras que inciden de manera directa en la reducción de la pobreza

multidimensional. No obstante, los recursos ejercidos se quedaron 40% por

debajo del mínimo requerido por la norma.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Como se señaló en la metodología, otro parámetro establecido en los

lineamientos es no invertir más del 30% de los recursos en obras

complementarias. En este sentido, se programaron 90 obras de incidencia

complementaria sobre la pobreza multidimensional; en éstas se planeó

invertir $35,682,610.85 que representan el 27.05% del fondo. Por lo que el

Grado de Pertinencia en el uso de los Recursos (GPUPCE) en cuanto al tope

máximo, es:

GPUPCE =30 − 27.05

30= 0.1

Esto significa que el municipio Morelia focalizó la inversión global en obras

complementarias para el año 2015 de acuerdo a la norma. Sin embargo,

dado que los recursos ejecutados se cargaron mayoritariamente a las obras

de incidencia complementaria, el porcentaje de recursos ejercidos en este

tipo de obras es de 57.7%, lo que implica haber ejecutado 0.9 veces más la

proporción permitida por los lineamientos.

El otro parámetro a considerar, como se destacó en la metodología, es que

la inversión en obras de infraestructura carretera (caminos, pavimentación,

revestimiento, guarniciones y banquetas) no exceda el 15% del presupuesto

del FISM o un 15% adicional en caso que haya sido dañada por emergencia

climáticas durante el ejercicio fiscal actual o en el inmediato anterior caso

que no ocurrió en Morelia.

Así, en el año 2015, la inversión del FISM para infraestructura carretera

(pavimentación, caminos rurales y banquetas) equivale a $28,305,209.14,

que representa el 21.4% del FISM. Por lo que el Grado de Pertinencia en el

Uso de los Recursos en Urbanización de Calles y Caminos es:

𝐺𝑃𝑈𝑅𝐶𝑈𝐶𝐶 =15%−(𝑃𝐼𝑝𝑃𝑈𝐶𝐶)

15% =

15%−(21.4%)

15% = -0.43

Donde:

GPURCUCC= Grado de pertinencia en el uso de los recursos en obras de

contingencia para urbanización de calles y caminos.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

PIUCC= Porcentaje de inversión en proyectos de urbanización de calles y

caminos.

Ello significa que el municipio focalizó recursos en obras complementarias en

materia de urbanización por encima de la norma 0.43 veces más y ejerció

de esos recursos 2.1 veces más lo permitido por los lineamientos en obras de

este rubro.

En el año 2015 el municipio realizó una evaluación “Específica para el análisis

de los resultados de los indicadores del ejercicio fiscal 2014” de algunos

programas que utilizan recursos del FISM para operar. Uno de los hallazgos

es que se priorizó al menos con dos programas F17 y F18, un total de 138

obras en materia de Agua potable y Drenaje (TECSO, 2015), lo que indica

que la estrategia municipal ha programado con énfasis en la pobreza en

cuanto a número de obras.

Tomando en cuenta el uso de recursos en obras directas y los máximos

permitidos en obras complementarias e infraestructura carretera, se tiene

que el Total de Inversión programada Pertinente, partiendo del Total de

inversión (TI), el cual fue de $131,928,057.30, es:

TIP = $131,928,057.30 − (724,387.86) = $131,203,669.44

Por tanto, utilizando la fórmula del grado general de pertinencia en el uso

de los recursos (GPURTO), en cuanto al tipo de obra tenemos:

GPURTO =131,203,669.44

131,928,057.30= 0.99 (de lo programado)

GPURTO =6,645,670.31

131,928,057.30= 0.12 (de lo ejercido)

Se concluye que es pertinente casi la totalidad de los recursos programados

en obras respecto su uso: inversión en obras prioritarias y obras de incidencia

complementaria en la pobreza; no obstante, la proporción cae

considerablemente con los recursos ejercidos, pues el grado de pertinencia

solo es del 12%.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

4.4. Estimación del impacto en la reducción de carencias

sociales.

Hablamos de estimación porque con los datos disponibles no se puede

determinar la población beneficiada con un enfoque preciso de pobreza

multidimensional.

En otro apartado hemos hablado de la importancia que ha tenido

relacionar el uso de los recursos con el enfoque que el CONEVAL desarrolló

de la pobreza multidimensional. Por eso es que podemos hacer sólo una

estimación de la carencia global. Así, se hablará de masa carencial y no de

población con carencia.

