Evaluering af aftalesystemet Eftersyn af Faaborg-Midtfyn Kommunes aftalesystem samt forslag til fremtidig styringskoncept

Udarbejdet af: Økonomi og Løn

Dato: Februar 2017

Sagsnummer.: 00.15.00-A00-6-16

Indhold 1 Baggrund for projektet ................................................................................................................................ 3

1.1 Formål ................................................................................................................................................ 3

1.2 Afgrænsning ...................................................................................................................................... 3

1.3 Administrativ og politisk organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune.................................................. 4

1.3.1 Den administrative organisation .................................................................................................... 4

1.3.2 Den politiske organisering ............................................................................................................. 6

1.4 Data og metode ................................................................................................................................. 7

1.4.1 Organisations- og styringsdokumenter .......................................................................................... 7

1.4.2 Fokusgruppeinterviews med Faaborg-Midtfyn Kommunes aftaleholdere ..................................... 7

1.4.3 Viden og inspiration fra eksterne aktører ....................................................................................... 8

2 Eftersyn af det nuværende styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune ................................................ 9

2.1 Spilleregler for central styring og decentral ledelse ........................................................................... 9

2.1.1 Dialogbaseret aftalestyring ............................................................................................................ 9

2.1.2 Økonomi og personaleadministration .......................................................................................... 11

2.2 Bevillingsniveau ............................................................................................................................... 12

2.3 Referenceforhold ............................................................................................................................. 13

2.4 Typer af mål og måleredskaber ....................................................................................................... 13

3 Input til nyt styringskoncept ...................................................................................................................... 16

3.1 Input fra fokusgruppeinterview ........................................................................................................ 16

3.2 Input fra eksterne aktører ................................................................................................................ 17

3.2.1 Effektbaseret styring i Socialforvaltningen i Københavns Kommune .......................................... 17

3.2.2 Driftsmålsstyring i Region Hovedstaden ...................................................................................... 18

3.2.3 Kontraktstyring i Skanderborg Kommune .................................................................................... 20

3.2.4 Opsummering .............................................................................................................................. 22

4 Forslag til nyt styringskoncept .................................................................................................................. 23

4.1 Formålet med mål- og effektstyringen ............................................................................................. 23

4.2 Fra politisk styringsværktøj til administrativt realiseringsværktøj .................................................... 24

4.3 Bevillingsniveauet ændres ............................................................................................................... 27

4.4 Spillereglerne for decentral ledelse og central styring skal ajourføres ............................................ 27

5 Anbefalinger og opmærksomhedspunkter ved implementering af mål- og effektstyring i Faaborg-Midtfyn Kommune ........................................................................................................................................................ 27

Bilag 1: Effektstyring i Socialforvaltningen – Pejlemærker, status og delmål. ................................................. 29

Bilag 2: Region Hovedstandens strategi – Fokus og Forenkling .................................................................... 30

Side 3 af 30

1 Baggrund for projektet

Faaborg-Midtfyn Kommune ændrede d. 1 december 2015 den administrative organisering. I forlængelse af kommunens nye administrative organisering besluttede kommunalbestyrelsen, at der skulle foretages en evaluering af kommunens styringskoncept. Som beskrevet i kommunens organisationsnotat skyldes dette, at der skal ”findes en bedre balance mellem på den ene side frihedens energi og dermed motivationen for at levere kerneopgaver på et højt niveau inden for eget aftaleområde, og på den anden side helhedens interesse ved at sikre koordinering og udvikling på tværs af organisationen”. Faaborg-Midtfyn Kommune ønsker derfor, at evalueringen afsøger nye muligheder og løsninger, der i højere grad sikrer en mere central styring uden, at det fratager engagement eller ejerskab decentralt. Evalueringen af Faaborg-Midtfyn Kommunes styringskoncept er gennemført sideløbende med vedtagelsen af en ny politisk organisering og udarbejdelsen af en delegationsplan. Både den politiske og den administrative omstrukturering er således centrale forhold at medtage i evalueringen af kommunens nuværende styringskoncept og i relation til den fremadrettede styring. Der er i forbindelse med evalueringen udarbejdet et kommissorium for udvalgte temaer, som evalueringen skal vedrøre. Evalueringen er forankret i en styregruppe bestående af direktionen i Faaborg-Midtfyn Kommune samt koncerncheferne Morten Bentsen og Sten Dokkedahl. Vicekommunaldirektør Bettina Høst Poulsen er projektejer. Økonomi og Løn har stået for gennemførelsen af evalueringen.

1.1 Formål Formålet med evalueringen er at danne grundlag for, at Faaborg-Midtfyn Kommune kan træffe beslutning om et fremdigt styringskoncept. Evalueringen skal derfor redegøre for kommunens nuværende styringskoncept samt fremlægge forslag til et fremtidigt styringskoncept. Formelt er evalueringen derfor opdelt i to hovedområder:

Eftersyn af det nuværende styringskoncept

Forslag til fremtidigt styringskoncept

I kommissoriet for evalueringen fremgår det, at ”eftersynet har til formål at udvikle et nyt styringsredskab, der skal understøtte en mere stringent implementering af de politiske visioner og målsætninger i organisationen samt tilgodese kommunalbestyrelsens ønske om at sætte mere fokus på den tværgående opgaveløsning og helhedens interesse”. Evalueringens første del belyser derfor, hvilke fordele og uhensigtsmæssigheder det nuværende styringskoncept indeholder. Evalueringens anden del bidrager med forslag til et nyt styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune. Styregruppen har om forslaget til et nyt styringskoncept opstillet følgende succeskriterier i forhold til at:

Tilpasse styringskonceptet en ny politisk og administrativ struktur

Imødekomme kommunalbestyrelsens ønske om mere fokus på den tværgående opgaveløsning og

helhedens interesse

Styre på effekter frem for indsatser og resultater

Skabe en mere agil kommune, der hurtigere kan tilpasse sig

Fastholde en generel opbakning og ejerskab til konceptet

1.2 Afgrænsning Eftersynet af Faaborg-Midtfyn Kommunes styringskoncept er i evalueringen afgrænset til fire områder i form af:

1. Spilleregler for decentral ledelse og central styring. Spillereglerne for decentral ledelse og central

styring omfatter de fælles retningslinjer og procedurer, der er gældende for aftaleholderne i Faaborg-

Midtfyn Kommune. Spillereglerne er således kommunens fælles administrationsgrundlag og beskriver

blandt andet retningslinjer og procedurer for dialogbaseret aftalestyring, indkøb, økonomi og budget,

personale administration mv. Eftersynet af spillereglerne skal blandt andet redegøre for den

nuværende proces i forbindelse med dialogbaseret aftalestyring. Derudover er det relevant at

Side 4 af 30

eftersynet undersøger muligheden for større central styring af den lokale løndannelse, hvor lønbånd

evt. kunne være et middel hertil.

2. Bevillingsniveau. Faaborg-Midtfyn Kommunes nuværende bevillingsniveau er bygget op omkring

aftaleholdersystemet. For at imødekomme behovet for en mere ensartet styring af kommunens

ressourcer præsenteres fordele og ulemper ved forskellige bevillingsniveauer. Den nye politiske

organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune vil indgå som et centralt element i anbefalingerne til en

ændring af det nuværende bevillingsniveau.

3. Referenceforhold. De decentrale ledere i Faaborg-Midtfyn Kommune refererer pt. direkte til den

enkelte koncernchef. I forlængelse af den administrative organisationsændring, der har medført en

reducering af koncernledelsens størrelse fra 15 til 9, skal eftersynet redegøre for, om ændringen har

skabt grundlag for en ændring i referenceforholdene samt hvilke konsekvenser en mulig ændring vil

medføre.

4. Typer af mål og måleredskaber. Eftersynet skal være med til at give overblik over Faaborg-Midtfyn

Kommunes nuværende aftalemål samt målenes indhold og praksis for opfølgning. Ydermere skal det

beskrives, hvordan der kan arbejdes med mål og indsatser, der i højere grad end hidtil har fokus på

output og outcome set i relation til kernevelfærden, og hvordan mål kan tænkes ind i en ny

administrativ og politisk organisering med et eventuelt ændret bevillingsniveau. Sidst skal et nyt

styringskoncept skabe en tydeligere markering af, hvad der er det politiske rum, og hvad der er et

administrativt anliggende i forhold til mål. De politiske mål tænkes derfor fortsat ind i implementeringen

af et nyt styringskoncept.

1.3 Administrativ og politisk organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune Følgende afsnit belyser hvordan Faaborg-Midtfyn Kommune er organiseret og hvordan organisationen har ændret form. Faaborg-Midtfyn Kommune har det seneste år gennemført en ny administrativ organisering og besluttet at ændre den politiske organisering per 1. januar 2017. Både den politiske og den administrative omstrukturering er centrale forhold at medtage i evalueringen af kommunens nuværende styringskoncept og i relation til den fremadrettede styring.

1.3.1 Den administrative organisation Faaborg-Midtfyn Kommune ændrede d. 1. december 2015 den administrative organisering. Omorganiseringen betød, at syv fagsekretariater blev reduceret til fire koncernområder og en reduktion i antallet af stabe fra fem til to. Formålet med den administrative organisationsændring har hovedsageligt været at understøtte koordinering på tværs af enhederne og sikre et helhedsorienteret perspektiv på kerneopgaverne.

Side 5 af 30

Figuren nedenfor illustrerer organisationsændringen. Figur 1.1: Den administrative organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune

Før den 1. december 2015

Efter den 1. december 2015

Faaborg-Midtfyn Kommune er administrativt organiseret på to niveauer i form af et centralt niveau og et decentralt niveau. Det centrale niveau udgøres af direktionen, stabene samt koncernområderne. Det decentrale niveau består hovedsageligt af institutionsledere. Begge niveauer styres i dag gennem dialogbaseret aftalestyring. Der er formelt 481 aftaleholdere i Faaborg-Midtfyn Kommune.

1 Der er registreret 46 bevillinger i Faaborg-Midtfyn Kommunes økonomisystem.

Side 6 af 30

1.3.2 Den politiske organisering Evalueringen af Faaborg-Midtfyn Kommunes styringskoncept er gennemført sideløbende med vedtagelsen af en ny politisk organisering. Den nye politiske struktur betyder, at syv politiske fagudvalg per 1. januar 2017 reduceres til fem. Fire af de nye politiske udvalg matcher koncernområderne i den administrative organisering for at skabe den bedst mulige kobling mellem politik og administration. Yderligere har ændringen af den politiske organisering medført en ændring i varetagelsen af den umiddelbare forvaltning. Fremover vil den umiddelbare forvaltning være placeret i kommunalbestyrelsen, hvor den tidligere i styrelsesvedtægten har været uddelegeret direkte til aftaleholderne. Den enkelte aftaleholder vil derfor fremover ikke automatisk have kompetencen til at træffe beslutninger ved alle sædvanlige og løbende sager inden for deres eget område. Der vil i forlængelse af den nye politiske organisering blive udarbejdet en delegationsplan, som forventes at være færdig i 1. kvartal i 2017. Ændringen i den politiske organisering er illustreret i figur 1.2. Figur 1.2: Den politiske organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune

Før den 1. januar 2017

Efter den 1. januar 2017

Kommunalbestyrelse

Ad hoc udvalg Økonomiudvalg

Sundhedsudvalg Socialudvalg

Beskæftigelses- og

ArbejdsmarkedsudvalgBørne- og Undervisningsudvalg

Teknik- og Miljøudvalg Kultur- og Fritidsudvalg

Side 7 af 30

1.4 Data og metode Følgende afsnit beskriver hvilke data og aktiviteter, der er anvendt i evalueringen. Evalueringen er hovedsageligt baseret på tre datakilder i form af data fra 1) centrale organisations- og styringsdokumenter, 2) fokusgruppeinterview med Faaborg-Midtfyn Kommunes aftaleholdere og 3) viden og inspiration fra eksterne aktører, herunder udvalgte kommuner og regioner.

