evaluasi penyusunan anggaran dan alokasi anggaran belanja daerah

perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id

commit to user

EVALUASI PENYUSUNAN ANGGARAN DAN ALOKASI

ANGGARAN BELANJA DAERAH : STUDI KASUS PADA

PEMERINTAH DAERAH KABUPATEN KARANGANYAR

TESIS

Diajukan untuk Melengkapi Tugas-Tugas dan Memenuhi Syarat-Syarat Guna Mencapai Derajat Magister Sains Program Studi Magister Akuntansi

Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta

oleh:

MUH ANDRIANTO E B S, S.E.

NIM : S4309039

PROGRAM STUDI MAGISTER AKUNTANSI

FAKULTAS EKONOMI

UNIVERSITAS SEBELAS MARET

SURAKARTA

2011


commit to user


commit to user


commit to user


commit to user

HALAMAN PERSEMBAHAN

Tesis ini saya persembahkan

pada pacar saya, Ristafany Pahlevi

dan

pada orang tua saya, Bp. dan Ibu. Muhammad Hatta


commit to user

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT yang telah

melimpahkan berkat dan rahmat-Nya, sehingga penulis dapat menyelesaikan

penulisan tesis ini. Tesis dengan judul “Evaluasi Penyusunan Anggaran dan

Alokasi Belanja Daerah: Studi Kasus pada Pemerintah Daerah Kabupaten X” ini

disusun untuk memenuhi persyaratan guna mencapai derajat Magister Program

Studi Magister Akuntansi Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.

Penulis menyadari bahwa skripsi ini masih jauh dari sempurna, penulis

berusaha semaksimal mungkin agar tesis ini bermanfaat dan menambah

pengetahuan pembaca. Penulisan tesis ini tidak terlepas dari dorongan dan

bantuan berbagai pihak, oleh karenanya penulis mengucapkan terima kasih

kepada:

1. Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia yang telah berkenan

memberikan bantuan kepada peneliti berupa Beasiswa Unggulan Diknas

dalam menyelesaikan studi di program studi Magister Akuntansi Fakultas

Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.

2. Prof. Drs. Suranto, M.Sc., Ph.D., selaku Direktur Program Pasca Sarjana

Universitas Sebelas Maret.

3. Bapak Prof. Dr. Bambang Sutopo, M.Com, Ak., selaku Dekan Fakultas

Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.


commit to user

4. Bapak Dr. Bandi, M.Si, Ak, selaku Ketua Program Studi Magister Akuntansi

Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.

5. Bapak Drs. Muhammad Agung Prabowo, M.Si., Ph.D., Ak., selaku

pembimbing I yang telah meluangkan waktu, ilmu, ide dan tenaganya untuk

membimbing dan memtotivasi penulis dalam penyusunan tesis ini.

6. Bapak Drs. Agus Budiatmanto, M.Si., Ak., selaku pembimbing II yang telah

memberikan waktu dan segala kemudahan serta kesabaran mengarahkan

dalam penyusunan tesis.

7. Staff dosen dan karyawan Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret

Surakarta, terutama pak Timin.

8. Keluarga tercinta, papa, mama, dek mahendra, pakde2, bude2, om2, tante2,

mas2, mbak2, adik2 yang tidak bisa disebutkan satu persatu terima kasih atas

dukungan dan doanya selama ini.

9. Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.

10. Ristafany Pahlevi, S.E. ☺

11. Semua pihak yang membantu atas terselesainya tesis ini, yang tidak bisa

penulis sebutkan satu per satu.

Penulis berharap skripsi ini dapat bermanfaat bagi para pembaca. Kritik,

saran serta masukan senantiasa penulis harapkan untuk kemajuan bersama.

Terima kasih.

Surakarta, Januari 2011

Penulis


commit to user

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN JUDUL…………………………………………………...…...……... i

HALAMAN PERSETUJUAN…………………………………………...……...… ii

HALAMAN PENGESAHAN……………………………………...………..……. iii

HALAMAN PERNYATAAN KEASLIAN………………………………………. iv

HALAMAN PERSEMBAHAN ...…………………...…..........................……..…. v

HALAMAN MOTTO............................................................................................... vi

KATA PENGANTAR…………………………………………………...……..…. vii

DAFTAR ISI …...……………………………………………………...……...…... viii

DAFTAR TABEL..................................................................................................... xi

DAFTAR GAMBAR................................................................................................ xii

DAFTAR LAMPIRAN............................................................................................. xiii

ABSTRACT.............................................................................................................. xiv

ABSTRAKSI………………………………………………………………………. xv

BAB I PENDAHULUAN………………………………………………… 1

A. Latar Belakang ………………………………………..….......... 1

B. Perumusan Masalah……………………………………………. 5

C. Tujuan Penelitian...……………………………………….......... 6

D. Manfaat Penelitian..……………………………………………. 6

BAB II TINJAUAN PUSTAKA................................................................... 7

A. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah …............….……..

B. Anggaran Berbasis Kinerja........................................................

7

10


commit to user

C. Penyusunan Anggaran................................................................

D. Alokasi Anggaran Belanja Daerah.............................................

E. Teori Agensi dan Hubungannya dengan Penganggaran............

F. Teori Pilihan Publik dan Kekuasaan..........................................

G. Penelitian Terdahulu..................................................................

10

12

13

14

15

BAB III METODE PENELITIAN…………………………………………. 19

A. Desain Penelitian………………………………....……………. 19

B. Data dan Teknik Pengumpulan Data........................................... 21

C. Pengolahan data dan teknik analisis data.................................... 24

BAB IV ANALISIS DATA DAN PEMBAHASAN………………………. 27

I. Gambaran Umum dan Kondisi Daerah Kab. Karanganyar......... 27

a. Pemerintahan Kabupaten Karanganyar................................. 27

b. Kondisi Geografi, Luas Wilayah dan Sumber Daya Alam... 27

c. Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD).......................... 28

d. Struktur Organisasi Pengelolaan Keuangan Daerah............. 29

II. Proses Penganggaran di Kabupaten Karangnyar......................... 29

III. Analisis Penganggaran dan Alokasi Belanja Kab Karanganyar 33

a. Analisis Proses Penganggaran Kabupaten Karanganyar........ 33

1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran.............. 34

2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD.... 38

3. Evaluasi proses penyusunan PPAS.................................. 44

4. Evaluasi proses penyusunan RKA-SKPD........................ 46

5. Evaluasi proses verivikasi RKA-SKPD........................... 50


commit to user

DAFTAR PUSTAKA

LAMPIRAN

6. Evaluasi proses penetapan APBD................................ 53

b. Analisis Alokasi Belanja Pemda Kabupaten Karanganyar.... 56

BAB V PENUTUP........................................................................................ 61

A. Kesimpulan.................................................................................. 61

B. Keterbatasan................................................................................ 64

C. Saran............................................................................................ 64


commit to user

DAFTAR TABEL

Tabel Halaman

1.1 Rasio Efektifitas Pemerintah Kabupaten X Tahun 2007 – 2009….. 5


commit to user

DAFTAR GAMBAR

Gambar Halaman

IV.1 Siklus Penganggaran Daerah di Kabupaten Karanganyar.............. 31


commit to user

DAFTAR LAMPIRAN

1 Unit kerja Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009

2 Komposisi Anggota DPRD Tahun 2007 dan 2008

3 Organisasi Pengelola Keuangan Daerah

4 Jadwal Perencanaan Anggaran Daerah

5 Alokasi belanja menurut unit kerja

6 Daftar Narasumber

7 Banyaknya Pencari Kerja menurut Tingkat Pendidikan

8 Review Kepatuhan Thd Permendagri 13/2006 dan 59/2007

9 Pertumbuhan Ekonomi PDRB (ADHK) 2007-2009

10 Inflasi di Kabupaten Karanganyar 2006-2008

11 Hasil Wawancara dengan Pujiyanto, S.Sos., M.Si.

12 Hasil wawancara dengan Catharina Nina Anggraeni, MT

13 Hasil wawancara dengan Drh. H. Muh. Hatta, MM

14 Hasil wawancara dengan Drs. Suparmi


commit to user

ABSTRAKSI

EVALUASI PENYUSUNAN ANGGARAN DAN ALOKASI BELANJA DAERAH : STUDI KASUS PADA PEMERINTAH

DAERAH KABUPATEN KARANGANYAR

Muh Andrianto E B S NIM: S4309039

Penelitian ini dilakukan dengan tujuan untuk mengevaluasi proses penyusunan anggaran keuangan dan pengalokasian anggaran belanja pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar. Pendekatan yang dilakukan adalah penelitian kepustakaan dan studi kasus, dengan obyek penelitian proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, khususnya setelah penerapan anggaran kinerja dengan periode amatan antara TA 2007 s/d TA 2009

Cara yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan melakukan evaluasi terhadap tahap-tahap dalam proses penyusunan anggaran beserta evaluasi terhadap alokasi belanja yang disajikan dalam bentuk diskripsi. Data yang dikumpulan terdiri dari data primer dan data sekunder. Data primer merupakan informasi langsung yang diperoleh dari para pelaku penyusun anggaran melalui wawancara. Sementara data sekunder berasal dari dokumen-dokumen yang berhasil dikumpulkan. Setelah data dikumpulkan, selanjutnya data tersebut diolah dan dievaluasi, diperbandingkan dengan teori dan ketentuan atau aturan-aturan yang ada untuk mengetahui tingkat kesesuiaannya ataupun penyimpangannya.

Hasil penelitian menunjukan bahwa tahap-tahap dalam proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar sudah sesuai dengan ketentuan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007. Akan tetapi, walaupun setiap tahapan telah dilaksanakan namun Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar belum melaksanakan aturan-aturan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 tersebut dengan konsisten. Hal ini dapat dilihat dengan belum sesuainya dalam jadwal dan indikator kinerja. Didalam alokasi belanja, walaupun Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar telah menggunakan angaran kinerja akan tetapi cara yang dilakukan dalam alokasi belanja masih menggunakan cara incremental. Kata kunci: anggaran kinerja, penyusunan anggaran, alokasi anggaran belanja.


commit to user

ABSTRACT

EVALUATION OF BUDGET FORMULATION AND EXPENDITURE BUDGET ALLOCATION: A CASE STUDY IN LOCAL GOVERNMENT

DISTRICT KARANGANYAR

Muh Andrianto E B S NIM. S4309039

This research purpose to evaluate the process of budget formulation and expenditure budget allocation in Local Government of District Karanganyar. Approach used is case studies, with the research object is the process of budget formulation in District Government of Karanganyar, especially after the implementation of performance budgeting in observed period of FY 2007 to FY 2009.

Method used in this study is to evaluate stages in the process of budget formulation with the evaluation of budget allocation presented in a description format. Data collected comprise primary data and secondary data. The primary data are direct information acquired through interviews from people involved in formulating the budget. Meanwhile, the secondary data are gathered from documents collected, including regional and laws, etc. In the wake of data collection, the data are processed and evaluated, compared to theories and prevalent regulations in order to realize either the fitness or the deviation of the data.

The finding shows that stages in the process of budget formulation in District Karanganyar have been in line with the requirements stated in the Decree of Ministry of Home Affairs No. 13/2006 and Decree of Ministry of Home Affairs No. 59/2007. However, although each step has been undertaken, the District has yet to consistently follow the rules written in the Decree of Ministry of Home Affairs No. 13/2006 and Decree of Ministry of Home Affairs No. 59/2007. This fact can be seen from deviations in schedule and budget performance, and Expenditure Analysis Standard has not been formulated to be the framework of budget performance formulation. In the expenditure allocation, although District Karanganyar has utilized the budget performance, approaches to undertaking the expenditure allocation still use an incremental method.

Keyword : performance budgeting, Budget Formulations, Expenditure Budget Allocation


commit to user

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi penyusunan anggaran dan

alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Karanganyar. Penelitian ini

dilakukan dengan cara membandingkan peraturan-peraturan yang berlaku dengan

praktek-praktek penyusunan anggaran yang ada di Kabupaten Karanganyar,

sehingga akan diketahui sejauh mana penyimpangan atau ketidaksesuaian dengan

peraturan.

Beberapa tahun terakhir ini bangsa Indonesia menghadapi berbagai

masalah yang terjadi secara bersamaan, baik sosial, dan politik di berbagai daerah.

Permasalahan tersebut antara lain meningkatnya jumlah penduduk miskin dan

pengangguran, melemahnya kegiatan produksi dan produktivitas masyarakat dan

dunia usaha, menurunnya pelayanan prasarana dan sarana umum akibat

mengecilnya penerimaan pemerintah daerah termasuk PAD, menurunnya

ketertiban umum dan ketentraman masyarakat, serta menurunnya ketentraman

masyarakat terhadap birokrasi dalam rangka pelayanan kepada masyarakat

(Mansyur 2004). Berbagai upaya ditempuh untuk menyelesaikan berbagai

masalah tersebut diantaranya adalah dengan menganalisa sistem keuangan daerah

termasuk didalamnya sistem penganggarannya (budgertary)

Menurut Nordiawan (2006: 48), anggaran adalah sebuah proses yang

dilakukan organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang


commit to user

2

dimilikinya ke dalam kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas. Pengertian

tersebut mengungkapkan peran strategis anggaran dalam pengelolaan kekayaan

sebuah organisasi publik. Organisasi sektor publik tentunya berkeinginan

memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi sering kali keinginan

tersebut terkendala oleh terbatasnya sumber daya yang dimiliki. Disinilah fungsi

penting anggaran.

Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah

alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses

penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan

perencanaan strategi telah selesai dilaksanakan. Tahap penganggaran menjadi

sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada

kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun (Arniati et al.

2010).