Es decir, puede ocurrir que una misma persona concentre 6 carencias o

puede que sólo tenga una. Debido a que con los datos disponibles no se

puede precisar el número de carencias por persona, los cálculos incurrirían

en duplicidades y sería erróneo hablar de impacto en la población.

Por otro lado, los datos disponibles elaborados por el CONEVAL y empleados

como base para el cálculo de la pobreza multidimensional son del año 2010,

es decir, no contemplan casi 5 años de dinámica poblacional. A pesar de

este sesgo, los datos nos permiten estimar una proporción de mejora con

respecto a una condición inicial. En síntesis, las estimaciones basadas en la

información del CONEVAL no permiten un análisis suficientemente sólido de

cada uno de los niveles de carencia.

Con estas consideraciones, en el siguiente cuadro condensamos el cálculo

de la masa carencial del municipio retomando la información plasmada en

el Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y Rezago Social. A partir

de ello estimamos el posible impacto que puede tener la inversión realizada

con los recursos del FISM 2015.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Cuadro 17. Masa de carencias Morelia, 2010

Carencia Porcentaje de personas con la

carencia* Masa de carencia**

Rezago Educativo 22.4 163,358

Servicios de Salud 39.7 289,524

Seguridad Social 58.9 429,545

Calidad y espacios de la vivienda 11.4 83,138

Servicios básicos en la vivienda 14.1 102,828

Alimentaria 25.7 187,425

Total de carencias estimadas en el

municipio 1,255,818

Fuente: elaborado por TECSO con base en el Informe Anual sobre la Situación de Pobreza y Rezago Social 2015

Como se puede observar, se calculó la posible masa de carencias para

cada indicador de pobreza a partir de multiplicar la proporción de cada

dimensión de carencia social por la población total del municipio.

Una vez calculada la masa de carencias para cada nivel de pobreza

multidimensional se realizó una sumatoria que da como resultado una masa

total de carencias de poco más de 1.2 millones.

La gran cobertura con diversas acciones del FISM en este municipio hace

difícil la distinción y cuantificación de los beneficios y los beneficiarios netos

programados. Así, para el cálculo se realizaron ajustes para una estimación

más cercana a la posible disminución de carencias netas. Esto se llevó a

cabo topando el número de beneficiarios programados en cada localidad

que lo requiriera al total de habitantes de ésta; y cuando una localidad

recibió apoyos de una misma dimensión (calidad de la vivienda y servicios

básicos de la vivienda) sólo se contabiliza una carencia.

* Este porcentaje se tomó del Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y Rezago Social para

el Municipio de Morelia, 2015, en su página 1.

** El dato de masa de carencia se calcula en relación a la población total del municipio, que según

dato de INEGI para el año 2010, fue de 729,279 habitantes. Cabe señalar que este cálculo resulta

diferente al del CONEVAL porque éste último, para calcular la pobreza multidimensional, por

razones estadísticas reduce el tamaño de la población a 882,281.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Con esto, y tomando como referencia los datos de beneficiarios

proporcionados por la dependencia para los indicadores donde el

municipio tuvo incidencia, es como se puede estimar el posible impacto en

la reducción de carencias. Así, el posible impacto estimado derivado de las

acciones realizadas en 2015 por el municipio fue de poco más de 100 mil

carencias atendidas, lo que representa una estimación de la posible

reducción a nivel global del 8% del total de carencia que presenta el

municipio en 2010. En tanto, con los recursos ejercidos, la proporción

estimada es del 2%.

En caso de las carencias específicas donde el municipio tiene incidencia

como lo son: 1) vivienda, 2) servicios básicos, 3) acceso a los servicios de

salud y 4) acceso a la alimentación, la suma de carencia es de 662,915 por

lo que la incidencia del municipio en este contexto específico representa el

13% de reducción; mientras que en lo ejercido representó el 1.8%.

Es claro que la atinada focalización realizada posiblemente mitiga las

carencias sociales que pueden ser atendidas de acuerdo a la normatividad

establecida.

Si bien se estima que el municipio pudo haber realizado un 13% de reducción

de masa carencial, cabe aclarar que los datos, cuya fuente es el Censo de

Población y Vivienda 2010, a cinco años de su levantamiento pueden

presentar una magnitud diferente. Sin embargo, como referencia, el dato

nos permite observar la amplia cobertura que alcanzó el municipio con las

obras financiadas con recursos del FISM.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Análisis FODA y recomendaciones.

Capítulo V.

