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Pedagogo11Text BoxCarrera Hernndez, Ady P. (2004). Evolucin de las relaciones intergubernamentales en Mxico: la bsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una nueva geografa del poder poltico (1980-2000). Trabajo presentado en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Madrid, Espaa, del 2 al 5 de noviembre de 2004. Extrado el 14 de octubre de 2011, de http://municipio.gob.mx/work/sites/ELOCALNew/resources/PDFContent/24199/Evolucion_relaciones_intergub_Mexico.pdf

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 Nov. 2004

Evolucin de las relaciones intergubernamentales en Mxico: la bsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una nueva geografa del poder poltico (1980-2000)

Ady P. Carrera Hernndez

Introduccin El documento tiene como objetivo analizar los factores que han propiciado la transformacin del modelo de relaciones intergubernamentales (RIGs) que prevaleci en Mxico durante ms de medio siglo; sealar las transformaciones que muestra la relacin entre sus tres mbitos de gobierno; y las limitaciones del marco jurdico-institucional en el que los actores polticos estatales y municipales deben continuar sus esfuerzos por consolidar un modelo de RIGs ms acorde con la lgica de un pas federal.

En la primera seccin se identifica una serie de elementos tericos que sern utilizados en el anlisis del caso mexicano. En la segunda seccin se presenta la evolucin de las RIGs de 1980 a 2000, destacando el paso de un modelo de Autoridad Inclusiva a uno de Autoridad Coordinada. Y en al tercera, y ltima seccin, se analiza el marco jurdico-institucional en el que se desarrolla la nueva dinmica de las RIGs en Mxico.

I. Qu son las relaciones intergubernamentales?

1.1 Definicin El trmino de relaciones intergubernamentales (RIGs) se origin en los Estados Unidos de Amrica durante los 1930s. 1 Muchos estudiosos han sealado que la teora de RIGs evolucion en los Estados Unidos debido al fortalecimiento del papel de estados y gobiernos locales como tomadores de decisiones y en el escenario poltico (Elazar, 1965; Anderson, 1965; McCulloch, 1965; Ostrom & Ostrom, 1965; Rutledge, 1974; Hillenbrand, 1974; Crihfield & Reeves, 1974; Beyle, 1974; Grumm & Murphy, 1974; Seyler, 1974; Lovell, 1983; Elazar, 1990; Reeves, 1990).

Las RIGs han sido definidas de diversas formas, una de las ms clsicas es como la dimensin escondida del gobierno (citado en McCulloch, 1965:131).2 Tambin han sido definidas como bsicamente un conjunto de relaciones funcionales, financieras y administrativas, que no son estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurdicos o legales (Id.:132). Se ha sugerido que las RIGs se enfocan en las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de gobierno preocupados por asuntos comunes (Graves, 1974). Las RIGs reconocen la primaca de funcionarios pblicos que actan en un contexto interjurisdiccional, y se refieren a relaciones informales de trabajo que se desarrollan en un contexto institucional (Wrigth, 1974:3).

Las RIGs y el federalismo estn estrechamente vinculados, ya que las primeras, como concepto, derivan del segundo (Wright, 1988; Rhodes, 1981). La teora de RIGs expande y fortalece la teora del federalismo ya que incluye conceptos y relaciones que no estn contemplados en esta ltima disciplina.

1 Una de las primeras veces que el trmino apareci fue en 1937, cuando Clyde Snider escribin un artculo acerca de condados y ayuntamientos. En 1940, W. Brooke Graves edit un nmero especial de Annals, con el ttulo: Relaciones Intergubernamentales en los Estados Unidos de (Wright, 1988; 13). 2 Todas las traducciones del ingls han sido realizadas por la autora de este documento.

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1.2 Caractersticas La siguiente descripcin resume las principales caractersticas de las RIGs: las RIGs enfatizan interacciones regulares e informales de funcionarios pblicos nacionales, estatales y locales. Ellas destacan procesos, no estructuras, polticas, no leyes; y cambio, no permanencia (Winkle, 1983:45). A fin de tener una mejor comprensin de las RIGs, a continuacin se sealan sus caractersticas ms importantes (Wright, 1988).

a) Hay interaccin entre todos los mbitos o niveles de gobierno. Las RIGs analizan todas las interacciones que puedan tener lugar al interior de un sistema de gobierno. En el caso de federaciones, el anlisis no se enfoca tan slo a la relacin entre el gobierno federal y los estatales, ya que tambin hay relaciones entre la federacin y los gobiernos locales, entre estados y municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales. Con el fin de entender el funcionamiento de todo el sistema es esencial considerar a todos los actores involucrados.

b) Todos los polticos y funcionarios, en todos los niveles mbitos de gobierno, son participantes potenciales o reales en el proceso de toma de decisiones de las RIGs. Los que toman las decisiones por la sociedad son quienes determinan la dinmica de las RIGs, stas ltimas son esencialmente relaciones humanas (Weider, 1960, citado en McCulloch, 1965:129). Por ello, el concepto de RIGs debe enmarcarse en trminos de relaciones y comportamiento humano. En estricto sentido, no hay relaciones entre gobiernos, sino entre polticos y funcionarios.

c) Las acciones y actitudes de polticos y funcionarios son fundamentales en las RIGs. Las acciones siempre tienen un propsito, y las actitudes estn influidas por cmo los polticos y los funcionarios perciben las acciones y actitudes de los otros participantes. Por ello, para entender la interaccin entre los gobiernos central y local no es suficiente estudiar los mtodos..o los procedimientos...Es igualmente, y quiz ms importante, entender las actitudes y valores que hacen que la gente emplee esos mtodos y procedimientos (Greenwood, 1980:166).

d) La interaccin entre polticos y funcionarios es permanente. Normalmente, los funcionarios no actan de manera caprichosa, sus acciones tiene una orientacin definida, y son realizadas con el fin de lograr resultados que requieren de la aprobacin de otros actores en el vasto escenario de las RIGs. Por lo tanto, las relaciones entre polticos y funcionarios no son ocasionales o aisladas, ni tampoco se apegan siempre a reglas o decisiones legales. Los participantes estn siempre enfocados en arreglos informales prcticos, que estn orientados hacia el logro de metas en un contexto formal, legal e institucional (Wright, 1988).

e) Las RIGs se llevan a cabo en torno a la generacin de polticas. Las polticas consisten en las acciones o no acciones, de polticos y funcionarios, y las consecuencias de esas acciones. Las polticas son generadas por la interaccin entre esos actores.

La teora de las RIGs es un complejo conjunto de interacciones y cada pas posee condiciones particulares que determinan cmo se llevan a cabo. Considerando esto, es conveniente presentar los modelos clsicos que describen de manera muy general cmo interactan los gobiernos nacionales y subnacionales.

1.3 Modelos Existen tres modelos clsicos para la interaccin entre los gobiernos federal, estatales y locales (Wright, 1988).

i) Autoridad Coordinada. En este modelo hay lmites claros y bien definidos que separan la esfera federal de la estatal, y los gobiernos locales son criaturas de los estados (Cuadro 1).

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ii) Autoridad Inclusiva. De acuerdo con este modelo, los gobiernos estatales y municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una relacin de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalece es la jerrquica (Cuadro 2).

iii) Autoridad Traslapante. Este modelo se caracteriza por una limitada dispersin del poder, cierta autonoma moderada, y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por competencia simultnea, cooperacin y negociacin. El poder o influencia para cada mbito de gobierno es limitado, y estn basados en la negociacin, que es la principal estrategia para alcanzar acuerdos. Las reas exclusivas para cada mbito de gobierno, con amplio poder discrecional son muy limitadas. Por ello, existen grandes reas en las cuales las diferentes esferas de gobierno operan simultneamente (Cuadro 3).

Se considera que el modelo de Autoridad Traslapante representa con ms exactitud cmo las RIGs funcionan hoy en da en los Estados Unidos de Amrica. Es decir, son la representacin ms cercana de las RIGs en un sistema federal. Existen diversos esfuerzos por sistematizar un conjunto de variables que sirvan como base para el anlisis de las RIGs. En la siguiente seccin se sealan algunas variables, derivadas de tres modelos analticos, que se han considerado relevantes para lograr una mejor comprensin de cmo funcionan y se transforman las RIGs.

1.4 Elementos de anlisis de las RIGs La necesidad de un marco terico para analizar las RIGs ha estimulado a numerosos acadmicos a desarrollar diferentes modelos analticos. En esta seccin se sealan algunas variables que puedan ayudar a organizar de manera sistemtica los diferentes elementos que componen las RIGs; as como entender cmo esos elementos estn vinculados y cmo se influyen mutuamente. Estas variables pueden proporcionar una explicacin ms ampla de cmo las RIGs evolucionan y de cmo ello influye en las polticas pblicas.

El marco analtico desarrollado por Wright (1982) fue uno de los primeros esfuerzos por sistematizar el estudio de las RIGs como disciplina. De acuerdo con este marco, las interacciones entre mbitos o niveles de gobierno se llevan a cabo con base en mecanismos tanto formales como informales, siendo estos ltimos a veces ms influyentes que los primeros. Para analizar la evolucin de las RIGs, Wrigth considera que es necesario analizar sus diferentes fases. Por ello, la situacin actual de las RIGs debe examinarse como el resultado de una serie de fases o etapas, en las cuales la ms evidente es la que se encuentra en la superficie actual (Wright, 1983).

Los individuos son el factor ms importante de la RIGs, autoridades y funcionarios de todos las esferas de gobierno, as como los grupos de inters. Estos actores estn en permanente interaccin y tienen objetivos y metas bien definidas. Con el fin de lograr acuerdos relacionados con esos objetivos y metas, emplean canales de informacin formales e informales para negociar y regatear. Este proceso de negociacin tiene ciertas reglas, no formales, que no son estticas ya que van cambiando conforme las RIGs evolucionan. El marco analtico desarrollado por Wright (1988), da predominancia a la influencia de los asuntos fiscales en la evolucin de las RIGs. Sin embargo, el propio terico considera que es necesario ir ms all de la arena fiscal y econmica para tener un panorama integral de las fuerzas que influyen en el desarrollo de las RIGs (Wright, 1988, 284).