Berbicara mengenai kebijakan pengelolaan keuangan daerah tidak terlepas

dari kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang dilakukan dengan

menekankan pada konsekuensi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan

pemerintah daerah. Terbitnya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintah Daerah sebagai pengganti Undang-undang No. 22 Tahun 1999

memberikan warna baru landasan penyelenggaraan pemerintah daerah.

Pengelolaan keuangan daerah berdasarkan pada Undang-undang No. 32 Tahun

2004 tersebut bertumpu pada upaya peningkatan efisiensi, efektivitas,

akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan publik baik dari sisi

pendapatan maupun belanja.


commit to user

3

Hal yang sama juga terjadi perubahan paradigma dalam pengelolaan

keuangan daerah. Kondisi ini ditandai dengan keluarnya Undang-undang No 25

Tahun 1999 yang diubah dengan Undang-undang No 33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Pusat dan Pemerintah Daerah.

Secara operasional, asas umum dan pendekatan kinerja dalam perencanaan

dan penganggran daerah dituangkan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006

tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah yang kemudian mengalami revisi

menjadi Permendagri No. 59 tahun 2007 tentang Perubahan Permendagri No. 13

tahun 2006. Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun

2007.

Sementara itu, pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar semenjak

tahun anggaran 2007 telah menerapkan anggaran dengan pendekatan kinerja. Di

dalam proses penyusunan anggarannya, Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar secara operasional mendasarkan pada Permendagri No. 13 Tahun

2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007. Proses penyusunan anggaran

merupakan suatu proses krusial, dimana dalam proses tersebut menyangkut proses

penentuan jumlah alokasi dana bagi tiap-tiap program dan kegiatan yang akan

dilaksanakan oleh pemerintah daerah untuk satu tahun yang akan datang. Karena

proses penyusunan anggaran merupakan proses yang krusial, maka proses tersebut

seharusnya selalu dilakukan evaluasi sehingga kedepannya akan semakin baik.

Apalagi sampai saat ini masih banyak dikeluhkan masyarakat Kabupaten

Karanganyar bahwa anggaran daerah, khususnya yang berkaitan dengan belanja

daerah belum mampu berperan sebagai insentif dalam mendorong laju


commit to user

4

pembangunan daerah (Lampiran 8). Masyarakat juga mengeluhkan tingginya

harga-harga bahan kebutuhan pokok karena tingginya inflasi yang ada di

Kabupaten Karanganyar (Lampiran 9), kemudian meningkatnya pengangguran

dari tahun ke tahun juga semakin menguatkan bahwa Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar gagal dalam menjalankan roda pemerintahan (Lampiran

7). Disamping itu, masih banyak pula masyarakat di Kabupaten Karanganyar yang

mempertanyaakan mengenai pengalokasian anggaran yang belum sesuai dengan

kebutuhan dan skala prioritas masyarakat. Jika Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar memiliki governance yang bagus, seharusnya juga menghasilkan

outcome yang bagus.

Namun pada kenyataannya, kinerja Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar termasuk dalam kategori sangat efektif menurut Kepmendagri No.

690.900.327 Tahun 1996. Kepmendagri No. 690.900.327 Tahun 1996 mengatur

tentang rasio efektivitas. Rasio efektivitas menggambarkan kemampuan

pemerintah daerah dalam merealisasikan pendapatan dibandingkan dengan target

yang ditetapkan berdasarkan potensi riil daerah. Semakin tinggi rasio efektivitas

berarti kinerja pemerintah daerah semakin efektif.

Tabel 1.1

Rasio Efektivitas Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar Tahun 2007 – 2009

Realisasi PAD Target PAD Efektivitas

2007 56.923.919.078

53.050.726.320 107,30%

2008 64.470.676.168

58.400.628.420 110,39%

2009 66.971.682.994

66.604.710.000 100,55%

Sumber : APBD Kabupaten Karanganyar


commit to user

5

Dengan melihat perbandingan rasio efisiensi dengan pandangan

masyarakat Kabupaten Karanganyar mengenai kinerja Kabupaten Karanganyar,

dapat kita simpulkan bahwa telah terjadi manipulasi dalam penyusunan anggaran,

sehingga membuat program-program yang dibuat tidak bisa mengenai sasaran dan

tidak memenuhi harapan masyarakat Kabupaten Karanganyar. Berdasarkan

ketidakpuasan terhadap kinerja Pemerintah Daerah yang berkembang ditengah-

tengah masyarakat, diperlukan suatu penelitian untuk mengevaluasi penyusunan

anggaran dan alokasi anggaran belanja pada Kabupaten Karanganyar, agar

diperoleh gambaran yang komprehensif mengenai pencapaian kinerja yang sangat

efisien tersebut dikarenakan tata kelola pemerintah daerah yang baik atau karena

adanya manipulasi dalam penyusunan anggaran.

B. Perumusan Masalah

Organisasi sektor publik berkeinginan untuk memberikan pelayanan

maksimal kepada masyarakat, tetapi sering kali keinginan tersebut terkendala oleh

terbatasnya sumber daya yang dimiliki. Oleh karena itu diperlukan adanya

penganggaran yang baik. Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar memiliki

kinerja anggaran yang baik berdasarkan rasio efektivitas, akan tetapi masih

terdapat ketidakpuasan masyarakat terhadap pengelolaan sumber daya di

Kabupaten Karanganyar. Berdasarkan uraian tersebut, maka permasalahan yang

dikaji dalam penelitian ini adalah: “Bagaimana Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar menyusun Anggaran Pendapatan dan Alokasi Anggaran Belanja


commit to user

6

Daerah sehingga memiliki kinerja yang sangat efektif ditengah kendala-kendala

yang sedang dihadapi?”

C. Tujuan Penelitian

Hasil wawancara dan hasil statistik menunjukan bahwa kehidupan

masyarakat di Kabupaten Karanganyar masih jauh dari kesejahteraan. Adapun

menurut Kepmendagri No. 690.900.327 Tahun 1996 menyatakan bahwa kinerja

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar termasuk dalam kategori sangat

efektif. Mengacu pada permasalahan tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah:

a. Untuk mengevaluasi proses penyusunan APBD di Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar.

b. Untuk mengevaluasi pengalokasian anggaran belanja menurut organisasi pada

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.

D. Manfaat Penelitian

Dari hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan

pemikiran dalam hal peningkatan perencanaan penganggaran APBD untuk

periode mendatang agar lebih mendekati kesesuaian dengan potensi yang dimiliki

oleh daerah. Penelitian ini juga diharapkan dapat menambah bahan bacaan bagi

yang berminat mempelajari permasalahan yang berkaitan dengan laporan

keuangan daerah.


commit to user

7

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan suatu rencana

keuangan tahunan bagi suatu daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

Anggaran merupakan dokumen kebijakan ekonomi pemerintah yang sangat

penting dan merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak

dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.

Mardiasmo (2005) menyatakan bahwa anggaran berisi rencana kegiatan yang

direpresentasikan dalam bentuk rencana pendapatan dan belanja dalam satuan

moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana anggaran merupakan suatu

dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari organisasi yang meliputi

informasi mengenai pendapatan, belanja dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi

mengani apa yang akan dilakukan organisasi dimasa yang akan datang.

Pengertian anggaran menurut Mulyadi (1993) adalah suatu rencana kerja

yang dinyatakan secara kuantitatif yang diukur dalam satuan moneter standar dan

satuan lain yang mencakup jangka waktu satu tahun. Sedangkan menurut Anthony

dan Young (2003) anggaran merupakan suatu rencana yang disajikan secara

kuantitatif, biasanya dinyatakan dalam satuan uang yang di susun untuk periode

waktu tertentu, biasanya satu tahun. Anggaran secara jelas mengekspresikan apa

yang akan dilakukan selama satu tahun kedepan dan menyatakan juga otoritas

penggunaan sumber daya keuangan yang diperlukan.


commit to user

8

Anggaran merupakan suatu rencana yang disusun secara sistematis, yang

meliputi seluruh kegiatan organisasi yang dinyatakan dalam unit (satuan) moneter

dan berlaku untuk jangka waktu tertentu (Bastian 2006). Menurut Hansen et al.

(2005) menyatakan bahwa anggaran merupakan komponen utama didalam suatu

perencanaan, yaitu rencana keuangan untuk masa depan. Rencana tersebut

mengidentifikasi tujuan dan tindakan yang diperlukan untuk mencapainya.

Anggaran mengekspresikan sejumlah rencana tindakan oleh manajemen untuk

periode tertentu dan membantu mengordinasikan apa yang perlu dilakukan dalam

mengimplementasikan perencanaan.

Dari pengertian-pengertian diatas, dapat disimpulkan bahwa anggaran

merupakan rencana-rencana manajerial untuk mengekspresikan tindakan dalam

bantuk uang dengan batasan waktu tertentu. Pengertian tersebut di atas juga

memberikan makna bahwa anggaran senantiasa beriksikan rencana-rencana yang

berkaitan dengan aktivitas organisasi dengan menggunakan dan memanfaatkan

berbagai sumber daya ekonomi yang dimiliki organisasi.

Dalam Undang-undang No. 32 tahun 2004 dan juga dalam penjelasan

Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 dijelaskan pula bahwa APBD

mempunyai beberapa fungsi, yaitu meliputi:

1. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar

untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang

bersangkutan.


commit to user

9

2. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi

pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang

bersangkutan.

3. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi

pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah

daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

4. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran daerah harus diarahkan

untuk menciptakan lapangan kerja, mengurangi pengangguran, dan

pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dsan efektivitas

perekonomian.

5. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran daerah harus

memperhatikan rasa keadilan dan kepatuhan.

6. Fungsi stabilitsasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah daerah

menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan

fundamental perekonomian daerah.

Berdasarkan Permendagri No. 13 tahun 2006, disebutkan bahwa struktur

APBD terdiri atas tiga bagian, yaitu pendapatan, belanja, dan pembiayaan.

Pendapatan dibagi menjadi tiga kelompok yaitu pendapatan asli daerah (PAD),

dana perimbangan, dan lain-lain pedapatan yang sah. Untuk belanja

dikelompokan menjadi lima, yaitu Belanja Administrasi Umum, belanja operasi

dan pemeliharaan, belanja modal, belanja bagi hail dan bantuan keuangan, serta

Belanja Tidak Terduga. Sedangkan pembiayaan dibagi menjadi dua kelompok,

yaitu pembiayaan penerimaan daerah dan pembiayaan pengeluaran daerah.


commit to user

10

B. Anggaran Berbasis Kinerja

Konsep Anggaran Berbasis Kinerja mulai diperkenalkan oleh Komisi

Hoover dimana reformasi penganggaran berusaha untuk merubah penekanan

anggaran dari pengendalian belanja line item kepada alokasi sumber daya

berdasarkan tujuan program dan hasil terukur (GAO, 1993). Dalam

mengalokasikan sumber daya, penganggaran berbasis kinerja didasarkan pada

pencapaian outcome yang dapat diukur secara spesifik.

Robinson dan Brumby (2005) menjelaskan anggaran berbasis kinerja

sebagai prosedur atau mekanisme yang dimaksudkan untuk memperkuat

kaitan antara dana yang diberikan kepada entitas sektor publik dengan

outcome dan atau outcome mereka melalui penggunaan informasi kinerja

formal dalam pengambilan keputusan alokasi sumber daya. Dimana anggaran

tersebut berfokus pada aktivitas atau fungsi yang memproduksi hasil dan

sumber daya yang digunakan serta memperkenalkan proses penganggaran

yang berusaha untuk menghubungkan tujuan organisasi dengan sumber daya.

Pada dasarnya tujuan utama anggaran berbasis kinerja ini adalah menigkatkan

efisiensi dan efektivitas belanja publik.

C. Penyusunan Anggaran

Hansen (2005) menyatakan bahwa sebelum anggaran disiapkan, suatu

organisai seharusnya mengembangkan suatu rencana strategis. Rencana

strategis tersebut mengidentifikasi strategi-strategi untuk aktivitas operasi


commit to user

11

dimasa yang akan datang. Organsiasi dapat menerjemahkan strategi umum

kedalam tujuan jangka panjang dan jangka pendek.

Selama ini yang terjadi didalam proses penyusunan anggaran adalah masih

menggunakan pendekatan anggaran tradisional. Pendekatan trandisional ini

yang menjadi cirinya adalah cara penyusunan anggaran yang didasarkan pada

pendekatan incrementalialism dan menampilkan anggaran dalam perspektif

sifat dasar (nature) dari sebuah pengeluaran atau belanja (Nordiawan 2006) .

Menurut Bastian (2006) masalah utama anggaran tradisonal adalah terkait

dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money (ekonomi,

efektif, dan efisien). Konsep ekonomi, efisiensi dan efektif seringkali

dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran secara tradisional.

Dalam proses penyusunan anggaran berdasarkan paradigma baru,

memerlukan peran serta dan partisipasi dari berbagai pihak secara lebih

proaktif. Ketentuan tersebut seperti telah disebutkan dalam pasal 21 PP No.

105 tahun 2000 yang menyatakan bahwa dalam rangka menyiapkan

rancangan APBD, pemerintah daerah bersama DPRD menyusun arah dan

kebijakan umum APBD. Hal ini berarti bahwa penyusunan APBD

berdasarkan peraturan pemerintah tersebut harus melibatkan partisipasi

masyarakat sejak awal.

Berdasarkan pasal 8 PP No. 105 tahun 2000 disebutkan bahwa APBD

disusun dengan pendekatan kinerja. Dijelaskan lebih lanjut dalam Peraturan

tersebut, anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran


commit to user

12

yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari

perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan.

Untuk menjamin agar APBD disususn dan dilaksanaakan dengan baik dan

benar serta terdapat disiplin anggaran maka penyusunan anggaran baik

pendapatan mupun belanja harus mengacu pada aturan atau pedoman yang

melandasinya apakah itu Undang-undang, Peraturan pemerintah, Keputusan

menteri, Peraturan Daerah atau keputusan kepala daerah.