1.4.1 Organisations- og styringsdokumenter Der er i evalueringsforløbet indsamlet og gennemgået en række centrale organisations- og styringsdokumenter for Faaborg-Midtfyn Kommune. Dokumenterne har været med til at afdække rammer, vilkår, snitflader, organisering mm. i Faaborg-Midtfyn Kommune og udgjort et godt grundlag forud for afviklingen af fokusgruppeinterviewene. Nedenfor fremgår en liste over centrale dokumenter, der er anvendt i forbindelse med evalueringen:

Kommissorium for evaluering af aftalesystemet

Spilleregler for central styring og decentral ledelse – Fælles administrationsgrundlag for aftaleholdere

i Faaborg-Midtfyn Kommune

Styregruppens forslag til ny administrativ organisering

Styregruppens svar på høringssvar til forslag om ny administrativ organisering

Dialogbaseret aftalestyring i Faaborg-Midtfyn Kommune

Faaborg-Midtfyn Kommune som organisation

To forslag til ny politisk organisering

Evaluering – Koncept for aftalestyring (2014)

Evaluering af aftalesystemet, 14 april 2016 i Lederforum

Faaborg-Midtfyn Kommune – Evaluering af styringsmodel (Capacent, 2009)

Aftalemål for 2015

Notat vedrørende regler om og forslag til ændrede bevillingsniveauer

Yderligere er der blevet gennemgået en række øvrige dokumenter i form af dagsordener, referater, politikker og strategier, organisationsdiagrammer mv., der ligeledes har bidraget til evalueringen.

1.4.2 Fokusgruppeinterviews med Faaborg-Midtfyn Kommunes aftaleholdere Der er i perioden 13. september til 14. oktober 2016 gennemført ni fokusgruppeinterviews med aftaleholderne i Faaborg-Midtfyn Kommune. Formålet med interviewene har været at belyse hvilke fordele og ulemper de decentrale ledere samt koncernledelsen oplever ved kommunens nuværende styringskoncept. Derudover har fokusgruppeinterviewene et fremadrettet sigte, idet aftaleholderne har haft mulighed for at give input til et fremtidigt styringskoncept. Forinden fokusgruppeinterviewene har der været afholdt individuelle samtaler med fire ud af seks koncern- og stabschefer. De individuelle samtaler har givet indblik i koncernchefernes ressortområde samt deres erfaringer med kommunens styringskoncept før og efter den administrative organisationsændring. Desuden er de individuelle samtaler blevet anvendt som baggrundsviden forud for fokusgruppeinterviewene med de decentrale ledere. Grundet sygdom blev der ikke været afholdt en individuel samtale med koncernchefen for By, land og Kultur. Stabschefen i Politik og Strategi blev ansat i Faaborg-Midtfyn Kommune efter den administrative omorganisering og har ikke erfaringer med kommunens aftalestyring, hvorfor der heller ikke har været afholdt en individuel samtale med stabschefen. Nedenstående tabel 1.1 viser en oversigt over de gennemførte fokusgruppeinterviews. Af tabellen fremgår det, at der har været gennemført syv fokusgruppeinterviews med de decentrale ledere, ét fokusgruppeinterview med stabs- og koncerncheferne samt ét fokusgruppeinterview med direktionen. Fokusgruppeinterviewene med de decentrale ledere er gennemført inden for deres eget koncernområde. Dette skyldes, at de decentrale ledere således har en fælles referenceramme i forhold til drøftelsen af kommunens styringskoncept samt, at det evt. vil belyse om der skulle være forskelle i udmøntningen på tværs af kommunen. For at få et bredt og nuanceret perspektiv på kommunens styringskoncept har alle kommunens aftaleholdere været inviteret med til et fokusgruppeinterview.

Side 8 af 30

Tabel 1.1: Oversigt over afholdte fokusgruppeinterviews

Hvem Antal aftaleholdere Antal afholdte interviews

Opvækst og Læring 19 5

Sundhed og Omsorg 12 (8 per 01.01.2017) 1

By, Land og Kultur 4 1

Stabs- og koncernchefer 6 1

Direktion 1 1

I alt 38 9

Fokusgruppeinterviewene er alle gennemført ud fra en semistruktureret form inden for en spørgeramme der overvejende omfattede følgende fem temaer:

Processen vedrørende de dialogbaserede aftaler (proces, måltyper, måleredskaber mv.)

Politikernes mål og visioner

Forslag til et nyt styringskoncept

Tværgående samarbejde

Referenceforhold

I forhold til gennemførelsen af fokusgruppeinterviewene er det væsentligt at pointere, at der har været benyttet en anerkendende spørgeteknik ligesom interviewene er gennemført, inden der blev truffet beslutning om en ændring af den politiske organisering og dermed placering af den umiddelbare forvaltning. Aftaleholderne har i interviewene derfor ikke forholdt sig til den nye politiske organisering og dens eventuelle betydning for et nyt styringskoncept. Der har ikke været afholdt interviews med politikerne, men økonomiudvalget er løbende blevet orienteret og vil blive forelagt evalueringen, hvor politikerne har mulighed for at drøfte evalueringsrapporten og dens forslag til et nyt styringskoncept.

1.4.3 Viden og inspiration fra eksterne aktører Som et led i udviklingen og forslag til et nyt styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune er der indhentet viden fra eksterne aktører i relation til blandt andet erfaringer med aftalestyring og brugen af effektmål. Der har i forbindelse med evalueringen været hentet viden og inspiration til udviklingen af et nyt styringskoncept fra:

Socialforvaltningen i Københavns Kommune (effektbaseret styring)

Skanderborg Kommune (kontraktstyring)

Region Hovedstaden (central styring ved driftsmålsstyring)

Socialforvaltningen i Københavns Kommune er én af de forvaltninger i landet, der er længst fremme i forhold til brugen af effektstyring, hvorfor det har været oplagt at afdække deres erfaringer i forhold til at styre efter effekter frem for aktiviteter. Ud over Faaborg-Midtfyn Kommune er er den politiske organisering i Skanderborg Kommune også bygget op omkring den såkaldte Skanderborgmodel. Skanderborg Kommune benytter kontraktstyring som styringsmodel, hvor direktionen sætter den fælles retning for indholdet i kontrakterne. Region Hovedstaden har erfaringer med at skabe fælles retning for hele regionen gennem én fælles strategi og ved brugen af politiske mål samt driftsmålsstyring. Region Hovedstadens erfaringer med blandt andet driftsmålsstyring og brugen af tavlemøder er således relevant i bestræbelserne på at udvikle et styringskoncept, der i højere grad sikre fælles retning og har fokus på kernefaglige indsatser. Erfaringerne fra de to kommuner og region Hovedstaden er nærmere beskrevet i afsnit 3.2.

Side 9 af 30

Derudover har der været foretaget telefonmøder med Økonomichef i Aarhus Kommune, Anne Knudsen, samt udviklingskonsulent Jeannette Juul Jacobsen fra Aabenraa Kommune for at få indblik i, hvordan Aarhus Kommune skaber sammenhæng mellem mål og budget, og hvordan de i Aabenraa måler effekt på tværs af udefinerede indsatser.

2 Eftersyn af det nuværende styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune Eftersynet af Faaborg-Midtfyn Kommunes styringskoncept tager udgangspunkt i data fra fokusgruppeinterviewene samt centrale organisations- og styringsdokumenter – herunder den nye administrative og politiske organisering i kommunen. Eftersynet skal redegøre for aftaleholdernes erfaringer med det nuværende styringskoncept, ligesom det er relevant at afklare ligheder og forskelle mellem aftaleholderne. Faaborg-Midtfyn Kommune anvender dialogbaseret aftalestyring som styringsmodel, og det omtales blandt andet som ”dialogbaseret aftalestyring”, ”aftalestyring” samt ”aftalesystemet”. På baggrund af fokusgruppeinterviewene skal det indledningsvist påpeges, at der er forskellige opfattelser af aftalesystemet og hvor meget den enkelte aftaleholder lægger i begrebet aftalestyring/aftalesystem. Der er aftaleholdere, der forstår aftalesystemet som en samlet ramme for alle de styringsmæssige tiltag, der arbejdes med, og som er beskrevet i spillereglerne for central styring og decentral ledelse. Andre aftaleholdere opfatter hovedsageligt aftalesystemet i forhold til processen vedrørende de konkrete aftalemål (processen er beskrevet i afsnit 2.1.1). Aftalesystemet skal fremadrettet forstås som den samlede ramme for alle de styringsmæssige tiltag, der arbejdes med i kommunen, hvor de enkelte aftalemål er en del af aftalesystemet. Eftersynet viser, at der er stor opbakning til kommunens nuværende styringskoncept, hvilket ligeledes bekræfter tidligere analyser som kommunen har foretaget. Aftaleholderne værner meget om deres frihed til at varetage deres opgaver. Friheden og ansvaret øger især motivationen og giver et stort ejerskab hos de decentrale ledere. Eftersynet viser endvidere, at den administrative organisationsændring har medført nogle positive effekter i forhold til det tværgående arbejde. Derimod opleves der udfordringer ift. de nye enheders størrelse i blandt andet i Center for Opvækst og Læring.

2.1 Spilleregler for central styring og decentral ledelse Spillereglerne for central styring og decentral ledelse udgør det fælles administrationsgrundlag for aftaleholderne i Faaborg-Midtfyn Kommune og indeholder en samlet ramme for de styringsmæssige tiltag i form af fælles retningslinjer og procedurer, som er gældende for den enkelte aftaleholder. Nedenfor er en liste over de områder, som beskrives i spillereglerne.

Dialogbaseret aftalestyring

Kompetencefordeling mellem kommunalbestyrelse, udvalg og administration

Indkøb

IT

Bygninger og udearealer – vedligehold og anlægsopgaver

Økonomi og budget

Øvrige (Hjemmeside og intranet, it-sikkerhedspolitik, forsikringer mm.)

Personaleadministration

Den enkelte aftaleholder oplever at have stor frihed inden for spillereglerne til at skabe størst værdi for borgerne. Flere aftaleholdere oplever dog, at spillereglerne sætter nogle begrænsninger i forhold til blandt andet indkøb. Følgende afsnit fokuserer særligt på områderne omkring dialogbaseret aftalestyring samt økonomi og personaleadministration.

2.1.1 Dialogbaseret aftalestyring Faaborg-Midtfyn Kommune har siden 2007 arbejdet med dialogbaseret aftalestyring som styringsværktøj for at skabe sammenhæng mellem det politiske og administrative niveau. Alle institutioner indgår årligt en aftale

Side 10 af 30

med deres respektive fagchef, om, hvilke målsætninger institutionen skal have i det kommende år. Denne aftale godkendes efterfølgende i det respektive fagudvalg. Mål for fagsekretariater og stabe vedrørende økonomi og personale drøftes og godkendes i Økonomiudvalget. Faglige mål samt decentrale mål drøftes og godkendes i de enkelte fagudvalg. Tabel 2.1 viser en oversigt over den politiske proces i forbindelse med dialog og godkendelse af aftalemål (aftalemålene er nærmere analyseret i afsnit 2.4.).

