Even Berg, advokat i Selmer

Advokatfirmaet Selmer DA

Kommunal organisering av eiendomsvirksomhet

Aktuelle organiseringsformer – styringsmuligheter, ansvar, utstrekning

1

Foredragets innhold

1. Innledning

• Begrepsavklaring

• Behov for bevissthet

• Mål

• Middel (organisering)

2. Tradisjonell kommunal eiendomsdrift – ansvar og utøvelse

3. Andre organsieringsformer

• KF

• IKS

• OPS

• AS

• Stiftelse

2DocRef

1. InnledningMed ”eiendomsvirksomhet” menes her:

• Kommunen som eier av fast eiendom

• Utøvelse av eierskap

• Drift, forvaltning og vedlikehold

• Etablering (byggherrefunksjon)

Behov for bevissthet på området:

• Kommunal byggmasse verdt ca.

500 mrd. (2008)

• Estimert vedlikeholdsbehov neste

10 år: ca 140/90 mrd (godt/akseptabelt)

• Manglende tradisjon for utvikling av

eiendomsstategier, manglende rutiner

og mangelfull kapasitet (rapport 2008)

• Uheldig avstand mellom ledelse og

operativt/utførende nivå (rapport 2008)

• Økte offentlige krav til nybygg, stadig mer

kompliserte kontraktsforhold og

profesjonalisering hos næringslivsaktørene

3DocRef

Mål

• Helhetlig blikk på eiendomsvirksomheten

• Profesjonalisering og effektivitet

• Lettere skille forretning og forvaltning

• Ansvarsbegrensning og fleksibitet (AS)

Middel (Organisering):

• Kommunestyret står veldig fritt

• Valg krever konkret vurdering: må velge

ut fra målsettingen (krevende vurdering)

• Hensiktsmessig å legge alle oppgaver til

enhenten når den er opprettet for

eiendommen/virksomheten/sektoren:

• Samle og utvikle kompetanse

• Effektivitet/handleevne

• Planlegging/kommunikasjon

• Langsiktighet

2. Tradisjonell kommunal eiendomsdrift

– ansvar og utøvelse

4

• Kommunestyret sitter med kompetansen til å

bestemme organisering (gjelder uansett)

• Vanlig å overlate forvaltning til rådmannen, som

bestemmer hvilken organisering som er

hensiktsmessig.

• Den tradisjonelle eiendomsdriften er fremdeles

klart mest anvendt (NOU 2004:22):

• Ca 75 % tillagt sentral administrasjon/etat

• Ca 7 % tillagt sentral fagavdeling (skole, helse,

m.v.)

• Ca 7 % tillagt den enkelte institusjon (skole,

helse, m.v.)

• Dvs: mindre enn 10 % organisert i andre former,

men det har vært betydelig økning de senere år

• Den tradisjonelle organiseringen gir fullt

ansvar, full kontroll og full styring, men…

Kommunestyret

- Øverste organ (eier)

- Ansvarlig

- Bestemmer organisering

Rådmannen

- Delegert ansvar for utøvelsen

Rådmannens administrasjon

- Forvalter

Sentral fagavdeling

- Forvalter

Institusjon- Forvalter

DocRef

3. Andre organsieringsformer- KF, IKS, OPS, AS, Stiftelse

5DocRef

Kommunestyret- kan velge andre organiseringsformer, herunder:

Kommunale foretak(KF)

Interkommunalt samarbeid

(Vertskommune, IKS m.m.)

Offentlig/privatsamarbeid

(OPS)AS Stiftelse

Økende grad av styring

Mindre grad av ansvar


Praksis og utvikling:

• 233 KF/FKF i 2011 (økt 58 % siden 2004)

• Ca 25 med helhetlige løsninger for eiendomsforvaltning

Anvendelsesområde

• Meget vidt, men fortrinnsvis mer forretningsmessig

virksomhet

• Opprettes ved vedtak av kommunestyret

Styring og ansvar:

• Kommuneloven kapittel 11

• ”del av kommunen”, § 61

(ikke eget rettssubjekt)