Dalam Peraturan Pemerintah No. 105 tahun 2000 disebutkan bahwa ada

beberapa prinsip dalam disiplin anggaran yang perlu diperhatikan dalam

penyusunan anggaran daerah antara lain bahwa 1) pendapatan yang

direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat

dicapai untuk setiap sumber pendapatan, seangkan belanja yang dianggarkan

merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja, 2) penganggaran pengeluaran

harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam

jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan yang belum

tersedia atau tidak mencukupi anggarannya dalam APBD atau perubahan.

D. Alokasi Anggaran Belanja Daerah

Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007

menyatakan bahwa belanja daerah meluputi semua pengeluaran yang

merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang akan menjadi

pengeluaran Pemerintah Daerah. Belanja daerah dibedakan dalam Belanja

Langsung dan Belanja Tidak Langsung. Belanja Langsung yaitu belanja yang


commit to user

13

dipengaruhi secara langsung oleh adanya program atau kegiatan yang

direncanakan. Belanja Tidak Langsung yaitu belanja yang tidak dipengaruhi

secara langsung oleh adanya program atau kegiatan. Belanja daerah

merupakan semua pengeluaran yang merupakan kewajiban daerah dalam satu

tahun anggaran yang akan menjadi pengeluaran kas daerah. Pengeluaran

berperan untuk mempertemukan permintaan masyarakat dengan penyediaan

sarana prasarana yang tidak dapat dipenuhi oleh masyarakat sendiri, sehingga

pengeluaran ini harus dikelola pemerintah dengan baik agar bisa ekonomis,

efektif dan efisien (value for money) dalam penggunaan sumber daya yang

dimiliki.

E. Teori Agensi dan Hubungannya dengan Penganggaran

Jensen dan Meckling (1976) mendefinisikan hubungan keagenan

sebagai sebuah kontrak di mana satu atau lebih pihak principal menyewa

pihak lain (agent) untuk melakukan beberapa jasa. Fozard dalam Taufiq dan

Iskandar (2010) menyatakan bahwa penganggaran dapat dilihat sebagai

transaksi berupa kontrak mandat yang diberikan kepada agen (eksekutif)

dalam kerangka struktur institusional dengan berbagai tingkatan yang berbeda.

Sesuai dengan apa yang dinyatakan pada teori keagenan, bahwa pihak

principal dan agent memiliki kepentingan masing-masing, sehingga benturan

atas kepentingan ini memiliki potensi terjadi setiap saat. Pihak agent

berkemampuan untuk lebih menonjolkan kepentingannya karena memiliki

informasi yang lebih dibandingkan pihak pricipal, hal ini disebabkan karena


commit to user

14

pihak agenlah yang memegang kendali operasional di lapangan. Sehingga

pihak agen lebih memilih alternatif yang menguntungkannya, dengan

mengelabuhi dan membebankan kerugian pada pihak principal.

F. Teori Pilihan Publik dan Kekuasaan

Teori pilihan publik memandang bahwa inti dari analisis adalah

pelaku-pelaku individu, baik yang bertindak sebagai anggota dari partai

politik, kelompok kepentingan, atau birokrasi, baik ketika individu itu

bertindak sebagai pejabat yang diankat lewat pemilu atau sebagai warga biasa

atau sebagai pemimpin perusahaan. Di arena politik para politisi dan birokrat

bertindak semata-mata untuk memperbesar kekuasaan yang dimiliki.

Perspektif ini bagi teori pilihan publik adalah hasil dari interaksi politik di

antara para pelaku rasional yang ingin memaksimalkan keuntungan bagi

dirinya sendiri (Caparasso dalam Taufiq dan Iskandar 2010).

Kekuasaan merupakan bentuk pengungkapan dari ide bahwa ide

seseorang dapat mencapai tujuan maka ia harus melakukan sesuatu untuk

mempengaruhi dan mengubah lingkungan sekitarnya. Menurut Caparaso

dalam Taufiq dan Iskandar (2010), semua konsep kekuasaan didasarkan pada

ide tentang tujuan atau kepentingan. Ketika kepentingan ini didasari oleh

pelaku yang membuat keputusan (yaitu ketika pelaku secara sadar berusaha

mengejar kepentingan mereka) maka dapat disebut sebagai kebutuhan (wants),

pilihan (preference), atau tujuan (goal). Adapun ketika para pelaku tidak sadar


commit to user

15

tentang pentingnya berbagai dampak tertentu bagi dirinya, maka kita dapat

menyebutnya sebagai kepentingan (interest).

G. Penelitian Terdahulu

Beberapa penelitian mengenai evaluasi penyusunan anggaran berbasis

kinerja diantaranya adalah penelitian Crain dan O’Roack (2004) menemukan

kehadiran anggaran berbasis kinerja baru dapat menurunkan belanja total dari

negara bagian setidaknya sebesar 1,3% dari pendapatan di negara bagian, dan

2% per kapita. Hasil temuan ini sejalan dengan hasil survey yang dilakukan

oleh Willougby dan Melkers (2000) terhadap penganggar di 49 negara bagian,

baik eksekutif maupun legislatif. Tanggapan para responden dalam survey

tersebut belum mengindikasikan adanya kemajuan implementasi dalam

mempengaruhi aprosiasi yang dapat dikaitkan langsung dengan outcome

dalam implementasi anggaran berbasis kinerja, hanya mendapat sedikit respon

yaitu sepertiga dari eksekutif dan 43% dari legislatif yang berpendapat setuju

dan sangat setuju. Demikian juga atas pertanyaan efektivitas anggaran

berbasis kinerja merubah tingkat apropriasi, rata-rata tanggapan sampel hanya

menunjukan 1,54 dari skala likert 1 sampai 4.

Penelitian lain tentang anggaran berbasis kinerja yang

mengindikasikan adanya kemajuan diantaranya dari survey yang sama

dilakukan oleh Willougby dan Melkers (2001), menemukan bahwa secara

keseluruhan implementasi anggaran berbasis kinerja telah memberikan

dampak perbaikan pada efektivitas program lembaga dan pengambilan


commit to user

16

keputusan dalam pemerintah. Sementara Jordan dan Hackbart (1999) dalam

penelitiannya atas status anggaran berbasis kinerja diimplementasikan, maka

pencapaian standar kinerja akan mempengaruhi rekomendasi dalam angaran

gubernur (eksekutif) dan kinerja dapat mempengaruhi pendanaan tahun

berjalan setelah aproriasi awal.

Broom (1995) menyimpulkan bahwa pemberian informasi kinerja

dalam proses penganggaran, walaupun tidak mentransformasikan proses

keputusan, namun memberikan nilai tambah pada pertimbangan. Konsisten

dengan hal tersebut, Wang (2000) menemukan bahwa penggunaan

pengukuran kinerja dalam penganggaran dipandang memiliki dampak positif

pada kinerja organisasi. Penggunaan pengukuran kinerja dalam penganggaran

disimpulkan dapat berdampak pada pemerintah, menentukan tujuan

organisasi, memonitor praktik manajemen, dan dalam beberapa kasus

membuat alokasi anggaran. Sedangkan penelitian Cavaluzo dan Ittner (2004)

menunjukan pengukuran kinerja merupakan kepatuhan terhadap akuntabilitas

laporan keuangan publik.

Terkait implementasi anggaran berbasis kinerja terhadap terciptanya

pengambilan keputusan pada dasarnya mendukung untuk terciptanya

pengambilan keputusan yang lebih rasional (secara rasional). Penelitian

Goodman dan Clynch (2004) atas pengambilan keputusan anggaran oleh

analis anggaran baik dari eksekutif maupun legislatif mendukung bukti dari

penelitian-penelitian sebelumnya yang membenarkan kompleksitas faktor-

faktor yang mempengaruhi keputusan analis anggaran.


commit to user

17

Di Indoensia, Asmadewa (2006) melakukan penelitian tetang faktor-

faktor yang mempengaruhi efektivitas implementasi anggaran berbasis kinerja

menunjukan bahwa yang meneliti faktor sumber daya dan informasi terhadap

implementasi anggaran berbasis kinerja pemerintah pusat. Hasil dari

penelitian ini menunjukan adanya pengaruh yang signifikan pada faktor

sumber daya dan informasi terhadap implementasi anggaran berbasis kinerja

di pemerintahan pusat.

Isbanianto (2007) melakukan penelitian mengenai evaluasi APBD di

Pemerintah Kota Yogyakarta. Hasil penelitian menunjukan bahwa tahap-tahap

proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Kota Yogyakarta sudah sesuai

dengan ketentuan dalam Kepemendagri No. 29 Tahun 2002. Adapun setiap

tahapan telah dilaksanakan namun Pemerintah Kota Yogyakarta belum

melaksanakan aturan-aturan dalam Kepemendagri No. 29 Tahun 2002 dengan

konsisten. Hal ini dapat dilihat dengan belum sesuainya dalam jadwal waktu

dan indikator kinerja, serta belum dibuatnya Standar Analisis Belanja (SAB)

sebagai sebuah ketentuan dalam penyusunan anggaran kinerja.

Taufiq dan Iskandar (2010) mengevaluasi mengenai kemungkinan

incumbent memanfaatkan APBD yang disusun dengan pendekatan kinerja,

untuk mencalonkan kembali dalam pemilihan umum kepala daerah

(pemilukada). Peneliti menggunakan Proporsi Belanja Bantuan Sosial dan

Proporsi Belanja Hibah sebagai indikator penggunaan anggaran oleh Kepala

Daerah. Penelitian tersebut berhasil menunjukan bahwa incumbent

memanfaatkan APBD untuk pencalonannya kembali sebagai kepala daerah.


commit to user

18

Ariesta dan Taufiq (2010) mengevaluasi faktor-faktor yang

menyebabkan keterlambatan dalam penyusunan APBD. Penelitian tersebut

telah mengidentifikasi terdapat 5 faktor yang merupakan faktor penyebab

terjadinya keterlambatan dalam penyusunan APBD. Kelima faktor tersebut

terdiri dari faktor hubungan eksekutif dan legislatif, faktor latar belakang

pendidikan, faktor indikator kinerja, faktor komitmen, dan faktor penyusunan

APBD.


commit to user

19

BAB III

METODE PENELITIAN

A. Desain Penelitian

Penelitian ini dilakukan dengan cara melakukan evaluasi tahap-tahap

dalam proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar antara TA 2007 s/d 2009. Desain penelitian dilakukan sejalan

dengan tujuan penelitian yang ingin dicapai peneliti. Menurut Neuman dalam

Isbanianto (2007), tujuan penelitian sosial digolongkan dalam tiga kelompok

berdasarkan apa yang coba diselesaikan oleh penelti, seperti: menyelidiki

topik baru, menggambarkan fenomena sosial, atau menjelaskan mengapa

sesuatu terjadi. Tujuan tersebut dapat digolongkan kedalam tiga golongan

yaitu eksploratori, deskripsi, dan eksplanatori. Dalam suatu penelitian dapat

mempunyai lebih dari satu tujuan, namun satu tujuan biasanya bersifat

dominan. Sebagaimana telah dijelaskan dimuka bahwa tujuan penelitian ini

adalah untuk menginvestigasi proses penyusunan APBD di Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar dan untuk mengevaluasi pengalokasian

anggaran belanja menurut organisasi pada Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar, maka tujuan penelitian yang digunakan dalam penelitian ini

adalah termasuk jenis deskriptif.

Jenis penelitian deskriptif mempunyai tujuan untuk memberikan

gambaran atau mendeskripsikan secara sistematis, faktual, dan akurat terhadap

obyek yang akan diteliti. Selanjutnya obyek yang akan diteliti dianalisis


commit to user

20

melalui suatu penjelasan argumentatif yang memuat proses penalaran dan

penafsiran yang logis.

Penelitian deskriptif dimaksudkan untuk pengukuran yang cermat

terhadap fenomena sosial tertentu, dimana peneliti mengembangkan konsep

dan menghimpun fakta yang ada. Menurut Nawawi (1998), metode deskriptif

diartikan sebagai prosedur pemecahan masalah yang diselidiki dengan

menggambarkan keadaan obyek pada saat sekarang dan berdasarkan fakta-

fakta sebagaimana adanya.

Sementara menurut Neuman dalam Isbanianto (2007) meyatakan

bahwa penelitian deskripsi memiliki ide yang lebih berkembang tentang

fenomena sosial dan menghadirkan gambaran rinci tentang situasi, keadaan

ataupun hubungan sosial.

Dalam penelitian ini digunakan pendekatan studi kasus (case study).

Menurut Neuman dalam Isbanianto (2007) menyatakan bahwa studi kasus

merupakan penelitian, dimana peneliti menguji secara mendalam banyak ciri-

ciri dari sedikit kasus lebih dari satu durasi waktu. Kasus yang diteliti dapat

berupa kasus perorangan, kelompok, organisasi, pergerakan, even-even atau

unit-unit geografi. Data tersebut biasanya lebih detail, terinci, bervariasi dan

ekstensif. Kebanyakan data kualitatif yang didapat berupa kasus-kasus kecil.

Pada sebuah studi kasus, seorang peneliti secara intensif menginvestigasi satu

atau dua kasus atau membandingkan satu set kasus yang terbatas. Studi kasus

membantu peneliti untuk menghubungkan tingkat mikro atau tindakan orang


commit to user

21

perorangan dengan tingkat makro atau struktur skala sosial yang lebih besar

beserta proses sosial itu sendiri.