Tabel 2.1: Den politiske proces i forbindelse med dialog om og godkendelse af aftalemål

Måltype Fagudvalg Økonomiudvalg Kommunalbestyrelsen

Koncernmål Dialog og indstilling Godkender

Fagsekretariats-/stabsmål Dialog og indstilling Godkender

Faglige mål Dialog og godkender

Mål på aftaleholderniveau Godkender

Overordnet er den dialogbaserede aftalestyring tænkt som en gentagende proces i seks trin som nedenstående figur illustrerer: Figur 2.1: Proces for dialogbaserede aftalestyring

Fra fokusinterviewene fremgår det, at næsten alle aftaleholdere synes, at aftaleprocessen kører hensigtsmæssigt. Tidsmæssigt har det især tidligere været en udfordring at formulere nye mål hvert år. Derudover kan det også være svært at se effekten af en indsats efter ét år, hvorfor der er enighed om, at muligheden for at have flerårige mål er optimal. Det har endvidere stor betydning for aftaleholderne, at de selv formulerer de mål, som de skal arbejde med decentralt, hvilket også giver ejerskab blandt medarbejderne. En stor del af de decentrale ledere ønsker mere dialog med hinanden samt med politikerne. Der ønskes især dialogmøder omkring mål, målopfyldelse og effekt. For at aftalemålene i højere grad kan omsættes meningsfuldt og ensartet i kommunen efterspørges de nødvendige dialogrum til dette. Flere aftaleholdere nævner, at det som vokser op nedefra har den bedste effekt. I forhold til det tværgående samarbejde oplever flere aftaleholdere en større velvillighed til at arbejde på tværs efter den administrative organisationsændring ligesom aftalesystemet godt kan være med til at understøtte tværgående aktiviteter. En rammesætning af dialogmøder og videndelingsfora foreslås af flere aftaleholdere

Dialog og formulering af

mål

Politisk godkendelse

Udførelse af indsatser

Løbende monitorering og evaluering

Afrapportering og feedback

Justering af oprindelige

mål

Side 11 af 30

også som et middel til at fremme det tværfaglige samarbejde. Fokusgruppeinterviewene var for nogle af aftaleholderne første gang efter den nye organisering, at de havde en egentlig drøftelse med hinanden, hvilket de så som centralt, hvis der fremadrettet skal arbejdes på tværs og mere helhedsorienteret. Derudover vil konkrete aftalemål på tværs af koncern- og stabsområder kunne fremme indsatser og samarbejdet på tværs, hvor også bedre koordinering og styring mellem koncerncheferne nævnes som fremmende for mere tværgående samarbejde. Endvidere fremgår det af fokusgruppeinterviewene, at opfølgning og feedback i flere henseende har været mangelfuld. Dette gælder især i forhold til tilbagemeldinger fra politikerne samt koncern- og stabschefer til de decentrale enheder. Den manglende feedback på overordnede mål har virket demotiverende hos de decentrale aftaleholdere i forhold til at arbejde målrettet med de konkrete mål. Derudover har flere aftaleholdere nævnt, at politikerne ikke har vist interesse for konkrete aftalemål, hvorfor der ikke har været den nødvendige feedback til politikerne. Fokusgruppeinterviewene viser også, at der er forskel på hvordan den dialogbaserede aftalestyring er blevet udmøntet områderne imellem. Dette gælder blandt andet i forhold til hvor meget dialog de decentrale ledere har haft med fagchefen eller det politiske udvalg. En del af forskellen skyldes muligvis, at nogle aftaleområder, som fx det nuværende Sundhed og Omsorg, i højere grad består af unikke aftaleområder og derfor oftere har haft dialoger med politikere og fagchefer.

2.1.2 Økonomi og personaleadministration I forhold til spillereglerne for økonomi og budget er aftaleholderne meget positive over for deres budgetansvar og friheden til at forvalte deres økonomiske ramme. Især retten til, at aftaleholderne kan overføre et over/underskud til det efterfølgende år er væsentlig. Som en aftaleholder udtrykker det, er ”det i princippet ligegyldigt om vi har 27 eller 29 millioner kroner. Så længe vi ved hvad vi har at gøre med, så vi fremadrettet kan planlægge efter det” og ”det er enormt motiverende, at have den frihed til selv at forvalte ens budget”. Overførselsretten er derfor et helt centralt og motiverende element for aftaleholderne. Er det nødvendigt at flytte midler mellem aftaleområder er der også en generel enighed mellem aftaleholderne om, at dette ikke er muligt at gøre oppefra, men derimod er muligt gennem dialog med de involverede aftaleområder (se også afsnit 2.2 vedrørende bevillingsniveauer). Ligesom aftaleholderne er ansvarlige for at anvende deres økonomiske ramme bedst muligt har de ligeledes kompetencen til at ansætte medarbejdere inden for eget aftaleområde. Der er med udgangspunkt i de centrale overenskomster og de godkendte forhåndsaftaler en stor frihed til den lokale løndannelse. Til spørgsmålet om indførelsen af lønbånd ville være fordelagtigt i forhold til en ensretning af lønninger i kommunen var flere aftaleholdere generelt skeptiske over for indførelsen af lønbånd. De nævnte, at det ville svække deres rekrutteringsmuligheder i forhold til andre kommuner samt begrænse muligheden for at ansætte og lønne personale ud fra de kompetencer og kvalifikationer, som er nødvendige for opgaven. Mere direkte formulerede en koncernchef det ved, at ”jeg vil gerne stå til ansvar for, hvis jeg giver en medarbejder mere i løn”. Omvendt blev der også givet udtryk for, at indførelsen af lønbånd kunne være fordelagtig, idet flere aftaleholdere fandt det uhensigtsmæssigt, at der er eksempler på store lønforskelle mellem fx institutioner. Der er på nuværende tidspunkt ikke udarbejdet egentlige lønstatistikker i forhold til, hvad de forskellige overenskomstgrupper tjener på tværs i organisationen, men aftaleholderne var positive over for et redskab, der i højere grad kunne informere om lønniveauet inden for de forskellige overenskomstgrupper forud for lønforhandlinger. En større central styring med indførelsen af lønbånd kan direkte mindske forskellene og den interne konkurrence mellem institutioner og aftaleområder. Udarbejdelsen af lønstatistikker og større gennemsigtighed af lønningerne vil muligvis også kunne reducere de største forskelle, hvorfor begge muligheder bør overvejes. Sidst vurderer flere decentrale aftaleholdere, at de nuværende indkøbsaftaler øger deres driftsudgifter. De har vanskeligt ved at se fordelene ved indkøbsaftalerne. Her skal det dog understreges, at dette er de decentrale aftaleholderes egen vurdering. Alle landets kommuner er underlagt indkøbsloven og der vil i evalueringen ikke nærmere blive redegjort for, om indkøbsaftalerne øger kommunens driftsudgifter.

Side 12 af 30

2.2 Bevillingsniveau Afsnittet belyser hvad kommunernes bevillingsniveau betyder, hvorefter der redegøres for bevillingsniveauet i Faaborg-Midtfyn Kommune. Fordele og ulemper ved alternative bevillingsniveauer er nærmere beskrevet i afsnit 4.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet Kommunalbestyrelsens valg af bevillingsniveau har direkte indvirkning på, hvilke økonomiske valg, der skal træffes politisk, og hvilke der kan træffes af forvaltningen og de enkelte institutioner. Dette skyldes, at kommunalbestyrelsen altid skal inddrages, når der skal flyttes midler imellem bevillinger. Generelt skelnes der mellem et højt og et lavt bevillingsniveau. Ved et højt bevillingsniveau forstås bevillinger, der er meget overordnede og brede. Eksempler på dette er fx hvis bevillingerne gives til fagudvalgene eller større fagområder, der efterfølgende selv udmønter til kommunens institutioner. Et lavt bevillingsniveau er derimod bevillinger, hvor kommunalbestyrelsen fx fastsætter midler til de enkelte institutioner og hvor mange ressourcer institutionerne må bruge på bestemte udgiftsområder. Figur 2.2 nedenfor illustrerer et kontinuum med bevillingsniveauernes yderpunkter. Des lavere et bevillingsniveau kommunalbestyrelsen vælger at anvende, des flere beslutninger vil skulle foreligges i kommunalbestyrelsen. Figur 2.2: Bevillinger på forskellige niveauer

Kilde: Heeager, Anne & Søren Jermiin Olsen. 2014. Kommunal Økonomi: Rammer, valgmuligheder og styring, side 149

Bevillingsniveauet i Faaborg-Midtfyn Kommune er bygget op omkring den administrative struktur, og har siden 2007 haft et bevillingsniveau på aftaleholderniveau. Det betyder, at hver aftaleområde (fx en institution) har sin egen bevilling. Skal der flyttes budget mellem bevillingerne, skal det godkendes i kommunalbestyrelsen. Der er pt. 46 bevillinger og derfor tale om et relativt lavt bevillingsniveau Per 1. januar 2017 reduceres antallet af bevillinger til 42 grundet en organisationsændring i Sundhed og Omsorg. I forhold til redegørelsen af alternative bevillingsniveauer, og for at understøtte den administrative og især den nye politiske organisering, hvor den umiddelbare forvaltning er ved kommunalbestyrelsen, vil det være modstridende at have et bevillingsniveau på udvalgsniveau. I afsnit 4 belyses derfor kun forskelle ved at have et bevillingsniveau på koncernniveau og politikområder.

Bevillingsniveau Begrebet bevillingsniveau knytter sig til detaljeringsgraden af den styring, som budgettets opdeling i bevillinger er udtryk for. Gennem sit valg af bevillingsniveau fastlægger kommunalbestyrelsen rækkevidden af den dispositionsfrihed, som er overladt bevillingshaveren i forvaltningen af det pågældende område på kommunalbestyrelsens vegne. Bevillingsniveauet vil være af betydning for bevillingshaverens muligheder for i løbet af budgetåret at foretage omplaceringer af budgetbeløb. Der kan f.eks. være tale om omplaceringer mellem omkostningssteder, grupperinger eller arter.

Side 13 af 30

2.3 Referenceforhold I forlængelse af den nye politiske organisering vil der blive udarbejdet en delegationsplan, der nærmere beskriver hvilke opgaver de forskellige niveauer er ansvarlige for. Dette er gældende for både det politiske- og administrative niveau og vil derfor have en direkte indvirkning på de nuværende referenceforhold. Delegationsplanen forventes færdiggjort i 1 kvartal i 2017. Fokusgruppeinterviewene har været med til at præciserede nuværende referenceforhold efter den administrative organisationsændring. Overordnet giver aftaleholderne udtryk for, at det er klart hvem de skal referere til samtidig med, at den nye administrative organisering af mange stadigvæk opfattes som ny. Sidstnævnte bekræftes yderligere ved, at der i de enkelte centre fortsat sker organisatoriske tilpasninger. Af fokusgruppeinterviewene fremgår det endvidere, at Center for Opvækst og Læring er det koncernområde hvor referenceforholdene har ændret sig mest. Center for Opvækst og Læring, der er en sammenlægning af tre tidligere fagsekretariater i form af Dagtilbud, Undervisning samt Børne- og Ungerådgivningen (BUR), har formelt 25 aftaleholdere under sig og udgør derfor i dag over halvdelen af kommunens samlede antal aftaleholdere. Afstanden fra koncernchef til decentral aftaleholder er derfor blevet længere. I forhold til de nuværende referenceforhold opleves der især to iboende uhensigtsmæssigheder ved et stort koncernområde med mange tilhørende aftaleholdere. For det første er der nogle ledelsesmæssige udfordringer med et stort antal decentrale aftaleholdere, idet koncernchefen ikke kan uddelegere kompetencen. Eventuelle konflikter i fx Center for Opvækst og Læring kan derfor være sværere at løse grundet det nuværende referenceforhold og den større afstand fra koncernchef til decentral aftaleholder. For det andet er koncernchefen ikke lige så synlig over for de decentrale aftaleholdere som tidligere, hvilket kan skabe uklarhed om, hvem den decentrale aftaleholder i praksis refererer til. Disse udfordringer kunne muligvis imødekommes på enkelte fagområder ved at uddelegere noget af koncernchefens kompetence. Dette skal overvejende ses i perspektivet, hvor der er en reel nødvendighed og i respekt for de fordele der er ved en direkte reference til koncernchefen. Den administrative organisationsændring skaber grundlag for at reflektere over det nuværende referenceforhold, der i højere grad tages højde for ovenstående problemstillinger. Dette bør tænkes ind i et nyt styringskoncept, så referenceforholdene er klare og koncernchefen har mulighed for at uddelegere kompetence.