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90

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

5. Análisis FODA y Recomendaciones

5.1. Análisis interno

Fortalezas Recomendaciones

Acertada gestión para incrementar

el monto del FISM: se gestionaron

$9,419,959.07 (equivalente al 7% del

presupuesto del FISM aprobado

2015) mediante el establecimiento

de convenios con el programa de

Hábitat, beneficiando a localidades

urbanas con ZAP.

Continuar con la estrategia de

gestión de recursos con programas

federales para incrementar la

inversión para obras de incidencia

directa y complementarias.

El 95% de la inversión programada

fue pertinente en el destino. Es decir,

se planificaron obras en localidades

prioritarias como lo son las ZAP y

localidades con los dos mayores

grados de rezago social. A la par el

91% de los recursos ejercidos fue

pertinente en éste rubro.

Elaborar una estrategia de

acreditación de Zonas de Atención

prioritaria y mantener los montos de

inversión para cada criterio de

focalización territorial del FISM.

Priorización de la inversión

programada en ZAP: la inversión en

ZAP fue 7.2 veces superior (80% del

FISM) al límite inferior establecido por

la normativa federal (11.1%); lo que

demuestra la importancia que

otorga el municipio a la disminución

de carencias sociales en las zonas

urbanas más marginadas. A la par la

inversión ejercida en ZAP fue de 70%,

es decir, 6.3 veces superior.

Continuar la estrategia

programática de combate a la

pobreza, mediante la priorización

de la inversión en ZAP.

La inversión programada en el uso

fue pertinente: la inversión en obras

de incidencia directa superó el 70%,

cumpliendo cabalmente con el

requerimiento normativo. Asimismo,

el porcentaje de inversión en obras

de incidencia complementaria

(27.5%) fue inferior al máximo

establecido por la norma (30%).

Aunque se cuenta con una buena

focalización en el ejercicio de

planeación, se debe:

-Incrementar la capacidad para

ejercer la totalidad de los recursos.

-Investigar las causas que

provocaran el bajo ejercicio de los

recursos del fondo.

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91

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Intensificación programática de la

inversión en el servicio de Agua y

Saneamiento. El rubro más

importante dentro de la

programación de inversión fueron

los servicios básicos de Agua

potable y Drenaje, con un 46% del

total de inversión programada y un

total de 110 obras.

Continuar con la intensificación

programática de la inversión en

Agua y saneamiento, para

combatir a la carencia por dos de

los servicios básicos utilizados en el

cálculo de la pobreza

multidimensional.

Intensificación programática de la

inversión en Vivienda: es el segundo

rubro de mayor intensificación

programática en cuanto al número

de obras y monto de la inversión,

siendo estos 45 y 22%

respectivamente.

Continuar con la tendencia

programática al incremento de la

inversión en Viviendas, ya que el

4.48% de las viviendas tienen piso

de tierra, lo que significa que 8,259

viviendas presentan la carencia.

Reducción estimada del 8% de la

masa de carencias global y del 13%

de la masa de carencias sobre las

que el municipio puede incidir

tomando como base la

programación de recursos del FISM

2015.

Continuar la tendencia

programática de la reducción de la

masa de carencias de la

población, principalmente de las

carencias que se pueden combatir

con las obras realizadas con la

inversión del FISM y aquellas de

mayor proporción a nivel municipal.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Debilidades Recomendaciones

El ejercicio de los recursos aprobados

apenas alcanza el 40% de

ejecución.

Mejorar la estrategia de operación,

para que se ejecute el 100% de los

recursos en el ejercicio fiscal en

curso.

El 5% de la inversión programada se

focalizó en localidades no prioritarias

señaladas en los lineamientos del

FISM. A la par con los recursos

ejercidos la proporción fue del 9%

Se recomienda la aplicación de

CUIS, para que la instancia

correspondiente pueda dar de alta

la localidad como “prioritaria por

pobreza” tal y como lo señala el

numeral 2.3 de dichos

lineamientos.

La inversión en obras de incidencia

directa, tomando en cuenta los

recursos ejercidos, apenas alcanza

el 42.2% por lo que se encuentra

27.8% por debajo de la meta

establecida por la norma que es de

70%.

Mejorar el uso del Informe Anual,

como instrumento para la

planeación del destino territorial y

uso de la inversión. De tal manera,

que la obras también se focalicen

de acuerdo a la magnitud de las

carencias en las localidades

prioritarias.