Data dalam penelitian studi kasus dapat dikumpulkan dalam bilangan

bulan, tahun, atau lintas zaman. Data dalam studi kasus dapat diperoleh

termasuk melalui observasi langsung, invterview atau wawancara formal dan

tidak formal, sensus statistik, pemetaan, foto-foto dan koran-koran lama,

berbagai macam dokumen yang bernilai sejarah, catatan resmi dan lain-lain

(Neuman dalam Isbaniatnto 2007).

Ada keuntungan dan kelemahan dalam penggunaan metode studi kasus

untuk tujuan penelitian. Keuntungan metode ini adalah bahwa penelitian dapat

dilakukan dengan mendalam serta kesempatan untuk memperoleh wawasan

mengenai konsep-konsep dasar. Pelaksanaan penelitian secara mendalam

mengakibatkan kajian kurang luas sehingga penemuan-penemuan dari

penelitian sulit untuk digeneralisasi terhadap keadaan yang berlaku umum,

karena hasil penemuan hanya diperoleh dari satu keadaan tertentu. Kelemahan

lain dari metode ini berkaitan dengan sifat subyektif atau prasangka peneliti

dalam studi kasus, sehingga kemungkinan dapat mempengaruhi proses dan

hasil penelitian atau menimbulkan bias di dalamnya.

B. Data dan Teknik Pengumpulan Data

Data sebagai bahan baku penelitian mutlak diperlukan. Menurut Umar

(2003) menyatakan bahwa data merupakan suatu fakta dan angka yang secara

relatif belum dapat dimanfaatkan oleh pemakai data. Oleh karena itu data


commit to user

22

harus ditransformasikan terlebih dahulu menjadi suatu informasi yang dapat

berguna bagi pemakainya.

Dalam penelitian ini, data yang diperlukan berupa data primer maupun

data sekunder. Data primer meliputi informasi langsung yang diperoleh dari

para pelaku yang terlibat dalam penyusunan anggaran Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar. Data sekunder terdiri dari dokumen-dokumen

penyusunan anggaran serta instrumen hukum yang terkait dengan penyusunan

anggaran. Data sekunder umumnya berasal dari pemerintah daerah.

Keterbatasan umum yang melekat pada setiap data sekunder dan berasal dari

dokumen pemerintah daerah adalah terkadang informasi yang diperoleh tidak

lengkap, atapun terkadang terjadi duplikasi peraturan yang justru

menimbulkan penafsiran yang bias.

Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode studi

kasus. Dalam melakukan penelitian, peneliti mengumpulkan data secara

ekstensif tentang program atau peristiwa yang menjadi fokus penelitian yang

dapat diperoleh melalui interview atau wawancara formal dan tidak formal

serta berbagai macam dokumen yang berkaitan dengan materi perkuliahan,

catatan resmi, dan lain lain. Secara garis besar, metode yang digunakan dalam

pengumpulan data dalam penelitian ini dapat dibedakan dalam dua golongan,

yaitu:

1. Wawancara. Wawancara merupakan metode pengumpulan data dengan

cara bertanya langsung kepada responden. Dalam wawancara terdapat

proses interaksi antara pewawancara dengan responden.


commit to user

23

Wawancara dalam studi kasus berbeda dengan wawancara dalam survey.

Dalam penelitian ini, pertanyaan-pertanyaan selama wawancara terarah

berdasarkan topik percakapan dan tidak terstruktur seperti kuesioner.

Dengan demikian pertanyaan lebih bersifat mengalir, terbuka dan tidak

baku. Oleh karena itu untuk proses penelitian ini, tidak disusun daftar

pertanyaan atau kuesioner. Wawancara dilakukan terhadap pihak-pihak

yang terkait dan terlibat dalam proses penyusunan anggaran dari berbagai

instansi, diantaranya yaitu dari DP2KAD, badan perencanaan

pembangunan daerah, bagian pengendalian pembangunan, kepala-kepala

SKPD dalam lingkungan Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, dan

masyarakat Kabupaten Karanganyar.

2. Studi dokumen. Data penelitian juga akan diperoleh melalui studi dari

berbagai dokumen, baik dokumen yang dipublikasikan secara umum

maupun dari berbagai arsip yang ada. Dari dokumen-dokumen yang

dikumpulkan, akan diperoleh informasi yang dibutuhkan diantaranya yaitu

mengenai gambaran umum Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar,

proses penyusunan anggaran, data keuangan, maupun informasi

pendukung lainnya berkenaan dengan obyek penelitian.

3. Observasi. Observasi adalah perilaku mencatat atau merekam suatu

fenomena, dengan suatu instrumen tertentu. Observasi sering digunakan

dalam penelitian studi kasus. Observasi menyediakan jawaban pada

pertanyaan yang sedang diinvestigasi.


commit to user

24

Data sekunder yang diperlukan sesuai dengan topik penelitian ini

meliputi data sebagai berikut:

a. Dokumen Angaran Pendapatan dan Belanja Daerah Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar, tahun anggaran 2007 sampai Tahun

Anggaran 2009.

b. Dokumen Perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, Tahun Anggaran 2007

sampai dengn Tahun Anggaran 2009.

c. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)

Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009.

d. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Karanganyar

tahun 2007-2009

e. Dokumen-dokumen tentang proses penyusunan anggaran pada

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.

f. Instrumen hukum atau peraturan perundangan yang berkaitan dengan

proses penyusunan anggaran.

C. Pengolahan data dan teknik analisis data

Setelah data yang dibutuhkan terkumpul, langkah selanjutnya adalah

melakukan pengelolaan data agar data yang masih terkesan bertebaran dapat

disusun sedemikian rupa sehingga lebih mudah untuk dianalisis dalam rangka

menjawab tujuan penelitian. Penelitian kualitatif menghasilkan data mentah

dalam berbagai bentuk, antra lain berupa hasil wawancara, kumpulan


commit to user

25

dokumen dan lain-lain, termasuk juga dalam bentuk angka-angka. Agar data

mentah tersebut dapat bermanfaat sebagai suatu informasi maka harus

dilakukan pengolahan terhadap data-data yang berhasil dikumpulkan dan

untuk tahap selanjutnya dilakukan suatu analisis terhadap data-data tersebut.

Pengolahan data didasarkan pada data yang dihimpun, baik berupa data primer

maupun data sekunder. Pengolahan data sekunder yang berupa dokumen-

dokumen berkaitan dengan anggaran yang berbentuk angka-angka,

dikelompokan atau disusun dan disederhanakan dalam tampilan tabel, tanpa

mengubah angka-angka seperti yang ada dalam dokumen. Sementara

pengolahan data primer berupa hasil wawancara akan menghasilkan suatu

uraian yang menggambarkan mengenai praktek penyusunan anggaran yang

sudah dilakukan, kendala-kendala dalam penyusunan anggaran, dan lain-lain.

Dalam tahap analisis data, tindakan yang dilakukan adalah sebagai berikut:

1. Melakukan identifikasi terhadap organisasi Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar. Dalam tahap ini akan diketahui lebih jauh mengenai

berbagai informasi secara rinci mengenai Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar.

2. Untuk mengetahui tingkat kesesuaian praktek-praktek yang dilakukan

dalam penyusunan angaran kinerja dengan peraturan-peraturan yang ada,

maka dilakukan suatu evaluasi terhadap praktek-praktek penyusunan

anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, yang

kemudian diperbandingkan dengan peraturan-peraturan yang berlaku


commit to user

26

sehingga akan diketahui sejauh mana penyimpangan atau ketidaksesuaian

dengan peraturan.

3. Untuk mengetahui dasar yang digunakan dalam pengalokasi belanja

khususnya alokasi belanja menurut fungsi belanja dan organisasi, maka

dilakukan suatu evaluasi yang datanya berasal dari data APBD Kabupten

Karanganyar, terutama APBD setelah perubahan dari tahun 2007 hingga

tahun 2009. Dari evaluasi tersebut akan diketahui dasar-dasar yang

digunakan Pemerintah Daerah dalam pengalokasian belanja kepada

masing-masing urusan dan unit kerja mulai dari tahun anggaran 2007

sampai dengan 2009.


commit to user

27

BAB IV

ANALISIS DATA DAN PEMBAHASAN

I. Gambaran Umum dan Kondisi Daerah Kabupaten Karanganyar

a. Pemerintahan Kabupaten Karanganyar

Kabupaten Karanganyar dipimpin oleh seorang Bupati dan

didampingi oleh seorang Wakil Bupati. Bupati dan Wakil Bupati dipilih

langsung oleh masyarakat Kabupaten Karanganyar. Dalam menjalankan

tugasnya, Bupati dibantu oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)

yang disesuaikan dengan fungsi dari SKPD masing-masing. Pada tahun

2009, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar melakukan perubahan

pada struktur organisasi untuk meningkatkan kinerja dan potensi

pendapatan pada masing-masing unit kerja baru. Daftar Organisasi

Pemerintahan yang ada di Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009 ada

di lampiran 1.

b. Kondisi Geografi, Luas Wilayah dan Sumber Daya Alam

1. Kondisi Geografi

Kabupaten Karanganyar merupakan salah satu kabupaten di

antara 35 kabupaten dan kota di Provinsi Jawa Tengah. Wilayah di

sebelah selatan berbatasan dengan Kabupaten Sragen dan Kabupaten

Wonogiri; di sebelah barat berbatasan dengan Kota Solo dan


commit to user

28

Kabupaten Boyolali; disebelah utara berbatasan dengan Kabupaten G;

serta di sebelah timur berbatasan dengan Provinsi Jawa Timur.

Berdasarkan perhitungan garis bujur dan garis lintang,

Kabupaten Karanganyar terletak antara 1100 40’’ – 1100 70’’ Bujur

Timur dan 70 28’’ – 70 46’’ Lintang Selatan. Ketinggian rata-rata

mencapai 511 meter dpl (diatas permukaan laut) serta beriklim tropis

dengan temperatur antara 220 – 310 C.

2. Luas Wilayah

Pada tahun 2007, dari luas wilayah Kabupaten Karanganyar

yang sebesar 77. 378, 64 Ha (atau sekitar 773, 78 km2), terdapat Tanah

Sawah seluas 22. 478 Ha (atau sekitar 29,05% dari total) dan Tanah

Kering seluas 54.899,08 Ha (atau sekitar 70,95% dari total). Luas

tanah sawah di Kabupaten Karanganyar itu sendiri dari tahun ke tahun

mengalami penurunan atau dengan kata lain telah terjadi pergeseran

pemanfaatan lahan untuk sawah ke penggunaan lainnya.

c. Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD)

Menurut Permendagri No. 13 Tahun 2006, Tim Anggaran

Pemerintah Daerah yang selanjutnya disingkat TAPD adalah tim yang

dibentuk dengan keputusan kepala daerah dan dipimpin oleh sekretaris

daerah yang mempunyai tugas menyiapkan serta melaksanakan kebijakan

kepala daerah dalam rangka penyusunan APBD yang anggotanya terdiri

dari pejabat perencana daerah, PPKD dan pejabat lainnya sesuai dengan


commit to user

29

kebutuhan. TAPD juga berperan dalam membahas KUA dan PPA bersama

dengan panitia anggaran DPRD.

d. Struktur Organisasi Pengelolaan Keuangan Daerah

Menurut Pasal 32 UU Nomor 25/2004, Kepala Daerah

menyelenggarakan dan bertanggung jawab atas perencanaan pembangunan

daerah di daerahnya. Dalam menyelenggarakan perencanaan

pembangunan daerah, Kepala Daerah dibantu oleh Kepala Bappeda.

Pimpinan Satuan Kerja Perangkat Daerah menyelenggarakan perencanaan

pembangunan daerah sesuai dengan tugas dan kewenangannya. Gubernur

menyelenggarakan koordinasi, integrasi, sinkronisasi, dan sinergi

perencanaan pembangunan antar kabupaten/kota. Bagan struktur

organisasi Pemerintah Kabupaten Karanganyar dapat dilihat pada

Lampiran 3.

II. Proses Penganggaran di Kabupaten Karangnyar

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar telah menerapkan

anggaran dengan pendekatan kinerja sejak tahun anggaran 2007. Secara

operasional, penyusunan anggaran yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar mendasarkan pada Permendagri No. 13 Tahun 2006

dan Peremendagri No. 59 Tahun 2007. Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan

Peremendagri No. 59 Tahun 2007 menyatakan bahwa dalam proses

penyusunaan anggaran daerah dengan menggunakan pendekatan kinerja,


commit to user

30

dimulai dari penyusunan Kebijakan Umum APBD sampai dengan

ditetapkannya Rancangan APBD menjadi APBD, terdiri dari beberapa

tahapan proses kegiatan yang saling terkait.

Gambar IV.1

Siklus Penganggaran Daerah di Kabupaten Karanganyar

Serangkaian tahap proses penyusunan anggaran berdasarkan jadwal

sesuai Permendagri No 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007

sebagai revisi atas Permendagri No 13 Tahun 2006 dapat disusun dalam

bentuk tabel (Lampiran 4).

Dengan telah disosialisasikannya Permendagri No. 13 Tahun 2006

pada kuartalan ketiga tahun 2006 lalu oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar merespon positif dengan segera

mengimplementasikan aturan tersebut. Implementasi diwujudkan mulai tahun

anggaran 2007, dimana Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar mulai

Bappeda & DPRD Musrenbang RKPD

KUA&PPASS

RKA-SKPD yg disetujui

RAPBD

APBD

Hearing DPRD dan SKPD

Evaluasi Gubernur

TAPD

Membuat Acuan Acuan

SKPD

Membuat


commit to user

31

menggunakan bentuk anggaran baru yaitu anggaran surplus atau defisit yang

menekankan pada pendekatan kinerja dengan menggunakan aturan-aturan

yang telah ada yang dikeluarkan pemerintah pusat. Proses penganggaran

tersebut di awali dengan menjaring aspirasi dari masyarakat atau yang dikenal

dengan istilah Musrenbang.

