A Garantia do Direito à Moradia no Ordenamento Jurídico Brasileiro

Delina Santos Azevedo Mestranda em Direito Público pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Especialista em Direito Civil pela UFBA. del_azevedo@hotmail.com.

RESUMO: A moradia é um direito reconhecido desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, na forma de direito à habitação. No ordenamento jurídico brasileiro, torna-se direito fundamental ao ser positivado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no artigo 6°, no rol dos direitos sociais. O direito à moradia foi incluído a partir do ano de 2001 com a Emenda Constitucional n° 26. Vale ressaltar que o seu conteúdo diz também respeito aos direitos à dignidade da pessoa humana, à intimidade e à privacidade; todos previstos na Constituição Brasileira. A inspiração destes diplomas busca a concretização da proteção do ser humano em sua plenitude. Entretanto, muito brasileiros ainda carecem de condições de acessibilidade a uma habitação digna, que garanta a sua qualidade de vida, e vivem em ocupações irregulares e condições inadequadas. Questões que envolvem saneamento básico, proteção aos recursos naturais, saúde pública, distribuição de renda e dos espaços urbanos estão diretamente relacionados ao direito à moradia. O presente artigo visa discutir o direito à moradia em face do ordenamento jurídico brasileiro, a fim de demonstrar a necessidade de efetivação prática deste direito, como forma de garantir qualidade de vida para as pessoas e adequado desenvolvimento das cidades.

PALAVRAS-CHAVE: Direito à Moradia, Função Social da Cidade, Direito Fundamental.

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A Garantia do Direito à Moradia no Ordenamento Jurídico Brasileiro

Introdução

O direito enquanto ordenamento jurídico é produto humano (social), que tem por finalidade ordenar as condutas para a garantia do bem estar e da paz social. A Constituição brasileira, inclusive, conhecida como Constituição Democrática ou também de Constituição Ambiental tem, por sua extensão e pluralidade de normas, caráter interdisciplinar atuando em diversas áreas da sociedade, vinculando e distribuindo competência entre os poderes que compõem o Estado e os entes da federação.

Como é sabido, o reconhecimento de direitos permeia todo o processo de evolução e revolução histórica do homem e das sociedades. Os direitos sociais foram reconhecidos como direitos humanos, primeiramente, na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, sendo, a partir de então incorporados gradativamente nas constituições e ordenamentos jurídicos de cada país. Ressalte-se que no Brasil, porém, a concepção de que esses são direitos que devem caber a todos os indivíduos igualmente, sem distinção de raça, religião, credo política, idade ou sexo, só veio a se concretizar com a Constituição Federal de 1988.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, um dos diplomas internacionais mais importantes para a humanidade, já trazia, à época, em seu bojo a valorização desses direitos como inalienáveis, sejam eles civis, políticos, econômicos, sociais ou culturais, no sentido de fomentar o estabelecimento de um padrão mínimo de sociabilidade e respeito entre os cidadãos.

Entretanto, verifica-se que a satisfação desses direitos, inclusive a moradia, a todas as pessoas indistintamente ainda está distante de ser alcançada. Grande parte da população não tem satisfeitos direitos básicos como saúde, educação, alimentação e acesso a moradia digna. Considerando, todavia, o contexto histórico-social, o processo de industrialização e crescimento das cidades por qual passou este país, é fácil notar que ele não estende o seu gozo a todos os brasileiros. Decorrente deste fato e da carência de estrutura das cidades brasileiras, que desconcertantemente não cumprem com sua função social, boa parte da população recorre às favelas, aos barracos de madeira e papelão, aos morros e encostas, à beira dos rios.

Paralela e indissociável às condições dignas de habitabilidade, como, por exemplo, saneamento, boa localização das moradas, emerge, embora vagarosamente, a preocupação ecológica de preservar os aspectos naturais do meio ambiente, seja o solo, os recursos hídricos, a vegetação nativa e os mangues. Assim é que a compatibilização dos direitos como moradia e desenvolvimento econômico, por exemplo, com a proteção do ambiente, faz surgir a noção e impõe a necessidade do desenvolvimento sustentável.