La propuesta de Wrigth, puede enriquecerse con la aportacin de un modelo desarrollado en Canad por Simeon (1972). Para Simeon, las RIGs son resultado de la interaccin de tres factores que se influyen mutuamente. Al igual que Wright, considera que las metas, personalidades y comportamiento de los actores polticos son fundamentales; pero a este elemento aade la influencia del contexto socio-cultural, y el marco jurdico-institucional. Cada uno de estos factores no basta por s solo para explicar

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la forma en que las RIGs evolucionan, por lo que es indispensable tener una visin completa de todos ellos y de cmo interactan entre s. Acorde con la propuesta de Wright, en el sentido de que la evolucin de las RIGs no depende tan slo de asuntos financieros, este terico canadiense establece que hay otros recursos, como los polticos, que son tambin fundamentales en la negociacin de los diferentes actores (Simeon, 1972).

Por ltimo, resulta conveniente retomar otro modelo diseado con base en la experiencia britnica, en el cual fueron adoptados muchos de los elementos de los dos modelos arriba mencionados. (Rhodes, 1981). La contribucin ms valiosa del modelo desarrollado por Rhodes es el concepto de poder-dependencia.3 Este concepto reconoce la naturaleza recproca de las relaciones de poder: no importa cuan grande se el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la primera depende en cierta medida de esa autoridad local (Rhodes, 19:99). Este hecho es esencial para explicar los cambios en las RIGs. Las bases de esta relacin de poder-dependencia son los recursos que posee cada actor poltico en cada mbito de gobierno. Estos recursos no estn distribuidos equitativamente y un tipo de recurso puede ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribucin y sustitucin de esos recursos son fundamentales para entender el poder de cada esfera de gobierno.

Al igual que Wright, Rhodes tambin considera que hay una tendencia a considerar los asuntos fiscales como la principal arena de las RIGs, y que esta limitada perspectiva subestima el poder relativo que posee cada mbito o nivel de gobierno. Como Simeon, Rodees afirma que los diferentes actores polticos disponen de una gran variedad de recursos para llevar a cabo el proceso de negociacin; y clasifica esos recursos en cuatro categoras: i) constitucionales o legales, ii) financieros, iii) polticos, iv) de informacin.

Con base en la revisin de los tres modelos arriba sealados, es posible organizar y vincular un conjunto de variables bsicas que ayuden a explicar cmo funcionan y evolucionan las RIGs. Estas variables son:

a) El anlisis de las RIGs debe considerar, necesariamente, su evolucin histrica como la base de su actual estatus.

b) Las personas, autoridades, funcionarios y grupos de inters, y sus respectivos objetivos, metas y valores son el factor ms importante para entender la evolucin de las RIGs.

c) Es necesario ubicar las dos variables ya sealadas en su contexto institucional, social, cultural, y jurdico-institucional.

d) La interaccin de los actores polticos se basa en la negociacin a travs de medios tanto formales como informales, y estos ltimos tienen a veces mayor influencia que los primeros.

e) Los recursos financieros no son los nicos ni los ms importante en la dinmica y transformacin de las RIGs. Existen tambin recursos jurdicos, polticos y de informacin que tambin influyen y pueden ser empleados en la consecucin de objetivos y metas.

f) La relacin de poder tiene una naturaleza recproca, por lo que no importa cuan dependiente sea un gobierno subnacional en relacin con el gobierno central, el primero siempre dispondr de algn recurso para influir en cierta medida sobre el segundo.

En la siguiente seccin, se analiza el caso mexicano y la evolucin de sus RIGs a la luz de los elementos tericos hasta aqu estudiados.

3 Power-dependence

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II. El caso de Mxico

2.1 Marco poltico, jurdico e institucional El Estado mexicano moderno que surgi de la revolucin de 1910- 1917, se convirti en una de las sociedad ms estables y menos opresivas en Latinoamrica (Johnson, 1968:37; Ward, 1986:15; Barry, 1992:24). Los congresistas que elaboraron la Constitucin de 1917 saban que la concepcin liberal de un poder Ejecutivo limitado por el Legislativo y Judicial, no era una buena alternativa en el contexto mexicano. La solucin fue conceder enormes poderes al presidente de la repblica a fin de garantizar estabilidad poltica y gobernabilidad (Mizrahi, 1997:4). Por ello, aunque formalmente el nuevo gobierno fue creado como una repblica democrtica con un presidente, una legislatura con dos cmaras, y un poder judicial independiente, no exista un autntico mecanismo de balance entre estos poderes (Rodrguez, 1997). El nuevo sistema poltico mexicano fue creado con base en una maquinaria poltica altamente jerarquizada y centralizada que tena dos elementos fundamentales: un presidente de la repblica omnipotente, y un partido poltico, el Partido Revolucionario Institucional (PRI. Wynia, 1990:145).

El poder Ejecutivo se convirti en el mediador ms importante para resolver disputas entre los diferentes grupos de inters. El presidente recibi enorme autoridad a travs de la Constitucin federal, pero en los siguientes setenta aos su poder real provino de su control sobre la maquinaria del PRI (Wynia 1990, Barry, 1992). El presidente disfrutaba de las llamadas facultades metaconstitucionales, es decir, normas no escritas del sistema poltico (Carpizo-McGregor, 1978). l era quien generaba todas las iniciativas de ley, era la ltima autoridad en materia electoral, y remova legisladores, gobernadores y presidente municipales a su libre albedro (Rodrguez, 1997:20). Como consecuencia era tambin el actor ms importante en el proceso de toma de decisiones de las polticas pblicas. Por todas estas razones, lleg a considerrsele como el amo de todo el sistema poltico (Scott, 1959:146).

El Congreso era la institucin de gobierno que ms claramente mostraba la amplia separacin entre lo que la ley estableca, y lo que ocurra en la prctica. Al menos formalmente, el Congreso federal es el poder con el mayor nmero de prerrogativas en las reas econmica, poltica, administrativa, judicial y social. Sin embargo, por la lgica del sistema poltico, en la prctica el Legislativo obedeca puntualmente al presidente (Casar, 1998:3). En este sentido, el rol del Congreso era puramente tcnico y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo.

El segundo componente del sistema poltico mexicano era el PRI. El principal mecanismo de negociacin de intereses en el sistema poltico mexicano era a travs de la maquinaria del partido oficial, ms que a travs de instituciones de gobierno legalmente establecidas (Scott, 1959). Controles corporativos proporcionaban al rgimen canales adecuados para satisfacer las necesidades de los grupos polticos clave, y al mismo tiempo, para controlar su movilizacin en contra del sistema. El principal rol del PRI era proveer una estructura para la carrera de los polticos, conciliar en la negociacin de los puestos, y asegurar la legitimidad del gobierno a travs de la movilizacin de apoyo en las urnas, en resumen, proporcionar control poltico y social (Ward, 1986). La poblacin tena la impresin de que el PRI era el gobierno y que ambos eran inseparables (McDonald, 1971). La alianza partido-gobierno controlaba las instituciones polticas y electorales con el fin de garantizar el dominio del partido en los procesos electorales, y por ende, el control sobre las tres esferas de gobierno.

Formalmente al menos, Mxico es una repblica federal, sin embargo, es comnmente aceptado que el federalismo mexicano es ms un mito de papel que una realidad poltica (Johnson, 1968:45). La federacin mexicana se compone por 31 estados, que de acuerdo con la constitucin son libres y soberanos (Art. 40). El territorio de cada estado se divide en municipios. El gobierno municipal es considerado por la Constitucin federal como la base de la organizacin poltica y administrativa del

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Estado mexicano (Art. 115). En la Constitucin se describe al municipio como libre, en el sentido de que es concebido como una esfera autnoma de gobierno. No obstante, en la prctica, es el mbito de gobierno ms dbil y dependiente.

La centralizacin del poder en la figura del presidente perme toda la pirmide del poder, hasta las esferas estatal y municipal. Hasta los 1980s, no exista un patrn de voto regional debido a la preponderancia del PRI. De 1929 hasta mediados de los 1970s, este partido control la presidencia de la repblica, el congreso federal, todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayora de gobiernos municipales (Purcell, 1975). Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y stos a su vez, elegan a los presidentes municipales de sus estados.

Paradjicamente, aunque los estados y municipios han estado polticamente subordinados al gobierno federal, han tenido un rol fundamental para el sistema. Ambas esferas de gobierno han sido el vnculo entre el gobierno federal y la diversidad de intereses polticos, econmicos y sociales de las regiones que integran el pas. Adems han sido responsables de preservar el status-quo del rgimen posrevolucionario en sus respectivas jurisdicciones (Morgenstern, 1997:6). No obstante su contribucin para el mantenimiento de la estabilidad poltica del sistema, estados y municipios han estado tradicionalmente subordinados a las decisiones tomadas en el mbito federal.

En la arena fiscal, federalismo signific subordinacin financiera para estados y municipios. El gobierno federal ha concentrado las facultades fiscales ms importantes y posee tambin las fuentes de ingreso ms elsticas y estables. Tradicionalmente, los estados han tenido escasa autonoma fiscal. La Constitucin de 1917 hered de sus predecesoras la centralizacin en materia fiscal y la sobre-posicin de facultades para recaudar recursos entre los gobiernos federal y estatales (Art. 31). Por otra parte, a los estados les fue prohibido ejercer la mayor parte de las facultades fiscales (Art. 117), por lo que su capacidad para generar recursos propios quedo muy limitada (Grfica 1).

Si la Constitucin de 1917 priv a los estados de fuentes importantes de ingreso, la situacin de los municipios era an peor. El Art. 115 contena una paradoja: los municipios tenan la capacidad de manejar sus finanzas con completa libertad, pero sus ingresos deban ser determinados por las legislaturas estatales. Por ello, antes de los ochenta, los municipios no tenan ninguna fuente importante de ingreso, as que se convirtieron en el mbito de gobierno ms dbil en trminos fiscales. Hasta 1983, las municipalidades estaban limitadas a cierto porcentaje de los impuestos estatales y en algunos casos no reciban ninguna participacin de los recursos que el estado recolectaba en las jurisdicciones municipales (Grfica 1). La nica base fiscal para el gobierno local era la emisin de licencias para negocios y permisos para vendedores ambulantes (Johnson, 1968:49).

