descripción sobre las fuentes definanciamiento de la inversiónpública; en tercer lugar, seexploran las particularidadessobre el destino sectorial de lainversión pública; seguidamentese presenta un apartado especialque contiene comentarios sobrelas Transferenc ias a lasMunicipalidades a través delFODES, para continuar unadiscusión sobre la distribucióngeográfica de la inversiónpública; luego se plantea lacontribución de la inversiónpública y privada respecto alPIB, para cerrar con algunasconsideraciones f inales yrecomendaciones que seconsideran pertinentes.

Dentro del actual contextode política económica del país,se destaca la orientación,características e importancia queel gobierno le está asignando ala inversión pública comovariable que puede contribuir enel mediano plazo, a fomentar eldesarrollo económico y social.Los impactos de la inversiónpública sobre la economía setrasladan a los sectores a travésde diversas vías como el fomentodel empleo, la expansión de lademanda ag regada , l osincentivos para una mayorparticipación de la inversiónprivada, entre otros.

A l a n a l i z a r e l c o m -portamiento de la inversiónpúbl ica dentro del úl t imoquinquenio, 1998 a 2002, seobservan dos comportamientosclaramente identificables, elprimero, que comprende de1998-2000 donde se observauna tendencia descendente de

3

BOLETÍN ECONÓMICO

EVOLUCIÓN DELA INVERSIÓNDEL SECTORPÚBLICO NOFINANCIERODURANTE ELQUINQUENIO1998-2002

Mauricio Mejía Colorado1

1 Analista del Depto. de Finanzas Públicas.2 Fondo de Conservación Vial.

INTRODUCCIÓN

El propósito de este artículoconsiste en efectuar unacaracterización de la inversiónpública en el sentido de indagarsobre su compor tamientodurante el período de análisis,así como explorar cómo se hafinanciado, hacia qué sectoreseconómicos y sociales se haorientado, en cuáles regionesdel país se ha diseminado yf i n a l m e n t e e x p l i c a r s ucontribución en el crecimientoeconómico. Valga aclarar queconstituye un estudio sobreevidencia empír ica de lainversión pública y no un análisisteórico sobre la variable.

E n e s e s e n t i d o , l aorganización del documentocomprende, en primer lugar, unad i s c u s i ó n s o b r e e lcomportamiento de la InversiónPública en el quinquenio 1998-2002; en segundo orden, una

la inversión pública; y elsegundo, de 2001 a 2002, dondela ejecución financiera de lainversión pública muestra unpunto de inf lexión en sutendencia histórica al mostrarniveles elevados.

Durante el período 1998-2002, las instituciones que másinversión ejecutaron fueron MOP,CEL, MINED, ANDA, MSPASS,FISDL, INDES, MAG, ISSS yFONAVIPO; a partir del 2002, lainversión pública se fortalececon las obras ejecutadas através del FOVIAL2. Además fuerelevante la contribución de lasMunicipalidades a través de lacanalización de recursos parainversión dentro de un contextode descentralización del sectorpúblico.

L a s c a r a c t e r í s t i c a sgenerales del gasto en inversiónpública, según su destinosectorial, evidenciaron duranteel período 1998-2000, un mayorénfasis en el apoyo de lossectores económicos por mediode proyectos de inversión entransporte (construcción decarreteras), energía y el sectoragropecuario; pero a partir del2000 y durante 2001 y 2002, sedestinaron más recursos hacialas áreas sociales principalmenteel apoyo al desarrollo comunal,e l fo r ta lec im ien to de laeducación, mejoras de losservicios de salud y apoyo aldepor te y la recreación.

Los niveles de inversiónpública ejecutados durante el2001 y 2002 constituyen cifrassin precedentes en los últimosaños, lo cual se explica por los

esfuerzos realizados por elGobierno tendientes a enfrentarlos efectos de los terremotos deenero y febrero de 2001 yademás por la reorientación depréstamos externos en ejecuciónhacia actividades prioritarias.

Durante el 2001 y 2002, lainversión pública se caracterizópor un mayor dinamismorespecto al comportamientoregistrado en el período 1998-2000. Efectivamente, al finalizardiciembre de 2001, la ejecuciónfinanciera de la inversión públicaalcanzó un nivel de US$602.3(58.3% de crecimiento anual) ya diciembre/2002, el monto deinvers ión públ ica fue deUS$609.5 millones mostrando unincremento anual de US$7.2millones que corresponde a uncrecimiento anual de 1.2%.

E l desempeño de lainvers ión públ ica se v ioestimulado por los gastosefectuados en reconstrucción,los cua les prec isamenteregis t raron un monto deUS$186.6 millones en 2001 yUS$282.0 millones en 2002,equivalente a 31.0% y 46.3%,respectivamente, de la inversióntotal.

Al c ierre de 2002, lainversión del Sector Público NoFinanciero (SPNF) registró ungrado de ejecución financierade 93.9% respecto al programa3.En 2001, el SPNF logró uncoef ic iente de e jecuciónfinanciera de 96.7%.

La dis t r ibución de laInversión Pública, desde el puntode vista geográfico, registró

m a y o r e s v o l ú m e n e sprincipalmente en las regionescentral, oriental y occidentaldurante el 2001 y 2002; esto estaasociado con la estrategia delgobierno de fomentar e lcrecimiento económico de lasregiones del país a través de lainversión pública.

La inversión pública sefinanció en un 51.0% (US$310.9millones) con recursos externoslos cuales se complementaroncon recursos internos queaportaron el 49.0% (US$298.6millones), al finalizar el 2002.