Um importante instrumento é o Plano Diretor trazido pela Constituição Federal em seu artigo 182 ao estabelecer que a política de desenvolvimento urbano seja executada pelo poder público Municipal, tendo como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais

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da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes e posteriormente regulamentado pela Lei n° 10.257/2001.

Ademais disso, o direito à moradia encontra-se resguardado no ordenamento jurídico brasileiro também pelas leis federais n° 11.124/2005 e 11.888/2008. A primeira trata do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, tendo por objetivo viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável e implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda. Em 2008, o governo federal edita o segundo diploma normativo para fins de assegurar o direito das famílias de baixa renda à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, como parte integrante do direito social à moradia previsto no art. 6o da Constituição Federal, e consoante o especificado na alínea r do inciso V do caput do art. 4o da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta o artigo 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

Verifica-se, pois, o quão intrínseco é o tema da moradia com o do meio ambiente, bem como a necessidade de intervenção do poder público no sentido de, por um lado garantir a toda população, principalmente a de baixa renda, o mínimo existencial, e por outro impedir que a pobreza crescente da nossa sociedade acabe por degradar irreversivelmente a natureza, tornando-se, inclusive, vítima dos seus próprios atos, muitas vezes inconsciente.

A análise perpassa pela discussão de aspectos referentes ao direito à moradia e sua consolidação enquanto direito social e fundamental no ordenamento jurídico brasileiro, bem como questões relativas à função social das cidades. Considera a necessidade de efetivação prática do direito a moradia que está garantido constitucionalmente, qual o posicionamento no ordenamento jurídico brasileiro e quais as características e os limites que o envolve. Demonstra que os direitos fundamentais e sua efetivação estão diretamente relacionados com a ideia de proporção, na medida em que uma vida digna só se concretiza quando estão presentes outros direitos como a liberdade e a igualdade perante a lei, mas também a saúde, o emprego, o lazer, a cultura.

1. O Direito à Moradia: conceito e características

Falar em direito à moradia remete imediatamente ao questionamento do que vem a ser moradia. Na verdade esse conceito é de fácil percepção, chegando a ser um consenso de que moradia ou morada é a casa onde se mora, residência em que vive, habitação. E logo conceitos próximos também o completam como lar, abrigo, proteção, refúgio, família.

A moradia configura-se, portanto, como uma necessidade básica do indivíduo, enquanto ser humano, e do cidadão, enquanto ser social. O ser humano, por si próprio, vive arraigado de necessidades, sejam elas fisiológicas, sociais, profissionais, de autoconhecimento, de reconhecimento pelos outros e demais, que vão sendo assistidas a partir do momento que ele se firma e se estrutura na sociedade. Entende-se que o ser humano só se encontraria em equilíbrio quando todas as suas necessidades estivessem satisfeitas.

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Não se pode, assim, conceber a ausência ao homem de elementos básicos como família, alimentação, habitação, emprego, integridade física. A sociedade se constitui de forma a unir esforços, entre várias pessoas, com fulcro na proteção mútua, crescimento conjunto, evolução social, ou seja, ter condições de sobreviver e crescer, tendo a união do grupo como elemento essencial para afastar os perigos, a fome, por meio da solidariedade.

Para tanto e de forma a equilibrar as diversas condutas, surge, consequentemente, a necessidade do Estado, instituição forte e organizada, que irá se amparar no direito, norma reguladora, para dirimir os conflitos, muitas vezes derivados das desigualdades e carências extremadas, e garantir a paz social.

Assim, um grupo que se organiza para mutuamente atingir seus objetivos comuns, não pode conceber a existência na sociedade de tamanhas disparidades e carências de elementos essenciais para uma vida digna. E a própria dignidade como afirma Carbonari (2007/A). É qualidade intrínseca do ser humano e por isso esta não poderia ser separada ou retirada dele, pois já existiria em cada pessoa como algo que lhe é próprio. E acrescenta:

Toda necessidade está intimamente ligada à vida, de forma que a própria vida é ameaçada quando se elimina totalmente a necessidade. As necessidades vitais, além de não dependerem da vontade, põem em risco a vida quando não atendidas, e reclamam, portanto, a satisfação. A qual, por sua vez, passa a ser conteúdo dos direitos humanos fundamentais.