Adems de concentrar las fuentes ms importantes de ingreso, el gobierno federal tena hasta hace poco tiempo a su disposicin diversos medios para distribuir recursos entre los estados de manera discrecional. Estos recursos eran canalizados en forma de transferencias para programas de inversin pblica, apoyo a zonas y grupos marginados, y fondos para proyectos especiales. El monto y condiciones para acceder a esos recursos dependa en gran medida, en la relacin del gobernador con el presidente, y de su capacidad de negociacin.

La distribucin desigual de recursos fiscales entre los diferentes mbitos de gobierno estaba claramente diseada para reforzar la lgica del sistema poltico mexicano. La estructura de las relaciones fiscales intergubernamentales proporcionaba al Ejecutivo federal todos los elementos para reforzar a travs del control financiero, el control poltico del gobierno federal sobre los gobiernos subnacionales4.

La descripcin hasta ahora realizada permite afirmar que, hasta la dcada de los 1980s, las RIGs en el Estado mexicano posrevolucionario obedecan al modelo de Autoridad Inclusiva; ya que los gobiernos 4 Por gobierno subnacionales se entiende estados y municipios.

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estatales y municipales dependan completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional (vase apartado 1.3). La dinmica de la relacin entre federacin, estados y municipios se basaba en una relacin de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevaleca era la jerrquica. En el siguiente apartado, se analiza la evolucin de las RIGs a partir de 1980.

2.2 Primera fase (1980-1988) Mxico disfrutaba de una poca de riqueza econmica derivada del hallazgo de importantes yacimientos de petrleo cuando el presidente Jos Lpez Portillo (1976-1982) dio a conocer el Plan de Desarrollo 1980-1982. Aunque la descentralizacin no se sealaba como uno de sus principales objetivos, se identificaba el fortalecimiento financiero de estados y municipios como uno de sus principales propsitos (SPP, 1980). El principal instrumento para fortalecer a los gobiernos subnacionales fue la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF) que empez a funcionar en 1980. Este sistema era el ms importante de todos los instrumentos fiscales para apoyar el federalismo (SPP, 1980b:46).

Aunque el nuevo sistema estableci frmulas bien definidas para la distribucin de recursos, fueron los actores polticos federales quienes determinaron esos criterios. La Ley de Coordinacin Fiscal determin que el porcentaje de las transferencias que los estados tenan que entregar a sus municipios deba ser distribuido con base en los criterios fijados por cada legislatura estatal. Esto implic que los gobiernos estatales pudieron reforzar su control financiero y poltico sobre las municipalidades (Bayle, 1995:176). El SNCF no redujo la concentracin de recursos fiscales en el mbito federal. El Cuadro 4 muestra que la situacin privilegiada del gobierno federal, en trminos de ingreso, no cambi sustancialmente despus de la creacin del nuevo sistema.

Las participaciones se convirtieron en la principal fuente de ingresos para estados y municipios. Mientras que en 1975, representaban 22 por ciento del total del ingreso de los estados, en 1988 significaron el 61 por ciento (Grfica 2). Para los gobiernos locales, las transferencias federales representaban 13 por ciento de su ingreso total en 1975, y para 1988 alcanzaron el 58 por ciento (Grfica 3). Este sistema de transferencias no logr ninguno de los objetivos econmicos establecidos por la teora de transferencias; y por el contrario, estimul graves problemas fiscales. Sin embargo, se convirti en el medio para proporcionar ms recursos a los actores polticos del mbito subnacional, al mismo tiempo que reforz su patrn de dependencia poltica y financiera en relacin con el gobierno federal.

En 1982, el gobierno federal tuvo que enfrentar una grave crisis econmica a la que contribuyeron diversos factores tanto externos como internos (vase Lusting, 1998; Grindle, 1996). El precio del petrleo se colaps en menos de un ao. Mxico tena dos opciones: declarar la moratoria de su deuda externa o pedir ayuda financiera en el extranjero. Para proteger a sus bancos comerciales, el gobierno de los Estados Unidos de Amrica y el Fondo Monetario Internacional proveyeron prstamos con la condicin de que se adoptara un programa de ajuste estructural (Maddison, 1992:139). En su ltimo informe de gobierno, Lpez Portillo nacionaliz la banca privada, debilitando an ms la confianza de la comunidad de negocios nacional e internacional. La legitimidad de su presidencia fue daada severamente con la evidencia de enorme corrupcin en los niveles ms altos de gobierno y por su evidente incapacidad para manejar la crisis econmica (Grindle, 1996:59).

Cuando Miguel de la Madrid asumi la presidencia en 1982, identific a la descentralizacin como un componente clave en la agenda del gobierno federal. Durante su campaa poltica, agrup los principales problemas del pas en siete categoras, una de ellas fue la descentralizacin de la vida nacional. Esta preocupacin por la descentralizacin reflejaba los problemas enfrentados por el rgimen. Las medidas de austeridad asociadas con el FMI causaron inconformidad entre la clase

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poltica ya que hacan ms difcil su principal funcin de preservar el sistema. En el pasado, esos lderes tuvieron suficientes recursos para mantener el control sobre las organizaciones corporativas. La crisis econmica estimul el surgimiento de sindicatos independientes que representaban una amenaza para su rol tradicional en el sistema de patronazgo (Stansfield, 1992; Grindle, 1996).

La crisis econmica tambin hizo evidente la inconformidad de diferentes grupos sociales, manifestndose principalmente en el mbito subnacional. Entre 1982 y 1983, el Partido Accin Nacional (PAN) logr una cadena de importantes victorias en las elecciones municipales, incluyendo las capitales de cinco estados: Chihuahua, Durango, Sonora, Guanajuato, y San Luis Potos. Las victorias de la oposicin dejaron en claro que las demandas de descentralizacin se iban extendiendo en la esfera municipal. El rgimen enfrentaba su crisis institucional ms grave; algunos analistas la denominaron crisis de confianza pblica y crisis de representacin (Rodrguez, 1992:129).

La nueva administracin dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, sealando a la descentralizacin como uno de los principales objetivos del gobierno federal. Fueron tres las estrategias identificadas para combatir los problemas derivados de la centralizacin, todas ellas vinculdas con una transformacin de la dinmica de las RIGs: i) fortalecimiento del federalismo, ii) promocin del desarrollo regional, iii) vigorizacin de la vida municipal (SPP, 1983:375). El desarrollo regional fue la piedra de toque del proceso de descentralizacin, y una de las principales acciones para su implementacin en la esfera fiscal fue la reforma del Art. 115 constitucional.

Cinco das despus de tomar posesin, De la Madrid envo una iniciativa al Congreso de la Unin para modificar el Art. 115 constitucional. La reforma fue aprobada el 2 de febrero de 1983, convirtindose en la poltica ms importante para fortalecer la autonoma municipal (CNEM, 1985). De acuerdo con el gobierno federal, la reforma tena como fin proporcionar ms recursos a los municipios para que pudieran disfrutar de la autonoma consignada en la Constitucin, de la cual nunca se haban beneficiado en la prctica (Rodrguez, 1992:129).

La reforma al Art. 115 fortaleci el estatus legal del gobierno municipal, estableciendo claramente, por vez primera, sus responsabilidades en materia de los servicios pblicos que deba proveer. Aunque los municipios tambin recibieron facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, 5 el elemento ms importante de esta reforma en trminos fiscales, fue que la Constitucin consagr su derecho a recibir ingresos de fuentes claramente definidas as como la libertad para decidir cmo utilizarlos (Rodrguez, 1995:154). El impuesto predial fue asignado como fuente exclusiva municipal, y a los municipios tambin les fue otorgada la facultad de obtener recursos por la provisin de los servicios pblicos recin asignados por la reforma constitucional.

La llamada reforma municipal de 1983, valid en la arena fiscal el control que el SNCF le haba otorgado a los estados sobre los municipios en 1980. El nuevo Art. 115 estableci que las transferencias federales que le correspondan a los gobiernos locales, seran determinadas por la Ley de Coordinacin Fiscal, debiendo ser distribuidas con base en los criterios fijados por los congresos estatales. El control de los estados sobre los municipios fue incluso reforzado cuando la reforma seal que tambin corresponda a las legislaturas estatales determinar las tasas del impuesto predial, fuente de ingresos recin asignada con exclusividad a las municipalidades.6

Durante esta fase, las polticas y estrategias analizadas muestran que lejos de fortalecer la autonoma

5 Planeacin del uso del suelo, promocin del desarrollo, y proteccin ambiental. La reforma de 1983 tambin incorpor el principio de representacin proporcional en la eleccin de los miembros del ayuntamiento (CNEM, 1985). 6 De acuerdo con la teora y prctica, un elemento esencial para la autonoma fiscal de los municipios es que stos posean la capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los gobiernos locales no pueden modificar sus tasas, no pueden empatar el nivel de sus servicios pblicos con las preferencias locales; lo cual implica un serio conflicto entre esas necesidades y su capacidad fiscal.

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legal y fiscal de los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario hacindolos ms dependientes. En trminos de relaciones fiscales intergubernamentales, las bases de distribucin del nuevo sistema fiscal eran meramente polticas y su objetivo principal era mantener la predominancia del gobierno federal por encima de estados y municipios.

2.3 Segunda fase (1989-1996) Miguel de la Madrid tuvo xito en el manejo de la crisis poltica que encontr al asumir la presidencia. A pesar del crecimiento de las desigualdades y del espacio poltico ganado por la oposicin durante su administracin, el PRI se mantuvo en el poder, conservando su hegemona poltica en el pas. En las elecciones de 1985, el partido oficial slo cedi 10 asientos al PAN en la Cmara de Diputados de los 300 de mayora relativa (Morris, 1995:68).