La inversión pública seconfiguro como una variableclave para apoyar el crecimientoeconómico durante los últimosdos años, lo cual se evidencióal analizar su contribuciónrespecto al PIB, que subió deuna razón Invers ión /P IBpromedio de 3.23% (período1998-2000) a 4.36% durante el2001 y alcanzó 4.27% al finalizarel 2002.

Durante el período 1998-

2000, la inversión públicaregistró un comportamientodecreciente, ya que después decrecer 7% anual en 1998, elsiguiente año, decreció en 12%y para el 2000, cayó en 2.2%.Dentro de los factores queincidieron desfavorablemente enel desempeño de la inversiónpública están, la baja capacidadde generación de ahorro públicoque limito el financiamiento dela inversión pública y un procesode privatización de EmpresasPúblicas que operaban en lageneración de energía eléctrica(CEL enero/1998) y la telefonía(ANTEL julio/1998).

Sin embargo, durante el2001 y 2002, la inversión brutadel SPNF revirtió dicha tendenciaal experimentar un despeguecomo producto de los gastosdestinados a la reconstrucciónde la infraestructura pública yviviendas dañadas por losterremotos del 2001.

A partir del año 2001, elGobierno se vio en la necesidadde reorientar parte de losrecursos del PresupuestoOrdinario para afrontar losimpactos de los terremotos,constituyéndose de esa manera,e l P resupues to pa ra l aReconstrucción (ver figuras 1 y2).

Dentro del componente dela reconstrucción, en el 2001, seincorporó el Programa deremoción de escombros yviviendas provisionales delFISDL, del cual durante ese año,se desembolsaron US$53.7millones que fueron destinadosa las siguientes actividades:(Cuadro 1).

4

BOLETÍN ECONÓMICO

COMPOR-TAMIENTODE LAINVERSIÓNPÚBLICAEN ELQUINQUE-NIO 1998-2002

II

3 Según la Programación Financiera de la Dirección General de Inversión y Crédito Público del MIHAC.

Durante el 2001 y 2002, elSector Público No Financieroexcedió a los niveles de ejecuciónf inanciera de la invers iónobtenidos en cada uno de los tresaños precedentes, registrándoseel mayor monto de inversión enreconstrucción post-terremotosdel 2001. En efecto, la inversiónpública registró un monto deejecución financiera de US$602.3millones en 2001, mostrando uncrecimiento anual de US$221.8millones (58.3%) y US$609.5millones en 2002, experimentandoun incremento de US$7.2 millonesy un crecimiento anual de 1.2%.

La inversión que absorbió elPrograma de Reconstruccióndurante el 2002 alcanzó un montode US$282.0 millones significandoel 46.3% de la inversión total, elcual rebaso en más del 50% algasto de reconstrucción del año

2001 cuando se invir t ieronUS$186.6 millones (ver figura 1).

Al cierre de 2002, el resultadode comparar la ejecución de lai n v e r s i ó n re s p e c t o a l oprogramado 4 arrojó un 93.9% deejecución financiera (ver figura3).

Específicamente, el GobiernoCentral Consolidado registró unmonto de inversión de US$450.3millones con un porcentaje deejecución de 99.2%, el Resto delGobierno General obtuvo un montode US$113.5 millones (70.3% deejecución) y las EmpresasPúblicas No Financieras invirtieronUS$45.7 millones (135.6% deejecución) (ver figuras 3 y 4).

Durante el quinquenio 1998-2002, el comportamiento de lai n v e r s i ó n d e l S P N F f u edeterminado mayormente por eldesempeño de ejecutoras comoel MOP, CEL, MINED, ANDA,MSPASS, FISDL, INDES, MAG,ISSS y FONAVIPO 5, institucionesque lograron desarrollar losproyectos de mayor significanciaeconómica, tales como:

5

BOLETÍN ECONÓMICO

4 Según la Programación Financiera de la Dirección General de Inversión y Crédito Público del MIHAC.5 Según la clasificación sectorial del Sector Público, FONAVIPO es una Institución Financiera Pública, pero para mantener la consistencia con

las cifras de la DGICP-MIHAC se optó por incluirla dentro del SPNF.

Cuadro 1. Ejecución del Programade Emergencia 2001

CONCEPTO Millones US$Dólares

Vivienda Provisional 26.6Desalojo de escombros 22.5Compra de materiales paraConstrucción de viviendas 4.1Evaluación de daños ySupervisión de desalojo 0.3Desalojo de caminos vecinales 0.2TOTAL 53.7

FUENTE: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local(FISDL)

Sector Público No FinancieroInversión Pública por Fuente de Financiamiento

(Millones de US$ Dólares)

Financiamiento 19981/ 19991/ 20001/ 20011/ 2002

Inversión Ordinaria 442.1 388.9 380.5 415.7 327.5

Internas 205.1 172.6 132.2 168.1 161.2Externas 237.0 216.3 248.3 247.6 166.2

Reconstrucción 0.0 0.0 0.0 186.6 282.0

Internas 0.0 0.0 0.0 120.0 137.3Externas 0.0 0.0 0.0 66.6 144.7

Total 442.1 388.9 380.5 602.3 609.5

Figura 2. Inversión Pública Ordinaria y deReconstrucción

Figura 1. Inversión ordinaria y de Reconstrucción del SPNF(Montos acumulados a diciembre de cada año)

1998

600

525

450

375

300

225

150

75

01999 2000 2001 2002

0.0 0.0 0.0 186.6 282.0442.1 388.9 380.5 415.7 327.5

442.1 388.9 380.5 602.3 609.5

Reconstrucción - REInversión ORDINARIA

TOTAL SPNF:

RERE

(Mil

lon

es d

e D

óla

res)

1/ Tipo de Cambio uti l izado durante 1998-2000; ¢8.75=US$1.002/ A partir de 2001 se adopta la Ley de Integración Monetaria y las fuentes de

financiamiento de la inversión pública se expresa en millones US$ dólares.Fuente: Dirección General de Inversión y Crédito Público (DGICP) del MHACInformes de Avance del Programa de Inversión del SPNF de 1998, 1999, 2000,2001 y 2002.