O termo moradia abrange, portanto, mais do que apenas um lugar para residir ou o direito à propriedade imobiliária, como um direito essencial, que se revela no abrigo, na proteção, na intimidade, no refúgio, no conforto de um lar.

Todos querem ter sua casa própria, seu lar, sua morada, seu abrigo, seu recôndito e essa necessidade mobiliza o homem para alcançá-la e o desejo do indivíduo de morar e ocupar um lugar como residência. Nesse contexto, Silva (2006, p.314) pronuncia-se da seguinte forma:

No morar encontramos a idéia básica da habitualidade no permanecer ocupando uma edificação, o que sobressai com sua correlação com o residir e o habitar, com a mesma conotação de permanecer ocupando um lugar permanentemente. O direito à moradia não é necessariamente direito à casa própria. Quer-se que garanta a todos um teto onde se abrigue com a família de modo permanente, segundo a própria etimologia do verbo morar, do latim “morari”, que significava demorar, ficar.

Uma moradia digna, portanto, não pode ser compreendida como um casebre, um barraco de papelão, palafitas ou semelhantes. O Programa Nacional de Direitos Humanos, disposto no Decreto n° 4.229/20021, apresenta entre as propostas de ações governamentais, em seu Anexo I, secção Garantia do Direito à Moradia, 417:

Promover a moradia adequada, incluindo aspectos de habitabilidade, salubridade, condições ambientais, espaço, privacidade, segurança, durabilidade, abastecimento de água, esgoto sanitário, disposição de resíduos sólidos e acessibilidade em relação a emprego e aos equipamentos urbanos, por meio da criação, manutenção e integração de programas e ações voltadas para a habitação, saneamento básico e infraestrutura urbana.

Entretanto, esta não é a realidade da maioria dos brasileiros, quando se considera a garantia e o acesso a este direito, inclusive considerando aquelas pessoas que são absolutamente

1 Revogou o Decreto n° 1.904 de 13 de maio de 1996.

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desprovidas de direitos, que não são conhecidas pelo Estado e que vivem nas ruas. Refletindo sobre essa idéia diz ainda Carbonari (2007/A). :

A eliminação da necessidade obscurece a linha que divide a liberdade da necessidade, a tal ponto que já não se sabe o que é ser livre e o que é ser forçado pela necessidade. Despidos de uma condição humana, os pobres são considerados como pessoas inferiores, aos quais, na grande maioria das vezes, é atribuída a responsabilidade pela situação em que vivem. O homem que vive em condições desumanas, revirando lixos e morando em barracos, escolheu essa condição ou foi forçado pela necessidade a aceitar uma condição de subcidadania?

Nesse sentido, ter um lugar no mundo passa a ter uma fundamental importância na vida de cada pessoa. Pois é na privacidade desse lugar que a pessoa se revela como ser humano. É onde repousa, onde têm e mantém sua família protegida, onde se encontra consigo mesma e satisfaz suas necessidades. É onde encontra forças para enfrentar inimigos perigosos, contra os quais não consegue se defender, como as debilidades naturais, a infância, a velhice, as moléstias de toda espécie.

No julgamento de um Recurso Extraordinário pelo Supremo Tribunal Federal, o Ministro Cezar Peluso, ora Relator, sustentou o seguinte:

[...] o direito à moradia, como um direito social, abrange não apenas a tutela da moradia do proprietário do imóvel, mas o direito de moradia como tal, em sentido geral, isto é, até de quem não seja proprietário. O direito é amplo. Não se pode dizer que o artigo 6° só abrangeria os proprietários do imóvel. O direito à moradia é direito que deve ser reconhecido à ampla classe de pessoas que não têm propriedade de imóvel e, portanto, devem morar sob alguma das outras formas, mediante os institutos que o ordenamento jurídico prevê para permitir essa moradia. (STF, RE 407688/SP, Rel. Min. Cesar Peluso, Julgamento 02 02 2006)