Bajo el aparente xito de De la Madrid en el manejo de la crisis, haban diversas fuerzas que llevaran al sistema a una situacin mucho ms crtica. Tres factores estimularon los cambios ocurridos a finales de los 80s. El primero, y quiz el ms poderoso, provino de los cambios experimentados por la sociedad. El acceso de mayor nmero de personas a la educacin, la industrializacin, el crecimiento urbano, y el desarrollo hicieron ms difcil para el gobierno manejar con eficacia, las muchas veces contradictorias demandas a travs de la estructura de un sistema de partido nico. Adems, la extendida percepcin de la ineficacia del gobierno para responder a los terremotos de septiembre de 1985, despert los movimientos populares de protesta que haban permanecido adormecidos por algn tiempo (Morris, 1995:61; Craske, 1996:81).

El segundo factor fue coyuntural: otra crisis econmica. Despus de disfrutar de cuatro dcadas de crecimiento econmico, la economa mexicana no se poda recuperar completamente de las crisis de 1982. El PIB disminuy 0.6 por ciento en 1982, y otro 4.2 por ciento en 1983. Despus de una ligera recuperacin durante 1984 y 1985, cay de nuevo 3.7 por ciento en 1986, como resultado de una ms grave disminucin del precio del petrleo y de los devastadores terremotos de 1985 (Morris, 1995:22). La cada de la bolsa de valores en 1987, trajo una mayor devaluacin, fuga de capitales e inflacin ms alta.

El tercer factor fue una mezcla de los dos anteriores: los efectos polticos del proceso de estabilizacin y de reforma estructural de la economa que fueron implementados por la nueva lite poltica para enfrentar la crisis (Morris, 1995:25). El gobierno federal recort subsidios, redujo el control de precios, e increment el precio de los bienes pblicos. Sin embargo, estas medidas no restauraron el crecimiento econmico. El programa de reforma econmica cambi la relacin histrica entre los lderes de negocios, obreros, campesinos y otros sectores que haban operado durante largo tiempo como shock absorbers; mediando entre el gobierno y sus agremiados.

Por otra parte, el fraude cometido en varios estados y municipios durante las elecciones de 1984, fortalecieron a los partidos de oposicin, especialmente al PAN en el norte del pas. El fortalecimiento de la oposicin, combinada con la crisis econmica atrajo ms apoyo de la clase media y del sector empresarial hacia ese partido de derecha (Morris, 1995:69; Mizrahi, 1997b:2). Las elecciones de varios estados del norte, donde la oposicin era fuerte, se caracterizaron por el uso masivo de recursos del gobierno para apoyar a los candidatos oficiales, as como el extenso fraude electoral. Auque el gobierno tuvo xito para detener el avance de la oposicin, lo hizo con un alto costo en materia de credibilidad (Aguilar & Meyer, 1996:240).

La insatisfaccin con los procesos electorales se combin con profundos desacuerdos al interior de la elite prista. Las polticas neoliberales introducidas por De la Madrid, exacerbaron las divisiones dentro del PRI en todos sus niveles. Se adoptaron ciertas medidas para crear la apariencia de una apertura dentro del partido pero sin poner en peligro su manera tradicional de funcionamiento. Esto estimul el

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surgimiento en 1987 de un nuevo grupo al interior del PRI, denominado Corriente Democrtica, liderado por Cuauhtmoc Crdenas, ex - gobernador de Michoacn, y Porfirio Muoz Ledo, ex presidente del Comit Ejecutivo Nacional del PRI.

El nuevo grupo demand la adopcin de mecanismos de verdadera democracia interna para la seleccin del candidato presidencial del PRI para las elecciones de 1988, e inici una campaa para apoyar a Crdenas como candidato. La lite poltica decidi ignorar a este grupo e incluso reprimir sus ideas a favor de la democratizacin. Los disidentes fueron expulsados del PRI y poco despus Crdenas acept la candidatura del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). Esta candidatura, apoyada por cuatro partidos de izquierda, formaron el Frente Democrtico Nacional (FDN), convirtindose en una genuina amenaza para el PRI.

Las elecciones de 1988 fueron las peores en la historia del partido oficial. La Comisin Electoral necesit siete das para contar los votos, alimentando la sospecha de fraude. El 13 de julio Carlos Salinas de Gortari, candidato del PRI, fue declarado ganador con el 50 por ciento de los 19 millones de los votos. Crdenas fue declarado como segundo con el 31 por ciento, y Manuel Clouthier como tercero con 17 por ciento (Wynia, 1990:161). Salinas tom posesin como el presidente ms debilitado de la historia moderna de Mxico. Una encuesta de Los ngeles Times seal que el 74 por ciento de los entrevistados no crea en la victoria de Salinas (Morris, 1995:70).

Las reformas econmicas adoptadas en los 80s, afectaron la legitimidad del PRI y la composicin de su lite poltica (Dresser, 1994:144). Las elecciones de 1988 revelaron el grado de descontento en la sociedad mexicana con un Estado que abandon su poltica social por la crisis fiscal. En este contexto, la sospechosa victoria de Salinas da ms la legitimidad del sistema (Craske, 1996:78).

Las elecciones de 1988 tambin tuvieron importantes consecuencias para el poder Legislativo. El Congreso cambi de composicin, limitando en cierta medida el poder presidencial al quitarle la posibilidad de llevar a cabo reformas constitucionales sin la aprobacin de los diputados de la oposicin. En la Cmara de Diputados, el PRI obtuvo 260 de los 500 asientos. Bastante menos de las dos terceras partes, 332, requeridas por la ley para aprobar cualquier cambio a la Constitucin. Por lo que el presidente tena que negociar con la oposicin con el fin de obtener los 70 votos que le faltaban. Sin embargo, la aprobacin de cualquier otro tipo de legislacin, como el presupuesto de la federacin, an estaba garantizada. La nueva composicin del Congreso permiti a los partidos de oposicin promover importantes reformas en la arena lectoral, las cuales impusieron lmites significativos al PRI y a su control sobre la conduccin de las elecciones (Rodrguez & Ward, 1996:93).

Las elecciones de 1988 revelaron la fragmentacin del poder del rgimen. El PRI perdi su mayora en la ciudad de Mxico, en donde aumentaba la insatisfaccin de sus habitantes por la falta de democracia en la seleccin de su gobernante. El PRI tambin perdi en la segunda ciudad ms grande del pas, Guadalajara, y en muchos otros estados (Aguilar & Meyer, 1993:243). Despus de ms de 40 aos de relativa tranquilidad poltica, el mapa se transform en uno de intensa competencia electoral.

Salinas de Gortari tuvo que enfrentar la crisis econmica heredada de la administracin anterior, y la crisis poltica ms profunda jams experimentada por el sistema en general y por la presidencia en particular. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, la modernizacin del pas se llevara a cabo con base en tres acuerdos fundamentales: i) el Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperacin Econmica y la Estabilidad de Precios, iii) el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento de los Niveles de Vida. El segundo de ellos seal la descentralizacin del gasto pblico como una estrategia para fortalecer a estados y municipios, uno de sus objetivos ms importantes; adems de una mejor coordinacin entre los tres rdenes de gobierno (SPP, 1989:9).

La canalizacin ms importante de recursos hacia estados y municipios se realiz con base en el

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Acuerdo Nacional para el Mejoramiento de los Niveles de Vida. Este acuerdo fue la base para el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el programa federal que se convertira en la bandera de la administracin salinista. Salinas conserv el enfoque neoliberal adoptado por la administracin previa, en la cual l haba sido secretario de programacin. Su principal preocupacin era superar la crisis econmica, pero estaba consciente de que su crisis de legitimidad tenan que ser resuelta tambin. La pregunta era: cmo promover las transformaciones econmicas necesarias de tal manera que se resolviera en lugar de agravarse la crisis poltica enfrentada por el sistema (Bailey, 1994:97). Era necesario encontrar una estrategia para minimizar las contradicciones surgidas entre el modelo econmico neoliberal y las demandas sociales (Craske, 1996:80).

Para resolver este dilema, Salinas y sus colaboradores acuaron el concepto de liberalismo social, el cual fue diseado para casar la economa neoliberal con un tipo muy particular de paternalismo social (Knight, 1996:49). El liberalismo social provey de las bases ideolgicas para disear el programa de combate a la pobreza que ayudara a Salinas a recuperar la legitimidad perdida y a paliar los problemas sociales producidos por la adopcin de la poltica econmica neoliberal. Salinas present el PRONASOL en diciembre de 1988. PRONASOL se propona beneficiar 48 por ciento de la poblacin mexicana que viva por debajo de la lnea de pobreza, y especialmente, el 19 por ciento que estaba clasificado en pobreza extrema (Cornelius, Craig & Fox, 1994:7). PRONASOL o Solidaridad fue implementado por la Subsecretara de Desarrollo Regional de la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP). Algunos autores consideran que el diseo de Solidaridad fue obra de Salinas, pero otros sugieren que aunque su origen no era nacional, ya que fue impuesto por el FMI para acompaar el proceso de reestructuracin econmica, su forma de implementarlo fue netamente mexicana (Cornelius, Craig & Fox, 1994:6; Ward, 1995). Independientemente de su origen, el objetivo principal de Solidaridad fue restaurar la imagen del presidente y los poderes de la institucin presidencial que se vieron empaados con las elecciones de 1988 (Bailey, 1994:117).

El PRI haba mantenido el monopolio del poder en estados y municipios por cerca de medio siglo. Fue hasta mediados de los 80s cuando esta situacin empez a transformarse. Los cambios en el mbito municipal fueron la semilla del proceso democratizador que impuls la transformacin del modelo de relaciones intergubernamentales en Mxico. El nmero de municipios de oposicin aument significativamente de 1989 en adelante por diversas razones. Una de ellas provino de las elecciones de 1988. Ya que el PRI no tena la mayora necesaria en la Cmara de Diputados para aprobar reformas constitucionales, el presidente tuvo que reconocer algunas victorias del PAN en el mbito subnacional ya que requera del apoyo de este partido.