* Rehabilitación, ampliación yconstrucción de carreteras,c a m i n o s y p u e n t e s(construcción de pasos adesnivel, durante 1998 y1999, del puente San MarcosLempa durante el 2000 y Plande emergencia de la red vialdurante el 2001 y 2002);

* Rehabilitación de centralesh i d r o e l é c t r i c a s einterconexión eléctr ica;

* Recuperación y mejoramientode escuelas y programas deInfraestructura y reformaeducativa;

* Rehab i l i t ac ión de l ossistemas de agua potable ymejoramiento de la red ded is t r ibuc ión de agua;

* Construcción y equipamientode hospitales; y además,reconstrucción de hospitalese infraestructura de salud;

* Construcción y equipamientode la infraestructura de-portiva;

* Programas agropecuarios(PRODERNOR, PR ISA,PROCHALATE y PRODAP); y

* Programas de reconstrucciónhabitacional.

Den t ro de las espe-cificidades de la inversiónpública en el 2002, se destacael cambio en la composición dela inversión del Gobierno CentralConsolidado ya que la inversiónen reconstrucción creció entérminos anuales un 51.2% y lainversión ordinaria se redujo en44.8%, pero a nivel del GCC, lainversión creció 5.1%.

En el Resto del GobiernoGene ra l se obse rvó uncrecimiento significativo en lainversión del INDES (573.5% decrecimiento anual) debido a laejecución de los proyectosvinculados con el desarrollo delos XIX Juegos Centroa-mer icanos y de l Car ibeefectuados en El Salvador; noobstante la ejecución del ISSScayó un 5.4% afectado en partepor problemas de huelgas

generados desde septiem-bre/2002.

Sin embargo, la inversión delas Empresas Públicas NoF i n a n c i e r a s m o s t r ódecrecimientos de 80.1% enANDA y 25.1% en CEL, aunquela inversión ejecutada por CEPAcreció en 66.4%.

Al analizar las fuentes definanciamiento de la inversiónpública, se observa una mayorcontribución del financiamiento

6

BOLETÍN ECONÓMICO

FUENTES DEFINANCIA-MIENTO DE LAINVERSIÓNPÚBLICA

IIII

Figura 3. Inversión del SPNF a Diciembre/2002Ejecución vrs. Programa

675

600

525

450

375

300

225

150

75

0

Ejerc. Dic. 2001

(Millo

nes

de

Dóla

res)

160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Ejecución

SPNF GCC RGG EPNF

Ejerc. Dic. 2002 Programa 2002 % Ejecución

99.2%

70.3%

135.6%

93.9%

Sector Público No FinancieroInversión Pública por Cobertura Institucional

(Millones de US$ Dólares)

Cobertura Institucional 19981/ 19991/ 20001/ 20012/3/ 20023/

Sector Público No Financiero(1+2+3) 442.1 388.9 380.5 602.3 609.5

1. Gobierno Central Consolidado 234.0 213.8 203.7 428.4 450.3Presupuesto Ordinario 4/ 206.4 196.3 171.5 187.7 103.6Presupuesto Extraordinario 3.9 3.2 3.1 2.3 2.1Programa de Reconstrucción 0.0 0.0 0.0 186.6 282.0Ingresos de Privatización (FANTEL) 0.0 0.0 0.0 23.5 20.9FISDL 23.7 15.3 29.1 28.3 41.6

2. Resto del Gobierno General 86.5 60.5 83.9 100.2 113.5ISSS 17.9 7.3 14.0 14.1 13.3Municipios 52.5 42.1 55.4 72.6 43.3Otras Descentralizadas 16.1 11.1 14.4 13.5 56.9

3. Empresas Públicas No Financieras 121.7 114.6 92.8 73.7 45.7CEL 82.4 73.1 56.1 39.9 29.9ANDA 22.6 37.9 36.0 27.6 5.5CEPA 16.8 3.6 0.7 6.2 10.3

1/ Tipo de Cambio utilizado durante 1998-2000: ¢8.75=Us$1.002/ A partir de 2001 se adopta laLey de Integración Monetaria y la ejecución de inversión de las

instituciones se expresa en millones de US$ dólares3/ Para 2001 y 2001 comprende FONAVIO, INSAFORP y Fundación Salvador del Mundo4/ Para el 2002 incluye inversión ejecutada a través del FOVIAL por $19.4 millones

Fuente: Dirección General de Inversión y Crédito Público (DGICP) del MIHCInformes de Avance del Programa de Inversión de SPNF 1998,1999,2000,2001 y 2002.

Figura 4. Inversión Pública por Cobertura Institucional

e x t e r n o e l c u a l f u ec o m p l e m e n t a d o c o nf i n a n c i a m i e n t o i n t e r n o .Efectivamente, durante el trienio,1998-2000, la composición de lasfuentes de financiamiento de lainversión pública , mostró unmayor uso de recursos externosque aumentaron su contribuciónde 53.6% en 1998 a 65.3% en el2 0 0 0 ; p o r s u p a r t e , e lfinanciamiento con recursosinternos pasó de representar el46.4% en 1998 a 34.7% en 2000(figuras 5 y 6).