O censo demográfico 2000 do IBGE adotou como conceito de domicílio um local estruturalmente separado e independente que se destina a servir de habitação a uma ou mais pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal. A separação caracteriza-se quando o local de moradia é limitado por paredes, muros ou cercas, coberto por um teto, permitindo a uma ou mais pessoas, que nele habitam, isolar-se das demais, com a finalidade de dormir, reparar e/ou consumir seus alimentos e proteger-se do meio ambiente, arcando, total ou parcialmente, com suas despesas de alimentação ou moradia. A independência caracteriza-se quando o local de moradia tem acesso direto, permitindo aos seus moradores entrar e sair sem a necessidade de passar por locais de moradia de outras pessoas.

Neste censo, constatou-se que daquelas pessoas que possuem domicílio, muitas estão em situação irregular. Demonstrou a pesquisa que do total de 57 324 167 domicílios particulares permanentes do Brasil, 61,8 % encontram-se em situação adequada, 30,1% em situação semi-adequada e 8,1% em situação inadequada. A classificação do órgão sobre situação inadequada significa que estes domicílios encontram-se com abastecimento de água proveniente de poço, ou nascente ou outra forma, sem banheiro e sanitário ou com escoadouro ligado à fossa rudimentar, vala, rio, lago, mar ou outra forma, com o lixo sendo queimado, enterrado ou jogado em terreno baldio ou logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino e mais de dois moradores por dormitório.

Esses indicadores denotam um contra-senso entre o que é esperado, considerando a citação acima do Programa Nacional de Direitos Humanos de 2002 e a realidade apresentada pelo último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas, do qual se poderia dizer que a realidade continua revelando esse descompasso.

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Infere-se, pois, dessa discussão a emergente e primaz necessidade, como forma de zelar pela dignidade da vida humana, de ter efetivada a garantia da moradia e, principalmente do seu acesso de forma democrática e socializadora, como meio de atingir de forma equânime, justa, indistinta e digna uma sadia qualidade de vida.

1.1. O Direito à moradia como direito fundamental

A caracterização ou o agrupamento de determinados direitos a categorias de direitos sociais ou direitos individuais ou direitos difusos é proveniente das conquistas e evolução das sociedades, de forma a entendê-los como direitos humanos e tê-los como fundamentais a partir da incorporação destes no ordenamento jurídico de cada país.

Ainda neste aspecto, cumpre-se esclarecer que os Direitos Humanos constituem necessidade essencial para proteção dos seres humanos contra os abusos e as violações de condições mínimas de sobrevivência digna. Eles preexistem ao Estado, sendo garantidos e efetivados por ele. “(...) os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra os velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem de uma vez por todas” (BOOBIO, 2004, p.21).

Isso quer dizer que vida, liberdade, igualdade, entre outros – imutáveis, universais e naturais – devem garantir ao indivíduo, pelo simples fato de ser humano, respeito e titularidade. De acordo com esse entendimento diz Leal (1997):

De certa forma, se um dos fundamentos incontestáveis dos direitos humanos ‘é o próprio homem, já que ele é sujeito de direitos, é interessante ter-se claro que qualquer fundamento destes direitos tem de estar voltado ao gênero humano. Neste âmbito, a dignidade humana é um referencial amplo e móvel que pressupõe e alcança todo e qualquer homem na condição de justificativa do desenvolvimento da própria existência. Por isto, a procedência da afirmação de que os direitos humanos têm seu fundamento antropológico na idéia de necessidades humanas básicas que possuem justificativas racionais para serem exigidas.

A doutrina entende ainda que foi a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 que conferiu a existência consensual internacional de que existem determinados valores universais acerca do homem e sua existência e costuma dividi-los em três gerações principais, quais sejam: a primeira geração ou geração dos direitos individuais e políticos; a segunda geração ou geração dos direitos sociais, culturais e econômicos; e a terceira geração que é a geração dos direitos difusos (BAHIA, 2006; SILVA, 2006; BONAVIDES, 2007).