El FDN, la coalicin que apoy la candidatura de Crdenas para la presidencia en 1988, se transform en un nuevo partido: el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). Al ser reconocido en mayo de 1989, gan gran apoyo en algunos estados del centro y sur del pas. En diciembre de 1989, durante las elecciones en el estado de Michoacn, gan 52 de las 113 municipalidades del estado (Bruhn & Yanner, 1995:113). Sin embargo, el PAN fue el lder de la transicin iniciada en 1989 (Rodrguez & Ward, 1995:6; Guilln, 1995:51). Uno de los principales problemas de los municipios de oposicin fueron los limitados recursos financieros con los que contaban para llevar a cabo sus programas. Pronto se dieron cuenta que su dependencia financiera era uno de los obstculos ms serios para lograr mayor autonoma.

Las fuerzas polticas locales empezaron a cuestionar la concentracin de recursos en el mbito federal (Courchene, Daz & Webb, 2000:128). La discrecin en el manejo de las transferencias federales de los municipios fue uno de los primeros asuntos en ser abiertamente denunciados por los presidentes municipales de oposicin. Cuando el PRD gan un gran nmero de municipalidades en Michoacn, sus ayuntamientos cuestionaron la honestidad de los funcionarios estatales en la distribucin de

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transferencias del SNCF (Bruhn & Yanner, 1995:120).

La primera vez que una victoria de la oposicin fue reconocida en el mbito estatal fue en 1989, cuando Ernesto Rufo, candidato del PAN, se convirti en el primer gobernador de Baja California. No fue una coincidencia que Rufo fuera el primer gobernador que seal la necesidad de reformar la centralizada estructura fiscal (Mizrahi, 1997:8). Despus de un controvertido proceso electoral, el panista Carlos Medina se convirti en gobernador interino de Guanajuato en 1991; y Francisco Barrios, tambin panista, gan la gubernatura de Chihuahua en 1992. Estos tres gobernadores de oposicin manifestaron su inters por lograr democracia, participacin social, descentralizacin y autonoma municipal. Estos valores reflejaban la evolucin poltica de una sociedad que buscaba un genuino cambio poltico. Este fue el contexto en el que oper el PRONASOL. Este programa increment considerablemente la capacidad de estados y municipios para financiar proyectos. Se convirti en la fuente ms importante de ingresos de los gobiernos municipales para financiar inversin pblica, para la mayora fue la primera vez que tuvieron recursos para ello (Hernndez, Gamboa & Daz, 1999:6). Solidaridad estimul el crecimiento de nuevos liderazgos a travs de la participacin de grupos sociales que haban sido ignorados por largo tiempo (Cornelius, Craig & Fox, 1994:26). Solidaridad tambin proporcion nuevos canales para hacer demandas, ayudando a desarrollar la nocin de co-responsabilidad (Craske, 1996:88; Knight, 1996:39). Pero sus efectos en trminos de relaciones intergubernamentales fueron muy negativos.

Los estados y municipios tenan una participacin muy limitada en la implementacin de los programas de PRONASOL. Los recursos eran asignados a los estados de manera discrecional, con base en razones polticas ms que econmicas o sociales. Los recursos de Solidaridad llegaban etiquetados a los estados, los programas diseados por stos ltimos fueron eliminados. De esta forma, los requerimientos de los fondos de este programa determinaban el gasto estatal y municipal con el fin de cumplir las prioridades establecidas por la federacin.

El financiamiento de PRONASOL y su proceso de toma de decisiones rebasaban a las autoridades estatales, debilitndolos an ms. Los mecanismos para transferir estos recursos convirtieron a la delegacin de la SPP en una institucin paralela, la cual decida el uso de los fondos con participacin mnima del gobierno estatal. Implementar Solidaridad signific que ms del 30 por ciento del presupuesto de los estados tuvo que ser empleado en las aportaciones para este programa, lo cual hizo que los gobernadores no quisieran participar en l (Dresser, 1994:157).

Salinas tuvo problemas con los gobernadores que haba heredado de la administracin de De la Madrid (Cornelius, Craig & Fox, 1994:12). En octubre de 1991, 20 gobernadores expresaron su insatisfaccin con PRONASOL (Fox, 1994:188). Una clara seal de la ampliacin de ese conflicto fue el hecho de que Salinas removi a no menos de 16 gobernadores durante su administracin (Rodrguez & Ward, 1995b:225). Solidaridad fue usado pues, para fortalecer la autoridad del presidente sobre los gobernadores (Varley, 1996:222).

Solidaridad fortaleci la concentracin del poder, al promover un vnculo directo entre el presidente y las localidades, ignorando a las autoridades municipales (Fox & Moguel, 1995:192). Los gobiernos locales tenan un rol de supervisin pero no tenan participacin directa en la administracin del programa (Bruhn & Yanner, 1995:123). Las municipalidades se convirtieron en medios para transferir recursos, pero como autoridades electas no podan tomar ninguna decisin acerca de su uso. Los Consejos Municipales de Solidaridad, ejecutores del programa en el mbito municipal, se convirtieron en una especie de autoridad paralela que decida cmo ejercer los recursos (Bailey, 1994:117). La delegacin de la SPP en cada estado tena la ltima palabra en relacin con cualquier decisin importante relacionada con el programa (Cornelius, Craig & Fox, 1994:21).

PRONASOL tambin permiti al presidente canalizar recursos a las zonas con turbulencia poltica. Sus

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fondos fueron destinados generosamente hacia las reas donde el PRD tena mayor apoyo. En las elecciones de 1991, el PRD perdi la mayor parte del apoyo poltico ganado en Michoacn en 1988. Se estima que cada voto para el PRI en Michoacn cost 70 dlares, comparado con slo 2 dlares, que fue el costo de los votos para el PRD (Chvez, 1992, citado en Ward, 1994:60). No fue una coincidencia que el 12 por ciento del presupuesto total de Solidaridad para 1992, se concentrara en Michoacn.

PRONASOL se cre en la oficina del presidente como un clsico ejemplo de la discrecionalidad del Ejecutivo (Knight, 1996:11, Cornelius, Craig & Fox, 1994:14). Usando estructuras jerrquicas, las decisiones sobre cules proyectos podan llevarse a cabo tenan que ser autorizadas por el centro, reforzando arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones (Craske, 1996:87). Aunque PRONASOL benefici al PRI, recuperando legitimidad para todo el sistema, particularmente reforz el dominio del presidente, vigorizando su popularidad y proporcionndole mayor control en la distribucin de fondos discrecionales (Bailey, 1994:103; Knight, 1994:40; Dresser, 1994:144; Varley, 1996:224).

PRONASOL fue un mecanismo muy efectivo para fortalecer el centralismo presidencial, aumentando el control federal sobre estados y municipios. Este programa debilit a los gobiernos estatales ya que perdieron capacidad de decisin frente al gobierno federal. Los municipios no slo no ganaron influencia en el proceso de toma de decisiones sino que se vieron debilitados todava ms al convertirse en meros canales para transferir recursos a organismo que representaban estructuras paralelas pero incluso con ms poder, ya que disponan de fondos para financiar obra pblica.

Durante esta fase el gobierno federal reforz su posicin dominante sobre estados y municipios, y el presidente fortaleci su rol como el actor ms importante del pas en la toma de decisiones. Estados y municipios fueron debilitados para reforzar la institucin presidencial y recuperar la legitimidad del rgimen. Paradjicamente, cuando los tomadores de decisiones del mbito federal adoptaron un enfoque tecnocrtico neoliberal, su programa social ms importante se bas en la distribucin discrecional de recursos que no sigui ningn criterio de eficiencia.

2.4 Tercera Fase (1997-2000) Durante la administracin de Salinas, la economa se liberaliz significativamente. Las empresas estatales fueron vendidas, la Constitucin fue reformada para permitir la privatizacin del ejido y Mxico firm el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC). En el frente poltico hubo reformas en materia electoral y de derechos humanos, un Congreso ms plural, la oposicin tuvo acceso a algunas gubernaturas y mltiples municipios. Sin embargo, en su ltimo ao de gobierno Salinas tuvo que enfrentar otra crisis poltica. Su inici coincidi con la entrada en vigor del TLC; el 1 de enero de 1994 un grupo armado apareci en Chiapas, el estado ms pobre de Mxico. Dos meses ms tarde, el 22 de marzo, el sistema fue cimbrado de nuevo con el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio (Stanfield, 1996:141).

Ms tarde, el programa ms importante de la administracin salinista, Solidaridad, le dio la victoria al PRI en las elecciones presidenciales de 1994 (Knigth, 1996:9). Los resultados, 77.7 por ciento del electorado a favor, fueron los ms altos en la historia de Mxico. Los 34 millones de votos fueron captados en condiciones consideradas por los analistas, como las ms limpias jams registradas. Zedillo obtuvo 50 por ciento de los votos. En el Senado, los candidatos del PRI arrasaron con los 64 asientos de mayora relativa. El PRI tambin recuper su posicin dominante en el Congreso. Slo 23 de las 300 curules de mayora relativa fueron ganados por partidos de oposicin 18 para el PAN, y 5 para el PRD (Stansfield, 1996).

Salinas convenci al electorado de que su administracin haba resuelto los problemas econmicos ms importantes. Sin embargo, inmediatamente despus de que Zedillo tom posesin de la presidencia en

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diciembre de 1994, Mxico enfrent otra severa crisis econmica. La crisis fue producto de diversos factores relacionados con la poltica neoliberal de la administracin salinista (Otero, 1996:8; Gonzlez, 1998:46). La crisis fue agravada por recorte en el gasto pblico, un aumento del IVA del 10 al 15 por ciento. Los intereses bancarios se elevaron a tasas del 60 por ciento acompaados por significativos incrementos en bienes provistos por el gobierno, tales como electricidad y gasolina. Al mismo tiempo se estableci un lmite del 12 por ciento en el aumento de salarios. Ese ao, la economa se contrajo 6.2 por ciento en trminos reales, la reduccin ms grave desde 1932 (Gonzlez, 1998:53).