Durante 1998, se observó lam a y o r c o n t r i b u c i ó n d e lfinanciamiento interno paraapoyar la inversión pública, lo cualestá asociado con el ingreso derecursos provenientes de laprivatización de las distribuidorasde energía eléctrica y ANTEL.

Una par t icular idad delfinanciamiento externo duranteeste período, 1998-2000, es quefue orientado mayormente alapoyo de la invers ión eninfraestructura física y de apoyo,

es decir que los préstamosexternos se constituyeron en losdinamizadores de la inversión endesarrollo económico. Dentro delos pr incipales organismosinternacionales que apoyaronfinancieramente la inversiónpública están el BID, BCIE, OECF 6,BIRF-BM, Gobierno de Japón,Gobierno de España y KFW 7,instituciones que en conjuntoaportaron más del 80% delfinanciamiento externo, durante eltrienio 1998-2000.

Durante el 2001 y 2002, lacomposición del financiamiento dela inversión pública evidenciócierto equilibrio entre las fuentesexternas e internas. Precisamente,en el 2001, la inversión pública sefinanció con recursos externos porUS$314.2 millones (52.2%) y conrecursos internos por US$288.1millones (47.8%). Asimismo,durante el 2002, la inversiónpúbl ica fue f inanciada conrecursos externos por un montode US$310.9 millones (51.0%) ycon fuentes internas por US$298.6 millones (49.0%).

Los préstamos externos y lasd o n a c i o n e s e x t e r n a s s econfiguraron como las principalesfuentes de financiamiento de losproyectos del programa dereconstrucción nacional. Por suparte, la contribución de lasfuentes internas sirvió para apoyarlas necesidades surgidas deld inamismo de l desar ro l l oeconómico y social del país quefueron atendidas mayormente conrecursos del Fondo General,recursos de FANTEL8 y losre c u r s o s p ro p i o s d e l a sinstituciones.

Al analizar la orientación dela inversión pública durante el

7

BOLETÍN ECONÓMICO

6 Overseas Economic Cooperation Foundation.7 Banco Alemán de Fomento y Reconstrucción.8 Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Pr ivat ización de ANTEL creado en sept iembre de 1998.

DESTINOSECTORIALDE LAINVERSIÓNPÚBLICA

IIIIII

Figura 5. Inversión Pública por Fuente deFinanciamiento

Montos en millones de US$Dólares350

300

250

200

150

100

50

01998

FINEX

FININ

1999 2000 2001 2002

Figura 6. Estructura de las Fuentes deFinanciamiento de la Inversión Pública

(en porcentajes %)70.0 %

60.0 %

50.0 %

40.0 %

30.0 %

20.0 %

10.0 %

0.0 %

53.6 %

46.4 %

55.6%

44.4%

65.3%

34.7%

52.2%

47.8%

51.0%49.0%

1998 1999 2000 2001 2002

FINEX

FININ

8

BOLETÍN ECONÓMICO

quinquenio 1998-2002, seobservan dos tendencias bienparticulares. La primera, duranteel trienio, 1998-2000, donde lainversión se destino mayormenteal fomento del desarrol loeconómico al demandar un flujoacumulado de US$620.4millones significando el 51.2%de la inversión total mientras queal desarrollo social se destinaronUS$553.9 millones (45.7%). Lasegunda, que comprende de2001 a 2002, donde se produjoun cambio de orientación de lainversión pública en el sentidode asignarse un mayor énfasisal fomento de áreas vinculadascon el desarrollo social. Dehecho, en los últimos dos añosse destinaron US$683.5 (56.4%)millones al apoyo del desarrollosocial, principalmente desarrollocomunal, educación y cultura,agua potable y salud; y ensegundo lugar, se orientaronUS$507.1 millones (41.8%) alf o m e n t o d e l d e s a r ro l l oeconómico, principalmente hacial o s s e c t o re s t r a n s p o r t e( c a r re t e r a s ) , e n e r g í a yagropecuario (ver cuadro 2 yfiguras 7 y 8).

En el gráfico 9, se evidencia

a través de las Municipalidades,el FISDL y FONAVIPO posibilitóel mejoramiento y progreso del a s c o m u n i d a d e s .Adicionalmente, el Sector PúblicoNo Financiero destinó US$271.9millones (44.6%) de inversión alf o m e n t o d e l d e s a r ro l l oeconómico, principalmente enlos sectores de transporte( c a r re t e r a s ) , e n e r g í a yagropecuario, concretamente enproyectos de rehabilitación dela Red Vial, expansión delservicio energético y programasde desarrollo agropecuario (vercuadro 3).

Según el Cuadro 3, durante

a partir de julio de 2000 elcambio en destino sectorial dela inversión pública donde seestablece un mayor énfasis enel fomento de las áreas socialespero sin relegar el fomento deldesarrollo económico.