A primeira delas tem como marco histórico a quebra do regime monárquico francês, fundando um novo regime em que todos eram livres e iguais perante a lei. Havia uma idéia de limitação do poder estatal em face da autonomia, da liberdade e da livre-iniciativa. Os direitos que integram a primeira geração são o direito à vida, à propriedade, à liberdade e à igualdade de todos perante a lei, os direitos políticos e as garantias processuais.

A idéia de liberdade e igualdade propagada pela primeira geração, entretanto, não foi suficiente para garantir e alcançar a dignidade da pessoa humana além do formalismo. Os direitos sociais são também chamados de direitos de segunda geração ao lado dos quais estão

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os direitos culturais e econômicos. Dentro do contexto da evolução dos direitos humanos, a sociedade reconheceu a sua incapacidade de se auto-regular, a partir dos princípios da igualdade, da liberdade, da livre-iniciativa, da propriedade privada e de que não existem homens livres e iguais em uma sociedade desigual, recorreu ao Estado como forma de prover direitos básicos e comuns a todos os cidadãos como o trabalho, a previdência, a saúde, dentre outros. Por sua natureza e construção histórica, os direitos sociais devem exigir maior atuação estatal, no intuito de equilibrar as desigualdades e garantir seu cumprimento a todos indistintamente (BAHIA, 2006; KERBAUY, 2006). Ensina Silva (2006, p. 286):

Assim, podemos dizer que os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições e vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a equalização de situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade.

Por fim, o grupo dos direitos de terceira geração abrange tem em si um caráter difuso, tanto quanto aos seus legitimados, quanto ao seu marco histórico inicial, que é indefinido. Eles relacionam-se com homem não enquanto indivíduo, mas sim com a humanidade ou determinados grupos humanos e por isso difusos, coletivos e transindividuais. São exemplos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, à sadia qualidade de vida, ao desenvolvimento e à paz.

Há ainda que considerar direitos de quarta geração como, pó exemplo, o direito à democracia e os direitos de quinta geração como a bioética e a biotecnologia (BAHIA, 2006).

Dessa forma, e considerando todo um processo evolutivo dos direitos individuais, sociais, coletivos e difusos, percebe-se que eles já estão reconhecidos e garantidos pela constituição brasileira, requerendo ações concretas do Estado para efetivá-los e torná-los presença ativa na vida das pessoas, principalmente, daquelas que mais necessitam. Todos os direitos são indispensáveis para atribuir a condição de dignidade à vida humana, devido a relação de interdependência que existem entre eles para tornarem-se eficazes. Seria o que se chama de Teoria Holística2 ou integral dos direitos humanos (BAHIA, p. 31).

O excesso de liberdade alcançado pelos direitos de primeira geração, como a liberdade, propriedade, trouxe como conseqüência um caos social representado, principalmente, pela desigualdade e pela concentração de riquezas. Nem todas as pessoas têm as mesmas condições e como conseqüência uma classe pobre é subjugada e destituída de direitos. Para que os direitos humanos possam ser devidamente garantidos, é preciso haver uma atuação positiva do Estado, além de uma organização social para atingir esta finalidade como afirma Kerbauy:

A perspectiva social agrega aos direitos humanos a reivindicação pelos não privilegiados de seu direito a participar do bem-estar social, que veio sendo construído ao longo do tempo através de um processo coletivo [...] os titulares desses direitos são, de um lado, o Estado, que deverá angariar recursos para presta-lo de forma efetiva e, de outro, o homem em sua individualidade. (2006, p. 117)

2Conforme a Declaração e Programa de Ação de Viena: “Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos de forma global, justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase. Embora particularidades nacionais e regionais devam ser levadas em consideração, assim como diversos contextos históricos, culturais e religiosos, é dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, sejam quais forme seus sistemas políticos, econômicos e cultura”.

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Mesmo com o reconhecimento internacional dos direitos sociais, muitas famílias ainda carecem de moradia, sobrevivendo em habitações alternativas como barracos, cortiços, entre outros e, na maioria das vezes, irregulares, invadindo terrenos públicos e privados, ocupando áreas de preservação ambiental permanente, sem saneamento básico e infra-estrutura, poluindo lençóis freáticos, arroios, depositando irregularmente seus resíduos nas encostas, retirando vegetação natural, aterrando mangue, entre outros problemas, para se abrigarem e poderem constituir suas famílias e lares.