Los recursos ejecutados se cargaron

mayoritariamente a las obras de

incidencia complementaria, el

porcentaje de recursos ejercidos en

este tipo de obras es de 57.7%, lo que

implica haber ejecutado 0.9 veces

más la proporción permitida por los

lineamientos.

Dar prioridad para ejercer las obras

de incidencia directa sobre las

complementarias.

El municipio focalizó recursos en

obras complementarias en materia

de urbanización por encima de la

norma 0.43 veces más y ejerció de

esos recursos 2.1 veces más lo

permitido por los lineamientos en

obras de este rubro.

Desarrollar una estrategia

programática y operacional que

responda a lo establecido en la

normativa aplicable.

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93

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

5.2. Análisis externo

Oportunidades Recomendaciones

El catálogo del FAIS clasifica como

obras de incidencia directa a la

inversión en alimentación; lo que

constituye una ventana de

oportunidad para disminuir las

carencias en alimentación y la

inseguridad alimentaria; carencia

que afecta al 25.7% de la

población.

Gestionar con el estado recursos

para la operación de los comedores

y programar inversión del FISM para

ello.

La normatividad del FAIS permite el

uso de CUIS para documentar la

existencia de localidades con

población en pobreza extrema, que

permite ampliar el destino territorial

de la inversión a localidades no

prioritarias en la normatividad

federal.

Implementar una estrategia del uso

de CUIS para identificar localidades

con población en pobreza extrema

y rezago social, así como ampliar el

destino territorial de la inversión a

localidades no prioritarias según la

normativa federal.

Focalizar la inversión en localidades

con los dos grados de rezago más

altos, con la finalidad de abatir el

grado “alto” considerando que la

magnitud de población es baja; lo

que permitiría ampliar la cobertura

territorial en ejercicios fiscales

futuros.

Diseñar una estrategia

programática y operacional, a partir

de los datos publicados en el

Informe Anual sobre la Situación de

la Pobreza y Rezago Social 2016.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Amenazas Recomendaciones

La nueva fórmula (SEDESOL, 2015a)

para calcular el límite inferior de la

proporción del FISM que el municipio

debe invertir en ZAP redujo tal

proporción del 216% a 11.1%.

Aunque en el 2015, la inversión en

ZAP fue 7.2 veces superior a la

proporción límite, ello no es garantía

para que en los años próximos el

municipio no limite la inversión al

mínimo; dejando, legítimamente, a

población prioritaria sin atención.

Continuar la estrategia que prioriza

la inversión en ZAP, superando la

proporción del FISM límite

establecida en la normatividad.

La versión existente Informe Anual

sobre la situación de la pobreza y

rezago social 2016 es preliminar y es

emitido exclusivamente por

SEDESOL, sin la participación de

CONEVAL. Por lo que la información

del principal instrumento de

planeación para la inversión del FISM

sólo tiene carácter preliminar.

Realizar un conteo o actualización

de la información sobre la

población, utilizando un

cuestionario que capte la

información sobre las carencias en

las que el municipio puede invertir;

para ello, se puede utilizar como

referencia el CUIS.

Realizar una encuesta que mida la

situación de la pobreza

multidimensional actual en el

municipio. Para lograr construir una

línea base que sirva como eje de

planeación de los recursos del FISM.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

6. Conclusiones

De acuerdo con las definiciones dadas por CONEVAL en materia de

pobreza, en el municipio de Morelia encontramos que el 32.1% de la

población se encuentra dentro del umbral de pobreza moderada, 5.9% en

pobreza extrema y tan sólo el 23.8% no son pobres ni vulnerables.

Cabe señalar que la inversión programada en el ejercicio fiscal 2015, se

realizó de manera pertinente en cuanto a destino y uso demostrando un

correcto trabajo de planeación al focalizar las zonas y tipos de obras

prioritarios. Sin embargo, esto no se vio reflejado en la ejecución de los

recursos, ya que sólo se ejecutó el 40%.

En cuanto al destino territorial de los recursos, se logró que el 91% del recurso

se focalizara conforme a la norma.

Por su parte, la inversión en las ZAP urbanas, el PIZU, que constituye la

referencia del porcentaje de recursos que el municipio debió invertir en

dicha zona, superó programáticamente en 7.2 veces el requerimiento

normativo y 6.3 veces en lo ejercido.