2.4 Typer af mål og måleredskaber Afsnittet belyser, hvilke typer af mål og måleredskaber Faaborg-Midtfyn Kommune opererer med ligesom der ud fra fokusgruppeinterviewene er kommet feedback på de nuværende måltyper og måleredskaber samt input til fremadrettede mål og måleredskaber. Eftersynet af måltyper og måleredskaber sker især med henblik på at opfylde succeskriterierne for et nyt styringskoncept i forhold til at imødekomme kommunalbestyrelsens ønske om mere fokus på den tværgående opgaveløsning samt styring på effekter frem for på indsatser. Det har ikke været muligt at redegøre for graden af målopfyldelse for de enkelte aftalemål i kommunen. Eftersynet viser, at aftaleholderne er positive omkring aftalemålene, idet de sætter en god retning for arbejdet. Eftersynet viser også, at der overordnet er tre udfordringer ved kommunens nuværende typer af mål og måleredskaber og praksis for opfølgning i form af:

1. Manglende helhedsperspektiv. Faaborg-Midtfyn Kommune opererer med et stort antal aftalemål og

der er på nuværende tidspunkt ikke et egentligt overblik over graden af målopfyldelse for de enkelte

aftalemål. Herved er det ikke klart, hvor langt kommunen er kommet med de overordnede mål. Dette

skyldes muligvis, at der har været taget udgangspunkt i den enkelte aftaleholder hvilket blandt andet

har resulteret i et stort antal (individuelle) aftalemål og i nogle henseender en individuel forståelse af

aftalemålene. Koncernmålene, der er gældende for hele kommunen, har endvidere været af tvivlsom

karakter ligesom der har været et uklart målhierarki. Der er derfor behov for større prioritering af

målene for at skabe overblik, og for at sikre en reel fremdrift mod kommunens målsætninger.

2. Manglende fokus på effekter. Indholdet af en del af kommunens aftalemål er meget omfattende og

beskriver i flere tilfælde aftaleholdernes aktiviteter og portefølje. For at imødekomme en styring på

Side 14 af 30

effekter frem for indsatser, kan antallet af aftalemål med fordel reduceres og i højere grad bestå af

nogle overordnede effekt- og/eller koncernmål, der kan nedbrydes i delmål. Dette vil givetvis kræve

kompetenceudvikling ligesom det ikke er vurderingen, at brugen af fx forandringsteorier2 er særlig

udbredt i kommunen. Ved forandringsteori forstås en teori om, hvordan et projekt skaber den tilsigtede

virkning over for en målgruppe. Dette omhandler både implicitte eller eksplicitte antagelser om hvordan

og hvorfor en indsats skal virke. Forandringsteorier er derfor ét værktøj, der kan være med til i højere

grad at have fokus på og arbejde med effekterne af kommunens indsatser.

3. Manglende opfølgning og præsentation. I overensstemmelse med afsnit 2.1.1 er der behov for mere

synlig opfølgning og feedback på alle niveauer i organisationen. Uden opfølgning og feedback er der

tale om et målstyringskoncept uden mulighed for reel målstyring. Den manglende opfølgning og

feedback medfører endvidere faldende motivation ligesom aftalemålene mister værdi. For at fremme

læring og vidensdeling skal der ligeledes i højere grad arbejdes med evaluering og rapportering af

resultater fra aktiviteter og projekter.

Måltyper og indhold Som beskrevet i afsnit 2.1.1 opererer Faaborg-Midtfyn Kommune pt. med fire forskellige typer af aftalemål i form af koncernmål, fagsekretariats/stabsmål, faglige mål samt mål på aftaleholderniveau. Mål på aftaleholderniveau omfatter mål som den enkelte (decentrale) aftaleholder arbejder med. De kan indgå som en del af et målhierarki eller som uafhængige mål. Nedenstående tabel 2.1 viser en oversigt over kommunens aftalemål i 20153, der overodnet belyser de initiativer, mål, aktiviteter og projekter som aftaleholderne arbejder med. I 2015 var der i alt 104 aftalemål fordelt på de fire måltyper. For hvert aftalemål har aftaleholderne skulle specificere følgende aftaleelementer i form af:

Motivation

Mål

Indsatser

Indikatorer

Rapporteringsform

For at højne kvaliteten af aftalemålene har økonomistaben afholdt kurser i hvordan aftaleholderne kan formulere mål ud fra SMART-kriterierne. SMART er en forkortelse for fem kriterier, som indsats- og resultatmål skal leve op til i form af, at målene skal være Specifikke, Målbare, Ambitiøse, Realistiske og Tidsafgrænset.

Tabel 2.2: Antal aftalemål i Faaborg-Midtfyn Kommune (2015)

Måltype Koncernmål Fagsekretariats/stabsmål Faglige mål Mål på aftaleholderniveau I alt

Antal 2 24 45 33 104

Note: Aftalemålene er hentet fra Faaborg-Midtfyn Kommunes digitale aftaleportal. Der kan derfor være enkelte aftalemål i kommunen, som ikke er blevet medtaget.

Indholdet af de 104 aftalemål spænder naturligvis bredt, hvilket i nogen grad stemmer overens med de forskellige typer af mål. Ligeledes er der også stor forskel på formen af de enkelte aftalemål, hvor nogle aftalemål er lange og detaljerede og andre korte og mere uspecificerede, ligesom indsatserne for aftalemålene spænder fra (mange) omfattende indsatser til mindre administrative opgaver. Aftalerne for 2015 viser også, at der på nogle fagområder ikke har været formuleret mål på aftaleholderniveau. Der er fx på dagtilbud- og skoleområdet ikke aftalemål for den enkelte aftaleholder. Dette skyldes givetvis, at aftalerne hér er blevet brugt til at få flere aftaleholdere, der udfører de samme kerneopgaver, til at arbejde med fælles mål og i fælles retning.

2 Kan også benævnes programteori, indsatsteori, virkningsteori, logisk model mfl. 3 Grundet den nye administrative organisering har der ikke været udarbejdet fagsekretariats- og stabsmål for 2016, hvorfor aftalemålene for 2015 er benyttet i evalueringen.

Side 15 af 30

Eksempler på hvad de forskellige typer af aftalemål dækker er blandt andet:

Fysisk aktivitet i Faaborg-Midtfyn Kommune: Skabe optimale rammer for, at borgerne træffer et valg

om at øge deres fysiske aktivitet (Koncernmål)

Optimering af den løbende økonomistyring (Fagsekretariat/stabsmål)

Realiseringen af Folkeskolereformen i Faaborg-Midtfyn Kommune (fagligt mål)

Effektiv nyhedsformidling gennem forskellige kanaler (Mål på aftaleholderniveau)

Af fokusgruppeinterviewene fremgår det, at aftaleholderne overordnet synes, at aftalemålene sætter en god ramme, der samler arbejdet med konkrete mål og indsatser inden for nogle bestemte fokusområder. I Sundhed og Omsorg er aftalemålene endvidere understøttende ved medarbejderudviklingssamtaler (MUS) og gruppeudviklingssamtaler (GRUS). Det er forskelligt hvordan aftaleholderne oplever måltyperne. Nogle synes der har været en rød tråd fra koncernmål, faglige mål og deres egne decentrale mål. Andre har mest fokuseret på egne mål. Dog er der generel enighed om, at koncernmålene har været svære at forstå og omsætte, de skal konkretiseres for at give mening. Koncernmålene har endvidere mistet værdi for især de decentrale aftaleholderne, idet der ikke er blevet fulgt op eller givet feedback på koncernmålene. Flere aftaleholdere synes, der er sket en positiv forandring i forhold aftalemålenes kobling til udviklingsstrategien ved at den i dag favner bredere end tidligere. Det er således blevet tydeligere hvordan aftalemålene understøtter udviklingsstrategien ved at der fx også er kommet fokus på skolerne. I forhold til antallet af aftalemål giver flere af aftaleholderne udtryk for, at der samlet set har været mange aftalemål, når der samtidig er mange nationale- samt lokale mål at skulle leve op til. I den sammenhæng skal det dog bemærkes, at nogle af disse mål også indgik i aftalerne for 2015. Dette var fx tilfældet i det daværende fagsekretariat Social og Arbejdsmarked. I forlængelse heraf vurderer aftaleholderne derfor også, at der med fordel kan reduceres i antallet af aftalemål, ligesom flere tilkendegiver, at muligheden for at have flerårige og mere langsigtede aftalemål er positivt, idet det skaber stabilitet og øger fokus på opgaven. Aftaleholderne tilkendegiver derudover, at økonomi gerne må bringes mere i spil i de enkelte aftalemål. Dette skyldes, at der til tider ikke opleves en overensstemmelse mellem de opstillede aftalemål og økonomien (budgettet). Overordnet gør det store antal af aftalemål, aftalemålenes forskellighed samt den manglende opfølgning det uklart, både i forhold til hvad kommunen præcist arbejder hen imod og i forhold til graden af målopfyldelse for de enkelte aftalemål. Måleredskaber Aftalesystemet understøttes af den digitale aftaleportal, der giver overblik over de enkelte aftalemål, mulighed for at følge op på mål samt muligheden for at have mål, der går på tværs af aftaleenheder. Aftaleportalen bestod førhen kun af de politisk godkendte aftalemål, men er senere, efter ønske fra en fagchef, blevet udvidet til også at kunne håndtere administrative målsætninger. Af fokusgruppeinterviewene er det dog tydeligt, at det ikke er alle aftaleholdere, der har kendskab til eller benytter aftaleportalen. For enkelte af de interviewede var det første gang de hørte om aftaleportalen til interviewet, andre gav udtryk for at aftaleportalen var for kompleks eller kun blev benyttet én gang om året grundet formelle krav. Den manglende viden om aftaleportalen hos nogle af de decentrale ledere skyldes muligvis, at fagsekretariaterne i den tidligere administrative organisering har stået for varetagelsen af aftaleportalen. Aftaleportalen er et værktøj, der sikrer alle adgang til alle aftaler, muliggør udarbejdelse af fælles aftalemål ligesom det er muligt at offentliggøre aftalemålene på fx kommunens hjemmeside. Der er dog behov for understøttelse af aftaleportalen, hvis den skal have mere værdi. Endvidere er portalen pt. udfordret i forhold til at håndtere fremtidige organisationsændringer. Et andet redskab, der kan benyttes til opfølgning på mål, og til at skabe overblik over den faglige og økonomiske udvikling, er ledelsesinformation. Ledelsesinformation anvendes af aftaleholderne i forskellig grad. Størstedelen af aftaleholderne benytter kun ledelsesinformation til fraværsstatistikker, hvor andre i højere

Side 16 af 30

grad bruger det som ledelsesværktøj. Selvom det er forskelligt, hvor stort et behov den enkelte aftaleholder har i forhold til brugen af ledelsesinformation, vurderes det dog, at brugen af ledelsesinformation med fordel kan udbredes i større stil.

3 Input til nyt styringskoncept Afsnittet belyser de input, der har været til et nyt styringskoncept fra henholdsvis aftaleholderne og fra Socialforvaltningen i Københavns Kommune, Skanderborg Kommune samt Region Hovedstaden. I slutningen af afsnittet opsummeres de vigtigste pointer fra de eksterne aktører, der kan bidrage til et kommende styringskoncept i Faaborg-Midtfyn kommune. Indledningsvist skal det dog pointeres, at der parallelt med evalueringen af aftalesystemet er igangsat flere initiativer fra både det politiske og det administrative niveau, hvilket blandt omfatter:

Vedtagelse af ny politisk organisering

Formulering og vedtagelse af politiske mål

Udviklingsstrategi

Signaturprojekter og prøvehandlinger

Koncernstrategi

Porteføljestyring

De igangværende initiativer er alle initiativer, der direkte eller indirekte er relevante i forhold til formuleringen og udmøntningen af et nyt styringskoncept. Der redegøres ikke for hvert af de ovenstående initiativer, men de inddrages, der hvor de gør sig gældende i forhold til forslaget til et nyt styringskoncept.