De hecho, durante 2002 elGobierno destinó US$334.8millones de inversión paraapoyar el desarrollo social, loque representa al 54.9% de lainversión total. Los rubros quemás recursos absorbieron fueroneducación y cultura, desarrollocomunal, salud, deporte yrecreación, justicia y aguapotable. La inversión canalizada

Cuadro 2. Destino Sectorial de la Inversión Pública por Sector de ActividadMontos acumulados en millones de US$Dólares

SECTORES DE 1998-2000 2001-2002DESTINO Millones US$ Estructura (%) Millones US$ Estructura (%)

Desarrollo Económico 620.4 51.2 507.1 41.8Desarrollo Social 553.9 45.7 683.5 56.4Admón. General 37.2 3.1 21.2 1.8TOTAL 1,211.5 100.0 1,211.8 100.0

FUENTE: Elaboración propia sobre la base de los Informes de Avance del Programa de Inversión del Sector Público No Financiero

(DGICP- MIHAC), período: 1998-2002

Figura 7. Destino Sectorial de la Inversión del SPNFPeríodo: 1998-2002

360

320

280

240

200

160

120

80

40

01998 1999 2000 2001 2002

Des. Económico

Des. Social

Admon. Gral

Figura 8. Estructura del Destino Sectorial dela Inversión Período: 1998-2002

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

54.3%

1998 1999 2000 2001 2002

41.8%

8.9%

56.1%

41.2%

2.7% 2.5%

54.9%

42.6%

39.1%

2.1%

44.6%

54.9%

0.5%

Des. EconómicoDes. SocialAdmon. Gral. 57.9%

9

BOLETÍN ECONÓMICO

Cuadro 3. Destino de la Inversión Pública por Sector de Actividad, período: 1998-2002Millones de US$ Dólares

Sectores de Destino 1998 1/ 1999 1/ 2000 1/ 2001 2/ 2002 3/

DESARROLLO ECONÓMICO 240.1 218.4 161.9 235.2 271.9

- Agropecuario 22.9 21.3 22.7 18.4 20.0- Industria y Turismo 0.7 1.5 0.4 0.8 3.9- Energía 86.3 76.3 59.2 40.5 30.3- Transporte y almacenaje 4/ 130.2 119.2 79.6 175.5 217.7

DESARROLLO SOCIAL 184.8 160.3 208.9 348.7 334.8

- Agua potable y alcantarillados 24.0 41.2 36.7 39.1 13.7- Salud 40.2 20.9 33.0 26.9 33.0- Educación y Cultura 25.0 26.1 29.9 103.5 116.8- Deporte y Recreación 2.4 1.8 1.5 1.7 25.2- Justicia 11.1 11.4 11.1 13.0 19.4- Desarrollo Comunal 5/ 74.7 54.1 83.9 151.2 116.2- Asistencia Social 1.2 3.4 8.1 1.9 1.7- Desarrollo Urbano 1.6 1.4 4.8 4.4 2.5- Seguridad Ciudadana 0.0 0.0 0.0 6.9 6.3- Medio Ambiente 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0- Modernización del Estado 4.5 0.0 0.0 0.0 0.0

ADMÓN. GENERAL 6/ 17.2 10.3 9.7 18.4 2.8

TOTAL 442.1 388.9 380.5 602.3 609.5

1/ Tipo de cambio utilizado para 1998-2000: ¢8.75 = US$1.002/ A partir de 2001 se adopta la Ley de Integración Monetaria y los rubros de la inversión pública se expresan en US$ dólares.3/ Para el 2002, los gastos del Programa Nacional Reconstrucción se encuentran diseminados según el sector de destino que corresponde con los proyectos desarrollados por las

ejecutoras.4/ Para el 2002, incluye inversión ejecutada a través del FOVIAL por US$19.4 millones.5/ Para el 2001, incluye los gastos del Programa Nacional de Reconstrucción.6/ Incluye inversión del MIHAC, ANDA y MIREX.

FUENTE: Elaboración propia sobre la base de los Informes de Avance del Programa de Inversión del Sector Público No Financiero (DGICP- MIHAC), período: 1998-2002

Figura 9. Estructura del Destino Sectorial de la Inversión Pública del Sector Público No Fiananciero.(Período: Dic.1998-Dic. 2002 en forma mensual)

Des. Econ.Ds. SocialAdmon. Gral.

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

(%)

dic.98 m j s dic 99 m j s dic 00 m j s dic 01 m j s dic 02

10

BOLETÍN ECONÓMICO

2001 y 2002, los sectores quemostraron fuertes impulsos enlos montos de invers iónejecutados fueron transporte,educación y cultura, y desarrollocomunal. En el sector transportecasi se duplicaron sus nivelesde inversión de un promedio deUS$109.6 millones en el trienio1998-2000 a un promedio deUS$196.6 millones en el bienio2001-2002. En ese mismosentido, educación y culturacuadruplicó sus montos deinversión de un promedio deUS$27.0 millones (1998-2000) aun promedio de US$110.2mil lones (2001-2002) y lainversión en desarrollo comunalcreció de un promedio deUS$70.9 millones (1998-2000) aun promedio de US$133.7millones ( 2001-2002).

El mayor énfasis de lainversión pública en los sectoressociales obedece en ciertamedida a un efecto demaduración de la inversiónpública, en vista de que cuandoya se han producido avancesnotables en la infraestructuraeconómica (construcción decarreteras, pasos a desnivel,puentes, inversión en energía,etc.) esto permite orientar másrecursos a l fomento de ldesarrollo social; porque enúltima instancia, lo que sepersigue con la ejecución deproyectos de inversión públicaes producir cambios cualitativosy cuantitativos en las condicionesde vida de la mayoría de lapoblación, a través de propiciaroportunidades de empleo, mayoracceso a la educación y salud eintegrar las áreas atrasadas alprogreso económico.

Dentro del sector transportey almacenaje se incluye lainversión ejecutada a través delFOVIAL9 la cual ascendió aUS$19.4 millones al finalizar el2002. El propósito del FOVIALes contribuir al mantenimientode 4,477 kilómetros de carretera,los cuales representan el 100%de la red pavimentada y 66% dela red no pavimentada. Por lamagnitud financiera y física queinvo lucran las obras dereparación vial que se estánrealizando por medio del FOVIALy además porque permitenprolongar la vida útil de lascarreteras resulta congruenteincorporar el gasto dentro de lainversión pública.