Proses penyusunan anggaran selanjutnya adalah membuat Kebijakan

Umum APBD. Kebijakan Umum APBD Kabupaten Karanganyar disusun oleh

Pemerintah Daerah, kemudian dibahas bersama dengan DPRD Kabupaten

Karanganyar. Setelah penyusunan Kebijakan Umum APBD Kabupaten

Karanganyar selesai dilakukan dan telah ada kesepakatan dengan DPRD

Kabupaten Karanganyar yang dituangkan dalam nota kesepakatan, tahap

selanjutnya adalah menentukan prioritas APBD. Prioritas APBD diperlukan

guna mengatasi berbagai kendala, tantangan dan masalah yang timbul serta

untuk dapat memperlancar pencapaian Kebijakan Umum APBD.

Dengan telah selesainnya penyusunan Kebijakan Umum APBD

Kabupaten Karanganyar dan prioritas APBD Kabupaten Karanganyar, Bupati

atau Kepala Daerah menertibkan surat edaran (SE Bupati) untuk kepala unit

kerja agar menyiapkan rancangan anggarannya. SE Bupati tersebut memuat

antara lain Kebijakan Umum APBD, prioritas APBD, dan formulir RKA-

SKPD (Rencana Kerja Anggran-Satuan Kerja Perangkat Daerah).

Setelah unit kerja selesai melakukan penyusunan RKA-SKPD,

selanjutnya RKA-SKPD tersebut disampaikan kepada Tim Anggaran

Pemerintah Daerah (TAPD) untuk diverifikasi. Tim Anggaran Pemerintah


commit to user

32

Daerah (TAPD) terdiri dari: Sekretaris Daerah, Kepala Bappeda, Kepala

DP2KAD, Asisten Pemerintahan dan Pembangunan, Asisten Hukum dan

Organisasi, Asisten administrasi, Inspektorat, Kepala Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah, dan Kepala Bagian pengendalian Pembangunan, serta

dibantu oleh tim teknis TAPD.

RKA-SKPD dapat dikembalikan kepada unit kerja jika menurut Tim

Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) perlu dilakukan revisi, perubahan atau

penyempurnaan. Selanjutnya hasil evaluasi rancangan yang diusulkan oleh

setiap unit kerja dalm RKA-SKPD oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah

(TAPD) digunakan sebagai dasar untuk menyusun rancangan ABPD.

Rancangan APBD pada dasarnya merupakan gabungan dari RKA-SKPD.

Rancangan APBD selanjutnya diajukan oleh Pemerintah Daerah kepada

DPRD untuk dilakukan pembahasan kemudian menjadi RAPBD. RAPBD

disampaikan ke Provinsi untuk dievaluasi. Jika ada perbaikan atau revisi atas

RAPBD tersebut maka akan dikembalikan dan diperbaiki oleh TAPD.

Setelah dilakukan perbaikan atau revisi atas evaluasi oleh provinsi

terhadap RAPBD Kabupaten Karanganyar, maka dokumen akan disahkan atau

disetujui oleh DPRD. Pengesahan dari DPRD Kabupaten Karanganyar

menandakan bahwa RAPBD berubah menjadi dokumen APBD, sehingga

APBD dapat dicairkan atau direalisasikan sesuai dengan kebutuhan

operasional Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar maupun

pembangunan daerah dalam sektor publik.


commit to user

33

III. Analisis Proses Penganggaran dan Alokasi Anggaran Belanja Kabupaten

Karanganyar

a. Analisis Proses Penganggaran Kabupaten Karanganyar

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar setelah mendapatkan

sosialisasi Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun

2007 yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Adapun Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar telah melakukan serangkaian persiapan

dalam penerapan anggaran kinerja yang berdampak pada semakin baik dan

lancarnya proses penyusunan anggaran, akan tetapi proses tersebut

seharusnya selalu dievaluasi dan dilakukan perbaikan guna mencapai suatu

hasil yang lebih baik dari praktek-praktek sebelumnya.

Berikut ini akan disampaikan uraian dan gambaran mengenai

tahap-tahap dalam praktek penyusunan anggaran dengan pendekatan

kinerja beserta evaluasinya pada Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar. Data-data diperoleh diantaranya melalui teknik wawancara

dengan pelaku penyusun anggaran yang masuk dalam Tim Anggaran

Pemerintah Daerah (TAPD), Bappeda, SKPD-SKPD, dan juga dari

dokumen-dokumen pendukungnya. Evaluasi akan dibagi dalam beberapa

bagian sebagai berikut:

1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran.

2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD.

3. Evaluasi proses penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara.

4. Evaluasi proses penyusunan RKA-SKPD.


commit to user

34

5. Evaluasi proses verifikasi RKA-SKPD.

6. Evaluasi proses penetapan APBD.

1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran

Jadwal proses penyusunan anggaran Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar, disusun oleh Bappeda dengan berpedoman

pada Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun

2007. Jadwal tersebut berisi serangkaian kegiatan dan waktu mengenai

kapan suatu tahap kegiatan akan dilaksanakan. Permendagri No. 13

tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007 telah mengatur tahap-

tahap kegiatan yang akan dilaksanakan beserta jadwal waktu mengenai

kapan tahap kegiatan harus dilaksanakan dalam suatu proses

penyusunan APBD. Kepatuhan terhadap jadwal yang ditentukan akan

mempengaruhi kualitas APBD yang dihasilkan. Hal ini terkait dengan

jumlah waktu minimal yang dibutuhkan dalam melakukan suatu tahap

kegiatan dalam proses penyusunan anggaran. Semakin pendek atau

sedikit waktu yang diberikan dalam suatu tahapan kegiatan akan

mengakibatkan pada pelaksanaan tahapan kegiatan yang tergesa-gesa

sehinga akan menghasilkan suatu output yang kurang baik. Disamping

itu, karena proses penyusunan anggaran merupakan suatu rangkaian

kegiatan yang terdiri dari beberapa tahapan, maka keterlambatan dapat

berakibat pada pengunduran jadwal tahap yang lainnya. Berikut ini

merupakan perbandingan jadwal dalam Permendagri No. 13 tahun


commit to user

35

2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007 dengan jadwal yang dibuat

oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, besarta realisasinya.

Pada Lampiran 5 dapat dilihat bagaimana realisasi pelaksanaan

kegiatan-kegiatan dalam proses penyusunan anggaran,

diperbandingkan dengan jadwal yang telah ditentukan. Secara umum,

realisasi jadwal maupun jumlah waktu minimal yang dibutuhkan

belum sesuai dengan aturan yang telah ditentukan, baik menurut

Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007

maupun menurut jadwal yang dibuat oleh Bappeda. Apabila

diperbandingkan antara realisasi dengan jadwal yang dibuat oleh

TAPD, pelaksanaan kegiatan juga banyak mengalami keterlambatan.

Kegiatan penyusunan kebijakan APBD yang seharusnya dilaksanakan

pada bulan Juli mundur sampai bulan September, November. Bahkan

penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA 2009 justru

dilaksanakan pada bulan Februari 2009, dimana APBD untuk TA 2009

juga ditetapkan pada tahun tersebut. Ini berarti bahwa penyusunan

RKA-SKPD telah dilaksanakan dengan tidak menggunakan dasar

Kebijakan Umum APBD. Namun demikian, keterlambatan proses

penyusunan Kebijakan Umum APBD TA 2009 bisa dimaklumi, karena

terdapat Pemilu Legislatif pada TA 2009. Sehingga membuat

perumusan Kebijakan Umum APBD menjadi terhambat karena baik

Bupati maupun DPRD berfokus pada jalannya Pemilu Legislatif di

Kabupaten Karanganyar.


commit to user

36

Selanjutnya proses penyusunan Prioritas APBD juga

mengalami penundaan dari jadwal yang ditentukan. Penysusunan

Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara Sementara untuk TA 2007

disusun bersamaan dengan penyusunan Kebijakan Umum APBD, dan

mengalami keterlambatan 4 bulan dari jadwal yang ditetapkan.

Sementara penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara

untuk TA 2008 dilakukan kurang lebih tiga bulan setelah penyusunan

Kebijakan Umum APBD yaitu disusun masing masing pada bulan

Desember atau terlambat sekitar 5 bulan dari batas waktu yang telah

ditentukan. Untuk TA 2009 dilakukan bersamaan dengan penyusunan

Kebijakan Umum APBD, yaitu pada bulan Februari 2009.

Dengan tertundanya penyusunan Kebijakan Umum APBD serta

penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara, berakibat pada

tahap penyusunan usulan RKA-SKPD. Unit kerja seharusnya

melakukan penyusunan usulan RKA-SKPD pada bulan September

mundur menjadi bulan Desember. Waktu penyusunan RKA-SKPD

yang seharusnya kurang lebih satu bulan, menjadi hanya sekitar dua

minggu saja. Terbatasnya waktu penyusunan RKA-SKPD berakibat

pada penyusunan RKA-SKPD dikerjakan dengan tergesa-gesa dan

kurang teliti baik menyangkut indikator kinerja maupun jumlah

anggaran yang diusulkan dalam RKA-SKPD. RKA-SKPD yang belum

sempurna sudah harus diajukan ke TAPD karena jadwal verifikasi atau

penelitian yang sudah dekat. Kurang sempurnanya RKA-SKPD yang


commit to user

37

diajukan mengakibatkan proses verifikasi oleh TAPD harus

mengalami banyak revisi dan perbaikan yang terkadang dilakukan

sampai berulang kali. Hal ini menyebabkan pekerjaan yang dilakukan,

baik oleh unit kerja maupun oleh TAPD tidak efektif dan efisien.

Pengajuan Rancangan APBD kepada DPRD oleh pihak

eksekutif seharusnya dilaksanakan pada bulan Oktober. Akan tetapi

pengajuan Rancangan APBD mengalami keterlambatan. Sebagai

hasilnya, realisasi penetapan RAPBD menjadi APBD untuk APBD TA

2007, APBD TA 2008, dan APBD TA 2009 mengalami

keterlambatan. APBD TA 2007 baru ditetapkan pada bulan Januari

terlambat tiga bulan dari jadwal yang ditentukan, sementara APBD TA

2009 baru ditetapkan bulan Februari terlambat empat bulan dari jadwal

yang ditentukan. Berdasarkan hasil wawancara, keterlambatan

penetapan APBD tersebut dikarenakan berbagai macam sebab. Pada

tahun 2007 dan 2008, penetapan terlambat karena membutuhkan

waktu yang lama untuk menemukan persepsi yang sama antara DPRD

dan unit kerja. Pada tahun 2009, penetapan APBD terlambat karena

pada tahun 2009, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar sedang

melaksanakan Pemilu Legislatif.

Sebagai akibat dari mundurnya penetapan APBD dari jadwal

yang ditentukan berakibat pada pelaksanaan kegiatan pada tingkat unit

kerja. Setelah APBD ditetapkan, masih dilakukan penjabaran APBD,

yaitu pembuatan Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja


commit to user

38

Perangkat Daerah (DPA-SKPD) oleh unit kerja dengan mendasarkan

pada RKA-SKPD yang sebelumnya sudah dibuat. Pembuatan DPA-

SKPD oleh unit kerja sampai menjadi penjabaran APBD yang

ditetapkan dengan SK Bupati, juga masih membutuhkan waktu paling

tidak satu bulan semenjak penetapan APBD. Dengan penetapan APBD

yang terlambat, akan berdampak bagi unit kerja didalam melaksanakan

kegiatan-kegiatannya. Kegiatan yang paling merasakan dampaknya

adalah terutama untuk kegiatan-kegiatan pengadaan barang dan jasa

yang memerlukan proses pelelangan, dimana proses pelelangan

biasanya memakan waktu yang lebih lama dibanding dengan proses

pengadaan barang atau jasa melalui penunjukan atau pemilihan secara

langsung.

Sebagai konsekuensi mundurnya pelaksanaan kegiatan yang

mendekati akhir tahun anggaran adalah sering dijumpai otuput dari

suatu kegiatan mempunyai kualitas rendah karena hanya dikerjakan

dengan asal-asalan, untuk mengejar batas waktu pelaksanaan kegiatan

yang sangat terbatas. Disamping itu, dengan keterbatasan waktu akan

membuka peluang adanya manipulasi yang dilakukan bersama oleh

oknum-oknum yang tidak bertanggung jawab.

2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD

Dalam pasal 83 Permendagri No. 13 tahun 2006 disebutkan

bahwa Kepala Daerah menyusun rancangan Kebijakan Umum APBD


commit to user

39

(KUA) berdasarkan RKPD dan pedoman penyusunan APBD yang

ditetapkan Menteri Dalam Negeri setiap tahun. Didalam menyusun

Kebijakan Umum APBD, diawali dengan penjaringan aspirasi

masyarakat yang biasa dikenal dengan istilah Musrenbang.

Penyusunan Kebijakan Umum APBD merupakan proses awal

dalam tahap penyusunan APBD, karena dokumen ini akan dijadikan

dasar bagi Satuan Kerja Perangkat Daerah dalam menyusun

anggarannya yang tertuang dalam Rencana Kerja Anggaran Satuan

Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) yang diajukan kepada Tim

Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) sebagai bahan penyusunan

Raperda APBD. Sebagai langkah awal dalam penyusunan Kebijakan

Umum APBD, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar melakukan

penjaringan aspirasi masyarakat hanya melalui satu mekanisme, yaitu

melalui mekanisme formal. Mekanisme secara formal yang ada saat ini

yaitu melalui musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang)

dan melalui survey terhadap masyarakat. Sementara pihak-pihak yang

terlibat dalam proses penjaringan aspirasi masyarakat diantaranya

yaitu masyarakat, LSM, ormas, asosiasi profesi, Perguruan tinggi,

DPRD, Pemda Kabupaten Karanganyar dan masyarakat pemerhati, dll.