Essa problemática, entretanto, reúne uma série de variáveis sociais, históricas e econômicas. O desenvolvimento econômico brasileiro, que se quis ser rápido e emergente, para acompanhar as grandes potências mundiais, não considerou a realidade econômica da maior parte do país, o grau de educação e instrução das pessoas, a estrutura física, geográfica e espacial das cidades, a concentração da riqueza, nem as disparidades regionais, levando a um intenso crescimento desordenado nas grandes metrópoles, a partir da década de 70 .

Inegável a necessidade precípua de se ter um lugar para morar, o problema consubstancia a forma desordenada de ocupação do solo urbano ou rural e principalmente a atitude passiva e omissa do poder público, que traz por conseqüência uma série de prejuízos, muitos deles irreversíveis para o meio ambiente. Entende-se que para que o direito à moradia possa ser efetivado deve-se garantir o acesso, reduzindo-se o déficit habitacional, bem como moradias adequadas, que não sejam precárias, insalubres, ilegais e irregulares.

2. O Direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro

Como visto acima os direitos humanos assumes a perspectiva de direitos fundamentais a partir da positivação no ordenamento jurídico de cada Estado. As declarações internacionais não possuem o condão de obrigar nenhum Estado soberano, mas apenas promulgar orientações, interesses, recomendações de atuação por parte dos países signatários de posicionamentos afinados em âmbito internacional.

Ocorre que cada país organiza-se internamente tanto no âmbito administrativo, quanto no âmbito legislativo de forma soberana, autônoma e independente, tendo em vista as suas próprias características e interesses.

No Brasil, o processo de crescimento das cidades e consequente urbanização se deu de forma tardia, em decorrência da industrialização do país, a partir da década 30, que atraiu as pessoas do campo para a cidade. Este fenômeno é conhecido como êxodo rural.

O processo de urbanização, ou seja, a concentração de população nas cidades, deu-se de forma progressiva, rápida e sem controle de forma que em 1960 a população urbana já era maior que a rural, por conta da industrialização e do fenômeno chamado de força de atração das cidades. O desenvolvimento, os edifícios, os carros, a promessa de melhores empregos, as inovações tecnológicas, científicas e medicinais; tudo isso criava a esfera de fascínio pelos grandes centros urbanos.

Verifica-se que o despreparo legal e estrutural dos municípios para esse processo de crescimento, acabou por provocar grandes alterações no meio ambiente natural e urbano. Pode-se destacar como formas de degradação ambiental a poluição de rios, lagos e mares, a

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contaminação do solo por produtos químicos e tóxicos, o desmatamento, a erradicação de árvores no espaço das cidades, aterramento de mangues, poluição atmosférica decorrente da produção de gases poluentes. Este processo tem como causas a explosão demográfica das cidades, desemprego, favelização, habitações precárias, falta de saneamento básico, descarte inadequado do lixo (resíduos urbanos, domésticos, industriais e de saúde), intensificação do consumo de produtos industrializados, exploração massiva dos recursos naturais não renováveis.

Diversos autores apontam, inclusive, que o desenvolvimento implantado no Brasil nas últimas décadas, caracterizou-se pela combinação de uma acelerada degradação ambiental, com a manutenção de altos índices de pobreza, acentuada pela concentração espacial, especialmente em assentamentos urbanos (BUARQUE E SOUZA, 1995; ROCHA 1999).

A falta de controle do crescimento das cidades trouxe, portanto, uma grande margem de degradação ambiental e uma quebra na qualidade de vida das pessoas. Segundo Rocha o ordenamento racional do espaço urbano não pode dissociar-se da proteção ambiental, assim como as normas urbanísticas e ambientais devem manter entre si estreita ligação para garantir e proporcionar a qualidade de vida dos habitantes da cidade. Entender que “o ambiente urbano pertence ao conceito macro meio ambiente” é fundamental (ROCHA, 1999, p.1).