La inversión pública total fuede US$609.5 millones al final de2002, superior en 56.7% al nivelregistrado en 1999 y en 60.2%al que se registró en 2000.

Durante 1997, la AsambleaLegislativa incorporó una reformaa la Ley del FODES paraaumentar el monto de lasTransferencias a los Municipioshasta el 6% de los Ingresos del

Gobierno Central. Con estadisposición se cambio la formade repartir los recursos, de unesquema basado en l apoblación se pasó a uno quecombina esa variable con laextensión territorial del municipioy su grado de pobreza. Ademásesta forma de asignación de losrecursos constituye una medidade apoyo al proceso deDescentralización del SectorPúblico.

L o s r e c u r s o s s o nentregados por el Ministerio deHacienda a través del InstitutoSalvadoreño de DesarrolloMunicipal (ISDEM) en 12 cuotasmensuales. Según la Ley delFODES, el 80% del dinero debeser usado para inversión; elrestante 20% puede utilizarsepara gastos administrativos y defuncionamiento.

De ese 20%, sólo la mitadpuede ser usada para el pagode salarios, y el 1% paramembresías y cuotas gremiales.Del 80% de los recursos parainversión, las Municipalidadespueden tomar hasta el 5% engastos de preinversión; es decir,en elaborar planes de inversión,carpetas técnicas, consultoríasy publicación de carteles delicitación pública y privada;también lo pueden usar, parapagar deudas.

El registro de la inversióne j e c u t a d a p o r l o sMunicipalidades es producto deuna estimación debido a que nose cuenta con información sobreel detalle de los proyectos deinversión. En tal sentido, elcriterio que se utiliza establece

9 Fondo de Conservación Vial vigente a partir de diciembre de 2000 y con inició de operaciones desde noviembre de 2001.10 Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES).

COMEN-TARIOSSOBRE LASTRANSFE-RENCIAS ALAS MUNICI-PALIDADES ATRAVÉS DELFODES10/

IVIV

11

BOLETÍN ECONÓMICO

que de la transferencia del 6%de los Ingresos Corrientes delGobierno Central otorgada através del ISDEM a los GobiernosMunicipales, el 80% serádestinado para Inversión y el20% restante para gastocorriente o de funcionamiento,posteriormente al valor estimadode inversión se aplica uncoeficiente de ejecución de83.0%, que se estableció a partirdel análisis de la ejecuciónhistórica reportado por lasAlcaldías.

Durante los últimos cincoaños, las Alcaldías han recibidoalrededor de US$386.0 millonespor parte del Estado para obrasen su comunidad por parte delFODES (ver cuadro 4 y gráficos9 y 10).

E s t e c r i t e r i o t i e n esignificado, en tanto no se cuentecon información oportuna sobreproyectos especí f icos deinversión en infraestructuramunicipal.

Tanto en los proyectos delPresupuesto General del Estado

Como una fo r ma decorroborar si es válido seguirm a n t e n i e n d o e l c r i t e r i oestablecido en la Ley del FODES,se compiló información delISDEM para los años 1998 a2002 referente al destino de losrecursos por parte de lasMunicipalidades. Las cifrasobtenidas indican que los límitesestablecidos del 80% inversióny 20% gasto corriente no secumplen en la práctica, tal comose presenta en el Cuadro 4.

como en la Programación de laInversión Pública que elabora laDirección General de Inversióny Crédito Público, se presentandatos globales relacionados conla transferencia de recursos alos Gobiernos Municipales.Asimismo, los Informes deLiquidación Presupuestariaelaborados por la DirecciónGenera l de Contab i l idadGubernamental, carecen delgrado de detalle necesario paraestablecer una aproximación delvalor de la inversión ejecutadapor las Alcaldías.

Cuadro 4. Fondos otorgados a las Municipalidades a través del FODES(En millones de dólares y porcentajes)

Destino 1998 1999 2000 2001 20021/ TOTAL

Funcionamiento 14.83 17.27 19.14 27.13 27.31 105.6829.48% 31.03% 23.12% 27.88% 27.40%

Inversión 35.46 38.39 63.66 70.18 72.39 280.0770.52% 68.97% 76.88% 72.12% 72.60%

TOTAL 50.29 55.66 82.80 97.31 99.70 385.75

1/ Para el 2002, la distribución del monto global fue calculada sobre la base de la estructura promedio del período 1998-2001.FUENTE: INSTITUTO SALVADOREÑO DE DESARROLLO MUNICIPAL (ISDEM).

Figura 9. Fondos otorgados a las Municipalidadesa través del FODES

110

100

90

80

70

60

50

40

30

20

Mil

lon

es d

e D

óla

res

1998 1999 2000 2001 2002

50.2955.66

82.80

97.3199.70

Figura 10. Fondos destinados a lasMunicipalidades a través del FODES según destino

14.83

Funcionamiento

Inversión

1998 1999 2000 2001 2002

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Millo

nes

de

Dóla

res

35.46

17.27

38.39

19.14

63.65

27.13

70.18

27.31

72.39

DISTRIBU-CIÓNGEOGRÁFI-CA DE LAINVERSIÓNPÚBLICA

VV

12

BOLETÍN ECONÓMICO

Según el Cuadro 4, el gastopromedio durante el período1998-2002 se orientó en un27.40% para funcionamiento y72.60% para inversión deacuerdo con la información delISDEM.

En este sentido, resultapertinente revisar el criterio deimputación que actualmente seutiliza para estimar la inversiónde las Alcaldías, especialmenteen el contexto actual donde lagestión de los municipiosdemanda mayor transparenciay eficiencia.