Jika dibandingkan dengan daerah lain, penjaringan aspirasi masyarakat

di Kabupaten Karanganyar masih kurang sempurna. Seharusnya

penjaringan aspirasi masyarakat tidak hanya melalui mekanisme

formal saja, tetapi juga dapat menggunakan mekanisme informal.


commit to user

40

Mekanisme informal dapat dilakukan diantaranya melalui kotak saran,

kotak pos, telepon, short message service (sms), web site, public

hearing. “Ketika membuat KUA, eksekutif menjaring aspirasi hanya

melalui Musrenbang.” (Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran

DP2KAD Kabupaten Karanganyar).

Menurut pendapat penulis, dalam tata cara musrenbang inipun

masih terdapat beberapa kelemahan. Misalnya, diberbagai daerah

terutama wilayah perdesaan, masalah keterwakilan peserta masih

menjadi kendala dalam proses implementasi Musrenbang. Para

pemangku kepentingan yang diundang masih didominasi oleh kaum

elit di wilayah tersebut. Untuk itu, notulen berita acara Musrenbang

yang harus dihasilkan penyelenggara Musrenbang perlu ditambahkan

dengan sebuah kontrol administrasi berupa formulir yang harus

dilengkapi penyelenggara musrenbang sebagai indikator terpenuhinya

keterwakilan peserta Musrenbang. Selain itu, seharusnya apa pun yang

terjadi dalam proses Musrenbang tersebut dapat

dipertanggungjawabkan secara vertikal (pemerintah diatasnya)

maupun horizontal (peserta musrenbang dan masyarakat luas). Karena

dalam prakteknya, banyak aspirasi dalam musrenbang tidak

diakomodasi dalam KUA dan PPA. Musrenbang lebih tepat disebut

sebagai forum pengumuman Pemerintah Kabupaten atas prioritas

pembangunan tahun depan, dan prioritas pembangunan itu tidak

berdasar pada kebutuhan masyarakat. Hal ini disebabkan dalam


commit to user

41

penyusunan KUA dan PPA tidak menggunakan hasil Musrenbang saja,

melainkan RKPD, Pokok-pokok pikiran DPRD, dll. Sebagai

akibatnya, hasil Musrenbang diabaikan.

Jika kondisi ini terus berulang, bisa berdampak fatal bagi peran

serta masyarakat dalam pembangunan kabupaten. Masyarakat

Kabupaten Karanganyar akan apatis. Mereka kemudian enggan

menginventarisasi persoalan di daerah mereka dan kemudian

merumuskannya menjadi usulan program pembangunan. Mereka akan

beranggapan untuk apa repot merumuskan usulan program

pembangunan jika kemudian ditolak, dicoret dengan dalih bukan

sebagai prioritas.

Dari sini dapat kita simpulkan bahwa Musrenbang hanya

digunakan sebagai alat untuk melegitimasi proses penyusunan

anggaran. Penyusunan anggaran dengan paradigma bottom-up juga

masih jauh dari realisasi, karena program-program ditentukan oleh

eksekutif tanpa atau hanya sedikit memperdulikan hasil Musrenbang.

Setelah rancangan Kebijakan Umum APBD selesai dibuat oleh

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, lalu diajukan ke DPRD

untuk dibahas bersama dan mendapatkan kesepakatan. Dalam

kesempatan tersebut, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar

melakukan presentasi terhadap rancangan Kebijakan Umum APBD

yang telah dibuatnya, sementara DPRD hanya mendengarkan dan atau

selanjutnya mengkritisinya. Menurut pendapat penulis, akan lebih


commit to user

42

bagus jika DPRD juga membuat rancangan Kebijakan Umum ABPD.

Sehingga dengan adanya dua versi rancangan Kebijakan Umum APBD

yaitu rancangan versi Pemerintah Daerah dan rancangan versi DPRD

yang masing-masing dipresentasikan, akan diketahui kebijakan-

kebijakan yang terbaik dari kedua versi kebijakan tersebut, yang dapat

diterima oleh kedua belah pihak. Sehingga dengan demikian akan

terjadi suatu kesepakatan antara Pemerintah Daerah Kabupaten

Karanganyar dan DPRD Kabupaten Karanganyar mengenai Kebijakan

Umum APBD yang memuat komponen-komponen pelayanan dan

tingkat pencapaian yang diharapkan dari setiap bidang kewenangan

Pemerintah Daerah yang lebih baik. “DPRD tidak membuat draft KUA

versi DPRD, karena anggota DPRD terdiri dari berbagai macam partai

politik yang memiliki konstituen yang berbeda-beda. Dalam

penyusunan KUA, DPRD lebih bersifat mengkoreksi.” (Suparmi,

Anggota DPRD Kabupaten Karanganyar Komisi II).

Apabila dilihat dari jadwal waktu yang telah disampaikan pada

pembahasan sebelumnya, terlihat bahwa penyusunan Kebijakan

Umum APBD untuk TA 2007 s/d TA 2009 selalu mengalami

keterlambatan dari jadwal yang telah ditentukan. Kondisi paling buruk

terjadi pada penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA 2009

yang justru disusun pada bulan Februari 2009, melampaui waktu

penetapan APBD TA 2009 yang telah direncanakan. Hal ini dapat

dimaklumi karena pada tahun 2008 terdapat Pemilu Legislatif di


commit to user

43

Kabupaten Karanganyar. Sehingga sulit bagi Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar untuk menyusun Kebijakan Umum APBD

sesuai dengan waktu yang ditentukan.

Sementara itu, penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA

2007 dan TA 2008 juga mengalami keterlambatan dari jadwal yang

ditentukan. Berdasarkan hasil wawancara, diperoleh keterangan bahwa

keterlambatan penyusunan Kebijakan Umum APBD ini disebabkan

karena terdapat beberapa faktor yang menghambat kesepakatan dalam

penyusunan Kebijakan Umum APBD. Menurut salah seorang

responden yang berasal dari Bappeda, hal tersebut dikarenakan

Bappeda menunggu informasi terkumpul terlebih dahulu, sehingga

anggaran yang dibuat akan dapat dipakai. “Kami (Bappeda) selaku

penanggung jawab penyusun KUA, ingin membuat KUA yang

mendekati implementasi. Oleh karena itu, dalam penyusunan KUA,

kami (Bappeda) mengumpulkan informasi sebanyak mungkin,

sehingga membuat penyusunan KUA melampaui waktu yang telah

dijadwalkan. Kami (Bappeda) berargumen bahwa lebih baik terlambat

dalam penetapan KUA daripada ditengah jalan harus melakukan

perubahan-perubahan terhadap APBD. Kami (Bappeda) menganggap

bahwa ketidakpatuhan terhadap jadwal penyusunan APBD bukanlah

suatu tidakan yang melanggar hukum.” (Catharina Nina Anggraeni,

Kasubag Perencanaan Bappeda Kabupaten Karanganyar).


commit to user

44

Pembahasan KUA di DPRD juga memakan waktu yang lama,

sehingga menyebabkan proses penyusunan anggaran selanjutnya

mengalami kemunduran dari waktu yang telah ditetapkan. “Untuk

tahun anggaran 2009, penetapan KUA mengalami kemunduran dari

jadwal dikarenakan tahun 2008 Kabupaten Karanganyar sedang

melaksanakan Pemilu Legislatif. Sedangkan pada tahun 2007 dan

2008, penetapan KUA mengalami kemunduran karena banyaknya hal

yang perlu disinkronkan antara eksekutif dan legislatif.” (Suparmi,

Anggota DPRD Kabupaten Karangnyar Komisi II.)

3. Evaluasi Proses Penyusunan PPAS APBD

Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara merupakan kategori

perumusan kebijakan anggaran yang disusun dengan mendasarkan

pada Kebijakan Umum APBD (KUA). Setelah penyusunan Kebijakan

Umum APBD Kabupaten Karanganyar selesai dilakukan dan telah ada

kesepakatan dengan DPRD Kabupaten Karanganyar yang dituangkan

dalam Nota Kesepakatan, tahap selanjutnya adalah menentukan

Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara.

Penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara pada

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, dilakukan oleh TAPD

dengan penanggungjawab dan koordinator kegiatannya adalah

Bappeda Kabupaten Karanganyar. Dalam penyusunannya, Prioritas

dan Plafon Anggaran Sementara APBD ini dikonsultasikan ke DPRD


commit to user

45

guna meminta persetujuan mengenai kesesuaiannya dengan Kebijakan

Umum APBD (KUA) yang telah disepakati bersama sebelumnya.

Proses penyusunan dilakukan kurang lebih memakan waktu satu bulan.

Akan tetapi dalam realisasinya banyak dijumpai ketidaksesuaian

dengan jadwal yang telah ditetapkan. Penyusunan Prioritas dan Plafon

Anggaran Sementara untuk TA 2007 dan TA 2009 dilakukan

bersamaan dengan penyusunan Kebijakan Umum APBD. Hal ini

dikarenakan terbatasnya waktu yang tersedia pada saat itu. Disamping

itu, sebenarnya penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara

pada TA 2007 hingga TA 2009 juga sudah sangat terlambat, sehingga

sebenarnya Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara TA 2007 hingga

TA 2009 tersebut hanya untuk mematuhi ketentuan administrasi yang

ada dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59

tahun 2007 saja.

Sesuai dengan hasil penelitian dan hasil wawancara diketahui

bahwa pada saat penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara

APBD, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar belum

menggunakan suatu metode penyusunan yang memadahi karena tidak

didahului dengan melakukan suatu analisis-analisis yang diperlukan,

seperti misalnya mengunakan analisis SWOT (Strength, Weakness,

Opportunity, Threat) ataupun analisis-analisis lainya. Karena belum

dilakukannya analisis dalam penyusunan Prioritas dan Plafon

Anggaran Sementara APBD, mengakibatkan kriteria suatu program


commit to user

46

atau kegiatan dapat diterima atau ditolak menjadi tidak jelasnya.

Sementara dalam penentuan plafon anggaran hanya didasarkan pada

perkiraan yang dibuat oleh tim ahli atau pertimbangan pada

keterbatasan anggaran yang dimiliki. “Untuk menentukan prioritas,

kita melihat pada RKPD, KUA, hasil Musrenbang. Kita tidak

melakukan metode SWOT karena sampai sekarang tidak ada payung

hukumnya. Kemudian untuk plafon anggaran, biasanya kita

mendengarkan analisis dari tim ahli kami.” (Catharina Nina

Anggraeni, Kasubag Perencanaan Bappeda Kabupaten Karangnyar).

4. Evaluasi proses penyusunan anggaran unit kerja

Penyusunan anggaran unit kerja dilaksanakan setelah adanya

Surat Edaran Bupati untuk menyiapkan rencana anggaran oleh unit

kerja. Anggaran yang diusulkan oleh unit kerja dituangkan dalam

Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-

SKPD), yaitu berupa form yang digunakan oleh TAPD dan unit kerja

dalam menyiapkan penyusunan rancangan APBD. Menurut Pasal 89

Permendagri No. 13 Tahun 2006, Surat Edaran tersebut memuat antara

lain: Prioritas Plafon Anggaran yang dialokasikan untuk setiap

program SKPD, Kebijakan Umum APBD, kode rekening APBD,

analisis standar belanja, standar satuan harga, dan Format RKA-SKPD.

Dalam mempersiapkan penerapan anggaran dengan pendekatan

kinerja, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, telah melakukan


commit to user

47

sosialisasi dan pelatihan kepada masing-masing unit kerja pada awal

bulan Oktober tahun 2006. Pelatihan dan sosialisasi tersebut hanya

diperuntukan terbatas bagi antara lain: Kepala-kepala unit kerja,

pejabat setingkat Ka Sub din, Ka Subbag Keuangan, dan Pemegang

Kas. Materi yang diberikan dalam pelatihan yaitu mengenai anggaran

berbasis kinerja termasuk petunjuk dan cara pengisian RKA-SKPD.

Tetapi sayangnya pelatihan semacam ini, sampai saat ini baru

dilakukan satu kali dan pesertanya juga sangat terbatas, sehingga

sebenarnya pelatihan dan sosialisasi tersebut masih kurang dan masih

diperlukan. Sedangkan saat ini yang bisa dilakukan dalam persiapan

penyusunan usulan anggaran tahunan unit kerja adalah DP2KAD

mengundang setiap unit kerja untuk diberikan bimbingan mengenai

tatacara penyusunan usulan anggaran unit kerja. “Dulu waktu pertama

kali dikeluarkan Permendagri No. 13 Tahun 2006, kami melakukan

sosialisasi secara komprehensif. Adapun sekarang sosialisasi hanya

diberikan tentang penyusunan RKA-SKPD saja.” (Pujiyanto, Kasi

Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).

Dari hasil penelitian, apabila dilihat dari usulan-usulan kegiatan

yang diajukan oleh unit kerja, ternyata masih banyak unit kerja yang

mengajukan usulan kegiatan yang sama dari tahun-tahun sebelumnya,

khususnya yang berkaitan dengan pengadaan barang dan jasa. Hal ini

menunjukan bahwa masih rendahnya kreatifitas dari unit-unit kerja

dalam mencari rencana kegiatan yang mendukung tupoksi unit kerja


commit to user

48

yang dapat dilaksanakan untuk tahun yang akan datang. Disamping itu,

masih banyak pula dijumpai unit kerja yang mengajukan usulan

kegiatan yang hanya dibuat dengan seadanya seperti tidak sesuai

dengan tupoksi, cenderung memperbanyak kegiatan, anggaran yang

diajukan melebihi standar yang ditentukan dan penentuan indikator

kinerja yang tidak cermat atau tepat. Hal ini dikarenakan terbatasnya

waktu penyusunan anggaran unit kerja yang hanya diberikan waktu

sekitar dua minggu sehingga unit kerja kurang siap dalam

melaksanakan penyusunan usulan anggarannya. Rendahnya

pemahaman unit kerja khususnya personel yang ada terhadap substansi

anggaran kinerja dan juga masih adanya pemikiran atau mind set

bahwa semakin besar kegiatan yang disetujui maka semakin besar

hasil yang akan diperoleh, juga merupakan faktor penyebab lainnya.