3.1 Input fra fokusgruppeinterview Aftaleholderne ser stor værdi i det nuværende aftalesystem og ønsker ikke et helt nyt styringskoncept. Der ønskes derfor en bibeholdelse af det eksisterende aftalesystem eller en tilpasning, hvor opfølgning og evaluering forbedres. Et nyt styringskoncept skal være forenelig med kommunens fire ledelsesværdier4 og give plads til, at ideerne kan komme nedefra og udefra. Et centralt element i aftaleholdernes tilbagemeldinger er efterspørgslen efter mere dialog mellem aftaleholderne, og at der afsættes tid til mere dialog. Der efterspørges mere dialog mellem aftaleholderne både horisontalt og vertikalt mellem ledelsesniveauer i organisation, men også løbende dialoger med politikere og borgere. Konkret foreslås faste kvartalsvise dialogmøder, drøftelser i Lederforum eller ledergrupper på tværs af organisationen, temamøder med politikere samt afholdelse af udvalgsmøder på kommunens institutioner, som eksempler på hvordan man kan fremme dialogen mellem ledere, medarbejdere, politikere og borgere. Lederne og politikerne (og borgerne) kunne fx møde hinanden gennem en årlig begivenhed, hvor udvalgte ledere præsenterer særligt opnåede resultater i løbet af året for eksempelvis et fagudvalg. Aftaleholderne efterspørger dog et behov for, at processen og dialogen i højere grad systematiseres og rammesættes, ligesom der skal være en mere ensartet udmøntning af et nyt styringskoncept i hele organisationen sammenlignet med det nuværende aftalesystem. Endvidere er der forslag om, at antallet af mål reduceres, så der i stedet kommer få klare mål og delmål og at der i højere grad er en fælles drøftelse af effekter i stedet for opfølgning på konkrete aktiviteter. I forlængelse heraf, har flere aftaleholdere givet udtryk for behovet for at sikre ro og stabilitet samt have mod til at være langsomme og sætte langsigtede mål, så der ikke ofte ændres på aftalemålene. Dette anses også som en nødvendighed for at fremme et større fokus på effekterne. I den sammenhæng er der behov for at sikre, at der er de nødvendige ressourcer og kompetencer til stede i organisationen, der fx kan være med til at understøtte evaluering af indsatser, opsætning af mål og delmål mv. En øget prioritering af effektmål kræver for det første en fælles forståelse af effektmål, en øget koordinering samt inddragelse af faglig viden i form af eksempelvis evidensbaserede indsatser.

4 Faaborg-Midtfyn Kommunes fire ledelsesværdier er: 1) Vi tager lederskabet på os. 2) Dialog er en forudsætning for, at vi lykkes. 3) Det skal være sjovt og meningsfuldt at gå på arbejde. 4) Vi forenkler det komplicerede.

Side 17 af 30

I forhold til at fremme det tværgående samarbejde, tilkendegiver nogle af aftaleholderne, at der er fordele ved at flytte ressourcer fra de enkelte aftaleområder til tværgående og helhedsorienterede indsatser. Sidst har flere aftaleholder givet udtryk for, at de gerne så et øget samarbejde mellem Socialudvalget og Sundhedsudvalget, hvilket den nye politiske organisering imødekommer, idet der fremover vil være ét udvalg i form af Sundheds- og Omsorgsudvalget.

3.2 Input fra eksterne aktører

3.2.1 Effektbaseret styring i Socialforvaltningen i Københavns Kommune Socialforvaltningen i Københavns Kommune (SOF) tager sig af socialt udsatte, sårbare samt borgere med handicap i hovedstaden. SOF er en af de offentlige institutioner, der har arbejdet mest med effektstyring5 i Danmark, hvorfor deres erfaringer er interessante i forhold til et nyt styringskoncept. I de sidste to valgperioder har SOF styret efter politiske mål på det sociale område. I forhold til effektstyringen arbejder Socialudvalget i Københavns Kommune og SOF især med to værktøjer i form af socialpolitiske pejlemærker og forandringskompasser. Pejlemærkerne benyttes hovedsageligt af den administrative og politiske ledelse, hvor forandringskompasserne anvendes som et monitorerings- og dialogværktøj for blandt andet kommunens sagsbehandlere og kontaktpersoner. Grundlæggende arbejdes der med nedenstående ni pejlemærker, der alle er godkendt i Socialudvalget. Pejlemærkerne beskriver hvor politikerne gerne vil hen – de effekter, der ønskes skabt for borgerne.

1. Flere udsatte københavnere har en bolig.

2. Flere københavnske skoleelever klarer sig bedre.

3. Færre københavnske unge begår kriminalitet.

4. Flere københavnere med særlige behov kommer i uddannelse eller beskæftigelse.

5. Flere københavnere mestrer i højere grad deres eget liv.

6. Flere københavnere stopper eller reducerer deres misbrug.

7. Færre københavnere lever i fattigdom.

8. Flere københavnere med særlige behov oplever høj livskvalitet.

9. Flere københavnere er tilfredse med samarbejdet med Socialforvaltningen.

Under hvert pejlemærke er der en række delmål. Fx er der for pejlemærket Flere udsatte københavnere har en bolig opstillet 6 delmål, der tilsammen angiver om flere udsatte københavnere har en bolig. Delmålene for hvert af de ni pejlemærker samt graden af målopfyldelse fremgår af bilag 1. I forhold til målopfyldelsesgraden går denne fra -5 til 5, hvor den første måling (baseline) er 0. Herefter er det muligt at måle effekten af indsatserne. Pejlemærkerne og delmålene er blevet solidt forankret i både forvaltningen og i det politiske niveau. Dette er sket ved, at målene er blevet målbare samt ved at kendskabet er blevet udbredt til hele organisationen. Målene er synlige i hele organisationen, så medarbejderne kender til dem, og bliver løbende omtalt ligesom de indgår aktivt i det decentrale arbejde. For at omsætte målene kræves der gode forandringsteorier, der er baseret på viden, for at tydeliggøre forholdet mellem årsag og virkning. Der kræves ligeledes et ledelsesmæssigt fokus og god kommunikation ned igennem organisationen. Det anbefales at have få målbare mål og få delmål eller indikatorer. Indikatorer er det der konkret måles på, fx antallet af hjemløse, og indikatorerne skal være styringsrelevante for at give værdi. Det kan være svært at lave gode indikatorer. Gode indikatorer laves derfor sammen med praksis. Først i samspil med praksis vides det om indikatorerne er brugbare. Hvis en indikator viser sig at være upræcis anbefales det, at indikatoren laves om.

5 Læs mere om Socialforvaltningens arbejde med effektstyring på: http://www.kk.dk/sof

Side 18 af 30

I forhold til forandringskompasserne anvendes dette som et værktøj af kommunens sagsbehandlere og kontaktpersoner når de er er i kontakt med udsatte borgere. Forandringskompasset består af ti emner, hvor borgene skal svare på hvordan det går på en skala fra 1-10, og er især et vigtigt værktøj af to grunde. For det første skaber det et fælles sprog mellem kommunens medarbejdere. For det andet bliver det muligt at måle effekten af en indsats i form af borgerens udvikling. For ikke at opbygge komplekse måleapparater, og belaste praktikerne med registrering og dokumentation, benytter SOF hovedsageligt data, der allerede er tilgængelig. Eksempler på eksisterende data, som benyttes i forbindelse med effektstyringen, stammer blandt andet fra kommunens fagsystemer, SFI, Danmarks Statistik mv. Dog gennemføres der bruger- og tilfredshedsundersøgelser for at måle om fx en indsats har haft en effekt på en målgruppe. Der findes således store mængder af tilgængelig data og datakilder, der kan bruges som monitorering af de enkelte delmål. Hvis arbejdet med effektstyring skal gøres bedst muligt kræver det både personale med henholdsvis faglig viden, metodisk viden samt viden om, hvordan man kan implementere indsatser, programmer mv. i organisationen. Det er dog vigtigt at understrege, at selvom der arbejdes med effektmål, kræver det fortsat en løbende opfølgning på de politiske mål, men også lokale mål, milepælsplaner som lokalt er relevant. For at skabe gode resultater påpeges alliancen med borgerne som en væsentlig faktor i forhold til graden af succes. SOF arbejder derfor løbende med at udvikle indsatser sammen med borgerne ligesom der gennemføres bruger- og tilfredshedsundersøgelser for at se om indsatserne har en effekt. Sidst er sammenhængen mellem målene og økonomi tænkt ind tidligt i form af budgettet. Målene kobles til budgetprocessen for hele tiden at have for øje, hvad en reducering eller forøgelse af budgetforslag vil have af virkning på målene, og om der eventuelt kan foretages nogle investeringer for at nå målene som på længere sigt vil tjene sig hjem. Yderligere sikrer den løbende opfølgning på de enkelte mål og evalueringer af indsatserne, at det bliver muligt at koble økonomi sammen med målene. I forlængelse heraf benytter SOF ikke belønninger i form af fx resultatkontrakter. Dette skyldes givetvis, at det kan føre til uhensigtsmæssig adfærd hos praktikerne og at der i forhold til de enkelte effektmål også kan være øvrige faktorer, der har indflydelse på udviklingen. Sammenlignet med Faaborg-Midtfyn Kommune er der nogle store sociale og organisatoriske forskelle i forhold til SOF og Københavns Kommune generelt. Fx er antallet af medarbejdere i SOF ca. på niveau med det samlede antal ansatte i hele Faaborg-Midtfyn Kommune, antallet af socialt udsatte er markant større ligesom ressourceforbruget ikke er sammenlignelig. Ikke desto mindre kan de grundlæggende ideer og metoder bag effektstyringen på det sociale område være brugbart i forhold til udviklingen af et nyt styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune, idet der efterspørges styring efter effekter. Dette kunne fx være nogle pejlemærker med tilhørende delmål/indikatorer, hvor udviklingen løbende måles. Endvidere vil brugen af fælles værktøjer, metoder mv. kunne skabe et fælles sprog, der gør det muligt at drøfte og følge borgerens udvikling ud fra en fælles forståelse. Ydermere vil et fælles sprog på tværs af faggrupper også gøre det muligt at have fokus på en mere helhedsorienteret indsats over for borgerne.