Adic ionalmente, en laest imación del monto deinvers ión imputado a lasmunicipalidades prevalece elproblema de cuantificación delgasto de capital realmenteefectuado. No se dispone deinformación confiable y oportunade la gestión de las entidadesmunicipales, por tanto se correel riesgo de sobrestimar osubestimar el nivel de ejecuciónde las mismas.

Históricamente (1999-2002)s e h a o b s e r v a d o u n aconcentración importante de losrecursos invertidos por el Estadoen la zona central del país. Pero,a partir de 1999, el Gobierno hamodificado, en alguna medida,la orientación de la inversión,desarrollando proyectos en otrasregiones. A tal grado de quedurante el 2002 en las regionesoriental, paracentral y occidentalse registraron mayores nivelesde inversión (ver figuras 11 y 12).

11 Incluye proyectos regionales que benef ic ian a más de un depar tamento.

Cuadro 5Flujos anuales en Millones de

US$ Dólares

FBKF Inv. Inv.Inversión Inversión Pub. Priv.

Pública Privada PIB PIB PIB

1998 442.1 1,584.5 12,008.4 3.68 13.201999 388.9 1,642.9 14,464.7 3.12 13.182000 380.5 1,853.9 13,134.1 2.90 14.202001 602.3 1,836.0 13,803.7 4.36 13.562002p/ 609.5 1,864.5 14,283.9 4.27 13.10

1/ Fuente: Revistas Trimestrales del BCR. Deptos. de Finanzas Públicas y Cuentas Macroeconómicas.p/ Cifras preliminares al cierre de 2002.

Figura 11. Destino Geográfico de la Inversión PúblicaMontos en millones de US$ Dólares, período: 1999-2002

350

300

250

200

150

100

50

0

1999 2000

2001 2002

Central Oriental Occidental Paracentral Interdepartamental 1/ Resto del País 2/

1/ Incluye proyectos regionales que benefician a más de un departamento2/ Incluye proyectos de alcance nacional

Figura 12. Distribución Geográfica de la InversiónPública en porcentajes

(Diciembre/2002)

Interdepartamental19.9%

Paracentral12.5%

Occidental11.7% Oriental

15.8%

Central40.1%

13

BOLETÍN ECONÓMICO

Los niveles de inversiónpública logrados en los últimosdos años marcan un punto deinflexión respecto a la tendenciahistórica de esta variable. Dehecho, la ejecución financierade la inversión pública en elperíodo 2001-2002 muestracifras sin precedentes dentro delúltimo quinquenio, lo que seexpl ica por los esfuerzosdesarrollados por el GOEStendientes a afrontar los efectosde los terremotos y contribuir através de la inversión a larecuperación económica delpaís.

Durante los últimos dosaños, la inversión pública registróun comportamiento creciente, loque se evidencia al revisar larelación Inversión Públ icarespecto a l PIB, que seincrementó de un promedio de3.23% (período 1998-2000) a4.38% durante el 2001 y 4.27%al cierre de 2002 (ver cuadro 5y gráfico 13).

Si bien la inversión públicareg i s t r ó un a l za en suparticipación con relación alProducto, se considera que esla inversión privada la que podríapromover mayormente e lcrecimiento en vista de que sucontribución promedio en elquinquenio 1998-2002 fue de13.45%. En consecuencia, losesfuerzos que el gobierno hadesarrollado por apoyar elcrecimiento a través de lainversión pública necesitan sercomplementados con mayoresniveles de inversión privada(efecto de complementariedado crowding in12).

Sin embargo, los niveles deinversión de las regionesoccidenta l y paracent ra lrepresentan cerca de un 50%de los obtenidos en las regionescentral, por lo que las primerasson áreas en las cuales elgobierno podría orientar mayoresmontos para inversión. Dehecho, Chalatenango, Morazány C a b a ñ a s n o f u e r o nmayormente afectados por lost e r r e m o t o s , p e r o s u snecesidades en términos deinversión en educación, salud,vivenda, etc, son elevadas.

Un problema que surge enel 2001, con las estadísticas dela invers ión públ ica pordepartamento y región, tiene quever con el hecho de que se estánagrupando la mayoría deproyectos en el rubro "todo elpaís" o proyectos a nivelnacional, cuando probablementeen ese concepto se encuentrenimplícitos proyectos de inversiónque beneficien a otras regionescomo la central, occidental,paracentral, y otras. Esta formade regis t ro podr ía estarsubvaluando las magnitudes deinversión que se registran en lasr e g i o n e s o c c i d e n t a l yparacentral.

En ese sentido, es necesariodepurar los registros de lainversión pública por regiones yefectuar una mejor clasificaciónestableciendo claramente haciadonde se está orientando el gasto,en vista de la importancia quereviste actualmente la distribucióngeográfica de la inversión pública.

Al f inal izar el 2002, ladistribución geográfica de laInversión Pública, arrojó losresultados siguientes: en la regióncentral se invirtieron US$244.3millones (40.1% del total), a laregión oriental se orientaronUS$96.7 millones (15.8%); laregión paracentral absorbióUS$75.9 millones (12.5%); en laregión occidental se invirtieronUS$71.4 millones (11.7%) yUS$121.2 millones (19.9%) deinversión se ejecutaron enproyectos dispersos a nivelinterdepartamental 11 (ver figura12).