La centralizacin de la economa haba mantenido controladas las tensiones entre las regiones y el gobierno federal, pero la crisis econmica las agudiz an ms. Las transferencias federales A estados y municipios se redujeron considerablemente. La depresin econmica experimentada por la sociedad socav de nuevo la credibilidad del gobierno y del PRI, fortaleciendo a los partidos de oposicin (Rubio, 1998:26). En la primera mitad de 1995, el PRI perdi tres estados, los cuales fueron ganados por el PAN: Jalisco, Guanajuato y Baja California (Langston, 2001:504). En las mismas elecciones, pero en el mbito municipal, el voto del PRI cay de cerca de un 70 por ciento a un 52 por ciento. En las elecciones de 1996, el PRI tambin tuvo prdidas importantes en estados que haba controlado tradicionalmente: el Estado de Mxico, Guerrero y Morelos (Magaloni, 1999:208).

La mayor competencia electoral no fue el nico factor que el sistema tuvo que enfrentar. Otra fuerza haba venido creciendo lenta pero sostenidamente dentro del propio PRI: una divisin interna que llevara al debilitamiento del una vez llamado amo de todo el sistema poltico (Scott, 1959:146). La fragmentacin de la clase poltica del PRI fue la que ms contribuy en el decline de la autoridad presidencial. El conflicto interno inici muchos aos atrs con el resentimiento de los miembros del PRI que pertenecan a la vieja guardia. Durante dos dcadas, stos fueron testigos de cmo tecncratas educados en el extranjero haban sido promovidos a las posiciones ms importantes. Los miembros activos del PRI fueron desplazados de los cargos que les garantizaban poder poltico y econmico (Rubio, 1998:16).

El resentimiento de la vieja guardia se combin con el rol diferente que Zedillo dio a la institucin presidencial dado su deseo de respetar el marco constitucional (Cedeo, 2000:10). Al principio de su administracin Zedillo declar que mantendra una sana distancia del PRI con el fin de que sus lderes tomaran sus propias decisiones. Formalmente al menos, esto termin con el liderazgo informal del presidente sobre el PRI (Langston, 2001).

Difiriendo totalmente del estilo de Salinas, Zedillo decidi no involucrarse en conflictos electorales estatales y municipales, permitiendo que las cortes los resolvieran. Ello signific que era ms fcil para los gobernadores interferir en asuntos electorales, por lo que estos actores polticos vieron fortalecida su influencia en las RIGs. El presidente abandon sus poderes tradicionales, por lo que forz a todos los dems actores polticos a llenar el vaco creado por este abandono presidencial (Rubio, 1998:17).

Por otra parte, el vnculo de Zedillo con los gobernadores era dbil ya que la mayora de ellos fueron seleccionados durante la administracin de Salinas. Zedillo enfrent cinco elecciones de gobernadores en 1995 y siete ms en 1997 pero ninguno de esos candidatos del PRI perteneca a su camarilla (Casar, 1998:26). Algunos de esos gobernadores eran polticos muy experimentados, como Manuel Bartlett de Puebla y Roberto Madrazo de Tabasco, quienes crean que tenan el derecho a ser considerados potenciales precandidatos presidenciales. Hasta entonces, una de las reglas no escritas del PRI haba sido que slo los miembros del gabinete podan ser considerados entre los posibles candidatos presidenciales (Langston, 2001:505).

Apoyados por el ncleo duro del partido, estos gobernadores aprovecharon la 17 Asamblea General del PRI en 1996 para cambiar los requisitos para ser candidato del PRI a una gubernatura o a la presidencia. Los nuevos requisitos para ser candidato presidencial fueron ser militante del partido, y

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haber ocupado un puesto de eleccin popular. Estos requisitos excluyeron a la mayora de los miembros del gabinete de Zedillo en la carrera por la candidatura a la presidencia, cuando antes de la asamblea ellos eran los precandidatos ms probables. As pues, el resultado ms importante de este evento fue la reduccin del poder que durante ms de sesenta aos tuvo el presidente para escoger a su sucesor. Estos cambios terminaron con las posibilidades de la mayor parte de los miembros del gabinete y en contraparte, surgieron varios candidatos entre los gobernadores (Ibd.:506).

Los problemas derivados de la ltima crisis econmica, el nuevo poder de los gobernadores pristas, y la mayor competencia electoral unieron a actores polticos de los mbitos estatales y municipales en busca del mismo objetivo: descentralizacin. Para los gobernadores pristas, la descentralizacin era atractiva con el fin de aumentar su poder poltico en sus estados, pero sus expectativas iban ms all. Ellos esperaban que ms facultades y recursos fortaleceran su papel en la escena nacional, lo cual eventualmente los llevara a una posicin ms alta, es decir, a la presidencia. Los polticos de la oposicin consideraban a la descentralizacin como un medio para un reparto ms justo y balanceado de poder y recursos, lo cual contribuira a terminar con el sistema creado por el PRI.

Aunque con diferentes objetivos, los actores subnacionales se dieron cuenta que podan unir esfuerzos con el fin de presionar al gobierno federal para obtener mejores resultados en sus demandas de descentralizacin. El primer ejemplo de esta nueva estrategia fue la organizacin de foros plurales en los cuales federalismo y descentralizacin pudieran ser discutidos y analizados.7 El evento ms importante sobre federalismo tuvo lugar en marzo de 1995 en Jalisco. En su inauguracin, Zedillo reconoci:"Hoy en Mxico, el centralismo es opresivo y retrogrado, y socialmente insensible e ineficiente" (Foro Nacional, 1995:11).

Las conclusiones presentadas por los representantes de estados y municipios reflejaban claramente sus objetivos. Afirmaron que los principales problemas para lograr un verdadero federalismo eran el centralismo, el presidencialismo, la debilidad municipal, la pasividad judicial, la inequidad en la distribucin del ingreso, la falta de respeto en la divisin de poderes, la dbil participacin democrtica, la ambigedad de la estructura jurdica, y la corrupcin (Ibd.:427).

Gobernadores, presidentes municipales y acadmicos coincidieron acerca de la necesidad de transformar el patrn seguido en las relaciones intergubernamentales. Todos ellos pidieron la redefinicin de las facultades entre los rganos y mbitos de gobierno, la estricta aplicacin de la ley, democracia y participacin ciudadana en el diseo de polticas pblicas, desarrollo regional balanceado, mejor distribucin de recursos financieros, transparencia en la gestin de recursos pblicos, y particularmente, el fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales frente al mbito federal (Ibd.:429).

El Presidente Zedillo denomin Nuevo Federalismo a su poltica de descentralizacin. El concepto de federalismo cobr fuerza durante las campaas presidenciales de 1994, y los tres principales partidos polticos lo adoptaron aunque bajo diferentes enfoques.8 Al principio de la administracin de Zedillo, el programa de Nuevo Federalismo no tena una estructura propia, ni tampoco haba una estrategia formal o un documento de poltica que indicara cmo sera implementado (Ward & Rodriguez, 1999b:675). A pesar de la falta de una estrategia integral, a diferencia de administraciones anteriores, Zedillo vincul el problema de desarrollo regional a las polticas federales ms importantes: el fortalecimiento del federalismo y la reduccin de la pobreza (SHCP, 1995).

En 1995, el gobierno federal anunci la transferencia del Ramo 26 del presupuesto federal, Programa de Superacin de la Pobreza, hacia los estados y los municipios (Trejo & Jones, 1998:77). Durante 7 En diciembre de 1994, se organiz el foro llamado 20 Compromisos por la Democracia en el cual participaron polticos estatales y municipales de todos los partidos polticos. 8 'Nuevo Federalismo' para el PRI, 'Autntico Federalismo' para el PAN, y 'Federalismo Democrtico para el PRD.

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1995, estos recursos fueron distribuidos directamente y de manera discrecional por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) entre los estados y los municipios. En 1996, se llev a cabo un cambio sustancial ya que estos recursos fueron divididos entre estados y municipios con base en criterios bien definidos. Un par de aos despus, hubo cambios sustantivos an mayores derivados de un evento poltico histrico, gracias al cual se avanzara en materia de descentralizacin, fortalecimiento del federalismo y transformacin del modelo de RIGs.

Durante las elecciones de 1997 se renovaron la Cmara de Diputados; una cuarta parte del Senado; seis gubernaturas; y congresos estatales y ayuntamientos en siete estados. Adems, por primera vez en la historia moderna, se efectu la eleccin directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico. Este proceso electoral represent un parte aguas en la transicin democrtica de Mxico, adems de transformar sustancialmente la dinmica de las RIGs.

Despus del conteo de los votos, el PRI tuvo que admitir su ms importante derrota en el mbito subnacional. El candidato del PRD, Cuauhtmoc Crdenas,9 gan la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Mxico. La capital del pas haba estado bajo el control del gobierno federal, y ahora que se encontraba en manos de un gobierno de oposicin, ambos gobiernos tenan que definir sus lmites uno frente al otro. El hecho que Crdenas se convirtiera en el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico lo posicion como el segundo poltico ms importante del pas, y por lo tanto, en un potencial e importante candidato para las elecciones presidenciales del 2000 (Rubio, 1998:34).

El resultado ms importante de las elecciones de 1997, por sus consecuencias en el sistema poltico y por su impacto en materia de federalismo, ocurri en el nivel federal. El PRI perdi el control de la Cmara de Diputados por primera vez en la historia.10 Las elecciones de 1997 permitieron la existencia de un gobierno nacional dividido cuando el PRI perdi la mayora en el Congreso, la Cmara de Diputados qued dividida en tres grandes grupos parlamentarios (PAN, PRI, PRD), y en la Cmara de Senadores perdi la mayora calificada. El hecho de que la Cmara de Diputados ya no estuviera controlada por el PRI signific que los intereses de la oposicin podran alcanzar esta estratgica arena. En esta ocasin, el presidente tena que enfrentar oposicin por parte del rgano de gobierno que siempre haba estado subordinado a l. Enfrentando la peor crisis econmica del pas, pugnas internas en el PRI, el fortalecimiento del Congreso, y una oposicin ms poderosa en estados y municipios, Zedillo no tena otra alternativa ms que: Llevar a cabo una redistribucin de facto de poder poltico y econmico." (Ward & Rodriguez, 1999a:1)

Despus de las elecciones de 1997, por primera vez desde la creacin del rgimen del PRI, los principales actores polticos en el mbito federal no tenan los mismos objetivos. Aunque los diputados no son representantes de los estados, provienen de los distritos electorales en los que todo el pas est dividido. Una buena parte de los diputados recin electos deba su posicin al apoyo de la poblacin de esos distritos, la cual les haba dado su voto con la promesa de que llevaran sus demandas para ser escuchadas en el mbito federal. Los partidos de oposicin ms importantes en la Cmara de Diputados eran el PAN y el PRD. Ambos partidos haban hecho del federalismo y la descentralizacin objetivos clave de sus agendas polticas y sus diputados eran responsables por el logro de esos objetivos.