“Untuk belanja-belanja yang sifatnya rutin, seperti pengadaan ATK,

pasti dari tahun ke tahun akan sama. Mungkin belanja-belanja yang

Anda (peneliti) lihat adalah belanja langsung yang kebetulan dari

tahun ke tahun sama, seperti perbaikan jalan. Karena menurut

pengalaman, setiap tahun pasti ada jalan yang rusak.” (Pujiyanto, Kasi


Sebagai tambahan, untuk membantu penyusunan anggaran

pada pemerintah daerah Kabupaten Karanganyar khususnya dalam

penerapan anggaran berbasis kinerja, semenjak TA 2008 Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar telah menggunakan Sistem Informasi


commit to user

49

Daerah (SIMDA). Simda merupakan suatu sistem yang digunakan

dalam sistem keuangan daerah, dimana sistem ini akan membantu pada

saat penyusunan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban pengelolaan

keuangan daerah. Namun, sistem ini belum terhubung kepada setiap

instansi yang ada pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.

Pada praktek penyusunan anggaran unit kerja, masing-masing unit

kerja dapat menyusun anggaran dengan langsung mengisi form RKA-

SKPD yang terdapat pada layar komputer, sehingga sebenarnya

dengan sistem ini penyusunan RKA-SKPD akan semakin mudah dan

cepat, karena komputer dapat langsung melakukan perhitungan secara

otomatis dan hasil penyusunan anggaran unit kerja yang sudah selesai

dapat langsung dikirim kepada TAPD secara tetapi belum secara

online. Transfer data antar instansi pemerintah masih menggunakan

flashdisk. “Kami (Pemkab) sudah memiliki SIMDA guna kelancaran

pembuatan RKA-SKPD. Adapun dalam prakteknya belum bisa online,

sehingga dalam pertukaran data masih menggunakan flashdisk.”

(Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten

Karanganyar).

Berdasarkan hasil wawancara, diketahui bahwa pelatihan

penggunaan sistem ini hanya dilakukan satu kali saja pada waktu

pertama kali pengadaan peralatan tersebut. Pelatihan tersebut

merupakan bagian dari kegiatan pengadaan, dan itupun hanya terbatas

pada dua orang personel untuk tiap unit kerja. Sehingga dengan


commit to user

50

keadaan ini, untuk mengoptimalkan penggunaan sistem yang ada

seharusnya masing-masing unit kerja memberdayakan personel yang

ikut dalam pelatihan tersebut dengan mengajarkan ilmunya kepada

personel atau staf lainnya. “Pelatihan SIMDA pernah dilakukan di

Aula Kabupaten pada tahun 2006. Kami melatih operator SIMDA

untuk tiap-tiap SKPD. Pelatihan hanya dilakukan satu kali, namun jika

ada perubahan peraturan, kami akan melakukan pelatihan lagi.”

(Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten

Karanganyar).

5. Evaluasi proses verifikasi RKA-SKPD

Verifikasi usulan RKA-SKPD dilaksanakan pada akhir bulan

Oktober. Verifikasi dilaksanakan oleh tim teknis TAPD yang dibagi

dalam tiga kelompok TAPD dengan waktu selama sekitar dua minggu.

TAPD mempunyai tugas mengevaluasi setiap usulan RKA-SKPD

yang totalnya mencapai 46 unit kerja dari seluruh unit kerja yang ada

pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar. Verifikasi harus

sudah diselesaikan selama dua minggu atau masih pada bulan oktober

agar pengajuan Rancangan APBD kepada DPRD dapat dilakukan

sesuai dengan jadwal yang ditentutkan yaitu sekitar bulan November.

Perbandingan jumlah unit kerja yang diverifikasi sebanyak 46

unit kerja dengan jumlah kelompok pemverifikasi sebanyak tiga

kelompok dengan waktu yang hanya selama kurang lebih dua minggu,


commit to user

51

menyebabkan verifikasi dilakukan sampai malam hari. Dengan kondisi

tersebut, faktor manusia seperti kelelahan, kebosanan dan lain akan

sangat mempengaruhi ketelitian didalam proses verifikasi terhadap

usulan anggaran unit kerja. Sehingga tentu saja hal ini juga akan

mempengaruhi pada hasil verifikasi usulan anggaran yang dilakukan

oleh tim teknis tersebut.

Verifikasi RKA-SKPD dilaksanakan secara beturut-turut sesuai

dengan jadwal yang telah dibuat oleh DP2KAD dan bertempat di

kantor DP2KAD Kabupaten Karanganyar. Jadwal verifikasi biasanya

dikirmkan ke masing-masing unit kerja beberapa hari sebelum

pelaksanaan verifikasi. Verifikasi yang dilakukan untuk suatu unit

kerja biasanya tidak cukup diselesaikan satu kali saja. Hal ini

dikarenakan terkadang usulan yang diajukan unit kerja masih terdapat

kesalahan-kesalahan yang harus diperbaiki atau direvisi, sehingga unit

kerja harus memperbaiki dan diajukan pada kesempatan lain. Namun

demikian, setelah verifikasi yang pertama, verifikasi (atau lebih

tepatnya disebut konsultasi) selanjutnya dapat langsung dilakukan

secara personal ke angota tim teknis TAPD di ruang kerjanya.

Kemampuan dan kesiapan unit kerja dalam membuat atau

menyusun RKA-SKPD juga akan sangat mempengaruhi frekuensi

konsultasi. Ada unit kerja yang harus bolak-balik melakukan

konsultasi dengan anggota tim teknis karena RKA-SKPD nya selalu


commit to user

52

salah, tetapi ada juga yang hanya beberapa kali melakukan konsultasi

sudah dianggap benar oleh tim teknis.

Pembahasan RKA-SKPD unit kerja dengan tim teknis

terkadang juga terjadi masalah yang ditimbulkan oleh

ketidaksepahaman sesama anggota tim teknis sendiri. Ada anggota tim

teknis yang pada waktu dilakukan konsultasi secara personal

memberikan arahan atau koreksian tertentu dan segara dilaksanakan

oleh unit kerja tetapi setelah hasil RKA-SKPD koreksian diajukan lagi

ternyata disalahkan oleh anggota tim teknis lainnya. Sebagai akibatnya

RKA-SKPD harus mengalami perubahan lagi yang berdampak pada

penambahan waktu dan biaya. Kejadian ini menunjukan bahwa dalam

tim teknis sendiri masih terdapat pemahaman yang berbeda dalam

melakukan verifikasi terhadap RKA-SKPD. Sehingga hal ini

mengindikasikan perlu adanya panduan dan aturan-aturan yang jelas

bagi mereka dalam menjalankan tugasnya. “Memang biasanya terdapat

ketidaksepahaman antar anggota TAPD, tetapi setelah ada rekonsiliasi,

hal tersebut tidak menjadi masalah.” (Pujiyanto, Kasi Pengendalian

Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).

Dengan adanya penajaman usulan anggaran unit kerja, TAPD

diberi kebebasan untuk melakukan pencoretan terhadap suatu kegiatan

dan pemotongan usulan anggaran yang diajukan oleh suatu unit kerja

agar sesuai dengan anggaran yang tersedia.


commit to user

53

Setelah serangkaian verifikasi yang dilakukan oleh tim teknis

terhadap usulan anggaran dari seluruh unit kerja selesai dilaksanakan,

hasil verifikasi dibahas lagi dalam rapat yang dihadiri oleh seluruh

anggota TAPD, untuk mempersiapkan Rancangan APBD. Dalam rapat

tersebut, akan dibahas lagi pematangan RKA-SKPD hasil verifikasi.

Dalam kesempatan itu, Bupati mempunyai peran dan otorisasi yang

sangat besar dalam menentukan maupun merubah besarnya alokasi

anggaran belanja untuk suatu proram atau kegiatan. Dengan adanya

peran dan otorisasi yang sangat besar tersebut terkadang berakibat

pada hasil verifikasi yang telah dilakukan oleh tim teknis justru tidak

terpakai. “Apabila Bupati merasa ada hal yang perlu dikoreksi, maka

Bupati akan mengembalikan kepada TAPD.” (Pujiyanto, Kasi


6. Evaluasi proses penetapan APBD

Setelah selesai dilakukan proses verifikasi RKA-SKPD, Tim

Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) menyusun Raperda tetang

APBD beserta lampiran-lampirannya yang hasilnya kemudian

dikirimkan kepada DPRD untuk dimintakan pembahasan dan

persetujuan. Dengan telah dikirimkan Raperda tentang APBD oleh

pihak eksekutif, DPRD menyelenggarakan rapat Panitia Musyawarah

(Panmus) untuk menentukan jadwal rapat-rapat pembahasan Raperda

APBD. Untuk pembuatan jadwal, kewenangan penjadwalan


commit to user

54

pembahasan Raperda APBD sepenuhnya menjadi hak dari pihak

legislatif, namun biasanya pihak Eksekutif juga akan diminta untuk

memberikan masukan.

Sesuai dengan jadwal yang telah ditentukan, Bupati Kabupaten

Karanganyar menyampaikan pidato pengantar Nota Keuangan tentang

Raperda APBD didepan rapat paripurna DPRD tahap pertama. Setelah

penyampaian pidato pengantar Nota Keuangan tentang Raperda

APBD, langkah selanjutnya yaitu pembahasan Raperda APBD pada

komisi-komisi. Dalam pembahasan ini, komisi-komisi di dewan akan

mengundang dinas/instansi mitra kerjanya untuk melakukan

pembahasan yang berkaitan usulan anggaran unit kerja yang telah

diajukannya. Dalam rapat dengan komisi, unit kerja akan diminta

keterangannya mengenai setiap detil usulan anggaran dari kegaitan-

kegiatan yang direncanakan. Termasuk dalam tahap ini, akan dibahas

diantaranya mengenai masalah indikator kinerja, kewajaran anggaran

yang diajukan, urgensi kegiatan yang diusulkan dan masalah-masalah

teknis lainya.

Setelah pembahasan di komisi telah selesai dilaksanakan, tahap

selanjutnya yaitu akan diselenggarakan rapat paripurna tahap kedua.

Pada rapat paripurna tahap kedua berisi penyampaian pandangan

umum fraksi-fraksi terhadap Raperda APBD yang telah diajukan oleh

pihak eksekutif. Pada tahap ini, pihak Legislatif akan memberikan

pandangan, masukan, maupun pertanyaan-pertanyaan berkaitan


commit to user

55

dengan Raperda APBD yang diajukan oleh pihak Eksekutif.

Pertanyaan yang seringkali muncul dalam rapat ini yaitu mengenai

masalah target pendapatan dan alokasi belanja disamping masalah-

masalah penting lainnya. Biasanya pihak Legislatif meminta Eksekutif

untuk menaikan target pendapatan untuk tahun yang akan datang tanpa

memandang potensi yang ada dan memberikan masukan agar alokasi

anggaran supaya lebih banyak untuk kegiatan-kegiatan yang

menyangkut pelayanan publik. Kemudian juga banyak dijumpai

adanya permohonan pergeseran anggaran dari satu kegiatan ke

kegiatan lain yang pada akhirnya akan menimbulkan perbedaan yang

cukup signifikan antara dokumen APBD dan KUA-PPAS. “Pihak

DPRD biasanya akan meminta kami (SKPD) untuk menaikan

pendapatan tanpa melihat potensi yang ada. Jika mereka (DPRD) ingin

menaikan target pendapatan, seharusnya mereka juga mau menaikan

anggaran belanja.” (Muhammad Hatta, Kepala Dinas Peternakan dan

Perikanan Kabupaten Karanganyar).

Setelah rapat paripurna tahap dua berakhir, selanjutnya TAPD

akan menyiapkan jawaban Bupati atas pertanyaan dan pandangan

umum fraksi-fraksi, termasuk melakukan perubahan-perubahan

Raperda APBD yang dikehendaki oleh pihak Legislatif. Jawaban

Bupati tersebut untuk selanjutnya akan disampaikan pada saat rapat

paripurna tahap ketiga. Dalam rapat paripurna tahap ketiga agendanya

yaitu penyampaian jawaban Bupati atas pandangan fraksi maupun


commit to user

56

pertanyaan-pertanyaan yang telah disampaikan pada rapat paripurna

tahap kedua. Setelah jawaban Bupati pada rapat paripurna ketiga,

tahap selanjutnya yaitu akan dilakukan rapat paripurna tahap keempat

yang agendanya adalah pembahasan akhir Raperda APBD, yang berisi

mengenai pandangan akhir fraksi-fraksi dan sekaligus persetujuan

dewan terhadap Raperda APBD. Setelah rapat paripurna tahap

keempat berakhir dengan ditandainya persetujuan dewan terhadap

Raperda APBD yang diajukan oleh Eksekutif tahap selanjutnya yaitu

evaluasi Raperda APBD oleh Gubernur. Setelah dievaluasi oleh

Gubernur dan tidak mengalami masalah, maka Bupati dan DPRD

mengesahkan Raperda APBD menjadi Perda APBD.

b. Analisis Alokasi Belanja Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar

Belanja Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar selama

periode penelitian mengalami peningkatan seiring dengan meningkatnya

pendapatan pemerintah yang berasal dari berbagai sumber, baik melalui

Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan dari Pemerintah Pusat

maupun lain-lain pendapatan yang sah. Semua penerimaan daerah dari

berbagai sumber tersebut harus dimanfaatkan Pemerintah Daerah secara

optimal untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pemanfaatan dana

dalam APBD dapat dialokasikan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan

kondisi yang ada, yang diwujudkan kedalam urusan-urusan yang menjadi

kewenangan Pemerintah Daerah.


commit to user

57

Pada lampiran 5 dapat diketahui bahwa anggaran belanja untuk

tiap-tiap unit kerja dari tahun ke tahun hampir semuanya mengalami

kenaikan, dan memiliki besar proporsi belanja yang hampir sama untuk

tiap tahunnya. Unit kerja yang mendapatkan alokasi belanja terbesar

berada pada Dinas Pendidikan (tahun 2008) dan Dinas Pendidikan,

Pemuda, dan Olah raga (tahun 2009). Pada tahun 2009, Dinas Pendidikan

diubah menjadi Dinas Pendidikan, Pemuda, dan Olahraga. Anggaran

belanja pada urusan ini selama tiga tahun berturut-turut selalu

mendapatkan alokasi belanja paling besar. Alokasi belanja Dinas

Pendidikan (Dinas Pendidikan, Pemuda, dan Olahraga) untuk tahun 2007

sebesar Rp 261.980.107.260,00 atau sebesar 41,43%, tahun 2008 sebesar

Rp 327.915.170.320,00 atau sebesar 41,17% dan untuk tahun 2009 sebesar

Rp 388.303.416.000 atau sebesar 48,56%.