3.2.2 Driftsmålsstyring i Region Hovedstaden Region Hovedstaden har udarbejdet politisk strategi for hele regionen kaldet ”Fokus og Forenkling” med det formål at samle og få alle (sygehuse) til at arbejde i fælles retning. Regionens strategi og arbejdet med strategien er relevant i forhold til, hvordan det er lykkedes at samle de mange enheder og gøre det styrbart. Dette afsnit beskriver de enkelte elementer, der indgår i regionens strategi og hvordan strategiens elementer og værktøjer vil kunne anvendes i et kommende styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune (se også bilag 2 for en illustration af Region Hovedstadens strategi). Region Hovedstadens strategi, Fokus og Forenkling, består overordnet af fire elementer i form af:

1. Mission og Vision for Region Hovedstaden

2. Politiske målsætninger

3. Strategiske indsatser

4. Driftsmålsstyring

Side 19 af 30

Missionen beskriver regionens fælles opgave og er således et udtryk for regionens eksistensberettigelse. Visionen viser retningen for regionens virke med formålet om at trække i samme retning mod et fælles mål. Regionens mission og vision besvarer således spørgsmålene ”hvorfor vi er her?” og ”hvor skal vi hen?” og sammen er de styrende for hele regionens arbejde. For at kunne understøtte regionens mission og vision har politikerne formuleret fire politiske målsætninger, der har til formål at gøre visionen mere forståelig og tydeliggøre mere præcist hvad regionen fremadrettet skal have fokus på. De politiske målsætninger præciserer således regionens arbejde ligesom de også omfatter størstedelen af regionens kerneopgaver i form af sundhed, forskning og miljø. De fire politiske målsætninger er:

Patientens situation styrer forløbet

Høj faglig kvalitet

Ekspansive vidensmiljøer

Grøn og innovativ metropol

For at vide, om regionen også kommer tættere på de politiske målsætninger er det nødvendigt at finde en eller flere indikatorer, der siger noget om regionens udvikling. Til hver af de fire politiske målsætninger er der derfor knyttet en kongeindikator. Kongeindikatorerne er et mål for hver af de politiske målsætninger og viser om regionen arbejder i retning af at opfylde målsætningerne. Fx er kongeindikatoren for målsætningen om, at patientens situation styrer forløbet målt ved patienternes svar på spørgsmålene ”Er du alt i alt tilfreds med forløbet, fra du blev indlagt, til du blev udskrevet?/ Er du alt i alt tilfreds med besøgets forløb?”, CO2-udslippet udgør kongeindikatoren for målsætningen om, at Region Hovedstaden skal være en Grøn og innovativ metropol etc. Kongeindikatorerne er endvidere knyttet sammen med regionens driftsmål for at sikre, at der ikke måles på mere end højst nødvendigt. Brugen af kongeindikatorer gør det således muligt at måle og løbende følge udviklingen for de enkelte målsætninger. Udviklingen på kongeindikatorerne afrapporteres fire gange årligt til regionsrådet. De strategiske indsatser er fælles forpligtende initiativer, der igangsættes for at understøtte de politiske målsætninger. De strategiske indsatser omhandler tværgående udviklingsindsatser (udviklingsprojekter), der er nødvendige for at visionen realiseres og er ligeledes knyttet til én af de fire politiske målsætninger således der er en rød tråd mellem, vision, politiske mål og de strategiske indsatser. De strategiske indsatser styres gennem et porteføljestyringssystem, der sikrer at projekterne gennemføres inden for de aftalte rammer (tid, ressourcer m.m.) og med aftalt kvalitet. Af bilag 2 fremgår det, at der er seks overordnede strategiske indsatser. Porteføljestyring vil, ligesom i Region Hovedstaden, kunne bruges som styringsværktøj til at sikre fremgang i Faaborg-Midtfyn Kommunes (tværgående) projekter. Et tredje styrende element i regionens strategi er driftsmålstyring. Driftsmålstyring er et system af indikatorer, der løbende måles på og relaterer sig til den daglige drift. Det er således meningen, at driftsmålsstyringen skal bruges som ledelsesværktøj lokalt i regionen samt generere data til koncernledelsen og politikerne. Driftsmålene er organiseret i en værdikæde nedefra og op, imod de politiske målsætninger og regionens vision. Der er således fokus på resultaterne og effekterne af de konkrete indsatser, hvilket driftsmålene og værdikæden sikrer, idet der måles på både produktivitet, medarbejdere og tilfredshed. Eksempler på driftsmål er blandt andet budgetoverholdelse, sygefravær, ventetider, tilfredshed med sygeforløbet mv. Regionens overordnede strategi, som den er belyst i bilag 2, anvendes hovedsageligt af den administrative og politiske ledelse. Lokalt er strategien dog nedbrudt, så der kun indgår de strategiske indsatser og driftsmål, der er relevante for den enkelte lokale enhed. Her suppleres de regionale driftsmål endvidere med lokalt fastsatte mål, således der sikres lokalt engagement og ejerskab til strategien, idet målene lokalt kommer til at give mening. Driftsmålsstyringen understøttes af tavlemøder, der sikrer og danner rammen om løbende dialoger på alle niveauer i organisationen. Tavlemøderne bruges som dialogværktøj, så der løbende sker drøftelser af de enkelte driftsmål (herunder også kongeindikatorerne). Dette er tilfældet for både den politiske og administrative ledelse, men også ude på de enkelte afdelinger og afsnit på sygehusene. Lokalt mødes ledere og

Side 20 af 30

medarbejdere fx ugentligt på de enkelte afdelinger, hvor mål og resultater drøftes. Dialogerne finder sted på baggrund af data, hvor fokus er at skabe forbedringer og drøfte hvordan. Gode lokale ideer formidles endvidere til koncernniveau så der hele tiden sker vidensdeling og forbedringer i organisationen. Strategien og tavlemøderne giver dermed et fælles sprog og en fælles forståelse i hele regionen, der danner rammen om regionens arbejde. I forlængelse heraf tilbydes alle ledere undervisning i målfastsættelse og udarbejdelse af indikatorer samt brugen af tavlemøder. Driftsmålsstyring inddrages derudover i lederudviklingsforløb på alle niveauer så der løbende sker kompetenceudvikling. I relation til Faaborg-Midtfyn Kommune er der især tre elementer fra Region Hovedstadens strategi, der med fordel vil kunne tages med i udarbejdelsen af et kommende styringskoncept, selvom opgaveporteføljen er forskellig. For det første har det været muligt at samle mange enheder omkring én fælles strategi. Regionen styres som én enhed frem for mange selvstændige enheder ligesom der er en fælles forståelse af hvad strategien omhandler. Dette har ligeledes gjort det muligt at få skabt overblik og en rød tråd fra politikernes mål og visioner til lokale aktiviteter. For det andet har driftsmålene og tavlemøderne skabt et fælles sprog og et fælles værktøj på alle niveauer i regionen. Erfaringerne fra tavlemøderne Region Hovedstaden viser endvidere, at fokus er ”fjernet” fra økonomi og over på fagligheden, hvilket har skabt nogle mere smidige overgange mellem enhederne. De smidige overgange giver ligeledes smidige ressourcer, så der i højere grad bliver arbejdet på tværs og med fokus på resultater og effekter. I forhold til data og tavlemøderne skal det dog pointeres, at der på sundhedsområdet er meget data tilgængelig, der hyppigt bliver opdateret, ligesom der inden for sundhedssektoren allerede er en udbredt datakultur blandt de ansatte. For det tredje er politikerne i regionen ”oppe på broen” og viser retningen for regionen gennem de politiske mål. Data om resultater gør det muligt for politikerne at træffe bedre beslutninger ligesom det gør det muligt at se embedsværket i kortene. Dette er ligeledes foreneligt med politikerrollen i den nye politiske organisering i Faaborg-Midtfyn Kommune.

3.2.3 Kontraktstyring i Skanderborg Kommune Styreformen i Skanderborg Kommune er ligesom i Faaborg-Midtfyn Kommune baseret på § 64b i styrelsesloven – den såkaldte Skanderborgmodel6. Der er derfor mange ligheder mellem de to kommuner, idet de stående udvalg ikke varetager den umiddelbare forvaltning. I Skanderborg Kommune er den umiddelbare forvaltning uddelegeret til administrationen, hvilket den kommende delegationsplan formentlig også i høj grad vil gøre i Faaborg-Midtfyn Kommune. Skanderborg Kommunes bevillingsniveau er endvidere på kontraktholderniveau, hvilket, ligesom i Faaborg-Midtfyn Kommune, er ensbetydende med at hver kontrakt (institution) har sin egen bevilling. Tilsvarende aftalestyringen i Faaborg-Midtfyn Kommune anvender Skanderborg Kommune intern kontraktstyring i form af udviklingskontrakter. Den væsentligste forskel på de to kommuners styringskoncept er, at det i Skanderborg Kommune er direktionen, der indgår kontrakter med kommunens kontraktholdere. Kontraktstyringen er derfor direktionens værktøj til at sikrer fremdrift i forhold til fx kommunens udviklingsstrategi. Politikernes rolle består derfor i Skanderborg Kommune i højere grad i, at politikerne skaber visioner og udstikker rammer, hvor det herefter er direktionen (i samarbejde med koncernledelsen og de decentrale kontraktholdere), der realiserer visionen. Hvert år udgiver direktionen et ide- og arbejdsgrundlag (DIA), der understøtter kommunalbestyrelsens politikker og de politiske målsætninger og som udstikker kursen for hele organisationens udvikling. DIA indeholder nogle innovationsspor, der sætter retning for indholdet i de enkelte udviklingskontrakter. I 2017 består DIA af tre innovationsspor i form af Fremtidens folkestyre, Kommunen 3.0 og Det fælles vi, og skal betragtes som fælles pejlemærker for alle udviklingskontrakterne i Skanderborg Kommune.

Ud over innovationssporerne, som direktionen sammen med koncernledelsen, har besluttet, melder kontraktholderne selv tilbage til direktionen i forhold til indholdet i deres kontrakter. Kontraktholderne er således

6 Læs mere om Direktionens Ide- og Arbejdsgrundlag, Skanderborgmodellen og kontraktstyring på https://www.skanderborg.dk/politik-og-faellesskab/administration/organisation#kommunens_værdier

Side 21 af 30

selv med til at formulere deres udviklingskontrakter og de indsatser, der vil blive prioriteret i det kommende år. Udviklingskontrakternes mål og retning kan således komme fra kommunalbestyrelsens politikker, innovationssporene eller fra kontraktholderne selv. Dette sikrer medindflydelse og ejeskab fra de decentrale kontraktholdere, idet udviklingskontakterne decentralt bliver meningsfulde. Udviklingskontrakterne konkretiserer endvidere, hvordan den enkelte kontraktholder refererer til direktionen og hvordan en stabs- eller fagchef har fået uddelegeret det daglige ledelsesmæssige ansvar over for fx en institutionsleder samt hvordan der følges op på de enkelte udviklingsmål. Direktionen i Skanderborg Kommune indgik i 2016 udviklingskontrakter med 66 kontraktholdere. Udviklingskontrakterne fornyes hvert år og indeholder som udgangspunkt ikke flerårige mål. Et væsentligt redskab i udarbejdelsen af Skanderborg kommunens kontrakter er de såkaldte Kontraktholdermøder, der finder sted 3-4 gange om året. Her har kontraktholderne mulighed for at drøfte kommunens innovationsspor på tværs af kontraktområder ligesom møderne bruges til opfølgning og evaluering af kontraktholdernes mål og indsatser. Derudover indgår flere af kontraktholderne i andre faglige fællesskaber, der danner rammen om drøftelse af udviklingsmål og indsatser. Selvom kontraktholderne ikke gennem udformningen af udviklingskontrakterne er i dialog med politikerne, som det er tiltænkt i Faaborg-Midtfyn Kommune, er der fortsat dialog mellem kontraktholdere, bestyrelser og politikere. Dette sker fx i ved dialogmøder, hvor fagudvalgene inviterer kontraktholdere, borgere mv. ind i politikformulerende processer. I forhold til et fremtidigt styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune, er der især to elementer fra kontraktstyringen i Skanderborg Kommune, som eventuelt kan tænkes ind i et kommende koncept i form af 1) direktionens rolle, og 2) kontraktholdermøderne. Hvis direktionen fremadrettet skal godkende kommunens aftaler vil det være tydeligere hvad der er det politiske rum og hvad der er et administrativt anliggende. Innovationssporene kan sammenlignes med de nuværende koncernmål, hvor direktionen (sammen med koncernledelsen) vil kunne præge alle aftalerne og dermed sætte retningen for indholdet i kommunens aftaler. Politikerne vil fremover ikke skulle godkende konkrete mål for den enkelte aftaleholder, men derimod vedtage politikker, strategier og kvalitetsstandarder. Det vil således ikke længere være gennem aftalesystemet, at politikere og aftaleholdere vil være i dialog, hvilket der heller ikke udbredt har været praktiseret i Faaborg-Midtfyn Kommune. Indførelsen af faste møder, der ligner kontraktholdermøder i Skanderborg Kommune, vil fx give aftaleholderne mulighed for at drøfte koncernmål og indholdet i aftalerne på tværs af aftaleområder. Aftaleholdermøder vil ligeledes kunne være med til at sikre en løbende opfølgning og vidensdeling i forhold til de enkelte aftalemål, idet møderne fastlægges med en fast kadence. Det er endvidere vurderingen, at kontraktstyringen, som den er udmøntet i Skanderborg Kommune, kræver et større administrativt arbejde i forhold til udarbejdelsen af aftaler og facilitering af møder med aftaleholderne sammenlignet med den nuværende aftalestyring i Faaborg-Midtfyn Kommune.