• Eget styre og daglig leder

• Styret velges av kommunestyret

• Må ha vedtekter som skal registreres i

Foretaksregistret

• Styrets myndighet kan fastsettes i vedtektene,

ellers: ” treffe avgjørelse i alle saker som gjelder

foretaket og dets virksomhet”, jf. § 67

• Rådmann kan ikke instruere, bare:

• Kreve utsatt iverksettelse til kommunestyret har

behandlet saken (avgjør etter eget skjønn)

• Uttale seg om saker som etter lov/vedtektene skal

behandles av kommunestyret

Handlingsrom

• Bør fastsette fullmakter og rapporteringsrutiner i

vedtektene

• KF kan ikke brukes ved samarbeid med private

• Skattefritak (del av kommunen)

• Kan ta opp lån (hvis kommunestyret har vedtatt det),

men kun innenfor rammene satt for kommunen for øvrig

• Økonomisk ramme bestemmes av kommunens budsjett.

(avhengig av samspill)

• Anskaffelsesreglene gjelder fullt ut

Regnskap

• Regnskapsloven må følges hvis foretaket driver

næringsvirksomhet (viser balanse – synlige avskrivninger

• Ellers må kommuneloven følges (viser ikke balanse) -

bør da føre balanse som sideregnskap

6DocRef

KF er en særnorsk

ordning


7

Anvendelsesområde

• Ivaretakelse av felles interesser for flere

kommuner

• Bare forvaltning, eller også eiendomsrett

Praksis og utvikling

• 234 IKS i 2011 (økt ca 220 % siden 2004)

• Ingen IKS med eiendomsforvaltning som

primærområde (derimot teknisk sektor, helse og

kultur tjeneste(bygg))

• Havnedrift det nærmeste (ca 10 IKS)

• Gjennomgående eier den enkelte kommune

grunn og bygninger

DocRef

Interkommunalt samarbeid

IKS Koml. § 27 Koml § 28

Styring og ansvar

• Lov om interkommunale selskaper fra 1999

• Eget rettssubjekt – proratarisk ansvar (fullt

ansvar etter eierbrøk)

• Kan ikke slås konkurs eller tas utlegg i

• Forbud mot solidaransvar (jf. koml. § 51)

• Selskapsforhold (ellers koml. § 27)

• Krav om selskapsavtale (innskuddsplikt m.v.)

• Valgt representantskap er øverste myndighet

• Kommunestyret kan instruere sin representant

• Styre med minst tre medlemmer –

”forvaltningen”, signatur

• Daglig leder – ikke forhold av ”uvanlig art”

eller ”stor betydning”

DocRef 8

Handlingsrom

• Kommunestyret har ikke direkte

instruksjonsmyndighet, må utøves gjennom valg

og instruksjon av representant(er)

• Representantskap kan øke styring ved å

fastsette at visse saker skal behandles av dem

(selskapsavtalen)

• Kan gi stordriftsfordeler

• Begrenser lokalt selvstyre

• Særregler for utmeldelse, avvikling, ansvar m.m.

• Anskaffelsesreglene gjelder

• Overskjøting utløser dokumentavgift

• Skattepliktig

Regnskap

• Må følge regnskapsloven hvis ikke

selskapsavtalen fastsetter at kommunale

regnskapsprinsipper skal følges

• Må ha revisor, men revisorloven gjelder ikke

Kan gi stordriftsfordeler og

grunnlag for bedre kompetanse

og langsiktig forvaltning

3. Andre organsieringsformer- KF, IKS, OPS, AS , Stiftelse

Anvendelsesområde

• Konkrete enkeltprosjekter

Styring og ansvar

• Kontraktsbasert samarbeid mellom kommune og privat

aktør (alminnelig kontraktsrett)

• Kommunen binder seg i avtaleperioden (typisk 20-30 år)

- svært utstrakt bruk begrenser prioriteringsmuligheter

• Styringsmuligheter vil avhenge av avtalen (bør

kontraktsfeste rett til endring ved behov)

• Lov om offentlige anskaffelser gjelder og fastsetter

rammebetingelsene

• Mange ulike modeller, eks DBD (design, bygg, drift),

DBFD (design, bygg, finansiering, drift),

Tjenestekontrakt, Joint Venture

• Fellesnevner:

• Offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av

privat (og offentlig) part, etter forespørsel fra det

offentlige, der risiko fordeles mellom privat og

offentlig sektor

9DocRef

NHO 2010: OPS er

meget godt egnet for

nybygg og vedlikehold

• Avtalepart ”leieperiode” og leiepris (begrenser off.

risiko)

• Privat har risikoen for kostnadsoverskridelser

• Kan avtale overtakelse etter endt leieperiode

• Vanlig med ”livsløpskontrakter”

• Gir private større intensiv til å prosjektere langsiktig

• Kommunen bør utarbeide forretningsplan for å stille

sterkere i forhandlinger

• Må ha et bevisst forhold til risiko/pris. Risiko bør

plasseres hos den som billigst kan eliminere/håndtere

Behov for

regelverk med

sentral forvalter?

DocRef 10

Handlingsrom

• Lov og forskrift om offentlige anskaffelser setter

de fleste begrensningene, samt kommunelovens

regler om budsjettering

• Hver prosjekt må vurderes konkret

• Nesten alltid ønskelig med forhandlinger

(unntak, jf. forskriften §§ 4-2 og 4-3), fordi

prosjektene er komplekse og langvarige

• Må vurdere:

• Kompleksitet

• Risiko

• Alternative

gjennomføringsmuligheter

• Endringer utløser som utgpkt. krav om nytt

anbud

• Endringer kan være kontraktsfestet (ok)

• Kan regnes som tilleggsarbeid (ok)

• Privat kan ta opp lån uten hinder av

kommuneloven hvis denne skal finansiere, men

betaling av årlig leie kan kreve godkjennelse av

departement (pga. binding av budsjett over lang

tid)


Anvendelsesområde

• Forretningsvirksomhet og samarbeid med private

• Egnet ved risikable prosjekter

Praksis og utvikling

• Over 450 AS med kommunal aksjemajoritet

- (ca. 2000 totalt)

• Ca 140 innenfor eiendom

• Enkelte kommuner har lagt all eiendomsforvaltning i AS

(eks. Røyken)

Styring og ansvar

• Aksjeloven av 1997

• Gir mulighet til samarbeid mellom kommune/stat/private

• Eget rettssubjekt

• Begrenset ansvar – kun innskudd (min. 100 000)

• Kan gå konkurs – vanligvis dårligere lånevilkår

• Generalforsamling øverste myndighet

• Krav til styre og daglig leder

• Dersom eiendomsrett overføres, må dok.avgift betales

• Kan oppløses av generalforsamling ved

flertallsavgjørelse

11DocRef

Handlingsrom

• Begrensede styringsmuligheter – må evt. eie 50 % av

aksjene (aksjemajoritet)

• Anskaffelsesreglene kommer til anvendelse dersom:

• Tjener allmennhetens behov

• Ikke hovedsakelig forretningsmessig karakter

• Underlagt kommunens kontroll

• I hovedsak finansiert av kommune

• Alminnelig skatteplikt

• Passer best for konkurranseutsatt virksomhet

• Egnet ved risikable prosjekter

Regnskap

• Alminnelig regnskaps- og revisjonsplikt

3. Andre organsieringsformerKort om stiftelser

• Reguleres av stiftelsesloven

• Har verken eiere eller deltakere

(selveiende formuesmasse)

• Ingen styringsmulighet etter opprettelse –

må styre gjennom vedtektene fastsatt ved

opprettelsen

• Ingen krav på overskudd

• Kan ikke ta tilbake innskudd

• Eksempler på bruk: utleie av boliger, drift av

kulturinstitusjoner og sykehjem

• Ca. 30 ”kommunale” stiftelser registrert

12DocRef

Takk for

mæ!

Våre kontorer

Oslo


Postboks 1324 Vika, 0112 Oslo

Tjuvholmen allé 1, 0252 Oslo

Telefon: 23 11 65 00, faks: 23 11 65 01

Trondheim


Postboks 869, 7409 Trondheim

Kjøpmannsgata 52, 7010 Trondheim

Telefon: 73 87 90 60, faks: 73 87 90 61

www.selmer.no

13DocRef

Documents

Even Berg, advokat i Selmer