En lo referente al uso de los recursos en obras de incidencia directa sobre las

carencias sociales, los recursos programados en este tipo de proyectos

fueron el 72.9%, superando el mínimo establecido en los lineamientos. No

obstante, el ejercicio de los recursos tuvo una serie de inconsistencias, ya

que se ejecutó el 42.2% en éste tipo de proyectos la cual no alcanzó el

mínimo establecido en la norma. Aunado a ello, tanto en la programación

como ejecución de las obras de incidencia complementaria en materia de

urbanización superaron el 15% máximo permitido por los lineamientos.

Así, se puede concluir que la pertinencia en el uso conforme a la inversión

en obras prioritarias fue parcial; ya que la fortaleza es programática y la

debilidad es operativa.

Con respecto al posible impacto en la reducción de las carencias sociales,

se estima que el municipio incidió en poco más de 100 mil carencias; esto

es, una reducción estimada del 8% de las carencias totales en el municipio.

Asimismo, considerando el mismo número de carencias atendidas, pero solo

en los rubros donde el municipio tiene incidencia directa, la estimación es

del abatimiento en 13% de las carencias. En tanto que, con los recursos

ejercidos, la estimación baja a 2% en cada uno.

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Anexo

Índice de figuras, mapas y gráficas

Pág.

Figura 1. Evolución de los Fondos que conforman el Fondo de

Aportaciones Entidades Federativas y Municipios (FAFEFM)

10

Figura 2. Principales características sociodemográficas

establecidas en el informe anual sobre la situación de pobreza

y rezago social 2015, emitido por SEDESOL- CONEVAL

26

Figura 3. Niveles de pobreza y vulnerabilidad Morelia, 2010 33

Mapa 1. Rezago social por localidad en el municipio de Morelia 39

Mapa 2. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de Morelia

50

Mapa 3. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de La Aldea

51

Mapa 4. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de Capula

52

Mapa 5. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de Jesús del Monte (La Capilla)

53

Mapa 6. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de Morelos

54

Mapa 7. Grado de rezago social por ZAP declarada en la

localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas)

55

Gráfica 1. Comparativo de la concentración de la población

con respecto al ámbito de la localidad

24

Gráfica 2. Desglose de localidades por rango de habitantes 25

Gráfica 3. Porcentaje de población sin derechohabiencia a

servicios de salud, por grado de rezago social.

40

Gráfica 4. Porcentaje de viviendas particulares habitadas con

piso de tierra, con respecto al número de viviendas por grado

de rezago social.

42

Gráfica 5. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que

no disponen de agua entubada a la red pública, con respecto

al número de viviendas por grado de rezago social.

44

Gráfica 6. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que

no disponen de drenaje, con respecto al número de viviendas

por grado de rezago social.

46

Gráfica 7. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que

no disponen de energía eléctrica, con respecto al número de

viviendas por grado de rezago social.

47

Gráfica 8. Resultados de los indicadores de rezago social

(Porcentaje)

48

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99

Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015

Índice de cuadros

Pág.

Cuadro 1. Porcentaje de población por carencias sociales,

2010

34

Cuadro 2. Distribución porcentual de localidades y población

por grado de rezago social, 2010

38

Cuadro 3. Población sin derechohabiencia a los servicios de

salud, según tamaño y grado de rezago social de la

localidad.

40

Cuadro 4. Viviendas con piso de tierra, según tamaño y

grado de rezago social de la localidad

41

Cuadro 5. Viviendas particulares habitadas que no disponen

de excusado o sanitario, según tamaño y grado de rezago

social de la localidad

42

Cuadro 6. Viviendas que no disponen de agua potable,

según tamaño y grado de rezago social de la localidad

43

Cuadro 7. Viviendas que no disponen de drenaje, según

tamaño y grado de rezago social de la localidad

45

Cuadro 8. Viviendas sin energía eléctrica, según tamaño y

grado de rezago social de la localidad

46

Cuadro 9. Distribución de las ZAP declaradas para el

municipio de Morelia, 2015

49

Cuadro 10. Carencias en las viviendas en diez de las ZAP

urbanas, 2010

56

Cuadro 11. Modificación a la fórmula del PIZU, 2015 66

Cuadro 12. Obras por tipo de proyectos, beneficiarios e

inversión, 2015

76

Cuadro 13. Obras por tipo, modalidad y subcategoría del tipo

de proyecto, 2015

77

Cuadro 14. Obras por tipo de contribución a la pobreza

multidimensional, 2015

78

Cuadro 15. Obras por criterio de prioridad, localidades e

inversión, 2015

79

Cuadro 16. Obras por tipo de contribución, modalidad y

subclasificación

82

Cuadro 17. Masa de carencias Morelia, 2010 87