Side 22 af 30

3.2.4 Opsummering I nedenstående tabel er hovedpointerne fra de tre eksterne aktører oplistet. Hovedpointerne bidrager til udarbejdelsen af et nyt styringskoncept.

Tabel 3.1: Hovedpointer fra eksterne aktører til et kommende styringskoncept

I Socialforvaltningen i Københavns Kommune er der en tydelig rød tråd fra de politiske

mål/pejlemærker til de kommunale indsatser. De politiske pejlemærker fornyes hvert fjerde

år.

Region Hovedstaden benytter én overordnet strategi der er gældende og kendt i hele

regionen. Region Hovedstaden sikrer løbende opfølgning på driftsmål, og dermed fokus på

kerneopgaven, gennem brugen af tavlemøder, der benyttes på alle niveauer i regionen.

Skanderborg Kommune benytter kontraktstyring, der hvert år fornyes og godkendes af

direktionen. Direktionen i Skanderborg Kommune fastsætter mål for hele kommunen

(innovationsspor), der skal sikre en bæredygtig arbejdskultur.

Styring efter effekter kræver gode forandringsteorier og opfølgning i ledelsesstrengen.

Begræns antallet af mål og indikatorer for at sikre fokus på det væsentlige.

Brug overvejende tilgængelig data, der ikke kræver nye registreringer.

Benyt fælles målemetoder, der gør det muligt at måle borgerens udvikling.

Dialog og inddragende processer er væsentlig for en fælles forståelse og for at opnå de

opstillede mål.

Målene/strategien skal være let at kommunikere videre. Alle skal vide, hvad det fælles mål

er ligesom målene skal indgå som et aktivt styringsredskab.

Side 23 af 30

4 Forslag til nyt styringskoncept I dette afsnit præsenteres de overordnede rammer til et nyt styringskoncept i Faaborg-Midtfyn Kommune. Forslaget er baseret på grundelementerne i kommunens nuværende aftalesystem. Evalueringen har vist, at der er et stærkt ejerskab til aftalestyringen, og derfor giver det mening at bygge videre på det eksisterende styringskoncept og tilpasse det i form og indhold, således at styringen kan understøtte en mere stringent implementering af de politiske visioner og målsætninger. Det nye styringsværktøj foreslås benævnt mål- og effektstyring.

Forslaget er udarbejdet på baggrund af input fra fokusgruppeinterviewene samt virksomhedsbesøgene og har til formål at imødekomme nedenstående succeskriterier for et nyt styringskoncept:

• Tilpasse styringskonceptet en ny politisk og administrativ struktur

• Imødekomme kommunalbestyrelsens ønske om mere fokus på den tværgående opgaveløsning og

helhedens interesse

• Styre på effekter frem for indsatser

• Skabe en organisation, der hurtigere kan tilpasse sig ændringer i omgivelser og krav

• Fastholde en generel opbakning og ejerskab til konceptet

Forslaget til et nyt styringskoncept præsenterer overvejende hvordan målstyringen i Faaborg-Midtfyn Kommune kan optimeres, herunder hvordan mål- og effektstyringen kan fremme klarere mål samt prioriteringer af kernefaglige og tværorganisatoriske indsatser, og hvordan der skabes en bedre sammenhæng til de politiske mål og visioner. Med hensyn til referenceforhold vil dette område ikke blive nærmere belyst, idet den kommende delegationsplan vil tydeliggøre rolle- og ansvarsbeskrivelser på de forskellige ledelsesniveauer i administrationen ligesom der vil være en række principper for den daglige praksis ved delegation. Der redegøres kort for hovedområderne vedrørende bevillingsniveauer samt spilleregler for decentral ledelse og central styring. De nye spilleregler vil blive ændret på baggrund af delegationsplaner og principper samt et eventuelt ændret styringskoncept og bevillingsniveau. Delegationsplan, nye spilleregler for decentral ledelse og central styring samt alternative bevillingsniveauer behandles særskilt, hvorfor der hovedsageligt fokuseres på mål- og effektstyringen i Faaborg-Midtfyn Kommune.

4.1 Formålet med mål- og effektstyringen Formålet med mål- og effektstyringen er at implementere de politiske mål og visioner samt understøtte en bæredygtig organisation.

Mål- og effektstyringen skal sikre oversættelsen af de politiske mål til arbejdet med kerneopgaven. Der tages udgangspunkt i de kerneopgaver, som kommunen leverer til borgerne og har fokus på effekterne af de kommunale indsatser. Konceptet bygger på dialog om mål, resultater og effekter samt decentral frihed til at realisere målsætningerne. Mål- og effektstyringen er derfor udelukkende et strategisk styringsværktøj, der skal understøtte virkeliggørelsen af de politiske mål og visioner. Mål- og effektstyringen omfatter derfor ikke bevillingsansvar, automatisk reference til koncernchef mv., hvilket har været forbundet med det eksisterende aftalesystem. Disse elementer beskrives i kommunens øvrige styringsdokumenter, såsom de nye spilleregler, rolle- og ansvarsbeskrivelser etc. Der vil være en tæt kobling mellem mål- og effektstyringen og kommunens øvrige styringselementer i form af blandt andet økonomistyring, programstyring og porteføljestyring, idet de i flere tilfælde vil være gensidigt afhængige af hinanden. Men hvor mål- og effektstyringens formål er mere langsigtet og spiller op til de politiske mål relaterer økonomistyringen sig til budgetlægning, opfølgning og regnskabsaflæggelse. Her er der tale om en årlig proces, idet kommunens driftsbevillinger hvert år afgives i forbindelse med budgetvedtagelsen. Endvidere vil der være en særskilt afrapportering i forhold til programstyringen og porteføljestyringen sammenlignet med mål- og effektstyringen. Kommunens projekter er midlertidige og kan på længere sigt blive en integreret del af kommunens indsatser, men er som udgangspunkt midlertidige og afgrænset, hvorfor det er meningsfuldt at holde strategiske udviklingsprojekter, herunder signaturprojekter mv., adskilt fra kernedriften.

Side 24 af 30

4.2 Fra politisk styringsværktøj til administrativt realiseringsværktøj Mål- og effektstyringen bygger på nedenstående figur 4.1, der illustrerer forslaget til et kommende målgrundlag for Faaborg-Midtfyn Kommune. Figur 4.1: Forslag til fremtidig målgrundlag i Faaborg-Midtfyn Kommune

Af figuren fremgår det, at det fremadrettet gøres tydeligere, hvad der er det politiske rum, og hvad der er et administrativt anliggende i forhold til mål.

Øverst i figuren er det politiske niveau, hvor kommunalbestyrelsen vedtager en overordnet vision og politiske mål, der er gældende for Faaborg-Midtfyn Kommune. Til de politiske målsætninger er knyttet én eller flere politisk godkendte hovedindikatorer. Indikatorerne skal være med til at sikre, at der løbende kan måles på udviklingen af de politiske målsætninger og om de opfyldes.

Tilsammen udgør den politiske vision (Faaborg-Midtfyn Kommunes udviklingsstrategi) og de politiske mål med tilhørende hovedindikatorer det politiske niveau i det nye styringskoncept.

Det administrative niveau består af to typer af mål i form af faglige mål og koncernmål. De faglige mål udarbejdes på baggrund af de politiske mål og hovedindikatorer og er gældende for ét eller flere koncernområder. Koncernmålene er gældende for hele organisationen og vil blive udledt af koncernstrategien. Koncernstrategien formuleres af direktionen i samspil med koncerncheferne.

De faglige mål og koncernmålene udgør indholdet i mål- og effektstyringen, hvor direktionen, koncernchefer og decentrale ledere implementerer de politiske mål. Derfor vil der fremover i højere grad være fokus på de langsigtede effekter af indsatser og aktiviteter, der alle skal være med til at realisere de politiske mål og udviklingsstrategien. Herved skabes der et tydeligere målhierarki fra de enkelte indsatser til de politiske mål og der arbejdes med en mere helhedsorienteret og effektbaseret opgavevaretagelse. I nedenstående figur 4.2 er angivet et eksempel på, hvordan koncernmål og faglige mål kunne indgå i et målhierarki sammen med Faaborg-Midtfyn Kommunes Udviklingsstrategi og en politisk målsætning.

Side 25 af 30

Figur 4.2: Eksempel på målhierarki

Direktionen som ansvarlig for indgåelse af aftaler

Efter vedtagelsen af en ny politisk organisering foreslås det, at de politiske udvalg ikke længere skal godkende aftalemålene. Forslaget til et nyt styringsværktøj indebærer nemlig, at fokus fremover vil være på at realisere de politiske mål og udviklingsstrategien.

I forlængelse af vedtagelsen af en ny politisk arbejdsform og kommunalbestyrelsens delegering af opgaver og ansvar er mål- og effektstyringen administrationens styringsværktøj til at realisere de politiske mål og udviklingsstrategien. Direktionen skal, sammen med koncernledelsen, sikre helhedens interesse ved at skabe overblik, prioritere og skabe fremdrift i forhold til at opfylde de politiske målsætninger. Derfor vil det fremadrettet være direktionen, der - efter dialog med koncernledelsen og de decentrale ledere - godkender aftalerne. Mål- og effektaftalerne vil være tilgængelige for kommunalbestyrelsen, så politikerne kan få indsigt i aftalernes indhold.

Antallet af mål og måltyper skal reduceres

Antallet af mål i det nye styringskoncept reduceres i forhold det eksisterende aftalesystem. Dette sker for at fremme en klar prioritering af kerneopgaverne samt styring efter effekter.

Som beskrevet ovenfor opereres der fremadrettet kun med to typer af mål i form af faglige mål og koncernmål. De faglige mål skal understøtte de politiske mål og udarbejdes i et samspil mellem direktion og koncernchefer, der i en dialog med de decentrale ledere får input og kvalitetssikret de faglige mål. Koncernmålene udledes af den kommende koncernstrategi, og skal være med til at sikre en bæredygtig arbejdskultur og at organisationen er gearet til at kunne implementere udviklingsstrategien. Reduceringen i antallet af måltyper betyder, at de nuværende mål på aftaleholderniveau afskaffes. Dette er især hensigtsmæssig i forhold til at fremme en klarere prioritering af de kommunale kerneopgaver. I det eksisterende aftalesystem har hver skole eller daginstitution fx mulighed for at have individuelle aftalemål selvom det må forventes, at disse overordnet udfører ens kerneopgaver. Derfor er det hensigtsmæssigt, at der arbejdes med fælles mål og høj grad af decentral frihed til at realisere målene. Ud over skolerne og daginstitutionerne kan nævnes aftaleområderne for henholdsvis Rehabilitering Nord og Rehabilitering Syd.

Der kan derfor med fordel være færre mål, som overordnet sætter en fælles ramme og forståelse af, i hvilken retning Faaborg-Midtfyn Kommune skal bevæge sig.

Udviklingsstrategi

2000

flere borgere

Politisk mål

Sammen styrker vi lærende fællesskaber

Hovedindikator: Uddannelsesfrekvens

Faglige målElevernes karaktergennemsnit i dansk

og matematik skal løftes

Koncernmål

Udvikle nye metoder/indsatser til at komme tættere på borgerne

Side 26 af 30

På baggrund af den administrative organisationsændring foreslås det endvidere, at antallet af indgåede aftaler i første omgang forbliver uændret. Koncerncheferne og de decentrale ledere indgår således en aftale med direktionen indeholdende koncernmål og faglige mål. De faglige mål vil således være de samme for flere af de decentrale ledere mens indsatserne og afrapporteringen kan variere.