Da mesma forma que a urbanização ocorreu de forma tardia, assim também a preocupação com políticas públicas e normas para as questões voltadas para a moradia e desenvolvimento urbano.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 inovou na história das constituições brasileiras ao inserir em seu texto o Capítulo que trata da Política Urbana, artigos 182 e 183, o Capítulo II, do Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira, que traz diretrizes importantes para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

Com relação ao direito à moradia, apenas em 2000, doze anos após a sua promulgação, através da Emenda n° 26, este veio a ser inserido no artigo 6º no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais, entre os direitos sociais.

O direito à moradia é citado em outros dispositivos como o artigo 7°, IV:

Art. 7° São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.

Também na organização político-administrativa da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a Constituição apresenta diversas competências, como, por exemplo, o Art. 23, “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.”. A questão habitacional deve ser, portanto, observada por todos e cada um dos entes federativos que compõem o Estado, de maneira independente, no que se refere à promoção de uma digna qualidade de vida.

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Em 2005, a Lei n° 11.124/2005, coloca entre os princípios do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, a moradia digna como direito e vetor de inclusão social.

Em 2008, a Lei n° 11.888, ao assegurar às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, prescreve que além de assegurar o direito à moradia, a assistência técnica de que trata este artigo objetiva otimizar e qualificar o uso e o aproveitamento racional do espaço edificado e de seu entorno, bem como dos recursos humanos, técnicos e econômicos empregados no projeto e na construção da habitação; formalizar o processo de edificação, reforma ou ampliação da habitação perante o poder público municipal e outros órgãos públicos; evitar a ocupação de áreas de risco e de interesse ambiental; IV - propiciar e qualificar a ocupação do sítio urbano em consonância com a legislação urbanística e ambiental (Art. 2°, § 2o).

2.1. O Município e a Função Social da Cidade

Diante das normas explicitadas acima referentes ao direito a moradia e ao planejamento urbano, a Constituição Federal atribui especial importância aos municípios, enquanto ente federativo, como competente para legislar sobre assuntos de interesse local e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (Art. 30, I e VIII).

O município compreende a unidade federativa reconhecida pela Constituição Federal de 1988, artigos 1° e 18, que perfaz, junto com a União, os Estados e o Distrito Federal, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil. A extensão territorial do município abrange o ambiente urbano, a cidade, e o ambiente rural. Inclui-se ainda na sua dimensão a possibilidade prevista no artigo 30, IV3 de criar, organizar e suprimir distritos, que representam descentralização territorial administrativa.

Conforme artigo 182, da Constituição Federal, compete ao poder público municipal dispor em lei sobre as medidas administrativas referentes à Política de Desenvolvimento urbano, garantindo as funções sociais da cidade, bem como o bem-estar de seus habitantes.

Para realizar o adequado desenvolvimento urbano, o Poder Público precisa associar entre seu Plano de Metas o crescimento econômico, a redução das desigualdades, a desconcentração ou distribuição de renda e uma política ambiental eficaz. Além disso, torna-se necessário responsabilizar socialmente e conscientemente os cidadãos, as empresas privadas, as escolas, o Estado, para uma ação diária, contínua e integralizada, que não prejudique o direito das futuras gerações, na busca de uma vida digna e sadia.

A análise dos dispositivos legais supracitados, todavia, leva ao entendimento de que o Estado deve possibilitar o acesso à moradia a todos os cidadãos, adotando políticas públicas, através de planos e programas, que garantam o acesso ao mercado habitacional àqueles que não têm condições financeiras e sociais de garantir a si próprio e aos seus familiares as necessidades básicas (GOMES, 2005). Entretanto, quer-se que o Estado não simplesmente dê-lhes a morada. É uma questão de inclusão social, em que a moradia não pode ser analisada de forma

3 Constituição Federal Brasileira de 1988. Art. 30. Compete aos Municípios: (...) IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;(...).

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unívoca, mas atrelada à garantia de emprego, alimentação, segurança, transporte, circulação, dentre outros fatores sociais.