Gráfico 13. Inversión Pública y Privada (Como porcentaje del PIB),período: 1998-2002

I n v. P ú b l i c a

1998 1999 2000 2001 2002

18.00

16.00

14.00

12.00

10.00

8.00

6.00

4.00

2.00

0.00

%

I n v. P r i v a d a

CONTRIBUCIÓNDE LAINVERSIÓNPÚBLICA YPRIVADARESPECTO AL PIB

VIVI

12 En el largo plazo, el incremento de la inversión pública puede producir externalidades positivas y crear un espacio para la inversión privada, ya quecuando ha madurado la inversión en infraestructura productiva (construcción de carreteras, puentes, presas, etc.) esto provocará estímulos a la inversiónprivada con sus consecuentes efectos sobre la actividad real.

14

BOLETÍN ECONÓMICO

L a p o l í t i c a f i s c a l h adesempeñado un rol dinamizadora través de la inversión pública yaque según la Teoría Keynesiana,es esta variable la que puedegenerar efectos catalizadoressobre la inversión privada, lademanda agregada y el producto.En tal sentido, resulta importanteque los proyectos que seprogramen ejecutar durante lospróximos años 2004-2005 esténbien definidos con sus respectivosestudios de preinversión y con lagarantía de su financiamiento.

Durante el 2001 y 2002, lainversión del SPNF mostró unmayor dinamismo respecto a losniveles obtenidos en el trienio1998-2000. Dent ro de lasejecutoras que más contribuyeroncon estos resultados están el MOP,MINED, INDES, CEL, FONAVIPO,CEL, MAG, MSPASS y ANDA.

Un factor crucial de lainversión pública durante el 2001y 2002 fue el flujo de recursosasignados a la reconstrucciónnacional los cuales absorbieron el3 1 . 0 % y e l 4 6 . 3 % ,respectivamente, de la inversióntotal.

Durante el 2002, la forma definanciamiento de la inversiónpública se derivo en mayormagnitud de las fuentes externasque aportaron el 51.0%, perotambién fue destacada lacontribución del financiamientointerno que contribuyó con el49.0%. La orientación de lainversión pública se concretizó enproyectos de apoyo al desarrollosocial que absorbieron el 54.9%de los recursos, además sedestinó el 44.6% del gasto enapoyo al desarrollo económico y0.5% a otros sectores.

En vista de que en los montosde inversión canalizados a travésde las Municipalidades no sedispone del detalle de los proyectosejecutados, se vuelve necesariodesarrollar esfuerzos por parte delGOES para tener una mayortransparencia en el uso de losrecursos provenientes de latransferencia del 6%, así comotambién es necesario procurar unamayor fiscalización por parte de lose n t e s e n c a r g a d o s . E nconsecuencia, el MIHAC debedesarrollar esfuerzos por viabilizarla Ley SAFI13/ sobre las Munici-palidades.

Una par t icular idad de lainversión públ ica, según sudistribución geográfica, tiene quever con su concentración en laregión central, específicamente enSan Salvador y La Libertad. En esesentido, se sugiere promover ladesconcentración de la inversiónpública de San Salvador y sur e o r i e n t a c i ó n h a c i a l o sdepartamentos más afectados porlos terremotos y además hacia lasregiones que histór icamentepresentan un mayor a t rasoeconómico.

SIGLAS UTILIZADAS

• SPNF: Sector Público NoFinanciero

• MIHAC: Ministerio de Hacienda• DGICP: Dirección General de

Inversión y Crédito Público• MOP: Ministerio de Obras

Públicas• CEL: Comis ión Ejecut iva

Hidroeléctrica del Río Lempa• MINED: Ministerio de Educación• ANDA: Administración Nacional

de Acueductos y Alcantarillados• MSPASS: Ministerio de Salud

Pública y Asistencia Social• FISDL: Fondo de Inversión

Social para el Desarrollo Local

13 Ley del Sistema de Administración Financiera del Estado.

• INDES: Instituto Nacional de losDepor tes de El Salvador

• MAG: Ministerio de Agriculturay Ganadería

• ISSS: Instituto Salvadoreño delSeguro Social

• FONAVIPO: Fondo Nacional deVivienda Popular

• F O V I A L : F o n d o d eConservación Vial

• ANTEL: Administración Nacionald e Te l e c o m u n i c a c i o n e s

• FODES: Fondo pa ra e lDesarrollo Económico y Socialde los Municipios

• PRODERNOR: Programa deDesarrollo Rural de la PoblaciónNororiente de El Salvador

• PRISA: Programa de Reforma eI n v e r s i ó n S e c t o r i a lAgropecuaria

• PROCHALATE: Programa deRehabilitación y DesarrolloAgrícola en el Departamento deChalatenango

• PRODAP: Desarrollo Agrícolapara pequeños productores dela Región Paracentral

• ISDEM: Instituto Salvadoreño deDesarrollo Municipal

• BID: Banco Interamericano deDesarrollo

• BCIE: Banco Centroamericanode Integración Económica

• OECF: Overseas EconomicCoopera t ion Founda t ion

• BIRF-BM: Banco Interamericanode Reconstrucción y Fomento

• KFW: Banco Alemán deFomento y Reconstrucción

Bibliografía- Informes de Avance del Programa

de Inversión del Sector PúblicoNo Financiero de la DGICP delMIHAC (años: 1998, 1999, 2000,2001 y 2002).

- Revista Trimestral del BCR (variostrimestres).

- Ley del Fondo para el DesarrolloEconómico y Social de losMunicipios (FODES).

- Página Web del Ins t i tu toSalvadoreño de Desarrol loMunicipal (ISDEM):h t t p : / / w w w. i s d e m . g o b . s v

- La Prensa Gráfica, Suplemento"Enfoques" del 5 de mayo de2002, páginas 2C a 7C.

CONSIDE-RACIONESFINALES

VIIVIIRECO-MENDA-CIONES

VIIIVIII