2 årige aftalemål skal øge fokus på resultater og effekter

Det foreslås, at de kommende mål- og effektaftaler er 2-årige. Dette sker af tre årsager. For det første for at sikre en fast kadence i forhold til udarbejdelsen af nye aftaler. For det andet skal det være med til at sikre et større fokus på effekterne af de igangværende indsatser. Derfor lægges der op til at den nuværende praksis for opfølgning og evaluering skal forbedres, så læring og vidensdeling fremmes i hele organisationen (jf. figur 4.1). Det er derfor nødvendigt med en systematisk feedback og opfølgning på de opnåede resultater og effekter. For det tredje vil flerårige mål ligeledes kunne medvirke til, at styringskonceptet ikke opfattes som en større bureaukratisk proces. Flere af de decentrale ledere har oplevet at de skulle formulere nye mål, inden implementeringen af de forrige aftalemål var iværksat. Flerårige mål forventes at skabe større værdi, da styringen bliver mindre bureaukratisk og mere fokuseret på opgaven. Dialog om mål og effekter

De færre mål skal understøttes af systematiske dialogmøder, der gør det muligt for de decentrale ledere at drøfte mål og resultater inden for samme faggruppe eller på tværs af fagområder. Det foreslås, at der årligt fastlægges dialogmøder i Lederforum om mål- og effektstyringen i kommunen. De decentrale ledere har givet udtryk for, at Lederforum vil være et passende forum for dialogmøder, hvor blandt andet drøftelser om mål og vidensdeling kan finde sted. Lederforum kan derfor med fordel være det fora, hvor direktionen og de øvrige ledere i kommunen har mulighed for at drøfte mål, resultater, indsatser og effekter. Dette giver også de decentrale ledere mulighed for at mødes på tværs af faggrupper. Det er i forbindelse med dialogmøderne og den løbende målopfølgning vigtigt at dele og lære af både de gode samt dårlige resultater så hele organisationen får gavn af erfaringerne.

Det politiske niveau skal løbende opdateres i forhold til relevante mål og indikatorer, så der politisk kan være

en drøftelse af de opnåede resultater og effekter. Det foreslås endvidere, at der i slutningen af en målperiode

(2. år) afholdes et temamøde med kommunalbestyrelsen, hvor der gives en status på arbejdet med de politiske

mål, og hvor decentrale ledere, der er lykkedes i særlig grad, får mulighed for at præsentere det arbejde de

har gennemført for at bidrage til virkeliggørelsen af udviklingsstrategiens mål og de øvrige politiske mål.

Opsummering

Nedenstående tabel 4.1 opsummerer, hvilke forskelle der er på den eksisterende form for aftalestyring og forslaget om mål- og effektstyring. Som tidligere beskrevet omfatter mål- og effektstyringen, herunder aftaleholderfunktionen, ikke bevillingsansvar, ansættelses- og afskedigelsesret samt automatisk reference til koncernchefen, men er udelukkende et dialog- og opfølgningsværktøj til at realisere de politiske mål og visioner.

Tabel 4.1: Forskel på den eksisterende aftalestyring og mål- og effektstyring

Nuværende aftalestyring Mål- og effektstyring (Forslag til ny aftalestyring)

Politisk styringsværktøj Administrativt realiseringsværktøj

Politikerne styrer på indholdet i aftalerne Adskillelse af det politiske niveau og det administrative niveau

Politisk udvalg godkender aftalemål Direktionen godkender aftalemål

Fire måltyper To måltyper (færre aftalemål i alt)

Uklart målhierarki Tydeligere målhierarki

Indholdsstyring Effektbaseret styring

1 eller flerårige aftaler 2 årige aftaler

Uregelmæssig opfølgningskadence Fast opfølgningskadence

Side 27 af 30

4.3 Bevillingsniveauet ændres Det nuværende bevillingsniveau understøtter kun i ringe grad, at der tages udgangspunkt i kommunen som helhed samt prioriteringer på tværs af fag- og koncernområder. Det foreslås derfor, at Faaborg-Midtfyn Kommunes bevillingsniveau ændres, så det bliver mere fleksibelt at flytte midler på tværs i kommunen.

Staben for Økonomi og Løn har udarbejdet et notat vedrørende regler om og forslag til ændrede bevillingsniveauer, der redegør for alternative bevillingsniveauer. Notatet beskriver overordnet to alternative bevillingsmodeller i form af en model, hvor bevillingsniveauet er på koncernområder og en model, hvor bevillingsniveauet er på politikområder. De alternative bevillingsmodeller vil alle gøre det mere fleksibelt at flytte midler på tværs af de nuværende aftaleområder og i forhold til at understøtte en mere helhedsorienteret og effektbaseret mål- og økonomistyring.

4.4 Spillereglerne for decentral ledelse og central styring skal ajourføres Faaborg-Midtfyn Kommunes nuværende spilleregler for decentral ledelse og central styring er vedtaget den 9. september 2014. Spillereglerne skal derfor ajourføres i forhold til Faaborg-Midtfyn Kommunes nye administrative og politiske organisering. Ydermere vil en ændring af kompetencefordelingen mellem kommunalbestyrelsen, udvalg og administration samt en eventuel ændring af den eksisterende aftalestyring og bevillingsniveau alle have direkte indflydelse på de nuværende spilleregler. Spillereglerne for decentral ledelse og central styring skal derfor behandles særskilt i løbet af 1. kvartal 2017.

Indtil kommunalbestyrelsen har truffet afgørelse om et nyt aftalestyringskoncept samt bevillingsniveau og delegation af opgaver er de nuværende spilleregler fortsat gældende. Efter en politisk beslutning vil det være muligt at ajourføre spillereglerne.

5 Anbefalinger og opmærksomhedspunkter ved implementering af mål- og

effektstyring i Faaborg-Midtfyn Kommune I dette afsnit er der anbefalinger til implementeringen af mål- og effektstyring. Der redegøres for hvilke elementer, der er vigtige at være opmærksomme på i forbindelse med en kommende implementering.

Fælles forståelse og ejerskab til mål- og effektstyringen Evalueringen viser, at der i kommunen er forskellige forståelser af, hvad det eksisterende aftalesystem omhandler i forhold til indhold og form. Det er en forudsætning for en succesfuld implementering af mål- og effektstyringen, at der i organisationen er en fælles forståelse og ejerskab til konceptet. Dette gælder for både det politiske, det administrative og det decentrale niveau. Fokuser på opfølgning Den nuværende praksis for opfølgning og evaluering skal forbedres så læring og vidensdeling fremmes i hele organisationen. Opfølgningen er centralt i forhold til at dokumentere effekterne samt fremme fælles læring og udvikling af indsatserne.

Opfølgningskadencen varierer i forhold til de forskellige niveauer i organisationen, hvorfor opfølgningen ikke vil være ens. Det er dog vigtigt, at processen for opfølgning er tydelig og foregår systematisk. Målopfølgningen til det politiske niveau kan fx finde sted i forbindelse med årsregnskabet suppleret med kvartalsvise statusrapporter til fagudvalgene, hvor der på det decentrale niveau er behov for en hyppigere og mere detaljeret opfølgning.

Virksomhedsbesøgene i Socialforvaltningen i Københavns Kommune og Region Hovedstaden har givet anledning til at anbefale, at der overvejende benyttes allerede tilgængelig data, herunder data fra diverse fagsystemer, Danmarks statistik, FLIS-nøgletal mv., som indikatorer i forhold til de opstillede mål. Det vil derfor primært være i forbindelse med eksempelvis trivselsmålinger og tilfredshedsundersøgelser o.l., at det vil være nødvendigt at indhente ny data. I forlængelse heraf anbefales det, at målopfølgningen understøttes af IT-værktøjer, der kan sikre at dataleverancerne automatiseres mest muligt. I den forbindelse er det væsentlig at

Side 28 af 30

være opmærksom på, at Faaborg-Midtfyn Kommunes nuværende digitale aftaleportal ikke har mulighed for dette, hvorfor der skal tages stilling til om den nuværende aftaleportal skal erstattes.

Udmøntning af dialogmøder I forlængelse af målopfølgningen er det væsentligt, at der etableres systematiske dialogmøder. Der skal være fora hvor organisationen har mulighed for at drøfte og følge op på mål og effekter på en mere systematisk fremgangsmåde end hidtil. Dette gælder både horisontalt og vertikalt i organisationen. Dialogmøderne kan endvidere være med til at fastholde et decentralt ejerskab til styringskonceptet, hvilket er en forudsætning for en succesfuld implementering.

Inspireret af Skanderborg Kommune kan direktionen derudover overveje, om den (samlet eller i form af en kontaktdirektør) ønsker at besøge de decentrale ledere i den 2 årige målperiode til en dialog om mål, indsatser og resultater.

Ligeledes anbefales det at de decentrale ledere er i løbende dialog med deres egne medarbejdere. Dialogmøderne vil her handle om mål og målopfølgning, prioritering af ressourcer etc. Inspirereret af Region Hovedstaden kan tavler og tavlemøder bruges som redskab til at prioritere mål, synliggøre resultater samt igangsætte forbedringer eller nye aktiviteter. Tavlemøder kan være et yderst effektivt styringsværktøj, men kræver ligeledes uddannelse i afholdelse af tavlemøder og opfølgning. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, at det vil kræve en større organisatorisk indsats, hvis brugen af tavlemøder skal udbredes på niveau med Region Hovedstaden, hvor tavlemøderne finder sted på alle niveauer i hele organisationen.

Tænk mål ind i budgetprocessen Det anbefales, at de politiske mål og indikatorer på sigt tænkes ind i budgetprocessen. Sammen med en tæt opfølgning vil det i højere grad være muligt at koble økonomi og budget sammen med mål- og effektstyringen. Der skal i budgetprocessen tænkes ind, hvilke forslag der kan styrke muligheden for at realisere målet ligesom det skal vurderes hvad konsekvensen af eventuelle spareforslag vil have af betydning for de enkelte mål. Er det fx muligt at foretage nogle investeringer, der medvirker til, at målet hurtigere bliver opfyldt eller som på sigt kan tjenes ind. Herved bliver det muligt at koble målene sammen med de økonomiske prioriteringer.

Kompetenceudvikling kan fremme mål- og effektstyringen For at fremme mål- og effektstyringen anbefales det, at kompetencerne i organisationen forbedres, så organisationen som helhed bliver bedre til at anvende evaluering og handle på baggrund af resultater. Udvikling af medarbejdernes kompetencer i form af viden om fx forandringsteorier vil kunne sikre en større sammenhæng mellem de kommunale indsatser og de resultater og effekter, der ønskes opnået på sigt. Erfaringerne fra Socialforvaltningen i Københavns Kommune viser endvidere, at en succesfuld styring efter effekter kræver medarbejdere med faglig viden, metodeviden samt viden om hvordan indsatser, programmer og projekter implementeres.

Tidsramme Såfremt det besluttes, at aftalemålene fremadrettet er 2-årige skal der for overgangsperioden udarbejdes en procesplan, der dækker behovene for udmøntningen af nye aftalemål, hvorefter en fast årsplan for mål- og effektstyringen træder i kraft. Det anbefales, at de nye aftaler godkendes senest i august 2017 og gælder frem til den 31. december 2018. Mål- og effektaftalerne vil i overgangsperioden derfor være gældende for halvandet år.

Side 29 af 30

Bilag 1: Effektstyring i Socialforvaltningen – Pejlemærker, status og delmål.

Side 30 af 30

Bilag 2: Region Hovedstandens strategi – Fokus og Forenkling