La eleccin democrtica de diputados de la oposicin les garantiz la legitimidad necesaria para jugar un nuevo rol de contrapeso para el poder Ejecutivo. As pues, la demanda por la descentralizacin no vino slo de los estados y municipios o del mismo PRI; el Congreso federal se transform y una parte de l apoy dicho objetivo. El reto del presidente Zedillo era superar la crisis econmica y poltica,

9 Crdenas fue candidato presidencial en 1988 y de acuerdo con mltiples opiniones, el gan la presidencia pero su triunfo no fue reconocido. 10 La distribucin de las curules en la Cmara fue: 238 para el PRI, 125 para el PRD, y 122 para el PAN. El Partido de los Trabajadores (PT) gan 7 asientos y el Partido Verde Ecologista (PVEM) gan 8 (Domnguez, 1999:9).

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proporcionando una respuesta satisfactoria al clamor por la descentralizacin, y manteniendo la estabilidad del sistema y la unidad del PRI. Ceder cierta cuota de poder a los estados y municipios, y al Congreso, cumplira el principal objetivo de Zedillo: mantener al PRI en el poder, esto es: Retener el poder a travs de cederlo (Rodrguez, 1997:144).

Hasta 1996, Zedillo haba sido capaz de decidir la evolucin del proceso de descentralizacin con base en el enorme poder de la institucin presidencial. Las elecciones de 1997 transformaron completamente este panorama permitiendo el acceso de nuevos actores polticos al proceso de toma de decisiones. Durante casi cincuenta aos el Congreso haba estado subordinado al presidente, pero a partir de 1997, cada iniciativa tendra que ser negociada entre diferentes partidos polticos (Gonzlez, 1998:65). La nueva composicin de la Cmara de Diputados inici una nueva fase en la cual los intereses del presidente, representados por la bancada prista, tendran que ser negociados con la oposicin a fin de evitar una parlisis gubernamental (Bejar, 2000).

El primer y ms claro reto surgi con la aprobacin del presupuesto anual de la federacin para el ejercicio de 1998 (Rubio, 1998:34). El presupuesto federal haba sido el principal mecanismo para transferir recursos a los gobiernos subnacionales, y el presidente haba tenido la capacidad de adaptar esas transferencias a los intereses econmicos y polticos del sistema. La Constitucin federal establece que la Cmara de Diputados tiene que aprobar el presupuesto federal el 31 de diciembre a ms tardar. Era tal la confianza en la lealtad de los diputados pristas antes de 1997, que la ley ni siquiera consideraba qu deba hacerse en caso de que el presupuesto no fuera aprobado a tiempo. Por lo tanto, los diputados del PRI y de la oposicin tenan que alcanzar un acuerdo o el gobierno federal quedara paralizado sin un presupuesto para el siguiente ao fiscal.

Los diputados de oposicin aceptaron formar una coalicin, conocida como el Grupo de los Cuatro (G-4), con el fin de lograr una mayora en la Cmara de Diputados, lo cual les proporcionara la ventaja de la que antes disfrutaba el PRI. Sin embargo, cuando la aprobacin del presupuesto para 1998 tuvo lugar, la coalicin se dividi (Nacif, 1999:23). A partir de ese ao, fueron necesarias diferentes alianzas entre los partidos para aprobar el presupuesto federal. Fue una coalicin entre el PRI y el PAN la que aprob el presupuesto de 1998, y las transferencias a estados y municipios fueron el centro de la negociacin. Este evento marc una nueva etapa en la cual la discusin del presupuesto federal en la Cmara de Diputados se convertira en el escenario ms importante en el diseo de los nuevos arreglos fiscales intergubernamentales (Carrera, 2003).

El presupuesto federal de 1999 fue aprobado tambin por la coalicin PRI-PAN. Esta vez tom ms tiempo llegar a un acuerdo y el presupuesto se aprob hasta el 30 de diciembre, slo un da antes de la fecha lmite sealada por la ley (La Jornada, 31 de diciembre 1998). En el caso del presupuesto para el 2000 la negociacin fue ms complicada porque en esta ocasin la coalicin del Grupo de los Cuatro permaneci unida apoyando la misma propuesta (La Jornada, 24 de diciembre 1999). Los diputados del PRI no tuvieron otra opcin que aceptar las demandas de la oposicin. Los diputados de la coalicin coincidieron en que era la primera vez que el Legislativo ejerca sus facultades constitucionales y la propuesta del presidente no se impona (La Jornada, 29 de diciembre 1999).

Los cambios a partir del presupuesto federal de 1998, reflejaron claramente los nuevos arreglos entre los actores polticos. Hasta entonces, el presidente haba podido decidir cmo transferir recursos a estados y municipios pero el fortalecimiento del Legislativo termin con ese poder. A partir de entonces, la legislatura compartira la toma de decisiones acerca del diseo, implementacin y control de esas transferencias ( Rodrguez, 2000:20). El proceso de descentralizacin iniciado a finales de los 1990s, ha mostrado una clara tendencia a fortalecer a los actores de la esfera estatal en la administracin y control de las nuevas transferencias federales. Los gobernadores son quienes ms se han beneficiado de los nuevos arreglos fiscales. Aunque han adquirido una mucho mayor influencia y autonoma, cuentan ahora con un elemento de contrapeso en sus legislaturas estatales; las cuales, como

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la federal, muestran una composicin pluripartidista (Ward & Rodrguez, 1999b:694).

Hasta 2000, los gobiernos municipales han permanecido subordinados ante los estados y la federacin con una muy limitada capacidad en la toma de decisiones en el uso de las nuevas transferencias federales. Este es el elemento ms dbil del actual proceso de descentralizacin fiscal. Por otra parte, la poltica de descentralizacin desarrollada entre 1996 y 2000, careci de un elemento fundamental: el fortalecimiento institucional de los municipios. La distribucin de recursos fue llevada a cabo sin el diseo e implementacin de una poltica consistente y sistemtica de construir capacidad institucional en el mbito municipal. Por lo tanto, los gobiernos locales an tienen que enfrentar el reto de incorporarse en los programas de descentralizacin sin la capacidad institucional para alcanzar sus beneficios (Rivera & Rodrguez, 1999:53).

No obstante lo anterior, en esta fase se produjeron cambios sustanciales en el modelo de RIGs. La crisis econmica de 1994, la mayor competencia electoral en estados y municipios, el decline del poder presidencial, las luchas internas dentro del PRI, y el fortalecimiento del Congreso federal, forzaron al presidente de la repblica a iniciar un autntico proceso de descentralizacin. Entre los diversos factores polticos y econmicos que estimularon este proceso, hubo dos que fueron fundamentales. El primero, el proceso de democratizacin iniciado a mediados de los 1980s en la esfera municipal, promovido por los partidos de oposicin y apoyado por la sociedad civil, se fue fortaleciendo hasta alcanzar el Congreso federal en 1997. El acceso real de los partidos de oposicin en la Cmara de Diputados se convirti en un mecanismo fundamental para fortalecer los reclamos de los actores subnacionales.

Segundo, el debilitamiento del presidencialismo proporcion a estados y municipios la oportunidad de redefinir el modelo de RIGs. La consecuencia ms importante de esta etapa fue que el presidente perdi parte de su poder ilimitado, y de 1997 en adelante tuvo que compartir el proceso de toma de decisiones. Adems, aunque por diferentes razones, los actores estatales y municipales de los diferentes partidos polticos compartan el objetivo de una mayor descentralizacin. Y en esta ocasin, los diputados federales apoyaron esos intereses. Estos cambios se vieron reflejados inmediatamente en la arena fiscal, al iniciarse un proceso de descentralizacin del gasto federal hacia estados y municipios. Es decir, el aspecto fiscal de las RIGs fue la primera arena en la que los nuevos actores fortalecidos iniciaron la transformacin del modelo de RIGs que haba prevalecido durante ms de medio siglo. Es importante destacar que el caso mexicano muestra claramente cmo con base en recursos polticos, y no financieros, los actores polticos de las esferas estatal y municipal fueron capaces de producir un cambio en la dinmica de las RIGs.

Como ya se ha sealado, el modelo de RIGs imperante en Mxico despus del periodo posrevolucionario fue el de Autoridad Inclusiva. A partir de los cambios polticos sucedidos de 1996 a la fecha, es posible afirmar que el nuevo modelo que se est consolidando es el de Autoridad Coordinada, en el cual los gobiernos federal y estatales tiene esferas de accin claramente sealadas, mientras que los gobiernos municipales siguen dependiendo de los estados (vase apartado 1.3).

El cambio poltico descrito en la seccin anterior, ha tenido un impacto profundo en todos los mbitos de la vida nacional. Dicho cambio se gest sin duda alguna, entre los gobiernos subnacionales hasta alcanzar la esfera federal. Por ello, uno de los espacios donde mayores transformaciones pueden observarse es en la forma en que interactan actualmente los tres mbitos de gobierno de nuestra federacin.

III. Los nuevos arreglos institucionales Hoy en da, estados y municipios exigen mayor participacin en la toma de decisiones que inciden en su gestin y gobierno, y buscan la forma de institucionalizar estos nuevos arreglos de poder. Sin

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embargo, la transicin de meras agencias del gobierno federal a autnticos mbitos de gobierno es difcil. Ms an cuando el andamiaje institucional en el que tiene que desarrollarse este cambio no se ha transformado. As pues, estados y municipios tratan de ejercer sus facultades como gobiernos libres y soberanos, en un marco creado para la predominancia del gobierno federal. Es en este contexto que las tres instancias de gobierno realizan esfuerzos para coordinarse, obedeciendo no slo a una voluntad poltica, sino impulsados por la imperante necesidad de responder a la compleja problemtica que les plantea la sociedad.