Secara umum, kita tidak bisa membandingkan TA 2007 dan TA

2008 dengan TA 2009, karena pada TA 2009 Dinas Pendidikan telah

digabung dengan Urusan Pemuda dan Olahraga. Sehingga, kita hanya bisa

membandingkan TA 2007 dengan TA 2008. Apabila kita perhatikan, maka

sekilas akan terlihat hampir sama proporsi belanja Dinas Pendidikan pada

TA 2007 dengan TA 2008.

Unit kerja yang mendapatkan alokasi belanja terbesar kedua yaitu

Sekretariat Daerah. Pada urusan ini, alokasi belanja untuk tahun 2007

sebesar Rp Rp 123.103.748.500 atau sebesar 19,47% tahun 2008 sebesar

Rp 157.548.893.400 atau sebesar 19,78%. Bagian belanja untuk urusan ini


commit to user

58

mayoritas dipergunakan untuk belanja tidak langsung. Selanjutnya alokasi

belanja terbesar ketiga yaitu pada Dinas Pekerjaan Umum dan LLAJ (atau

Dinas Pekerjaan Umum di tahun 2009). Alokasi belanja pada urusan ini

untuk tahun 2007 sebesar Rp 56.979.372.100,00 atau sebesar 9,01%, tahun

2008 sebesar Rp 59.995.975.050,00 atau sebesar 7,53% dan untuk tahun

2009 sebesar Rp 35.842.079.000,00 atau sebesar 4,48%. Penurunan

belanja dari TA 2008 ke TA 2009 dikarenakan Dinas Pekerjaan Umum

sudah dipisahkan dengan LLAJ.

Sementara itu, unit kerja yang mendapatkan alokasi anggaran

belanja terkecil yaitu Kantor Catatan Sipil. Selama periode amatan bidang

ini selalu mendapatkan alokasi belanja paling kecil. Alokasi untuk bidang

ini selama periode amatan yaitu sebesar Rp 1.366.259.000,00 atau sebesar

0,22% untuk tahun 2007, tahun 2008 sebesar Rp 1.368.038.000,00 atau

sebesar 0,17%. Pada tahun 2009, Kantor Catatan Sipil berubah menjadi

Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil.

Dengan melihat pada Lampiran 5, secara umum dapat diketahui

bahwa anggaran belanja untuk setiap unit kerja dari tahun ke tahun hampir

semuanya mengalami kenaikan. Adapun pada beberapa unit kerja di tahun

2009 mengalami penurunan karena adanya pemecahan unit kerja. Setiap

unit kerja juga memiliki proporsi anggaran yang hampir sama untuk setiap

tahunnya, walaupun memang ada sebagian kecil unit kerja yang

mengalami penurunan. Dari alokasi belanja menurut unit kerja pada

Lampiran 5, dapat diketahui bahwa proporsi belanja setiap bidang dari


commit to user

59

tahun ke tahun hampir selalu mempunyai besaran yang sama, padahal

apabila dilihat dari besarnya jumlah anggaran selalu mengalami kenaikan.

Hal ini menunjukan bahwa jumlah kenaikan anggaran belanja yang

dialokasikan kedalam setiap bidang, mempunyai proporsi kenaikan yang

hampir sama dari tahun-tahun sebelumnya. Atau dengan kata lain, alokasi

belanja kedalam setiap bidang dalam setiap tahunnya hanya dilakukan

dengan cara menambah jumlah anggaran tahun lalu dengan sejumlah

prosentase tertentu atau biasa disebut dengan istilah inkremental.

Berdasarkan pada data alokasi belanja selama tiga tahun

menunjukan bahwa alokasi belanja kepada unit kerja tidak menunjukan

suatu fluktuasi yang berarti. Hal ini ditunjukan dengan besarnya proporsi

anggaran yang hampir selalu sama, baik dalam setiap urusan maupun

setiap unit kerja selama tiga tahun tersebut. Ini berarti bahwa selama

periode pengamatan, tidak ada perubahan prioritas alokasi belanja kedalam

bidang-bidang tertentu, khususnya yang mendukung terhadap tematik

kabupaten yang akan dicapai pada suatu tahun tertentu. Disamping itu,

dengan kenaikan anggaran yang proporsional tersebut dapat disimpulkan

bahwa alokasi anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar

hanya dilakukan dengan cara menambah anggaran tahun sebelumnya (data

hitoris) dengan sejumlah prosentase tertentu atau incremental.

Catharina Nina Anggraeni menuturkan angka 10% yang dimaksud

berasal dari analisis tim ahli yang dimiliki. “Kita (Bappeda) mendasarkan

angka pertumbuhan di tahun mendatang berdasarkan analisis dari tim ahli.


commit to user

60

Misalnya dari hasil analisis tim ahli, pertumbuhan tahun mendatang

diperkirakan 10%, artinya pertumbuhan anggaran belanja untuk tahun

mendatang maksimal 10%.” (Catharina Nina Anggraeni, Kasubag

Perencanaan DP2KAD Kabupaten Karangnyar).

Dari hasil wawancara diatas, kita dapat melihat bahwa penyusunan

anggaran belanja hanya dibatasi maksimal 10% dari tahun lalu. Program-

program yang dirasa penting bagi masyarakat, tetapi tidak masuk dalam

prioritas tidak akan mendapatkan anggaran. Kemungkinan besar, hal inilah

yang menyebabkan kekecewaan di masyarakat akan pemenuhan

kebutuhan publik. Dengan demikian dapat kita simpulkan bahwa tidak ada

perubahan paradigma dalam penyusunan anggaran pada Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar.


commit to user

61

BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

Pemerintah daerah menghadapi berbagai macam permasalahan politik,

sosial, ekonomi yang datang secara bersamaan. Banyak masyarakat yang

merasa tidak puas dengan kinerja pemerintah daerah karea mereka tidak

mendapatkan kesejahteraan yang mereka inginkan. Disamping itu juga banyak

dikeluhakn bagaimana pengalokasian anggaran antar proyek yang satu dengan

proyek yang lain. Oleh karena itu, diperlukan adanya analisis terhadap sistem

keuangan daerah termasuk sistem penganggaran yang ada di daerah.

Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar menggunakan

Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007 sebagai

landasan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Berdasarkan hasil evaluasi terhadap proses penyusunan anggaran belanja

untuk TA 2007 s/d TA. 2009 menunjukan bahwa Pemerintah Daerah

Kabupaten Karanganyar telah melaksanakan tahapan kegiatan dalam

penysunan anggaran sesuai dengan yang diatur dalam Permendagri No. 13

Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007. Adapun masih terdapat

aturan-aturan di dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No.

59 Tahun 2007 yang belum dilaksanakan atau pelaksanaannya belum sesuai

dengan ketentuan, sehingga berakibat pada waktu pelaksanaan tiap-tiap

tahapan menjadi semakin pendek, penentuan indikator kinerja kegiatan yang


commit to user

62

tidak cermat. Belum dilengkapinya aturan-aturan tersebut oleh Pemda

menyebabkan hambatan pada saat proses penyusunan anggaran, baik pada saat

pembuatan usulan RKA-SKPD oleh unit kerja maupun pada saat proses

verifikasi oleh TAPD. Disamping itu dengan pendeknya waktu dalam

penyusunan usulan RKA-SKPD unit kerja juga menyebabkan usulan RKA-

SKPD dibuat dengan seadanya sehinga berakibat pada proses verifikasi yang

dilakukan oleh TAPD kurang efektif dan efisien karena berulang kali harus

disempurnakan oleh unit kerja.

Musrenbang yang seharusnya sebagai wadah untuk menjaring aspirasi

masyarakat dari tingkat bawah, akhirnya berubah menjadi forum

pengumuman Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar atas prioritas

pembangunan tahun depan, dan prioritas pembangunan itu tidak berdasar pada

kebutuhan masyarakat. Dari sini dapat kita simpulkan bahwa Musrenbang

hanya digunakan sebagai alat untuk melegitimasi proses penyusunan

anggaran.

Disamping hal hal tersebut diatas, apabila dilihat dari segi sumber daya

manusia, masih banyak para pelaku penyusun anggaran baik pada pihak

eksekutif dari berbagai level manajemen maupun pihak legislatif yang belum

benar-benar memahami mengenai substansi anggaran kinerja. Hal itu

ditunjukan dengan kurangnya kepatuhan mereka terhadap aturan yang ada,

serta kurang seriusnya pada pelaku penyusun anggaran dalam menjalankan

peran masing-masing pada saat proses penyusunan anggaran. Kondisi ini

mengindikasikan bahwa masih kurang kesiapan, kemampuan serta kemauan


commit to user

63

dari pelaku penyusun anggaran baik pihak Eksekutif maupun Legislatif

didalam menerapkan aturan-aturan yang telah ditetapkan oleh Pemerintah

Pusat.

Hasil evaluasi terhadap alokasi belanja menunjukan bahwa jumlah

anggaran belanja ke dalam unit kerja selama tiga tahun berturut-turut terus

menerus mengalami kenaikan. Apabila dilihat dari proporsinya selama dua

tahun, yaitu pada tahun 2007 dan 2008, masing-masing unit kerja selalu

mempunyai jumlah proporsi anggaran belanja yang hampir selalu sama. Hal

ini menunjukan bahwa kenaikan jumlah anggaran tiap tahunnya juga

mempunyai proporsi yang hampir sama. Sempitnya waktu yang dimiliki unit

kerja dalam penyusunan RKA-SKPD dan rendahnya kemampuan SDM dalam

penyusunan anggaran kinerja menyebabkan banyak unit kerja yang hanya

mengusulkan kegiatan hampir sama dari tahun sebelumnya. Anggaran yang

diajukan hanya dilakukan dengan cara merubah volume dan menambah

jumlah anggaran dari tahun sebelumnya dengan prosentase tertentu. Hal ini

menunjukan bahwa dasar alokasi anggaran yang digunakan oleh Pemerintah

Daerah Kabupaten Karanganyar masih menggunakan dasar incremental.

Penyusunan anggaran yang masih menggunakan metode incremental dan

penetapan prioritas yang tidak jelas membuat outcome yang dihasilkan

menjadi tidak optimal. Sebagai akibatnya, masih banyak masyarakat yang

kecewa dengan kinerja pemerintah daerah. Dengan demikian dapat kita

simpulkan bahwa tidak ada perubahan paradigma dalam penyusunan anggaran

pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.


commit to user

64

B. Keterbatasan

Keterbatasan dalam penelitian ini adalah:

1. Penelitian ini memiliki keterbatasan pada subjektivitas responden.

Keterbatasan ini membuat penelitian rentan terhadap biasnya jawaban

responden. Untuk itu temuan dalam penelitian ini harus dimaknai dengan

hati-hati.

2. Berdasarkan pengamatan peneliti, banyak sekali informasi yang enggan

diungkapkan oleh beberapa responden. Hal ini dikarenakan rasa takut

untuk membuka terlalu banyak informasi privat ke publik. Adapun peneliti

sudah memberikan penekanan bahwa penelitian ini hanya untuk

kepentingan akademis, bukan untuk dipublikasikan.

3. Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi kasus, sehingga

penelitian ini memiliki validitas eksternal yang rendah. Dengan demikian,

penelitian ini memiliki kemampuan generalisasi yang rendah.

C. Saran

Berdasarkan hasil penelitian yang telah dilakukan serta kesimpulan

yang telah disampaikan dalam penelitian ini, saran yang dapat diberikan

adalah sebagai berikut:

1. Penelitian ini hanya mencakup evaluasi terhaap proses penyusunan

anggaran saja. Untuk penelitian selanjutnya, penelitian dapat diperluas

dengan mengevaluasi pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran.

Sehingga dari hasil evaluasi penyusunan, pelaksanan dan


commit to user

65

pertanggungjawaban, akan didapat gambaran yang lebih jelas mengenai

pengelolaan keuangan daerah.

2. Penelitian selanjutnya dapat dilakukan dengan metode survey untuk

membuktikan keefektifan impelementasi dan melengkapi hasil temuan

dalam penelitian ini.

3. Penelitian selanjutnya juga dapat dilakukan di daerah lain dengan

jangkauan pengamatan yang lebih panjang.

Documents

evaluasi penyusunan anggaran dan alokasi anggaran belanja daerah