É importante que o poder público, além de garantir o acesso à moradia digna com infra-estrutura adequada para essas pessoas, fomente o desenvolvimento de uma consciência ecológica, educando para que os cidadãos não degradem o ambiente.

Apesar de muitos municípios brasileiros ainda não legislarem sobre o uso e a ordenação do solo urbano, o Plano Diretor, previsto no artigo 182 e regulamentado pela Lei n° 10.257/2001 ou Estatuto da Cidade, é instrumento básico da política urbana do município cuja finalidade é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e assim garantir o bem-estar da comunidade local. O Estatuto da Cidade também traz em si a idéia de participação popular de forma direta e universal, na medida em que prevê audiências públicas para discussão e aprovação dos temas e dispositivos a serem incluídos no Plano Diretor. Ensinam Minichielo e Ribeiro:

O Plano Diretor surgiu como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, como tratado no § 1 do mesmo Art. 182, da Constituição de 1988, posteriormente regulamentado pelo Estatuto da Cidade, a partir do Capítulo III, iniciando-se no Art. 39, devendo ser aprovado por lei municipal22, deverá englobar o território do município como um todo, devendo ser garantido pelo Poder Legislativo e Executivo municipais a promoção de audiências públicas e debates com a participação população e associações representativas de vários segmentos da comunidade, garantindo-se ainda a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos, bem como o acesso a qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Como leciona Saule Júnior, a cidade é direito dos seus habitantes, que abrange o direito a ter condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os direitos fundamentais, de participar da gestão da cidade, de viver em um meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável.

Rocha (1999, p.37) complementa dizendo que “a efetivação da função social da cidade estabelece-se quando o direito à cidade pode ser exercido em sua plenitude, ou seja, a cidade cumpre sua função social quando os cidadãos possuem os direitos urbanos” e entendendo que dentro da função social da cidade existe a função ambiental da cidade complementa:

A cidade cumpre sua função ambiental quando garante a todos o direito ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado, na existência de áreas verdes e equipamentos públicos, espaços de lazer e cultura, transportes públicos, esgotamento sanitário, serviços de água, luz, pavimentação de vias públicas.

As cidades, de uma forma geral, e a propriedade urbana devem desenvolver plenamente suas funções social e ambiental, de forma a garantir o direito a cidades sustentáveis e a gestão democrática, em prol do bem coletivo, da segurança, do bem estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental.

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Considerações Finais

O Direito tem importante papel no processo de urbanização e desenvolvimento das cidades, principalmente no que se refere aos processos de planejamento municipal e gestão democrática das políticas urbanas. Estudar o direito à cidade sustentável é fundamental em razão do fato de não se perceber na sociedade, de forma generalizada, bem como nos cursos de direito, a preocupação com a disciplina jurídica das cidades.

Como verificado no decorrer deste trabalho, o espaço urbano brasileiro tem inequívoca correlação com a estrutura econômica do país e sua formação social e a carência de planejamentos urbanos eficientes acaba por afetar o equilíbrio do bem ambiental.

Ter uma moradia digna é direito constitucionalmente garantido, entretanto, o crescimento urbano acelerado e descontrolado, bem como as construções desordenadas provocam alterações, muitas vezes irreversíveis, no Meio Ambiente.

Conclui-se o presente trabalho entendendo ser possível ajustar a situação atual dos municípios brasileiros para o correto uso e ocupação do solo, através do Plano Diretor, buscando atender as funções social e ambiental da cidade.

Numa análise imediata poder-se-ia dizer que a efetivação do direito à moradia constituiria uma finalidade mais direta para a garantia da qualidade de vida e da dignidade da pessoa humana. Entretanto, torna-se necessário ressaltar que a natureza é o primeiro habitat dos seres vivos e sem ela seria impossível conceber a vida no Planeta Terra.

Portanto, a garantia real e necessária do direito a um lar dignamente habitável, prescinde indubitavelmente da preservação do macro meio ambiente e todos os seus recursos dele provenientes, devendo-se adotar a ponderação de valores como método de interpretação do caso concreto, quando esses bens estiverem em conflito.

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