Diversas son las reas en las que la coordinacin intergubernamental es indispensable. La ms estudiada ha sido hasta ahora la relativa al mbito fiscal, no obstante, existen muchas otras en las que la concurrencia de federacin, estados y municipios es tambin forzosa. Una de ellas es la planeacin del desarrollo, sobre todo en lo referente a su vertiente regional.

3.1 Planeacin del desarrollo regional El objetivo de la planeacin regional es contar con un modelo capaz de impulsar un fuerte desarrollo econmico, mantener la estabilidad social, mejorar las relaciones intergubernamentales e incorporar a los sectores social y privado en la toma de decisiones. Uno de los caso ms ilustrativo respecto a la necesidad de coordinarse para planear su desarrollo es el de los estados que junto con la ciudad de Mxico conforman la Regin Centro Pas (RCP).11 Desde 2002, la oficina de la presidencia, a travs de su Oficina de Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional, ha realizado esfuerzos por lograr que estos gobiernos lleven a cabo de manera conjunta la planeacin de su desarrollo con una perspectiva regional. A peticin de la oficina de la presidencia, en 2003 se llev a cabo un diagnstico para determinar en qu condiciones este esfuerzo de planeacin regional se llevara a cabo.

Una de las mayores debilidades de los gobiernos estatales para coordinarse en materia de desarrollo regional es su marco jurdico-institucional. El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD), que se sustenta en la Ley de Planeacin, aunque contempla la elaboracin de programas regionales, no menciona nada relacionado con un proceso de planeacin regional. El SNPD cuenta con los instrumentos, Convenios de Desarrollo Social (CDS); y los mecanismos, Comits para la Planeacin del Desarrollo Estatal (COPLADEs) y Comits para la Planeacin del Desarrollo Municipal (COPLADEMs); para coordinar las actividades de planeacin del desarrollo entre la federacin, los estados y los municipios.

Desafortunadamente, aunque los convenios se han firmado cada ao, los comits cuyo papel, al menos formal, es el de foros de consulta y discusin para todos los sectores de la sociedad, no han funcionado en la prctica. Los COPLADEs han sido creados, pero en la mayor parte de las ocasiones no han operado, convirtindose en meros apndices de las secretarias de desarrollo social o planeacin de los gobiernos estatales (Cabrero, 1998). Aunque estos mecanismos y convenios merecen ser rescatados y fortalecidos, tambin resulta importante el desarrollo de otros esquemas para la coordinacin de los tres mbitos de gobierno.

Por las razones recin mencionadas, los sistemas de planeacin democrtica de los estados no han funcionado como autnticos mecanismos de coordinacin intergubernamental para el desarrollo. En lo relativo al desarrollo regional, existe un gran vaci en dichos sistemas, lo cual se ve reflejado en el contenido de los planes estatales de desarrollo de los estados que conforman la RCP. En ellos, el concepto de desarrollo regional no es una visin que abarque la problemtica de la RCP en su conjunto, sino una limitada a lo que ocurre al interior de las regiones de cada estado. Los casos del Estado de Mxico y el Distrito Federal resaltan por su propsito claro de ampliar su visin de la planeacin a un 11 Conformada por los estados de Hidalgo, Estado de Mxico, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito Federal.

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mbito metropolitano y regional. Aunque hasta ahora sus esfuerzos no han logrado resultados sustanciales.

El marco referente a los recursos financieros con los que la RCP deber promover su desarrollo regional, tampoco es halageo. Intrnsecamente vinculado con el desarrollo regional es su financiamiento. El anlisis de datos financieros seala que las entidades de la RCP, como promedio, han presentado un ligero dficit fiscal. Es decir, gastan ms de los recursos que reciben. A esto hay que aadir que dichas entidades canalizan ms recursos a su gasto corriente que al de inversin. Por otra parte, aunque han registrado un incremento real tanto de su ingreso como de su gasto, la inversin federal en la regin ha disminuido.

Esto ultimo es importante si se considera que las entidades de la RCP dependen, en promedio, de las transferencias federales para financiar el 80 por ciento de su gasto total. Es decir, la recaudacin de sus ingresos propios es muy baja. Este ltimo problema no es exclusivo de las entidades de la RCP, sino que es un fenmeno que se ha observado a nivel nacional a partir de la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en 1980 (Cabrero & Carrera, 2000). El problema que se plantea aqu es adems de cmo lograr una eficaz planeacin del desarrollo regional, cmo puede financiarse.

La adecuacin del marco jurdico para las actividades de la planeacin del desarrollo regional es prioritario. La definicin de atribuciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno es premisa necesaria para avanzar en este sentido, as como la reforma de los principales instrumentos legales que rigen las acciones de planeacin del desarrollo en el mbito federal y estatal. El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y los sistemas estatales deben ser revitalizados y adecuados para dar cabida a la planeacin regional y metropolitana de manera especifica y obligatoria. Esto incluye el incorporar de manera real a los COPLADEs y COPLADEMs en las actividades de planeacin del desarrollo regional. En este sentido, la mayor parte de los planes estatales de desarrollo y leyes estatales de planeacin contemplan estos propsitos.

Los gobiernos municipales deben ser parte de este esfuerzo de planeacin del desarrollo regional. La participacin de los municipios en la planeacin del desarrollo regional tambin debe incluir la asociacin entre los gobiernos locales que por vecindad comparten una problemtica comn. En este contexto es importante sealar que las experiencias de coordinacin inter-municipal deben estimularse an ms y difundirse con el propsito de fomentar su implementacin. La intermunicipalizacin puede convertirse en una valiosa estrategia para la solucin eficaz, eficiente y a largo plazo de algunos de los problemas ms importantes que aquejan a la mayor parte de los municipios del pas. Esta modalidad de coordinacin intergubernamental es muy reciente en Mxico y su desarrollo ha sido lento debido a que en la mayor parte de los gobiernos municipales prevalece la concepcin de un gobierno local dependiente de los estados y de la federacin, sin capacidad de generar sus propias soluciones.

A lo anterior hay que aadir que hoy en da, el mbito municipal es en donde ms claramente se refleja la nueva geografa del poder. Desafortunadamente, entre los ayuntamientos con diferente filiacin partidistas prevalece la lgica de la confrontacin ms que la de cooperacin para brindar mejores niveles de vida a sus gobernados. Asimismo, el marco jurdico-institucional en el que estos incipientes esfuerzos de coordinacin se llevan a cabo es sumamente deficiente. A esta problemtica debe agregarse la carencia de recursos financieros y capacidad institucional. De acuerdo con informacin del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL), en 2000, slo 527 municipios del pas, esto es el 22 por ciento del total, haban utilizado esta vertiente de coordinado. Este nmero disminuy en 2002, a 484 municipios, es decir, el 20 por ciento.

Finalmente, la problemtica financiera de las entidades de la RCP representa un obstculo para la consolidacin de una planeacin regional eficaz. Es indispensable reconocer que los estados no poseen una fuente sustantiva de ingresos propios, a diferencia de los gobiernos municipales que cuentan con el

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impuesto predial, los estados no poseen ningn tributo importante con el que puedan fortalecer su recaudacin propia. Esto ha sido uno de las ms graves deficiencias del proceso de descentralizacin fiscal en Mxico. La teora y practica de la descentralizacin fiscal sealan que para que un proceso de esta naturaleza tenga mayores probabilidades de obtener resultados exitosos, es indispensable que cada nivel de gobierno cuente con una fuente sustantiva de ingresos propios, la cual pueda administrar con cierto grado de autonoma (Nooregar, 1997). As pues, la redefinicin del actual sistema de coordinacin fiscal es necesaria tambin para consolidar el proceso de planeacin del desarrollo regional.

Conclusiones El anlisis de la primera fase del proceso de evolucin de las RIGs en Mxico, mostr que de 1980 a 1988, la relacin entre los diferentes mbitos de gobierno obedeca a un patrn altamente centralizado basado en el sistema poltico construido por el rgimen del PRI-gobierno. Estados y municipios se encontraban subordinados ante el gobierno federal, y el presidente era el principal tomador de decisiones. Las polticas diseadas para supuestamente fortalecer constitucional y fiscalmente a los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario, volvindolos ms dependientes.

La etapa de 1989 a 1996, puede ser definida como el principio de una transicin hacia un nuevo modelo de RIGs. La semilla del proceso de democratizacin que estimul esa evolucin fue sembrada en la esfera municipal. El arribo de gobiernos municipales de oposicin, quienes a pesar de la carencia de recursos financieros fueron capaces de usar el apoyo de la sociedad civil como su mejor recurso poltico, se convirti en el elemento ms importante para obligar al gobierno federal a redefinir la dinmica de las RIGs. Pero el proceso iniciado en esta etapa no rindi frutos sino en la siguiente. Durante esta fase, el modelo de RIGs alcanz su centralizacin ms extrema, reforzndose el dominio del presidente mientras que estados y municipios se debilitaron ms.

A partir de 1997, es posible observar con claridad un cambio en el modelo de RIGs. El fortalecimiento de los gobiernos subnacionales a travs de la descentralizacin, fue un imperativo para la administracin de Zedillo, su nica alternativa para mantener la estabilidad del sistema. El resultado de estas transformaciones ha sido un proceso de descentralizacin altamente controlado por el gobierno federal, quien dicta su intensidad y direccin. Hasta ahora los estados han sido los principales beneficiarios, mientras que los municipios permanecen como el mbito de gobierno menos fortalecido.

Las RIGs en Mxico siguen evolucionando, y parte de esta transformacin son los esfuerzos que estados y municipios llevan a cabo por coordinarse, horizontal y verticalmente, con diferentes propsitos. Pero el marco jurdico-institucional en que el que tienen que trabajar fue diseado para una etapa en la que ellos no tenan ni voz ni voto, mucho menos capacidad de gestin. Esto constituye uno de los principales problemas que habr que solucionar si se desea que el modelo de RIGs en Mxico evolucione hacia uno ms acorde con el esquema federal del pas.

Bibliografa Aguilar, Hctor & Lorenzo Meyer (1996); In the Shadow of the Mexican Revolution. Contemporary

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